Kissler-Heidemann.

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DOCUMENTO
Governana pblica: novo modelo regulatrio para as
relaes entre Estado, mercado e sociedade?*
Leo Kissler**
Francisco G. Heidemann***

1. Introduo
Aps uma dcada de modernizao do setor pblico na Alemanha, hora de se fazer um balano sobre a experincia. E constata-se que as administraes pblicas se tornaram mais empresariais, menos onerosas e, em geral, mais eficientes; raramente,
porm, mais simpticas aos cidados. Em outras palavras, as fronteiras entre os
rgos pblicos e os cidados, entre os setores pblico e privado de fato receberam
novos contornos, com base na privatizao e na terceirizao; mas as novas bases no
se revelaram favorveis aos cidados.
A modernizao do Estado que ocorreu nos ltimos 10 anos foi, principalmente, uma reforma interna inspirada na administrao pblica gerencial (new public management). Pautando-se por este modelo ideolgico, o Estado voltado para o
mercado e para a gesto na prtica provocou sobretudo uma reduo dos postos de
trabalho na administrao pblica.

* Texto-base de uma palestra proferida em out. 2004, em Balnerio Cambori, para os alunos do Curso
de Administrao de Servios Pblicos da Esag, e, em Florianpolis, para pesquisadores do Centro de
Filosofia e Cincias Humanas da UFSC. Traduo do original alemo: Elizabeth Lemcke. Contribuies
traduo: Alessandro Pinzani (UFSC) e Mrio L. Rollof (Esag). Reviso tcnica (lingstica): Ulf G.
Baranow, Decigi/UFPR. Apoio: Sociedade Alem para a Pesquisa (DFG) e Esag/Udesc.
** Professor of sociology Philipps-University Marburg. Endereo: Ketzerbach, 11 35037, Marburg,
Germany. E-mail: kissler@staff.uni-marburg.de.
*** Professor do Curso de Graduao em Administrao e Servios Pblicos e pesquisador e subcoordenador do Mestrado Profissional em Administrao Esag/Udesc. Endereo: Rua das Manjubas, 446
Jurer CEP 88053-422, Florianpolis, SC, Brasil. E-mail: heidex@udesc.br.

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Deve-se s condies insatisfatrias da modernizao praticada at agora o

surgimento e atratividade de um novo modelo: a governana pblica (public governance). At que ponto trata-se de um novo conceito para regular as relaes de troca
entre os setores pblico e privado, entre Estado, mercado e sociedade? particularmente desafiador responder em termos cientficos a essa pergunta. O entendimento que
se tem sobre governana pblica no muito claro; Max Weber diria tratar-se de um
conceito sociologicamente amorfo. No existe um conceito nico de governana
pblica, mas antes uma srie de diferentes pontos de partida para uma nova estruturao das relaes entre o Estado e suas instituies nos nveis federal, estadual e municipal, por um lado, e as organizaes privadas, com e sem fins lucrativos, bem como
os atores da sociedade civil (coletivos e individuais), por outro. Pairam dvidas no somente sobre as bases de cooperao entre esses atores, mas tambm sobre seus resultados. Diante disso, o campo incerto da governana pblica ser abordado a partir de trs
perguntas, que serviro tambm para estruturar a exposio.
t

O que significa governana pblica, qual a imagem de Estado contida nesse

conceito e quais so seus objetivos implcitos? Faz-se aqui um esclarecimento
terico-conceitual (primeira parte).
Como se traduz governana pblica, na prtica? Existem critrios testados na prtica que servem para verificar se a governana pblica obteve sucesso ou se fracassou? Essa pergunta ser respondida a partir de um exemplo prtico extrado da
poltica de emprego e mercado de trabalho no mbito municipal. Para isso, sero
usados os resultados de uma pesquisa de avaliao realizada nos anos 2000-02, em
dois grandes centros urbanos da Alemanha.
E, finalmente, que conseqncias e efeitos colaterais apresenta a nova estruturao de relaes entre Estado e sociedade em decorrncia da governana pblica? Trata-se de um prognstico e de uma tomada de posio para a indagao
final: at que ponto a governana pblica ser adequada para servir como novo
modelo regulatrio de Estado e sociedade?
As duas ltimas perguntas sero tratadas na segunda parte.

2. Governana pblica: conceituao

Antes de tudo, o conhecimento do problema decisivo para a fundamentao terica da governana pblica, para a avaliao da prtica vigente e, sobretudo, para uma
projeo de sua capacidade de solucionar problemas. Por essa razo, a exposio
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ser iniciada invocando-se um pouco de histria recente: nos ltimos 10 anos, a

modernizao do setor pblico alemo no foi um fim em si mesma. Ela continha a
promessa de oferecer respostas consistentes para trs perguntas centrais, que eram:
t

de que modo podem ser conduzidas politicamente as sociedades desenvolvidas,

diante dos imperativos de uma economia internacionalizada (globalizao e europeizao)? Essa pergunta trata da governabilidade de sociedades complexas,
funcionalmente diferenciadas;
de que forma pode-se superar a crise oramentria das organizaes pblicas, diante das crescentes presses dos custos sobre os sistemas de seguridade social e dos
elevados custos associados unificao alem? Essa pergunta refere-se capacidade de financiamento do moderno Estado social;
e, finalmente, como possvel dar conta dos valores emergentes nas sociedades
modernas e das novas expectativas dos cidados por um Estado eficiente, a partir
das novas possibilidades de participao e engajamento dos cidados? Essa
questo diz respeito legitimidade da ao estatal.

A atratividade da governana pblica reside na expectativa de que ela venha a

oferecer respostas conceituais cientificamente fundamentadas para essas perguntas.
Ver-se- at que ponto essa expectativa se sustenta.

O que governana pblica?

