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Luiz Fernandes Dourado

POLTICAS E GESTO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL:


LIMITES E PERSPECTIVAS
LUIZ FERNANDES DOURADO*

RESUMO: O presente artigo aborda o cenrio poltico e pedaggico em que se realizam as polticas direcionadas gesto da educao bsica, buscando explicitar concepes, aes e programas governamentais, bem como suas interfaces com a suposta qualidade
preconizada para esse nvel de ensino no Brasil. Nesta perspectiva,
ao analisar tais polticas e programas no contexto de reforma do Estado, indica os limites e perspectivas desse processo, sob a tica da
construo de novos parmetros para a qualidade e gesto democrtica da escola pblica.
Palavras-chave: Poltica educacional. Gesto educacional. Descentralizao. Democratizao.
POLICIES FOR

AND MANAGEMENT OF BASIC EDUCATION IN

BRAZIL:

LIMITS AND PERSPECTIVES

ABSTRACT: This paper approaches the political and pedagogical


scenario in which the policies directed to manage basic education
take place. It seeks to explicit the governments conceptions, actions and programs and their interfaces with the supposed quality
advocated for this teaching level in Brazil. When analyzing these
policies and programs in the context of the reform of the State, it
thus points out the limits and perspectives of this process in order
to allow building new parameters for the quality and democratic
management of public school.
Key words: Educational policies. Educational management. Decentralization. Democratization.

Doutor em Educao e professor titular da Faculdade de Educao da Universidade Federal


de Gois (UFG). E-mail: douradol@terra.com.br

Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 921-946, out. 2007
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>

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Polticas e gesto da educao bsica no Brasil: limites e perspectivas

Introduo
discusso sobre polticas e gesto da educao tem sido objeto
de vrios estudos e pesquisas no cenrio nacional1 e internacional.2 Trata-se de temtica com vrias perspectivas, concepes e
cenrios complexos em disputa. Nesse sentido, fundamental destacar
a ao poltica, orgnica ou no, de diferentes atores e contextos institucionais marcadamente influenciados por marcos regulatrios fruto de
orientaes, compromissos e perspectivas em escala nacional e mundial , preconizados, entre outros, por agncias e/ou organismos multilateriais e fortemente assimilados e/ou naturalizados pelos gestores de
polticas pblicas.
Nessa tica, a discusso sobre tais polticas articula-se a processos mais amplos do que a dinmica intra-escolar, sem negligenciar, nesse
percurso, a real importncia do papel social da escola e dos processos
relativos organizao, cultura e gesto intrnsecos a ela. Portanto,
fundamental no perder de vista que o processo educativo mediado
pelo contexto sociocultural, pelas condies em que se efetiva o ensino-aprendizagem, pelos aspectos organizacionais e, consequentemente,
pela dinmica com que se constri o projeto poltico-pedaggico e se
materializam os processos de organizao e gesto da educao bsica.
Assim, a anlise da gesto educacional pode se realizar por meio
de vrios recortes e planos. Uma perspectiva importante implica no
reduzir a anlise das polticas e da gesto educacional mera descrio
dos seus processos de concepo e/ou de execuo, importando, sobremaneira, apreend-las no mbito das relaes sociais em que se forjam
as condies para sua proposio e materialidade. Tal perspectiva implica detectar os tipos de regulao subjacentes a esse processo. Segundo Barroso (2006a, p. 13), o conceito de regulao, em que pesem
os diferentes significados possveis, pode ser utilizado para descrever
dois tipos diferenciados de fenmeno, mas interdependentes: os modos como so produzidas e aplicadas as regras que orientam a ao dos
atores; os modos como esses mesmos atores se apropriam delas e as
transformam.
Para efeito dessa anlise, e considerando a especificidade do sistema educacional brasileiro, buscar-se- apreender as concepes poltico-pedaggicas que norteiam a ao do governo federal no tocante

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proposio de aes e programas implementados, visando materializao das polticas na rea, sem perder de vista que vrias outras mediaes interferem nesse processo.
O presente texto busca, portanto, situar as polticas direcionadas
gesto da educao bsica por meio da anlise da proposio de aes,
programas e estratgias articulados pelo governo federal. Trata-se, portanto, de buscar apreender, no feixe dessas proposies, os limites e possibilidades gesto das polticas (dada a situao nacional, em que estados e municpios se colocam como principais atores na oferta da
educao bsica no pas), de modo a propiciar elementos para a compreenso dos processos de regulao e financiamento, bem como os arranjos institucionais que contribuem para a materialidade das polticas
de gesto e organizao educacionais no Brasil. No se objetiva, portanto, discutir pormenorizadamente os programas e, sim, a lgica presente na proposio e os limites interpostos sua materializao no mbito dos sistemas de ensino, especialmente no que concerne aos
diferentes pressupostos que norteiam os programas: Plano de Desenvolvimento da Escola, Programa Dinheiro Direto na Escola e Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares.

A gesto como objeto de investigao e ao poltica


No contexto nacional, a discusso sobre a gesto da educao
bsica apresenta-se a partir de vrias proposies, bem como concepes e cenrios complexos, articulados aos sistemas de ensino. Nessa
direo, fundamental situar os eixos que permeiam a presente anlise sobre gesto, no tocante concepo, formao e financiamento
da educao.
A concepo de educao entendida, aqui, como prtica social,
portanto, constitutiva e constituinte das relaes sociais mais amplas,3
a partir de embates e processos em disputa que traduzem distintas concepes de homem, mundo e sociedade. Para efeito desta anlise, a educao entendida como processo amplo de socializao da cultura, historicamente produzida pelo homem, e a escola, como lcus privilegiado
de produo e apropriao do saber, cujas polticas, gesto e processos
se organizam, coletivamente ou no, em prol dos objetivos de formao. Sendo assim, polticas educacionais efetivamente implicam o
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envolvimento e o comprometimento de diferentes atores, incluindo


