FEDERALISMO Y POLTICA INTERGUBERNAMENTAL:

LA PERSPECTIVA HACENDARIA1
Tonatiuh Guilln Lpez
El Colegio de la Frontera Norte
A lo largo de su historia, el federalismo en Mxico ha sido una
idea, un debate pblico, un proyecto poltico, un motivo de guerras
internas y, finalmente, en nuestro tiempo, una forma de organizacin
del Estado que an tiene fases pendientes para consolidar. La historia
del federalismo ha sido tan compleja y tensa como la propia evolucin
de la sociedad nacional y sus instituciones, desde el origen mismo de
Mxico como nacin independiente, en 1821. Al iniciar el nuevo
milenio, el federalismo como forma de organizar al Estado es todava
un proceso en construccin, si bien ahora en condiciones mucho ms
favorables que las vigentes hasta hace pocos aos.
La paradoja del federalismo en Mxico es, precisamente, sus casi
dos siglos de trayectoria y, del otro lado, el tiempo reducido de su
vigencia efectiva. La historia del pas durante los siglos XIX y XX, que
produjo con gran esfuerzo y costo social las constituciones federales
de 1824, 1857 y 1917, no impidi que estos valiosos documentos
fueran marginados por eventos de tipo poltico, nacional e
internacionales, que hicieron imposible el ejercicio prctico de sus
principios.
Durante el siglo XIX, la permanente situacin de guerra entre
ejrcitos centralistas y federalistas, y entre la nacin y las invasiones
militares extranjeras, fueron determinantes de que las instituciones del
Estado tuvieran una existencia frgil, tanto en el orden nacional como
en el mbito de las regiones. La existencia misma del Estado nacional
estaba en duda; mucho ms el contenido federal que se pretenda. Por
su parte, el siglo XX consolid al Estado nacional, pero lo hizo bajo una
forma excepcionalmente centralizada y paralela a un sistema poltico
de perfil autoritario. Estas dos caractersticas, en los hechos,
implicaron que los principios federales de la constitucin de 1917
permanecieran aislados. La centralizacin y el autoritarismo, reflejados
en un sistema de partido nico que domin en el pas desde 1929, se
convirtieron en factores contrarios para el federalismo previsto por el
derecho constitucional. El resultado fue una forma de Estado con
Foro Nacional Temtico Federalismo Hacendario y Descentralizacin de las Finanzas
Pblicas, CONAGO, Chihuahua, 1 de agosto de 2008.
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estructura y funcionamiento casi unitario, pero cobijado por un marco

legal federal.
No cabe duda que esa etapa del siglo XX, derivada de la
Revolucin social iniciada en 1910, permiti a Mxico consolidarse
como nacin; le dio sus primeras instituciones estables y constituy un
factor de desarrollo durante varias dcadas. Pero tambin, que en ese
periodo el ejercicio del poder en esencia fue distante del modelo
federal. Se gener un modelo de gobierno que concentr la dinmica
poltica y los recursos gubernamentales en el Poder Ejecutivo Federal,
configurando un slido rgimen presidencialista que se convirti en eje
dominante de las polticas nacionales, grandes y pequeas, en todas
las regiones y reas de inters pblico. Por este motivo,
permanecieron muy reducidas las capacidades institucionales de las
entidades federadas y de los municipios, quedando en algo ms que
simblicas.
La centralizacin del poder poltico y de los recursos
gubernamentales alcanz un nivel excepcional de concentracin en el
Ejecutivo Federal. Al principiar la dcada de los ochenta del siglo XX, el
sistema presidencialista haba arribado su forma ms aguda,
considerando la amplitud de las funciones y servicios pblicos
directamente ofrecidos por la administracin federal, en prcticamente
todo el territorio nacional. Considerando adems su intervencin en el
desarrollo econmico, mediante las polticas ms diversas, como las
regulatorias de la economa, la inversin en infraestructura e incluso
su intervencin como actor econmico directo mediante empresas
estatales. Y adicionalmente, considerando la subordinacin poltica que
el sistema presidencialista ejerca contra los otros poderes federales,
legislativo y judicial, y sobre los gobiernos de los estados y municipios.
Los aos ochenta, por otro lado, marcaron tambin el final de
este modelo poltico y de desarrollo econmico presidencialista. La
severa crisis econmica fue un factor que oblig a una amplia
reestructuracin del gobierno federal, que fue implementndose
progresivamente en los siguientes aos. La descentralizacin se
convirti entonces en un nuevo y visible trmino del discurso
gubernamental y en una poltica pblica que se reflej principalmente
en los servicios de educacin bsica y de salud a poblacin abierta,
que fueron transferidos a los gobiernos de los estados. De igual modo,
se contabiliza en esta estrategia la reforma del Artculo 115 de la
constitucin federal, en 1983, que estableci nuevos principios
jurdicos y recursos financieros para los municipios del pas, abriendo
para stos una nueva etapa de desarrollo institucional que cosechara
sus frutos en los aos noventa.
