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Avis sur le projet de loi relatif au renseignement dans sa version

enregistre le 1er avril 2015 la Prsidence


de lAssemble nationale1

(Assemble plnire 16 avril 2015 - Adoption : unanimit)

1. Le 19 mars 2015, un projet de loi relatif au renseignement a t adopt en Conseil des


ministres. LExpos des motifs du projet prcise quil est aujourdhui ncessaire de
dfinir, dans la loi les principes et les finalits de la politique publique du
renseignement, prrogative de lEtat, pour reconnatre sa contribution la scurit
nationale et la dfense des intrts fondamentaux de la nation. Il reste surtout
encadrer lutilisation des techniques de recueil de renseignement pour renforcer la
protection des liberts individuelles tout en scurisant laction des services
spcialiss 2. En dpit de la rcente cration dun code de la scurit intrieure (CSI)3,
un rapport parlementaire a constat de nombreuses lacunes et lextrme dispersion des
textes rgissant la matire, avant dinsister fortement sur la ncessit de crer un cadre
juridique protecteur pour rgir lorganisation, et lactivit des services de
renseignement4. Ce rapport voque un risque permanent de condamnation de la
France par la Cour europenne des droits de lhomme sur le fondement de larticle 8 de
la Convention europenne des droits de lhomme (CESDH) garantissant le droit au respect
de la vie prive et imposant que les ingrences dans lexercice de ce droit reposent sur
une base lgale solide5. Dans ces conditions, si la Commission nationale consultative des
droits de lhomme (CNCDH) peut aisment comprendre, eu gard au principe de
prminence du droit inhrent la dmocratie, quil soit aujourdhui ncessaire de
lgifrer pour encadrer strictement le recueil du renseignement, cela ne doit en aucun
cas, vu le caractre sensible de la matire au regard de la protection des droits et
liberts fondamentaux, se faire dans lurgence et la prcipitation. Un travail lgislatif de
qualit suppose de consacrer llaboration de la loi un temps suffisant et une mthode.
1

Le prsent avis porte sur le projet de loi adopt par la Commission des lois () et enregistr la Prsidence
de lAssemble nationale le 1er avril 2015 sous le numro 2697.
2
Expos des motifs du projet de loi relatif au renseignement, p. 4.
3
Voir P. Mbongo et X. Latour, Scurit, liberts et lgistique. Autour du code de la scurit intrieure,
LHarmattan 2012. Voir galement E. Lepic, Droit de la scurit intrieure, Gualino 2014.
4
J.-J. Urvoas et P. Verchre, Rapport dinformation n 1022 dpos par la commission des lois () en
conclusion des travaux dune mission dinformation sur lvaluation du cadre juridique applicable aux services
de renseignement, Assemble nationale, 14 mai 2013, p. 13 et s.
5
Ibid., pp. 29-32. Voir galement Etude dimpact, pp. 20-26 et 47 ; Assemble nationale, Rapport n 2697 fait
au nom de la Commission des lois () par M. Jean-Jacques Urvoas, Paris le 2 avril 2015, pp. 22-25.

Celle-ci devrait favoriser un dialogue constructif avec toutes les composantes de la


socit pour clairer durablement les politiques publiques venir. Elle devrait galement
rpondre au souci d'aborder publiquement et en toute srnit un sujet dont la gravit
exclut quil soit trait dans l'motion.
2. Pourtant, le passage en conseil des ministres du projet intervient peine deux mois aprs
la survenance des crimes terroristes, entre les 7 et 9 janvier 2015, et quelques jours
seulement avant la tenue dlections cantonales dont la campagne a t marque par
une forte prsence du populisme et de lextrmisme6. Le projet de loi relatif au
renseignement a galement t labor quelques mois aprs lentre en vigueur de la loi
n 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforant les dispositions relatives la lutte contre
le terrorisme conscutive laffaire Nemmouche, et peu aprs deux autres lois
conscutives, elles, laffaire Merah : la loi n 2012-1432 du 21 dcembre 2012 sur la
Scurit et la lutte contre le terrorisme et la loi n 2013-1168 du 18 dcembre 2013
relative la programmation militaire pour les annes 2014 2019 et portant diverses
dispositions concernant la dfense et la scurit nationale. Il est utile de rappeler que
cette dernire loi comprend un trs grand nombre de dispositions relatives au
renseignement7. La CNCDH ne peut, une fois de plus, que dplorer cette prolifration de
textes lgislatifs, relevant davantage de lopportunit politique que du travail lgislatif
rflchi. Elle rappelle limportance dune politique pnale et de scurit pense,
cohrente, stable et lisible, dont la qualit ne se mesure pas son degr de ractivit
aux faits divers ou aux circonstances du moment8. Lempilement des rformes dans les
domaines du champ pnal et de la scurit intrieure (plus de 25 lois adoptes entre
1999 et 20149) rvle malheureusement lextrme segmentation des sujets traits et,
trop souvent, une absence de rflexion densemble10.

Voir P. Birnbaum, Sur un nouveau moment antismite. Jour de colre , Fayard 2015 ; L. Bouvet,
Linscurit culturelle, Fayard 2015 ; P. Muzny (dir.), Les dmocraties face lextrmisme, Institut
Universitaire Varenne 2014.
7
Pour une prsentation des dispositions de la loi de programmation militaire de 2013 relatives au
renseignement, voir E. Lepic, op. cit., pp. 366-372.
8
CNCDH 15 avril 2010, Avis sur llaboration des lois, en ligne sur : www.cncdh.fr, 3-9.
9
1999 : loi n 99-515 du 23 juin 1999 renforant lefficacit de la procdure pnale ; loi n 99-929 du 10
novembre 1999 portant rforme du code de justice militaire et du code de procdure pnale ;
2000 : loi n 2000-516 du 15 juin 2000 renforant la protection de la prsomption dinnocence et les droits des
victimes ; loi n 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant prciser la dfinition des dlits non-intentionnels ; loi
n 2000-1354 du 30 dcembre 2000 tendant faciliter lindemnisation des condamns reconnus innocents et
portant diverses dispositions de coordination en matire de procdure pnale ;
2001 : loi n 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative la scurit quotidienne ;
2002 : loi n 2002-307 du 4 mars 2002 compltant la loi du 15 juin 2000 ; loi n 2002-1094 du 29 aot 2002
dorientation et de programmation pour la scurit intrieure ; loi n 2002-1138 du 9 septembre 2002
dorientation et de programmation pour la justice ;
2003 : loi n 2003-239 du 18 mars 2003 pour la scurit intrieure ; loi n 2003-495 du 12 juin 2003 renforant
la lutte contre la violence routire ;
2004 : loi n 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la criminalit ; loi n
2004-811 du 13 aot 2004 de modernisation de la scurit civile ;
2005 : loi n 2005-67 du 28 janvier 2005 tendant conforter la confiance et la protection du consommateur ;
loi n2005-1549 du 12 dcembre 2005 relative au traitement de la rcidive des infractions pnales ;
2006 : loi n 2006-64 du 23 janvier 2006 relative la lutte contre le terrorisme et portant dispositions
diverses relatives la scurit et aux contrles frontaliers ; loi n 2006-399 du 4 avril 2006 relative la
prvention et la rpression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs ;
2007 : loi n 2007-297 du 5 mars 2007 relative la prvention de la dlinquance ; loi n 2007-1198 du 10 aot
2007 renforant la lutte contre la rcidive des majeurs et des mineurs ;
2010 : loi n 2010-201 du 2 mars 2010 renforant la lutte contre les violences de groupes et la protection des
personnes charges d'une mission de service public ; loi n 2010-242 du 10 mars 2010 tendant amoindrir le
risque de rcidive criminelle et portant diverses dispositions de procdure pnale ;
2011 : loi n 2011-266 du 14 mars 2011 relative la lutte contre la prolifration des armes de destruction
massive et de leurs vecteurs ; loi n 2011-267 du 14 mars 2011 dorientation et de programmation pour la
performance de la scurit intrieure ; loi n 2011-392 du 14 avril 2011 relative la garde vue ; loi n 2011-

3. Par ailleurs, le Gouvernement a, le 19 mars 2015, engag la procdure acclre. De ce


fait, la CNCDH a t contrainte de prendre connaissance du projet de loi dans la plus
grande prcipitation avant son audition par la Commission des lois de lAssemble
nationale le 25 mars 2015. Nayant pu adopter un avis dans un temps aussi court, elle a
d se contenter de formuler des remarques sur certaines dispositions du projet de loi par
la voie dune note de sa prsidente.
Dans ces conditions, la CNCDH ne peut que rappeler une nouvelle fois sa ferme opposition
la mise en uvre de cette procdure dans une matire aussi sensible pour les droits et
liberts que le renseignement. La rforme constitutionnelle de 2008 a certes entran
une diminution du temps parlementaire consacr lexamen des projets de loi ce qui, en
pratique, conduit le Gouvernement mettre en uvre plus frquemment la procdure
acclre. Cependant celle-ci ne permet pas un fonctionnement normal du Parlement,
ds lors quelle restreint considrablement le temps de rflexion et de maturation
ncessaire au dbat dmocratique, et nuit, par ricochet, la qualit de la loi 11. Pour la
CNCDH, cette procdure prsente certes un intrt dans des circonstances
exceptionnelles justifiant ladoption dune loi en urgence, mais de nombreux textes dont
le caractre urgent nest pas avr et portant sur des sujets touchant aux droits et
liberts fondamentaux sont malheureusement adopts selon cette procdure12.
4. A cela sajoute que llaboration un rythme effrn de projets de loi ne permet pas une
valuation complte et rigoureuse du droit en vigueur, afin que soit tabli un bilan de la
pertinence et de lefficacit des mesures existantes13. Depuis la rvision constitutionnelle
de 2008, ces textes doivent en effet tre accompagns dune tude dite dimpact
dfiniss[ant] les objectifs poursuivis par le projet de loi, recens[ant] les options
possibles en dehors de l'intervention de rgles de droit nouvelles et expos[ant] les motifs
du recours une nouvelle lgislation 14. La CNCDH insiste sur limportance quelle
attache cette valuation en relevant la pauvret de lEtude dimpact accompagnant le
projet de loi relatif au renseignement15. Ce document dveloppe trop peu les modalits
techniques du recueil du renseignement, ainsi que leurs incidences pratiques et
conomiques (par exemple en matire de surveillance internationale, de mise en uvre
dun dispositif de surveillance algorithmique ou dutilisation dun dispositif de
proximit16). Il est en outre parfois trop succinct sur les raisons dune modification du
939 du 10 aot 2011 relative la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pnale et au
jugement des mineurs ;
2012 : loi n 2012-409 du 27 mars 2012 relative lexcution des peines ; loi n 2012-1432 du 21 dcembre
2012 sur la scurit et la lutte contre le terrorisme ;
2013 : loi n 2013-1168 du 18 dcembre 2013 relative la programmation militaire pour les annes 2014
2019 et portant diverses dispositions concernant la dfense et la scurit nationale ;
2014 : loi n 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforant les dispositions relatives la lutte contre le
terrorisme.
10
CNCDH 15 avril 2010, Avis sur llaboration des lois, op. cit., 14-15 ; CNCDH 27 mars 2014, Avis sur le
projet de loi relatif la prvention de la rcidive et lindividualisation des peines, JORF du 12 avril 2014,
texte n 48, 86.
11
Dans ce sens CNCDH 15 avril 2010, Avis sur llaboration des lois, op. cit., 3-9.
12
A titre indicatif, tel a notamment t le cas de la loi n 2006-64 du 23 janvier 2006 relative la lutte contre
le terrorisme et portant dispositions diverses relatives la scurit et aux contrles frontaliers, de la loi n
2007-1198 du 10 aot 2007 renforant la lutte contre la rcidive des majeurs et des mineurs, de la loi n 2008174 du 25 fvrier 2008 relative la rtention de sret et la dclaration d'irresponsabilit pnale pour cause
de trouble mental, de la loi n 2012-1432 du 21 dcembre 2012 sur la scurit et la lutte contre le terrorisme
ou encore de la loi n 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforant les dispositions relatives la lutte contre le
terrorisme.
13
CNCDH 15 avril 2010, Avis sur llaboration des lois, op. cit., 12-13.
14
Article 8 de la loi organique n2009-403 du 15 avril 2009 relative l'application des articles 34-1, 39 et 44 de
la Constitution.
15
A plusieurs reprises, lEtude dimpact ne procde aucun examen en profondeur, aprs avoir voqu, sans
en justifier, les difficults dune valuation (voir notamment Etude dimpact, pp. 64 et 73).
16
Etude dimpact, pp. 68, 71-73.