No debate atual sobre a continuidade da modernizao do setor pblico alemo, a governana tornou-se um conceito-chave, que todos utilizam sem saber exatamente o que
. Seu significado original continha um entendimento associado ao debate poltico-desenvolvimentista, no qual o termo era usado para referir-se a polticas de desenvolvimento que se orientavam por determinados pressupostos sobre elementos estruturais
como gesto, responsabilidades, transparncia e legalidade do setor pblico considerados necessrios ao desenvolvimento de todas as sociedades (pelo menos de acordo com os modelos idealizados por organizaes internacionais como a Organizao
das Naes Unidas [ONU] ou a Organization for European Cooperation and Development [OECD]).
No presente contexto temtico, prope-se entender governana como
uma nova gerao de reformas administrativas e de Estado, que tm como objeto a ao conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma soluo

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inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentvel para todos os participantes.
(Lffer, 2001:212)

Contribuies significativas para a definio de governana tambm vieram de

pesquisas regionais: Governance, in a first instance, can be simply understood as
the structures and the ways in which city regions are managed, in an administrative, legal, public, private, local, national and European sense (Ache, 2000:444).
Os atores locais e regionais desenvolvem ao conjunta movidos pela expectativa de
que conseguem avaliar melhor os problemas de sua regio do que os atores nacionais ou supra-estaduais. As expectativas polticas e sociais geradas pela cooperao entre os agentes regionais so significativamente elevadas, por exemplo, no campo do
mercado de trabalho e das polticas de emprego, desenvolvimento municipal, combate pobreza etc.
Sob a tica da cincia poltica, a governana pblica est associada a uma
mudana na gesto poltica. Trata-se de uma tendncia para se recorrer cada vez mais
autogesto nos campos social, econmico e poltico, e a uma nova composio de formas de gesto da decorrentes. Paralelamente hierarquia e ao mercado, com suas formas de gesto base de poder e dinheiro, ao novo modelo somam-se a negociao, a
comunicao e a confiana. Aqui a governana entendida como uma alternativa para
a gesto baseada na hierarquia. Em relao esfera local, ela significa que as cidades
fortalecem cada vez mais a cooperao com os cidados, as empresas e as entidades
sem fins lucrativos na conduo de suas aes. A cooperao engloba tanto o trabalho
conjunto de atores pblicos, comunitrios e privados, quanto tambm novas formas de
transferncia de servios para grupos privados e comunitrios. A governana local,
como configurao regional da governana pblica, , assim, uma forma autnoma
(self-organizing) de coordenao e cooperao, por meio de redes interorganizacionais, que podem ser formadas por representantes de organizaes polticas e administrativas, associaes, empresas e sociedades civis, com ou sem a participao estatal
(Jann, 2003:449).
O teor normativo do conceito marcante na discusso sobre governana
pblica na Alemanha. Alm da anlise das estruturas e dos processos de governana, busca-se resposta para a questo dos seus objetivos maiores. Assim, por exemplo, define-se a governana local como uma ao conjunta via rede de todos os
stakeholders (grupos de cidados, administrao, prefeituras, associaes tradicionais, clubes, empresas), em prol do bem da coletividade (Damkowski e Rsener,
2003:73, grifo nosso); a governana pblica faz, assim, da orientao para o bem comum o diferencial entre a simples governana e a boa governana.
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Os fundamentos normativos da governana pblica se estabelecem por um

novo entendimento do Estado como agente de governana. Em outras palavras, eles
resultam da resposta pergunta: que significado tem o Estado nas estruturas de governana? Ou, dito de outra forma: o que distingue governana de governo?
A resposta a essa pergunta permite identificar trs fases no debate sobre a
transio do Estado convencional para um novo modelo de Estado. Assim, conceitualmente, o Estado tradicional vem se transformando:
t

de um Estado de servio, produtor do bem pblico, em um Estado que serve de

garantia produo do bem pblico;
de um Estado ativo, provedor solitrio do bem pblico, em um Estado ativador,
que aciona e coordena outros atores a produzir com ele;
de um Estado dirigente ou gestor em um Estado cooperativo, que produz o bem
pblico em conjunto com outros atores.

Cada uma dessas trs dimenses refere-se a diferentes etapas na histria das
reformas alems e a uma superao gradual da idia tradicional, segundo a qual o
Estado seria o guardio e protetor do bem comum. No entanto, o modelo de mercado radical segundo o qual a mo invisvel do mercado asseguraria o bem comum,
independentemente da ao regulatria do Estado est igualmente obsoleto. Na
verdade, os dois modelos esto historicamente ultrapassados. Eles esto impregnados de uma contraposio entre Estado e sociedade, pela qual se reconhece o Estado
apenas como uma forte instncia de planejamento e gesto, por um lado, ou como
um Estado guardio, por outro. Em qualquer das hipteses, o Estado entendido
apenas como um ente que dirige ou atrapalha o desenvolvimento social.
Sobre a transio do Estado provedor para o Estado garantidor da produo
dos servios pblicos, h um debate poltico que trata da amplitude das atividades
estatais. Na Alemanha, a discusso internacional sobre a gesto pblica lanou as
bases para essa poltica de amplitude da atuao estatal. Ela funciona de acordo com
os seguintes parmetros (ver figura): o dilema entre produzir ou comprar respondido a partir da relevncia estratgica de um servio e da especificidade dos recursos.
Com base nesses dois parmetros, os servios de alta relevncia estratgica e alta especificidade de recursos so de atribuio exclusiva do Estado. Em contrapartida, os
servios de baixa relevncia estratgica e baixa especificidade de recursos so
produzidos por organizaes privadas. A discusso sobre modernizao abrange em
essncia os servios de pouca relevncia estratgica, mas que exigem elevada especificidade de recursos.
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Relao entre especificidade, importncia estratgica

e amplitude da atuao estatal

Fonte: Naschold et al., 1996:76.

