Introduccion Al Derecho Social de La Union Europea

Introduccin al derecho
social de la Unin Europea

Joaqun Aparicio Tovar
Catedrtico de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
de la Universidad de Castilla-La Mancha
Primera edicin: 2005
Editorial Bomarzo S.L.

c/ Dionisio Guardiola 1, 4
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Impreso en Espaa.
ISBN: 84-86977-66-5
D.L.: AB-198-2005
Diseo y maquetacin: Javier Hidalgo Romero.
Imprenta Junquera S.L.
Este libro, que recuerda que Europa fue una vez un polvorn de explosivos sociales, est dedicado a Umberto Romagnoli y a Antonio Baylos,
como continuacin de un animado debate que sostuvimos ante una
numerosa e inteligente audiencia en el Colegio Pblico de Abogados de
la Capital Federal (Buenos Aires), y a Jess Rentero con el que dialogo de
continuo sobre estos temas.
ndice
I. LOS DERECHOS SOCIALES EN EL ORIGEN Y NATURALEZA

DE LA UNIN EUROPEA....................................................................... 7
1. Los derechos sociales en tensin entre la Unin Europea y los
Estados miembros.................................................................................... 7
2. La paz y la lucha por los derechos sociales en el siglo XX en la
gnesis de la Unin Europea ................................................................ 13
3. El nacimiento de las Comunidades Europeas ..................................... 21
4. El progreso del proceso de integracin europea: la ampliacin de
las Comunidades.................................................................................... 26
4.1. La profundizacin de la integracin en la crisis del Estadonacin ......................................................................................... 31
5. Las competencias y legalidad de los actos de la Unin Europea.
La base jurdica ...................................................................................... 36
6. Instituciones ........................................................................................... 43
II. AUTONOMA DEL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN
EUROPEA Y PRINCIPIOS DE ARTICULACIN CON LOS
ORDENAMIENTOS INTERNOS .......................................................... 55
1. Autonoma.............................................................................................. 55
2. Primaca.................................................................................................. 57
3. Eficacia directa ....................................................................................... 60
4. Interpretacin conforme al derecho comunitario de las normas
internas ................................................................................................... 66
5. Responsabilidad del Estado por daos derivados del incumplimiento del Derecho comunitario ......................................................... 68
6. Subsidiariedad y proporcionalidad ...................................................... 73
7. Sobre la evolucin del derecho social de la Unin Europea. Una
reflexin final ......................................................................................... 81
Bibliografa ................................................................................................. 89
INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA
I. Los derechos sociales en el origen y naturaleza de

la Unin Europea
1. LOS DERECHOS SOCIALES EN TENSIN ENTRE LA UNIN EUROPEA Y LOS

ESTADOS MIEMBROS
El ttulo de este libro sugiere que la Unin Europea ha dado lugar a
una produccin legislativa en la que podemos identificar una especfica rama de su ordenamiento que regula de acuerdo a principios
propios y coherentes todo un sector de la realidad social europea
que grosso modo identificamos como las materias de ndole social,
es decir, relacionadas con los problemas que genera el trabajo y la
atencin de las necesidades sociales, pero una conclusin de ese tipo
sera errnea por excesiva. La Unin Europea, como ms adelante se
ver, no ha dado lugar, ni de acuerdo a su estado actual de desarrollo
puede hacerlo, a la ms mnima regulacin de materias tan centrales
para cualquier Derecho Social como son los salarios, los sindicatos
o los conflictos, huelgas incluidas, lo que imposibilita que podamos
hablar de un autntico Derecho Social de la Unin Europea. Pero no
puede negarse que algo existe (la nave va), y que hay no pocas e
importantes materias cuya regulacin pertenece a ese mbito supranacional, por lo que sera igualmente excesivo considerar que esa
produccin jurdica es irrelevante o marginal por fragmentaria. La
compresin hoy del Derecho del Trabajo de los Estados miembros
de la UE, y en menor medida tambin el de la Seguridad Social, slo
puede hacerse integrando las fuentes del derecho internas con las
de la Unin Europea. Resulta entonces que el Derecho Social de la
UE como tal no existe o est por construir, pero los derechos nacionales en una importante medida estn comunitarizados, es decir, se
integran con la no desdeable parte que les viene desde la Unin,
o para decirlo con ms propiedad, con lo que les viene hoy por hoy
desde el pilar comunitario de la misma. Es desde este punto de vista
como est justificado hablar entonces de un derecho social de la UE
(eso si, con minsculas). Pero hay, adems, otra razn ms importante
y es que cuanto ms se hable de ese derecho, tanto ms se reafirma su
existencia (Romagnoli, 1997, 215).
El inters que tiene el tratamiento del derecho social de la UE no es
solamente el de aclarar los problemas tcnicos que exige la articula-
J O A Q U N A PA R I C I O T O VA R
cin con las fuentes internas, sino que, adems, permite una reflexin
sobre los valores y fines a los que responde o debe responder el ente
que desde hace algo ms de cincuenta aos est emergiendo en Europa.
Un reconocido experto escribi que en Europa estamos no ante un
orden jurdico europeo de naturaleza constitucional sin constitucin,
sino lo contrario: estamos ante un orden jurdico constitucional en el
que la teora constitucional no ha sido an desarrollada[porque] no
ha habido una elaboracin suficiente de sus valores transcendentes y
de sus objetivos a largo plazo (Weiler, 1995, 206). Hasta que punto
diez aos despus de la anterior afirmacin estamos en condiciones de
mantener su obsolescencia al poder mostrar con claridad los objetivos
y fines de la UE? Desde aquella fecha los Tratados de Amsterdam de
1997 (en vigor desde mayo de 1999), Niza de 2001 (en vigor desde
febrero de 2002) y el Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa firmado en Roma el 29 de octubre de 2004, parece
que podran facilitar la tarea. En efecto, el art. I-2 TCEu, enumera los
valores en los que la Unin se fundamenta y el I-3 los objetivos, entre
los que cabe destacar la lucha contra la exclusin social, el fomento
de la justicia y proteccin sociales, igualdad entre mujeres y hombres,
solidaridad entre generaciones y la cohesin econmica y social.
Asunto resuelto, pues.
Pero las cosas no son tan sencillas, para empezar porque la llamada
Constitucin Europea no est an vigente, ni hoy (abril de 2005)
se sabe con certeza si lo estar, pero esa objecin podra salvarse si
se observa que de los Tratados vigentes y de la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia se puede deducir que los valores y las tradiciones
constitucionales comunes de los Estados miembros han pasado a
formar parte del derecho de la Unin como se desprende de los arts.
2 y 6 TUE y 2 y 3 TCE, que no es esencialmente distinto a lo previsto
en el TCEu. La observacin de este fenmeno permite apreciar lo que
se ha llamado erosin del constitucionalismo estatal debido a la
prdida por parte de los estados nacionales de la capacidad de regulacin sobre aspectos bsicos de su orden poltico, que les empuja a
abrirse hacia un orden supranacional, que en Europa es representado
por la UE, de tal forma que es el propio constitucionalismo nacional
el que por medio de sus clusulas de apertura prefigura ya Europa
(Cruz, 2002, 18-19).
El problema es que esa apertura se hace no slo en materias relativas

a lo que venimos llamando de contenido social, sino tambin, y en
mayor medida, de ndole econmica, lo que significa que en el mbito
supranacional, ante una falta de precisiones seguras protectoras tpicas
del constitucionalismo estatal, podran adoptarse decisiones que condicionen, limiten o cercenen derechos sociales garantizados tanto en la
constitucin como en la legislacin infraconstitucional de los Estados
miembros. Lo que nos abocara a algo de extremada importancia: a
una puesta en cuestin de la democracia misma, no slo porque las
formas de adopcin de las decisiones en el mbito de la Unin, es decir
su funcionamiento, padezcan del llamado dficit democrtico, sino
por algo ms grave, porque ese funcionamiento de lugar a la negacin
de los derechos que son expresin de la forma del Estado al que se lleg
en Europa despus de la segunda guerra mundial: el Estado Social
y Democrtico de Derecho. No se est diciendo aqu que necesariamente la UE tenga que producir ese resultado, y que veamos el espacio
interno de los Estados como una Arcadia feliz en la que florecen los
derechos sociales amenazada por un tenebroso mundo exterior. No,
entre otras cosas porque el constitucionalismo estatal tampoco por si
mismo es garanta suficiente de la democracia1, sino que ms bien el
grave problema hoy son sus insuficiencias por la prdida de capacidad
regulativa de importantes procesos sociales y econmicos.
Lo que aqu se est apuntando es a una tensin dialctica entre el
mbito interno y el de la Unin. El primero ha contenido en nuestro
mbito cultural algunas certezas garantizadas constitucionalmente
en pro del desarrollo del principio de igualdad, que fueron aceptadas
por todos los grupos polticos que llegaron al gran pacto constituyente de la segunda postguerra mundial, o posteriormente en la
salida a los regmenes autoritarios de corte en mayor o menor medida
fascista en los pases de la Europa del sur (Grecia, Portugal y Espaa).
Esas certezas no parece que sean compartidas hoy por las fuerzas
econmicas y polticas que propugnan el libre mercado como gran
1
La perversin de la democracia no es algo que pueda conjurarse slo mediante frmulas poltico-constitucionales desde el momento en que las oligarquas del poder
econmico pueden reinar adoptando formas de la democracia liberal mediante,
entre otras cosas, el uso de las leyes electorales que corrigen el sufragio universal y del
control de los medios de formacin de la opinin pblica. Vid. L. Canfora, La democracia. Historia de una ideologa, Crtica, Barcelona, 2004, p. 285-289.
10
regulador de los procesos sociales, con gran arraigo en las repblicas

del este europeo (exrepblicas populares), que aspiran a actuar en
el mbito de la Unin sin las constricciones impuestas por las constituciones nacionales de los pases fundadores de las Comunidades. De
ah la importancia que tiene la afirmacin de los valores, que an sin
ser expresos, eran implcitos al proyecto supranacional en los primeros
momentos como ms adelante se indicar. Pero para adentrarnos en
estos problemas es necesario esbozar a modo de prembulo, aunque
sea superficialmente, lo que sea la Unin Europea.
Es posible que el debate sobre la llamada Constitucin Europea haya
comenzado a acercar un poco ms la Unin a los ciudadanos, pero
lo cierto es que los ciudadanos no comprenden muy bien la trascendencia histrica y prctica que tiene, pues se la percibe como algo
remoto. No despierta mucho inters, lo que favorece las consecuencias
antidemocrticas de algunos de sus actos. Las razones de ese desinters
son seguramente muy complejas pero algunas tienen que ver con la
propia naturaleza de la Unin, pues es un ente poltico-jurdico difcilmente clasificable dentro de las categoras conocidas y sus rganos,
que apenas responden polticamente de forma directa frente a los
ciudadanos, son de constitucin compleja, con un funcionamiento
que se aprecia habitualmente opaco y cuyos actos se manifiestan con
un lenguaje casi hermtico. Si queremos clasificarla entre la categoras
jurdicas conocidas podemos decir que la Unin es una organizacin
internacional intergubernamental que nace de los Tratados de la
Unin Europea, Comunidad Europea y EURATOM (Tratado de la
energa nuclear) ratificados en la actualidad por 25 pases miembros
de la misma, y en el futuro, si el Tratado que establece la Constitucin Europea llega a entrar en vigor, por la ratificacin de ese nico
Tratado, que declara en su art. IV-438 que La Unin Europea creada
por el presente Tratado sucede a la Unin Europea creada por el
Tratado de la Unin Europea y a la Comunidad Europea, habr una
continuidad. Es una organizacin que no tiene personalidad jurdica
expresamente reconocida, pero esto no tiene importancia, pues en el
mbito internacional la personalidad jurdica se tiene o no se tiene en
funcin de las competencias asumidas y ejercidas (Mangas, 2005, 24)
y sin duda la Unin tiene y ejerce importantes competencias como se
indicar ms adelante.
11
Pero clasificar a la Unin como una organizacin internacional intergubernamental, aunque tiene sus consecuencias precisamente en
orden al contenido democrtico, no es decir mucho por lo extraordinariamente atpica que es, entre otras cosas porque sus competencias
le permiten crear un derecho propio que se aplica a los ciudadanos
de los Estados miembros, y no slo a los Estados (aunque tambin),
usando tcnicas de naturaleza federal (Mancini, 2004, 20). Por otro
lado, la Unin Europea no es algo acabado, se est elaborando desde
hace ya ms de cincuenta aos2, sin que se sepa exactamente en qu
va a finalizar. Es como un edificio del que no existen planos completos
y su construccin va hacindose a impulsos determinados por las
aspiraciones e intereses de las partes implicadas segn las condiciones
sociales y econmicas de cada momento, que permiten el aprovechamiento de ideas o incluso modas que van surgiendo3.
La comprensin de lo que supone la Unin Europea, y en particular
el derecho social que emana de ella, exige una actitud mental que
la site en el contexto histrico que propici su nacimiento y la vea
abierta a un futuro lleno de probables cambios. Es necesario partir del
presupuesto de que la Unin Europea es hija de unas muy concretas
condiciones histricas del siglo XX, en el que se han producido las
mayores transformaciones que ha conocido la humanidad en toda
su historia. Ideas sobre el europeismo y la integracin europea han
existido con anterioridad y es cierto que a partir del Renacimiento se
extiende la idea de Europa cmo entidad cultural y poltica frente
al uso meramente geogrfico del trmino (Truyol, 1999, 19). Pero
hay que insistir que esas ideas no hubiesen fructificado en lo que hoy
conocemos si no se hubiesen dado las circunstancias que produjeron
2
El arranque de la Unin Europea est en el Tratado de la Comunidad Europea del

Carbn y del Acero firmado en Pars el 18 de abril de 1951 (entr en vigor el 23 de julio
de 1952) por Alemania, Francia, Italia, Blgica, Holanda y Luxemburgo. Este Tratado
ha perdido vigencia en julio de 2002.
3 Esto no tiene porqu comprometer necesariamente el resultado final. Las esplndidas
catedrales gticas, hoy orgullo del patrimonio artstico y cultural europeo, tardaban
aos (cientos a veces) en construirse, sin que en sus inicios se dispusiese de planos
completos que incluyesen la representacin del espacio mediante la perspectiva. Cfr.
C. Luittpold Frommel, Sulla nascita del disegno architettonicoen vol. Millon y Magnago (cur), Rinascimento. Da Brunelleschi a Michelangelo, Milano, 1994, p. 101. Tambin F.G. Mancini ha recurrido a esta metfora, cfr. Democracia e costitucionalismo
nellUnione europea, Il Mulino, Bolonia, 2004, p. 21.
12
las dos guerras mundiales (1914-1918 y 1939-1945) y la revolucin

rusa (1917).
Pero adoptar esa actitud mental supone un esfuerzo en un tiempo
como el nuestro sometido a la actualidad de un presente continuo dominado por la informacin que proporcionan los medios de comunicacin, para quienes lo que hoy es importantsima noticia maana
ha dejado de serlo sustituida por otra, a veces banal. Los proyectos de
futuro colectivos no son visibles y al mismo tiempo se han destruido
los mecanismos sociales que vinculan la experiencia contempornea
del individuo con las de generaciones anteriores (Hobsbawm, 1995,
13), esto es, se ha perdido la memoria histrica.
Por las razones recin expuestas no resulta fcil comprender con
claridad la trascendencia que tiene la creacin de la Unin Europea,
que es extraordinariamente alta si reparamos en que su objetivo
explcito es promover el progreso econmico y social (art. 2 TUE)
mediante el establecimiento de un mercado comn y de una unin
econmica y monetaria (art. 2 TCE), precisamente en un momento
en que los derechos sociales sobre los que se ha construido un modo de
entender la democracia en Europa estn puestos en cuestin por efecto
del fenmeno de la globalizacin ante la que los singulares y tradicionales estados nacionales ven limitados sus poderes. La Unin puede
ser un espacio ms idneo que el del Estado nacional para la defensa
y mejoramiento de esos derechos en las nuevas condiciones histricas, pero no ser posible si no van acompaados de un desarrollo
tambin en la esfera supranacional de los derechos polticos, y aqu
surgen las opciones sobre su futuro, teniendo en cuenta que, siendo
algo en construccin, hasta ahora la Unin Europea presupone la
democracia como patrimonio de valores y de instituciones compartidas por sus Estados miembros pero ella misma no es democrtica
(Mancini, 2004, 116). Es decir, se trata de avanzar hacia formas en las
que los ciudadanos puedan determinar en ese espacio supranacional
las opciones que afectan a su vida, que probablemente no pueden ser
otras que avanzar hacia una solucin federal para Europa.
Para ello no se parte de cero, la Unin Europea si se quiere que
responda a exigencias democrticas tiene que ser vista como un
intento de dar respuesta a dos graves problemas que dramticamente
se han manifestado en el siglo XX. Estos son, en primer lugar, la
13
consecucin y mantenimiento de la paz y en segundo lugar, como

ya se ha indicado la erosin del Estado-nacin. El mantenimiento de
la paz tiene un doble sentido, paz entre los estados europeos o hacia
el exterior y, en el interior de los mismos, un grado aceptable de paz
social aspirando a conseguirlo respetando ciertas reglas mnimas de
democracia. No se trata de hacer en las pginas siguientes un estudio
amplio de la historia europea de ese periodo, sino dejar claros algunos
trazos que son relevantes a los objetivos de este trabajo.
2. LA PAZ Y LA LUCHA POR LOS DERECHOS SOCIALES EN EL SIGLO XX EN LA
GNESIS DE LA UNIN EUROPEA
Hay ya generaciones adultas en la Europa no balcnica para las que
la experiencia de la guerra no existe ni como recuerdo y algunas ms
jvenes espaolas, portuguesas y griegas que han nacido, por fortuna
para ellas, cuando han desaparecido y hay pocos vestigios de las dictaduras de inspiracin fascista que hasta los aos setenta sojuzgaban
a sus respectivos pases. Es comprensible entonces que no les llame
la atencin que el art. 1 TUE declare que la Unin Europea tendr
por misin organizar de modo coherente y solidario las relaciones
entre los Estados miembros y entre sus pueblos, ni que el art. 6
TUE establezca que la Unin se basa en los principios de libertad,
democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales y el Estado de Derecho. Sin embargo la Unin es hija
de angustias y miedos tanto a guerras entre Estados europeos, como a
la revolucin social, precisamente porque en las sociedades europeas
no se propiciaron la paz ni el reconocimiento de derechos democrticos y sociales a una gran parte de su poblacin hasta muy avanzado
el siglo XX.
No procede extenderse mucho aqu, por ser conocido, que la revolucin industrial, que en primer lugar se desarroll en Gran Bretaa
desde finales del siglo XVIII y a lo largo del XIX, gener para los
trabajadores unas terribles condiciones de vida que por su dureza
hoy resultan casi inimaginables a los ciudadanos europeos. En los
inicios del siglo XX la industrializacin no slo era ya un hecho en
Francia, Alemania y otros pases europeos continentales (no en el sur
ni en el este), sino que merced a la aplicacin de nuevos desarrollos
de la tcnica y la ciencia (la industria qumica, por ejemplo, tom un
gran auge) reducen distancias, o como el caso de Alemania, superan
14
al Reino Unido, otrora primera potencia industrial (Mommsen, 1987,

45 y ss). Se acentu una competencia entre las potencias europeas que
ya haban iniciado una carrera por la expansin mundial en pos de la
apropiacin de nuevas colonias de ultramar, con sostenimiento militar
y poltico de la penetracin econmica en aquellas zonas del planeta
consideradas ms atrasadas. Del colonialismo se pas as al imperialismo (Hobsbawm, 1990; Mommsen, 1987, 138). En esta dinmica
tambin entraron los Estados Unidos y Japn.
Pero la situacin de la clase obrera europea, aunque haba mejorado
un poco, entre otras cosas por efecto de las primeras leyes sociales
(por ejemplo, las jornadas de trabajo ya no eran de 14 16 horas
sino slo en torno a 12, los salarios se incrementaron ligeramente
y algunos trabajadores empezaron a estar cubiertos por Seguros
Sociales), no por eso sali de la miseria y la pobreza. La insalubridad,
el hacinamiento y la enfermedad se cebaban en los espantosos barrios
obreros que desordenadamente crecieron en la mayora de las grandes
ciudades europeas, sin que la situacin de los campesinos en los pases
agrarios, como Espaa, fuese mejor. A pesar de que los movimientos
que preconizaban reformas sociales e impulsaban la legislacin social
ganaron terreno, se segua considerando a la miseria general reinante
en los grandes centros industriales como un fenmeno natural que no
poda evitarse; todo lo ms mitigarse (Mommsen, 1987, 87).
El orden jurdico-poltico tampoco dejaba muchos espacios de accin
a los trabajadores. El recurso a los tribunales era impensable en unos
ordenamientos hechos a la medida de propietarios y con unos sistemas
procesales que, en general, no ofrecan mecanismos adecuados para
solucionar los conflictos de trabajo. Aunque el derecho de asociacin
sindical en los catorce primeros aos del siglo ya era reconocido o
tolerado en casi todos los pases europeos4, no por ello se renunciaba a
la utilizacin del ejrcito o la polica para resolver conflictos de trabajo,
ni mucho menos a la represin que el derecho privado permita a los
empresarios (fundamentalmente despidos de trabajadores y exigencias de responsabilidades por daos a los sindicatos que convocaban
huelgas), todo lo cual dificultaba extraordinariamente las acciones
reivindicativas de mejora de las condiciones de trabajo y vida. La exclu4
No, por ejemplo, en Rusia, donde los sindicatos eran ferozmente perseguidos, obligndoles a la actividad clandestina.
15
sin se acentuaba porque el principio democrtico avanzaba penosamente en los regmenes polticos liberales europeos. Las lites oligrquicas tradicionales seguan detentando el poder poltico y los sistemas
electorales negaban de hecho el sufragio universal (Mommsen, 1987,
91 y 170), por lo que se dificultaba, sin impedirla totalmente, la representacin poltica de los trabajadores en los parlamentos5.
En esas condiciones se consolidaron las organizaciones de trabajadores que ya haban irrumpido en la escena poltica con un proyecto
emancipador propio. Los sindicatos y los partidos polticos obreros
aspiraban a mejorar las condiciones de vida y a cambiar las bases de
la sociedad capitalista por una ms justa, para lo cual, a pesar de las
diferencias entre diversas corrientes ideolgicas, se consideraba que
era imprescindible la fraternidad entre los trabajadores de todas las
naciones. Un espritu internacionalista les alentaba6. Tras el Congreso
de Pars de 1889 surgi la Segunda Internacional, que se consolid
como una de las realidades ms importantes de la poltica mundial,
como una de las fuerzas morales que contribuy a la vitalidad creadora
en la dcada anterior a 1914 (Droz, 1985, 759).
Los primeros aos del siglo XX conocen una altsima agitacin social.
El movimiento huelgustico se extendi por toda Europa afectando
a todos los sectores de la produccin, con el corolario de victorias,
derrotas y represin7. En definitiva, los aos anteriores a la primera
5
En el Reino Unido, en donde la lucha por el principio democrtico tena una larga
tradicin, se extendi en 1884 el derecho de voto a todos los ciudadanos varones con
una familia a cargo, pero este derecho lo perdan quienes se vean forzados por la necesidad a recurrir a la asistencia proporcionada por las Leyes de Pobres. Al tiempo se
mantena el voto plural, que permita a los grandes terratenientes votar en todos aquellos lugares en los que tuviesen propiedades. En Espaa sta es la poca de la llamada
Restauracin de la monarqua borbnica, bajo la que floreci el caciquismo. El voto
femenino se reconoci por primera vez con la Revolucin rusa, pero tuvo que esperar a
1928 en el Reino Unido y en Espaa hasta el 1 de octubre de 1931, tras el advenimiento
de la Segunda Repblica.
El manifiesto inaugural de la Asociacin Internacional de Trabajadores, o Primera