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Adicionalmente, los aos ochenta son tambin el origen de otra

gran fuerza de cambio social: las movilizaciones ciudadanas por la
democracia. Justamente, a partir de 1983, el proceso de transicin
democrtica adquiri un poderoso impulso en las regiones del pas,
particularmente en los estados del norte de Mxico. Su profundidad
permiti minar las bases del autoritarismo, consolidar a los partidos de
oposicin y, especialmente, permitir la alternancia poltica en los
gobiernos municipales. En buena medida, en las sociedades
municipales y en los ayuntamientos fueron cimentadas las bases de la
actual democracia.
La alternancia poltica fue un evento de gran trascendencia para
la evolucin contempornea del sistema federal; primero generalizada
en los municipios, despus en los estados y, actualmente, en todos los
espacios gubernamentales del pas. La diversidad poltica apoy a la
diferenciacin institucional y
el surgimiento de la poltica
intergubernamental
, implcita en el modelo federal y cohibida
previamente por el centralismo poltico. Lo que el sistema de partido
nico haba subordinado, al haber creado un modelo casi unitario, la
alternancia poltica le ofreci la oportunidad para expresarse.
La transicin democrtica y su consecuencia de pluralidad en la
integracin de las instituciones de gobierno, en todos los niveles, fue
as determinante para reivindicar la esfera propia de cada institucin y
para que sta fuese expresada, demandada y ejercida. Los
ayuntamientos reclamaron su espacio institucional propio, sus
atribuciones y recursos. La autonoma municipal, la descentralizacin
de funciones y servicios, un nuevo sistema fiscal nacional, fueron
algunas de sus reivindicaciones inmediatas. Con este impulso, la
segunda mitad de los aos noventa vieron nacer a tres asociaciones de
municipios, como expresin de la nueva realidad municipal y como un
recurso para constituirse como interlocutor de los otros rdenes de
gobierno.
Del mismo modo, en su propia esfera, los gobiernos de los
estados resurgieron tambin con gran mpetu, coincidiendo con los
municipios en las demandas de descentralizacin de funciones, an
concentradas por el gobierno federal y, sobre todo, en la modificacin
del modelo hacendario nacional que persiste altamente centralizado,
tanto en potestades fiscales como en la distribucin de los recursos.
Entre 1997 y a la fecha, el debate hacendario y fiscal ha dominado el
escenario de las relaciones entre los estados -podramos decir, de los
nuevos estados del pas- y la federacin -que tambin pudiramos
llamar el
nuevo
gobierno federal.
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Para este ltimo, la consolidacin de la pluralidad poltica ha

implicado el fin del sistema presidencialista y de los excesos que le
permita el modelo autoritario. Se encuentra ahora fuertemente
acotado por un Poder Legislativo polticamente plural, particularmente
a partir de 1997, que tambin ha reivindicado el valor institucional de
sus funciones. Teniendo en cuenta esta ltima perspectiva, la
evolucin del federalismo mexicano ha sido un proceso simultneo a la
consolidacin de la estructura republicana del Estado. El federalismo y
la divisin de poderes son ahora partes de una misma balanza, que no
termina por construir sus nuevos equilibrios. Cabe aadir que la
alternancia poltica en la Presidencia de la Repblica, del ao 2000, ha
sido un factor catalizador para las trayectorias anteriores, al estimular
la diferenciacin poltica e institucional entre el Ejecutivo y los poderes
Legislativo y Judicial federales; entre el Ejecutivo Federal y los
respectivos poderes de los estados; entre el Ejecutivo Federal y los
gobiernos municipales.
De este modo, la dinmica intergubernamental que se ha abierto
recientemente en Mxico rene los supuestos institucionales previstos
por la constitucin del pas, para hacer plenamente vigente al
federalismo. Los
actores institucionales del modelo ya estn presentes
y en constante dinmica; su debate es ya complejo y de gran
intensidad, como recientemente se demostr en la promocin y
realizacin de la Convencin Nacional Hacendaria (2004), fundada en
la naciente Conferencia de Gobernadores de Mxico. La voluntad de los
estados para integrar a la voluntad nacional es un objetivo en marcha;
el autogobierno y el gobierno compartido es tambin una trayectoria
en curso, dentro de los canales formales y dentro de los mecanismos
que permite un sistema democrtico. Si bien estos procesos todava
podemos ubicarlos en un terreno incipiente y relativamente inestable,
ya forman parte de esta etapa constructiva del marco federal del
Estado.
El reto del federalismo mexicano, en este principio de milenio, es
precisamente transformar las anteriores trayectorias en
acuerdos
nacionales
; transformar el debate pblico en
mecanismos
institucionales para acuerdos federales; transformar la demanda en
vnculos sistemticos y normados para el acuerdo intergubernamental.
Es decir,
crear las nuevas instituciones del sistema federal
,
trascendiendo la fase actual asentada en la diferenciacin poltico
partidaria. Al mismo tiempo, transformar la cultura sobre lo
gubernamental, para comprender al Estado y a las polticas pblicas
como necesariamente federales, desde su concepcin y diseo, hasta
su implementacin y evaluacin. El rezago tambin se encuentra en
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pensar federalmente
, del mismo modo que hoy es necesario pensar
global y actuar localmente.