gestores e professores vinculados aos diferentes sistemas de ensino.
Dessa forma, a gesto educacional tem natureza e caractersticas
prprias, ou seja, tem escopo mais amplo do que a mera aplicao dos
mtodos, tcnicas e princpios da administrao empresarial, devido
sua especificidade e aos fins a serem alcanados.4 Ou seja, a escola, entendida como instituio social, tem sua lgica organizativa e suas finalidades demarcadas pelos fins poltico-pedaggicos que extrapolam
o horizonte custo-benefcio stricto sensu. Isto tem impacto direto no que
se entende por planejamento e desenvolvimento da educao e da escola e, nessa perspectiva, implica aprofundamento sobre a natureza das
instituies educativas e suas finalidades, bem como as prioridades
institucionais, os processos de participao e deciso, em mbito nacional, nos sistemas de ensino e nas escolas.
Nessa perspectiva, a articulao e a rediscusso de diferentes
aes e programas, direcionados gesto educacional, devem ter por
norte uma concepo ampla de gesto que considere a centralidade das
polticas educacionais e dos projetos pedaggicos das escolas, bem
como a implementao de processos de participao e deciso nessas
instncias, balizados pelo resgate do direito social educao e escola, pela implementao da autonomia nesses espaos sociais e, ainda,
pela efetiva articulao com os projetos de gesto do MEC, das secretarias, com os projetos poltico-pedaggicos das escolas e com o amplo
envolvimento da sociedade civil organizada.
Por outro lado, a problematizao das condies de formao e
profissionalizao docentes5 coloca-se como questo interligada gesto
educacional e, nesse sentido, deve considerar os diferentes fatores que interferem na atuao dos profissionais da educao, bem como possibilitar o acesso a processos formativos que no descurem de uma base slida
de formao, no se reduzindo disseminao de metodologias e estratgias de aprendizagem.
Rever a formao pedaggica requer, portanto, a articulao entre as polticas educacionais e as concepes de formao enquanto
processos de construo coletiva. Implica, tambm, resgatar as experincias implementadas por estados e municpios como passos importantes no fortalecimento das aes do MEC, em apoio s polticas de formao de professores e aos processos de organizao, gesto educacional
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e escolar. Nesse sentido situam-se tambm as aes voltadas organizao da educao nacional, cujo norte poltico-pedaggico, no campo
e na cidade, deve considerar a riqueza e a diversidade de experincias e
as condies e especificidades com as quais se realizam processos
formativos para professores e estudantes, considerando a garantia de
parmetros de qualidade e indicando alternativas e perspectivas pedaggicas centradas em uma slida concepo de educao, escola, cultura e gesto educacional.
Ao mesmo tempo, deve-se considerar o papel basilar das polticas de financiamento e regulao da educao, uma vez que os processos de gesto educacional e escolar so fortemente induzidos pela lgica decorrente do financiamento adotado, resultante da caracterizao
do Estado e da articulao entre as esferas pblica e privada. Segundo
Dourado (2006d, p. 282-283), para compreender
(...) o embate entre o pblico e o privado, necessrio ressaltar que os
seus desdobramentos efetivos se vinculam a determinaes estruturais de
uma dada realidade, indicando, assim, a configurao assumida pelo Estado, o seu alcance jurdico-poltico-ideolgico e as instituies que o
compem (...). O embate entre o pblico e o privado, no campo educacional, revela a persistncia de foras patrimoniais na educao, favorecendo, dessa forma, vrias modalidades de privatizao do pblico.

Tais indicadores situam a gesto educacional margeada por fatores intra e extra-escolares. Assim, a democratizao dos processos de organizao e gesto deve considerar as especificidades dos sistemas de
ensino, bem como os graus progressivos de autonomia das unidades
escolares a eles vinculados, e buscar a participao da sociedade civil
organizada, especialmente o envolvimento de trabalhadores em educao, estudantes e pais.

Polticas e gesto da educao bsica no Brasil: descontinuidade e


centralizao
A constituio e a trajetria histrica das polticas educacionais no Brasil, em especial os processos de organizao e gesto da
educao bsica nacional, tm sido marcadas hegemonicamente pela
lgica da descontinuidade, por carncia de planejamento de longo
prazo que evidenciasse polticas de Estado em detrimento de polticas
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conjunturais de governo. Tal dinmica tem favorecido aes sem a devida articulao com os sistemas de ensino, destacando-se, particularmente, gesto e organizao, formao inicial e continuada, estrutura
curricular, processos de participao.
Desde a redemocratizao do pas, houve mudanas acentuadas
na educao brasileira, com destaque para a aprovao e promulgao
da Constituio Federal de 1988, que garantiu uma concepo ampla
de educao e sua inscrio como direito social inalienvel, bem como
a partilha de responsabilidade entre os entes federados e a vinculao
constitucional de recursos para a educao. No mbito das polticas
educacionais, destacaram-se, sobremaneira, as modificaes de ordem
jurdico-institucional.6
Nesse contexto, fundamental ressaltar a busca de organicidade
das polticas, sobretudo no mbito do governo federal e de alguns governos estaduais, na dcada de 1990, quando, em consonncia com a
reforma do Estado e a busca de sua modernizao, se implementaram
novos modelos de gesto, cujo norte poltico-ideolgico objetivava, segundo Oliveira (2000, p. 331), (...) introjetar na esfera pblica as noes de eficincia, produtividade e racionalidade inerentes lgica capitalista. No campo educacional, h que se destacar, ainda, o
importante papel desempenhado pelos organismos multilaterais na formulao de polticas educacionais no perodo.
Tais constataes evidenciam limites estruturais lgica poltico-pedaggica dos processos de proposio e materializao das polticas educacionais, configurando-se, desse modo, em claro indicador de
gesto centralizada e de pouca eficcia pedaggica para mudanas substantivas nos sistemas de ensino, ainda que provoque alteraes de rotina, ajustes e pequenas adequaes no cotidiano escolar, o que pode acarretar a suspenso de aes consolidadas na prtica escolar sem a efetiva
incorporao de novos formatos de organizao e gesto. Isto no redundou em mudana e, sim, em um cenrio de hibridismo no plano
das concepes e das prticas que, historicamente, no Brasil, tm resultado em realidade educacional excludente e seletiva. Vivencia-se, no
pas, um conjunto de aes, de modo parcial ou pouco efetivo, sob a
tica da mudana educacional, mas que, de maneira geral, contribui
para desestabilizar o institudo, sem a fora poltica de instaurar novos
parmetros orgnicos prtica educativa.