Internacional, de 1864, redactado por K. Marx, acaba con la famosa frase: Proletarios
de todos los pases, unos!. Cfr. C. Marx y F. Engels, Obras Fundamentales, vol. 17. La
Internacional, FCE, Mxico, 1988, pp. 1-7. Las diferencias entre las corrientes existentes
en el seno de la AIT dieron al traste con esta primera organizacin.
7 Hay que destacar los sucesos de la fallida revolucin de 1905 en Rusia, desencadena-
dos como reaccin contra la masacre efectuada por fuerzas militares de una multitud
16
guerra mundial se caracterizan por unas altas dosis de antagonismos

y tensiones sociales.
Esas tensiones tenan otra causa que les daba una particular virulencia,
cual fue el desarrollo de los nacionalismos militantes (Mommsen,
1987, 212), alentados por las rivalidades entre las potencias europeas.
Los nacionalismos introdujeron tan extraordinaria agresividad en las
relaciones internacionales, que desde 1906 en toda Europa soplaban los
envenenados vientos de la guerra. Los historiadores han destacado la
preocupacin de los delegados asistentes a las reuniones de la Segunda
Internacional de este periodo por encontrar medios para evitar la
guerra, pues siendo algo inherente a la esencia al capitalismo sera la
clase obrera la que ms sufrira con ella (Cole, 1974, 73)8. Pero no solo
fracasaron al no poder impedirla, sino que la cuestin nacional fue el
punto en torno al cual empez a fraguarse la bancarrota de la Segunda
Internacional (Droz, 1985, 778).
Los hechos mostraron que los motivos de preocupacin por la guerra
no eran vanos. La Primera Guerra mundial (1914-1918), que inicialmente enfrentaba a Francia, Gran Bretaa y Rusia contra Alemania
y Austria, acab involucrando a todos los pases europeos (excepto
Espaa, Holanda, Suiza y los escandinavos) como a otros no europeos
(Japn ocup las colonias alemanas de extremo oriente y Estados
Unidos entr en guerra contra Alemania y Austria, casi al final, en
1917). Inaugur una poca de destrucciones y matanzas desconoindefensa de hombres, mujeres y nios que planteaba modestas reivindicaciones ante
el Palacio de Invierno del zar (all presente) en San Petersburgo. En el mismo ao una
impresionante huelga minera paraliz la cuenca alemana del Ruhr. En 1910 una gran
huelga en los ferrocarriles franceses fue aplastada con la ayuda del ejrcito y la militarizacin de ferroviarios en edad militar.
8 Fruto de esa preocupacin fue la declaracin del Congreso de Stuttgart de 1907, que
terminaba as: Si existe la amenaza de que la guerra estalle, es obligacin de la clase

trabajadora de los pases y Estados, y obligacin de sus representantes parlamentarios,
con la ayuda de la Oficina Internacional como poder activo y coordinador, hacer toda
clase de esfuerzos para evitar la guerra por todos los medios que parezcan ms apropiados, medios que naturalmente variarn con arreglo a la intensidad de la lucha de
clases y a la situacin poltica general.
En el caso de que a pesar de ello estalle la guerra, es su obligacin intervenir a fin de ponerle trmino en seguida, y con toda su fuerza aprovechar la crisis econmica y poltica
creada por la guerra para agitar los estratos ms profundos del pueblo y precipitar la
cada de la dominacin capitalista.
17
cidas hasta entonces9. Brutaliz la guerra y la poltica y, puesto que

responda a una fusin de la poltica con intereses econmicos sin
fronteras, persegua objetivos ilimitados que slo podan conseguirse con la destruccin total de enemigo, lo que conllevaba sufrimientos sin cuento de la poblacin civil (Hobsbawm, 1995, 37-38),
algo absurdo e indito en la historia de la humanidad.
Las penosas condiciones de vida que trajo la guerra hicieron que se
mezclaran los anhelos de paz con los de igualdad y justicia social, de
tal modo que hacia 1917 Europa era un gran polvorn de explosivos
sociales (Hobsbawn, 1995, 67), cuyo estallido en Rusia en octubre de
1917 provoc el triunfo de la Revolucin. Los bolcheviques se apresuraron a cumplir sus promesas y firmaron de inmediato la paz, an
aceptando las duras condiciones que les fueron impuestas en BrestListovsk10. Este triunfo conmovi al mundo. La revolucin socialista
dej de ser una utopa para hacerse realidad. Una ola de agitacin se
extendi por doquier, especialmente por Europa. Pero el internacionalismo que preconizaba la revolucin se trunc por muchas razones,
entre las que hay que destacar el desencadenamiento en Rusia de una
espantosa guerra civil auspiciada, financiada e incluso con participacin directa de las potencias occidentales y el impulso al nacionalismo
que el presidente norteamericano Wilson insufl en el centro y este de
Europa. Pero contra todo pronstico los bolcheviques se mantuvieron
en el poder, aunque la revolucin socialista inicialmente quedaba
confinada en Europa, con desgarro en el seno del propio movimiento
comunista, a un slo pas, lo que condicion severamente el curso
de su evolucin posterior hasta el derrumbamiento de la Unin de
Repblicas Socialistas Sovitica (URSS) y las llamadas democracias
populares del este de Europa en 1989.
El Tratado de Versalles (1919), en el que se establecieron las condiciones de paz con la derrotada Alemania, no resolvi ninguno de
9
Las cifras de muertos son escalofriantes: 800.000 britnicos; 1.600.000 franceses;

1.800.000 alemanes, sin contar los de las otras nacionalidades. Solo en la batalla de
Verdum, en 1916, hubo 1.000.000 de bajas (Hobsbawm, 1995, 33). Pero adems de eso,
puede que lo peor sea la consecuencia moral de la indiferencia ante el horror que ha
quedado como herencia.
10 La delegacin rusa, a cuya cabeza figuraba Len Trosky, impuso que las negociaciones
se hiciesen en pblico para acabar con la diplomacia secreta, por la que se adoptaban, y
se adoptan, decisiones fundamentales al margen de cualquier control democrtico.
18
los problemas que provocaron el estallido de la guerra. La rivalidad

entre las naciones europeas no solo no desapareci, sino que entre
Francia y Alemania se acentu una mutua desconfianza slo mitigada
en un breve periodo11. Lo absurdo de sus objetivos y la inutilidad
de la guerra misma quedaron claros a su finalizacin, pues todas las
naciones europeas participantes, tanto vencidas como vencedoras,
salieron de ella ms dbiles y empobrecidas. Slo los Estados Unidos,
que no sufrieron la guerra en su territorio y en la que participaron
al final, terminaron la contienda reforzados y desde entonces como
primera potencia mundial. En esas condiciones los problemas sociales
y polticos se acentuaron porque la situacin econmica no mejoraba.
Cuando empez a darse una cierta recuperacin, la famosa crisis
econmica de 1929 dio al traste con las esperanzas que en los aos
veinte se haban puesto en el restablecimiento de una economa
mundial liberal (Parker, 1987, 112) y con los mecanismos de autorregulacin del mercado, entonces (como ahora) proclamados por
ciertos sectores de opinin como dogmas infalibles.
Casi con toda seguridad uno de los problemas sociales ms destacable
del periodo de entre guerras fue el desempleo, cuyas tasas alcanzaron
cotas inimaginables en los tiempos anteriores12 y sumieron una parte
de los trabajadores en situaciones desesperadas, lo que generaba una
situacin de profunda inestabilidad social. Los sucesos posteriores
permitieron a W. Beveridge formular en 1944 lo que podra ser una
mxima: Las instituciones libres corren peligro de desaparecer en
cualquier pas cuando se presenta la desocupacin en masa13, que
sin duda ha estado muy presente para los redactores del Tratado
de Amsterdam al incluir el empleo entre los objetivos de la Unin,
cuando el desempleo volvi a dispararse en Europa en los aos
ochenta y noventa del siglo XX (art. 2 TA y Ttulo VIII TCE).
11
En 1925 los acuerdos de Locarno intentaron crear un sistema que diera garantas a
las naciones europeas estableciendo arbitrajes para la resolucin de los conflictos. En
1929 el ministro francs de Asuntos Exteriores A. Briand propuso la creacin de una
Unin Europea, pero en aquel contexto era una propuesta destinada al fracaso.
12 En los aos 1932-33 llegaron al 22 por ciento en Gran Bretaa y Blgica, 24 en
Suecia, 27 en Estados Unidos, 29 en Austria, 31 en Noruega, 32 en Dinamarca 44 en
Alemania! (Hobsbawm, 1995,100) y todo ello sin Sistemas de Seguridad Social.
13 W. Beveridge, La ocupacin Plena, FCE, Mxico, 1947 (trad. de la 1 edicin inglesa
de 1944, Full Employment in a Free Society), p. 43. Hay edicin espaola ms actual,
Pleno empleo en una sociedad libre, Ministerio de Trabajo, 1989.
19
La crisis econmica empobreci no slo a la clase trabajadora, sino

tambin a amplias capas de las incipientes clases medias y llev a los
nacionalismos militaristas al poder (Parker, 1987, 271)14. Cre un
caldo de cultivo idneo para que los sentimientos de frustracin de
una parte de la poblacin se canalizaran a travs de una mezcla de
nacionalismo agresivo, xenofobia, racismo, odio hacia la revolucin
social y a la tradicin racionalista heredera de la Ilustracin; es decir,
a travs del fascismo. Los historiadores estn de acuerdo en que en los
problemas no resueltos en la Primera Guerra mundial hay que ver la
causa de la Segunda. La primera Gran Guerra fue el primer acto de
la guerra civil europea, si es cierto que la revolucin estalla en Rusia y
obtiene un repentino e imprevisto xito precisamente como guerra a
la guerra por parte de las clases que eran vctimas de aquella inhumana
guerra imperialista (Canfora, 2004, 181). Pero el elemento cualitativamente nuevo fue la subida al poder de los nazis en Alemania y los
fascistas en Italia. La lucha contra el fascismo explica que pases como
los Estados Unidos y la Unin Sovitica estuviesen durante la guerra
como aliados en el mismo bando. La Segunda Guerra mundial fue
con ms intensidad una guerra tambin ideolgica que puso en juego
principios ticos en torno a los cuales se moviliz una gran parte de
la poblacin europea y de otras regiones del mundo. Una guerra civil
internacional, como ya se ha dicho, en la que los fascistas y antifascistas de cada pas beligerante se enfrentaron entre s (Hobsbawm,
14 Una de las manifestaciones de la crisis en Alemania fue la generacin de una inflacin astronmica, hasta niveles tales que los ahorros de toda una vida de un ciudadano medio slo alcanzaban para tomar una cerveza, siendo perfectamente imaginable
las conmociones que estos hechos pueden provocar en cualquier sociedad. Pero para
entender el pasado es necesario acudir al arte y a la literatura, como ha enseado J.
Huizinga, vid. La storia fra arte e scienza, en vol. Le immagini della storia, Einaudi,
Turn, 1993, p. 27, por lo que se comprender mejor el ambiente en que se viva en la
Repblica de Weimar durante los aos inmediatamente anteriores al ascenso de los nazis al poder si acudimos a las obras de teatro de Bertol Brecht, a la msica de Kurt Weill
(sobretodo sus operas Los siete pecados capitales y La opera de las tres perras gordas,
ambas con libreto de B. Brecht, a las pinturas de Kirchner y del grupo Die Brche, y a
la novela de Athur R.G. Solmssen, Una princesa en Berln. Aquella experiencia alemana
de la inflacin sin duda ha influido para que su actual Constitucin definiera al Banco
Central como una entidad autnoma con la misin de fijar la poltica monetaria y el
control de precios. Ese modelo es el que se impuso en la Comunidad Europea a partir
del Tratado de Maastricht que se expresa perfectamente en el actual art. 105. 1 TCE
cuando establece que El objetivo principal del Sistema Europeo de Bancos Centrales
ser mantener la estabilidad de precios.
20
1990, 150), de la que la terrible guerra civil espaola fue una especie de
prolegmeno15. La brutalidad y las destrucciones de vidas humanas
superaron todo lo conocido (W. Benz, H. Graml, 1986,12)16. Las
ciudades, por tanto la poblacin civil, fueron objeto directo de
bombardeos tan destructivos como intiles desde el punto de vista
militar como los de Londres, Coventry o el terrible de Dresde.
El recuerdo de las tensiones sociales acaecidas al fin de la Primera
Guerra estuvo muy presente en la Segunda, durante la cual se vea
clara la necesidad de reformas sociales. La victoria y la esperanza
social iban de la mano (Hobsbawm, 1995, 174). Las democracias
liberales haban sido incapaces de resolver las aspiraciones sociales
de la poblacin y adems haban sido muy tibias con las soluciones
fascistas (casi cmplices) como el caso de la Repblica espaola
tristemente puso de manifiesto, por lo que empezaron a tomar cuerpo
corrientes de opinin que extendieron un convencimiento de que
solo una democracia completamente refundada poda constituir una
causa por la que luchar; y desde luego no una democracia liberal que,
tras haber prendido la mecha de la tragedia de 1914, se deslizaba ahora
hacia un compromiso con el fascismo (Canfora, 2004, 188).
Ese ambiente en el que se respiraba la necesidad de las reformas
sociales17 se refleja muy bien en el caso britnico, que puede ser
tomado a modo de ejemplo. En plena guerra el Gobierno de coalicin
15 El tono moral de ese momento se aprehende mejor que en otros textos en el poema
de Cernuda, 1936, dedicado a un voluntario norteamericano que luch en la guerra

civil espaola formando parte de las Brigadas Internacionales. Comienza el poema con
aquel verso: Recurdalo tu y recurdalo a otros..., en el que ya pide una actitud moral
al lector, para acabar diciendo Gracias, Compaero, gracias/ Por el ejemplo. Gracias
porque me dices/ Que el hombre es noble./ Nada importa que tan pocos los sean:/
Uno, uno tan solo basta/ Como testigo irrefutable/ De toda la nobleza humana.
16 Cmo no conmoverse ante el horror de los campos de concentracin, las persecuciones, los 20 millones de muertos de la Unin Sovitica, de ellos casi un milln a causa
del hambre que padeci la poblacin de Leningrado por el asedio de 900 das a que fue
sometida por las tropas alemanas, los 7,5 millones de Europa oriental , entre los que
se cuentan 4 millones de judos exterminados, los 5,5 de alemanes, ms los franceses,
italianos, britnicos, norteamericanos, etc..., como para buscar una Europa en la que
esa barbarie no vuelva a producirse y sea pieza central de la paz universal.
17 Uno de sus ms preclaros exponentes es la obra de H. Laski, sobre la que J. L. Monereo ha publicado un interesante ensayo utilizando el ttulo de una de sus obras ms
importantes La democracia en crisis: Harold J. Laski, El viejo Topo, 2004.
21
de aquel pas, preocupado por los problemas de la reconstruccin

postblica, encarg W. Beveridge la elaboracin de un informe sobre
las reformas a acometer en los instrumentos de atencin de las necesidades sociales. Ese informe vio la luz en 194218 (la guerra acab en
el 1945) y contiene las bases tericas en las que se fundamentan los
Sistemas de Seguridad Social modernos, que efectivamente surgieron
en todos los pases europeos con las reformas puestas en prctica
a partir de 1946. Hoy los Sistemas de Seguridad Social, as como el
resto de los derechos sociales, muchos de ellos reconocidos por las
constituciones nacionales, constituyen uno de los rasgos distintivos
del modo europeo de estar en sociedad. Esos derechos estn bsicamente circunscritos a la esfera de los Estados miembros, pero son un
mbito de competencias concurrentes con la Unin Europea, como
ms adelante se indicar, sobre los que es preciso prestar cuidadosa
atencin porque son objeto del gran pacto social constituyente sobre
el que se asientan las Constituciones democrticas de la postguerra
(tambin la espaola de 1978) al que en las pginas anteriores se ha
hecho ya referencia.
Es de destacar, por otro lado, que la nica institucin de entre las que
se crearon en 1919 por el Tratado de Versalles que ha perdurado haya
sido la Organizacin Internacional del Trabajo. Explcitamente se
declara en el Prembulo de su Constitucin que existen condiciones
de trabajo que entraan tal grado de injusticia, miseria y privaciones
para gran nmero de seres humanos, que el descontento causado
constituye una amenaza para la paz y la armona universales, por ello
la paz universal y permanente slo puede basarse en la justicia social,
lo que tiene hoy plena vigencia.
3. EL NACIMIENTO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
A lo largo de las pginas precedentes tal vez se habr atisbado que
Europa, a la vez que escenario de sangrientos conflictos, ha sido un
espacio cultural en el que durante el siglo XIX, el siglo en el que
se consolidan los estados nacionales, se alcanza un cierto orden
mediante la instauracin del llamado concierto europeo, que no
era otra cosa que la hegemona consensuada de las grandes potencias
18 Lleva por ttulo Social Insurance and Allied Services. Hay traduccin espaola, Seguro
Social y Servicios afines, Ministerio de Trabajo, Madrid, 1989.
22
ejercida sobre los estados ms dbiles. Un concierto que se proyectaba

a todo el mundo por la supremaca que sobre l ejercan aquellas
potencias. Pero ese orden hemos visto salt hecho aicos con las dos
Guerras Mundiales.
La segunda postguerra mundial planteaba la necesidad de elaborar
un orden ms estable que el que dej la primera, pero no poda ya
ser construido sobre la preeminencia de los Estados europeos que en
1945 tenan muchas de sus principales ciudades y vas de comunicacin destruidas, la produccin agrcola e industrial en muchos pases
en niveles inferiores a los de 1929 y una poblacin que en el duro
invierno de 1946-47 padeca con extremada crudeza los rigores del
fro y el hambre (Benz, Graml, 1986, 12-19). Se confirm y consolid la preeminencia de los Estados Unidos como gran potencia
econmica mundial cuya industria y economa se haba reforzado
con la guerra, mientras que por otra parte el prestigio de las victorias
del Ejrcito Rojo sobre la Alemania nazi daba a la Unin Sovitica
un nuevo y rutilante papel en la escena mundial. Sobre estos dos
Estados se construy el orden mundial que haba de durar hasta 1989.
Los acuerdos de Teheran, Yalta y Postdam dividieron el continente
europeo en dos reas, que fueron respetadas por las nuevas superpotencias (Hobsbawm, 1995, 230-233). Los hechos prueban que, ms
all de su pactada zona geogrfica de influencia, el expansionismo
sovitico no existi, pero fue utilizado como arma de propaganda
durante la llamada guerra fra que surgi entre los dos antiguos
aliados, ahora superpotencias, tras la finalizacin de la guerra hasta
los aos 70, en que ms o menos cedi paso a la llamada coexistencia
pacfica. Pero haba ya generado un equilibrio de terror en una carrera
por la acumulacin de enormes cantidades de armamento, algunos de
potenciales efectos letales para toda la humanidad, problema que dista
mucho de estar resuelto en la actualidad.
Los Estados europeos de la parte occidental del continente, no
estaban por tanto expuestos a la agresin directa de la Unin
Sovitica, pero caba la posibilidad de que esta repblica pudiera
convertirse en modelo de referencia para las amplias capas de sus
poblaciones empobrecidas y hambrientas tras la guerra. Sobretodo
cuando aquel pas atrasado empez a experimentar, bajo la terrible
mano de hierro del estanilismo, un fuerte crecimiento econmico
23
que le llev a dejar atrs en pocos aos muchas de las destrucciones

blicas y de las condiciones semimedievales en que se encontraba
una gran parte de su territorio (Benz, Graml, 1986, 222-225). Dicho
con otras palabras, en Europa haba que resolver el viejo problema
de la exclusin social de una importante parte de la poblacin. Por
otro lado era necesario desactivar la tambin vieja rivalidad francogermana que tantos males haba trado. Pero esos problemas, que se
venan arrastrando desde tantos aos, tenan que ser afrontados en
un panorama mundial en el que los estados europeos ya no tenan
un papel hegemnico.
Ante todo era necesario conseguir la reconstruccin econmica, que
se consigui efectivamente por la conjuncin de diversos factores
entre los que los historiadores destacan el de alejar los peligros de la
revolucin social, el propio potencial de los estados ex-beligerantes, y
el inters por motivos diversos de las dos superpotencias. Los Estados
Unidos teman una crisis de superpoduccin y queran contar con el
importante mercado europeo, y la Unin Sovitica no deseaba que
unos estados europeos debilitados cayesen bajo la dependencia de
la potencia rectora que eran los Estados Unidos en el campo econmico (Benz, Graml, 1986, 16). El apoyo norteamericano se canaliz
a travs de un plan expuesto por el Secretario de Estado norteamericano G. Marshall en 1947. Ese plan, adems de favorecer las exportaciones de los fabricantes norteamericanos, permita a los Gobiernos
europeos disponer para inversiones, de acuerdo con las necesidades
de su desarrollo, de las cantidades pagadas por las importaciones de
mercancas norteamericanas, puestas a su disposicin por el Gobierno
de Estados Unidos a fondo perdido. En la gestin del plan se unieron
inicialmente 16 pases europeos, estando excluida Espaa por la
naturaleza antidemocrtica y fascistizante del Gobierno franquista
que se haba expresado en su vinculacin con la Alemania nacionalsocialista y la Italia fascista19. El Plan Marshall fue la plataforma del
despegue econmico europeo y sirvi para iniciar prcticas de cooperacin entre los Estados beneficiados por l.
19 Lo que no impidi que a partir de 1953 los Estados Unidos, adems de un fuerte
apoyo poltico, empezasen a dar una ms modesta ayuda econmica que levant las
grandes expectativas y decepciones reflejadas en la pelcula de Garca Berlanga, Bienvenido, Mister Marshall.
24
Los movimientos hacia la integracin europea volvieron a hacerse

notar en aquellos tiempos, en convergencia a los impulsos por la
recuperacin econmica, pero hasta la creacin en 1952 por Francia,
Alemania, Italia, Holanda, Blgica y Luxemburgo de la Comunidad
Europea del Carbn y del Acero, no obtuvieron la plasmacin institucional que abri el camino hacia una Unin Europea. El impulso
inicial se expres en la famosa Declaracin Schuman, ministro
francs de Asuntos Exteriores, en la que se reconoca que el objetivo
poltico de la nueva organizacin era poner fin al antagonismo
franco-alemn mediante el establecimiento de objetivos econmicos
comunes (fusin de intereses y solidaridad de hecho), inicialmente limitados a aquellos sectores productivos, lo que significaba
optar por una integracin funcionalista frente a una federal. Pero es
destacable que con la CECA se pusieron en prctica por primera vez
un mercado comn, unos objetivos comunes y unas instituciones
dotadas de poderes efectivos e inmediatos (Mangas y Lin, 2004,
39) lo que, teniendo en cuenta adems que se prevea la progresiva
extensin a otros sectores, dejaba abierta la puerta a una integracin
por la va federalista.
Es muy probable que la prdida de hegemona de los Estados europeos
y la divisin del mundo en bloques favoreciese la integracin europea
(W. Benz, H. Graml, 1986, 10), a lo que hay que aadir al miedo como
factor coadyuvante. Miedo de las clases dirigentes a lo que representaba la URSS, miedo en Francia frente a Alemania, miedo a los Estados
Unidos, aliado, pero sospechoso por su falta de fiabilidad por ser
capaz de poner sus propios intereses como superpotencia por encima
de todo (Hobsbawm, 1995, 243). Un cmulo de circunstancias que
empujaban para resolver los viejos problemas, y a la vez para que los
Estados europeos encontrasen de modo conjunto un papel autnomo
en el orden internacional entre las dos superpotencias, habida cuenta
la imposibilidad de que singularmente cada uno de ellos lo alcanzase.
Coincidiendo con la creacin de la CECA comenz para muchos pases
del mundo, pero muy especialmente para la mayora de los de centro y
norte de Europa, una etapa de prosperidad econmica extraordinaria
que transform los modos de vivir hasta hacerlos irreconocibles para
los individuos de apenas dos generaciones anteriores. Lo que para los
Estados Unidos, que ya tenan una alta renta per cpita al finalizar la
25
guerra, pudo ser una continuidad, para muchos pases europeos como
Francia, Alemania, Italia, Holanda o Blgica fue un salto gigantesco,
con incrementos de la productividad muy superiores a los norteamericanos. Los aos que van de 1950 a 1973 son calificados por los historiadores como los aos dorados (Hobsbawm, 1995, 261), en los que
el espectacular incremento de la riqueza se produjo consiguiendo a la
vez una anhelada aspiracin: el pleno empleo, que era una realidad en
los aos sesenta en aquellos pases.
El portentoso crecimiento de la riqueza experimentado en Europa vino
acompaado por una profundizacin del principio democrtico en
cada uno de los Estados nacionales, que se expres en que los anhelos
de victoria contra el fascismo y la esperanza social que le acompaaba
tomaron cuerpo jurdicamente en la idea del Estado social reconocido
en las constituciones postblicas (la espaola, por ser la ltima, puede
ser considerada expresin de todas ellas y, as, se dice en su art. 1.1 que
Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de derecho,
que implica el desarrollo del principio de igualdad y el reconocimiento
de los derechos sociales, comprometindose el Estado a promover
las condiciones para que la libertad y la igualdad de los individuos y
grupos en que se integra sean reales y efectivas y a remover los obstculos que impiden su disfrute, segn su art. 9.2). Este desarrollo del
principio democrtico no tuvo igual fortuna en los Estados Unidos, en
donde no avanz desde las reformas comprendidas en el New Deal
propuesto por el presidente F. D. Roosevelt en los aos treinta para
impulsar la salida de la crisis del 29.
No es este el lugar para hacer un estudio sobre el Estado Social, bastan
unos ligeros apuntes que sealen el cambio que supuso en la historia
europea. Si el Estado Constitucional Democrtico legitima el poder
mediante el reconocimiento de los derechos del hombre y del ciudadano que en el plano jurdico hacen a todas las personas libres e iguales,
la eliminacin de las condiciones sociales de desventaja que impiden
a los miembros de los grupos desfavorecidos hacer uso efectivo de los
derechos formales reconocidos igualitariamente...[genera] una dialctica entre igualdad jurdica e igualdad de hecho...que impone al Estado
Social el deber de proteger las condiciones de vida que hacen posible la
igualdad de oportunidades en la utilizacin de los iguales derechos del
ciudadano (Habermas, 1999, 38). Esto es, dentro del territorio en el
26
que ejerce la soberana, el Estado se responsabiliza de la redistribucin