El dficit que an acompaa a nuestro federalismo es la
ausencia, precisamente, de las instituciones que expresen y realicen al
acuerdo intergubernamental federal, de manera cotidiana y prctica.
La poltica intergubernamental
federal carece de sus respectivas
instituciones y es notorio que se desenvuelve en canales
circunstanciales y ajustados a las necesidades de coyuntura. Despus
de dcadas de un modelo centralizado, que no tena necesidad del
acuerdo intergubernamental, tampoco hubo el desarrollo de las
instituciones y mecanismos diseados con este propsito. Ya no
pueden resolverse las polticas nacionales, ni de manera aislada, ni
atendiendo a la relacin individual entre la federacin y algn estado,
por ejemplo. De igual modo, el sistema federal mexicano, en su fase
actual, est obligado a integrar a su proceso al nuevo actor que ha
surgido desde la esfera municipal. Las sociedades municipales y sus
ayuntamientos son ahora parte imprescindible del gran sistema
nacional federal. El reto est en disear las instituciones y
procedimientos que reconozcan la existencia de esta dimensin local,
como instancia decisiva para el desarrollo social y la gobernabilidad
democrtica.
Dos retos pendientes del nuevo Estado mexicano son, entonces:
la construccin de las nuevas instituciones del federalismo y de los
nuevos instrumentos para el acuerdo intergubernamental nacional,
reconociendo que ste es tripartita y que pudiera ser incluso ms
amplio; y segundo, la apertura de espacios para la expresin legtima
de la diversidad cultural e institucional de la sociedad, asumiendo que
sta es parte inherente de la nacin. El federalismo es precisamente
un sistema para el reconocimiento e integracin de lo diferente,
especialmente valioso para una sociedad culturalmente diversa como
la mexicana. Al iniciar el nuevo milenio, en suma, el sistema federal en
Mxico ha recuperado su curso. Y como nunca antes en su historia,
dispone de los actores e instituciones para avanzar en su consolidacin
y perfeccionamiento. La poltica nacional y centralizada, como en los
dos siglos anteriores, a pesar de su pluralidad actual an requiere
adaptarse al nuevo escenario y dejar de ser el obstculo central para
las reformas federales.
Si reconocemos que la esencia de todo sistema federal es
precisamente la regulacin y procesamiento de la poltica
intergubernamental, de manera institucional, con actores, instancias y
procedimientos normados, en Mxico se trata de un rubro pendiente y
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prioritario
de
instrumentacin.
Como
toda
poltica,
la
intergubernamental tambin requiere de sus especficas instituciones.
Con esta perspectiva, la reforma de nuestro sistema federal no
depende de una determinada redistribucin de competencias o de
alguna redistribucin de recursos fiscales entre rdenes de gobierno.
Sin dejar de ser relevantes estos temas para el nuevo acuerdo federal,
la esencia es la definicin del sistema institucional de relaciones para
el procesamiento de acuerdos que contenga la capacidad de analizar,
debatir e incluso determinar a los temas descritos u otros ms
necesarios.
Las nuevas instituciones del sistema federal, cabe aclararlo, no
implican sustituir al Congreso de la Unin ni alterar sus atribuciones.
Lo anterior, sin excluir que en el nuevo escenario el Senado de la
Repblica requiere adecuaciones para mejor representar el inters de
las entidades federativas y menos a los partidos polticos, como sucede
ahora. Las nuevas instituciones estaran ms focalizas en el terreno de
las polticas pblicas nacionales, que entonces seran efectivamente
federales, justamente las que tienen impacto en los procesos de
descentralizacin (o eventualmente, centralizacin), con criterios de
economa, eficiencia, eficacia y subsidiariedad.
Con estos antecedentes, las propuestas siguientes:
1)
Impulsar la consolidacin de los actores del sistema federal, a
travs del reconocimiento jurdico de las asociaciones de gobierno
(como la actual CONAGO y la CONAMM), como partes legtimas de
este sistema y como interlocutores para la definicin de las polticas
pblicas nacionales. Posibles vas:
a.
Reforma constitucional que indique este principio.
b.
Ley
general
para
la
coordinacin
y
cooperacin
intergubernamental entre los tres rdenes de gobierno.
i.
Principios generales de las polticas pblicas nacionales:
construccin federal, instrumentacin descentralizada y subsidiaria, de
contenido cooperativo.
ii.
Alcance en los estados, para el fortalecimiento de las
capacidades municipales y sociales de intervencin en la agenda
pblica local.
2)
En materia hacendaria, recuperar la agenda de objetivos
planteados por la Convencin Nacional Hacendaria de 2004,
considerando que son poltica y econmicamente viables, derivados de
un amplio acuerdo intergubernamental. En todo caso incluyendo:
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a.
Potestades tributarias ampliadas para estados.
b.
Potestades tributarias para los municipios.
c.
Integracin de la representacin de municipios al Sistema
Nacional de Coordinacin Hacendaria.
d.
Reformas al Sistema Nacional de Coordinacin Hacendaria para
modernizar y equilibrar la representacin federal en sus
procedimientos.