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Nessa direo, houve um conjunto de polticas de reestruturao


da gesto, organizao e financiamento da educao bsica. Segundo
Cury (2002, p. 197), nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998; 1999-2002) promoveram-se diversas alteraes fortemente marcadas
(...) por polticas focalizadoras, com especial ateno ao ensino fundamental, a fim de selecionar e destinar os recursos para metas e objetivos considerados urgentes e necessrios. Tais polticas vieram justificadas por um
sentido, por vezes satisfatrio, do princpio da equidade como se este
fosse substituto do da igualdade.

Desse quadro, possvel depreender que as polticas focalizadas


propiciaram a emergncia de programas e aes orientados pelo governo federal aos estados e municpios, destacando-se: a disseminao de
Parmetros Curriculares Nacionais (PCN), a implantao do Plano de
Desenvolvimento da Escola (PDE) pelo FUNDESCOLA, a criao do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE ) e a implementao de uma
poltica de avaliao fortemente centralizada, em detrimento de um sistema que propiciasse a colaborao recproca entre os entes federados.
A rapidez com que se processaram as polticas para a educao bsica
se deu em funo da centralizao no mbito federal. Segundo Cury
(2002, p. 199), sem a elaborao de lei complementar que defina o
que regime de colaborao entre os entes federados, prevista no nico do artigo 23, da CF/88, o pas vivencia tenses no tocante ao pacto
federativo, por meio de um regime de decises nacionalmente centralizadas e de execues de polticas sociais subnacionalmente desconcentradas em que se percebe uma situao de competitividade recproca (guerra fiscal) entre os subnacionais.
Tal cenrio contribuiu, sobremaneira, para a desarticulao de
experincias e projetos em andamento e para a adoo de medidas ligadas s polticas federais para a educao bsica, em funo da necessidade dos sistemas e escolas buscarem fontes complementares de recursos. Tal adeso, contudo, no provocou, necessariamente, a mudana
da cultura institucional dos sistemas e das escolas. Em muitos casos,
resultou em ajustes e arranjos funcionais dos processos em curso nesses
espaos, alterando, por vezes, a lgica e a natureza das escolas e, em
alguns casos, a sua concepo pedaggica, a fim de cumprir obrigaes
contratuais com o governo federal no mbito da prestao de contas.

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Essa lgica e dinmica poltica , ainda, uma realidade no cenrio educacional brasileiro, na medida em que no se elaborou a lei
complementar que definiria o regime de colaborao recproca entre
os entes federados, manteve-se a induo de polticas, por meio de
financiamento de programas e aes priorizadas pela esfera federal, e
no se adotou o Plano Nacional de Educao (PNE) como refernciabase para as polticas educacionais. Adicione-se a isso, mais recentemente, a apresentao pelo MEC de um Plano de Desenvolvimento da
Educao (PDE), que no contou, na sua elaborao, com a participao efetiva de setores organizados da sociedade brasileira, de representantes dos sistemas de ensino e de setores do prprio Ministrio.
O PDE apresenta indicaes de grandes e importantes aes direcionadas educao nacional. No entanto, no est balizado por fundamentao tcnico-pedaggica suficiente e carece de articulao efetiva entre os diferentes programas e aes em desenvolvimento pelo
prprio MEC e as polticas propostas. Tal constatao revela a necessidade de planejamento sistemtico, que, aps avaliar o conjunto de aes,
programas e planos em desenvolvimento, contribua para o estabelecimento de polticas que garantam organicidade entre as polticas,
entre os diferentes rgos do MEC , sistemas de ensino e escola e, ainda, a necessria mediao entre o Estado, demandas sociais e o setor
produtivo, em um cenrio historicamente demarcado pela fragmentao e/ou superposio de aes e programas, o que resulta na centralizao das polticas de organizao e gesto da educao bsica no
pas. Trata-se de um cenrio ambguo, no qual um conjunto de programas parece avanar na direo de polticas com carter inclusivo
e democrtico, enquanto, de outro lado, prevalece a nfase gerencial,
com forte vis tecnicista e produtivista, que vislumbra nos testes estandardizados a naturalizao do cenrio desigual em que se d a educao brasileira.
Os programas federais de educao bsica, atravessados por concepes distintas e at antagnicas, realam o cenrio contraditrio das
aes governamentais. Tal perspectiva enseja a necessidade de maior
organicidade entre as polticas, aes e programas.
Na dcada atual, vrias polticas, programas e aes foram realizados pelo governo federal, aps a aprovao de um PNE sob a tica gerencial e patrimonial. oportuno destacar, contudo, que grande parte das polticas educacionais foi reorientada, a partir de 2003,
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implicando alteraes nos marcos regulatrios vigentes para a educao bsica e superior. Nesse sentido, o governo federal pautou sua
atuao pelo princpio da defesa da educao de qualidade, a partir
do binmio incluso e democratizao. Algumas aes mereceram
particular destaque, como a ampliao do ensino fundamental de oito
para nove anos, as polticas de ao afirmativa e, de modo estrutural,
a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB).
Atualmente, articulam-se esforos dos entes federados para garantir a regulamentao do FUNDEB,7 de natureza contbil, cujo desenho pode representar um avano na dinmica e lgica do financiamento da educao bsica nacional, sobretudo quanto sua
caracterizao (direcionado educao infantil, ensino fundamental
e mdio).
Aliados ao redimensionamento do financiamento da educao
bsica, destacam-se os planos de educao, notadamente o PNE, os Planos Estaduais de Educao (PEE) e os Planos Municipais de Educao
(PME). Se entendidos como planos de Estado, estes deveriam implicar
redimensionamento das polticas e gesto e, fundamentalmente, da lgica de financiamento e, portanto, do oramento pblico. Tal dinmica encontra-se desarticulada e associada lgica de desconcentrao que
tem marcado a educao nacional. Merece ser destacado, contudo, o
esforo desenvolvido para estimular a formao de conselhos, bem como
a sua capacitao.8
Quanto ao PNE, importante ressaltar que, aliado s metas vetadas, ele no foi integrado efetivamente ao processo de elaborao do
Plano Plurianual (PPA) e suas revises. Considerando que o PPA um
instrumento fundamental do oramento pblico, juntamente com a
Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual, esse processo no resultou em organicidade oramentria que viesse dar efetividade s metas do PNE.
Apesar desse cenrio de mudanas na rea da gesto educacional, vrios programas foram mantidos no formato original, destacando-se o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE). Por outro lado, novos programas foram implantados, a fim de contribuir com os processos
de democratizao da escola, com destaque para o Programa Nacional
de Fortalecimento de Conselhos Escolares.
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Plano e programas federais em andamento na rea de gesto escolar