de la riqueza y de la articulacin de la solidaridad entre sus ciudadanos
mediante la puesta en prctica de polticas de contenido social en
materias como la educacin, la vivienda, proteccin de los derechos
de los trabajadores y el desarrollo de los Sistemas de Seguridad Social.
Fue un importante paso adelante en la profundizacin del proceso
democrtico, que empez a entenderse de un modo dinmico pues
ampla la capacidad de la sociedad para autorregularse, esto es, permite
a los ciudadanos que mediante la participacin poltica modifiquen
sus condiciones sociales de vida y legitima la toma de decisiones que
compensen las desigualdades sociales y algunas de las consecuencias
sociales indeseables del capitalismo (Habermas, 1999, 32 y 104). No
fueron las fuerzas del libre mercado las que produjeron en Europa ms
prosperidad, ms justicia social y ms democracia20.
4. EL PROGRESO DEL PROCESO DE INTEGRACIN EUROPEA: LA AMPLIACIN
DE LAS COMUNIDADES
Hay que insistir en que la profundizacin del principio democrtico
mediante el desarrollo de los derechos sociales y el principio de igualdad
se circunscriba al interior de los mbitos de soberana de cada uno
de los Estados nacionales europeos. Es decir, este proceso se situaba
al margen del de integracin europea, que obedeca en los primeros
aos a objetivos primordialmente econmicos. Ese desnivel entre lo
econmico y lo social, que expresa la tensin en materia social entre lo
nacional y lo comunitario, presente a lo largo la historia de la integracin europea, es uno de los problemas actuales de la Unin, como ms
adelante se explicitar, y es una de las causas de su dficit democrtico.
Tras el nacimiento de la CECA fracasaron los intentos que se hicieron
para avanzar en la integracin poltica europea de acuerdo con una
20 Es muy ilustrativo destacar que en 1909 Samuel Gompers, el fundador del sindicato norteamericano American Federation of Labor, visit, entre otros pases europeos,
Francia, Gran Bretaa, Alemania y Holanda para conocer las condiciones de vida de
los trabajadores, observando que los niveles de pobreza en esos pases eran impensables para los trabajadores norteamericanos. A partir de 1960 las cosas han cambiado
radicalmente. Los trabajadores de bajos salarios en Estados Unidos tienen unos niveles
de vida considerablemente peores e inferiores a los equivalentes trabajadores europeos.
Cfr. R. Freeman (ed), Working under Different Rules, Nueva York, 1993, pp. 1-7, sin que
los datos posteriores indiquen cambio en la tendencia.
27
idea federalista, es decir, construir una entidad supranacional con

estructuras y competencias propias, que hicieran posible calificar a la
Comunidad como un sujeto institucional autnomo y autocompleto,
superando la colaboracin intergubernativa y disolviendo la soberana
nacional (Lo Faro, 1996, 54). Este fracaso provoc una vuelta al
espritu funcionalista de la Declaracin Schuman (Fernandez Toms,
Forcada Barona, Huesa Vinaixa, Sanchez Legido, 2000, p. 23), esto es,
a una integracin sectorial, pero lo destacable es que tal integracin
sectorial ha tenido efectos autopropulsivos que han conducido en la
prctica a algunas soluciones de corte federalista (Lo Faro, 1996, 57).
El proceso de integracin tiene una fecha fundamental, el 25 de marzo
de 1957, en la que los mismos seis pases signatarios del Tratado
CECA firmaron en Roma los Tratados constitutivos de la Comunidad
Econmica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energa
Atmica o EURATOM. Estos Tratados entraron en vigor el 1 de
enero de 1958. La ms importante de las tres Comunidades es la CEE
(desde el Tratado de Maastricht de 1992, se denomina Comunidad
Europea). Su misin era promover ...un desarrollo armonioso de las
actividades econmicas en el conjunto de la Comunidad, una expansin continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevacin
acelerada del nivel de vida y relaciones ms estrechas entre los Estados
que la integran, segn deca el originario art. 2 TCEE. Para conseguir
esos objetivos se pona en prctica un mercado comn y la progresiva
aproximacin de las polticas econmicas de los Estados miembros.
Ese mercado comn se concibi como algo ms que una zona de libre
comercio sin aranceles aduaneros puesto que, adems de basarse en
el reconocimiento de las cuatro libertades: libertad de circulacin de
personas (por tanto de trabajadores), de circulacin de mercancas, de
circulacin de servicios y establecimiento y de circulacin de capitales,
se articul un proteccin comn frente a los mercados exteriores y se
pusieron en prctica polticas comunes sectoriales, como en agricultura
y pesca o transportes. El efecto autopropulsivo se hizo progresivamente
evidente en la armonizacin y coordinacin de otras polticas, como
las econmicas y sociales y en la limitacin de los poderes soberanos de
los Estados que se lleva a cabo en favor de las Instituciones Comunes.
De aquellas tres Comunidades, la primera en nacer, la CECA, hoy ya
no existe, como ya se indicado, al haber perdido vigencia su Tratado en
julio de 2002. Las Instituciones Comunitarias, de las que ms adelante
28
se tratar, estn unificadas para las dos restantes. La CEE habr desaparecido al disolverse en la Unin Europea en el momento que entre en
vigor el tratado por el que se establece una constitucin para Europa.
Hasta febrero de 1986 en que se aprob el Acta nica Europea, el
proceso de integracin fue experimentando importantes ampliaciones.
La primera de ellas mediante la incorporacin el 1 de enero de 1973 del
Reino Unido, Dinamarca e Irlanda. Esta ampliacin tiene un carcter
emblemtico, pues puso de manifiesto la fuerza de la integracin
emprendida a travs de las Comunidades Europeas. El Reino Unido
no se sum a los seis pases fundadores de la CECA, an estando
invitado, entre otras razones porque tal vez confiaba todava en la
posicin de la que gozaba dentro de los restos de su imperio colonial.
No estaba interesado en un mercado comn con polticas comunes
por lo que, ante la inminente desaparicin de su imperio, impuls la
creacin en 1960 de la Asociacin Europea de Libre Comercio, una
zona de libre cambio mediante la eliminacin de aranceles aduaneros,
pero sin proteccin exterior y polticas comunes, a la que se sumaron
Austria, Noruega, Suecia, Dinamarca, Portugal y Suiza. Pero, frente a la
inanicin de la AELC o EFTA (sus siglas en ingls), el xito econmico
de las Comunidades Europeas impuls a Gran Bretaa a solicitar en
1961 el ingreso, que fue rechazado por su falta de voluntad europesta.
Finalmente, ante una nueva peticin en 1967, an con la desconfianza
francesa que los hechos posteriores han mostrado ms que justificada
(Mangas y Lin, 2004, 43) se acept el inicio de negociaciones que
dieron lugar a su entrada en 1973 como se acaba de decir.
Si la primera ampliacin se hizo hacia el norte, la segunda y tercera se
hicieron hacia el sur y slo fueron posibles por la previa desaparicin
de la dictadura de los coroneles en Grecia, que ingres en las Comunidades mediante un Tratado de 1979, que entr en vigor el 1 de enero
de 1981 y de la dictadura franquista en Espaa y los restos de la
salazarista en Portugal. El Tratado de Adhesin de Espaa y Portugal
se firm en Madrid y Lisboa el 12 de junio de 1985, entrando en vigor
el 1 de enero de 1986. En estas ampliaciones se puso de manifiesto el
compromiso de las Comunidades con los valores democrticos21, cosa
que no es intrascendente.
21 No se poda predicar lo mismo de la Asociacin Europea de Libre Comercio, a la que
no repugn tener en su seno al Portugal de la dictadura salazarista.
29
Tras la tercera ampliacin se produce la importante reforma interna

de la mano del Acta nica Europea de 17 y 28 de febrero de 1986, que
entr en vigor el 1 de julio de 1987. La reforma afect a los Tratados
fundacionales de las tres Comunidades y supuso una profundizacin
del proceso de integracin. Las Instituciones Comunitarias recibieron
nuevas transferencias de competencias estatales y sufrieron algunas
reformas, aunque insuficientes, para adaptarse a la nueva realidad
de 12 miembros. Se potenci de modo significativo la poltica social
y las de cohesin econmica y social y se impuls la creacin de
un autntico mercado interior sin fronteras, lo que implicaba un
fuerte compromiso poltico (Fernandez Toms, Forcada Barona,
Huesa Vinaixa, Snchez Legido, 2000, 30). La presin por una mayor
cohesin social que se ejerci por el movimiento sindical influy para
que el 9 de diciembre de 1989 se firmase en Estrasburgo por todos los
pases miembros, con excepcin de Gran Bretaa, la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los trabajadores,
texto sin fuerza jurdica sobre el que ms adelante se volver.
El compromiso poltico de conseguir un mercado interior plante la
necesidad de una moneda nica, que a su vez exiga una ms estrecha
unin de las polticas econmicas. Por otro lado el derrumbamiento
de la URSS y de los sistemas polticos de los pases del este de Europa
(simbolizada en la cada del muro de Berln en noviembre de 1989)
introdujo una nueva dinmica histrica con la desaparicin de la
bipolaridad mundial entre las superpotencias. Eran necesarias ms
profundas reformas que tendran que ir hacia una mayor integracin
poltica para hacer frente a la nueva situacin del continente europeo,
con una Alemania unida y con fuerte atraccin hacia Centroeuropa.
Como con razn se ha dicho que el Acta nica y la geopoltica fijaron
la fecha de la siguiente reforma (Mangas y Lin, 2004, 48).
Esa reforma se plasm en el Tratado de la Unin Europea adoptado
en la Conferencia Intergubernamental reunida en la ciudad holandesa
de Maastricht el 7 de febrero de 1992 y que entr en vigor el 1 de
noviembre de 1993. Al Tratado se aadieron una serie de Protocolos
sobre diversos aspectos de la poltica comunitaria, en concreto el
Protocolo 14 aada el importante Acuerdo sobre Poltica Social, slo
aceptado por once Estados Miembros (no el Reino Unido), posteriormente incorporado al Tratado de Amsterdam y siendo as aceptado
30
por todos los Estados. Con el Tratado de Maastricht nace la Unin

Europea, que reconoce la ciudadana de la Unin. La Comunidad
Econmica Europea pasa a denominarse Comunidad Europea, se
potenciaron y ampliaron las polticas sectoriales (educacin, formacin profesional y juventud, redes transeuropeas...) y se produjo el
lanzamiento de la Unin Econmica y Monetaria que ha dado lugar
al nacimiento de la moneda nica, el euro, bajo la autoridad supranacional del Banco Central Europeo. La cuarta ampliacin se produjo
con la incorporacin de Austria, Finlandia y Suecia, mediante la firma
del Acta de Adhesin el 24 de junio de 1994, que entr en vigor el 1 de
enero de 1995. Esta ampliacin a quince miembros fue una autntica
desercin, lo que es altamente ilustrativo, de los ltimos miembros
importantes de la AELC, con la relativa excepcin de Noruega.
El Tratado de Amsterdam de 2 de octubre de 1997, que entr en vigor
el 1 de mayo de 1999, supuso un reforzamiento de derechos sociales
(Galiana, 1998, 190), con la incorporacin del antiguo Protocolo de
Poltica Social del que se haba auto excluido el Reino Unido, como se
acaba de decir. Pero las reformas fueron insuficientes para preparar la
Unin a la adhesin de los nuevos socios que estaban llamando a su
puerta. stas se acometieron sin excesivo xito con el Tratado de Niza
de febrero de 2001 que entr en vigor el 1 de febrero de 2002 y en el
que se pueden detectar retrocesos en la asuncin de competencias
por la Unin en materia social. Fue decepcionante que la Carta de
los Derechos Fundamentales, cuya redaccin se haba decidido en el
Consejo de Colonia de 1999, no fuese aceptada como texto jurdico
vinculante, sino como una declaracin de carcter poltico. El Tratado
de Niza prevea la convocatoria de una Conferencia Intergubernamental para 2004 en la que se tomaran decisiones sobre lo que se
denomin el futuro de Europa, siguiendo la estela de lo acordado en el
Consejo de Laeken en diciembre de 2001. De ah ha salido el Tratado
por el que se establece una Constitucin para Europa, al que ya se ha
hecho referencia. Si ese tratado entra en vigor ser de aplicacin en
una Unin que cuenta con 25 Estados miembros desde la adhesin
en abril de 2003 de la Repblica Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia,
Estonia, Letonia, Lituania, Hungra, Malta y Polonia, en la que la
poblacin ha pasado a ser de 454,9 millones de personas, la tercera
del mundo tras India y China, pero de la que los nuevos socios slo
suponen 74 millones de los cuales 38,6 son polacos. Es decir, algunos
31
de estos pases son minsculos, pero pueden tener una capacidad

extraordinaria para frenar los avances de la Unin en materia social,
como luego se ver.
4.1. La profundizacin de la integracin en la crisis del Estado-nacin
El proceso de integracin europea, segn se puede deducir de lo hasta

aqu expuesto, esta siendo complicado, y dista mucho de seguir un claro
trazo lineal. Esas complicaciones no se presentan tanto en la ampliacin o
extensin del mismo, cuanto en la profundizacin, entendida como una
expansin de los objetivos perseguidos y las competencias asignadas
a las Comunidades para alcanzarlos, lo que implica la mejora de las
tcnicas supranacionales de actuacin (Fernndez Toms, Forcada
Barona, Huesa Vinaixa, Snchez Legido, 2000, 29). Los problemas son,
por tanto, los del funcionamiento, los poderes y el papel de las Instituciones, antes Comunitarias y en el futuro de la Unin, que deberan
haber ido reformndose acompasadamente y en coherencia con las
sucesivas ampliaciones. Los hechos prueban que la extensin territorial
de las Comunidades ha venido acompaada hasta Niza tambin de
una extensin en las materias sobre las que adquieren competencia,
cosa especialmente clara, an con sus titubeos, en materia social. Pero
tambin es claro que se ha avanzado poco en la reforma institucional,
en la democratizacin en la toma de decisiones y, sobretodo y a pesar
de los avances realizados, en corregir ms eficazmente el desequilibrio
entre lo econmico y lo social, causante, en importante medida, de las
carencias democrticas y del alejamiento de los ciudadanos del proyecto
de integracin. Como reconoci el Comit de Sabios presidido por M.L.
Pitansilgo que elabor el informe Por una Europa de los derechos cvicos
y sociales, el progreso econmico slo es un medio y [...] el objetivo
de la Unin es permitir que cada ciudadano materialice su desarrollo
potencial personal en relacin con sus semejantes. El dficit social,
destaca, supone una grave amenaza pues Europa ser una Europa de
todos, de todos sus ciudadanos, o no ser nada, y para conseguirlo
recomendaba que los derechos cvicos y sociales entren propiamente
dentro de sus objetivos, lo que exige una verdadera refundacin de
la Unin Europea (1996, 13 y 6), que es la que se ha acometido con la
llamada Constitucin Europea con discutible resultado.
Esa necesidad era apremiante si tenemos en cuenta que desde los aos
70 se ha hecho evidente la erosin de los poderes de los Estados nacio-
32
nales por efecto de la llamada globalizacin22. Es este un fenmeno

complejo por cuanto afecta a las relaciones econmicas, sociales,
culturales y polticas y, si bien da lugar a una tendencia a la homogeneizacin de ciertas expresiones culturales (entre ellas el consumo),
no supone una armonizacin y nivelacin de los estndares de vida
de todos los habitantes del globo terrqueo, ya que hay continentes
enteros (como frica) en los que se ceban el hambre, la enfermedad y
la pobreza, y en el interior de los Estados nacionales ms desarrollados
(como los europeos) se aprecia un aumento de la diferenciacin y
segmentacin sociales (Aparicio Tovar, 1999, 19).
Habitualmente con el trmino globalizacin nos estamos refiriendo
a un entrelazamiento de todas las economas en un nico mercado
mundial cuyo dominio impregna todos los aspectos y lo transforma
todo (Beck, 1998, 163) y trae como consecuencia la ruptura de la
unidad entre Estado-nacin-mercado. Los ordenamientos jurdicos
estatales quedan encerrados dentro del territorio marcado por sus
fronteras, mientras que el mercado de dimensin mundial, escapa a la
accin estatal y pasa a regirse por una lex mercatoria que regula de un
modo uniforme las relaciones comerciales. Ese derecho de los nuevos
mercaderes no nace de organizacin internacional o intergubernamental alguna, sino de una bussines community23, que acta en una
competencia entre si a escala planetaria y en la que la empresa transnacional es el sujeto protagonista destacado (Baylos, 2004, p. 194). Tal
comunidad de los negocios vendra as a autorregularse al margen del
22 Este fenmeno, del que tanto se habla, no ha surgido sbitamente en la historia,
sino que ya fue detectado hace tiempo, por ejemplo en 1848 C. Marx y F. Engels lo
describan como inherente al modo de produccin capitalista al sealar que Mediante
la explotacin del mercado mundial, la burguesa ha dado un carcter cosmopolita a
la produccin y al consumo de todos los pases [....] ha quitado a la industria su base
nacional [...] en lugar del antiguo aislamiento y la amargura de las regiones y naciones,
se establece un intercambio universal, una interdependencia universal de las naciones
[....] la estrechez y el exclusivismo nacionales resultan de da en da ms imposibles.
Vid. Manifiesto del Partido Comunista, en vol. Marx Engels. Obras escogidas, Ed. Ciencias del Hombre, Buenos Aires, 1973, Tomo 4, p. 96. Para I. Wallestein, desde el siglo
XVI el desarrollo de los imperios coloniales dio lugar a una economa-mundo que, entre otras cosas, permita una utilizacin desigual de la fuerza de trabajo, en rgimen de
esclavitud en algunas zonas y de trabajo libre en otras. Cfr. El moderno sistema mundial,
4.ed., siglo XXI, Madrid, 1987, pp. 7-18.
23
F. Galgano, Le instituzioni della societ post-industriale, en vol. AA.VV. Nazioni

senza Richezza. Richezza senza nazione, Il Mulino, Bologna, 1993, p. 30.
33
Estado o de las Organizaciones internacionales sin tener en cuenta

otros intereses y valores que los suyos propios.
Sin duda la globalizacin actual caracterizada por un proyecto econmico neoliberal presenta rasgos novedosos como es la intensidad,
velocidad e impacto en las relaciones, flujos y redes globales que
afecta a los principios de organizacin del orden mundial vigente,
concretamente el concepto de estado soberano y comunidad poltica
(Held, 2002, 156-158), de lo que es expresin la separacin entre los
que toman decisiones econmicas y los afectados por esas decisiones
y la incapacidad de estos ltimos para someter a aquellos al control de
los rganos poltico-democrticos, lo genera un vaco de legitimidad
(Habermas, 1999, 46) que se vuelve contra el propio Estado. Todo
esto afecta grave y directamente a los derechos sociales de naturaleza
prestacional que garantiza el Estado, pero tambin los no prestacionales (la mayora de los garantizados por el Derecho del Trabajo),
resultan seriamente amenazados si para atraer la inversin de capitales
y evitar los fenmenos de deslocalizacin productiva, consistentes en
el desmantelamiento de unidades de produccin para llevarlas a otros
lugares con una fuerza de trabajo con menos derechos, se establece
una competencia entre los ordenamientos nacionales en una carrera
hacia abajo por limitar ms y ms las garantas en favor del trabajo
asalariado24, lo que crea las condiciones para el surgimiento de una
nueva cuestin social (Ermida Uriarte, 2003, 120). El escape al
poder del Estado dara lugar a una nueva regulacin autoritaria de
las relaciones de produccin porque, al mismo tiempo, se limita la
capacidad de accin de los sujetos colectivos, esto es de los sindicatos, y, por tanto, se abre un amplio espacio al poder unilateral del
empresario (Baylos, 1999, 24). La globalizacin, segn lo expuesto, es
sin duda una realidad bastante compleja, pero al mismo tiempo se
presenta por determinadas opciones ideolgicas como coartada justificadora de un proyecto para regular cultural e ideolgicamente las
relaciones entre el capital y el trabajo (Baylos, 1999, 25).
Un proyecto peligroso para la democracia, particularmente en Europa,
que como se indicaba anteriormente, se ha construido desde la
segunda postguerra mundial sobre el reconocimiento constitucional
24 M. DAntona, Mercato unico europeo ed aree regionali deboli: Le consecuenza giu-
ridiche, Lavoro e Diritto, n.1, 1992, p. 58.
34
del principio de igualdad y de algunos derechos fundamentales sociales

que han compensado parcialmente el desequilibrio entre trabajo y
capital. Si hay un acuerdo en que hoy los derechos fundamentales y las
garantas institucionales (como el Sistema de Seguridad Social) deben
de ser protegidos incluso frente a las mayoras parlamentarias, porque
sin derechos no cabe hablar de democracia25, debera de haberlo
tambin sobre la necesidad de construir instituciones democrticas
a nivel supranacional capaces de afrontar y condicionar el poder de
la bussines community internacional, equilibrando as la prdida de
control de los Estados sobre los mecanismos productivos y financieros (Romagnoli, 1999, 19), si es que de verdad se quiere mantener
la existencia de los valores democrticos.
La construccin de la Unin Europea, con todo lo que tiene de
producto de circunstancias histricas excepcionales, resulta ser una
oportuna alternativa a la erosin del poder de los Estados nacionales26,
sobre todo si se tiene en cuenta que la marcha atrs sobre lo hasta ahora
realizado en el proceso de integracin tendra consecuencias desastrosas. Pero esa alternativa slo ser real si se supera la disyuntiva entre
funcionalismo y federalismo para caminar claramente por la senda
federalista, por muchos problemas que pueda plantear. Problemas que
tienen que ver con el reparto claro de competencias entre la Unin y
los Estados, con la reforma de las Instituciones de la Unin, con la
mejora de las tcnicas de funcionamiento. Esta ltima reforma exige,
entre otras cosas, una reforma del art. 137.3 TCE que impone la regla
de la unanimidad (es decir, da un derecho de veto a todos los Estados
miembros) para decidir sobre materias tales como Seguridad Social,
representacin colectiva de los trabajadores o condiciones de empleo
de los trabajadores extracomunitarios, porque deja en manos de uno
cualquiera de los Estados miembros frenar la produccin de normas
25 F. Rubio Llorente, El Futuro Poltico de Europa. El dficit democrtico de la Unin
Europea, Claves, n. 90, 1999, p. 35; J. Jimnez Campos, Derechos fundamentales. Concepto y garantas, Trotta, Madrid, 1999, p. 26.
26 No solo para los pases europeos directamente implicados, sino que, al ser el proceso de integracin regional ms avanzado, puede ser tilmente tenido en cuenta en
aquellos otros que se estn dando en diferentes lugares del mundo, especialmente por
el MERCOSUR (en el que estn originariamente implicados Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y el Tratado de Libre Comercio (que une a Mxico, Estados Unidos
y Canad).
35
importantes para la articulacin de un autntico Derecho Social de la

Unin. Pero no van en esa direccin las previsiones de la Constitucin
Europea, sino que su art. III-210, que sustituir al citado 137 TCE,
aumenta las materias para las que exige la unanimidad, pues aade la
de proteccin de los trabajadores en caso de resolucin del contrato
laboral.
La resolucin de todos esos problemas, con todo, no sera suficiente.
Para compensar aquella prdida de poder de los Estados nacionales
la Unin Europea debera tener poderes para adoptar decisiones que,
cuanto menos, impusieran al mercado los correctivos inalcanzables por
la accin del Estado nacional. Esos correctivos estaran encaminados
a la preservacin de los derechos sociales que son ya una realidad en
los Estados europeos y a posibilitar el desarrollo de otros anunciados
en los textos constitucionales pero diferidos en su goce, es decir, se
trata de recuperar el primado de la poltica sobre la economa. Esto
quiere decir que la formacin democrtica de la voluntad en el plano
europeo necesita alargar su base de solidaridad para promocionar,
coordinar y legitimar polticas redistributivas (Habermas, 1999, 120).
Las polticas redistributivas son los lazos que permitiran sentirse
unidos en un proyecto comn a suecos con griegos, portugueses con
alemanes o letones. Es claro que la construccin de la Unin Europea
precisa de la adhesin de los ciudadanos a ciertos valores sentidos en
comn, que como se ha visto en la pginas precedentes, no pueden
ser los meramente sentimentales de pertenencia a una comunidad
nacional, que precisamente contribuyeron al estallido de las dos
guerras mundiales. Si la experiencia histrica ensea algo es que, en
la bsqueda de la paz en este rincn del mundo llamado Europa se ha
alumbrado, con enormes sufrimientos, un modo de estar en sociedad
basado en el reconocimiento de un principio de nivelacin social
que es un instrumento para poder calificar como justo al ordenamiento jurdico27. Ese principio se expresa, entre otras formas, a travs
de la recepcin en los textos constitucionales de la igualdad sustancial
y de los derechos fundamentales cvicos y sociales, que deben, por lo
tanto, pasar a la esfera de la Unin con rango constitucional, como se
razonar ms adelante. El reconocimiento por la Unin Europea de los
derechos cvicos y sociales fundamentales y la atribucin de compe27
K. Larenz, Derecho justo. Fundamentos de tica jurdica, Civitas, Madrid, 1985, p.