Assim, pela reduo da especificidade dos recursos (ver figura), torna-se possvel a terceirizao ou a prestao conjunta dos servios por organizaes pblicas e privadas. Nesse caso tambm so questionados os servios que so estrategicamente
relevantes, mas que, sob a tica da especificidade dos recursos, poderiam igualmente
ser prestados pelo setor privado (por exemplo, cincia e educao). Conseqentemente,
o conceito de governana pblica justifica uma poltica de amplitude de atribuies,
onde as instituies pblicas no tm mais a obrigao de oferecer em termos exclusivos todos os servios pblicos. O Estado pode transferir aes para o setor privado, ou
agir em parceria com agentes sociais. Transforma-se, assim, o antigo Estado de servio
em um moderno Estado co-produtor do bem pblico, mas ainda na condio de responsvel ltimo por sua produo.
O Estado produtor de servios pblicos um Estado ativo. Ele se caracteriza
por um setor pblico altamente diferenciado e superdimensionado. A ele se contrapem um setor privado e um assim chamado terceiro setor. Esse modelo alemo de
trs setores obedece a diferentes lgicas de gesto, respectivamente: controle hierrquico no setor pblico, concorrncia no setor privado e solidariedade/negociao
no terceiro setor (grupos de auto-ajuda, iniciativas comunitrias, associaes, cooperativas, grupos de interesse organizados).
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Numa estrutura de governana pblica, o Estado ativo, nos termos do modelo

dos trs setores, se transforma num Estado ativador, que age, principalmente, sobre o
setor privado e o terceiro setor, com o propsito de mobilizar seus recursos e ativar
as foras da sociedade civil (por exemplo, por meio do engajamento comunitrio
ver quadro). Isso significa que o setor privado e o terceiro setor acabam sendo valorizados perante o setor pblico.

Modelo dos trs setores

Setor pblico

Setor privado

Terceiro setor

Administrao direta federal, Mercado de concorrncia

estadual e municipal
pura

Organizaes prprias
(grupos de auto-ajuda e
iniciativas comunitrias)

Administrao prpria
(por exemplo, cmaras,
universidades, seguridade
social, IHK)*

Associaes (sociedades, clubes,

associaes de bem-estar social,
cooperativas)

Mercado de concorrncia
regulada (por exemplo,
o setor de energia)

Entidades administrativas de
direito privado (por exemplo,
DFG,** GTZ,*** Instituto
Goethe)

Interesses organizados
(associaes, aes conjuntas)

* Industrie- und Handelskammer (Cmara de Indstria e Comrcio).

** Deutsche Forschungsgemeinschaft (Sociedade Alem para a Pesquisa).
*** Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (Sociedade de Cooperao Tcnica).

O Estado deixa de ser uma instituio que se diferencia de forma clara e distinta do mercado e da sociedade, como acontecia no caso do governo tradicional. Estado,
mercado, redes sociais e comunidades constituem mecanismos institucionais de regulamentao, que se articulam em diferentes composies ou arranjos. Por isso, a governana prescreve uma lgica de gesto tanto para uma organizao quanto para um
setor e usada como conceito-chave para vrios tipos de atividades coordenadas. Na
verdade, determinadas formas de governana ainda so tpicas para certos campos de
atuao, como, por exemplo, a hierarquia para o Estado e o mercado para a iniciativa
privada. Mas estudos empricos demonstram que, no nterim, surgiram arranjos institucionais nos quais transparece um mix de governana. Esse mix caracteriza-se por estruturas mistas, ou hbridas, em que atuam diferentes mecanismos de gesto (controle
hierrquico, concorrncia, confiana e solidariedade). Seguindo essa tese, as formas
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coletivas de atuao na sociedade podem ser melhor compreendidas dessa forma do

que pelo conceito tradicional de Estado ou pelo conceito de sistema de governo. Para
essa perspectiva, decisiva a transio do Estado gestor (hierrquico), com ingerncia
na sociedade, para o Estado cooperativo, que atua em conjunto com a sociedade e as
organizaes empresariais, por meio de parcerias estratgicas.
Em termos de um denominador comum, em suma, a governana pblica agrupa, em novos arranjos de atores (redes, alianas etc.), trs diferentes lgicas: a do Estado (hierarquia), a do mercado (concorrncia) e a da sociedade civil (comunicao e
confiana).
Mas esta convergncia tem um preo, a saber: a economicizao ou mercadizao do setor pblico, ou seja, a transformao do setor pblico em um empreendimento econmico. Na Alemanha, isso se manifesta pelas seguintes
tendncias empricas:
t

t
t

gerencializao da administrao pblica (public management), em processo de

implantao pela introduo de um novo modelo de gesto (NMG);
privatizao/terceirizao/parcerias pblico-privadas (PPPs);
concorrncia entre organizaes pblicas e privadas, mas tambm dentro do setor pblico.