Como afirmamos anteriormente, na rea de gesto escolar, muitos programas foram implantados, objetivando contribuir para o processo de democratizao da escola. No campo da gesto, trs programas traduzem esse movimento ambguo: O PDE , PDDE e o Programa
Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares.
Sem pormenorizar os referidos programas, indicarei a seguir algumas caractersticas, sobretudo no que concerne concepo e lgica
poltico-pedaggica que os caracterizam.
a) O Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE) e o Fundo de Fortalecimento da Escola (FUNDESCOLA)
O FUNDESCOLA um dos espaos de desenvolvimento de programas do Ministrio da Educao, por meio de parcerias com as secretarias estaduais e municipais de educao das regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, e tem por objetivo promover um conjunto de aes voltadas para as escolas do ensino fundamental.
O FUNDESCOLA, por meio de processos formativos e de apoio gesto educacional, tem como meta a busca da eficcia, eficincia e eqidade no ensino fundamental pblico, ao focalizar o ensino-aprendizagem
e as prticas de gesto das escolas e secretarias de educao. As estratgias descritas no PDE enfatizam o desenvolvimento de aes para aperfeioar o trabalho, elevar o grau de conhecimento e o compromisso de diretores, professores e outros funcionrios da escola com os resultados
educacionais. Na rea de gesto, o PDE um dos programas centrais do
FUNDESCOLA, dada a sua abrangncia e insero nas trs regies. A esse
respeito, Oliveira, Fonseca e Toschi (2004a, p. 29) afirmam que
(...) a proposta concebida no mbito do FUNDESCOLA enfatiza a gesto
democrtica centrada numa concepo gerencialista e eficientista, como
instrumento legal para organizao do trabalho escolar. A autonomia escolar garantida por um fundo repassado escola, com vistas a estimular o quadro administrativo a tomar decises que afetem materialmente
a escola e a responsabilizar-se pelos resultados de suas decises.

Nesse cenrio, os autores mencionados (2004b, p. 40) afirmam


que o
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entendido como o carro-chefe do FUNDESCOLA , uma vez que assinala uma nfase na escola com foco no aluno. Nesse processo, a escola
considerada a responsvel pela melhoria da qualidade de ensino, e o
projeto visa modernizar a gesto e fortalecer a autonomia da escola, segundo um processo de planejamento estratgico coordenado pela liderana da escola e elaborado de maneira participativa.

PDE

Com relao ao PDE , Freitas et al. (2004, p. 71) afirmam que


este plano estrutura-se por meio de uma nova cultura organizacional
firmada sobre princpios de gesto estratgica e do controle da qualidade total, orientada pela e para a racionalizao, a eficincia e a eficcia. Desse modo, ideologicamente, o PDE, desde a sua concepo, busca criar o consenso em torno da idia de que a melhoria da educao
estaria na adoo dos parmetros de mercado, com a aplicao de estratgias da empresa privada na gesto da escola pblica. Tal concepo alicera-se numa ressignificao da gesto democrtica e da participao, entendidas a partir da criao de canais de efetiva participao e
deciso coletivas, tendo por norte a educao como um bem pblico.
Outro ponto fundamental a ser destacado articula-se concepo restrita de autonomia (restrita dimenso financeira) e ao carter
diretivo e centralizador do PDE, num cenrio em que os profissionais
da educao e alguns sistemas de ensino envidavam esforos no sentido de implementar, com base na legislao em vigor, projetos polticopedaggicos cujo norte se contrapunha concepo gerencialista presente no PDE. Oliveira, Fonseca e Toschi (2004c, p. 198), ao avaliarem
o PDE e a gesto pedaggica, fsico-financeira e de materiais da escola,
adjetivaram a proposio e materializao desse plano por meio da
diretividade, burocratizao e controle do trabalho escolar e destacaram, ainda, que o
favoreceu a proliferao de empresas de consultoria e de capacitao
docente por meio de cursos previamente montados por elas. Essas empresas fazem, portanto, o trabalho de agenciamento e de planejamento,
cabendo escola a prerrogativa de escolher os cursos com base na oferta
das empresas.

PDE

Essas pesquisas ressaltam a lgica do plano e seu distanciamento


dos marcos legais que preconizam o princpio da gesto democrtica e
dos processos de participao subjacentes a esta, bem como a importncia da efetivao de projeto pedaggico pelas unidades escolares,
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com base na regulamentao da gesto democrtica pelos sistemas de