droit existant (par exemple en ce qui concerne lallongement des dlais de conservation
des interceptions des correspondances enregistres ou des donnes de connexion17),
quand il ne procde pas par simple affirmation en sexonrant de toute rfrence
documentaire (notamment lorsquest voqu lintrt de la captation des donnes
informatiques18). La CNCDH avait dj dress des constats similaires propos de lEtude
dimpact qui accompagnait le projet de loi renforant les dispositions relatives la lutte
contre le terrorisme19. Pourtant, une valuation complte et rigoureuse contribuerait
amliorer la qualit de la loi. Au lieu de cela, la succession des rformes, sans un tel
travail, rend le droit trop souvent imprcis, voire indchiffrable et contradictoire20.
Sagissant tout particulirement de la lgislation relative au terrorisme, la doctrine la
plus autorise a relev ses faiblesses rdactionnelles, sources dambigits et de
redondances21. Dans un domaine aussi sensible pour le droit au respect de la vie prive
que le renseignement, la CNCDH se doit de rappeler avec force que toute ingrence dans
ce droit doit se fonder, comme lexige la Cour europenne des droits de lhomme, sur
une loi dune prcision particulire , cest--dire des rgles claires et dtailles22. A
cet gard, le Haut-commissariat des Nations unies aux droits de lhomme affirme trs
justement quune loi qui est accessible mais dont les effets ne sont pas prvisibles, ne
conviendra pas. De par leur caractre secret, les pouvoirs de surveillance spcifique
prsentent un risque plus lev dexercice arbitraire du pouvoir discrtionnaire lequel
risque exige en retour que la rglementation applicable au pouvoir discrtionnaire soit
plus prcise et quun contrle additionnel soit mis en place 23.
5. Plus fondamentalement, le consensus dont font lobjet les enjeux scuritaires et la lutte
contre le terrorisme24 nuit un dbat de qualit : tout se passe comme si la simple
invocation dune plus grande efficacit pouvait justifier ladoption, sans aucune
discussion, des mesures les plus attentatoires aux liberts25. Dans le contexte actuel
marqu par des annes de drive scuritaire26, la CNCDH se doit de raffirmer avec force
que les Etats ne sauraient prendre, au nom dintrts considrs juste titre comme
primordiaux (notamment : la lutte contre le terrorisme ou la sauvegarde des intrts
fondamentaux de la Nation), nimporte quelle mesure27. La plus grande victoire des
ennemis des droits de lhomme 28 (terroristes ou autres) serait de mettre en pril
ltat de droit29 par lmergence et la consolidation dun tat prtendu de scurit qui se
lgitimerait par ladoption de mesures de plus en plus svres et de plus en plus
17

Ibid., pp. 52-53.


Ibid., p. 66.
19
CNCDH 25 septembre 2014, Avis sur le projet de loi renforant les dispositions relatives la lutte contre le
terrorisme, JORF n 0231 du 5 octobre 2014, texte n 45, 4.
20
Dans ce sens CNCDH 15 avril 2010, Avis sur llaboration des lois, op. cit., 10-17.
21
J. Alix, Terrorisme et droit pnal. Etude critique des incriminations terroristes, Dalloz 2010 ; J. Alix,
Rprimer la participation au terrorisme , RSC 2014, p. 849 et s. ; Y. Mayaud, La politique dincrimination
du terrorisme la lumire de la lgislation rcente , AJ Pnal 2013, p. 443 et s.
22
Cour EDH 31 mai 2005, Vetter c. France, req. n 59842/00, 26.
23
Nations unies (Assemble gnrale), Conseil des droits de lhomme, Le droit la vie prive lre du
numrique, Rapport du Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de lhomme, A/HRC/27/37, 30 juin
2014, n 29, p. 11.
24
Voir P. Berthelet, Crimes et chtiments dans lEtat de scurit. Trait de criminologie politique, EPU 2015,
p. 652 et s.
25
CNCDH 20 dcembre 2012, Avis sur la loi relative la scurit et la lutte contre le terrorisme, en ligne sur
www.cncdh.fr.
26
CNCDH 27 mars 2014, Avis sur le projet de loi relatif la prvention de la rcidive et lindividualisation
des peines, op. cit., 86.
27
CNCDH 25 septembre 2014, Avis sur le projet de loi renforant les dispositions relatives la lutte contre le
terrorisme, op. cit., 5.
28
Voir D. Hoeges, Die Menschenrechte und ihre Feinde. Deutsche Profile zwischen Kaiserreich und
Bundesrepublik, Machiaveli Edition 2013.
29
Dans ce sens voir C. Lazerges, Ddoublement de la procdure pnale et garantie des droits fondamentaux,
Mlanges Bernard Bouloc, Dalloz 2007, p. 573 et s.
18

attentatoires aux droits et liberts fondamentaux30. Le prsent projet de loi sinscrit


clairement dans cette volution en lgalisant le recueil du renseignement par le biais de
techniques extrmement intrusives dont certaines, nous le verrons, permettent une
surveillance de masse. Dans sa rsolution 68/167 adopte le 18 dcembre 2013,
lAssemble gnrale des Nations unies se dclare profondment proccupe par
lincidence nfaste que la surveillance ou linterception des communications, y compris
en dehors du territoire national, ainsi que la collecte des donnes personnelles,
notamment grande chelle, peuvent avoir sur lexercice et la jouissance des droits de
lhomme , non sans avoir not que si le souci de la scurit publique peut justifier la
collecte et la protection de certaines donnes sensibles, il ne dispense pas les Etats de
respecter pleinement les obligations que leur impose le droit international des droits de
lhomme 31. La CNCDH soutient cet effort constant pour raisonner la raison dEtat 32,
faute de quoi les dmocraties ruineraient les principes qui les fondent et font leur
force33.
6. A linstar de la Cour de Justice de lUnion europenne34 et de la Cour europenne des
droits de lhomme35, la CNCDH estime que le droit au respect de la vie prive constitue
un rempart contre les possibles drives de ltat prtendu de scurit. Elle se doit de
rappeler son profond attachement aux articles 7 et 8 paragraphe 1 de la Charte des droits
fondamentaux de lUnion europenne, ainsi qu larticle 8 de la Convention europenne
des droits de lhomme ainsi rdigs :
Article 7 de la Charte : Toute personne a droit au respect de sa vie prive et
familiale, de son domicile et de ses communications .
Article 8 paragraphe 1 de la Charte : Toute personne a droit la protection des
donnes caractre personnel la concernant .
Article 8 de la CESDH : Toute personne a droit au respect de sa vie prive et
familiale, de son domicile et de sa correspondance.
Il ne peut y avoir ingrence d'une autorit publique dans l'exercice de ce droit que
pour autant que cette ingrence est prvue par la loi et qu'elle constitue une
mesure qui, dans une socit dmocratique, est ncessaire la scurit nationale,
la sret publique, au bien-tre conomique du pays, la dfense de l'ordre et
la prvention des infractions pnales, la protection de la sant ou de la morale,
ou la protection des droits et liberts d'autrui .
7. La Cour de Strasbourg affirme solennellement en se fondant sur ce dernier texte que :
Caractristique de ltat policier, le pouvoir de surveiller en secret les citoyens nest
tolrable daprs la Convention que dans la mesure strictement ncessaire la
sauvegarde des institutions dmocratiques 36 avant de souligner que les tats
contractants ne disposent pas pour autant dune latitude illimite pour assujettir des
mesures de surveillance secrte les personnes soumises leur juridiction. Consciente du
danger () de saper, voire de dtruire, la dmocratie au motif de la dfendre, elle
30

Voir P. Berthelet, op. cit., p. 652 et s. Voir galement J. Follorou, Dmocraties sous contrle. La victoire
posthume dOussama Ben Laden, CNRS ditions 2014.
31
Assemble gnrale des Nations unies (68me Session) 18 dcembre 2013, Rsolution n 68/167 sur le droit
la vie prive lre du numrique, A/RES/68/167, p. 2.
32
Voir M. Delmas-Marty (dir.), Raisonner la raison dEtat, PUF 1989.
33
Dans ce sens E. Decaux, Terrorisme et droit international des droits de lhomme, in : H. Laurens et M.
Delmas-Marty (dir.), Terrorismes. Histoire et droit, CNRS Editions 2010, p. 304.
34
Voir surtout CJUE (Grande chambre) 8 avril 2014, Digital Rights Ireland Ltd c. Minister for Communications,
Marine and Natural Ressources & autres, n C-293/12 et C-594/12.
35
Voir notamment Cour EDH 6 septembre 1978, Klass et autres c. Allemagne, req. n 5029/71.
36
Ibid., 42.

affirme quils ne sauraient prendre, au nom de la lutte contre lespionnage et le


terrorisme, nimporte quelle mesure juge par eux approprie () Quel que soit le
systme de surveillance retenu, la Cour doit se convaincre de lexistence de garanties
adquates et suffisantes contre les abus. 37. Pour la CNCDH ces garanties exigent :
- la prohibition de la surveillance de masse (I.) ;
- la clart et la prvisibilit de la loi (II.) ;
- le contrle effectif des techniques de renseignement (III.) ;
- le strict respect de la sparation des pouvoirs (IV.).

I.

PROHIBER LA SURVEILLANCE DE MASSE

8. Le projet de loi comprend plusieurs dispositions relatives au recueil des donnes de

connexion et aux interceptions des correspondances mises par la voie lectronique. Sur
le fondement de larticle 8 de la CESDH, la Cour europenne des droits de lhomme
estime que la fouille et la saisie de donnes lectroniques sanalysent en une ingrence
dans le droit des requrants au respect de leur correspondance 38. Une telle ingrence
doit imprativement poursuivre un objectif de dfense dun intrt lgitime. Comme
lindique larticle 8 alina 2 de la CESDH dj mentionn, elle doit constituer une
mesure qui, dans une socit dmocratique, est ncessaire la scurit nationale, la
sret publique, au bien-tre conomique du pays, la dfense de l'ordre et la
prvention des infractions pnales, la protection de la sant ou de la morale, ou la
protection des droits et liberts d'autrui . Plusieurs dispositions du projet de loi ne
rpondent pas ces exigences, ds lors quelles lgalisent au-del des pratiques de
surveillance ponctuelles et cibles ( targeted surveillance ), le recours des pratiques
de surveillance permanente et gnrale ( dragnet surveillance )39 rendant la dfense
dun intrt lgitime illusoire.
A. PROHIBER LE RECUEIL GENERALISE ET INDIFFERENCIE DES DONNEES DE
CONNEXION

9. A titre liminaire, il doit tre prcis que les donnes de connexion ne portent pas sur le
contenu des communications. De manire gnrale, ce sont les informations produites ou
ncessites par lutilisation des rseaux de communications lectroniques, quil sagisse
des communications tlphoniques ou des connexions au rseau internet (donnes de
trafic, de localisation, de facturation, etc.)40. Les oprateurs disposent ainsi de deux
catgories de donnes se rapportant aux utilisateurs de leurs rseaux : celles,
administratives, relatives leurs clients quils traitent dans le cadre de leur relation
commerciale (les nom, prnom, adresse, mode de paiement de labonnement, etc.) et
celles, techniques, relatives aux communications mises par leurs clients sur leurs
rseaux (numros de tlphone appelant et appel, date et dure de lappel ou de la
connexion, identifiant de lappareil utilis par leurs clients, etc.)41. Ainsi que le prcise
trs justement la Cour de justice de lUnion europenne, ces donnes, prises dans leur
ensemble, sont susceptibles de permettre de tirer des conclusions trs prcises
concernant la personne dont les donnes ont t conserves, telles que les habitudes de
la vie quotidienne, les lieux de sjour permanents ou temporaires, les dplacements
journaliers ou autres, les activits exerces, les relations sociales de ces personnes et les
37

Ibid., 49-50.
Cour EDH 16 octobre 2007, Wieser et Bicos Beteiligungen Gmbh c. Autriche, req. n 74336/01, 45.
39
Sur cette distinction, voir S.-Y. Laurent, Libert et scurit dans un monde anomique de donnes , in :
CNCIS, 22me rapport dactivit. Annes 2013-2014, La documentation franaise 2015, p. 16.
40
G. Mathias et A.-C. Lorrain, Donnes de connexion : un tat des lieux ou une premire tentative de
dmlage de la toile lgislative , RLDI n 11 (dcembre 2005), p. 334.
41
Ibid.
38

milieux sociaux frquents par celles-ci 42. Plusieurs dispositions du projet de loi
autorisent la collecte massive de donnes de connexion et permettent ainsi des
agrgations dinformations ( mtadonnes ) qui vont bien au-del de ce que lon
obtient en accdant au seul contenu dune communication prive43.
1. Prohiber la surveillance massive dcoulant du recueil en temps rel sur les
rseaux des oprateurs
10. Le nouvel alina premier de larticle L. 851-3 du CSI rglemente, pour les seuls besoins
de la prvention du terrorisme, le recueil des informations et documents mentionns
larticle L. 851-1 traits par les prestataires techniques de linternet et relatifs des
personnes pralablement identifies comme prsentant une menace . Ce mme texte
ajoute que ce recueil peut tre opr en temps rel sur les rseaux des oprateurs .
Tout dabord, en se rfrant aux informations et documents mentionns larticle L.
851-1 , le nouveau texte est relatif aux seules donnes techniques de connexion44 et non
au contenu des correspondances (contenu des courriels, des SMS, etc.). Eu gard aux
exigences de clart, daccessibilit et de prcision de la loi, il aurait t souhaitable que
le nouvel article L. 851-3 du CSI exclue explicitement de son champ dapplication les
donnes de contenu relatives aux correspondances.
Ensuite, la CNCDH exprime ses plus vives inquitudes lgard de ces modalits de
recueil des donnes (en temps rel sur les rseaux des oprateurs et leur insu) qui sont
extrmement intrusives ds lors quen pratique, elles donneront lieu une aspiration
massive des donnes par le biais de procds technologiques tels que des sondes45.
Enfin, la collecte des donnes concerne un ensemble de personnes pralablement
identifies comme prsentant une menace . A cet gard, la CNCDH relve le caractre
extrmement vague de ce critre, dont la mise en uvre reposera vraisemblablement sur
un diagnostic de dangerosit et un pronostic de passage lacte terroriste par dfinition
alatoires46. Dans ces conditions, le primtre exact des personnes concernes par le
recueil des donnes de connexion nest pas clairement dfini.
2. Prohiber la surveillance massive dcoulant de la mise en uvre dun dispositif
algorithmique
11. Un nouvel article L. 851-4 du CSI prvoit, pour les seuls besoins de la prvention du
terrorisme, la possibilit de recourir un dispositif destin dtecter une menace
terroriste, sur la seule base de traitements automatiss et sans procder
lidentification de personnes dtermines. En dautres termes, il sagit de reprer, par le
biais dun algorithme, une succession suspecte de donnes de connexion anonymes et
plus prcisment de dtecter des signaux dits faibles de prparation dun acte de
42