A seguir so apresentados alguns fatos que ilustram essa megatendncia de

economicizao do setor pblico na Alemanha (Bogumil, 2004).
Implantao de um novo modelo de gesto (NMG), sobretudo nas administraes municipais: no final dos anos 1990, aproximadamente a metade das administraes municipais havia passado da gesto por recursos para a gesto por resultados.
Na prtica, procurou-se implantar um oramento domstico voltado para resultados,
com base na cincia das finanas pblicas (cameralstica). Essa tendncia, evidentemente, vem regredindo. Entre 1998 e 2000, a nfase das administraes municipais sobre a abordagem de resultados caiu de 61% para 32%.
Em contraposio, tornou-se particularmente popular o uso do oramento, ou
a oramentao. Em 1998, a adoo dessa frmula j chegava a 88%. Em 2/3 desses
casos, as comunidades voltaram a empregar os procedimentos oramentrios tradicionais, em ampla sintonia com o princpio das finanas pblicas.
Entre as concepes administrativas do novo modelo de gesto, o clculo dos
custos dos servios foi o que mais avanou como componente de controle operacional. No final da dcada de 1990, 75% das cidades do leste alemo e mais de 80% das
do oeste estavam ocupadas com a estruturao de alguma forma de controle. No entanto, sua implementao ainda est longe de completar-se. Em 2000, somente 18
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dos 206 municpios pesquisados haviam efetivamente adotado a apurao dos custos dos servios.
Em contrapartida, a mudana para o novo modelo de gesto pela implantao da gesto por contrato e conseqente reorganizao das relaes entre poltica
e administrao revela grandes falhas. Esto igualmente pouco desenvolvidos os
mtodos de controle poltico e estratgico. Em particular, a modernizao da administrao pblica, seguindo os preceitos do novo modelo de gesto (NMG), at agora
no modificou a estrutura das relaes de trabalho dos empregados.
Em resumo, as administraes pblicas se tornaram mais eficientes. Por enquanto, porm, no houve dividendos da reforma para os servidores. Alm disso, o
NMG pouco melhorou a capacidade poltica de administrar as comunidades municipais. O enfraquecido poder poltico de negociao dos representantes eleitos (isto , da
Cmara Municipal) em relao ao Executivo acentuou-se ainda mais. A governabilidade da cidade continua sendo questionada.
A privatizao e a terceirizao dos servios pblicos avanaram muito nas
comunidades municipais alems. Ocorreram grandes mudanas, especialmente nos
setores de abastecimento de gua e energia, coleta de lixo, bem como no transporte
coletivo de passageiros dentro das cidades todos servios que j eram responsabilidade do poder pblico desde o sculo XIX, na Alemanha. Presses por
mudanas provm, em grande parte, tambm, das diretrizes da Unio Europia, que
preceituam a liberalizao dos mercados. Mas as mudanas tm origem, igualmente, na crise do oramento pblico e na esperana de que, por intermdio da
privatizao, se consiga superar as deficincias domsticas.
A liberalizao do mercado de energia a que mais avanou. Mas esse mercado tambm um bom exemplo de como a poltica de liberalizao no leva, necessariamente, a uma maior concorrncia. Atualmente, o mercado alemo de energia,
em virtude de uma concentrao empresarial, monopolizado por apenas dois
grandes conglomerados de empresas (duoplio).
Em geral, verifica-se uma tendncia para favorecer as foras de mercado,
mas um quadro bastante diferente emerge na prxis da liberalizao e da privatizao. A ampla abertura de mercado para as redes de prestao de servios e a constituio de empresas privadas em substituio aos prestadores pblicos no
significa, automaticamente, que o Estado est abrindo mo de sua responsabilidade. Deve-se pensar, tambm, em novas formas regulatrias, num novo arranjo
institucional entre Estado, mercado e participaes societrias, que d fundamento governana pblica. Na prtica, porm, tem-se demonstrado que, em muitos
casos, as administraes pblicas ainda no so capazes de substituir sua ao de
produtores do bem pblico por uma ao de agentes responsveis pela produo,
em cooperao com outros atores. Em muitos casos, faltam para isso instrumentos
de uma gesto estratgica. Isso transparece, sobretudo, nas grandes cidades, que,
por enquanto, organizam suas administraes e servios na forma de empresas
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municipais. Uma anlise da privatizao nesses arranjos empresariais, em 36

grandes cidades, no ano de 2001, mostrou que existem ao todo mais de 3 mil participaes municipais. Entre elas figuram 334 parceiros pblicos oriundos dos
nveis no-municipais (isto , estaduais e federais) e 178 estrangeiros. As participaes j consomem mais de 90,5% do oramento municipal. Em mdia, cada cidade conta com um nmero de 89,2 parceiros para a prestao dos servios
municipais. Com base apenas nesses nmeros, fica evidente onde reside o problema: os representantes eleitos dos municpios tm poucas chances de exercer algum controle. O nmero excessivo de parcerias municipais no mais
administrvel. Diante disso, tambm j no se consegue mais orientar os servios
municipais pelo foco do bem pblico. As participaes esto com as rdeas soltas. E isso deixa a democracia municipal com as mos atadas. Como conseqncia, as privatizaes e as terceirizaes da prestao dos servios municipais
prejudicam, em termos de gesto, os que foram eleitos para participar na tomada
de decises. Isso ocorre por dois motivos. Em primeiro lugar, porque em apenas 1/
5 das participaes existem possibilidades reais de gesto (92% delas esto constitudas juridicamente sob a forma de empresas de responsabilidade limitada e sociedades annimas). Em segundo lugar, a situao agravada pela complexidade
que decorre da falta de transparncia nas relaes entre as sociedades de capital e
os rgos de governo. Os municpios ainda no dispem de meios suficientes para
uma gesto participativa.
Nos municpios, a onda de parcerias pblico-privadas (PPPs) uma tendncia cada vez mais forte. Em 2002, mais da metade das cidades alems conduzia projetos de PPPs, especialmente nos setores de desenvolvimento urbano, melhoria da
infra-estrutura tcnica, abastecimento de gua e energia e tratamento de efluentes.
O aumento quantitativo de PPPs ainda no permite fazer afirmaes sobre a
dimenso e a qualidade dos trabalhos realizados de modo cooperativo. Em particular, a capacidade de prestar servio e as limitaes desse tipo de arranjo entre parceiros pblicos e privados ainda foram pouco estudadas. A esse respeito, seria muito
importante avaliar em que medida as PPPs esto lanando as bases para a continuidade das parcerias estratgicas, sob a gide da governana pblica.
A concorrncia serve para intensificar de forma decisiva a implantao do novo
modelo de gesto (NMG). Na prtica, pode-se distinguir duas modalidades bsicas de
concorrncia: as virtuais (formas de concorrncia no-comerciais, por meio da comparao do desempenho, benchmarking e concorrncia qualitativa) e as reais (concorrncias pblicas, criao de semimercados [Quasimarkt], assim como a subcontratao
externa, ou o retorno subcontratao interna). Na Alemanha, predominam as formas
de concorrncia no-comerciais e a a comparao entre os desempenhos alcanados
pelos municpios. Em 2002, 748 municpios participaram em todo o pas de 73 rankings comparativos financiados, principalmente, pela Central de Municpios (Kommunale Gemeninschaftsstelle KGst) e pela Fundao Bertelsmann, e em parte
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subsidiados pelos governos estaduais (por exemplo, da Saxnia, Baixa-Saxnia,