ensino.
Apesar do distanciamento inicial da Secretaria de Ensino Fundamental (cuja denominao atual Secretaria de Educao Bsica
SEB ) do MEC , o PDE , por meio do FUNDESCOLA , buscou, a partir de
2003, vincular-se a esta Secretaria, dada a singularidade das aes
desenvolvidas. A esse respeito, so importantes os movimentos direcionados a uma articulao orgnica entre a Secretaria e o FUNDESCOLA. Por
outro lado, em 2004, foi materializada a transferncia da gesto integral do FUNDESCOLA para o FNDE (Dourado, 2004, p. 10). Tal mudana contribui, sobremaneira, para o crescente divrcio entre as aes
do Fundo, entre elas o PDE , e as aes e programas da SEB, resultando, em muitos casos, na sobreposio de aes e em planos e programas com concepes poltico-pedaggicas distintas no mbito do
governo federal.
Assim, fundamental registrar que o FUNDESCOLA desenvolve
aes, em especial na rea de gesto, sem clara interlocuo com as demais polticas das Secretarias do MEC. O PDE, nesse cenrio, tem foco e
ao poltico-pedaggica baseados em concepo gerencial, cujo processo ignora o esforo desenvolvido pelo MEC no apoio tcnico e financeiro para a democratizao da gesto escolar.
b) O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE)
O PDDE consiste no repasse anual de recursos por meio do FNDE
s escolas pblicas do ensino fundamental estaduais, municipais e do
Distrito Federal e s do ensino especial mantidas por organizaes nogovernamentais (ONGs), desde que registradas no Conselho Nacional de
Assistncia Social (CNAS).
Os recursos, oriundos predominantemente do salrio-educao,
so destinados aquisio de material permanente e de consumo necessrios ao funcionamento da escola; manuteno, conservao e pequenos reparos da unidade escolar; capacitao e ao aperfeioamento
de profissionais da educao; avaliao de aprendizagem;
implementao de projeto pedaggico; e ao desenvolvimento de atividades educacionais. Um dos limites interpostos ao Programa refere-se
estruturao de unidades executoras nas unidades escolares, o que,
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em muitos casos, tem resultado na instituio de entes privados como


gestores de recursos das escolas pblicas, em detrimento de outros atores, como conselhos escolares, fortemente referendados por outro programa da SEB/MEC.
Em pesquisa realizada em cinco estados (So Paulo, Rio Grande
do Sul, Mato Grosso do Sul, Par e Piau), buscando inventariar e analisar o processo de implementao do PDDE e suas conseqncias para a
gesto dos sistemas, Adrio e Peroni (2007, p. 254-267) destacam as
concepes norteadoras desse Programa e o seu papel na redefinio da
regulao estatal, por meio da criao de unidades executoras. As autoras afirmam (p. 258) que, Declaradamente, o Programa opta pela criao de UEX de natureza privada como mecanismo para assegurar maior
flexibilidade na gesto dos recursos repassados e ampliar a participao
da comunidade escolar nessa mesma gesto. Ressaltam, ainda, a
abrangncia do Programa, ao mesmo tempo em que destacam (p. 259)
que a generalizao das UEX para as diferentes redes e sistemas de ensino, de certa maneira, padronizou um formato institucional que delega
a responsabilidade sobre a gesto dos recursos pblicos descentralizados para uma instituio de natureza privada.
Nesse cenrio, o referido Programa vai ocupando papel estratgico nas escolas, na medida em que, em muitos casos, acaba por
redirecionar espaos de participao e deliberao, como os conselhos
escolares, em unidade executora. A esse respeito, Adrio e Peroni, ao
analisarem os casos da rede municipal de Porto Alegre e das redes estaduais de Rio Grande do Sul e Mato Grosso do Sul, afirmam que
(...) a proposta de transformao dos Conselhos Escolares em unidades
executoras assumiu um carter de disputa poltica entre diferentes segmentos da educao. O dilema vivido pelos sistemas relacionava-se opo em alterar a natureza jurdica dos Conselhos Escolares, transformando-os em uma unidade executora, cuja conseqncia seria a instalao de
uma instituio de direito privado na esfera da gesto da escola ou, de
outro modo, o fortalecimento do Crculo de Pais e Mestres (CPM), estrutura anloga s Associaes de Pais e Mestres ( APM ), tradicionalmente
menos democrtica e, em muitos casos, no subordinada ao controle do
colegiado gestor. (2007, p. 260)

As autoras alertam, ainda, para o fato de que essa induo de polticas de gesto, cuja nfase recai sobre a dimenso tcnico-operacional,
possa
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(...) redundar em limites para a prpria democratizao da gesto. No


caso em que os Conselhos, recm-criados, nascem j crivados pela lgica
da UEX , erigida a partir da ambigidade que a caracteriza (entidade de
natureza privada articulada ao setor pblico) e da funo que lhe
prioritria captar recursos privados e gerir recursos pblicos descentralizados , no funcionamento desses colegiados h uma tendncia de
secundarizar o exerccio das prticas democrticas nas decises. (Adrio
& Peroni, 2007, p. 260)

Sem descurar da importncia do referido Programa no que concerne descentralizao de recursos financeiros para a escola, em cenrio de ntida escassez de recursos, a anlise do PDDE demonstra que sua
implementao tem resultado no desrespeito ao pacto federativo, na
medida em que o Programa atropela os sistemas de ensino ao redefinir
novos formatos de gesto para as escolas pblicas, por meio do estabelecimento de relaes diretas entre as escolas beneficiadas e o FNDE,
sem a interveno de instncias governamentais locais na definio e
execuo dos gastos (idem, ibid., p. 264).
Outro aspecto ressaltado pelas autoras (p. 265) refere-se pequena participao da comunidade escolar, pois o fato do Programa
no pressupor para a sua realizao a efetiva democratizao da gesto
da esfera pblica fez com que, em muitos casos, fosse pequena a desejada participao da comunidade na operao de recursos repassados.
Todos esses indicadores demonstram que as bases poltico-pedaggicas do PDDE, a despeito de possibilitar s unidades escolares a gesto de pequenos recursos, por meio de entidade privada, no contriburam efetivamente para a democratizao dos processos de deliberao
coletiva e, ainda, restringiram a autonomia gesto financeira da escola.
c) Programa de Fortalecimento de Conselhos Escolares
Esse Programa tem por objetivo contribuir com a discusso sobre a importncia de conselhos escolares nas instituies e visa, ainda,
ao fortalecimento dos conselhos existentes. Os conselhos escolares configuram-se, historicamente, como espaos de participao de professores, funcionrios, pais, alunos, diretores e comunidade nas unidades
escolares. Em alguns casos, constituem-se em espaos coletivos de deliberao, assumindo, desse modo, o papel de rgo co-responsvel pela
gesto administrativa e pedaggica das escolas e, em outros, em razo
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de sua atuao restrita aprovao da prestao de contas e medidas