CJUE (Grande chambre) 8 avril 2014, Digital Rights Ireland Ltd c. Minister for Communications, Marine and
Natural Ressources & autres, op. cit., 27.
43
Nations unies (Assemble gnrale), Conseil des droits de lhomme, Le droit la vie prive lre du
numrique, op. cit., n 19, p. 7.
44
Les donnes numres larticle L. 851-1 du CSI sont les suivantes : les informations ou documents traits
ou conservs par les rseaux ou services de communications lectroniques des prestataires techniques, y
compris les donnes techniques relatives lidentification des numros dabonnement ou de connexion des
services de communications lectroniques, au recensement de lensemble des numros dabonnement ou de
connexion dune personne dsigne, la localisation des quipements terminaux utiliss, ainsi quaux
communications dun abonn portant sur la liste des numros appels et appelants, la dure et la date des
communications
45
Dans ce sens CNIL, Dlibration n 2015-078 du 5 mars 2015 portant avis sur un projet de loi relatif au
renseignement. Demande davis n 15005319, en ligne sur www.cnil.fr, pp. 8-9.
46
Voir CNCDH 27 mars 2014, Avis sur le projet de loi relatif la prvention de la rcidive et
lindividualisation des peines, op. cit., 10.
Sur la notion de dangerosit et ses drives, voir G. Giudicelli-Delage et C. Lazerges (dir.), La dangerosit saisie
par le droit pnal, PUF 2011.

terrorisme. Comme lindique utilement la CNIL, ceux-ci sentendent de tendances, de


modus operandi, ou encore de traces qui risquent dtre illisibles ou non dtectables
isolment, mais qui, rapportes un ensemble de personnes, mettent en vidence des
occurrences rvlatrices de certains comportements 47.
Aprs passage en Commission des lois, le nouvel article L. 851-4 du CSI prcise que les
informations et documents susceptibles dtre traits sont ceux de larticle L. 851-1 du
mme code. Il ajoute que le dispositif algorithmique est destin tre utilis sans
procder au recueil dautres donnes que celles qui rpondent aux critres de
conception des traitements automatiss . La CNCDH ne peut que sen fliciter ds lors
quelle avait recommand au lgislateur, lors de son audition du 25 mars 2015, de fixer le
primtre exact des donnes susceptibles dtre traites et, le cas chant, collectes
dans le cadre du nouveau texte.
Toutefois, la CNCDH stonne de voir prcis dans le nouvel article L. 854-1 du CSI que la
mise en uvre du traitement automatis aura lieu sans procder lidentification des
personnes auxquelles ces informations et documents se rapportent . La possibilit de
lever lanonymat48 montre que le dispositif porte en ralit sur des donnes directement
ou indirectement identifiantes et ne pouvant, pour cette raison, tre considres comme
anonymes49.
Enfin, quant la technologie employe, le recours un dispositif algorithmique suppose
la dfinition pralable de critres de recherche et de slection dont la fiabilit et la
pertinence ne sont pas assures dans les nouvelles dispositions50, qui se contentent, un
peu trop facilement, dun avis, voire de recommandations, de la Commission nationale de
contrle des techniques de renseignement (voir infra)51. Dans ces conditions, rien dans le
texte ne permet de garantir avec certitude que les donnes brutes relatives des
personnes totalement trangres la prparation dactes de terrorisme ne seront pas
dtectes et, le cas chant, collectes puis conserves52. Au regard de ce qui prcde,
la rdaction du nouvel article L. 851-4 est, pour la CNCDH, insuffisamment protectrice.
3. Prohiber la surveillance massive dcoulant de la mise en uvre dun dispositif
de proximit ( IMSI-Catcher )
12. Un nouvel article L. 851-7 I. du CSI53 prvoyait, dans la version du projet de loi adopte
en Conseil des ministres, le recueil des donnes techniques de connexion et de celles
47

CNIL, Dlibration n 2015-078 du 5 mars 2015, op. cit., p. 9.


Article L. 851-4 alina 2 nouveau du CSI : Si une telle menace est ainsi rvle, le Premier ministre ou
lune des personnes dlgues par lui peut dcider, aprs avis de la Commission nationale de contrle des
techniques de renseignement dans les conditions prvues au chapitre Ier du titre II du prsent livre, de
procder lidentification des personnes concernes et au recueil des informations ou documents affrents.
Leur exploitation seffectue alors dans les conditions prvues au chapitre II du mme titre .
49
CNIL, Dlibration n 2015-078 du 5 mars 2015, op. cit., p. 9 ; Commission de rflexion et de propositions
sur le droit et les liberts lge numrique (Assemble nationale), Recommandation sur le projet de loi
relatif au renseignement en cours dexamen au Parlement, en ligne sur www.assemblee-nationale.fr, 4.
50
Conseil national du numrique, Renseignement : le Conseil national du numrique sinquite dune
extension du champ de la surveillance et invite renforcer les garanties et les moyens du contrle
dmocratique , en ligne sur : www.cnumerique.fr. Monsieur Nitot souligne que le dispositif algorithmique a
dmontr son extrme inefficacit aux Etats-Unis en dpit dinvestissements astronomiques.
51
Article L. 851-4 alina 3 nouveau du CSI : La Commission nationale de contrle des techniques de
renseignement met un avis sur le dispositif et les critres des traitements automatiss mentionns au
premier alina du prsent article. Elle dispose dun accs permanent ceux-ci, est informe de toute
modification apporte et peut mettre des recommandations. Lorsquelle estime que les suites donnes ses
avis ou ses recommandations sont insuffisantes, elle peut faire application de larticle L. 821-6 .
52
Voir dans ce sens Commission de rflexion et de propositions sur le droit et les liberts lge numrique
(Assemble nationale), op. cit., 4.
Voir galement S.-Y. Laurent, op. cit., p. 16, qui prcise que ce type de technologie brouille la notion de
suspect du fait de llargissement de la surveillance.
53
Article L. 857-1 I. nouveau du CSI : Pour la prvention des atteintes aux intrts publics mentionns
larticle L. 811-3, peuvent tre directement recueillies, au moyen dun dispositif technique de proximit mis
en uvre par un service autoris le dtenir en vertu des dispositions du 1 de larticle 226-3 du code pnal :
48

relatives la localisation des quipements terminaux partir dun dispositif technique


de proximit . La Commission des lois de lAssemble nationale a supprim ce texte et
consacr dans un nouvel article L. 851-5 du CSI la possibilit pour les services de
renseignement de collecter des donnes de connexion partir dun appareil ou dun
dispositif technique mentionn au 1 de larticle 226-3 du code pnal54. Demble, la
CNCDH regrette profondment limprcision des nouvelles dispositions quant aux
dispositifs techniques destins tre mis en uvre pour le recueil des donnes de
connexion. Ce dfaut de qualit de la loi vaut habilitation pour les services de
renseignement recourir aux technologies les plus intrusives, existantes ou venir. La
prvisibilit du primtre de la loi est rduite nant.
Plus concrtement, le nouvel article L. 851-5 du CSI est destin lgaliser le recours la
technologie dite de lIMSI-catching , qui permet de capter, par le biais dune fausse
antenne relais, les donnes de connexion de toutes les personnes dtenant un
priphrique lectronique (tlphone cellulaire, ordinateur, tablette, etc.) dans une
zone gographique dtermine. Ainsi, les donnes relatives des personnes trangres
la mission de renseignement se trouvant dans le primtre daction de lIMSI-catcher
sont invitablement interceptes leur insu55.
13. Sagissant du primtre des donnes pouvant tre collectes, la version initiale du texte
le limitait trs strictement aux donnes de connexion strictement ncessaires
lidentification dun quipement terminal ou au numro dabonnement de son
utilisateur , ainsi quaux donnes techniques relatives la localisation des
quipements terminaux utiliss . En renvoyant larticle L. 851-1 du CSI la version
adopte en Commission des lois tend considrablement le champ des donnes pouvant
tre recueillies. A cela sajoute que la mise en uvre du dispositif peut tre autorise
pour une dure de quatre mois renouvelable. Aussi, le nombre des donnes pouvant tre
recueillies durant une telle priode est-il considrable, ce qui pose indniablement
problme lorsquelles sont relatives des personnes trangres la mission de
renseignement.
14. Par ailleurs, le texte adopt en Commission des lois dispose quun service du Premier
ministre centralise les informations ou documents recueillis, qui sont dtruits ds quil
apparat quils ne sont pas en rapport avec lautorisation de mise en uvre, dans un
dlai maximal de trente jours . En pratique, labsence de rapport entre les donnes
collectes et la mission de renseignement peut trs bien apparatre plusieurs mois
aprs lautorisation de mise en uvre de la technique de renseignement. Ainsi, des
personnes totalement trangres aux finalits de larticle L. 811-3 du CSI auront-elles t
surveilles, sans fondement lgal, durant une longue priode. Pour la CNCDH, les
nouvelles dispositions ne les protgent pas suffisamment contre les risques inhrents la
diffusion, la divulgation ou la dperdition des donnes les concernant. Le droit la
protection des donnes personnelles nest donc pas garanti.

1 Les donnes techniques de connexion strictement ncessaires lidentification dun quipement terminal
ou du numro dabonnement de son utilisateur ;
2 Les donnes techniques relatives la localisation des quipements terminaux utiliss .
54
Le recueil des informations ou documents mentionns larticle L. 851-1 peut galement tre autoris au
moyen dun appareil ou dun dispositif technique mentionn au 1 de larticle 226-3 du code pnal, qui fait
lobjet dune inscription dans un registre spcial tenu la disposition de la Commission de contrle des
techniques de renseignement et qui ne peut tre mis en uvre que par des agents individuellement dsigns
et dment habilits. Un service du Premier ministre centralise les informations ou documents recueillis, qui
sont dtruits ds quil apparat quils ne sont pas en rapport avec lautorisation de mise en uvre, dans un
dlai maximal de trente jours .
55
Voir CNCDH 25 septembre 2014, Avis sur le projet de loi renforant les dispositions relatives la lutte
contre le terrorisme, op. cit., 31 ; CNIL, Dlibration n 2015-078 du 5 mars 2015, op. cit., p. 10.