147.
36
tencias para desarrollarlos, sera un paso significativo en el fomento

de un constitucionalismo mundial28 que globalizase tambin los
derechos fundamentales para todos los seres humanos.
5. LAS COMPETENCIAS Y LEGALIDAD DE LOS ACTOS DE LA UNIN EUROPEA.
LA BASE JURDICA
El art. 1 TUE establece que el presente Tratado constituye una nueva
etapa en el proceso creador de una Unin cada vez ms estrecha entre
los pueblos de Europa, dejando as claro que ese proceso no se limita
a una relacin entre los Estados, que es lo que ocurre con las organizaciones internacionales clsicas, como la ONU, sino que va mucho ms
all al vincular directamente a los sujetos individuales. La Constitucin Europea introduce un importante cambio al establecer en su art.
I-1 que ella misma, que crea la Unin (aunque ya hemos visto que hay
una continuidad con lo existente), nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de construir un futuro comn. Con
ms correccin la Constitucin se refiere a ciudadanos y abandona
el metafsico concepto de pueblo. Es aqu donde hay que buscar la
fundamentacin ltima del ordenamiento jurdico de la Unin, que
crea derechos y obligaciones de los que son titulares, ciertamente los
Estados, pero tambin, y de modo directo, los ciudadanos. A lo que se
dijo al inicio hay que aadir ahora que el derecho social es la parte de
aquel ordenamiento que regula algunas materias de la realidad social
europea relacionadas con la prestacin de trabajo y la Seguridad Social
sobre la que acta la Unin, con la particularidad que inicialmente la
intervencin en esta materia estaba motivada por la consecucin de
un mercado comn, pero su savia, que le viene de los ordenamientos
internos, est orientada a la consecucin del principio de igualdad y a
la correccin de desequilibrios entre individuos y grupos sociales con
distinta posicin de poder en la relacin entre ellos. Esa es su particularidad frente a otras normas del ordenamiento de la Unin, con
las que comparte, sin embargo, el resto de principios que permiten su
articulacin con el derecho interno.
Si se est hablando de derecho social de la Unin Europea y no de
derecho social comunitario es porque la Unin es ya algo ms que
las Comunidades Europeas. As se deduce del prrafo segundo del
28 L. Ferrajoli, Derechos y garantas. La ley del ms dbil, Trotta, Madrid, 1999, pp. 116 y ss.
37
citado art. 1 TUE cuando declara que la Unin tiene su fundamento en las Comunidades Europeas completadas con las polticas
y formas de cooperacin establecidas por el presente Tratado. Las
Comunidades (La Comunidad Europea y el EURATOM) tienen
sus propios Tratados, en concreto el que aqu interesa es el Tratado
de la Comunidad Europea que desde 1957 ha sufrido numerosas
reformas, las ms importantes de las cuales han sido ya enumeradas.
Estas Comunidades son uno de los pilares sobre los que se asienta
la Unin29, el ms importante, sin duda, porque le han prestado su
sistema institucional y el ordenamiento jurdico que desde 1952 han
venido elaborando (DAntona, 1996, 4). Pero este ordenamiento ha
sobrepasado el marco de lo estrictamente comunitario para incorporar las aportaciones hechas con la creacin de la Unin Europea en
Maastricht y sus reformas en msterdam y Niza. Las construcciones
jurdicas que se desprenden de los Tratados de las Comunidades,
especialmente del Tratado de la Comunidad Europea, se funden con
las que se derivan del Tratado de la Unin Europea. En lo que aqu
importa hay tres materias contenidas en el Tratado de la Unin que
son particularmente relevantes por cuanto arrojan nueva luz sobre
el acervo comunitario elaborado hasta ese momento. Estas son: a)
la inclusin del progreso social y un alto nivel de empleo entre los
objetivos de la Unin (art. 2 TUE); b) el compromiso de la Unin en
el respeto de los derechos fundamentales tal y como se garantizan en
el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos
y las Libertades Fundamentales y como resultan de las tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros como principios
generales del derecho comunitario (art. 6 TUE); c) la creacin de una
ciudadana de la Unin (art. 2 TUE). Estas aportaciones hacen que ya
no pueda verse el ordenamiento jurdico comunitario, especialmente
su rama social, del mismo modo, pues adquiere una nueva dimensin que aconseja cambiar su denominacin por la de derecho social
de la Unin Europea. Aunque, teniendo en cuenta que ese derecho
surge del pilar comunitario desde el que se trasvasa a la Unin, no es
incorrecto hablar de derecho comunitario como se viene haciendo
habitualmente y se har en algunos lugares de esta obra, siempre
29 Los otros son la Poltica de Exterior y de Seguridad Comn (Ttulo V TUE), la
Cooperacin Policial y Judicial en materia penal (Ttulo VI TUE,) y la Cooperacin
reforzada (Ttulo VII TUE).
38
que se tengan en cuenta los enriquecimientos de que ha sido objeto

desde el Tratado de la Unin Europea. Este panorama se simplificar
si entra en vigor la Constitucin Europea, pues integrar en un nico
texto el TUE y el TCE y la Comunidad Europea se habr disuelto en
la Unin desapareciendo los diversos pilares para ser sustituidos por
las diversas polticas de la Unin, algunas que implican la atribucin
de competencias desde los Estados y otras simplemente tcnicas de
cooperacin interestatal.
Conviene resaltar la importancia de lo jurdico en el proceso de
integracin europea por cuanto el ordenamiento de la Unin, como
se ha dicho, crea directamente derechos y obligaciones para los
ciudadanos y los Estados miembros al modo de un sistema federal.
Es una comunidad de derecho, lo que puede resultar paradjico,
porque nominalmente la Unin y los Estados no estn organizados
en su reparto de poderes de acuerdo con un sistema federal o confederal. La Unin es un ente supranacional de difcil calificacin al
carecer de poderes estatales tpicos, hay que insistir. Carece, entre
otras cosas, de un aparato institucionalizado propio para imponer
coactivamente el cumplimiento de sus normas, por lo que precisa
de los aparatos de los Estados miembros. Por otro lado su organizacin no responde muy adecuadamente a las exigencias de las formas
democrticas, basta citar como ejemplo que la Comisin no tiene
una clara responsabilidad poltica, al igual (lo que es ms grave) que
el Consejo, formado por representantes de los poderes ejecutivos
(de los Gobiernos) de los Estados miembros, pero con competencias
legislativas importantes. Entre las carencias democrticas hay que
sealar, por ltimo, las limitaciones de la ciudadana de la Unin ante
la ausencia de una Carta de Derechos Fundamentales jurdicamente
vinculante con rango constitucional, pero en cambio las instituciones
del pilar comunitario tienen importantes competencias en materia
econmica, con lo que las decisiones que adoptan en este campo se
hacen de forma lejana a los ciudadanos y con escaso control poltico.
El reconocimiento de una Carta de Derechos Fundamentales en la
Parte II de la Constitucin cambiar algo la situacin, pero no tanto
como pudiera parecer porque su art. II-111 se encarga de precisar que
las disposiciones de la presente Carta estn dirigidas a la las instituciones, rganos y organismos de la Unin [] as como a los Estados
nicamente cuando apliquen el Derecho de la Unin, apostillando
39
que la presente Carta no ampla el mbito de aplicacin del derecho

de la Unin ms all de las competencias de la Unin, ni crea ninguna
competencia o misin nuevas para la Unin, ni modifica las competencias y misiones definidas en las dems Partes de la Constitucin.
Para comprender el alcance de todo esto es necesario aclarar cual es el
mecanismo de atribucin de competencias de la Unin.
Si se ha dicho que la Unin es una comunidad de derecho, hay que
preguntarse de donde traen sus instituciones la capacidad para crear
normas jurdicas, y la respuesta no es otra que de los Estados, quienes
atribuyendo a la Unin algunas de sus competencias y poderes
soberanos, compensan sus limitaciones para actuar en un mundo
globalizado. Pero a diferencia de lo que ocurre en la esfera de los
Estados, en donde se teoriza que la soberana reside en sus pueblos,
el gran problema de la Unin por el momento es la dificultad para
identificar un pueblo europeo, entendido como demos, esto es, como
sujeto poltico ante el que respondan las instituciones de la Unin
y nazcan los poderes de la misma30. Mientras tanto se resuelve ese
intrincado problema, es la atribucin de competencias de los Estados
en favor de la Unin la que da lugar a que el sistema jurdico interno
se abra y se incardine con el externo procedente de sta ltima que
responde a principios propios contenidos en los Tratados y, eventualmente, en la Constitucin Europea. El gozne que permite tal
apertura se encuentra en las Constituciones de los Estados miembros
(Muoz Machado, 1986, 503).
Por lo que se refiere a Espaa, el art. 93 de la Constitucin autoriza
a que por ley orgnica se celebren tratados por los que se atribuya a
una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin, cosa que se hizo mediante la Ley
Orgnica 10/1985, de 2 de agosto y el Tratado de Adhesin de Espaa
y Portugal de 12 de junio de 1985, que entr en vigor el 1 de enero de
1986. A travs de este mecanismo se altera la atribucin de competencias inicialmente prevista en el texto constitucional a favor de los
rganos internos. Una vez atribuida la competencia a las Instituciones
de la Unin, sern estas las que regulen la materia de acuerdo con los
30 El art. 191 TCE, en la redaccin dada en Niza da pasos en la vertebracin poltica de
Europa mediante la regulacin de un estatuto de partidos polticos a escala europea y
su financiacin.
40
principios de su propio derecho en la extensin e intensidad de cada

caso. Las competencias que se atribuyen a los rganos de la Unin son
todas las contenidas en los tratados, incluida la legislacin derivada,
pues tiene su fundamento jurdico en los mismos31.
La preponderancia en la persecucin de objetivos econmicos, tal y
como se entenda en el nacimiento de las Comunidades, es una de
las causas de los desequilibrios entre poltica, derecho y economa
(DAntona, 1996, 4-10) apreciables todava en el sistema jurdico
comunitario, que no es un ordenamiento completo en s, sino un
orden parcial superpuesto (Simitis y Lyon-Caen, 1996, 3). Se deduce
entonces fcilmente la importancia que para el derecho social y para
todo el ordenamiento jurdico de la Unin adquieren el ya citado art.
2 TUE y los arts. 2 y 3 TCE en la redaccin dada por el Tratado de
Amsterdam (estos artculos no fueron modificados en Niza) como
punto de partida para la correccin de esos desequilibrios porque la
consecucin de un objetivo comunitario (o de la Unin) es la primera
justificacin del ejercicio de una competencia que ha de ser atribuida
por los Estados. Esos objetivos incluyen promover el desarrollo
econmico y social, un alto nivel de empleo y proteccin social, la
igualdad entre el hombre y la mujer, cohesin econmica y social
y la solidaridad entre los Estados miembros. Este es el punto nodal,
pues se tratara de dar ms competencias a la Unin para conseguir los amplios objetivos de los arts. 2 y 3 TCE y as corregir aquel
desequilibrio, pero hay que tener en cuenta que todo aumento de las
competencias de la Unin, como se comprender con claridad por lo
expuesto ms adelante, significa reducir las de los Estados miembros
y no sera aceptable un aumento de poderes de la Unin sin aumento
de los mecanismos democrticos.
Debe de quedar muy claro que Instituciones de la Unin, para conseguir esos objetivos, y no otros, han recibido de los Estados, a travs
de los mecanismos previstos en sus Constituciones, algunas de las
competencias de aquellos, al tiempo que las dotan de poderes que
les permiten cumplir sus funciones. La atribucin de competencias
(y por tanto de los correspondientes poderes) se lleva a cabo por los
Tratados, como inequvocamente establece el ltimo prrafo del ya
31
A. Mangas Martn, Derecho Comunitario Europeo y Derecho Espaol, Tecnos, Madrid, 1987, p. 30.
41
citado art. 7 TCE al declarar que cada institucin actuar dentro de

los lmites de las competencias atribuidas por el presente Tratado. El
TJCE, en su dictamen 2/94, de 28 de marzo de 1996, ha declarado
que la Comunidad solo dispone de competencias de atribucin y
que el principio de competencias de atribucin debe de ser respetado tanto en la accin interior como en la accin internacional de la
Comunidad. El art. I-3.5 de la Constitucin deja claro que la Unin
perseguir sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con
las competencias que se le atribuyen en la Constitucin y, en especial
en el art. I-11 declara que la delimitacin de las competencias de la
Unin se rige por el principio de atribucin.
La atribucin de competencias a las Instituciones Comunitarias
comienza, en el derecho actualmente vigente, con la fijacin que se
hace de los amplios objetivos de la Unin y de la Comunidad Europea
y en el art. 3 TCE se indican las materias en las que recaer la accin
comunitaria, que en lo relativo a poltica social son las previstas en los
apartados c), d), h), i), j), k) p), y q) de dicho artculo para precisarse la
atribucin de la competencia concreta en muy diversas disposiciones
repartidas a lo largo de los Tratados. Merecen destacarse aqu, el Cap.
I del Ttulo III, sobre libre circulacin de trabajadores, el Ttulo VIII,
sobre empleo, el Ttulo IX, sobre poltica social, educacin, formacin profesional y de juventud, el Ttulo XIII, sobre salud pblica, el
Ttulo XVII, sobre cohesin econmica y social y el Cap. III del Ttulo
Primero de la Quinta parte, sobre el Comit Econmico y Social, todos
ellos del TCE. Es decir, primero se declaran los objetivos y despus se
lleva a cabo la atribucin de una competencia concreta, siendo ambas
cosas son necesarias para verificar la legalidad de los actos de la Unin.
En la Constitucin los objetivos de la Unin se fijan en el art. I-3 y la
atribucin de la competencia concreta fundamentalmente se haya en
la Parte III, especialmente en los Ttulo II (no discriminacin) y Ttulo
III, Cap. I (Mercado interior sobre libre circulacin de trabajadores),
Cap. III (Polticas en empleo, social, cohesin econmica y social).
La accin comunitaria o de la Unin, por tanto, necesita sustentarse en
un ttulo jurdico por el que se haga la atribucin de la competencia,
es la base jurdica necesaria de todo acto comunitario que se identifica con la disposicin del Tratado interpretada por el Tribunal
de Justicia- que otorga la competencia y es el parmetro esencial
42
de la sujecin de la Comunidad y de sus instituciones al principio

de legalidad comunitaria (Andrs Saenz de Santa Mara, Gonzlez
Vega, Fernndez Prez, 1999, 137). El control de legalidad de los actos
comunitarios se realiza, ante todo, analizando si la base jurdica en que
se apoya el acto es correcta, para lo cual es necesario que la Institucin
que ejerce una determinada competencia ofrezca una justificacin de
la eleccin de la citada base jurdica, eleccin que segn la STJCE de 13
de mayo de 1997, Repblica Federal de Alemania c. Parlamento Europeo
y Consejo de la Unin Europea, asunto C-233/94, debe fundarse en
elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional. Entre tales
elementos figuran, en particular, el objetivo y el contenido del acto,
idea que ya se haba expresado en las SSTJCE de 28 de junio de 1994,
Parlamento Europeo c. Consejo de la Unin Europea, asunto C-187/93
y 17 de marzo de 1993, Comisin de las Comunidades Europeas c.
Consejo de las Comunidades Europeas, asunto C-155/91, entre otras.
La justificacin de la eleccin de la base jurdica es necesaria porque
habitualmente los Tratados no la identifican expresamente para cada
posible accin comunitaria, aunque en determinados casos lo hacen
en sentido negativo, como el artculo 157 TCE, en la redaccin dada
por el Tratado de Niza, relativo a las medidas de apoyo a la accin de
los Estados miembros en el sector industrial, que se encarga de precisar
que no puede ser base jurdica para regular medidas de la Comunidad
relativas a los derechos e intereses de los trabajadores asalariados.
El proceso de integracin europea no puede negarse que ha ido dando
lugar a un progresivo aumento en la atribucin de competencias a
favor de las Comunidades desde los Estados, tambin en lo que atae
a la poltica social, pues como ya se ha indicado, en sus inicios dicho
proceso estaba casi exclusivamente centrado en la consecucin de
objetivos econmicos, como ms adelante se indicar. El aumento de
competencias en poltica social se ha ido produciendo mediante las
sucesivas modificaciones efectuadas en los Tratados a lo largo de su
historia en el proceso de profundizacin de la integracin, pero hay
que tener en cuenta que, dado el carcter dinmico de dicho proceso,
las Instituciones Comunitarias no solo tienen las competencias expresamente atribuidas, sino que en virtud de lo previsto en las clusulas
genricas de atribucin de competencias contenidas en los arts. 94
y 95 TCE y, de modo especial, en el art. 308 TCE disponen de los
43
poderes implcitos necesarios para alcanzar los objetivos previstos

en los Tratados pero no se hubiese dotado a las Instituciones de una
competencia concreta para ello. Pero se exige la regla de la unanimidad para adoptar la medida. Ciertamente esto significa que hay una
cierta indefinicin en la atribucin de competencias, pero es necesaria
para no paralizar la accin de la Unin cuando las circunstancias
piden su intervencin. Esta indefinicin en el reparto competencial
entre la Unin y los Estados se reconoce tambin en la TCEu (art. I18) como clusula de flexibilidad, pero de igual modo dificulta su
uso mediante la exigencia de la unanimidad para adoptar decisiones.
La ampliacin de las competencias comunitarias, sobretodo mediante
la utilizacin de los poderes implcitos, ha dado lugar a ciertas controversias y reticencias por parte de algunos Gobiernos que pensaban que
por la va del art. 308 TCE se subverta el principio de competencias de
atribucin (aunque se entiende mal estas reticencias cuando disponen
del derecho de veto por la exigencia de unanimidad). Probablemente
estas reticencias estn en la base de la inclusin que se hizo en 1992
por el Tratado de Maastricht del principio de subsidiariedad, que
se tratar ms adelante, y animan a ciertos sectores a una interpretacin del mismo en un sentido nacionalista que tratara de mantener
y conservar las especificidades nacionales de los ordenamientos
laborales (Treu, 2000, 439).
6. INSTITUCIONES
En una obra de este tipo el tratamiento de las Instituciones no est
muy justificado por ser de naturaleza general, pero conviene hacer
algunos breves apuntes sobre cada una de ellas porque, aunque para
el lector familiarizado con las materias relativas a a la Unin Europea
ser abundar en lo conocido, para otros no lo ser tanto y, en todo
caso, las continuas referencias que se vienen haciendo a las mismas
aconsejan hacerlas ms visibles y facilitar as algunas de las argumentaciones que se mantienen a lo largo de este texto. Meramente hacia
esos dos objetivos estn dirigidas las breves pginas siguientes.
Si se mira a las Instituciones de la UE desde la ptica constitucional
estatal basada en la clsica separacin de poderes (legislativo, ejecutivo
y judicial) y en el ejercicio de cada uno de ellos por una institucin
separada (Parlamentos, Gobiernos y Tribunales) se llegar a la conclu-
44
sin de que no se adaptan a ese esquema. Una vez ms se pone de

manifiesto la compleja naturaleza de la Unin de la que se ha hablado,
por una parte una organizacin internacional en la que se entremezclan relaciones e intereses estatales y, al mismo tiempo capaz de generar
intereses comunes y un derecho propio al gozar de competencias
soberanas que han perdido los Estados. Esa tensin entre lo comn y
lo nacional est presente en todas las instituciones de la Unin, pero
algunas atienden ms directamente a unos que a los otros. La mayora
numrica de ellas responden a los intereses generales de la Unin como
tal, pero no puede negarse que el Consejo, que estructuralmente representa a los intereses estatales, es la institucin ms potente.
En la actualidad las Instituciones de la Unin son: el Parlamento
Europeo, el Consejo, la Comisin, el Tribunal de Justicia y el Tribunal
de Cuentas. El Consejo Europeo, sobre el que ms adelante se volver
presenta dificultades tcnicas al no estar previsto en el TCE (lo est
solamente en el TUE), pero tiene una enorme importancia aunque su
base de actuacin est en la cooperacin entre los Estados. El Comit
Econmico y Social y el Comit de las Regiones son rganos auxiliares
del Consejo y de la Comisin (art. 7 TCE). El Consejo tiene un especfico rgano auxiliar: El Consejo de Representantes Permanentes de
los Estados Miembros (COREPER) que se encargar de preparar los
trabajos del Consejo y de realizar las tareas que ste le confe (art.
207 TCE). Con competencias especficas en poltica monetaria se
han creado otros rganos como son el Sistema Europeo de Bancos
Centrales y el Banco Central Europeo (art. 8 TCE), mientras que el
Banco Europeo de Inversiones (art. 9 TCE) tiene personalidad jurdica
diferente a la de la Unin y su misin ser contribuir al desarrollo
equilibrado y estable del mercado comn en inters de la Comunidad
(art. 266). La Constitucin Europea no modifica este entramado institucional, pero si hasta ahora las Instituciones recin enumeradas eran
exclusivas del pilar comunitario (no el Consejo Europeo), al disolverse
los tres pilares de la Unin tiene lugar una unificacin de las Instituciones dentro de la Unin, lo que es una importante clarificacin, que
resuelve la situacin del Consejo Europeo al normalizar su situacin
como una ms de las Instituciones.
El Parlamento europeo es una institucin propiamente comunitaria,
lo que quiere decir que no responde a relaciones interestatales, pues
45
est formado por los representantes de los pueblos de los Estados

reunidos en la Comunidad cuyo nmero no exceder de setecientos
treinta y dos (art. 189 TCE). Sus miembros son elegidos por sufragio
universal y directo por todos los ciudadanos de la Unin, asignndose
los escaos por el sistema proporcional. Los grupos parlamentarios
no se organizan por pertenencias nacionales, sino ideolgicas a escala
de toda la Unin (socialistas, populares, comunistas, verdes, etc).
Puede ejercer ciertas y no desdeables funciones de control poltico
de la Comisin, aunque no en la misma medida que tienen los parlamentos nacionales en relacin con su ejecutivo. Ese control se lleva
a cabo a travs de la posibilidad que tiene para aprobar mociones de
censura de la Comisin y de confianza de cada una nueva, como se
puso de manifiesto con ocasin del nombramiento de la actual. Tiene
un destacado papel en la aprobacin de la ejecucin del presupuesto.
Pero la diferencia ms importante con la funcin parlamentaria tpica
en el mbito nacional es su limitado poder normativo. En efecto, los
parlamentos nacionales como representantes del titular de la soberana
(los ciudadanos), tienen atribuido el poder legislativo, que como se ha
dicho anteriormente es en principio ilimitado, es decir, solo limitado
por lo que establezca la propia constitucin (respeto al contenido
esencial de los derechos fundamentales, garantas institucionales,
etc). No es el caso del Parlamento Europeo, que participa en el
proceso normativo de la Unin, pero compartiendo ese poder con el
Consejo y de forma limitada (casi podra decirse subordinada). Los
mecanismos de participacin en dicho proceso son principalmente
dos. En primer lugar su participacin en determinados supuestos
es de naturaleza consultiva, consulta que aunque sea obligada no es
vinculante y, en segundo lugar, a travs del llamado procedimiento
de codecisin (art. 251 TCE). Es cierto que desde el Tratado de
Maastricht el Parlamento ha ido poco a poco ganando poder normativo, pero ese poder, que es compartido con el Consejo es bsicamente
de naturaleza destructiva o negativa (Mangas, Lin, 2004, 196),
porque el acuerdo del Parlamento es necesario para que el Consejo
adopte un acto comunitario (reglamento, directiva o decisin), pero
autnomamente el Parlamento no puede aprobar el acto de que se
trate, aunque si su negativa se mantiene tras el muy complicado procedimiento de codecisin, en el que participa activamente la Comisin
y que llevara a la llamada tercera lectura del proyecto, entonces no se
46
podra adoptar el acto previsto. No se legislara en la esfera de la Unin