Baden-Wrttemberg e Rennia-Vesflia).
Na verdade, porm, as cidades j no esto muito interessadas em manter por
um perodo longo a comparao intermunicipal de desempenho, sobretudo porque
at agora ela no tem se mostrado uma soluo eficaz para se alcanar uma maior
concorrncia, o que se deve particularmente falta de transparncia dos resultados.
Na maioria dos casos, os resultados repousam no mbito no-pblico da gesto.
At hoje no existe, no setor pblico, uma entidade semelhante Warentest, uma
fundao que compara produtos e servios de organizaes privadas e torna pblicos seus resultados. A falta de transparncia dos resultados enfraquece, assim, a motivao pelo benchmarking. Cerca de 2% apenas das cidades alems ainda cotejam
em algum momento os desempenhos obtidos na prestao dos servios.
Comparativamente aos EUA, Gr-Bretanha e Nova Zelndia, as estratgias
alems de concorrncia municipal esto pouco definidas. Na Alemanha, a concorrncia entre prestadores pblicos e privados de servios pblicos em grande parte
proibida por lei. Assim, por exemplo, um rgo de servio pblico est impedido de
participar de concorrncias pblicas. Em regra, de acordo com os ordenamentos municipais, somente permitida uma atividade empresarial aos municpios, em trs
situaes, a saber: quando se trata de um interesse pblico urgente; quando esta atividade no excede a capacidade municipal de prestar servio; e quando o servio em
questo no puder ser igualmente provido por terceiros. A atuao empresarial do
poder municipal fica tambm restrita sua rea jurisdicional.
Cabe, com efeito, destacar que h uma crescente orientao em favor da concorrncia entre os atores independentes sem fins lucrativos. Mas tambm a surgem
os riscos da concorrncia. A disputa entre eles no se transforma, automaticamente,
numa concorrncia entre servios e no beneficia a todos os clientes de forma igual. Os prestadores escolhem o fil mignon (por exemplo, o atendimento ambulatorial a idosos), e limitam sua atuao a casos leves, enquanto aos municpios resta
atender os casos graves.
As experincias internacionais um tanto negativas de concorrncia (por exemplo, o compulsory competitive tendering, de 1980-97, na Gr-Bretanha) reforam a
tendncia de se evitar a concorrncia na Alemanha. Critica-se, sobretudo, que a mercantilizao aumentaria a intensidade do trabalho nos rgos municipais e que, de
modo geral, as condies de trabalho do setor pblico, por ora ainda superiores, nivelar-se-iam s do setor privado, que so piores.
Em suma, a economicizao do setor pblico alemo uma megatendncia. Ela baseia-se na implantao de um novo modelo de gesto (NMG), na privatizao e terceirizao, nos projetos de PPPs e, ainda que de forma restrita, na
semiconcorrncia (especialmente benchmarking). Por essa razo, so apresentados
os fundamentos para uma nova composio das formas polticas de gesto que favoream um novo mix de governana. No entanto, at agora essa composio no
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est suficientemente caracterizada por novas formas sociais, polticas ou econmicas de autogesto, e tampouco est aprimorando a gesto poltica. O avano da
racionalidade de custos no otimizou os processos polticos de deciso, mas criou as
bases para novas formas de cooperao entre atores pblicos e privados.
A economicizao do setor pblico, em nosso entendimento, fortalece a
perspectiva da governana pblica e estimula novos arranjos institucionais entre
atores estatais e sociais. Sobretudo, ela demarca espaos para se testar a cooperao
e parcerias estratgicas em diferentes campos polticos. Considerando-se o desemprego em massa, isso envolve principalmente as polticas municipais de trabalho e
emprego. por isso que esta questo foi escolhida para o estudo de caso.

3. Governana pblica: prtica e perspectivas

Como se realiza na prtica a governana pblica?
(Pactos municipais de trabalho como campos de governana)
A partir do exemplo dos pactos municipais pelo trabalho, pode-se demonstrar o
quanto promissor, mas tambm repleto de obstculos, o caminho para uma governana pblica digna desse nome. Por essa razo, a poltica municipal de trabalho e
emprego adequada para se avaliar as estruturas de governana pblica, porque ela
oferece um novo campo poltico para as cidades alems. A poltica de trabalho e emprego atribuio tradicional da Unio, e no das cidades. Mas as cidades h muito
tempo tm sido as principais empregadoras, implementando os programas nacionais
de emprego. Acima de tudo, elas precisam superar as conseqncias do desemprego
em massa (elas financiam a ajuda social para evitar o empobrecimento dos que ficam sem emprego por perodos longos).
Em conjunto com outros atores da poltica, sociedade civil e sindicatos, os
municpios vm testando, nos ltimos anos, novas formas de criar redes polticas,
como os pactos municipais de trabalho, por exemplo. Essas formas situam-se em uma
das pontas de um amplo espectro de redes sociais (networks), alianas e parcerias,
nas esferas local e regional, servindo como matria-prima para o surgimento da governana pblica. Sua conjuntura atual na Alemanha uma resposta s estruturas e
organizaes sociais ultrapassadas, que j no tm mais condies de enfrentar as
crises econmicas e sociopolticas e, em especial, o desemprego em massa. As
alianas municipais de trabalho tm como meta criar novos postos de trabalho e assegurar as vagas nas reformulaes da administrao pblica e dos servios municipais. Elas unem contratualmente os tradicionais parceiros sociais (associaes de
empregadores, sindicatos e Estado) em parcerias estratgicas.
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Esse tipo de aliana na esfera municipal tem uma longa tradio na Alemanha. Ela remonta aos anos 1960, quando, no mbito federal, o governo, os sindicatos e
as associaes trabalhistas decidiram, em conjunto, formular uma poltica estatal de
tributao e distribuio de recursos, inspirada no modelo keynesiano. No nvel dos
Estados, inmeros pacotes de emergncia e alianas para a modernizao foram
tentados, desde ento, para empreender uma mudana radical da sociedade industrial para uma sociedade de servio. Em toda a Europa, com exceo da Gr-Bretanha
e da Frana, existem inmeras formas de dilogo social e de cooperao entre parceiros sociais. Trata-se, a exemplo dos pactos municipais de trabalho, de arranjos
tripartites, ou seja, o nmero dos atores restrito s organizaes do setor pblico,
aos sindicatos e aos empregadores.
Na outra ponta do espectro, visualizamos redes sociais que ampliam seu raio de
ao, incluindo, por exemplo, empresas privadas, mas tambm organizaes sem fins
lucrativos do terceiro setor e, no mbito municipal, associaes comunitrias e cidados individuais. assim que a concepo de governana pblica e o novo modelo
de modernizao da comunidade de cidados caminham lado a lado.
As experincias prticas e os resultados cientficos, obtidos at o presente, sobre o funcionamento das redes locais e parcerias, coincidem em vrios aspectos com
os resultados de nossa avaliao sobre os pactos municipais de trabalho. Os resultados empricos mostram que:
t