15. Au regard de ce qui prcde, le projet de loi lgalise la possibilit dune collecte
systmatique, gnralise et indiffrencie de donnes de connexion. De ce fait, la
caractrisation dun intrt lgitime justifiant une ingrence dans lexercice du droit la
vie prive est totalement illusoire. La CNCDH y voit une violation flagrante de larticle 8
de la CESDH.
B. PROHIBER LE RECUEIL GENERALISE ET INDIFFERENCIE DES CORRESPONDANCES
EMISES PAR LA VOIE ELECTRONIQUE
16. En premier lieu, aux termes du nouvel article L. 852-1 du CSI, les interceptions de
correspondances mises par la voie des communications lectroniques peuvent tre
autorises, ds lors quelles sont susceptibles de rvler des renseignements entrant
dans les finalits mentionnes larticle L. 811-4 (la scurit nationale, la prvention
du terrorisme, la prvention de la criminalit et de la dlinquance organises, etc.). La
CNCDH se doit dexprimer ses plus vives rserves lgard de ces nouvelles dispositions
qui omettent le caractre exceptionnel du recours cette technique de renseignement.
Surtout, le nouveau texte tend la possibilit dintercepter les correspondances
lentourage de la personne initialement surveille, cest--dire son univers relationnel.
Le nouvel alina 1er de larticle L. 852-1 dispose en effet : Lorsque une ou plusieurs
personnes appartenant lentourage de la personne vise par lautorisation sont
susceptibles de jouer un rle dintermdiaire, volontaire ou non, pour le compte de
celle-ci ou de fournir des informations au titre de la finalit faisant lobjet de
lautorisation, celle-ci peut tre accorde galement pour ces personnes . En voquant
le caractre involontaire du rle dintermdiaire, sans donner davantage de prcisions, le
nouveau texte ne fixe aucune limite stricte quant au primtre des personnes pouvant
faire lobjet dune interception de correspondance. Son application permet, par un effet
de raction en chane, linterception de correspondances mises entre des personnes qui
ne sont pas en relation directe et immdiate avec les activits supposes dlictueuses de
la personne surveille56. Pour la CNCDH, la mise en uvre des nouvelles dispositions
aboutira en pratique autoriser la surveillance indiffrencie du contenu des
communications lectroniques de personnes trangres la mission de renseignement.
A cela sajoute que, selon ce mme article L. 852-1 du CSI, lautorisation du recours
une interception de correspondances mises par la voie de communications lectroniques
vaut autorisation de recueil des informations ou documents mentionns larticle L.
851-1 . En bref, lautorisation dune interception emporte le recueil des donnes de
connexion. Il y a, cet endroit, une confusion fcheuse entre le recueil des donnes de
contenu et le recueil des donnes de connexion, alors mme que leurs enjeux, leurs
rgimes juridiques et les dispositifs techniques y affrents sont diffrents57. Il en rsulte
quau-del des donnes de contenu, ce sont les donnes de connexion de personnes
trangres la mission de renseignement qui pourront donc tre recueillies.
17. En second lieu, il ressort de la lettre du nouvel article L. 852-1 que les interceptions de
scurit peuvent tre ralises par le biais dun dispositif de proximit58. Est donc rendue
possible, par le biais de la technologie de IMSI-catching , la surveillance de la totalit
des correspondances lectroniques mises et reues par toutes les personnes prsentes
dans la zone gographique couverte par le dispositif. Pour la CNCDH, la mise en uvre de
cette technologie aboutira invitablement intercepter en masse des correspondances
mises ou reues par des personnes sans lien avec les motifs dintrt gnral justifiant
le recours une technique de surveillance. Par ailleurs, le texte prcise certes que les
56

Dans un tel cas de figure, la CJUE caractrise une atteinte disproportionne au droit la vie prive (voir
CJUE (Grande chambre) 8 avril 2014, Digital Rights Ireland Ltd c. Minister for Communications, Marine and
Natural Ressources & autres, op. cit., 58-59).
57
Dans le mme sens, voir CNIL, Dlibration n 2015-078 du 5 mars 2015, op. cit., p. 5.
58
Voir Assemble nationale, Rapport n 2697, op. cit., p. 65.

10

correspondances interceptes par cet appareil ou ce dispositif technique sont dtruites


ds quil apparat quelles sont sans lien avec lautorisation dlivre . Mais si cela
apparat de nombreux mois aprs la mise en uvre de la technique de
renseignement, les personnes concernes auront t surveilles sans fondement lgal et
sans tre protges contre les risques inhrents la diffusion, la dperdition ou la
divulgation des renseignements collects. Comme prcdemment, la CNCDH y voit une
atteinte au droit la protection des donnes personnelles.
18. Au regard de ce qui prcde, comme pour le recueil des donnes de connexion, le projet
de loi lgalise la possibilit de recourir des interceptions de correspondances
lectroniques de manire systmatique, gnralise et indiffrencie. De ce fait, la
caractrisation dun intrt lgitime justifiant une ingrence dans lexercice du droit la
vie prive est totalement illusoire. La CNCDH y voit nouveau une violation flagrante de
larticle 8 de la CESDH.
C. PROTEGER LES PERSONNES AYANT UN STATUT SPECIFIQUE
19. Lors de son audition devant la Commission des lois, la CNCDH a relev que la version du
projet adopte en Conseil des ministres ne prvoyait aucune disposition spcifique en ce
qui concerne les personnes ayant un statut ou exerant une profession imposant une
protection spcifique, comme notamment les magistrats, les avocats, les parlementaires,
les mdecins ou encore les journalistes59. A cet gard, la CNCDH estime que les personnes
astreintes un secret professionnel doivent faire lobjet dun rgime juridique
particulier60. Sagissant plus spcifiquement des journalistes, elle rappelle une nouvelle
fois61, que la libert dexpression, garantie par larticle 10 de la CESDH, constitue lun
des fondements essentiels dune socit dmocratique62. En effet, la presse a un rle
indispensable de chien de garde en dmocratie 63 ; or sans protection du secret des
sources par lEtat, son aptitude fournir des informations prcises et fiables pourrait
sen trouver amoindrie 64. Ainsi, la protection du secret des sources est lune des
pierres angulaires de la libert de la presse () 65 car elle garantit le droit
linformation du public sur des questions dintrt gnral. Par consquent, la CNCDH
regrette que le projet de loi ne comprenne aucune disposition gnrale relative la
protection du secret des sources et restreignant la mise en uvre des techniques de
renseignement lgard des journalistes.
20. Elle se doit nanmoins de noter une amlioration dans le texte adopt en Commission des
lois. Un nouvel article L. 821-5 alina 3 du CSI interdit en effet de recourir la procdure
durgence, ds lors que le recueil du renseignement porte sur un membre dune des
professions ou sur le titulaire dun des mandats mentionns aux articles 56-1, 56-2 et
100-7 du code de procdure pnale (avocats, magistrats, entreprises de presse ou de
communication audiovisuelle et parlementaires). Pour la CNCDH, ces dispositions ne
devraient pas tre cantonnes la seule procdure durgence. Elle recommande leur
extension tous les cas dautorisation de recours une technique de renseignement. A

59

Dans le mme sens, voir CNIL, Dlibration n 2015-078 du 5 mars 2015, op. cit., p. 7 ; Commission de
rflexion et de propositions sur le droit et les liberts lge numrique (Assemble nationale), op. cit., 4 ;
DDD 2 avril 2015, Avis n 15-04, pp. 3-5.
60
Dans ce sens CJUE (Grande chambre) 8 avril 2014, Digital Rights Ireland Ltd c. Minister for Communications,
Marine and Natural Ressources & autres, op. cit., 58.
61
CNCDH 25 avril 2013, Avis sur la rforme de la protection du secret des sources, JORF n 0134 du 12 juin
2013, texte n 90.
62
Voir notamment Cour EDH, 28 juin 2012, Ressiot & autres c. France, req. n 15054/07 et 15066/07.
63
Cour EDH, 27 mars 1996, Goodwin c. Royaume-Uni, req. n 17488/90.
64
Ibid.
65
Ibid.

11

dfaut, la surveillance gnralise de ces personnes sera lgalise, au mpris des


principes dmocratiques les plus lmentaires.
D. EXCLURE LADMINISTRATION
RENSEIGNEMENT

PENITENTIAIRE

DE

LA

COMMUNAUTE

DU

21. Un nouvel article L. 811-466 ouvre la possibilit de dsigner par dcret en Conseil dEtat
le bureau du renseignement de ladministration pnitentiaire, afin que celui-ci puisse
recourir aux techniques de recueil du renseignement dans les conditions fixes par le
code de la scurit intrieure. Lintgration potentielle de ladministration pnitentiaire
dans la communaut du renseignement a t dcide en Commission des lois67, sans que
cela ne donne pralablement lieu expertise. A cet gard, la CNCDH pense quune telle
option est de nature bouleverser le rle dvolu au renseignement pnitentiaire charg
aujourd'hui de recueillir et d'analyser les informations utiles la scurit des
tablissements 68. Elle conduirait en effet faire voluer le mtier des surveillants pour
crer un corps de professionnels du renseignement autoriss mobiliser, sur le
fondement des finalits dfinies larticle L. 811-3 du CSI (prvention du terrorisme,
prvention de la criminalit organise, intrts conomiques, industriels et scientifiques
majeurs de la France, etc.), des techniques particulirement intrusives, dont la mise en
uvre ne sera ainsi plus destine au seul maintien de la scurit dans les tablissements
pnitentiaires69. De plus, une telle volution brouillerait la nature des missions confres
au service public pnitentiaire qui doit principalement contribuer linsertion ou la
rinsertion des personnes qui lui sont confies par lautorit judiciaire, la prvention
de la rcidive et la scurit publique dans le respect des intrts de la socit, des
droits des victimes et des droits des personnes dtenues (article 2 de la loi n 20091436 du 24 novembre 2009 pnitentiaire). Pour toutes ces raisons, la CNCDH recommande
dexclure ladministration pnitentiaire de la communaut du renseignement.
22. Par ailleurs, la CNCDH a, dans son avis du 25 septembre 2014 relatif au projet de loi
renforant les dispositions relatives la lutte contre le terrorisme, exprim son
opposition lemploi par ladministration pnitentiaire de technologies telles que
lIMSI-catching . A partir dun tel procd, les donnes techniques de connexion de
personnes non dtenues prsentes dans ou proximit de ltablissement pnitentiaire
(riverains, avocats, magistrats et autres personnels de justice, agents de ladministration
pnitentiaire, journalistes, parlementaires, etc.) seront systmatiquement recueillies70.
En labsence de dispositions protgeant les personnes ayant un statut spcifique et celles
trangres la mission de renseignement, la CNCDH y voit un risque datteinte grave
larticle 8 de la CESDH.
23. En conclusion, les nouvelles dispositions bouleversent la politique du renseignement, ainsi
que la conception du travail, des missions et des mesures de surveillance. Il ne sagit plus
seulement daccder aux donnes utiles concernant une personne identifie comme
66

Article L. 811-4 nouveau du CSI : Un dcret en Conseil dtat, pris aprs avis de la Commission nationale
de contrle des techniques de renseignement, dsigne ceux des services, autres que les services spcialiss de
renseignement, relevant des ministres de la dfense, de la justice et de lintrieur ainsi que des ministres
chargs de lconomie, du budget ou des douanes, qui peuvent tre galement autoriss recourir aux
techniques mentionnes au titre V du prsent livre dans les conditions prvues au mme livre. Il prcise
notamment, pour chaque service, celles des finalits mentionnes larticle L. 811-3 et des techniques qui
peuvent donner lieu autorisation .
67
Voir Assemble nationale, Rapport n 2697, op. cit., p. 53.
68
Article 2 de larrt du 9 juillet 2008 fixant lorganisation en sous-directions de ladministration
pnitentiaire (NOR : JUSG0816354A).
69
Voir OIP, Insertion de la pnitentiaire dans la communaut du renseignement ? Une drive dangereuse,
en ligne sur : www.oip.org.
70
Voir CNCDH 25 septembre 2014, Avis sur le projet de loi renforant les dispositions relatives la lutte
contre le terrorisme, op. cit., 31.

12

devant faire lobjet dune surveillance particulire, mais de permettre de collecter de


manire systmatique, gnralise et indiffrencie un volume important de donnes,
qui peuvent, le cas chant, tre relatives des personnes totalement trangres la
mission de renseignement. La CNCDH formulera trois remarques partir de ce constat.
Tout dabord, lEtat va tre confront au problme du stockage de masse des donnes :
du fait de leur volume, le traitement des informations collectes sera toujours en retard
par rapport au flux de collecte, ce qui entranera un stockage extensif de donnes
personnelles non analyses dont le cot pourrait se chiffrer en milliards71. Le silence de
lEtude dimpact sur cette question et ses implications en termes de respect des droits et
liberts fondamentaux est fort regrettable.
Ensuite, il savre que dans le cadre de la surveillance de masse, la recherche technique
a du mal distinguer les cibles domestiques des cibles trangres72. Le risque dun tat
panoptique est donc prendre au srieux et un contrle efficace des oprations de
recueil du renseignement est essentiel.
Enfin, la collecte massive de donnes implique un traitement en masse de celles-ci. Plus
les donnes collectes sont massives, plus il devient indispensable de renforcer les
capacits humaines et techniques dexploitation du renseignement73. Aussi, la dfinition
pralable et la mise en uvre de mthodes rigoureuses de tri, danalyse et de traitement
du renseignement savre-t-elle indispensable74, comme le contrle et lvaluation
indpendante de ces mthodes. L encore, lEtude dimpact est lacunaire.

II.

GARANTIR LA CLARTE ET LA PREVISIBILITE DE LA LOI

24. A titre liminaire, il doit tre rappel que sur le fondement de larticle 8 de la CESDH, la
Cour de Strasbourg estime que les mesures de surveillance doivent () se fonder sur
une loi dune prcision particulire ; lexistence de rgles claires et dtailles apparat
indispensable, dautant que les procds techniques utilisables ne cessent de se
perfectionner 75. Plusieurs dispositions du projet de loi ne satisfont pas ces exigences.
1. Rappeler solennellement le droit la protection des donnes personnelles
25. Le projet de loi prvoit dintgrer dans le code de la scurit intrieure un article L. 8111 ainsi rdig : Le respect de la vie prive, dans toutes ses composantes, notamment le
secret des correspondances et linviolabilit du domicile, sont garantis par la loi. Il ne
peut y tre port atteinte que par lautorit publique, dans les seuls cas de ncessit
dintrt public prvus par la loi, dans les limites fixes par celle-ci et dans le respect
du principe de proportionnalit . La CNCDH ne peut que saluer ce rappel du droit au
respect de la vie prive dans le code de la scurit intrieure. Ces nouvelles dispositions,
de par leur prsence dans ce code, remplissent indniablement une fonction symbolique
et pdagogique forte. Nanmoins, il simpose galement de rappeler le droit la

71

J.-C. Cousseran et P. Hayez, Renseigner les dmocraties, renseigner en dmocratie, Odile Jacob 2015, p. 94.
Ces auteurs prcisent utilement que le centre de stockage de Bluffdale (Utah) a t financ hauteur de 2
milliards de dollars amricains.
72
Ibid., p. 94.
73
Voir le Livre blanc dfense et scurit nationale 2013, Paris 2013, p. 137.
74
Voir J.-C. Cousseran et P. Hayez, op. cit., pp. 97-132. Ces deux auteurs prcisent que la rouverture du
champ du renseignement appelle une attention renouvele aux mthodes, aux procdures et aux structures de
lanalyse (p. 132).
75
Cour EDH 31 mai 2005, Vetter c. France, req. n 59842/00, 26. Voir dj Cour EDH 24 avril 1990, Kruslin et
Huvig c. France, Srie A n 176-A et B, 32-33.
Pour plus de dtails, voir M.-A. Granger, Constitution et scurit intrieure. Essai de modlisation juridique,
LGDJ 2011, pp. 259-288 ; R. Koering-Joulin, De lart de faire lconomie dune loi ( propos de larrt Kruslin
et de ses suites) , Rec. Dalloz du 26 juillet 1990, pp. 187-189.