disciplinares, em determinadas situaes, foram transformados em unidades executoras em razo do PDDE.
O Programa foi criado, portanto, pela Secretaria de Educao
Bsica do Ministrio da Educao, mediante a Portaria Ministerial n.
2.896/2004. Visa implantao e ao fortalecimento de conselhos escolares nas escolas pblicas de educao bsica nas cinco regies do pas,
envolvendo os sistemas de ensino pblicos estaduais e municipais, por
meio de sua adeso sistemtica de apoio tcnico, pedaggico e financeiro do Ministrio da Educao.
De acordo com a mesma Portaria Ministerial, tem por objetivos:
I - Ampliar a participao das comunidades escolar e local na gesto administrativa, financeira e pedaggica das escolas pblicas; II - apoiar a implantao e o fortalecimento de conselhos escolares; III - instituir polticas
de induo para implantao de conselhos escolares; IV - promover, em
parceria com os sistemas de ensino, a capacitao de conselheiros escolares, utilizando inclusive metodologias de educao a distncia; V - estimular a integrao entre os conselhos escolares; VI - apoiar os conselhos escolares na construo coletiva de um projeto educacional no mbito
da escola, em consonncia com o processo de democratizao da sociedade; e VII - promover a cultura do monitoramento e avaliao no mbito das escolas para a garantia da qualidade da educao.
A referida Portaria define, ainda, que a execuo do Programa ser
de responsabilidade da SEB e que esta dever contar com a participao
de rgos e organismos nacionais e internacionais em um trabalho integrado de parcerias para a consecuo dos objetivos. Nesse sentido,
vale ressaltar que a efetivao dos objetivos preconizados envolve, fundamentalmente, a adeso ao Programa pelos estados e municpios.
O Programa estruturou-se a partir de processos de formao continuada dos diversos segmentos que compem a unidade escolar, por
meio de duas frentes articuladas de um lado, pela realizao de seminrios estaduais de formao, seminrio internacional de gesto, seminrios municipais e, de outro, pela oferta de curso de formao pela
modalidade de educao a distancia.
Apresenta-se organizado a partir de cinco eixos iniciais conselhos escolares, democratizao da escola e construo da cidadania;
conselho escolar e o respeito e valorizao do saber e da cultura do
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Polticas e gesto da educao bsica no Brasil: limites e perspectivas

estudante e da comunidade; conselho escolar e o aproveitamento significativo do tempo pedaggico; conselho escolar e a aprendizagem na
escola; conselho escolar, gesto democrtica da educao e escolha do
diretor. Em seguida, o Programa ampliou tais eixos com as seguintes
temticas: conselho escolar como espao de formao humana; conselho escolar e o financiamento da educao; conselho escolar e a educao no campo; conselho escolar e a relao entre a escola e o desenvolvimento com igualdade social.
Alm desses ncleos temticos, contemplou-se a discusso sobre
os indicadores de qualidade da educao e os conselhos escolares como
estratgia de gesto democrtica da educao pblica. Como possvel
evidenciar, tais temticas abrangem importantes questes em debate nas
unidades escolares.
Em que pese a centralidade conferida a esse Programa, fundamental destacar que o eixo da gesto democrtica e da efetiva participao, bem como a centralidade conferida a rgos de deliberao
coletiva como os conselhos escolares, encontra limites em outros programas do prprio governo federal j analisados.

Os trs programas e os limites s polticas e gesto da educao no


Brasil
Ao longo da implantao dos trs programas indicados, vrios
questionamentos se desdobram sobre a lgica e a concepo polticopedaggica subjacente a eles. Nessa direo, ganha relevncia, de um
lado, o descompasso entre o Programa Nacional de Fortalecimento dos
Conselhos Escolares, em tese centrado em premissa articulada a instncias de participao e deliberao coletivas, e, de outro, o Plano de
Desenvolvimento da Escola (PDE), cuja lgica e dinmica pedaggica
enfatiza, sobretudo, a organizao gerencial dos processos de gesto,
secundarizando a efetiva participao da comunidade local e escolar nos
destinos da escola e, ainda, o PDDE, com o objetivo de agilizar a assistncia financeira do FNDE aos sistemas pblicos de ensino, objetivando
garantir o cumprimento do artigo 211, da Constituio Federal de
1988, no que concerne ao apoio tcnico e financeiro da Unio.
Essa constatao tambm nos revela a falta de organicidade entre
as polticas de gesto e organizao das unidades escolares desenvolvidas
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pelo MEC, resultando em programas e aes cujo escopo poltico-pedaggico encontra-se, contraditoriamente, estruturado por concepes
distintas. De um lado, a centralidade conferida gesto democrtica
e, de outro, a concepo gerencial como norte pedaggico.
O Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares
constitui-se em avano importante frente ao pragmatismo das polticas
do governo para a gesto escolar. Ao mesmo tempo, ao disputar espao
com programas financiados pelo Banco Mundial, estruturados sob forte gide gerencial, pode vir a ser secundarizado nas polticas e gesto
das escolas no pas. Tal ambigidade revela a dificuldade de se efetivar
polticas, em mbito nacional, sem a garantia de relao com os sistemas de ensino e com os profissionais da educao que a atuam, bem
como a adoo de polticas preconizadas por agncias e organismos
internacionais, sem a devida mediao com o cenrio nacional. Tal dinmica tem resultado em forte descompasso entre a proposio e a materializao das polticas, contribuindo para
(...) um processo de sedimentao normativa que resulta da sobreposio
de novas regras, orientaes e reformas (produzidas numa volpia de
transformao permanente que raramente ultrapassa a superfcie do sistema), s prticas e estruturas antigas que, na maior parte dos casos, acabam por subsistir, ainda que travestidas de uma pretensa modernidade.
(Barroso, 2006b, p. 53)