as concepes de governana pblica so pautadas por um enfoque pluralista.

Embora, na prtica, a maioria das parcerias entre agentes corporativos seja comandada pelo arranjo tripartite, constituindo, por assim dizer, um negcio mais
ou menos fechado, esse arranjo em princpio encontra-se aberto para outros participantes;
as alianas e redes sociais podem ser entendidas como um novo modelo poltico,
que se situa entre os extremos da regulao poltico-administrativa autnoma e
da auto-regulao pura de mercado. Todavia, nessas novas relaes polticas, os
interesses da sociedade civil ainda esto claramente sub-representados;
nessas estruturas de governana pblica, as relaes de trabalho repousam sobre
consenso e cooperao. O processo de criao de consenso penoso e frgil,
porque, ao contrrio da negociao, no repousa sobre um equilbrio de foras,
mas sobre armas de luta iguais (mesmo para atores politicamente desiguais);
as alianas locais e as redes sociais podem ser entendidas como um negcio de
troca. Vale o princpio da reciprocidade, subentendendo-se que cada parceiro, no
curso de uma compensao de interesses, pode almejar um ganho pela cooperao;
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o acordo um dos principais pressupostos para uma cooperao entre aliados. A

governana pblica deve ser aprovada e aceita tanto pelos novos atores participantes quanto pelas respectivas organizaes (por exemplo, a administrao, os
sindicatos de empregados e os sindicatos patronais). Somente dessa forma se consegue alcanar o poder necessrio (empowerment) para realizar as atividades e os
objetivos das alianas. As alianas sobrevivem principalmente mediante a confiana mtua entre os parceiros. Ningum deve sentir-se explorado ou enganado.
Uma cultura de confiana no se cria por si s; ela resulta de longos anos de desenvolvimento de confiana e de um processo de aprendizagem entre os participantes;
as alianas precisam de conduo, ou coordenao. Deve-se trabalhar de forma
permanente o processo de discusso, comunicao e troca entre os atores. Para
isso no existe receita certa. indispensvel que os participantes tenham disposio para um autocomprometimento, no sentido de se manterem fiis s decises tomadas em bloco;
as relaes de cooperao esto sujeitas a um controle do bom desempenho, isto ,
a uma avaliao. Essa uma condio para que as falhas sejam detectadas e corrigidas em tempo hbil. Mas , principalmente, pela avaliao que se pode conhecer,
no somente os resultados planejados por meio das polticas de aliana e cooperao, como tambm seus efeitos colaterais no planejados. Entre eles se incluem,
sobretudo, os efeitos produzidos pelas alianas municipais e pelas redes sociais sobre a democracia e, assim, sobre o questionamento inicial: at que ponto a governana pblica contribui para a governabilidade das entidades municipais, para a
viabilidade financeira dos servios prestados comunidade e para a legitimidade
das decises tomadas em parceria?
A esse respeito, seguem algumas consideraes finais.

Quais problemas so resolvidos pela governana pblica?

E quais no so?
Avaliaes cientficas slidas sobre os resultados da governana pblica ainda so
raras. A partir dos levantamentos sobre os pactos municipais para o trabalho e outras modalidades de cooperao estratgica entre diferentes atores, torna-se possvel
arriscar um primeiro prognstico a respeito dos resultados, mas tambm apontar os
problemas de governana no resolvidos no mbito municipal. Considerando-se que
o ambiente da pesquisa foi pouco transparente e continha inmeras lacunas, apresentamos, a seguir, apenas impresses isoladas, que precisam ser sistematizadas e
corroboradas posteriormente para representar um quadro completo. Vamos nos ater
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a resultados empricos para responder s trs perguntas a seguir, cujas respostas do