sobre ese asunto en ese momento, permaneciendo en la esfera de los
Estados nacionales.
El Tratado de Niza ampli las materias sobre las que se aplica el procedimiento de codecisn, y de esa manera la participacin del Parlamento
europeo con las posibles consecuencias que se acaban de indicar. Casi
todas las materias de ndole social exigen este procedimiento, como
son las de no discriminacin, libre circulacin de trabajadores,
seguridad social, inmigracin, empleo, seguridad y salud en el trabajo,
condiciones de trabajo, proteccin social en general, proteccin de los
trabajadores en caso de rescisin del contrato laboral, informacin y
consulta de los trabajadores, representacin y defensa colectiva de los
intereses de los trabajadores, condiciones de empleo de nacionales
de terceros pases que residan en la Unin, integracin de personas
excluidas del mercado laboral, igualdad entre hombres y mujeres en las
oportunidades y trato en el trabajo, la lucha contra la exclusin social,
Fondo Social Europeo, formacin profesional o salud pblica.
El Consejo est formado por un representante de cada Estado
miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al
Gobierno de dicho Estado (art. 203 TCE), lo que incluye desde luego a
los presidentes del Gobierno, ya que no solo forman parte del Consejo
de Ministros, sino que son su primera autoridad. Es casi con seguridad
la institucin ms potente de la Unin, que refleja en su estructura el
carcter intergubernamental, lo que quiere decir que inevitablemente
se canalizan a travs de ella los intereses de los Estados defendidos
por sus representantes. Puede adoptar diversas formaciones segn la
materia de que se trate. Destaca por su importancia el ECOFIN, que
es el nombre que adopta el Consejo cuando se renen los ministros
de Economa y Finanzas de los Estados miembros.
Los poderes que ostenta dentro de la Unin es lo que permite
afirmar que es casi con seguridad la institucin ms potente, como
se desprende del art. 202 TCE que le encomienda la misin de
garantizar la consecucin de los fines establecidos en el presente
Tratado, para lo cual asegurar la coordinacin de las polticas
econmicas generales de los Estados miembros; dispondr de un
poder de decisin; atribuir a la Comisin, respecto de los actos que el
Consejo adopte, las competencias de ejecucin de las normas que este
47
establezca. Como se observa tiene poder ejecutivo, aunque de hecho

est delegado a la Comisin y, sobretodo tiene poder legislativo, que
en materias sociales est compartido con el Parlamento a travs del
procedimiento de codecisin, como se acaba de indicar. Es colegislador con el Parlamento, por eso no tiene una responsabilidad poltica
ante el mismo, como ocurre con los Gobiernos ante sus respectivos
parlamentos nacionales. Esos poderes legislativos hacen que se evada
por el paso a la esfera comunitaria la sujecin del Gobierno nacional
(el ejecutivo) a algunas exigencias del principio de legalidad, en tanto
que las normas adoptadas por la Unin, en virtud del principio de
primaca como ms adelante se explicar, se imponen sobre las del
derecho interno cualquiera que sea su rango. Esto quiere decir que
una ley formal adoptada por el parlamento interno debe de ceder
ante una norma de la Unin aprobada por un rgano formado por
miembros de los ejecutivos. Lo que el Gobierno no puede hacer en el
mbito interno, lo puede hacer dando el salto a la Unin. Como no
responde ante el Parlamento europeo no hay forma alguna de exigir su
responsabilidad poltica como tal institucin, sino individualmente a
cada uno de los Gobiernos nacionales que actuaron en el Consejo por
medio de un representante, cosa que solo pueden hacer las opiniones
pblicas nacionales y los parlamentos internos.
Pero dada la lejana, la opacidad y la complejidad del procedimiento
legislativo de la Unin, las opiniones pblicas nacionales no suelen
estar muy atentas al mismo y los parlamentos no tienen el arma ms
potente de control del ejecutivo, cual es la de negarse a votar leyes
con las que no estn de acuerdo. La creacin de una opinin pblica
europea resulta fundamental para dar vitalidad democrtica a la
Unin. Sin duda un rgano esencial para crear esa opinin pblica
supranacional y para la construccin de una estructura democrtica
es la Confederacin Europea de Sindicatos, pues sin sindicatos no hay
democracia y sin accin sindical no hay vida democrtica32.
32 Como ha puesto de manifiesto el caso del proyecto de directiva sobre liberalizacin
de servicios (conocido como Bolkenstein), que estaba siguiendo su procedimiento

de adopcin que de haber culminado como estaba previsto habra legalizado el dumping social con la inevitable erosin de los derechos sociales en la Unin. Pero la CES
fue capaz de organizar importantes movilizaciones en Bruselas que llamaron la atencin sobre el problema y ha arrancado la promesa del Consejo y del Presidente de la
Comisin de que ser revisada (tambin es cierto que esas protestas han coincidido
con el referndum francs sobre el Tratado de la Constitucin Europea).
48
Al no ser el Consejo una institucin estable no puede desarrollar sus

funciones sin rganos auxiliares. Las funciones ejecutivas estn en
gran medida cedidas a la Comisin, y es el Comit de Representantes
Permanentes quien prepara los trabajos del Consejo y realiza las
tareas que ste le confe (art. 207 TCE). El COPERER est formado
por un nmero importante de funcionarios de las Administraciones
internas que deciden sobre el funcionamiento del Consejo e invitan a
sus trabajos a representantes de la Comisin. Funcionarios que nadie
conoce y deciden sobre asuntos de gran importancia33. El problema,
hay que aclarar, no es la existencia de un nmero mayor o menor de
funcionarios (que han de ser tantos cuantos sean necesarios) sino la
dificultad de exigir responsabilidad poltica al Consejo.
El Consejo y el COREPER tienen una tendencia a lograr sus acuerdos
por consenso, lo que implica transacciones, pero llegado el caso
tienen que ejercer su poder legislativo votando. Sobre algunos temas
de materia social se exige la unanimidad de todos los miembros del
Consejo (esto es, se da el derecho de veto a cada singular Gobierno
nacional), pero en otros casos basta con la mayora cualificada, dado
que la mayora simple, adems de ser muy limitada en general, no es
de aplicacin a nuestra materia.
Las tensiones nacionalistas han surgido cada vez que se ha planteado la
regulacin de la mayora cualificada. En el Tratado de Niza las tendencias nacionalistas fueron muy acusadas con el resultado de un sistema
bastante complejo que favorece a los Gobiernos de pases pequeos
(la mayor parte de los nuevos miembros) y medianos (Espaa y
Polonia), pero no es muy democrtico si se acepta el principio de a
un ser humano, un voto pues va en detrimento de la mayora de los
ciudadanos de la Unin, que, inevitablemente, residen en los pases
ms grandes (lo son precisamente por eso). El sistema exige que para
la adopcin de una medida se superen tres requisitos que son acumulativos: a) 62 por ciento de la poblacin de la Unin representada por
los Estados favorables a la medida; b) trece Estados de los veinticinco;
c) 232 votos ponderados de un total de 321, teniendo en cuenta que los
33
As resulta que de vez en cuando aparezcan en los medios de comunicacin voces

misteriosas (e irresponsables) que surgen de rganos comunitarios que conminan a los
Gobiernos de algunos Estados miembros (como el espaol) a introducir, por ejemplo,
modificaciones en las pensiones de la Seguridad Social, despreciando las ms elementales exigencias democrticas.
49
Estados grandes (Alemania, Reino Unido, Francia e Italia) tienen 29

votos, 27 los medianos y los pequeos van decreciendo hasta los 3 que
tiene Malta. Este sistema obliga a numerosas negociaciones y permite
bloquear la toma de decisiones con relativa facilidad, puesto que si se
consigue unir un grupo de Estados que represente el 38 por ciento de
la poblacin, podrn vetar una medida (minora de bloqueo). Es ms
fcil evitar que la Unin legisle que legislar, lo que no deja de llamar
la atencin. De entrar en vigor la Constitucin Europea el procedimiento cambiar en 2009 y exigir el 55 por ciento de los Estados
y el 65 por ciento de la poblacin y para la minora de bloqueo ser
necesario el 35 por ciento de la poblacin y cuatro Estados.
El Consejo en el TCEu pasar a designarse Consejo de Ministros,
actuando en diferentes formaciones. Habr un Ministro de Asuntos
Exteriores que ser nombrado de conformidad con el Presidente de la
Comisin, pues ser vicepresidente de la Comisin.
El Consejo Europeo estar compuesto por los Jefes de Estado o
de Gobierno de los Estados miembros, as como por el Presidente
de la Comisin y dar a la Unin los impulsos necesarios para su
desarrollo y definir sus orientaciones polticas generales (art. 4 TUE).
Se distingue por tanto del Consejo an en su formacin de Jefes de
Gobierno o de Estado que tengan funciones ejecutivas (Francia). No es
una institucin comunitaria, pues no hay referencia alguna a ella en el
TCE, pero no puede negarse que sus orientaciones polticas generales
tienen consecuencias directas sobre la CE. Esta artificiosidad desaparecera con el TCEu que la incluye entre las Instituciones de la Unin
(art. I-19), precisando que no dispondr de poderes legislativos y que
actuar por consenso, lo que sin duda favorece la intergubernamentalidad frente a lo unitario. Tendr un Presidente estable nombrado
por dos aos y medio que no podr ejercer mandato nacional alguno,
presidir las reuniones del Consejo Europeo y tendr la representacin
exterior de la Unin. Pero su inclusin entre las instituciones supondr
reforzar la intergubernamentalidad (Mangas, 2005, 103).
De lo que se acaba de exponer puede deducirse que el Consejo, siendo
una Institucin Comunitaria, tiene una estructura y un funcionamiento muy prximo a una conferencia internacional, y las organizaciones internacionales no se presumen democrticas [] la diplomacia, no la democracia, gobiernan sus mecanismos decisionales
50
(Mancini, 2004, 100). Mucho menos democrticos cuanto ms se exija

la unanimidad. Con todo, lo atpico de la naturaleza de la Unin que
tantas veces se ha dicho, hace que el Consejo no sea propiamente una
agencia intergubernamental en defensa exclusiva de intereses nacionales, pues en tanto que Institucin de la Unin, en mayor o menor
medida, con avances y retrocesos dependiendo de las circunstancias
histricas, va acabando por alumbrar un inters comn producto
de transacciones de intereses nacionales. El entramado institucional
que se acaba de apuntar funciona apoyndose en el principio del
equilibrio institucional, defendido por el Tribunal de Justicia y segn
el cual cada institucin ejerce sus poderes autnomamente segn las
competencias que les hayan sido atribuidas, pero deben de colaborar
entre s (Mangas, Lin, 2004, 109). El Consejo y la Comisin procedern a consultarse mutuamente y determinarn, de comn acuerdo,
las modalidades de su colaboracin (art. 218 TCE). Colaboracin que
como se ha visto antes abarca tambin al Parlamento. El problema,
hay que insistir, es la democracia. Avanzar en la lnea federalista es ir
dejando de lado la intergubernamentalidad e ir avanzando en cotas
democrticas.
Si el Consejo tiene una estructura intergubernamental, la Comisin,
por el contrario es independiente de los Estados y al mismo tiempo
tiene carcter permanente. Es por tanto una institucin propiamente
comunitaria, cuya misin es velar por la aplicacin de lo previsto
en el Tratado CE y por todo lo dispuesto en las disposiciones que se
adopten de acuerdo con el mismo. Para ello formular recomendaciones o emitir dictmenes tanto si lo prev el Tratado, como si ella
misma lo considera oportuno. Dispone de un poder propio otorgado
por el propio Tratado, as como de los de ejecucin que le atribuya
el Consejo (art. 211 TCE). Entre esos poderes hay que destacar el
de iniciativa normativa, de tal manera que casi todas las materias de
contenido social que caen bajo el procedimiento de la codecisin han
de ser adoptadas a iniciativa de la Comisin. En aquellas materias en
las que se exige mayora cualificada, si el Consejo quiere apartarse de
la iniciativa de la Comisin precisa para ello unanimidad. El poder de
iniciativa de la Comisin, sin embargo, puede ser paralizado si sobre
una materia de contenido social los interlocutores sociales deciden
iniciar negociaciones para tratar de alcanzar un acuerdo (art. 138.4 y
139 TCE).
51
La Comisin, al disponer y ejercer ese poder de iniciativa, puede

ser calificada como motor de la Comunidad que en cierta medida
contrapesa el gran poder normativo del Consejo (Mangas, Lin,
2004, 134). Se ha dicho de ella que es la guardiana de los Tratados
y, por tanto, un rgano que claramente encarna la defensa de los
intereses generales de la Unin.
Desde el Tratado de Niza y la adhesin en 2003 de los diez ltimos
miembros, la Comisin est compuesta por 25 Comisarios, uno por
cada pas miembro, ms su presidente. A pesar de que debe de haber
un comisario por cada Estado miembro, stos son elegidos en razn
de su competencia y entre personas que ofrezcan garantas plenas
de independencia (art. 213.1 TCE). Para no empaar la persecucin
del inters general de la Unin la nacionalidad de los comisarios
debe dejar de ser relevante en el momento mismo de su eleccin.
No podrn solicitar ni recibir instrucciones de los Gobiernos y los
Estados adquieren el compromiso de respetar este principio y de no
intentar influir en los miembros de la Comisin en el desempeo de
sus funciones (art. 213. 2 TCE). Pero no cabe duda de que romper
con la exigencia de un comisario por Estado miembro facilitara la
eliminacin de los rastros de intergubernamentalidad que pueda
haber en la Comisin.
Desde el Tratado de Niza (art. 214.2 TCE) el nombramiento del presidente de la Comisin lo hace el Consejo en su formacin de Jefes de
Estado o de Gobierno, pero ese nombramiento tiene que ser aprobado
por el Parlamento. De comn acuerdo con el presidente tambin
el Consejo por mayora cualificada aprobar la lista de comisarios
de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado
miembro, que si obtiene en su conjunto y con el presidente la aprobacin del Parlamento, sern nombrados por el Consejo por mayora
cualificada. El cargo tiene una duracin de cinco aos.
La Comisin es controlada por el Parlamento que puede aprobar una
mocin de censura de la gestin de la Comisin por una mayora de
dos tercios de los votos emitidos que supongan una mayora de los
parlamentarios, en ese caso los comisarios deben de renunciar colectivamente a sus cargos. No deja de ser llamativo que la responsabilidad
poltica est prevista (lo que en s es inobjetable) frente al rgano
que es el motor de la comunidad, pero no pueda usarse contra el
52
rgano que tiene ms poder, esto es, el Consejo. La Comisin no sufre

grandes cambios en el TCEu, pero tal vez la presencia de un Ministro
de Asuntos Exteriores como vicepresidente contribuya a potenciar la
intergubernamentalidad en un rgano esencialmente unitario.
De las Instituciones de la Unin el Tribunal de Justicia es la que mejor
encaja en el esquema de divisin de poderes ejercidos por un rgano
especfico y separado. Su funcin consiste en garantizar el respeto del
Derecho en la interpretacin y aplicacin del presente Tratado (art.
220 TCE), lo que resulta fundamental en una comunidad de derecho
en que se constituye la Unin. Tal vez por ello la labor del Tribunal
ha sido fundamental en el avance en dos lneas que estn inextricablemente unidas, cuales son el avance en el proceso de integracin
europea propiciando lo unitario frente a lo intergubernamental
y el avance en las exigencias democrticas. Sin exageracin puede
decirse que el Tribunal es un instrumento para la democracia en la
Comunidad Europea (Mancini, 2004, 81) porque con sus decisiones
ha contribuido eficazmente a resolver problemas tan importantes
como el equilibrio institucional, al que se ha aludido, al hacer respetar
las competencias atribuidas por los Tratados a cada una de las Instituciones, en especial las atribuidas al Parlamento (STJCE 22 de mayo de
1990, Parlamento Europeo c. Consejo (Cernobyl), asunto C-70/88). Ha
tutelado derechos de ciudadanos individuales invocando en su favor
disposiciones de los Tratados y del derecho derivado. Ha garantizado
el respeto por parte de los ordenamientos nacionales del derecho
comunitario, lo que supone una tcnica de tipo federal que favorece
la democracia. Ha declarado la responsabilidad de los Estados por las
violaciones del derecho comunitario. Ha elaborado una avanzada y
corajosa jurisprudencia sobre el respeto de los derechos fundamentales
en la esfera del derecho de la Unin cuando tena muy pocos apoyos
en los Tratados y, sin embargo, la cuestin resultaba apremiante.
Tras el Tratado de Niza la organizacin judicial de la Unin est
compuesta por el Tribunal de Justicia, que actuar en Pleno, Salas
o Gran Sala, segn los asuntos a tratar y por el Tribunal de Primera
Instancia, que tiene atribuidos asuntos que tienen que ver con el
funcionamiento de la Unin (arts. 230, 232, 235, 236 y 238 TCE)
aunque cabe recurso de casacin ante el Tribunal de Justicia. Este
Tribunal est asistido por abogados generales.
53
Habr un juez por cada Estado miembro elegidos entre personas que
ofrezcan absolutas garantas de independencia y que renan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos pases, de las ms
altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia (art. 223 TCE) y designados por comn acuerdo de
los Estados miembros. Su mandato es de seis aos renovable.
En el TCEu no se introducen modificaciones de sustancia, aunque se
reordena el sistema que se denomina Tribunal de Justicia de la Unin
Europea, formado por el Tribunal de Justicia, el Tribunal General
(actual Tribunal de Primera Instancia) y Tribunales especializados (a
semejanza de las Salas) (art. I-29). No hay que olvidar que los jueces
de los estados miembros son jueces comunitarios en cuanto que
deben aplicar el ordenamiento de la Unin en la resolucin de los
casos que entren dentro de su mbito de aplicacin.
De los rganos auxiliares el que aqu ms interesa es el Comit
Econmico y Social, que es un rgano consultivo en el que estn
representados los diferentes componentes de carcter econmico y
social de la sociedad civil organizada, en particular de los productores,
agricultores, transportistas, trabajadores, comerciantes y artesanos, as
como de las profesiones liberales, de los consumidores y del inters
general. De todos los enumerados los ms importantes son los
representantes de los empresarios y los de los trabajadores, que son
representados por los sindicatos. Ha sido en Niza donde se abri la
participacin al ente mstico de los consumidores (todo ciudadano
es un consumidor? si es as para qu una representacin separada?),
sin que aclare mucho sobre los componentes del inters general. Sus
dictmenes no son vinculantes, aunque cuando estn previstos (en
todos los casos relativos a las materias sociales) obligatorios. ste es un
rgano a travs del que podra canalizarse el dilogo social, pero dada
su heterognea composicin camina por las sendas propias trazadas
en el art. 138 TCE. Esa misma senda es la aparece en el art. I-48 TCEu
que considera al dilogo social una de las bases de la vida democrtica
y favorecedora del crecimiento y el empleo.
El nmero de sus miembros no podr superar los trescientos
cincuenta, con un reparto para cada uno de los Estados en relacin
a su poblacin aunque no de modo exactamente proporcional. El
nombramiento de los miembros se hace por el Consejo por mayora
54
cualificada a propuesta de los Estados y su mandato tendr una

duracin de cuatro aos renovable. No sufre modificaciones en el
TCEu.
55
II. Autonoma del derecho social de la unin europea

y principios de articulacin con los ordenamientos
internos
El orden jurdico interno en principio es completo, es decir, no

tiene fijado lmite alguno a las materias sobre las que puede actuar,
pero como se acaba de ver se despoja de algunas de sus competencias soberanas a favor de las Instituciones de la Unin, que generan
un ordenamiento por el contrario limitado por las competencias
atribuidas. Resulta as que hay una incardinacin de ambos ordenamientos que tienen que operar sin fricciones, para ello el Tribunal
de Justicia de las Comunidades ha ido elaborando y perfilando los
principios generales del derecho comunitario que orientan su articulacin con los ordenamientos internos, muy frecuentemente con
ocasin de controversias en materia social (Roccella, 2000, 95), lo
que no deja de llamar la atencin si se piensa en la histricamente
modesta importancia que lo social ha tenido en el proceso de integracin europea. Esos principios son el de autonoma, primaca, eficacia
directa, responsabilidad del Estado por incumplimiento del derecho
comunitario, subsidiariedad y proporcionalidad. Estos dos ltimos de
especial relevancia en materia social.
1. AUTONOMA
Una vez que se ha producido la atribucin de competencias soberanas
desde el Estado a las Comunidades (lo que quiere decir, al pilar
comunitario de la Unin), la regulacin de esa materia queda sujeta
a lo que se establezca en los Tratados y en el conjunto del derecho
comunitario derivado, que seguir siendo de aplicacin si la Constitucin Europea llega a estar vigente. La regulacin que constituye el
derecho comunitario es autnoma tanto en relacin con el derecho
interno de los Estados, como en relacin al Derecho Internacional.
La originalidad de este ordenamiento tiene su base en los Tratados
que, como ha reconocido el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas (si bien aluda solo al TCE) en el Dictamen 1/91, de 15 de
diciembre de 1991 sobre el Espacio Econmico Europeo, vienen a ser
la constitucin de una Comunidad de Derecho y, por lo tanto, el
ordenamiento comunitario no es un producto de una relacin interestatal, aunque el nacimiento de las Comunidades tenga su origen
56
en aquellos Tratados, que por naturaleza no se distinguen de otros

internacionales. Los Estados miembros, dentro de esa comunidad de
derecho, no pueden actuar unilateralmente. El TJCE en la sentencia
de 15 de julio de 1964, Costa c. ENEL, asunto C-6/64, estableci
que los Tratados Constitutivos han dado vida a una comunidad de
duracin ilimitada, dotada de instituciones propias, de personalidad y
capacidad jurdicas, con capacidad de representacin internacional y,
ms concretamente, de poderes efectivos que emanan de una limitacin de competencias, o de una transferencia de atribuciones de los
Estados a la Comunidad, estos ltimos han limitado, aunque en esferas
delimitadas, sus derechos soberanos. En la misma sentencia declar
que El Tratado CE ha instituido un ordenamiento jurdico propio,
integrado en el sistema jurdico de los Estados miembros. Esta idea
de la autonoma del Derecho Comunitario ya haba sido mantenida
por el TJCE en la sentencia de 5 de febrero de 1963, Van Gend en
Loos, asunto C-26/62, al afirmar que el nuevo derecho comunitario es
independiente de la legislacin de los Estados miembros.
La autonoma del derecho comunitario implica que los parmetros
para valorar la validez de las normas comunitarias no se pueden
buscar en los ordenamientos nacionales, sino en el propio Derecho
Comunitario, pues, como se dice en la STJCE de 17 de diciembre
de 1970, Internationale Handelsgesellschaft, asunto C-11/70, considerando que el recurso a reglas o nociones jurdicas de derecho
nacional, para la apreciacin de la validez de los actos dictados por
las instituciones de la Comunidad, tendra por efecto atentar a la
unidad y eficacia del derecho comunitario; que la validez de tales actos
no podra apreciarse ms que en funcin del derecho comunitario;
que, en efecto, el derecho nacido del tratado, procede de una fuente
autnoma, no puede, por razones intrnsecas, ser opuesto a reglas de
derecho nacional cualesquiera que stas sean, sin perder su carcter
comunitario y sin que se ponga en cuestin la base jurdica de la
propia Comunidad.
El Derecho Comunitario, segn manifiesta el TJCE, se integra en el
sistema jurdico de los Estados miembros, con lo que se quiere decir
que los ciudadanos en determinadas materias podrn ver regulada
su situacin por normas de origen comunitario, que en muchas
ocasiones han de convivir con otras de origen nacional. La relacin
57
que se establece con el derecho interno no es de conflicto porque est

presidida por el principio de primaca del Derecho Comunitario sobre
el interno y por el de eficacia directa. Primaca y eficacia directa son
los dos pilares gemelos de la autonoma (DAntona, 1996, 26) sin
los cuales no puede existir, porque, aunque es cierto que la validez
de la norma comunitaria es consecuencia directa del principio de
autonoma y la eficacia de los de efecto directo y primaca (Fernndez
Toms, Forcada Barona, Huesa Vinaxa, Snchez Legido, 2000, 177),
no lo es menos que para que un ordenamiento exista como tal tiene
que ser eficaz, con lo que validez y eficacia son conceptos difcilmente
separables.
2. PRIMACA
Cuando se dice que las normas de Derecho Comunitario tienen
primaca sobre las de derecho interno, se est queriendo decir que
deben de aplicarse con preferencia cualquiera que sea el rango de la
norma interna y con independencia de que esta haya sido aprobada
con posterioridad (Muoz Machado, TDCE, 519). Este principio,
an siendo fundamental, no est expresamente reconocido en texto
comunitario alguno, pero se deduce de forma necesaria tanto de la
atribucin misma de competencias desde los Estados a la Comunidad,
como de la propia naturaleza de la Unin en cuanto ente supranacional con poderes y finalidades propias. Es un principio absoluto e
incondicional sin el que el Derecho Comunitario no podra existir,
pues, como se ha sealado, los poderes de la Unin vienen de una
cesin o atribucin de competencias hechas desde los Estados. Hay
que destacar, sin embargo, que no hay una enumeracin taxativa de
lo que se cede, sino que la Comunidad va ejerciendo competencias en
la medida necesaria para conseguir los objetivos que les son propios y
que estn sealados en los Tratados. De ah que anteriormente se haya
indicado la importancia que tiene la incorporacin de la promocin
del progreso social, de un alto nivel de empleo y la cohesin social
(art. 2 TUE), o la igualdad entre el hombre y la mujer y la solidaridad
entre los Estados miembros (art. 2 TCE) a los objetivos de la Unin y
la Comunidad Europea. Para alcanzar esos objetivos, en los mismos
Tratados se atribuyen ya competencias a las Comunidades sobre
determinadas materias (vid., por ejemplo, art. 3 y Ttulos VIII y IX
TCE), pero la consecucin del objetivo comunitario puede justificar
58
en cualquier momento el ejercicio de poderes para actuar sobre otras