13

protection des donnes personnelles76. Celui-ci est certes une composante essentielle du
droit au respect de la vie prive77, mais il va bien au-del de ce dernier droit (article 8 de
la Charte des droits fondamentaux). A ce propos, la CNCDH rappelle que le traitement
des donnes caractre personnel collectes dans le cadre de la mise en uvre des
techniques de renseignement doit tre, en vertu de la Charte des droits fondamentaux de
lUE, loyal (article 8 paragraphe 2) et soumis au contrle dune autorit indpendante
(article 8 paragraphe 3). Il relve plus prcisment de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978
relative linformatique, aux fichiers et aux liberts. En consquence, la CNCDH appelle
les pouvoirs publics accorder une extrme attention aux avis et recommandations de la
CNIL afin de garantir le respect le plus strict des dispositions de la loi prcite.
2. Revoir les motifs dintrt public autorisant le recours aux techniques de
renseignement
26. Le nouvel article L. 811-3 du CSI numre limitativement les motifs dintrt public pour
lesquels peut tre autoris le recueil du renseignement78. En labsence de dfinition
prcise et restrictive de ces motifs, le champ du recours aux techniques de
renseignement savre potentiellement illimit, alors quil doit imprativement
demeurer exceptionnel79. A ce propos, il convient de relever le caractre
particulirement flou de la notion dintrts majeurs de la politique trangre 80. Il
en est de mme de la rfrence aux intrts conomiques, industriels et scientifiques
majeurs de la France .
27. Parmi ces motifs figure galement la prvention de la criminalit et de la dlinquance
organise (article L. 811-3, 6 nouveau du CSI)81. Celles-ci reposent sur la notion

76

Dans ce sens CNIL, Dlibration n 2015-078 du 5 mars 2015, op. cit., p. 3 ; Commission de rflexion et de
propositions sur le droit et les liberts lge numrique (Assemble nationale), op. cit., 2.
77
Cour EDH 26 mars 1987, Lander c. Sude, Srie A n 116, 48 propos dun fichier secret de la police utilis
en cas de candidature dune personne un emploi important pour la scurit nationale. La Cour juge que la
mmorisation ou la communication de donnes caractre personnel constituent une atteinte au droit au
respect de la vie prive (article 8 de la CESDH).
Pour plus de dtails, voir F. Sudre, Droit europen et international des droits de lhomme, PUF 2012, n 296,
pp. 531-533.
78
Article L. 811-3 nouveau du CSI : Les services spcialiss de renseignement peuvent, dans lexercice de
leurs missions, recourir aux techniques mentionnes au titre V du prsent livre pour le recueil des
renseignements relatifs la dfense et la promotion des intrts publics suivants :
1 Lindpendance nationale, lintgrit du territoire et la dfense nationale ;
2 Les intrts majeurs de la politique trangre et la prvention de toute forme dingrence trangre ;
3 Les intrts conomiques, industriels et scientifiques majeurs de la France ;
4 La prvention du terrorisme ;
5 La prvention des atteintes la forme rpublicaine des institutions, des violences collectives de nature
porter atteinte la scurit nationale ou de la reconstitution ou dactions tendant au maintien de
groupements dissous en application de larticle L. 212-1 ;
6 La prvention de la criminalit et de la dlinquance organises ;
7 (Supprim)
8 (nouveau) La prvention de la prolifration des armes de destruction massive .
79
Dans ce sens CNCIS, 22me rapport dactivit, op. cit., p. 124.
Voir galement B. Warusfel, Pour un approfondissement du cadre juridique des interception de scurit ,
in : CNCIS, 21me rapport dactivit. Annes 2012-2013, La documentation franaise 2014, pp. 20-21, qui
propose une dfinition prcise des motifs lgaux resserre autour de la notion de scurit intrieure .
80
Dans ce sens Union Syndicale des Magistrats, Observations de lUSM sur le projet de loi relatif au
renseignement, Paris le 26 mars 2015, p. 7.
81
Remarquons que la CNCIS procde, ce jour, un contrle trs strict du recours ce motif lgal. Elle le
rserve des agissements dune gravit certaine, souvent tendus par la recherche dun avantage financier ou
matriel et mens par de vritables structures organises composes de plus de deux acteurs, participant
dune entente pralable caractrisant une prmditation criminelle et cartant de ce fait la commission
fortuite dune infraction la faveur de la circonstance aggravante de runion (CNCIS, 22me rapport dactivit,
op. cit. p. 121).

14

extrmement floue de bande organise - critique par la CNCDH82 et par la doctrine


la plus autorise83 - tant sur le plan juridique que sur le plan criminologique. De plus, le
rgime de la criminalit et de la dlinquance organise est tentaculaire car la liste des
infractions qui en relve est vaste, fluctuante et peu cohrente (voir les articles 706-73
et 706-74 du code de procdure pnale)84. En dfinitive, ces articles ne dfinissent pas un
comportement incrimin, mais dsignent un inventaire d'infractions dont le seul point
commun est d'tre commises en bande organise sans que l'on sache exactement ce
qu'est une bande organise85. Dans ces conditions, lexigence de clart et de prcision de
la loi nest pas remplie. La CNCDH recommande donc la suppression des nouvelles
dispositions.
28. Aux termes du projet de loi adopt en Conseil des ministres, un autre motif rsidait dans
la prvention des violences collectives de nature porter gravement atteinte la paix
publique (article L. 811-3, 7 du CSI). Lors de son audition du 25 mars 2015, la CNCDH a
exprim ses plus vives rserves lendroit de ce texte. En raison du caractre
extrmement vague de la formulation retenue, la CNCDH a craint que ces nouvelles
dispositions ne conduisent en pratique une surveillance systmatique et gnralise des
mouvements sociaux. Elle a affirm y voir une atteinte disproportionne au droit de
manifester (article 11 de la CESDH), ainsi quune violation des exigences de clart et de
prcision de la loi. Par consquent, la CNCDH ne peut quapprouver la suppression de ce
motif dintrt gnral par la Commission des lois. Elle est cependant totalement
oppose lintroduction dans le code de la scurit intrieure dun motif dintrt
gnral relatif la prvention des atteintes la forme rpublicaine des institutions
ou des violences collectives de nature porter atteinte la scurit nationale . Cette
rdaction imprcise encourt les mmes griefs que ceux exposs lencontre du motif
supprim et permettra daboutir au mme rsultat, savoir la surveillance massive des
mouvements sociaux. La CNCDH recommande en consquence la suppression des
nouvelles dispositions.
3. Affirmer clairement le principe de subsidiarit
29. Le Conseil dEtat, se fondant sur le principe de proportionnalit, a certes estim quaux
termes du projet de loi, le recours lutilisation dune technique de surveillance a lieu si
et seulement si les renseignements ne peuvent tre recueillis par dautres moyens86. Mais
il convient nanmoins de relever que cela nest prvu que dans des rgles spciales87. Le
projet de loi ne contient malheureusement aucune disposition gnrale consacrant un
principe de subsidiarit, en vertu duquel les mesures les plus intrusives ne doivent tre
mises en uvre, qu dfaut defficacit de mesures moins intrusives dont lutilisation
82

CNCDH 27 mars 2003, Avis sur lavant-projet portant adaptation des moyens de la justice aux volutions de
la criminalit, en ligne sur : www.cncdh.fr.
83
Voir B. de Lamy, La loi n 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la
criminalit (Crime organis - Efficacit et diversification de la rponse pnale) , Rec. Dalloz 2004, pp. 19121913 ; B. De Lamy, Lavance de la conception matrielle de la lgalit criminelle , Rec. Dalloz 2004, p.
2756 ; C. Lazerges, Le Conseil constitutionnel acteur de la politique criminelle. A propos de la dcision 2004492 DC du 2 mars 2004 , RSC 2004, p. 725.
84
B. de Lamy, La loi n 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la
criminalit (Crime organis - Efficacit et diversification de la rponse pnale) , Rec. Dalloz 2004, pp. 19121913.
85
C. Lazerges, La drive de la procdure pnale , RSC 2003, p. 644.
Article 132-71 du code pnal : Constitue une bande organise au sens de la loi tout groupement form ou
toute entente tablie en vue de la prparation, caractrise par un ou plusieurs faits matriels, d'une ou de
plusieurs infractions .
86
Conseil dEtat, Assemble gnrale, session du 12 mars 2015, Extrait du registre des dlibrations. Avis sur
un projet de loi relatif au renseignement, n 389.754, 7.
87
Seules des dispositions relatives des techniques de renseignement spcifiques conditionnent le recours
celles-ci au fait que les renseignements ne peuvent tre recueillis par un autre moyen lgalement
autoris (voir les articles L. 853-1 et L. 853-2 nouveaux du CSI).

15

permet de produire un rsultat quivalent. La CNCDH recommande instamment une


amlioration du projet de loi sur ce point.
4. Encadrer le rgime de la surveillance internationale
30. Un nouvel article L. 854-1 du CSI rglemente les mesures de surveillance internationale
dans le cadre dun rgime drogatoire qui ne prvoit quune autorisation du Premier
ministre sans avis pralable de la CNCTR dont le contrle a posteriori se cantonne la
formulation dobservations ou de recommandations. Sagissant des techniques de
renseignement destines tre utilises, la version du texte adopte en Conseil des
ministres voquait successivement la surveillance et le contrle des transmissions qui
sont mises ou reues ltranger (alina 1er) puis linterception des communications
concernes et lexploitation ultrieure des correspondances (alina 2). Lors de son
audition du 25 mars dernier, la CNCDH a attir lattention du rapporteur sur le dfaut de
clart de cette rdaction. La Commission des lois a modifi ces dispositions qui prcisent
dornavant que la mesure est destine la surveillance et au contrle des
communications mises ou reues ltranger. La CNCDH ne peut que saluer cette
amlioration.
Quant la procdure relative la surveillance internationale, il na cependant pas t
mis fin au caractre peu explicite du nouvel article L. 854-1 du CSI88. LEtude dimpact
napporte au demeurant que peu dinformations ce sujet89 et il est renvoy un dcret
en Conseil dEtat non publi (pris aprs avis de la CNCTR) pour fixer, en tant que
besoin les modalits concrtes de mise en uvre de la mesure et du contrle des
communications. En raison de ces imprcisions, il y a lieu de craindre que les techniques
de renseignement mises en uvre dans le cadre de la surveillance internationale ne
soient dpourvues de base lgale, en violation de larticle 8 de la CESDH.
5. Encadrer le recueil des donnes informatiques
31. Un nouvel article L. 853-1 du CSI permet la captation, la transmission et
lenregistrement de donnes informatiques transitant par un systme automatis de
donnes ou contenues dans un tel systme . A ce propos, la CNCDH relve que la nature
exacte des donnes informatiques vises par ces nouvelles dispositions, ainsi que les
dispositifs techniques destins tre mis en uvre90, ne sont pas prciss. Cela nuit la
clart et la prvisibilit du texte91. Comme prcdemment, il est port atteinte
larticle 8 de la CESDH.

III.

GARANTIR UN CONTRLE EFFECTIF DU RENSEIGNEMENT

A. RENFORCER LE RLE DE LA COMMISSION NATIONALE DE CONTRLE DES


TECHNIQUES DE RENSEIGNEMENT
32. Le projet de loi instaure une autorit administrative indpendante (AAI) dnomme
Commission nationale de contrle des techniques de renseignement (CNCTR)92. Ainsi
88

Dans ce sens CNIL, Dlibration n 2015-078 du 5 mars 2015, op. cit., p. 8.