indicaes sobre as condies de sucesso, mas tambm sobre os obstculos que intervm na trajetria de uma governana pblica possvel.
1. O que faz com que atores, movidos por diferentes interesses e racionalidades de
ao, se envolvam em arranjos de governana pblica?
2. Como se pode criar alianas, redes sociais e outras formas estveis e duradouras
de cooperao? Em outras palavras, de que modo trabalhos pontuais de cooperao podem ser transformados em arranjos permanentes de governana pblica?
3. E que outros efeitos no previstos podem surgir ou onde termina a capacidade da
governana pblica de solucionar problemas? Isto , que problemas so criados
ou agravados por seu intermdio?
As respostas indicam que as condies para a cooperao entre os diferentes
atores nas estruturas de governana pblica se baseiam em pressupostos e conseqncias incertos.
Resposta da 1a pergunta. Entre os pressupostos da cooperao est o fato de que,
na esfera municipal, no se lida com atores homogneos. O ator poltico est sujeito a
uma diviso interna entre uma maioria que exerce poder poltico e uma minoria oposicionista. A gesto caracterizada, verticalmente, por grupos que se diferenciam por
nveis hierrquicos e, horizontalmente, por grupos com interesses homogneos. Para esses dois atores importa que seu estatuto interno seja aplicvel, pois isso decisivo para
que as relaes de cooperao com outros entes municipais e regionais tenham chance
de sucesso. O xito da governana pblica depende da habilidade estratgica dos atores participantes e da resposta pergunta: at que ponto pode-se garantir, em relao a
uma perspectiva de longo prazo, um estado de cooperao entre atores racionais (como, por exemplo, a administrao municipal, a administrao do trabalho, os sindicatos, as empresas, associaes de assistncia social, igrejas, iniciativas comunitrias etc.),
que tm interesses prprios e racionalidades de ao especficas? A habilidade estratgica depende do quanto se pode dar conta do problema da racionalidade, o que envolve uma dimenso material (objetiva), uma social e uma temporal. Quanto
dimenso social, pergunta-se que estmulos de cooperao animam atores com diferentes interesses. Que condies os levam a renunciar voluntariamente autonomia decisria? A resposta, apesar dos distintos interesses e racionalidades de ao, poderia
residir em valores compartilhados. Mas mais provvel que os diferentes atores cooperem em funo das expectativas de ganho, bem como da presso por cooperao que
advm da complexidade dos problemas. Em vista disso, cresce o entendimento de que
cada um dos atores, isoladamente, sentir-se-ia impotente diante do problema, e somente o trabalho em conjunto dar-lhe-ia a chance de resolv-lo com sucesso.
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No sistema alemo de relaes de trabalho, observa-se um estilo poltico favorvel cooperao, que, por sua vez, favorecida pelo fato de que os atores participantes, em geral, se confrontam em diferentes arenas, como ocorre, por exemplo,
na reforma administrativa municipal, na poltica de tarifas etc. Verifica-se que a
cooperao, por um lado, produz ao e, por outro, desenvolve a confiana
necessria, na medida em que reduz a incerteza, gerada pelas diferenas de interesses, sobre o comportamento dos outros atores. Por isso, os pactos municipais em prol
do trabalho e as estratgias polticas conjuntas sobre mercado de trabalho e emprego
fortalecem arranjos institucionais entre os atores, o que permite trazer estabilidade s
relaes entre eles e, com isso, romper a estrutura circular do desenvolvimento de
confiana. O desenvolvimento da confiana circular porque a confiana no apenas o resultado desejado da cooperao, mas tambm seu pressuposto.
A capacidade estratgica decorrente do desenvolvimento de confiana pode,
tambm, ser ilustrada com uma analogia. As redes de atores so feitas de fios e ns.
Assim, os fios representam as expectativas, objetivos e demandas em relao atuao dos atores, e os ns representam os prprios atores e suas aes conjuntas. Juntos, eles constituem a estrutura de uma rede. A rede tem a funo de reunir atores com
interesses parcialmente diferenciados e parcialmente conflitantes, viabilizando seu trabalho conjunto. Os atores esto presos rede, ou seja, no podem agir de acordo com
seus interesses particulares tanto quanto talvez gostariam. Devem sujeitar-se aos processos de negociao, aceitar os resultados negociados e ajustar-se uns aos outros. Ao
compreendermos por que isso ocorre, saberemos por que e de que forma surgem as redes sociais e as alianas e o que assegura sua sobrevivncia.
Diante do exposto, vislumbro a seguinte perspectiva de resposta: as redes protegem os atores. Isso quer dizer que elas possibilitam aos atores a resoluo de problemas que representariam uma carga excessiva para um ator isolado, nico. Em
outras palavras: quem trabalha sozinho sucumbe. As redes evitam a queda; possibilitam a soluo dos problemas, acima de tudo, pela ao conjunta. Sua estabilidade resulta, assim, da presso por cooperao e do bom xito da cooperao.
Resposta da 2a pergunta. Se a capacidade estratgica dos atores depende da
cooperao ensejada pelas relaes que eles desenvolvem e mantm como membros
de uma rede, surge a pergunta: o que assegura a continuidade dessa rede e, com isso, a estabilidade da governana pblica? Parece que o equilbrio est entre reunir e
integrar os atores e evitar seu insucesso, entre, portanto, a delimitao e a viabilizao das aes possibilitadas pela elasticidade da rede poltica.
A elasticidade torna as redes polticas distintas das alianas municipais. As
alianas, muitas vezes, so pactos de objetivos, com elevado grau de compromisso e
institucionalizao. Os atores participantes limitam-se a poucos membros e, com
freqncia, atuam em arranjos tripartites. Detm mais poder, mas tambm tm
menos elasticidade. Em contrapartida, as redes ampliam os grupos de atores e criam
espaos polticos intermunicipais, como bases abrangentes e multiopcionais para noRAP

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vas formas de ao cooperativa. Elas abrem caminho para coalizes regionais de desenvolvimento e para uma governana regional em diferentes campos polticos.
Com isso, amplia-se a estratgia dos atores, do mbito municipal para o regional.
Entretanto, tambm existe na Alemanha uma srie de exemplos de governana regional. Alimenta-se a a expectativa de que a cooperao nas estruturas regionais de governana eleve a capacidade estratgica e poltica dos atores e
contribua para que as regies que transcendem as fronteiras de Estados possam vir a
ser governadas com mais sucesso. Por enquanto fica em aberto se essas expectativas so realistas ou no, pois ainda no se conhecem as limitaes de capacidade da
governana pblica para resolver problemas e tambm se ignoram seus efeitos negativos imprevistos. Essas questes fazem parte da resposta prxima pergunta.
Resposta da 3a pergunta. Assim, por exemplo, a capacidade da governana
pblica para resolver problemas limitada por cinco fatores.
t