materias, aunque no est previsto expresamente, como se deduce del
art. 308 TCE, siempre y cuando, claro es, no est expresamente prohibido por el propio Tratado, como ya se ha dicho.
La primaca es necesaria porque, al ser el ordenamiento interno en
principio completo, no est excluido que en cualquier momento
alguna de sus normas colisione con otra u otras del derecho comunitario. Si prevaleciera la norma interna, no se podra conseguir el
objetivo comunitario y con ello se vendra abajo el entero edificio de
la Unin, pues fallara su pilar fundamental.
Ha habido dos sentencias claves en las que el TJCE ha sentado su
doctrina sobre el principio de primaca. La primera de ella ha sido la
ya citada Costa c. ENEL, y la segunda la STJCE de 9 de marzo de 1978,
Administration des finances de lEtat c. Societ anonyme Simmenthal,
asunto C-106/77. Como se ha sealado por la doctrina (Mangas,
Lin, 2004, 425-427), el TJCE en la sentencia Costa c. ENEL fundamenta la primaca sobre cuatro importantes bases, la primera es que,
dada la naturaleza de las Comunidades, cuando se hace la atribucin
de competencias por parte de los Estados se produce una limitacin
definitiva de sus poderes soberanos. La segunda es que no solamente
tienen carcter obligatorio los Tratados, sino el derecho derivado,
como se establece en el art. 249 TCE, por lo que ningn Estado podr
justificar el incumplimiento del derecho comunitario en la existencia
de una norma interna contraria. La tercera es que el art. 10 TCE
establece que los Estados miembros se abstendrn de todas aquellas
medidas que puedan poner en peligro la realizacin de los fines del
presente tratado, lo que implica un compromiso de cooperacin leal.
Este compromiso es esencial y su desconocimiento genera responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho Comunitario,
como se ha declarado en la STJCE de 13 de julio de 2004, Comisin c.
Repblica italiana, asunto C82/03, al no informar el Estado italiano
a la Comisin sobre algunos aspectos de la aplicacin de la DIR
83/391/CE, sobre equipos de trabajo. La cuarta es que el art. 12 TCE
prohbe toda discriminacin por razn de nacionalidad, que sera lo
que ocurrira si un Estado decidiese no aplicar el derecho comunitario
para aplicar el propio, con la consecuencia adicional de provocar la
desaparicin de aquel. De estas cuatro razones se extrae la conclusin
59
de que ha de producirse una exclusin o inaplicacin de la norma

interna incompatible con el derecho comunitario.
En la sentencia Simmenthal, el TJCE ha perfilado la idea de la primaca
al precisar otros aspectos importantes, cuales son que la norma
interna incompatible con el derecho comunitario debe de ser excluida
o inaplicada, tanto si es anterior a la comunitaria como si es posterior.
Esto quiere decir que el principio segn el cual la ley posterior se
impone a la anterior del mismo rango, tpico del derecho interno, no
se opera en la relacin de la norma nacional con la comunitaria, que se
aplicar siempre, independientemente del rango y del momento de su
aparicin en el tiempo. Adems, el TJCE precisa que no es necesario
se produzca un pronunciamiento formal declarando eliminada la
norma nacional por cualquier procedimiento de los establecidos en el
derecho interno. El juez nacional debe directamente aplicar el derecho
comunitario e inaplicar la norma nacional contraria en la resolucin
de un caso en el que pueda existir concurrencia conflictiva de esas dos
diversas normas. Para ello debe de hacer un juicio de sobre la compatibilidad entre la norma comunitaria y la norma interna, y cuando
no tenga duda alguna sobre la inadecuacin del derecho interno al
comunitario debe de aplicar directamente el derecho comunitario
si la norma en cuestin cumple los requisitos, como se dir ms
adelante, de eficacia directa. En la STJCE de 16 de diciembre de 2004,
Jos Vicente Olaso c. Fondo de Garanta Salarial, asunto C-520/03 el
Tribunal declara que el juez no debe de aplicar una normativa interna
cuando excluye crditos correspondientes a indemnizaciones por
despidos improcedentes por el hecho de estar recocidos en acto de
conciliacin cuando lo estn, de acuerdo con la Directiva 80/987, los
reconocidos por acto administrativo o por sentencia judicial. En caso
de duda, como ha declarado el TJCE en la sentencia de 6 de octubre
de 1982, Cilfit e Lanificio di Gavardo Spa c. Ministero della Sanit,
asunto C-283/81, est obligado a plantear ante el Tribunal de Justicia
la cuestin prejudicial. Pero corresponde exclusivamente al juez
nacional, que debe asumir la responsabilidad de la decisin jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del
litigio de que conoce, la necesidad de una decisin prejudicial para
poder dictar sentencia (STJCE, de 7 de diciembre de 2000, Schnorbus
c. Land Hessen, asunto C-79/99).
60
La ausencia de duda no es un asunto de conviccin subjetiva, sino

como se dijo en la sentencia Cilfit recin citada, el juez debe madurar
el convencimiento de que la misma evidencia se impondra tambin
a los jueces de otros pases miembros y al Tribunal de Justicia. Ese
convencimiento para el Tribunal Constitucional espaol implica no
que no haya dudas razonables, sino, simplemente, que no haya duda
alguna, en una expresin exagerada (STC 58/2004, de 19 de abril, fto.
13). Hay que aclarar que el Tribunal Constitucional no es competente
para decidir sobre la compatibilidad o incompatibilidad de una norma
interna con la norma comunitaria, como l mismo reconoce, pero si
lo es para conocer la violacin del derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva (art. 24 CE) que podra haberse producido cuando
incorrectamente el juez nacional no interpone la cuestin prejudicial
porque ha llegado a un convencimiento subjetivo no motivado, o
motivado con insuficiente fundamentacin, sobre la incompatibilidad
de la norma interna con la comunitaria.
3. EFICACIA DIRECTA
Por eficacia o efecto directo34 se entiende que las normas comunitarias pueden desplegar por s mismas plenitud de efectos de manera
uniforme en todos los Estados miembros a partir de su entrada en
vigor y durante toda la duracin de su validez... crean derechos y
obligaciones para todos aquellos que pueden verse afectados por su
mbito de aplicacin (Mangas, Lin, 2004, 392). Lo que quiere decir
que estn dirigidas no slo a los Estados (que tambin), sino directamente a los ciudadanos. Esto es consecuencia de la naturaleza de la
Unin como una unin de pueblos y no meramente de Estados (art.
1 TUE). Como el de primaca, tampoco est expresamente reconocido
este principio en texto alguno de los Tratados, pero, del mismo modo
se deduce necesariamente de los objetivos de las Comunidades.
Sin embargo, hay que puntualizar que mientras el de primaca es un
principio absoluto del que gozan todas las normas comunitarias, el
de eficacia directa suscita la necesidad de analizar los condicionamientos que deben de darse para que esta importante caracterstica
34 Aunque puede hacerse una distincin entre ambos trminos, la doctrina tiende a
utilizarlos indistintamente, cfr. Fernndez Toms, Forcada Barona, Huesa Vinaixa,
Snchez Legido, Instituciones de Derecho Comunitario, Valencia, 2000, p. 180.
61
pueda predicarse de una norma (Muoz Machado, 1986, 508). En la

sentencia de 4 de diciembre de 1974, Van Duyn c. Home Office, asunto
41/74, pronunciada en un caso sobre libertad de circulacin de trabajadores, el Tribunal declar que conviene examinar, en cada caso,
si la naturaleza, la economa y los trminos de la disposicin que se
discute son susceptibles de producir efectos directos en las relaciones
entre los Estados miembros y los particulares. Es decir, este concepto
exige una interpretacin jurisprudencial. Cosa que ha ido haciendo
el TJCE a travs de diversos pronunciamientos que han perfilado, no
sin problemas en determinados casos, el alcance que ha de tener este
principio. En la sentencia Van Gend en Loos, una vez ms, el Tribunal
hizo una importante aportacin al declarar que los Tratados pueden
imponer directamente obligaciones y derechos tanto a particulares
como a los Estados miembros y a las instituciones comunitarias. Pero
para que estos derechos y obligaciones nazcan directamente de las
normas comunitarias es necesario que las mismas renan determinadas caractersticas, cuales son las de ser claras, precisas e incondicionadas, como se ha reiterado en la STJCE de 9 de febrero de 1999,
Regina c. Secretary of State for Employment ex parte Seymour-Smith y
Prez, asunto C-167/97. Entiende el TJCE en la sentencia de 25 de mayo
de 1997, Skattner c. Estado Helnico, asunto C-389/95, que una disposicin comunitaria es incondicional cuando enuncia una obligacin
que no est sujeta a ningn requisito ni supeditada, en su ejecucin
o sus efectos, a que se adopte ningn acto de las Instituciones de la
Comunidad o de los Estados miembros.
Llegados a este punto conviene aclarar que, segn se establece en el art.
249 TCE (antiguo 189), si bien no todas las normas gozan en igual medida
de la eficacia directa, eso no quiere decir que no sean obligatorias. En la
sentencia Van Duyn el Reino Unido pretenda oponer la obligatoriedad
del reglamento frente a la no obligatoriedad de la directiva, a lo que el
TJCE respondi que sera incompatible con el efecto obligatorio que el
artculo 189 reconoce a la Directiva excluir en principio que la obligacin
que impone pueda ser invocada por las personas afectadas. Es decir, la
eficacia directa tiene que ver, no con si una norma determinada es o no
obligatoria, sino con las condiciones y el modo en que obliga.
Para aclarar ese extremo de la eficacia directa de las normas comunitarias hay que situar este problema en los distintos tipos de relaciones
que dichas normas disciplinan.
62
Hay dos tipos de relaciones, unas son las que se establecen entre los
poderes pblicos y los particulares, o relaciones verticales, y otras las
que se establecen entre los particulares entre s, o relaciones horizontales. Pues bien, las prescripciones contenidas en los Tratados, si
cumplen los requisitos de ser claras, precisas e incondicionadas,
tendrn eficacia directa tanto en las relaciones verticales, como en las
horizontales y no precisan para su aplicacin de ninguna otra norma ni
comunitaria ni del Estado. Si la eficacia vertical de los Tratados qued
establecida en la famosa sentencia Van Gend en Loos, en la no menos
famosa STJCE de 8 de abril de 1976, Defrenne c. Sabena (Defrenne II),
asunto 43/75, en la que se discuta la aplicacin directa del antiguo art.
119 TCE (hoy 141) en las relaciones entre empresas y sus trabajadores
y que impone la igualdad de remuneraciones entre trabajadores y
trabajadoras, el TJCE dej claro que su aplicacin directa est basada
en razones tanto econmicas como sociales, que dan lugar a que en la
interpretacin de esta disposicin no se podran utilizar argumentos
basados en la lentitud y resistencia que han retrasado la aplicacin
efectiva de este principio esencial en algunos Estados miembros ,
por lo que la eficacia de esta disposicin no puede verse afectada por
el hecho de que la obligacin impuesta por el Tratado no haya sido
cumplida por ciertos Estados miembros y por el hecho de que las instituciones comunes no hayan reaccionado de manera suficiente contra
tal situacin de incumplimiento. De todo ello se deduce que al tener
el art. 119 un carcter imperativo, la prohibicin de discriminaciones
entre trabajadores masculinos y femeninos se impone no slo a la
actividad de las autoridades pblicas, sino que se extiende asimismo a
todos los convenios dirigidos a regular de manera colectiva el trabajo
asalariado, as como a los contratos entre particulares.
La eficacia directa en las relaciones verticales y horizontales tambin
es predicable de los Reglamentos, segn se desprende con claridad
del art. 249 TCE cuando establece que el reglamento tendr alcance
general. Ser obligatorio en todos sus elementos y directamente
aplicable en cada Estado miembro.
Mayores problemas se han planteado con la eficacia directa de las
Directivas, por cuanto el art. 249 TCE declara que la directiva
obligar al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que
deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacio-
63
nales la eleccin de la forma y de los medios. Ya se ha visto que en

la sentencia Van Duyn el TJCE rechaz la tesis britnica de negar
carcter obligatorio a la directiva frente al reglamento, con lo que
abra la posibilidad de que pudiese ser alegada por los interesados, de
modo particular en aquellos casos en que las autoridades comunitarias hubieran, por medio de una directiva, obligado a los Estados
miembros a adoptar un determinado comportamiento, el efecto til
de tal acto se vera debilitado si los particulares afectados no pudieran
invocarla y las jurisdicciones nacionales no pudieran tenerla en cuenta
en tanto que elemento de derecho comunitario.
Esta misma jurisprudencia ha sido reiterada con posterioridad y est
consolidada, pero en la STJCE 5 de abril de 1979, Ratti, asunto C148/78 se precisaron dos extremos importantes que tienen que ver con
el momento en que se puede invocar la directiva para que surta efectos
directos. El primero de ellos es que, dado que las directivas establecen
un plazo para su ejecucin o trasposicin al derecho interno, el TJCE
consider que, superado ese plazo sin que el Estado miembro obligado
haya traspuesto la directiva, el particular puede invocarla contra la
legislacin nacional contraria y el Estado no puede ampararse en su
inactividad para evitar la aplicacin de la misma. El segundo es que
hasta que no se haya superado el plazo marcado para su ejecucin o
trasposicin al derecho interno no puede invocarse y, por lo tanto, no
surge la eficacia directa. Pero la ejecucin en el derecho interno debe
cumplir la condicin de ser suficientemente precisa y clara y que se
permita a los beneficiarios conocer la totalidad de sus derechos y, en
su caso, invocarlos ante los Tribunales nacionales, como declar el
TJCE en la sentencia de 23 de marzo de 1995, Comisin de las Comunidades Europeas c. Repblica Helnica, asunto C-365/93. En la sentencia
de 19 de enero de 1982, Becker c. Finanzamt Mster-Innenstadt, asunto
C-8/81, el TJCE equipar a estos efectos la ejecucin o transposicin
defectuosa con la no ejecucin. Naturalmente, siempre se exige la
regla general ya conocida de que la norma (en este caso directiva) sea
clara, suficientemente precisa e incondicionada.
En conclusin, una directiva que sea clara, precisa e incondicionada
y no haya sido ejecutada en el derecho interno en el plazo fijado o lo
haya sido de manera incorrecta, tendr eficacia directa para excluir
la aplicacin de la norma interna opuesta. El juez nacional, como
64
se ha visto, si no encuentra dudas sobre esto, aplicar la directiva

directamente al caso y si tiene duda plantear la cuestin prejudicial
al Tribunal de Justicia. La eficacia directa de las directivas constituye
realmente una garanta mnima de respeto por parte de los Estados
miembros del efecto obligatorio de tal acto, garanta mnima de la
aplicacin uniforme del derecho comunitario, que no puede permitir
la discriminacin en contra precisamente de los Estados que apliquen
correctamente y en plazo las directivas (Santaolalla, 1986, 477). Pero
con esto nada se ha dicho sobre el tipo de relaciones a las que afecta,
si verticales u horizontales.
Se ha indicado anteriormente que el art. 249 TCE expresamente
establece que la directiva obligar al Estado miembro destinatario en
cuanto al resultado que deba conseguirse, lo que parece indicar que
el obligado es el Estado, no los particulares. La primera obligacin
que pesa sobre el Estado es la de ejecutar o trasponer la directiva al
ordenamiento interno, esto es claro, pero sus obligaciones van ms all.
Cuando una directiva impone al Estado obligaciones concretas frente
a los particulares, el Estado no puede evadirse del cumplimiento de las
mismas alegando que la directiva no est ejecutada o transpuesta. Este
problema se plante en la STJCE de 26 de febrero de 1986, Marshall
c. Southampton and South-West Hampsihire Area Health Authority,
asunto C-152/84, dictada en una controversia en la que se discuta si
la Directiva 76/207, de 9 de febrero de 1976, relativa a la aplicacin
del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que
se refiere al acceso al empleo, a la formacin y a la promocin profesionales, y a las condiciones de trabajo, era de aplicacin frente a las
normas del ordenamiento jurdico britnico que imponan distintas
edades de jubilacin a los hombres y mujeres que trabajaban para el
Servicio Nacional de Salud. En la citada sentencia Marsahall el TJCE
entendi que el Estado no puede sacar ventajas de haber ignorado
el derecho comunitario, por lo que tiene que asumir frente a los
particulares afectados las obligaciones que para l se desprendan de
las directivas. Esto quiere decir que el Estado est obligado a cumplir
el contenido de las directivas en todas aquellas relaciones en las
que acte como empresario, entendido este concepto de un modo
muy amplio, pues tambin alcanza a las relaciones funcionariales,
como claramente se desprende de la STJCE de 4 de diciembre de
1997, Kampelmann c. Landschaftaverband Westfalen-Lippe, asuntos
65
acumulados C-253/96 a C-256/96, cuando el TJCE declara que una

directiva puede invocarse frente a organismos o entidades que estn
sometidos a la autoridad o al control del Estado o que dispongan de
poderes exorbitantes en relacin con los que se derivan de las normas
aplicables en las relaciones entre particulares, tales como las entidades
territoriales o aquellos organismos a los que, con independencia de
su forma jurdica, se les haya encomendado, en virtud de un acto de
la autoridad pblica, la prestacin de un servicio de inters pblico,
bajo control de esta ltima, confirmando un lnea jurisprudencial
ya expuesta en las SSTJCE de 22 de junio de 1989, Fratelli Costanzo,
asunto C-103/88, y 12 de julio de 1990, Foster, asunto C-188/89.
De ello se desprende que la obligacin frente al particular de cumplir
lo preceptuado en la Directiva alcanza tambin a las Comunidades
Autnomas, y todos los Entes Municipales, Organismos Pblicos o
ciertas empresas pblicas.
Ahora bien, si la Directiva puede generar obligaciones del Estado
hacia los particulares, no es idnea para crear de forma directa obligaciones del particular hacia el Estado. La misma STJCE Kampelmann,
confirmando la doctrina sentada en la STJCE de 14 de julio de 1994,
Faccini Dori, asunto C-91/92, ha establecido que una Directiva no
puede crear, por s sola, obligaciones a cargo de un particular y una
disposicin de una Directiva no puede invocarse como tal contra
dicho particular.
Tampoco es idnea para crear directamente obligaciones entre los
particulares, como el TJCE estableci en la sentencia Marshall y ha
reiterado en la STJCE 17 de diciembre de 1998, Societ italiana petroli
SpA c. Borsana Srl, asunto C-.2/97 al declarar que una Directiva no
puede, por s sola, crear obligaciones a cargo de un particular, en el
presente caso un empresario privado, y, por consiguiente, no puede
ser invocada, en su calidad de tal, contra dicha persona. Hasta que la
Directiva no sea ejecutada en el derecho interno no surtir efectos en
la relacin entre privados, especialmente por lo que aqu interesa, en
la relacin entre empresario y trabajador. Esta posicin del Tribunal
merece ser criticada y plantea no pocos problemas, pues la propia
imperatividad del artculo 249 queda en entredicho si el contenido
de una Directiva en vigor no puede ser aplicado entre los particulares
y su efecto til desaparecera si no puede ser aplicada en los mbitos
66
privados (Mangas, Lin, 2004,411). Creando, adems, problemas

de igualdad de trato pues se aplicara a los trabajadores al servicio de
entes pblicos, pero no a los que presten servicio para privados, aun
desarrollando un trabajo idntico.
En resumen, superado el plazo marcado para ello, las directivas no
ejecutadas o ejecutadas incorrectamente tendrn eficacia directa en
las relaciones verticales (Estado-particulares), y solamente unidireccional (obligaciones del Estado frente a los particulares pero no de
los particulares frente al Estado). Por el contrario, en principio no
tendrn eficacia directa en las relaciones horizontales o entre particulares, es decir, en lo que aqu primordialmente importa, entre empresarios y trabajadores.
4. INTERPRETACIN CONFORME AL DERECHO COMUNITARIO DE LAS NORMAS
INTERNAS
A pesar de lo que se acaba de decir, la obligatoriedad del derecho comunitario establecida en el art. 10 TCE acaba dando lugar a una relativa
eficacia de las directivas en las relaciones horizontales (ciertamente que
muy tmida y de modo mediato) a travs del principio de interpretacin conforme al derecho comunitario de las normas internas que se
impone a todas las autoridades de los Estados miembros, incluidos los
jueces, en el mbito de sus competencias. Este principio, que se deriva
del de primaca, alcanza a todas las normas internas y se aplica tanto a
los supuestos en los que la directiva sea clara precisa e incondicionada,
como en los que no lo sea, cosa que no siempre nuestros Tribunales han
visto con claridad35, es ms, donde tiene mayor operatividad prctica
es en los supuestos en los que no es predicable la eficacia directa.
Las Directivas imponen a todos los rganos del Estado (por lo tanto
tambin a los jueces) una obligacin de resultado, como se estableci
en la sentencia Becker. De acuerdo con este principio, el juez nacional
debe interpretar la norma interna buscando alcanzar las finalidades y
objetivos queridos por la norma comunitaria.
Este principio de interpretacin conforme fue expuesto claramente
en las SSTJCE de 14 de abril de 1984, Von Colson y Kaman c. Land
35 Cfr. R. Alonso Garca, De nuevo sobre el derecho comunitario, el personal de alta
direccin y el Fondo de Garanta Salarial, REDT, n. 57, 1993, pp. 57 y ss. donde alude
a la STS de 13 de julio de 1991 (Ar. 5985).
67
Nordrehein-Westfalen, asunto C-14/83 y Harz c. Deutsche Tradax