Etude dimpact, p. 68, qui voque un rgime spcifique aux interceptions de communications lectroniques
mises ou reues ltranger.
90
Il peut sagir notamment de lenregistrement des frappes de clavier, de copies dcran, etc.
91
Dans ce sens CNIL, Dlibration n 2015-078 du 5 mars 2015, op. cit., p. 7.
92
Voir L. Gautier (dir.), Le renseignement en France : quelles perspectives ? Etude ralise par le groupe
Orion, Fondation Jean Jaurs, avril 2012, qui soutient la cration dune AAI en matire de renseignement pour
veiller lquilibre ncessaire entre les impratifs de scurit et la garantie des liberts individuelles.
Voir galement J.-J. Urvoas, Contrler les services : ode la Commission nationale de contrle des
interceptions de scurit , in : CNCIS, 21me rapport dactivit, op. cit., pp. 12-16.
89

16

que le prcise trs justement le Conseil dEtat dans son avis sur le projet de loi, ds
lors que cette Commission constitue lune des garanties essentielles entourant la mise
en uvre des techniques de renseignement (), sa composition, ses missions et ses
rgles dontologiques doivent tre dfinies de manire garantir leffectivit de son
contrle 93. En tant que AAI, il va de soi que la CNCTR ne reoit en cette qualit ni ordre
ni instruction daucune autorit (article L. 832-1 nouveau du CSI)94. Il va galement de soi
que lindpendance de la Commission doit tre garantie dans son fonctionnement, sa
composition et les moyens qui lui sont allous pour mener bien sa mission. A cet gard,
la CNCDH se doit dexprimer ses plus vives rserves lendroit de plusieurs des nouvelles
dispositions figurant dans le code de la scurit intrieure sous un Livre VIII. / Titre III.
consacr la CNCTR.
1. Amliorer la composition de la CNCTR
33. Pour ce qui est de la composition de la CNCTR, un nouvel article L. 831-1 du CSI prvoit
dy faire siger neuf membres (deux dputs, deux snateurs, deux membres du Conseil
dEtat, deux magistrats de la Cour de cassation et une personnalit qualifie)95. Si la
CNCDH se flicite de la dsignation des dputs et snateurs par leurs assembles
respectives, elle regrette quaucune validation par les commissions des lois ne soit
prvue. En outre et surtout, la composition retenue comprend quatre parlementaires
dont la disponibilit ne peut, en raison des contraintes dcoulant de lexercice de leur
mandat, tre garantie. A cet gard, il faut avoir lesprit que le dernier alina de
larticle L. 821-3 du CSI dispose quen labsence davis rendu par le prsident, ou par le
membre de la commission dsign par lui, dans le dlai de vingt-quatre heures ou, si elle
a t saisie, par la commission dans le dlai de trois jours ouvrables, lavis est rput
rendu. Dans ce dernier cas de figure, qui est relatif lhypothse o il existe une
incertitude quant la validit dune demande de recours une technique de
renseignement, il est craindre que la CNCTR ne puisse pas toujours se runir facilement
dans les trois jours ouvrables. Pour la CNCDH, les rgles de composition de la nouvelle
AAI ne garantissent donc pas leffectivit de la mission de contrle que la loi lui confre.
34. Par ailleurs, les nouvelles dispositions prvoient que les membres de la Cour de cassation
et du Conseil dEtat sont proposs par des chefs de leurs juridictions respectives. En
ltat actuel du texte, au demeurant peu explicite, il semblerait que leur dsignation soit
ensuite ralise par lexcutif, avant leur nomination par dcret du Premier ministre.
Pour la CNCDH, lindpendance et limpartialit de la nouvelle AAI ne sont pas garanties
dans le nouvel article L. 831-1 du CSI, ds lors que le projet de loi attribue
corrlativement au Premier ministre une comptence de principe pour autoriser la mise
en uvre dune technique de renseignement (article L. 821-4 nouveau du CSI). En
consquence, elle recommande que lassemble gnrale de la Cour de cassation et celle

93

Conseil dEtat, Assemble gnrale, Avis sur un projet de loi relatif au renseignement, op. cit., 6 et 9.
Article L. 832-1 nouveau du CSI : Dans lexercice de leurs attributions les membres de la commission ne
reoivent dinstruction daucune autorit .
95
Article L. 831-1 nouveau du CSI : La Commission nationale de contrle des techniques de renseignement
est une autorit administrative indpendante.
Elle est compose de neuf membres :
1 Deux dputs et deux snateurs, dsigns respectivement pour la dure de la lgislature par le prsident
de lAssemble nationale et aprs chaque renouvellement partiel du Snat par le prsident du Snat, de
manire assurer une reprsentation pluraliste du Parlement ;
2 Deux membres ou anciens membres du Conseil dtat, dun grade au moins gal celui de conseiller
dtat, nomms sur proposition du vice-prsident du Conseil dtat ;
3 Deux magistrats ou anciens magistrats hors hirarchie de la Cour de cassation, nomms sur proposition
conjointe du Premier prsident et du Procureur gnral de la Cour de cassation ;
4 Une personnalit qualifie pour sa connaissance en matire de communications lectroniques, nomme sur
proposition du prsident de lAutorit de rgulation des communications lectroniques et des postes .
94

17

du Conseil dEtat dsignent les magistrats, avant leur nomination par dcret du Prsident
de la Rpublique, comme cest dj le cas pour le Prsident de la CNCTR96.
35. Au regard de ce qui prcde, la CNCDH invite instamment, linstar du Conseil dEtat,
adopter une composition resserre de cinq personnalits indpendantes et disponibles
et une prsence temps plein et permettant une prsence suffisante parmi les membres
de la commission comme au sein de ses services, de personnes possdant les
qualifications idoines en matire de rseaux de communication et de protection des
donnes personnelles 97. Cette option permet de prserver le secret de la dfense
nationale (moins les membres en seront nombreux, moins le risque de divulgation
dinformations sera lev) tout en rendant paralllement le contrle de la nouvelle AAI
pleinement effectif. En raison de la complexit des missions attribues la CNCTR, la
CNCDH pense quil est particulirement indispensable de recourir au service de
magistrats dtachs et de personnes qualifies disposant dune expertise technique
suffisante et de formations rgulires dans ce domaine98.
2. Garantir le principe de collgialit
36. Sagissant des modalits de dlivrance de lavis rendu par la CNCTR, un nouvel article L.
821-3 alina 1er du CSI99 prvoit assez paradoxalement quun avis favorable une
demande de mise en uvre dune technique de renseignement est rendu par un seul de
ses membres. Sil est prvu que ce dernier doit avoir la qualit de magistrat100, il
convient nanmoins de relever que les membres issus du Conseil dEtat et de la Cour de
cassation ninterviennent pas la CNCTR dans le cadre de leurs fonctions
juridictionnelles.
En revanche, lorsque la validit de la demande de mise en uvre dune technique de
renseignement nest pas certaine , les nouvelles dispositions exigent la runion de la
CNCTR, qui se prononce la majorit absolue101. Autrement dit, la collgialit est
prvue, non pas dans lhypothse o un avis favorable une atteinte au droit au respect
de la vie prive est rendu, mais uniquement dans celle o le membre de la CNCTR estime
que la licit de cette atteinte est incertaine.
37. La Commission des lois a organis une relative symtrie des rgles de fonctionnement en
compltant larticle L. 821-3 par un deuxime alina ainsi rdig : Pour les cas o la
commission nest pas runie, les autres membres sont informs dans un dlai de vingtquatre heures de lavis rendu par le prsident ou par le membre concern. Si deux
membres au moins lui en font la demande, le prsident runit la commission, qui statue
dans un dlai de trois jours ouvrables suivant lavis initial . Sil est dsormais possible
de revenir sur un avis favorable la mise en uvre dune technique de renseignement
96

Article L. 831-1 alina 7 nouveau du CSI : Le prsident de la commission est nomm par dcret du
prsident de la Rpublique parmi les membres nomms par le vice-prsident du Conseil dtat ou ceux
nomms conjointement par le Premier prsident et le Procureur gnral de la Cour de cassation .
97
Conseil dEtat, Assemble gnrale, Avis sur un projet de loi relatif au renseignement, op. cit., 9.
98
Dans ce sens Conseil national du numrique, op. cit. : La technique aura toujours une avance sur le droit.
Si le Code fait la Loi, alors il est crucial de doter les autorits de contrle de larges pouvoirs denqute et
dune expertise technique suffisante , relve Benot Thieulin, Prsident du CNNum.
99
Article L. 821-3 alina 1er nouveau du CSI : La demande est communique au prsident ou, dfaut, lun
des membres de la Commission nationale de contrle des techniques de renseignement parmi ceux mentionns
aux 2 et 3 de larticle L. 831-1, qui rend un avis au Premier ministre dans un dlai de vingt-quatre heures
sauf lorsquil estime que la validit de la demande au regard du prsent livre nest pas certaine et quil
dcide de runir la commission. Celle-ci rend alors son avis dans un dlai de trois jours ouvrables .
100
Voir sur ce point Assemble nationale, Rapport n 2697, op. cit., pp. 54-55 et 59.
101
Article L. 832-3 nouveau du CSI : La Commission nationale de contrle des techniques de renseignement
tablit son rglement intrieur.
Elle ne peut valablement dlibrer que si au moins quatre membres sont prsents.
En cas de partage gal des voix, la voix du prsident est prpondrante .

18

rendu par une seule personne, les nouvelles dispositions ne gnralisent pas la
collgialit au stade de la formulation dun tel avis favorable.
38. Pour la CNCDH ces nouvelles dispositions, combines celles relatives la composition
de la CNCTR (voir supra), ne garantissent pas lapparence dindpendance et
dimpartialit de cette dernire. En consquence, la CNCDH recommande une symtrie
totale des rgles de fonctionnement par un recours systmatique la collgialit, ce qui
suppose, au pralable, une amlioration des rgles de composition de la nouvelle AAI.
3. Renforcer les prrogatives de la CNCTR
39. Pour la CNCDH, il est indniable que le renforcement des prrogatives de la CNCTR
constitue lune des garanties essentielles entourant le recours aux techniques de
renseignement et le contrle de celles-ci102. LEtude dimpact souligne dans ce sens que
les pouvoirs de la CNCTR doivent tre largis pour permettre cette AAI de constituer
un contrepoids efficace au Gouvernement dans lutilisation des techniques de
renseignement 103.
40. Pour autant, la CNCDH regrette que la CNCTR ne dispose que dun pouvoir de
recommandation ne liant pas le Premier ministre. Seul un avis pralable et conforme
constituerait une vritable garantie104, dautant que si le Premier ministre ne donne pas
suite aux recommandations de la Commission ou lorsque les suites sont insuffisantes, la
CNCTR ne dispose que de la facult de saisir le Conseil dEtat aprs dlibration (article
L. 821-6 alina 3 du CSI105), cest--dire la majorit simple106. Pour la CNCDH, cela
montre bien que le pouvoir de dcision du Premier ministre est exerc sous le seul
contrle du Conseil dEtat107.
41. La CNCDH regrette galement que les nouvelles dispositions ne prvoient pas le recueil
pralable de lavis de cette AAI :
- en cas de recours aux mesures de surveillance internationale, dont le contrle a
posteriori est limit la simple formulation de recommandations et dobservations
(article L. 854-1 nouveau du CSI) ;
- en cas durgence lie une menace imminente ou un risque trs lev de ne
pouvoir effectuer lopration ultrieurement , puisque dans ce cas lautorisation
de recourir une technique de renseignement est donne par le chef de service ou
la personne spcialement dlgue par lui charge den informer sans dlai et
par tout moyen le ministre comptent, le Premier ministre et la CNCTR (article L.
821-5 nouveau du CSI108).
102

Conseil dEtat, Assemble gnrale, Avis sur un projet de loi relatif au renseignement, op. cit., 6 et 9.
Etude dimpact, p. 54.
104
Dans ce sens Union Syndicale des Magistrats, Observations de lUSM sur le projet de loi relatif au
renseignement, op. cit., p. 11. Comp. B. Warusfel, op. cit., p. 21 qui propose de confrer la CNCIS un
pouvoir dautorisation.
105
Article L. 821-6 alina 3 du CSI : Lorsque le Premier ministre ne donne pas suite ses recommandations
ou lorsquelle estime que les suites qui y sont donnes sont insuffisantes, la commission peut dcider, aprs
dlibration, de saisir la formation de jugement spcialise mentionne au titre IV du prsent livre .
106
Voir Assemble nationale, Rapport n 2697, op. cit., p. 60.
107
Dans ce sens Union Syndicale des Magistrats, Observations de lUSM sur le projet de loi relatif au
renseignement, op. cit., p. 17.
108
Article L. 821-5 nouveau du CSI : En cas durgence lie une menace imminente ou un risque trs lev
de ne pouvoir effectuer lopration ultrieurement, et par drogation aux articles L. 821-1 L. 821-4, le chef
de service ou la personne spcialement dlgue par lui peut autoriser de manire exceptionnelle la mise en
uvre dune technique de recueil de renseignement mentionne au titre V du prsent livre. Il en informe sans
dlai et par tout moyen le ministre comptent et le Premier ministre ou lune des personnes par eux
dlgues ainsi que la Commission nationale de contrle des techniques de renseignement qui peut alors agir
dans les conditions prvues larticle L. 821-6.
103