Fuso das estruturas de governana e dos ciclos poltico-parlamentares. O ator

poltico eleito para um determinado perodo e sua legitimidade para atuar na
governana pblica circunscreve-se a esse prazo. Os problemas a serem solucionados, no entanto, vo alm do perodo do mandato. Por isso, torna-se necessrio
um amplo consenso entre a maioria parlamentar e a oposio, para assegurar a
continuidade dos trabalhos da rede social e da aliana e para manter unidos os
atores participantes ao longo dos diversos perodos legislativos.
Dessa forma, fica claro que a capacidade dos atores para construir alianas limitada. As redes sociais e as alianas, em vista de sua dinmica e funcionamento
prprios, pressupem que todos os parceiros se envolvam em processos de
aprendizagem. Nos arranjos de governana pblica existe um cdigo de conduta
entre os parceiros, que diferente do preconizado pelos modelos hierrquicos.
Os parceiros das redes sociais e alianas, por serem recrutados entre os atores
corporativos (como nos arranjos tripartites), sero parceiros em decorrncia de
sua funo na organizao a que pertencem. Eles no apenas representam sua organizao (por exemplo, o sindicato), mas tambm precisam mobilizar e convencer os membros dela para o trabalho a ser realizado em cooperao com
terceiros. A governana pblica no pode ser imposta. Ela se origina de um processo de troca que oscila entre o topo e a base em toda a organizao. Por isso,
supomos que a nova cultura, propiciada por um reformulado cdigo de conduta
dos atores da governana, no se aplica to-somente estrutura da governana
como tal, mas deve impregnar as prprias organizaes participantes. Desse modo, os parceiros, liderando uma coalizo em rede ou uma aliana, iro construir
efetivamente as bases para o desenvolvimento de uma confiana mtua.
A governana pblica pressupe regras de jogo e institucionalizao. As duas
coisas ainda esto pouco caracterizadas no contexto alemo. Isso transparece no
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exemplo das alianas municipais de trabalho. Elas se situam entre os extremos da

regulamentao e desregulamentao. Uma forte regulamentao (por exemplo, por meio de contratos) restringe a capacidade de inovao. Em contrapartida,
uma aliana fracamente regulamentada (talvez com objetivos estratgicos precrios) pode levar a uma incomunicabilidade entre os parceiros, ou estar sendo
fortemente conduzida por simples pessoas, e no por atores investidos em papis. Quando as pessoas saem, a aliana naufraga. Por isso, sem regras de jogo, o
sucesso da governana pblica se torna antes obra do acaso de pessoas engajadas, mas sem papis vinculantes. As regras do jogo devem ser negociadas entre
os atores; e, quando modeladas em conjunto, elas tambm podem fortalecer o autocomprometimento.
t

Quanto organizao do processo e do controle sobre os resultados, a prtica da

governana pblica at agora tem apresentado srias deficincias. A organizao
do processo deveria ser to descentralizada quanto possvel e brindar os atores
participantes com autonomia. Alm disso, uma coordenao central deveria garantir a troca de informaes e a comunicao no processo de governana e, ao
mesmo tempo, assegurar ampla transparncia sobre as providncias e atividades
locais desenvolvidas. Essa seria atribuio de uma gesto estratgica. Mas justamente isso o que ainda falta aos municpios e s regies. Os controles sobre resultados e as avaliaes certamente tm soado, nas ltimas dcadas, ao lado da
modernizao administrativa, como a cantilena da modernizao nas prefeituras alems, mas de maneira alguma retratam a prxis da reforma. A reavaliao
constante das metas, dos recursos empregados e dos procedimentos imprescindvel. Dependem disso a gesto dos processos de governana pblica e
seu desenvolvimento subseqente e, sobretudo, a legitimao de atuao dos
atores em relao a sua prpria organizao.
A pergunta que trata dos reflexos sobre a democracia local uma das que ainda esto em aberto e no foi respondida at agora pela prxis da governana pblica. Da
unio dos parceiros locais poderia resultar uma impulso positiva para o fortalecimento da democracia. As chances de democratizao das redes e alianas comunitrias residem na incluso dos grupos-alvo como tambm dos parceiros do
terceiro setor e das foras da sociedade civil; em outras palavras, dependem de uma
sociedade reativada, mobilizada. Por isso, a governana pblica, o Estado ativador
e a sociedade civil so, freqentemente, mencionados juntos nos debates acadmicos. A governana pblica poderia, assim, representar o terceiro pilar da democracia comunitria, ao lado da democracia representativa (praticada na Alemanha pela
eleio dos membros das cmaras de vereadores) e da democracia direta (pela vontade e deciso dos cidados). Seu fundamento a cooperao por meio de alianas
e redes polticas.

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Mas, em vista dos problemas descritos e do limitado alcance da capacidade de

gesto e de financiamento, deve-se questionar se a fora legitimadora dos procedimentos da governana pblica seria suficiente para fundamentar essa nova forma de exerccio do poder: o poder do povo pela cooperao. Essa seria a perspectiva de uma
polis, na qual os cidados, em conjunto, se preocupariam com a res publica e velariam
pelo bom nome das organizaes pblicas, no sentido de entidades que cuidam do que
pblico e do que o pblico significa.
Quanto aos problemas levantados no incio e capacidade limitada da governana pblica para resolver problemas, permanece, porm, um certo ceticismo.
Aqueles que optarem pela governana pblica tero pela frente um caminho longo e
rduo. Resta saber se o objetivo maior a democracia cooperativa poder ser
atingido ou no.

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