Essa discusso nos remete chamada descentralizao da educao brasileira e aos problemas da decorrentes, destacando-se a municipalizao do ensino.9 Assim, diversas anlises realam que, no Brasil,
houve a desconcentrao de aes educacionais de forma muito mais
efetiva do que a descentralizao garantidora de autonomia aos entes
federados. Ou seja, o que ocorre a transferncia de competncias de
um ente federado para outro, resultando na manuteno de aes pontuais e focalizadas de apoio tcnico e financeiro, em detrimento de ampla poltica de planejamento, financiamento e gesto da educao bsica. A despeito disso, predominam, no cenrio educacional, vrios
processos de regulao que permeiam o cotidiano dos sistemas de ensino e das escolas pblicas, sob a hegemonia da Unio, por meio da
induo de polticas de financiamento de aes e programas governamentais. Paralelamente regulao nacional, assiste-se, portanto, ao desenvolvimento de processos formais e informais de regulao no nvel
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Polticas e gesto da educao bsica no Brasil: limites e perspectivas

dos territrios e das organizaes (micro-regulao local). A esse respeito, ver Barroso (2006b, p. 59).
Pensar as polticas e a gesto da educao no Brasil, sobretudo a
partir da defesa de um padro de qualidade socialmente referenciada,
nos insere no desafio de pensar a lgica centralizada e autoritria que
tem permeado as polticas educacionais para todos os nveis de ensino,
particularmente para a educao bsica. Esse nvel de ensino, composto pela educao infantil, ensino fundamental e mdio, possui estruturao complexa e heterognea, fortemente balizada por mltiplas formas de regulao e controle, incluindo a ao do MEC, dos sistemas de
ensino e das escolas (caracterizadas como espao de regulao importante na materializao das polticas).
Ao analisar as convergncias e divergncias nos modos de regulao
europia, Maroy (2006, p. 230) afirma que
Os sistemas educativos europeus esto sujeitos a presses externas de ordem econmica, social e poltica, assim como as evolues internas que
conduzem a novos modos de regulao das organizaes escolares e s prticas do trabalho docente.

A despeito das diferenas na forma de organizao dos sistemas


de ensino, o autor identifica convergncias nas polticas educativas,
malgrado as diferenas de intensidade, de um pas para outro. Isso nos
permite detectar pontos comuns realidade brasileira, o que, certamente, traduz a eficcia das presses externas no campo educacional, sobretudo na proposio de novas polticas, quer sejam em pases centrais, quer sejam em pases perifricos como o Brasil.
Dentre os pontos mencionados por Maroy (op. cit., p. 231), destacamos: tendncia para crescente autonomia na gesto das escolas e,
em simultneo, aumento dos mecanismos de controle por um conjunto de meios (avaliao, modelos e monitorizao e superviso de prticas...); procura de equilbrio entre centralizao e descentralizao; crescimento, em diferentes nveis, da avaliao externa: avaliao do sistema
no seu todo, das instncias intermedirias ou regionais e dos organismos locais; e polticas de diversificao da oferta escolar. Segundo o autor, essas convergncias, aliadas crescente hibridizao dos nveis
institucionais simblicos ou materiais da realidade de cada pas, resultam, por vezes, em contradies no bojo das polticas adotadas. Ele afirma, ainda, que o fenmeno da hibridizao prende-se com a mistura
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de vrias lgicas e orientaes dentro da mesma poltica, o que, por


vezes, se poder traduzir em algumas contradies (ibid., p. 233). A
anlise permite apreender que esse cenrio poder contribuir para mais
fragmentao das polticas nos sistemas e unidades escolares. A realidade do sistema educacional brasileiro indica a superposio e um alto
grau de fragmentao de aes e programas e, conseqentemente, das
polticas educacionais que os fundamentam.
Por essa razo, e devido aos contornos assumidos pelas polticas
em curso, a anlise das polticas educacionais e de sua inflexo na rea
de gesto implica, certamente, rediscutir a regulamentao do regime
de colaborao entre os entes federados, a fim de estabelecer novas bases de financiamento educao bsica e o incremento do percentual
de recursos destinados a esse nvel de ensino.

Polticas e gesto da educao bsica: democratizando o acesso e a


permanncia com qualidade
Algumas polticas, programas e aes tm se desencadeado nos
mbitos federal, estadual e municipal, a fim de contribuir para a ampliao das oportunidades educacionais na educao bsica, tarefa constitucionalmente de competncia direta dos estados, Distrito Federal e
municpios. A iniciativa da Unio, por meio da induo do financiamento de aes, programas e polticas, nem sempre tem se realizado
de modo orgnico, na medida em que se caracteriza pela superposio
e pela ingerncia direta nas escolas vinculadas aos sistemas de ensino,
entre outros. Nesse cenrio, assiste-se a um discurso marcadamente
voltado descentralizao do ensino, por meio do regime de colaborao entre os entes federados, e proposio de polticas centralizadas no mbito de programas e aes do MEC, nem sempre articuladas
e cuja adeso por estados e municpios se efetiva, historicamente, sem
clara conexo com prioridades estabelecidas pelos respectivos sistemas
de ensino.
Dessa forma, assegurar condies polticas e de gesto para o
envolvimento e a participao da sociedade civil na formulao,
implementao das aes e programas de universalizao da educao
bsica, bem como a melhoria da educao nos diferentes nveis e modalidades, tarefa dos poderes pblicos. No Brasil, dada a natureza
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Polticas e gesto da educao bsica no Brasil: limites e perspectivas

patrimonial do Estado, muito h que ser feito, a fim de garantir a participao da sociedade civil nas polticas pblicas, especialmente na
educao.
Essas constataes contribuem para a compreenso de que a democratizao do ensino no se d somente pela garantia do acesso, requerendo sua oferta com qualidade social, para otimizar a permanncia dos
estudantes e, desse modo, contribuir para a melhoria dos processos
formativos e a participao cidad.
Todas essas questes se articulam s condies objetivas da populao, em um pas historicamente demarcado por forte desigualdade social, revelada nos indicadores sociais preocupantes e que, nesse sentido, carece de amplas polticas pblicas, incluindo a garantia de
otimizao nas polticas de acesso, permanncia e gesto, com qualidade social, na educao bsica.