GmbH, asunto C-79/83, en las que se discuta la aplicacin de la
Directiva 76/207/CEE, sobre igualdad en el acceso al empleo entre
hombres y mujeres, en un caso de relaciones verticales (Von Colson) y
en el otro de relaciones horizontales (Harz). La solucin para ambos
fue igual, pues al carecer aquella Directiva de efecto directo por no ser
precisa en determinados aspectos, el TJCE en la sentencia Harz dedujo
una obligacin que pesa sobre la jurisdiccin interna de interpretar
su derecho nacional a la luz del texto y de la finalidad de la directiva
para alcanzar el resultado previsto por el artculo 189, paragrafo 3
(hoy art. 249 TCE). En este caso la consecuencia fue que, puesto que
la Directiva no impone la contratacin obligatoria de quien ha sufrido
discriminacin y deja libertad a los Estados para establecer un sistema
de sanciones, el juez alemn, basndose en el derecho alemn, debe
imponer una sancin eficaz y no meramente simblica para el empresario discriminador. Esta doctrina sobre interpretacin conforme al
Derecho Comunitario se ha mantenido en otros pronunciamientos
ms recientes, como en la sentencia Kampelmann, en donde se insiste
que incumbe a los rganos jurisdiccionales nacionales aplicar e interpretar las normas nacionales en materia de la carga de la prueba a la
luz de la finalidad de la Directiva36.
Pero como se ve no se trata de aplicar el derecho comunitario para la
resolucin concreta del caso, cosa que se produce cuando una Directiva tiene eficacia directa, sino el derecho interno en el medida en
que sea posible, con lo que formalmente se sigue manteniendo la no
eficacia directa de las Directivas en las relaciones horizontales, pues es
un rgano del Estado miembro, el juez, quien resulta obligado por las
Directivas a aplicar a la relacin entre particulares el derecho interno
interpretado de manera tal que satisfaga los fines de la misma. Pero todo
esto no deja de ser un tanto artificioso como se puso de manifiesto en la
STJCE de 13 de noviembre de 1990, Marleasing, asunto C-106/89.
La interpretacin conforme al Derecho Comunitario puede ser un
mecanismo muy til para resolver los problemas prcticos de aplicacin de dicho ordenamiento en las relaciones entre empresarios y
36 Se refiere a la Directiva 91/533/CEE, de 14 de octubre de 1991, relativa a la obligacin del empresario de informar al trabajador acerca de las condiciones aplicables al
contrato de trabajo o a la relacin laboral.
68
trabajadores, pero, por una parte, exige un activismo del juez nacional
para la puesta en prctica del derecho social de la Unin Europea, y,
por otra, es bastante limitado pues no siempre el juez, utilizando el
derecho interno con el recurso a la hermenutica, puede resolver los
problemas de aplicacin de las Directivas no ejecutadas o ejecutadas
incorrectamente. En esos casos de insuficiencia del principio de interpretacin conforme entra en accin el principio de responsabilidad
del Estado por los daos causados a los particulares debidos al incumplimiento de sus obligaciones para con el Derecho comunitario.
5. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAOS
INCUMPLIMIENTO DEL DERECHO COMUNITARIO
DERIVADOS
DEL
Los arts. 226 y 227 TCE dan a la Comisin y a cualquier Estado miembro
la posibilidad de interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso contra
otro Estado por los incumplimientos del Derecho comunitario en que
haya incurrido, pero eso no resuelve la situacin del particular perjudicado por aquellos incumplimientos. La eficacia directa y la primaca
del derecho comunitario seran poco ms que principios tericos si
todo quedase en la condena del Estado incumplidor a instancias de la
Comisin. De nuevo en una sentencia dictada en materia social, pues
se discuta la aplicacin de la Directiva 80/987/CEE, de 20 de octubre
de 1980, relativa a la proteccin de los trabajadores asalariados en caso
de insolvencia del empresario, el TJCE formul un principio transcendental para el Derecho de la Unin Europea cual es el de responsabilidad
del Estado por violacin del Derecho comunitario. Fue en la sentencia
de 19 de noviembre de 1991, Francovich y Bonifaci c. Repblica Italiana,
asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90. A partir de esta sentencia, existe
un derecho comunitario de responsabilidad que de modo uniforme
est afectando a todos los ordenamientos internos37. Se ha creado un
principio general con aplicacin tanto en los casos en los que las Directivas y otras normas, como los Tratados y Reglamentos, tengan eficacia
directa, como en aquellos otros en los que no la tengan38.
37 S. Muoz Machado, La responsabilidad extracontractual de los poderes pblicos en
el derecho comunitario europeo, en vol. Rodrguez Iglesias y Lin (Dir.), El derecho
Comunitario Europeo y su aplicacin Judicial, Civitas, Madrid, 1993, p. 153.
38 R. Fernadez Liesa y M. Rodriguez-Piero Royo, Sobre la responsabilidad del Estado
y el efecto directo de las Directivas, y su posible incidencia en el derecho espaol, RL,
1993 (I), p. 1173.
69
La obligacin que pesa sobre el Estado de cumplir el derecho comunitario le obliga a ejecutar en su ordenamiento las directivas de manera
tal que es indispensable que el correspondiente derecho nacional
garantice efectivamente la plena aplicacin de la directiva, que la
situacin jurdica que resulte de dicho Derecho sea suficientemente
precisa y clara y que permita a sus beneficiarios conocer la totalidad
de sus derechos y, en su caso, invocarlos ante los tribunales nacionales (STJCE 4 de diciembre de 2003, Samuel Sydney Evans c. The
Secretary of State for Environment, asunto C-63/01). Se incumple con
esa obligacin cuando la interpretacin de las normas nacionales de
ejecucin de la norma comunitaria ya sea hecha por jueces o por la
administracin no garantiza la plena aplicacin de la directiva en el
sentido indicado. En la STJCE de 9 de diciembre de 2003, Comisin c.
Repblica italiana, asunto C129/00, el Tribunal declar que el Estado
italiano haba incurrido en incumplimiento porque la Administracin y los Tribunales interpretaban de modo contrario al Derecho
comunitario una ley interna de adaptacin del ordenamiento italiano
al Tratado.
Por lo tanto debe quedar absolutamente claro que la responsabilidad de que aqu se trata podr ser deducida a partir de la violacin
del Derecho comunitario cometida por cualquiera de los poderes
(legislativo, ejecutivo o judicial) u rganos del Estado. No se trata de
aquella responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica por
lesiones a los ciudadanos que sean consecuencia del funcionamiento
de los servicios pblicos a la que alude el art. 106.2 de la Constitucin
espaola.
En la sentencia Francovich el TJCE entendi que los derechos que a
los trabajadores confiere la Directiva 80/987 no podan ser invocados
directamente ante los rganos jurisdiccionales italianos una vez
superado el plazo dado para su ejecucin sin que sta se hubiese
llevado a cabo, por no ser lo suficiente determinada en algn punto.
Pero aquella inactividad da lugar a una responsabilidad del Estado,
porque la plena eficacia de las normas comunitarias se vera cuestionada y la proteccin de los derechos que reconocen se debilitara si
los particulares no tuvieran la posibilidad de obtener una reparacin
cuando sus derechos son lesionados por una violacin del Derecho
comunitario imputable al Estado miembro.
70
La responsabilidad del Estado es una consecuencia ms de la vinculacin entre los pueblos de Europa en que consiste la Unin Europea
(art. 1 TUE) y, por ello, este principio es inherente al sistema del
Tratado. De la obligacin que incumbe a los Estados segn los ya
conocidos arts. 10 y 249 TCE, el Tribunal deduce el derecho a una
indemnizacin a favor del particular perjudicado cuando concurran
tres requisitos, cuales son : a) que el resultado prescrito por la Directiva implique una atribucin de derechos a favor de los particulares;
b) que el contenido de esos derechos pueda ser identificado basndose en las disposiciones de la Directiva y, c) que exista una relacin
de causalidad entre el incumplimiento de la obligacin que incumbe
al Estado y el dao sufrido por las personas afectadas. En la STJCE
de 8 de octubre de 1996, Dillenkofer y otros c. Bundesrepublik Deutschland, asuntos acumulados C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94
y C-190/94, el Tribunal matiz que los requisitos necesarios para que
la responsabilidad genere un derecho a la indemnizacin dependen de
la naturaleza de la violacin del Derecho comunitario que origine el
perjuicio causado. No cualquier violacin ser suficiente para generar
la responsabilidad, sino solo aquella que sea suficientemente caracterizada, lo que ocurre cuando en el ejercicio de su facultad normativa, [el Estado] vulnera, de manera manifiesta y grave, los lmites
impuestos al ejercicio de sus facultades, y se produce siempre que
se aprecie una inexistencia de cualquier medida de adaptacin del
Derecho nacional a una Directiva para alcanzar el resultado prescrito
por sta dentro del plazo fijado.
Ahora bien, al no existir una normativa comunitaria propia y
completa en materia de responsabilidad, esta construccin hecha
desde el mbito comunitario necesita complementarse con el Derecho
interno para deducir la indemnizacin correspondiente al dao
sufrido. De este modo, en la sentencia Francovich el Tribunal estableci
que corresponde al ordenamiento jurdico interno de cada Estado
miembro designar los rganos jurisdiccionales competentes y regular
las modalidades procesales de los recursos judiciales destinados a
garantizar la plena proteccin de los derechos que corresponden a los
justiciables en virtud del derecho comunitario, pero aclar que las
indemnizaciones por violacin del derecho comunitario no pueden
ser menos favorables que otras semejantes de naturaleza interna y
no pueden articularse de manera que hagan prcticamente imposible
71
o excesivamente difcil obtener la indemnizacin. En concreto, en

materia de plazos la STJCE de 28 de noviembre de 2000, Roquette
Frres SA c. Direction des services fiscaux du Pas-de Calais, Asunto
C-88/89, ha declarado que las legislaciones nacionales en materia
de indemnizacin de daos no pueden ser menos favorables que las
referentes a reclamaciones similares de naturaleza interna (principio
de equivalencia) y pueden articularse de manera que hagan prcticamente imposible o excesivamente difcil obtener la indemnizacin
(principio de eficiencia). Ahora bien, el juez nacional siempre
puede comprobar si el perjudicado ha actuado con una diligencia
razonable para evitar el perjuicio o reducir su importancia (sentencia
Dillenkofer).
Sin duda, la construccin que hace el TJCE del principio de responsabilidad del Estado es un hito importante en el desarrollo del Derecho
de la Unin Europea, pero no deja de tener carencias en su aplicacin
prctica, como se puso de manifiesto en la STJCE de 16 de diciembre
de 1993, Teodoro Wagner Miret c. Fondo de Garanta Salarial, asunto
C-334/92. En este caso el demandante, mediante un expediente de
regulacin de empleo aprobado de 24 de noviembre de 1989 por
los rganos administrativos correspondientes de la Generalitat de
Catalua, vio extinguida su relacin laboral especial de alto cargo con
una empresa declarada insolvente. Su reclamacin de 434.880 pesetas
(2.613,68 ) no fue estimada en primera instancia, pues se argument
que los altos cargos no estaban incluidos en el mbito de proteccin
del FOGASA. Planteada en 1992 una cuestin prejudicial, el TJCE
entiende que, al igual que en el caso Francovich, la Directiva 80/987/
CEE no excluye a los altos cargos, pero, dado el margen de apreciacin
que deja a los Estados para organizar la proteccin de los trabajadores,
hay que deducir que el personal de alta direccin no puede acogerse a
la Directiva para solicitar el pago de crditos salariales a la institucin
de garanta creada para las dems categoras de trabajadores asalariados. Deduccin para la que el TJCE no aporta una justificacin
slida, pero no impide, segn recuerda el propio Tribunal, que el juez
nacional interprete el derecho nacional a la luz de la Directiva. Es decir,
est volviendo a remitirse a los jueces espaoles para que resuelvan si
el demandante puede satisfacer su crdito salarial frente al FOGASA.
Cuando esto no sea posible, como parece entender el Tribunal en
este caso (de nuevo sin mucha argumentacin), el Estado miembro
72
afectado est obligado a reparar los perjuicios sufridos por el personal

de alta direccin debido al incumplimiento de la Directiva en lo que
a dicho personal se refiere. Lo que significa que el perjudicado debe
dirigirse otra vez a los rganos jurisdiccionales internos pidiendo,
no la satisfaccin de su crdito salarial pues ya en los anteriores
pleitos esta pretensin no ha sido atendida quiz por una falta de
adecuada utilizacin del principio de interpretacin conforme, sino
los perjuicios causados por la negativa a garantizrselos. Un largo y
complicado camino, pues, adems, ahora hay que preguntarse cual,
en el ordenamiento espaol, es la jurisdiccin a la que corresponde
su conocimiento.
Para responder a esa pregunta conviene antes tener en cuenta que
para interponer la accin por responsabilidad, no es imprescindible
que el TJCE compruebe previamente la existencia de un incumplimiento por parte del Estado. El juez nacional puede declararla por
su propia autoridad [cuando] constate la existencia de una infraccin
del Derecho comunitario generadora de daos y perjuicios (Alonso
Garca, 1994, 306). Parece claro que, de acuerdo con los artculos 1 y 2
LPL, el conocimiento de los asuntos basados en el derecho social de la
Unin Europea corresponde a la jurisdiccin social, por lo que perece
lgico que, por una elemental exigencia de economa procesal, a los
mismos rganos debera corresponderles, si les es pedida, declarar la
responsabilidad del Estado y fijar la indemnizacin correspondiente
en los casos de incumplimiento de las obligaciones derivadas del
Derecho Comunitario.
Contra esta interpretacin podra parecer que se alza lo previsto en
el art. 2 e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa que atribuye a esta jurisdiccin
el conocimiento de las cuestiones suscitadas sobre la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Pblicas, cualquiera que sea la
naturaleza de la actividad o el tipo de relacin de la que derive. Es claro
que esta norma ha pretendido unificar en la jurisdiccin contenciosoadministrativa toda esta materia, lo que induce a pensar, en contra
de lo antes apuntado, que la responsabilidad por incumplimiento
del derecho comunitario sera atrada hacia ella. Pero an as, puede
seguir argumentndose en favor de la competencia de la jurisdiccin
social cuando se observa que las infracciones del derecho social de la
73
Unin Europea pueden ser cometidas, como se dijo anteriormente, no

solo por la Administracin Pblica, sino por otros rganos del Estado,
en concreto por el legislativo cuando incurre en una inactividad
superando el plazo dado para la ejecucin de Directivas, que es el caso
ms frecuente de incumplimientos. En estos supuestos no se est en
puridad ante una responsabilidad patrimonial de la Administracin
Pblica, que es a la que alude la letra del art. 2 e) LJCA y, por lo mismo,
no sera de aplicacin.
De lo expuesto en los dos ltimos epgrafes se puede alcanzar la
conclusin de que una adecuada utilizacin del principio de interpretacin conforme a los fines del derecho comunitario puede
evitar muchas de las complicaciones e inconvenientes que presenta la
responsabilidad por daos del Estado.
6. SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD
En una seccin dedicada a los principios que disciplinan el engarce
entre el Derecho de la Unin Europea y los ordenamientos nacionales
es necesario justificar el estudio de los principios de subsidiariedad
y proporcionalidad, porque desde un punto de vista estricto no se
refieren a tal cosa. Para empezar, el de subsidiariedad tiene un mbito
de accin limitado a aquel en que la Comunidad no tiene competencia exclusiva y trata de ofrecer una orientacin acerca de cmo
deben de ejercerse las competencias comunitarias, mientras que el de
proporcionalidad, que afecta a todas las competencias, se refiere a la
intensidad de la misma intervencin comunitaria como expresamente
se declara en el Protocolo (nm.30) anejo al Tratado Constitutivo de la
Comunidad Europea sobre la aplicacin de los principios de Subsidiariedad y Proporcionalidad39. Es decir, ms bien parecera que son criterios polticos para el ejercicio de los poderes derivados del reparto
de competencias entre los Estados y las Comunidades fijado en los
Tratados en favor de las Instituciones Comunitarias. Si se estudian
aqu es porque, en primer lugar, tienen gran incidencia, especialmente
el de subsidiariedad, en poltica social, pues es una de las materias ms
importantes en la que la Comunidad no tiene competencia exclusiva
y, en segundo lugar, porque en el Derecho de la Unin este principio
es ambiguo y equvoco (Mangas, Lin, 2004, 117) y carece de
39 Protocolo que tiene su origen en el Tratado de Amsterdam.
74
elegancia y exactitud (G. Lyon-Caen, 1996, 49), pues no se entiende

al modo habitual y tcnico-jurdico preciso del ordenamiento interno
como una regulacin provisional en tanto aparece la disposicin a
la que normalmente corresponde esa tarea, como es el caso de los
decretos-leyes40, lo que puede inducir a no pocas confusiones y, por
lo mismo, exige atencin en estas pginas.
Para entender el sentido de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad es necesario tener presente el mecanismo de reparto de
competencias entre los Estados miembros y la Unin, cuyas primeras
indicaciones se encuentran en el ltimo prrafo del art. 2 TUE al
establecer que los objetivos de la Unin se alcanzarn conforme a
las disposiciones del presente Tratado, en las condiciones y segn los
ritmos previstos y en el respeto del principio de subsidiariedad tal y
como se define en el artculo 5 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea, que por su parte se encarga de precisar que: La comunidad
actuar dentro de los lmites de las competencias que le atribuye el
presente Tratado y de los objetivos que ste le asigna.
En los mbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad
intervendr, conforme al principio de subsidiariedad, slo en la medida
en que los objetivos de la accin pretendida no puedan ser alcanzados de
manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan
lograrse mejor, debido a la dimensin o a los efectos de la accin contemplada, a nivel comunitario.
Ninguna accin de la Comunidad exceder lo necesario para alcanzar
los objetivos del presente Tratado, prrafo este ltimo en el que se
alude al principio de proporcionalidad.
De ello se deduce, como ya se ha indicado en pginas precedentes, que,
frente a lo que inicialmente ocurra con el de los Estados miembros,
el ordenamiento jurdico de la Unin Europea no es completo.
Quiere decir esto que el poder legislativo de cada uno de los Estados
nacionales, como representante del poder soberano de cada uno de
sus pueblos, poda, respetando los procedimientos impuestos por su
Constitucin (sobretodo respetando los derechos fundamentales y las
garantas institucionales), legislar sobre cualquier materia. Es decir, en
40 A. Martn Valverde, Concurrencia y articulacin de normas laborales, RPS, n 119,
p. 9.
75
principio todo era susceptible de caer dentro de la accin del Estado

que no estaba limitado a concretos objetivos predeterminados a conseguir. Pero no ocurre as con la Unin Europea, cuyas instituciones
solo pueden actuar para alcanzar los objetivos precisos que estn
establecidos en los Tratados. De ah la importancia que tiene para el
desarrollo del derecho social de la Unin Europea, como antes se ha
sealado, la inclusin del progreso econmico y social, un alto nivel
de empleo y la cohesin social entre los objetivos de la Unin llevada
a cabo por el art. 2 TUE, a los que hay que aadir los de promocin
de la proteccin social, la igualdad entre el hombre y la mujer, la elevacin y calidad de vida y la solidaridad entre los Estados miembros,
fijados en el art. 2 TCE. Lo interesante ahora es que mediante la
cesin de competencias soberanas, los ordenamientos nacionales
tambin quedan limitados, perdiendo los Estados miembros aquella
omnmoda posibilidad de actuacin, como tambin se ha ido viendo
en las pginas precedentes. Asistimos as a la creacin de un nuevo
ordenamiento producto de la articulacin de los de cada uno de los
Estados miembros y el de la Unin.
Sin embargo, puede establecerse ya una primera conclusin, esto es,
que el principio de subsidiariedad est ligado, no a una disminucin de las competencias comunitarias en poltica social, sino por
el contrario a su ampliacin. En cualquier caso, como estableci
el Consejo Europeo de Edimburgo, de 12 de diciembre de 1992, el
principio de subsidiariedad no se refiere a las competencias atribuidas
a la Comunidad Europea por el Tratado, conforme ha interpretado el
Tribunal, ni puede ponerlas en tela de juicio, sino que tiene por objeto
fijar las modalidades de ejercicio de las competencias reconocidas a
las instituciones comunitarias en los Tratados, como se reitera en el
Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento Europeo, El Consejo y la
Comisin sobre los procedimientos para la aplicacin del principio de
subsidiariedad, de 1993.
El principio de subsidiariedad, segn se desprende del antes citado
art. 5 TCE, alude a un criterio de eficacia, pues la intervencin comunitaria ha de producirse cuando no puedan alcanzarse los objetivos
previstos o no puedan serlo de manera suficiente por la accin de los
Estados miembros. Se ha buscado una explicacin del principio de
subsidiariedad en la idea federal de la adopcin de las decisiones en la
76
instancia ms prxima a los ciudadanos, pero no deja de ser un poco

confuso porque la Comunidad Europea se ha creado sobre el criterio
de un reparto de competencias, precisamente por la incapacidad de
los Estados, circunscritos al propio mbito territorial donde ejercen la
soberana, para construir la nueva dimensin supranacional en la que
se desarrolla el mercado nico y de ese modo tratar de compensar la
erosin que los poderes estatales sufren en la actualidad. En poltica
social poco aade a lo que ya exista desde el Acta nica, pues esta
materia es, con algunas importantes excepciones, sustancialmente
de competencia de los Estados, siendo paradjicamente apreciable a
partir del Acta nica y de Maastricht la apertura de nuevas vas para la
accin comunitaria en poltica social (G. Lyon-Caen, 1996, 58), como
ms adelante se indicar.
Por otra parte, an tomado en los trminos literales del art. 5 TCE,
el principio de subsidiariedad implicara que el objetivo comunitario
debe de ser asumido por los Estados en la plasmacin de su poltica
social, que ya no sera autnoma, si pretenden desplazar a la accin
comunitaria, an reconocindoseles libertad en la eleccin de los medios. En esa direccin parecen ir las vas de intervencin comunitaria
suave previstas en el art. 137.2 a) TCE en importantes materias de
contenido social, segn la redaccin dada por el Tratado de Niza. Esto
es, fomentar la cooperacin entre los Estados, desarrollar el intercambio de informacin y de buenas prcticas, promover frmulas innovadoras y evaluar experiencias, con exclusin de toda armonizacin
de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.
Pero no hay que olvidar dos extremos, el primero de ellos es que an
en esos casos pesa sobre los Estados la obligacin de cooperacin leal
establecida en el art. 10 TCE. El segundo de ellos es que la va prevista
en el art. 137.2 a) TCE resulta meramente opcional para las Instituciones Comunitarias, pues en la mayora de las materias enumeradas en
el nm. 1 de dicho art. 137 TCE, dichas Instituciones pueden adoptar,
si lo consideran oportuno, disposiciones mnimas (mejorables por la
normativa interna) mediante Directivas. El problema entonces no es
otro que la justificacin de la eficacia y de la dimensin comunitaria
del acto adoptado. Justificacin que, de acuerdo con lo establecido en
el Acuerdo Interinstitucional antes citado, es necesaria para cada una
de las instituciones (Comisin, Consejo y Parlamento) que intervienen en el proceso legislativo de la Unin.
77
Para entender la problemtica de la justificacin de la accin comunitaria a la luz del principio de subsidiariedad es necesario recordar
la tipologa de las competencias comunitarias, pues ya se dijo que este
principio solo opera en las competencias compartidas, no en las exclusivas. Partiendo del dato de que en los Tratados no hay nomenclatura ni clusula alguna de reparto de competencias, se puede distinguir
entre competencias exclusivas, que son aquellas en las que no puede
haber intervencin alguna de los Estados miembros (como poltica
comercial comn o monetaria), y competencias compartidas. Estas
ltimas pueden ser de dos tipos, competencias concurrentes, en las
que la intervencin del Estado es provisional hasta tanto la Comunidad lo haga, pero producida tal intervencin la actuacin del Estado
queda desplazada, y complementarias, en cuyo caso la intervencin
comunitaria no desplaza la del Estado, sino que va dirigida, como su
nombre indica, a completar las intervenciones estatales (Alonso Garca, 1994, 558-571). El principio de subsidiariedad solo acta, como
ya se ha dicho, sobre las competencias compartidas, pero, al no existir
en los Tratados una clusula de clasificacin de las competencias, hay
que proceder caso por caso operando con el criterio general de que
sern competencias exclusivas las derivadas de las obligaciones que
pesan sobre las Instituciones Comunitarias vinculadas a los imperativos de las cuatro libertades fundamentales (libre circulacin de personas, capitales, mercancas, servicios y establecimiento), un criterio
que admite mrgenes de indeterminacin en lo que a la poltica social
se refiere. De modo negativo se concluye que lo que no sea de competencia exclusiva es compartida y, por tanto, mbito sobre el que acta
el principio de subsidiariedad.
Operando con el anterior criterio podemos mantener que con la importante excepcin de todo lo que afecte a la libre circulacin de trabajadores, la mayor parte de la poltica social entra dentro de la categora
de competencias compartidas, pero eso no quiere decir que los Estados
gocen de una libertad omnmoda en esta materia. En este sentido el
TJCE ha declarado en su STJCE de 9 de febrero de 1999, Regina c. Secretary of State for Employment, ex parte Seymour-Smith y Laura Perez,
asunto C-167/97, que si bien en el estado actual del derecho comunitario, la poltica social es esencialmente competencia de los Estados
miembros, no es menos cierto que el margen de apreciacin de que
disponen los Estados miembros en esta materia no puede abocar a que
78
se desustancie la aplicacin de un principio fundamental del derecho

comunitario, como es [en este caso concreto] el de igualdad de retribucin entre trabajadores masculinos y femeninos. Por otro lado, en el
Dictamen del TJCE 2/1991, de 19 de marzo de 1993, el TJCE mantuvo
que en los casos de competencias concurrentes (en este caso se trataba
de la proteccin de la salud de los trabajadores por el uso de sustancias qumicas) cuando las Instituciones Comunitarias hacen uso de las
mismas pueden privar a los Estados miembros de una competencia
que podan ejercer anteriormente con carcter transitorio. Las Instituciones Comunitarias han de elegir entonces la funcin (coordinacin
de legislaciones nacionales, armonizacin, fomento de la cooperacin
entre los Estados, etc...) ms adecuada para cada una de las materias
sobre las que decidan actuar (Casas Baamonde, 1993, 52), justificando,
eso s, la opcin elegida.
Las razones que justifican la intervencin comunitaria son controlables por el TJCE, lo que se traduce en una obligacin por la que todos los actos a que se refiere contengan una exposicin de los motivos
que han conducido a la Institucin a adoptarlos, de tal modo que el
Tribunal de Justicia pueda ejercer su control, segn se declar en la
STJCE de 13 de mayo de 1997, Repblica Federal de Alemania contra
Parlamento Europeo y Consejo de la Unin Europea, antes citada. Pero,
el mismo Tribunal ha declarado que las Instituciones Comunitarias
gozan de un amplio margen de apreciacin discrecional. La accin legislativa de la Comunidad, en particular en materia de poltica social,
no puede limitarse slo a los supuestos que impliquen justificaciones
cientficamente demostradas, ha establecido en la STJCE de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte c.
Consejo de la Unin Europea, asunto C-84/94 y, en consecuencia, al
haber constatado el Consejo la necesidad de mejorar el nivel existente
de proteccin de la seguridad y la salud de los trabajadores y de armonizar, dentro del progreso, las condiciones existentes en ese mbito, la
consecucin de ese objetivo mediante disposiciones mnimas supone
necesariamente una actuacin comunitaria. Con lo que viene a decir
que el Tribunal no est dispuesto a sustituir al Consejo en la valoracin de la oportunidad de la intervencin. Se pone as de manifiesto lo
que se deca al principio, esto es, que el principio de subsidiariedad es
ms bien un criterio poltico para el uso de las competencias comunitarias, con una dimensin jurdica en cuanto que es controlable por el
79
Tribunal de Justicia41, pero ya hemos visto en que trminos. No ha de