19

La CNCDH est oppose cette juxtaposition de rgimes juridiques distincts se passant du


contrle pralable de la CNCTR109. Elle exprime ses plus vives inquitudes lgard des
nouvelles dispositions qui habilitent les services de renseignement procder, seuls et
pendant 24 heures, une golocalisation, la collecte de donnes de connexion, la
sonorisation de certains lieux ou vhicules, la captation dimages et de donnes
informatiques, ou encore linterception de communications. La mise en uvre de ces
techniques dpend au demeurant de critres alternatifs extrmement vagues (lurgence
lie lexistence dune menace imminente ou le risque lev de ne pouvoir effectuer
lopration ultrieurement). Aussi les services de renseignement pourront-ils, dans la
majorit des cas, directement recourir ces mesures sans avis de la CNCTR ni
autorisation pralable du Premier ministre et ce, pendant une dure relativement
longue. Plus fondamentalement, il convient galement de rappeler que, dans un
important arrt, la chambre criminelle de la Cour de cassation a dcid quil se dduit de
larticle 8 de la CESDH que la technique dite de golocalisation constitue une ingrence
dans la vie prive dont la gravit ncessite quelle soit excute sous le contrle dun
juge 110. Il en est plus forte raison de mme sagissant des autres techniques de
renseignement numres plus haut. Dans ces conditions, la CNCDH affirme sa plus vive
opposition aux dispositions contenues dans larticle L. 821-5 du CSI.
42. Enfin, si le contrle de la CNCTR a toute sa pertinence pour le recours des techniques
cibles sur des personnes pralablement identifies, la CNCDH craint que sa porte ne
soit trs fortement attnue dans le cadre des techniques de renseignement permettant
une surveillance de masse111. A cet gard, elle se doit de formuler plusieurs observations.
Premirement, il nest pas clairement tabli que la CNCTR sera en mesure de faire face
au flux des demandes individuelles qui lui seront adresses en vertu des nouveaux articles
L. 821-2 et L. 821-3 du CSI, mme si en vertu dun nouvel article L. 832-4 du CSI la
commission dispose des moyens humains et techniques ncessaires laccomplissement
de sa mission ainsi que des crdits correspondants, dans des conditions fixes par la loi
de finances . En effet, lEtude dimpact, qui se contente dvoquer une augmentation
des moyens de lAAI112, ne comprend malheureusement aucune analyse dtaille ni
aucune projection documente et chiffre.
Deuximement, le projet de loi et lEtude dimpact sont totalement silencieux sur les
modalits du contrle des technologies employes pour recueillir le renseignement. A
titre dexemple, la CNCDH se demande comment la CNCTR pourra vrifier si lutilisation
du dispositif algorithmique est ralise conformment aux missions et critres prdfinis
(voir le nouvel article L. 851-4 alina 3 du CSI113). La composition de lAAI retenue dans le
projet de loi ne lui permettra pas de mener bien cette mission.
Le Premier ministre peut ordonner tout moment que la mise en uvre de la technique concerne soit
interrompue et les renseignements collects dtruits.
Le chef de service ou la personne spcialement dlgue par lui fait parvenir, dans un dlai maximal de 24
heures, tous les lments de motivation au Premier ministre ainsi qu la Commission nationale de contrle
des techniques de renseignement afin de justifier sa dcision.
Le prsent article nest pas applicable lorsque lintroduction prvue larticle L. 853-2 du prsent code
concerne un lieu priv usage dhabitation ou que la mise en uvre dune technique de recueil de
renseignement porte sur un membre dune des professions ou sur le titulaire dun des mandats mentionns
aux articles 56-1, 56-2 et 100-7 du code de procdure pnale .
109
Voir CNCIS, 22me rapport dactivit, op. cit., pp. 103-104, qui plaide pour une unification du cadre lgal du
recueil des renseignements.
110
Cass. crim. 22 octobre 2013, n 13-81945. Voir galement Cass. crim 22 novembre 2011, n 11-84.308 ;
Cass. crim. 6 janvier 2015, n 14-84.822.
111
Dans ce sens voir galement CNIL, Dlibration n 2015-078 du 5 mars 2015, op. cit., p. 10.
112
Etude dimpact, p. 56.
113
Article L. 851-4 alina 3 nouveau du CSI : La Commission nationale de contrle des techniques de
renseignement met un avis sur le dispositif et les critres des traitements automatiss mentionns au
premier alina du prsent article. Elle dispose dun accs permanent ceux-ci, est informe de toute

20

Troisimement, la CNCDH estime que les moyens de recueil du renseignement devront


tre confis un service technique neutre qui nest pas en charge de lexploitation du
renseignement114. Lefficacit du contrle de la CNCTR en dpend.
Quatrimement, des dispositions spciales (voir les articles L. 851-5 et L. 852-1 du CSI
examins plus haut) donnent comptence au Premier ministre pour procder la
centralisation des donnes de connexion et celle des correspondances interceptes.
Pour la CNCDH, il aurait t prfrable quune disposition gnrale prvoie cela pour
chaque catgorie de donnes collectes, lactuelle rdaction de larticle L. 822-1 du CSI
tant insuffisamment explicite115. En effet, il ne faudrait pas que cette centralisation soit
exclue en dehors des cas prvus par les textes spcifiques. De plus et surtout, il est
regrettable que lExpos des motifs et lEtude dimpact passent sous silence la question
cruciale des modalits concrtes de la centralisation des donnes brutes, notamment le
lieu de leur stockage qui doit imprativement tre un lieu neutre. Pourtant, de
lorganisation de cette centralisation dpendra lorganisation dun contrle effectif du
respect du cadre lgal116.
Cinquimement, si la CNCTR se voit reconnatre un droit daccs permanent aux
renseignements collects (article L. 833-2, 2 nouveau du CSI)117, les nouvelles
dispositions doivent, pour la CNCDH, tre interprtes dans le sens dun accs permanent
aux donnes brutes collectes118. Cela tant, ni le projet de loi ni lEtude dimpact
nexplicitent les modalits concrtes de laccs de la CNCTR ces donnes brutes. Au vu
de leur masse, seul un accs certes permanent, mais encore gnralis et immdiat, lui
permettrait de mener bien sa mission de contrle.
Siximement, toujours en raison de limportance quantitative des donnes susceptibles
dtre collectes, il apparat indispensable de fixer des critres de pertinence (et de non
pertinence) de celles-ci. A dfaut, on peut lgitimement douter que la CNCTR soit
facilement en mesure de dterminer rapidement si les donnes qui lui sont remises sont
pertinentes ou pas. La Commission ne pourra pas plus contrler si les donnes sans lien
avec la mission de renseignement ont t dtruites conformment aux dispositions des
articles L. 851-5 et L. 852-1 du CSI. Dans ces conditions, la CNCDH craint que lAAI ne
puisse remplir efficacement et promptement sa mission de contrle.
43. Au regard de ce qui prcde, le contrle de la nouvelle AAI risque fortement de ne pas
tre effectif. La CNCDH estime que les nouvelles dispositions, faute dorganiser un
contrle suffisant des techniques de renseignement, sont susceptibles de porter une
atteinte grave larticle 8 de la CESDH.
B. REDUIRE LES DUREES DE CONSERVATION DES DONNEES ET RENSEIGNEMENTS
COLLECTES

modification apporte et peut mettre des recommandations. Lorsquelle estime que les suites donnes ses
avis ou ses recommandations sont insuffisantes, elle peut faire application de larticle L. 821-6 .
114
CNCIS, 22me rapport dactivit, op. cit., p. 88, qui prcise utilement propos du GIC quil offre une
sparation claire et prcise entre lautorit qui demande la ralisation dune interception, lautorit de
contrle et lautorit de dcision (le Premier ministre).
115
Cet article dispose que le Premier ministre dfinit les modalits de la centralisation des
renseignements , sans prciser sil sagit des donnes brutes collectes, des transcriptions ou des analyses.
116
Conseil dEtat, Assemble gnrale, Avis sur un projet de loi relatif au renseignement, op. cit., 6.
117
Article L. 833-2, 2 du CSI : Les ministres, les autorits publiques, les agents publics prennent toutes
mesures utiles pour faciliter laction de la commission. Pour laccomplissement de sa mission, la commission :
() 2 Dispose dun accs permanent aux relevs, registres, renseignements collects, transcriptions et
extractions mentionns au prsent livre .
118
La version du projet de loi adopte en Conseil des ministres voquait explicitement un droit daccs aux
donnes collectes .

21

44. Un nouvel article L. 822-2 du CSI fixe les dures maximales de conservation des donnes
collectes119. Sagissant des interceptions de scurit, le nouvel article L. 822-1 du CSI
fait passer de 10 jours potentiellement un an le dlai de conservation des
correspondances enregistres120. En ltat actuel du texte, la brivet du dlai impose la
transcription rapide de celles-ci, afin que la Commission nationale de contrle des
interceptions de scurit (CNCIS) puisse immdiatement remplir sa mission de contrle,
en confrontant le contenu des enregistrements celui de leur transcription. Du fait de
laugmentation du dlai prvue par le projet de loi, des enregistrements pourront
demeurer de nombreux mois sans transcription, ce qui entrane un risque non ngligeable
de dperdition, voire de divulgation du renseignement. Cet allongement du dlai aura
surtout pour consquence fcheuse de retarder le contrle de la nouvelle CNCTR et de le
rendre ainsi quasiment inefficace. En pratique, des personnes pourraient tre surveilles
pendant de nombreuses heures, sans que cela soit justifi au regard des dispositions du
code de la scurit intrieure et sans que la nouvelle Commission puisse recommander
promptement quil soit mis fin, tout aussi promptement, linterception. Par voie de
consquence, les nouvelles dispositions sont de nature porter une atteinte
disproportionne au droit la vie prive garanti larticle 8 de la CESDH. La CNCDH
recommande instamment le maintien 10 jours de la dure de conservation des
correspondances enregistres121.
45. Le mme article L. 822-2 du CSI fait passer de 3 5 ans la dure maximale de
conservation des donnes de connexion. LEtude dimpact est totalement silencieuse sur
les raisons de cette modification, alors pourtant que la Cour de justice de lUnion
europenne exige que des critres objectifs soient tablis afin de garantir que la dure
de conservation soit limite au strict ncessaire122. A cela sajoute quau-del du risque
de dperdition et de divulgation inhrent cette longue dure de conservation, il est
indniable que celle-ci pose problme au vu de la sensibilit des donnes concernes,
notamment du fait de leur collecte systmatique, indiffrencie et gnralise123. La
CNCDH y voit un risque non ngligeable de violation du droit au respect de la vie prive
et recommande en consquence un abaissement de la dure de conservation des donnes
de connexion.
46. Par ailleurs, le deuxime alina de larticle L. 822-2 du CSI dispose : En cas de stricte
ncessit, pour les seuls besoins de lanalyse technique, ceux des renseignements
collects qui contiennent des lments de cyberattaque ou qui sont chiffrs, ainsi que
les donnes dchiffres associes ces dernires, peuvent tre conservs au-del de la
dure mentionne au premier alina du prsent I, lexclusion de toute utilisation pour
la surveillance des personnes concernes . Ces nouvelles dispositions ne fixent aucun
119

Article L. 822-2 du CSI : I. Les donnes collectes dans le cadre de la mise en uvre dune technique de
renseignement autorise en application du prsent livre sont dtruites lissue dune dure fixe pour la
technique utilise par dcret en Conseil dtat, dans la limite de douze mois ou, pour les donnes de
connexion, de cinq ans compter de leur recueil.
En cas de stricte ncessit et pour les seuls besoins de lanalyse technique, ceux des renseignements collects
qui contiennent des lments de cyberattaque ou qui sont chiffrs, ainsi que les renseignements dchiffrs
associs ces derniers, peuvent tre conservs au-del de la dure mentionne au premier alina du prsent
I, lexclusion de toute utilisation pour la surveillance des personnes concernes.
II et III. (Supprims)
IV (nouveau). Par drogation aux I et II, les donnes qui concernent une affaire dont le Conseil dtat a t
saisi ne peuvent tre dtruites. lexpiration des dlais prvus, elles sont conserves pour les seuls besoins
du Conseil dtat .
120
A cet gard, il doit tre relev que la version du projet de loi adopte en Conseil des ministres faisait passer
de 10 jours un mois le dlai de conservation des correspondances enregistres.
121
Dans ce sens voir dj CNCDH 25 septembre 2014, Avis sur le projet de loi renforant les dispositions
relatives la lutte contre le terrorisme, op. cit. 30.
122
CJUE (Grande chambre) 8 avril 2014, Digital Rights Ireland Ltd c. Minister for Communications, Marine and
Natural Ressources & autres, op. cit., 64.
123
Dans ce sens CNIL, Dlibration n 2015-078 du 5 mars 2015, op. cit., p. 6.

22

critre prcis justifiant lallongement du dlai ni aucune dure maximale de


conservation. Une atteinte disproportionne est porte larticle 8 de la CESDH du fait
de limprcision manifeste de la loi.
47. Enfin, ni le projet de loi ni lEtude dimpact nabordent la question pourtant essentielle
du sort des donnes se rvlant inutiles pour la mission de renseignement. En effet, les
exigences dcoulant du droit au respect de la vie prive imposent que soit ralis un tri
entre les donnes pertinentes et celles qui ne le sont pas. La CNCDH recommande
dinitier une rflexion dans ce sens, afin de rglementer la destruction des donnes
inutiles.
C. RENFORCER LE PRINCIPE DE SINCERITE
48. Le nouvel article L. 822-1 du CSI dispose dans un alina second que les services de
renseignement tablissent sous lautorit du Premier ministre et dans les conditions
dfinies par lui - un relev qui mentionne la date de mise en uvre de la technique de
renseignement, celle de son achvement, celle de sa premire exploitation, ainsi que la
nature des renseignements collects. Ce relev est tenu la disposition de la CNCTR qui
peut y accder tout moment.
Si la CNCDH estime que les services de renseignement agissent en principe avec sincrit,
elle relve nanmoins que les nouvelles dispositions ne garantissent pas que les relevs
tenus la disposition de la CNCTR puisent lactivit relle de ces services124. De plus,
rien nest prvu sagissant de la mention du contenu prcis des donnes collectes, la
rfrence la nature des renseignements collects tant extrmement vague. En
ltat actuel du projet de loi, la CNCDH craint que le contrle que la CNCTR doit
effectuer sur les relevs ne soit pas effectif. Elle recommande en consquence une
amlioration des nouvelles dispositions.
D. GARANTIR LE DROIT A UN RECOURS EFFECTIF ET LE DROIT A UN PROCES
EQUITABLE
49. Le projet de loi ne consacre pas un rgime dautorisation et de contrle pralable du
juge judiciaire, mais un contrle contentieux a posteriori du Conseil dEtat. En effet, les
nouveaux articles L. 773-1 et suivants du CSI prvoient un recours juridictionnel pouvant
tre exerc directement devant le Conseil dEtat soit par la CNCTR (articles L. 821-6, L.
841-1 et L. 853-2 nouveaux du CSI), soit par un particulier aprs rclamation pralable
devant cette AAI (articles L. 833-3 et L. 841-1 nouveaux du CSI).
50. Il a dj t prcis que la CNCTR ne peut saisir le Conseil dEtat quaprs
dlibration , cest--dire la majorit simple. Le dernier alina du nouvel article L.
853-2 du CSI prvoit cependant une saisine par deux membres de la CNCTR, lorsquils
estiment quune introduction dans un vhicule, un lieu priv ou un systme informatique
est irrgulire. Ce rgime simplifi sexplique par lampleur de latteinte porte au droit
au respect de la vie prive125. Pour la CNCDH, il convient de faciliter lexercice de cette
voie de droit dans toutes les hypothses de recours une technique de renseignement. A
dfaut, leffectivit du recours ne sera pas garantie. De plus, en ltat actuel du projet
de loi, il nest pas certain que la CNCTR puisse saisir le Conseil dEtat aux fins de
destruction des donnes brutes collectes126, mme si la Commission des lois sest

124

Dans ce sens Syndicat de la Magistrature, Observations sur le projet de loi relatif au renseignement
prsent en Conseil des ministres, Paris le 1er avril 2015, p. 17.
125
Voir Assemble nationale, Rapport n 2897, op. cit., pp. 65-66.
126
Le nouvel article L. 821-6 auquel renvoie le nouvel article L. 841-1 voque la destruction du
renseignement collect et non directement celle des donnes brutes collectes.

23

clairement prononce dans ce sens127. Une amlioration du projet de loi est donc
souhaitable.
51. Quant la recevabilit du recours form par un particulier, celui-ci doit justifier dun
intrt direct et personnel . Cette condition est extrmement contraignante, ds lors
que la mise en uvre des techniques de renseignement est ncessairement secrte et
invisible pour les personnes qui en font lobjet. Dans la plupart des cas, le requrant ne
pourra faire tat que dindices voire dimpressions128, ne suffisant pas qualifier un tel
intrt direct et personnel. Le droit au recours effectif nest donc pas garanti.
52. Par ailleurs, le nouvel article L. 773-7 du code de justice administrative est ainsi rdig :
Lorsque la formation de jugement constate quune technique de renseignement est ou
a t mise en uvre ou exploite illgalement, elle peut (soulign par nous) annuler
lautorisation et ordonner, sil y a lieu, la destruction des renseignements illgalement
collects . Le plus strict respect des droits et liberts fondamentaux commande la
destruction obligatoire des donnes collectes, des transcriptions et des analyses
ralises par les services de renseignement. A dfaut, le recours devant le Conseil dEtat
est totalement illusoire. La CNCDH recommande instamment une amlioration du projet
de loi.
53. Enfin, si la CNCDH est suffisamment raliste pour comprendre la ncessit de la
prservation du secret de la dfense nationale, elle sinquite nanmoins des limitations
apportes par les nouvelles dispositions aux principes du contradictoire et de la publicit
des audiences, ainsi qu lexigence de motivation. Par exemple, sagissant des
limitations au principe du contradictoire le nouvel article L. 773-3 du code de justice
administrative129 est formul de manire extrmement vague. En nnumrant pas les
drogations pouvant tre apportes ce principe essentiel130, il permet, en pratique, de
le rduire nant. Plus gnralement, la CNCDH appelle les pouvoirs publics accorder
une extrme attention aux recommandations du Dfenseur des droits, quelle partage
entirement, relatives au respect du droit un procs quitable formules dans son avis
n 15-04 du 2 avril 2015131.

IV.

GARANTIR LE RESPECT DE LA SEPARATION DES POUVOIRS

54. Larticle 16 de la DDHC dispose : Toute Socit dans laquelle la garantie des droits
n'est pas assure, ni la sparation des pouvoirs dtermine, n'a point de Constitution .
A cet gard, plusieurs dispositions du projet de loi relatives la mise en uvre des
techniques de recueil du renseignement sont de nature brouiller la distinction classique
entre police administrative et police judiciaire132. Elles font clairement basculer dans le
champ de la police administrative des mesures normalement rpressives et qui, ce

127

Assemble nationale, Rapport n 2697, op. cit., pp. 55 et 60.


Dans ce sens Syndicat de la Magistrature, Observations sur le projet de loi relatif au renseignement , op.
cit., p. 18.
129
Article L. 773-3 nouveau du code de justice administrative : Les exigences de la contradiction
mentionnes larticle L. 5 sont adaptes celles du secret de la dfense nationale .
130
Union Syndicale des Magistrats, Observations de lUSM sur le projet de loi relatif au renseignement, op.
cit., p.19.
131
DDD 2 avril 2015, Avis n 15-04, pp. 9-11.
132
Voir M.-A Granger, op. cit., pp. 203-211, qui tablit un constat identique en voquant le caractre artificiel
du rattachement de la prvention des infractions la police administrative.
Comp. Assemble nationale, Rapport n 2697, op. cit., pp. 44-45, qui prcise que le projet de loi relatif au
renseignement nest pas un texte de police judiciaire.
128

24

titre, devraient tre assorties de toutes les garanties entourant la procdure pnale133.
Deux dentre elles le font clairement apparatre.
55. Le nouvel article L. 851-4 du CSI prvoit que le reprage dune succession de donnes
suspectes de connexion est destin dtecter () une menace terroriste . Quant
larticle L. 851-3 nouveau du CSI, il permet galement ladministration, pour les seuls
besoins de la prvention du terrorisme, dautoriser le recueil des donnes de connexion
de personnes pralablement identifies comme prsentant une menace . Le caractre
vague de cette formulation (voir supra) rend possible la mise en uvre de la mesure
lencontre de personnes souponnes dentreprise individuelle terroriste (article 421-2-6
du code pnal) ou dassociation de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste
(article 421-2-1 du code pnal). En punissant un comportement trs en amont de
linfraction pnale redoute (la commission dun crime terroriste) ces deux
incriminations sappuient ncessairement sur un lment matriel et un lment moral
quivoques134. Dans la mesure o des conduites fort imprcises - car temporellement et
matriellement trs loignes du commencement dexcution de linfraction terroriste
(la prparation de la prparation) peuvent justifier lengagement de poursuites pnales,
lopration dite de prvention est mene des fins rpressives135. Elle relve donc de la
police judiciaire. Ainsi, les lments constitutifs dune menace au sens de larticle L.
851-2-1 prcit peuvent-ils caractriser, en mme temps, une suspicion de commission
des infractions dentreprise individuelle terroriste ou dassociation de malfaiteurs en
relation avec une entreprise terroriste. Cette dilution de la prvention dans la
rpression136 vaut pour toutes les techniques de renseignement mises en uvre en
matire de terrorisme. Ainsi, leur utilisation conduira en pratique runir des preuves
dinfractions dj commises137.
56. Au regard de ce qui prcde, on ne peut considrer que ces techniques de renseignement
rglementes dans le projet de loi sont des mesures de police purement administrative
ayant pour unique objet de prvenir la commission dactes terroristes138. Les nouvelles
dispositions relvent indniablement du domaine de la police judiciaire dont la direction
et le contrle doivent, comme le prcise le Conseil constitutionnel, tre dvolus
lautorit judiciaire, seule comptente pour la poursuite et la rpression des
infractions139.
57. A cela sajoute que, comme cela a dj t relev, la chambre criminelle de la Cour de
cassation a jug quil se dduit de larticle 8 de la CESDH que la technique dite de
golocalisation constitue une ingrence dans la vie prive dont la gravit ncessite
133

Sur le dveloppement des mesures prventives liberticides et lapparition dune prvention punitive ,
voir B. E. Harcourt, Preventing Injustice , Mlanges en lhonneur de Christine Lazerges, Dalloz 2014, p. 633
et s.
134
Pour plus de dtails sagissant de linfraction dentreprise individuelle terroriste, voir CNCDH 25 septembre
2014, Avis sur le projet de loi renforant les dispositions relatives la lutte contre le terrorisme, op. cit.
13-17.
135
Voir dans le mme sens M.-A. Granger, op. cit., pp. 206-207 et 210.
136
Comp. S. Vuelta-Simon, La prise en compte du champ du renseignement par la justice, dans la lutte
contre le terrorisme et le crime organis , in : F. Debove et O. Renaudie (dir.), Scurit intrieure. Les
nouveaux dfis, Vuibert 2013, p. 37, qui estime quen matire de terrorisme et de crime organis on est
pass dune enqute ractive une enqute proactive : il faut anticiper la commission de linfraction ou
dtecter des infractions commises, mais non encore connues. Par consquent, le renseignement est de moins
en moins dissociable du renseignement judiciaire et cest dans cette perspective que les deux mondes entrent
en symbiose .
137
Voir dans ce sens M.-A. Granger, op. cit., p. 210.
138
Le Conseil constitutionnel a clairement jug que les mesures de police administrative nont pas tre
autorises par lautorit judiciaire (Cons. const. 29 novembre 2013, Socit Wesgate Charles Ltd, n 2013-357
QPC, propos de la visite des navires par les agents des douanes).
139
Voir Cons. const. 19 janvier 2006, n 2005-532 DC.

25

quelle soit excute sous le contrle dun juge 140. Il en est, plus forte raison, de
mme des autres techniques de recueil du renseignement abordes dans le projet de loi,
ds lors quelles sont plus intrusives encore que la golocalisation, a savoir :
- les interceptions de scurit ;
- le recueil des donnes de connexion ;
- la surveillance internationale ;
- la captation, la fixation, la transmission et lenregistrement des paroles ou images
dune personne dans un lieu priv141 ;
- la captation, la transmission et lenregistrement des donnes informatiques142 ;
- lintroduction dans un vhicule ou dans un lieu priv aux fins de mettre en place,
dutiliser ou de retirer un dispositif de surveillance143 ;
- lintrusion dans un systme informatique144.
Aussi, la CNCDH a-t-elle des motifs srieux de sinquiter de lviction du juge dcoulant
des dispositions du projet de loi dans un domaine aussi sensible pour les droits et liberts
fondamentaux que celui du renseignement, dont les modalits de recueil sont
concentres entre les mains de lexcutif. Elle ne peut, une fois de plus, que dplorer
labsence de limite claire dterminant quel moment et selon quels critres le rgime
du renseignement relevant de la police administrative doit cder la place une enqute
judiciaire, avec les garanties procdurales qu'elle comporte pour ceux qui en font
l'objet145. Pour cette raison, la CNCDH craint fortement que le juge judiciaire ne demeure
l'cart d'investigations portant sur des suspicions de dlits ou de crimes, investigations
dont la direction et le contrle sont constitutionnellement dvolus lautorit
judiciaire146.
58. Au vu de lensemble de ces lments, la CNCDH estime quil est port atteinte au
principe de la sparation des pouvoirs.

EN CONCLUSION,
59. La CNCDH souhaite, quau cours de la navette parlementaire, les amendements du
Gouvernement et du Parlement permettent de renforcer la garantie des liberts
publiques et des droits fondamentaux.

140

Cass. crim. 22 octobre 2013, n 13-81945. Voir galement Cass. crim 22 novembre 2011, n 11-84.308 ;
Cass. crim. 6 janvier 2015, n 14-84.822.
141
Voir le nouvel article L. 853-1 alina 1er, 1 du CSI.
142
Voir le nouvel article L. 853-1 alina 1er, 2 du CSI.
143
Voir le nouvel article L. 853-2 alina 1er, 1 du CSI.
144
Voir le nouvel article L. 853-2 alina 1er, 2 du CSI.
145
Observatoire des liberts et du numrique, Communiqu. Loi renseignement : Tous surveills, Paris le 24
mars 2015 ; Syndicat de la Magistrature, op. cit., pp. 6-7.
146
Ibid.

26