Polticas e gesto para uma educao bsica de qualidade: desafio nacional


O investimento em educao bsica, tendo a qualidade como
parmetro de suas diretrizes, metas e aes e conferindo a essa qualidade uma dimenso scio-histrica e, portanto, inclusiva, um grande
desafio para o pas, em especial para as polticas e gesto desse nvel de
ensino. Pensar a qualidade social da educao implica assegurar um processo pedaggico pautado pela eficincia, eficcia e efetividade social,
de modo a contribuir com a melhoria da aprendizagem dos educandos,
em articulao melhoria das condies de vida e de formao da populao.
A busca por melhoria da qualidade da educao exige medidas
no s no campo do ingresso e da permanncia, mas requer aes que
possam reverter a situao de baixa qualidade da aprendizagem na educao bsica, o que pressupe, por um lado, identificar os condicionantes da poltica de gesto e, por outro, refletir sobre a construo de
estratgias de mudana do quadro atual.
O conceito de qualidade, nessa perspectiva, no pode ser reduzido a rendimento escolar, nem tomado como referncia para o estabelecimento de mero ranking entre as instituies de ensino. Assim,
uma educao com qualidade social caracterizada por um conjunto
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de fatores intra e extra-escolares que se referem s condies de vida


dos alunos e de suas famlias, ao seu contexto social, cultural e econmico e prpria escola professores, diretores, projeto pedaggico, recursos, instalaes, estrutura organizacional, ambiente escolar e relaes
intersubjetivas no cotidiano escolar. Segundo Dourado, Oliveira e Santos (2007, p. 9),
(...) a qualidade da educao um fenmeno complexo, abrangente, e
que envolve mltiplas dimenses, no podendo ser apreendido apenas
por um reconhecimento de variedade e das quantidades mnimas de
insumos considerados indispensveis ao desenvolvimento do processo
ensino-aprendizagem e muito menos sem tais insumos (...). Desse modo,
a qualidade da educao definida envolvendo a relao entre os recursos materiais e humanos, bem como a partir da relao que ocorre na escola e na sala de aula (...).

em consonncia com essa perspectiva e no intuito de melhorar


a qualidade da educao brasileira que devem se situar as aes, mediadas por efetiva regulamentao do regime de colaborao entre a
Unio, estados, Distrito Federal e municpios, objetivando, de fato, assegurar um padro de acesso, permanncia e gesto na educao bsica, pautado por polticas e aes que promovam a educao democrtica e de qualidade social para todos.
Recebido e aprovado em julho de 2007.

Notas
1.

A esse respeito, cf. Dourado e Costa (1988); Mendona (2000); Gracindo e Wittiman
(2001); Ferreira (2003, 2006, 2006a); Oliveira (2000, 2000a); Dourado (2006a,
2006b, 2006c, 2006d); Sander (1984, 2007); Souza (2006); Cury (2002); Ferreira
(2003, 2006a, 2006b); Dourado e Paro (2001); Flix (1984); Mendona (2000); Oliveira (1997, 2003); Paro (1998); Luce e Medeiros (2006), entre outros.

2.

A discusso sobre polticas e gesto da educao tem sido fortemente marcada pelos novos
formatos organizativos decorrentes da estruturao de mercados comuns, o que, entre outros, tem resultado em investigaes sobre os impactos, a natureza, processos regulatrios
e marcos de tais mercados. Nessa direo, merece destaque estudos desenvolvidos por Barroso (2006a e 2006b). Destacam-se, ainda, outros estudos sobre a temtica desenvolvidos por Barroso (2003), Maroy (2006) e Lima (1998).

3.

A esse respeito, ver Frigotto (1995).

4.

Paro (1998) e Flix (1984) descortinam anlises sobre a especificidade da gesto educacional e escolar, contrapondo-se mera apreenso da lgica empresarial no campo educativo.

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Polticas e gesto da educao bsica no Brasil: limites e perspectivas

5.

A respeito dos embates relativos formao docente no Brasil, ver Freitas (2002) e Aguiar
(2006).

6.

Aps a aprovao da CF-1988, trs alteraes nos textos legais so de grande importncia
para a rea educacional: a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB
Lei n. 9.394/96); a aprovao da Emenda Constitucional que instituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF ) e do Plano Nacional de
Educao (PNE Lei n. 10.172/2001).

7.

O FUNDEB coloca-se, desse modo, como importante espao para a rediscusso da relao entre os entes federados. Sua regulamentao pode contribuir para o cumprimento de dispositivo constitucional, na medida em que incrementa a dinmica da subvinculao de recursos educao, entre outros, por: sua abrangncia, ao financiar toda a educao bsica;
definir que leis complementares devero fixar as normas para a cooperao entre a Unio e
os estados, o Distrito Federal e os municpios; entre outros. importante no perder de
vista, por outro lado, que vrias crticas referentes aos limites da poltica de financiamento
por meio do FUNDEF (Pinto, 2002; Arelaro, 1999; Gouveia et al., 2006) servem de base
para o FUNDEB. Merecem ser ressaltados, contudo, os limites do FUNDEB, no que concerne,
entre outros: lgica desigual e diversificada do sistema educacional brasileiro, enorme
tarefa reservada aos municpios, sobretudo quanto educao infantil, definio precria
do valor-referncia para o custo aluno/qualidade, para as diversas etapas e modalidades da
educao bsica, participao efetiva da Unio no repasse de recursos.

8.

O MEC vem desenvolvendo o Programa Nacional de Capacitao de Conselheiros Municipais de Educao, com vistas a contribuir para a implementao dos conselhos como instncias fundamentais no processo de consolidao da ao dos municpios na gesto educacional. Esse programa tem como metas a criao de novos conselhos, a integrao dos
conselhos j existentes e a formao de pelo menos dois conselheiros por municpio.

9.

A esse respeito, ver Costa (1999), Gil e Arelaro (2004), Oliveira et al. (1999), entre outros.

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