olvidarse, en fin, que su formulacin expresa en los textos de los Tratados ha ido unida a la desaparicin de la regla de la unanimidad para
tomar decisiones comunitarias en muchas materias de poltica social
(lo que era paralizante), para ser sustituida por la de mayora cualificada. Con la interpretacin que ha hecho el Tribunal del principio de
subsidiariedad, no podr ser ya ms blandido como una cachiporra
para impedir toda voluntad de profundizacin de la dimensin social
europea (Roccella, 2000, 98). La profundizacin o no de la dimensin
social ser bsicamente responsabilidad poltica del Consejo, que no
olvidemos est formado por representantes con rango ministerial de
los Gobiernos de los Estados miembros y que tiene las dificultades que
ya hemos visto para exigir responsabilidad poltica.
El mecanismo previsto en los arts. 138 y 139 TCE, que permite la intervencin de los agentes sociales en el proceso legislativo comunitario
ha sido visto por algunos autores como una subsidiariedad horizontal (Casas Baamonde, 1993, 55) en cuanto que permite desplazar la
accin legislativa comunitaria en poltica social hacia la intervencin
de los agentes sociales, pero esta interpretacin no es muy satisfactoria. Pero ese mecanismo, an con todas sus limitaciones, mas bien
debe de ser entendido como manifestacin de la autonoma colectiva
que empieza a abrirse camino en el Derecho de la Unin Europea (G.
Lyon-Caen, 1996, 59).
En esta materia ha habido importantes cambios en el TCEu, que, para
empezar, clasifica las competencias de la Unin segn su categora, si
exclusiva o compartida o entra en la de apoyo, coordinacin o complemento donde no se sustituye a la accin del Estado. La poltica
social es uno de los supuestos de las principales competencias compartidas y la de empleo cae en el terreno de la coordinacin (arts. I-12
a I-14 y I-15 y I-17). Pero, al igual que en la legislacin actual, toda
competencia que no sea exclusiva ni de coordinacin, ser compartida. El tratamiento del principio de subsidiariedad no ha cambiado en
esencia, pero si es perceptible el mayor acento que se pone en el mismo, con consecuencias directas sobre la accin de la Unin en poltica
social, como puede desprenderse del art. I-5 y, sobretodo, en el Proto41 M.L. Fernndez Esteban, El principio de subsidiariedad, McGraw Hill, Madrid, 1996,
p. 12.
80
colo sobre la funcin de los Parlamentos naciones en la Unin Europea

y en el Protocolo sobre la aplicacin de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad, que establecen cautelas mediante el mecanismo llamado de alerta temprana (Mangas, 2005, 91), que permite interferir a los Parlamentos nacionales en el procedimiento normativo de la
Unin para tratar de impedir una medida de la Unin en base a una
violacin (real o supuesta) del principio de subsidiariedad, hacindolo
ms complicado de lo que ya es.
El principio de proporcionalidad, por el contrario, afecta a todas las
competencias comunitarias y, como antes se ha dicho, se refiere a la intensidad de la intervencin de las Instituciones de la Comunidad. Hay
que recordar que con la atribucin de la competencia, las Instituciones
de la Unin tambin reciben los poderes necesarios para alcanzar los
objetivos fijados en los Tratados, como claramente se deduce del art.
6.4 TUE al establecer que la Unin se dotar de los medios necesarios
para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus polticas. Ahora bien,
lo previsto en esta norma se atempera por lo tambin previsto en el
ltimo prrafo del art. 5 TCE, segn el cual ninguna accin de la Comunidad exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente
Tratado. Esta ltima norma lo que viene a hacer es, de nuevo, dar un
criterio, bsicamente poltico, para el uso o ejercicio de las competencias comunitarias.
Este criterio tambin es controlable por el Tribunal, que efecta tal
control evaluando la adecuacin entre los medios elegidos y los fines
que pretende conseguir la norma comunitaria. En la STJCE de 5 de octubre de 1998, Kellinghusen c. Amt fr Land-und Wasserwrtschaft Kiel,
asuntos acumulados C-36/97 y C-37/97, declar que para determinar
si una disposicin del Derecho Comunitario est de acuerdo con dicho principio [de proporcionalidad], es necesario verificar si los medios elegidos son aptos para la realizacin del objetivo pretendido y no
van ms all de lo que es necesario para lograrlo, doctrina reiterada
en numerosas sentencias. Cuando deba elegirse entre varias medidas
apropiadas, debe recurrirse a la menos gravosa, ha declarado el Tribunal de Primera Instancia en su sentencia de 2 de octubre de 2001, J.C.
Martinez, c. De Gaulle y otros contra Parlamento Europeo, asuntos acumulados T-222/99, T-327/99 y T-329/99 y en la STJCE 9 de septiembre
de 2004, Reino de Espaa y Repblica de Finlandia c. Parlamento Euro-
81
peo y Consejo, asunto C-184/02 y 223/0242. El legislador comunitario,

respetando ese criterio en la eleccin de la medida de que se trate, est
obligado a valorar los efectos futuros de una normativa que haya de
adoptar, pero, su valoracin nicamente puede ser censurada si se
revela como manifiestamente errnea, a la vista de los elementos de
que dispona al adoptar dicha normativa, segn estableci la STJCE
de 5 de octubre de 1994, Antonio Crispoltoni c. Fattoria Autonoma Tabacchi y Donatab Srl, asuntos acumulados C-133/93, C-300/93 y C362/93. Ahora bien, el Tribunal reconoce que el Consejo tiene una
amplia facultad de apreciacin cuando sus decisiones implican que
se pronuncie sobre opciones de poltica social y realice valoraciones
complejas (STJCE Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte c.
Consejo de la Unin Europea, de 12 de noviembre de 1996, antes citada).
En esos casos el Tribunal de Justicia no puede sustituir la apreciacin
del legislador comunitario por la suya, ha lapidariamente declarado
en la STJCE antes citada de 13 de mayo de 1997, Repblica Federal de
Alemania c. Parlamento Europeo.
No hay modificaciones de importancia sobre este principio en el TCEu,
expresamente reconocido en el art. I-11.4. Lo ms destacable es la exigencia impuesta por el Protocolo sobre la aplicacin de los principios
de subsidiariedad y proporcionalidad de que los proyectos de los actos
legislativos europeos incluyan datos que permitan evaluar el impacto
financiero y administrativo de dichos actos.
7. SOBRE LA EVOLUCIN
UNA REFLEXIN FINAL
DEL DERECHO SOCIAL DE LA
UNIN EUROPEA.
El proceso de integracin de la Unin Europea es uno de los fenmenos ms apasionantes de nuestro tiempo, basta slo con que pensemos que podramos estar construyendo de modo pacfico en Europa, un continente tan desgarrado por conflictos, un nuevo ente, sin
excluir una Confederacin o Federacin, que convierta en recuerdos
42 En esta sentencia el Tribunal declar que no puede considerarse una intervencin
desproporcionada e intolerable que menoscabe la propia esencia de los derechos al
libre ejercicio de una actividad profesional y a la libertad de empresa, ni una violacin
del principio de proporcionalidad la regulacin del tiempo de trabajo de los conductores autnomos que se hace en la DIR 2002/15/CE, de 11 de marzo de 2002, relativa
a la ordenacin del tiempo de trabajo de las personas que realizan actividades mviles
de transporte por carretera.
82
del pasado a los Estados nacionales ahora conocidos, que propugne

el respeto de derechos cvicos y sociales y las relaciones pacficas con
otras comunidades. Pero alcanzar ese objetivo no ser fcil, aunque
la complejidad de lo ya alcanzado que se ha puesto de manifiesto en
las pginas anteriores, no debe inducir al desaliento, sino que por el
contrario puede ser un estmulo porque el camino ya ha sido largo y fructfero. Para ello es conveniente reflexionar sobre los valores
sobre los que se construye la Unin en estos momentos en los que
la ampliacin a nuevos Estados se est produciendo con bastante
rapidez y cuando las peticiones de ingreso de nuevos socios hacen
que los lmites territoriales de la Unin empiecen a difuminarse43. Si
las ampliaciones coinciden con un abandono de los valores que han
estado en la base de los pases europeos sobre los que se fundado la
Unin, entonces podremos decir que la Unin muri de su propio
xito, pero lo que aguarda en el futuro ya ser otra cosa muy distinta
a lo conocido hasta hoy porque los estados nacionales tampoco sern
lo mismo.
Uno de los obstculos que frecuentemente se aducen para la integracin ms completa de Europa es la ausencia de un pueblo europeo,
es decir, no existe entre las poblaciones de los diversos Estados un
sentimiento de pertenencia a una entidad comn. Sin duda afirmar lo
contrario sera entrar en un mundo slo existente en la fantasa, pero
es poco convincente que esa ausencia sea determinante para avanzar
en una integracin ms profunda en la que el principio democrtico
progresivamente se vaya afianzando en la Unin y creando vnculos
ms estrechos entre los ciudadanos europeos. En este punto es donde
los derechos sociales juegan un papel central en un doble sentido, por
una parte porque son componente insustituible de la democracia y,
por otra porque son expresin de los valores que las diversas sociedades europeas de la segunda postguerra, como se dijo al principio, han
alumbrado y expresado en sus constituciones. Son los valores implcitos en el proyecto de integracin sin los cuales no es entendible. Sin
el impulso tico por la paz no se puede entender el nacimiento de las
Comunidades.
43 Adems de las repblicas balcnicas y la futura incorporacin de Bulgaria y Rumania, llaman a la puerta Turqua (con un acuerdo econmico ya muy antiguo), Ucrania
y es posible que en poco tiempo Bielorrusia y otras repblicas de esa regin.
83
El impulso por la paz ha dado lugar a algo que es especfico y comn

de toda Europa, un rasgo distintivo que se muestra con toda claridad
cuando, al igual que con los cuadros impresionistas, la miramos desde
la distancia: es el modo europeo de estar en sociedad, consistente en
vivir con el reconocimiento de algunos derechos en el trabajo, Sistemas de Seguridad Social, educacin gratuita en amplios niveles, etc.
que evitan que los individuos vivan en continua angustia en una lucha
competitiva de unos contra otros en la bsqueda de niveles decentes
de supervivencia. Aunque el Estado social y democrtico tenga muchas carencias, siguen existiendo diferencias sustanciales entre Europa
y otros lugares del mundo. No es ste el lugar para analizar los problemas que el Estado social tiene planteados en la actualidad (menos
graves que los que padecen los sistemas basados en ideas liberales), ni
hacer apologa del mismo para buscar su mantenimiento incluso al
precio de la explotacin de seres humanos en otras partes del planeta.
Se trata, por el contrario de su consolidacin en la esfera supranacional como medio de su extensin universal. Ese modo europeo de estar
en sociedad puede unificar a una gran parte de los ciudadanos europeos en un proyecto integrador comn, con la ventaja que esa integracin no es excluyente ni est basada en los vnculos sentimentales de
pertenencia a una nacin, sino en elementos racionales que permiten
ser comnmente compartidos.
Observando la evolucin del tratamiento de los derechos sociales en
la Unin Europea podemos llegar obtener un juicio sobre el estado
actual del proceso de integracin.
Se ha repetido muchas veces que el periodo que va desde el nacimiento
de las Comunidades hasta el Acta nica (1987) es un periodo caracterizado por un predominio de lo econmico sobre lo social, lo que
es cierto. Se ha llegado a decir que es un periodo dominado por el
liberalismo en razn de que la idea dominante era que el desarrollo
econmico que generaran las polticas supranacionales de las Comunidades traera de modo natural un incremento del disfrute de derechos sociales y una homogeneidad social, lo que ya no es tan exacto si
no se introducen algunas matizaciones que obligan a mirar no slo a
las Comunidades sino a la vez a los Estados nacionales que las constituyeron. Lo que se observa en esa mirada de conjunto es que en los
Estados nacionales, incluido el Reino Unido que desde 1973 ingres
84
en las mismas, son aos en los que se producen grandes avances en

materia econmica y social (los aos dorados). Son los aos de los
grandes pactos sociales que trajeron un grado (aunque no excesivo)
hasta entonces desconocido de redistribucin de la renta, de la extensin de los Sistemas de Seguridad Social, de la estabilidad en el empleo,
de las escalas mviles de salarios, de enorme fuerza sindical. Tambin
es cierto que los Estados miembros, con la excepcin del mezzogiorno italiano y de Irlanda, eran socialmente bastante homogneos. Eran
aos de optimismo social y confianza en el futuro. Ciertamente todo
eso se daba dentro del mbito de los Estados, pero las conexiones entre
ellos eran evidentes.
En el mbito supraestatal de las Comunidades, los Tratados eran parcos en asuntos relativos a la poltica social y mudos en relacin a los
derechos fundamentales, pero el impulso tico del que se ha hablado
antes estaba presente, y se manifiesta en que la homogeneidad social,
que era un desideratum, se debera alcanzar mediante la armonizacin por arriba (antiguo art. 117 TCEE), es decir, por la igualacin
de todos los sistemas sociales con aquellos de ms altos estndares de
proteccin. Ciertamente la poltica social de las Comunidades era ancilar de las econmicas y la unanimidad era la regla ordinaria para
la adopcin de medidas, pero la actuacin comunitaria no impela a
rebajar los niveles de proteccin de los ordenamientos nacionales. En
esas condiciones es comprensible que no existiese referencia alguna,
por innecesario, al principio de subsidiariedad.
A partir del Acta nica y hasta el Tratado de msterdam (1997), con
el efectivo funcionamiento del marcado comn se produce una extraordinaria aceleracin en la adopcin de medidas sociales. Es bien
conocido que ese activismo en materia social estuvo motivado por la
necesidad de corregir desequilibrios del mercado, pero lo cierto es que
en esos diez aos se ha ido gestando todo un cuerpo de legislacin
social, jurisprudencia y doctrina que ha determinado la importante
comunitarizacin de los derechos nacionales que hoy conocemos. Hay
que destacar que esa comunitarizacin se produce en aos de crisis
econmicas, con aumento del desempleo, retrocesos en las garantas
de los derechos sociales en los ordenamientos nacionales y reduccin
del poder de los sindicatos. Realmente el derecho social comunitario
generaliz en esa poca una tendencia ya iniciada poco antes de esta-
85
blecer un suelo mnimo44 de proteccin en algunas materias laborales,

aunque renunciaba a una armonizacin de los sistemas. Se aceptaba
una importante nacionalizacin de los derechos sociales a cambio de
imponer determinados mnimos. No hay que olvidar que con la presencia de Portugal, Espaa y Grecia la homogeneidad social y econmica era menor, aunque ha ido produciendo un notorio acercamiento
entre todos los pases.
Ese activismo comunitario no hubiera sido posible sin el abandono
progresivo de la exigencia de la unanimidad para adoptar decisiones
en materia de poltica social para ser sustituido por el de la mayora
cualificada. Fue muy claro en el Acta nica, especialmente en materia
de proteccin de la salud y la seguridad en el trabajo, y en Maastricht
y msterdam sigui su expansin. Pero el aumento del activismo social que se llev a cabo en Maastricht vino acompaado de activismo
tambin en otras materias, como la creacin de la Unin Europea y
de la ciudadana europea, en sentar las bases de la unin monetaria
que llevara al nacimiento del euro el 1 de enero de 2000 y de la introduccin del principio de subsidiariedad, desconocido hasta entonces
en derecho comunitario. Con la introduccin de este principio hay
que ver un intento de usar un criterio poltico en el ejercicio de las
competencias comunitarias con el objetivo de poner frenos al avance y
fortalecimiento de lo supranacional, en un momento en que en algunos de los ordenamientos nacionales hay un claro reflujo en los niveles
de proteccin45.
A partir de msterdam (1997) hay una agitacin por la necesidad de
reformas institucionales que adecen la Unin a las necesidades de los
tiempos. Por una parte la reforma institucional era (y sigue siendo)
necesaria, pues en esencia las instituciones eran las mismas que cuando las Comunidades estaban formadas por seis miembros, tres gran44 La STJCE de 4 de marzo de 2004, Istituto Nazionale Della Previdenza Sociale c. A.
Barsotti, asuntos C-19/01; 50/01;84/01 ha establecido con toda claridad que la finalidad social de la dir. 80/987/CEE es garantizar a todos los trabajadores por cuenta ajena
un mnimo comunitario de proteccin en caso de insolvencia del empresario mediante
el pago de los crditos impagados que resulten de contratos o de relaciones laborales y
que se refieran a la retribucin correspondiente a un periodo determinado.
45 Los Gobiernos britnicos de aquella poca lo decan claro (y con menos claridad
tambin hoy). No queran que desde Bruselas les impusieran reglas protectoras del
trabajo que ellos en su mbito interno estaban eliminando.
86
des y tres pequeos. Pero esa reforma tena que satisfacer exigencias
democrticas pues ahora, a diferencia de los aos iniciales, la Unin
est decidiendo sobre asuntos de gran importancia, tanto cuantitativa
como cualitativa, para la vida de los ciudadanos. Por otra, el formidable desarrollo del ordenamiento jurdico comunitario exiga, de acuerdo con el principio democrtico, el reconocimiento de los derechos
fundamentales, incluidos los sociales en la propia esfera de la Unin.
Hacer realidad la Europa Social para evitar que las Instituciones comunitarias fueran coartada o agentes directos en el recorte de los derechos
sociales reconocidos en la esfera nacional, tambin constituye una exigencia democrtica. Ambas cosas estaban (y estn) ntimamente ligadas porque la reforma institucional va unida inevitablemente a un
nuevo aumento de las competencias de la Unin que hagan efectivos
en su mbito los derechos sociales.
Hubo grandes esperanzas en la CIG de Niza de 2000 para que los
derechos sociales fundamentales, que haban sido reconocidos en la
esfera de la Unin en 1998 en un texto sin valor jurdico tuvieran
por fin carcter vinculante al estar integrados en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin, pero se sald con un fracaso. Ni
la Carta tuvo valor jurdico vinculante, ni se llev a cabo la reforma
institucional esperada ante la inminente ampliacin. Una ampliacin nunca muy explicada a las opiniones pblicas de los Estados
miembros. Es cierto que se democratiz el procedimiento normativo
dando mayor papel mediante la codecisin al Parlamento europeo,
pero ya hemos visto que ese poder conferido al Parlamento es ms
bien destructivo. No aumentaron las competencias en materia social
de la Unin, se sigui manteniendo la unanimidad en materias muy
importantes como Seguridad Social y se dio preferencia a las tcnicas
intergubernamentales (como la cooperacin, intercambio de informacin, etc) en asuntos tan sensibles como la poltica de empleo y
se insisti en el principio de subsidiariedad. Hubo una clara tendencia a la renacionalizacin, un freno a la Europa Social, que no poda
compensar la declaracin sobre los derechos fundamentales ya que
no aportaba gran cosa a la labor desarrollada en este campo por el
Tribunal de Justicia46.
46 B. Valds de la Vega, La proteccin de los Derechos Fundamentales por el Tribunal
de Justicia, RDS, n 23, 2003, p. 58 y ss.
87
Ese fracaso gener la insatisfaccin propia de las acciones intiles. Los

problemas seguan ah y la convocatoria de la Convencin sobre el
futuro de Europa fue fiel reflejo de ello. Sus trabajos dieron lugar al
Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, en fase
de ratificacin por los Estados miembros. En l, por fin la Carta de
Derechos Fundamentales adquiere valor jurdico pero no hay cambio
institucional notable como ya se apunt en otro lugar, ni hay nueva
asuncin de competencias por la Unin que le permitan construir la
Europa Social, sino que se acenta el nfasis en principio de subsidiariedad. Es ms, la regla de la unanimidad gana fuerza y se aplica
a materias como la proteccin de los derechos de los trabajadores en
caso de resolucin del contrato laboral. El reconocimiento de los derechos fundamentales sociales, al no suponer aumento de competencias, esencialmente dan lugar a que operen como lmites a la accin
de la Unin, que no puede violarlos, pero no son base para un nuevo
activismo en materia social. El problema ahora es que no estamos en
la situacin los aos sesenta y setenta del siglo XX. Ahora una renacionalizacin de la poltica social, con la entrada de los nuevos socios de
los pases del este europeo, facilita la tendencia a una carrera a la baja
de los sistemas sociales, no a la igualacin por arriba. Se comprende
entonces las reticencias que despierta el texto de la Constitucin en
sociedades en las que el Estado social est asimilado a su cultura47 y
entre todos los que aspiran a ms y mejor Europa.
47 sta es la explicacin de las reticencias o rechazo de la Constitucin Europea en

Francia, por ejemplo, lo que es un problema porque la Unin Europea es pensable sin
el Reino Unido (para algunos incluso deseable), pero no sin Francia o Alemania.
89
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OTROS TTULOS PUBLICADOS POR
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Introduccin al derecho

social de la Unin Europea

Primera edicin: 2005

Editorial Bomarzo S.L.

I. LOS DERECHOS SOCIALES EN EL ORIGEN Y NATURALEZA

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA

I. Los derechos sociales en el origen y naturaleza de

1. LOS DERECHOS SOCIALES EN TENSIN ENTRE LA UNIN EUROPEA Y LOS

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA

El problema es que esa apertura se hace no slo en materias relativas

regulador de los procesos sociales, con gran arraigo en las repblicas

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA

El arranque de la Unin Europea est en el Tratado de la Comunidad Europea del

3 Esto no tiene porqu comprometer necesariamente el resultado final. Las esplndidas

las dos guerras mundiales (1914-1918 y 1939-1945) y la revolucin

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA

consecucin y mantenimiento de la paz y en segundo lugar, como

al Reino Unido, otrora primera potencia industrial (Mommsen, 1987,

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA

El manifiesto inaugural de la Asociacin Internacional de Trabajadores, o Primera

guerra mundial se caracterizan por unas altas dosis de antagonismos

terminaba as: Si existe la amenaza de que la guerra estalle, es obligacin de la clase

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA

cidas hasta entonces9. Brutaliz la guerra y la poltica y, puesto que

Las cifras de muertos son escalofriantes: 800.000 britnicos; 1.600.000 franceses;

los problemas que provocaron el estallido de la guerra. La rivalidad

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA

La crisis econmica empobreci no slo a la clase trabajadora, sino

de Cernuda, 1936, dedicado a un voluntario norteamericano que luch en la guerra

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA

de aquel pas, preocupado por los problemas de la reconstruccin

Social y Servicios afines, Ministerio de Trabajo, Madrid, 1989.

ejercida sobre los estados ms dbiles. Un concierto que se proyectaba

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que le llev a dejar atrs en pocos aos muchas de las destrucciones

Los movimientos hacia la integracin europea volvieron a hacerse

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA

que ejerce la soberana, el Estado se responsabiliza de la redistribucin

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idea federalista, es decir, construir una entidad supranacional con

no repugn tener en su seno al Portugal de la dictadura salazarista.

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA

Tras la tercera ampliacin se produce la importante reforma interna

por todos los Estados. Con el Tratado de Maastricht nace la Unin

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA

de estos pases son minsculos, pero pueden tener una capacidad

El proceso de integracin europea, segn se puede deducir de lo hasta

nales por efecto de la llamada globalizacin22. Es este un fenmeno

F. Galgano, Le instituzioni della societ post-industriale, en vol. AA.VV. Nazioni

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA

Estado o de las Organizaciones internacionales sin tener en cuenta

ridiche, Lavoro e Diritto, n.1, 1992, p. 58.

del principio de igualdad y de algunos derechos fundamentales sociales

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA

importantes para la articulacin de un autntico Derecho Social de la

K. Larenz, Derecho justo. Fundamentos de tica jurdica, Civitas, Madrid, 1985, p.

tencias para desarrollarlos, sera un paso significativo en el fomento

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA

que se tengan en cuenta los enriquecimientos de que ha sido objeto

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA

que la presente Carta no ampla el mbito de aplicacin del derecho

principios de su propio derecho en la extensin e intensidad de cada

INTRODUCCIN AL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA