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OAB 1 FASE RETA FINAL CESPE
Direito Administrativo
Material de Apoio
INTRODUO
O Direito Pblico regula trs atividades do Estado, a legislativa, a administrativa e a jurisdicional. A
primeira inova na ordem jurdica, regulando o comportamento das pessoas pblicas e privadas. A
segunda executa direta e imediatamente a primeira. A terceira, por sua vez, compe os conflitos de
interesses entre as pessoas. O Direito Administrativo regula a segunda atividade e pode ser
conceituado como o conjunto harmnico de princpios e normas que regem os bens, os rgos, os
agentes e a atividade administrativa, a qual visa realizar concreta, direta e imediatamente os fins
desejados pelo Estado.
E o que Administrao Pblica? Em sentido formal, o conjunto de rgos institudos para
consecuo dos fins do Governo (que o comando, a iniciativa). Em sentido material, o conjunto
das funes necessrias aos servios pblicos em geral. E, em sentido operacional, o desempenho
dos servios estatais. O Estado atua por intermdio de entidades (pessoas jurdicas), de rgos
(centros de deciso) e de agentes (pessoas investidas em cargos, empregos e funes).
PRINCPIOS INFORMADORES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
PRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
So dois os basilares: a) supremacia do interesse pblico sobre o privado; b) indisponibilidade do
interesse pblico. Decorrem desses os seguintes princpios:
1. Legalidade: aquele pelo qual a Administrao Pblica s pode fazer o que a lei determinar ou
permitir. Para o particular, tem outro sentido: ele pode fazer tudo o que a lei no probe. H excees,
como a possibilidade de a medida provisria determinar ou permitir que o agente faa alguma coisa.
H matrias que no admitem medida provisria (art. 62, 1., da CF), situao em que se tem o
princpio da reserva legal.
2. Impessoalidade: aquele que impe trs condutas: a) igualdade de tratamento s pessoas; b)
neutralidade do agente, que no pode se auto promover (art. 37, 1., da CF); c) respeito finalidade
da lei.
3. Moralidade: aquele que impe obedincia tica da Administrao, consistente no conjunto de
preceitos da moral administrativa, como os deveres de honestidade, lealdade, boa-f e probidade. Ex.:
desapropriao com o fim de prejudicar inimigo. A improbidade administrativa, por sua vez, a
imoralidade qualificada pelo prejuzo ao patrimnio pblico, enriquecimento ilcito ou ofensa aos
princpios administrativos.
4. Publicidade: aquele que impe ampla divulgao dos atos oficiais, para conhecimento pblico e
incio dos efeitos externos. requisito de eficcia do ato. Admite-se o sigilo dos atos nas seguintes
hipteses: defesa da segurana da sociedade e do Estado, investigao policial e resguardo da
intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas.
5. Eficincia: aquele que impe o dever de a Administrao Pblica atender satisfatoriamente s
necessidades dos administrados e de o administrador pblico fazer o melhor, como profissional, diante
dos meios de que dispe. Introduzido pela EC n. 19/98 e reafirmado na EC n. 45/2004 (art. 5.,
LXXVIII). Impe celeridade e qualidade.
6. Segurana jurdica: aquele que impe maior estabilidade nas relaes jurdicas. Est previsto no
art. 2.o, caput, da Lei n. 9.784/99. Decorrem dele: a) o respeito ao direito adquirido, ao ato jurdico
perfeito e coisa julgada; b) a possibilidade de convalidao de atos que podem ser repetidos sem o
vcio anterior; c) a proibio de aplicao retroativa de nova interpretao.
7. Razoabilidade: aquele que impe o dever de agir dentro de um padro normal, evitando-se
negligncia e excesso e agindo de forma compatvel entre os meios e fins previstos na lei. Previsto no
art. 2.o, par. n., VI, da Lei n. 9.784/99. Inclui a noo de proporcionalidade, que a medida da
razoabilidade. Importante na aplicao de sanes e no poder de polcia.

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8. Motivao: aquele que impe ao administrador pblico o dever de indicar, prvia ou
contemporaneamente, os pressupostos de fato e de direito que determinaram a deciso ou o ato, tudo
de forma explcita, clara e congruente. Como regra, a motivao obrigatria (art. 50 da Lei n.
9.784/99). Seu descumprimento ainda mais grave nos atos discricionrios, sob pena de possibilitar a
inveno de motivos em momento posterior. Est dispensada se for bvia, e para a nomeao e a
exonerao para cargo em comisso.
9. Autotutela: aquele que impe o dever de a Administrao Pblica anular seus prprios atos,
quando eivados de vcio de ilegalidade, e o poder de revog-los por motivo de convenincia e
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos (Smula n. 473 do STF e art. 53 da Lei n. 9.784/99).
10. Controle judicial dos atos administrativos: aquele que permite controle de todo ato
administrativo pelo Poder Judicirio, mesmo o ato discricionrio, desde que quanto legalidade,
razoabilidade e moralidade.
11. Responsabilidade do Estado: aquele que impe o dever de o Estado responder objetivamente
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem.
12. Finalidade: aquele que impe Administrao que s pratique atos voltados ao interesse pblico.
13. Especialidade: ligado descentralizao administrativa, impe que as pessoas jurdicas criadas
pelo Estado autarquias, por exemplo atuem de acordo com a finalidade definida em lei.
14. Controle ou tutela: ligado ao anterior, impe que a Administrao Direta fiscalize os entes que
tiver criado, com o objetivo de garantir a observncia de suas finalidades legais.
15. Continuidade: impe que os servios pblicos no sejam interrompidos.
ATOS ADMINISTRATIVOS
1. Conceito: declarao do Estado (ou de quem lhe faa as vezes), no exerccio de prerrogativas
pblicas, destinada a cumprir direta e concretamente a lei. H atos que so da Administrao, mas
no atos administrativos, como os regidos pelo Direito Privado (assinatura de um cheque, locao), os
atos materiais (pavimentao) e os atos polticos (iniciativa e veto de lei). Por outro lado, h atos
administrativos que no so praticados pelo Poder Executivo. Ex.: os da vida funcional do Poder
Judicirio e do Poder Legislativo (contratao de servidores, licitao para aquisies).
2. Requisitos do ato administrativo (so requisitos para que o ato seja vlido)
2.1. Sujeito (alguns falam em competncia): quem produz o ato. Aqui se estudam a capacidade, a
competncia e o impedimento de quem produz o ato. So vcios de competncia: a1) usurpao de
funo: algum se faz passar por agente pblico sem o ser. Ato ser nulo ou inexistente, para os que
admitem o vcio de inexistncia; a2) excesso de poder: algum que agente pblico acaba por
exceder os limites de sua competncia. Ex.: fiscal do sossego que multa um bar que visita por falta de
higiene; o ato ser nulo; a3) funo de fato: exercida por agente que est irregularmente investido no
cargo pblico, apesar de a situao ter aparncia de legal. possvel convalidao se houver boa-f.
2.2. Objeto: o contedo do ato, aquilo que o ato dispe, decide, enuncia, opina ou modifica na
ordem jurdica. Ex.: a autorizao e a permisso dadas.
2.3. Forma: o revestimento exterior do ato, o modo pelo qual revela sua existncia. No Direito
Administrativo, a regra a forma escrita.
2.4. Motivo: fundamento de fato e de direito que autoriza a expedio do ato. Ex.: o motivo da
interdio de estabelecimento consiste no fato de no ter licena (motivo de fato) e de a lei proibir o
funcionamento sem licena (motivo de direito). Pela Teoria dos Motivos Determinantes, o motivo
invocado para a prtica do ato condiciona sua validade. Se se provar que o motivo inexistente, falso
ou mal qualificado, o ato ser nulo.
2.5. Finalidade: o bem jurdico objetivado pelo ato. Ex.: proteger a paz pblica, a salubridade, a
ordem pblica. Cada ato administrativo tem uma finalidade. Desvio de poder (ou de finalidade):
ocorre quando um agente exerce uma competncia que possua, mas para alcanar finalidade diversa
daquela para a qual foi criada. No confunda o excesso de poder (vcio de sujeito) com o desvio de
poder (vcio de finalidade), espcies do gnero abuso de autoridade.

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3. Atributos do ato administrativo (so as qualidades do ato)
3.1. Presuno de legitimidade: a qualidade, que reveste esses atos, de se presumirem
verdadeiros e conforme o Direito, at prova em contrrio. A presuno juris tantum. Ex.: ato o qual
constata que o particular deixou de fazer calada e determina a sua feitura presume-se verdadeiro,
quanto constatao da falta de calada, e legal, quanto determinao.
3.2. Imperatividade: qualidade pela qual os atos administrativos se impem a terceiros,
independentemente de sua concordncia. o chamado poder extroverso. No exemplo acima,
significa que a Administrao pode determinar que o particular faa a calada, sem buscar o
Judicirio.
3.3. Exigibilidade: qualidade pela qual o Estado pode exigir de terceiros o cumprimento das
obrigaes que imps. Aqui se presume a constituio da obrigao (imperatividade), com o plus de
se poder compelir indiretamente o terceiro observncia do dever, sem necessidade de buscar o
Judicirio. No exemplo acima, permite a aplicao de multa.
3.4. Auto-executoriedade: qualidade pela qual o Poder Pblico pode compelir materialmente o
administrado (usar a fora), sem busca da via judicial, ao cumprimento da obrigao que imps e
exigiu. Ex.: depois de obrigar e aplicar multa, pode a Administrao auto-executar o que determinou,
construindo a calada, com posterior cobrana dos custos. A auto-executoriedade no atributo de
todo ato administrativo. Cabe quando: a) a lei expressamente autorizar ou b) a medida for urgente e
no houver via judiciria de igual eficcia disposio da Administrao.
3.5. Tipicidade: atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder ao tipo previsto em lei.
4. Formas de extino dos atos administrativos
4.1. Cumprimentos de seus efeitos: ex.: a autorizao dada pela Prefeitura para uma festa em
praa pblica se extingue no momento em que a festa termina.
4.2. Desaparecimento do sujeito ou do objeto: ex.: morte de um servidor. Com o falecimento, o ato
de nomeao se extingue.
4.3. Contraposio: extino de um ato pela prtica de outro antagnico com o primeiro. Ex.: o ato
de exonerao faz extinguir o ato de nomeao.
4.4. Cassao: extino de um ato que beneficia um particular por no ter cumprido os deveres para
dele continuar gozando. Ex.: cassao de permisso para banca de jornal pelo fato de o titular no ter
pago o preo pblico devido.
4.5. Caducidade: extino do ato porque a lei no mais o permite. Ex.: lei nova proibindo autorizao
para lotaes, tornando as existentes caducas.
4.6. Revogao: extino de um ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo,
efetuada somente pela Administrao, dada a existncia de fato novo que os tornem inconvenientes
ou inoportunos, respeitando-se os efeitos precedentes (ex nunc). Ex.: permisso para banca de jornal
se instalar numa praa revogada por estar atrapalhando os pedestres, pelo aumento populacional.
Cuidado: a) o sujeito ativo s a Administrao Pblica; b) o motivo a inconvenincia ou a
inoportunidade; c) os efeitos so ex nunc (no retroagem). H atos irrevogveis: os que a lei assim
declare; os exauridos, os vinculados, os meros ou puros atos administrativos (exs.: certido, voto
numa comisso, atos de controle), os complexos; os que geram direitos adquiridos;
4.7. Anulao (invalidao): a extino do ato administrativo ou de seus efeitos, por outro ato
administrativo ou por deciso judicial, por motivo de ilegalidade, com efeito retroativo (ex tunc). Ex.:
anulao da permisso para banca de jornal, feita sem licitao. Cuidado: a) o sujeito ativo pode ser
tanto a Administrao quanto o Judicirio; b) o motivo a ilegalidade; c) seus efeitos so ex tunc
(retroagem), vez que o ato nasceu nulo.
Quanto ao prazo para se efetivar a invalidao, na esfera federal, o art. 54 da Lei 9.784/99 dispe O
direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os
destinatrios decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada
m-f. Perceba-se que tal disposio s vale para atos administrativos em geral de que decorram
efeitos favorveis ao agente (ex.: permisso, licena) e que tal decadncia s aproveita ao particular
se este estiver de boa-f. A regra do art. 54 contm ainda os seguintes pargrafos: 1: No caso de
efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contar-se- da percepo do primeiro
pagamento; 2: Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de autoridade

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administrativa que importe impugnao validade do ato.
4.8. Tipos de invalidade e meios de correo
Atos inexistentes: so os que assistem ao campo do absurdo jurdico, do intolervel. No produzem
efeito. Ex.: instruo de agente a outro para torturar.
Atos nulos: so os que a lei assim declare ou os em que a convalidao seja racionalmente
impossvel, pois, se o contedo fosse repetido, seria repetida a invalidade. Exs.: nomeao para
cargo efetivo sem concurso pblico; contrato sem licitao, no incidindo hiptese de dispensa ou
inexigibilidade.
Atos anulveis: so os que podem ser repetidos sem o vcio originrio. Ex.: ato praticado por agente
sem competncia territorial (incompetncia relativa).
Atos irregulares: so os que tm vcio irrelevante, reconhecvel de plano. Esses atos no devem ser
invalidados. Ex.: certido feita por autoridade competente, mas em papel no timbrado.
Convalidao: supresso da invalidade do ato, com efeito retroativo. Incide sobre atos anulveis,
tornando-os vlidos. Costuma recair sobre vcios de sujeito e forma. Requisitos: a) possibilidade de
repetio do ato sem o vcio originrio; b) prejuzo maior se no for mantido o ato; c) inexistncia de
dano ao errio e a terceiro; d) boa-f; e) inexistncia de impugnao ao ato. O art. 55 da Lei n.
9.784/99 admite expressamente a convalidao.
Converso: ato administrativo que aproveita um ato nulo tornando-o ato de outra categoria, com
efeito retroativo. Ex.: nomeao para cargo efetivo sem concurso, convertida em nomeao para
cargo em comisso.
5. Classificao quanto liberdade de atuao do agente
5.1. Ato vinculado
Aquele em que a lei tipifica objetiva e claramente a situao em que o agente deve agir e o nico
comportamento que poder tomar. No existe margem de liberdade ou apreciao subjetiva por parte
do agente pblico. Exs.: licena para construir; concesso de aposentadoria.
5.2. Ato discricionrio
Aquele em que a lei confere margem de liberdade para avaliao da situao em que o agente deve
agir e/ou para escolha do melhor comportamento a ser tomado. Vale dizer, o agente pblico far
apreciao subjetiva, praticando o ato mais conveniente ao interesse pblico. Reconhece-se a
discricionariedade quando a regra de competncia traz: a) conceitos fluidos, como bem comum,
moralidade e ordem pblica; b) mais de uma opo para o agente quanto ao momento de atuar,
forma do ato (exs.: verbal, gestual ou escrita), sua finalidade ou seu contedo (exs.: advertncia,
multa ou apreenso). O Judicirio no pode analisar o mrito (a margem de liberdade) do ato
administrativo. S aprecia sua legalidade, razoabilidade e moralidade.
6. Outra classificao
6.1. Atos normativos so aqueles que contm comando geral da Administrao Pblica, com o
objetivo de executar a lei. Ex.: regulamentos (da alada do chefe do Executivo), instrues normativas
(da alada dos Ministros de Estado), regimentos, resolues etc.
6.2. Atos ordinatrios so aqueles que disciplinam o funcionamento da Administrao e a conduta
funcional de seus agentes. Ex.: instrues (so escritas e gerais, destinadas a determinado servio
pblico), circulares (escritas e de carter uniforme, direcionadas a determinados servidores), avisos,
portarias (expedidas por chefes de rgos trazem determinaes gerais ou especiais aos
subordinados, designam alguns servidores, instauram sindicncias e processos administrativos etc),
ordens de servio (determinaes especiais ao responsvel pelo ato), ofcios (destinados s
comunicaes escritas entre autoridades) e despacho (contm decises administrativas).
6.3. Atos negociais so declaraes de vontade coincidentes com a pretenso do particular. Ex.:
licena, autorizao e protocolo administrativo.
6.4. Atos enunciativos so aqueles que apenas atestam, enunciam situaes existentes. No h
prescrio de conduta por parte da Administrao. Ex.: certides, atestados, apostilas e pareceres.
6.5. Atos punitivos so as sanes aplicadas pela Administrao aos servidores pblicos e aos
particulares. Ex.: advertncia, suspenso e demisso; multa de trnsito.

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7. Atos administrativos em espcie
7.1. Quanto ao contedo: a) autorizao: ato unilateral, discricionrio e precrio pelo qual se faculta
ao particular, em proveito desse, o uso privativo de bem pblico ou o desempenho de uma atividade,
os quais, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos. Exs.: autorizao de uso de praa
para festa beneficente; autorizao para porte de arma; b) licena: ato administrativo unilateral e
vinculado pelo qual a Administrao faculta quele que preencha requisitos legais o exerccio de uma
atividade. Ex.: licena para construir; c) admisso: ato unilateral e vinculado pelo qual se reconhece
ao particular que preencha requisitos legais o direito de receber servio pblico. Ex.: aluno de escola;
paciente em hospital; programa de assistncia social; d) permisso: ato administrativo unilateral,
discricionrio e precrio, pelo qual a Administrao faculta ao particular a execuo de servio pblico
ou a utilizao privativa de bem pblico, mediante licitao. Exs.: permisso para perueiro; permisso
para uma banca de jornal. Vale lembrar que, por ser precria, pode ser revogada a qualquer
momento, sem direito indenizao; e) concesso: ato bilateral e no precrio, pelo qual a
Administrao faculta ao particular a execuo de servio pblico ou a utilizao privativa de bem
pblico, mediante licitao. Ex.: concesso para empresa de nibus efetuar transporte remunerado de
passageiros. Quanto aos bens pblicos, h tambm a concesso de direito real de uso, oponvel at
ao poder concedente, e a cesso de uso, em que se transfere o uso para entes ou rgos pblicos; f)
aprovao: ato de controle discricionrio. V-se a convenincia do ato controlado. Ex.: aprovao
pelo Senado de indicao para Ministro do STF; g) homologao: ato de controle vinculado. Ex.:
homologao de licitao ou de concurso pblico; h) parecer: ato pelo qual rgos consultivos da
Administrao emitem opinio tcnica sobre assunto de sua competncia. Tipos: facultativo (parecer
solicitado se a autoridade quiser); obrigatrio (autoridade obrigada a solicitar o parecer, mas no a
acat-lo) e vinculante (a autoridade obrigada a solicitar o parecer e a acatar o seu contedo; ex.:
parecer mdico).
7.2. Quanto forma: a) decreto: a forma de que se revestem os atos individuais ou gerais,
emanados do Chefe do Poder Executivo. Exs.: nomeao e exonerao (atos individuais);
regulamentos (atos gerais que tm por objeto proporcionar a fiel execuo da lei art. 84, IV, da CF);
b) resoluo e portaria: so as formas de que se revestem os atos, gerais ou individuais, emanados
de autoridades que no sejam o Chefe do Executivo; c) alvar: forma pela qual a Administrao
confere licena ou autorizao para a prtica de ato ou exerccio de atividade sujeita ao poder de
polcia do Estado. Exs.: alvar de construo (instrumento da licena); alvar de porte (instrumento da
autorizao).
ESTRUTURA DA ADMINISTRAO PBLICA
1. Consideraes gerais.
Desconcentrao a distribuio interna de competncias. Ex.: da Presidncia para um Ministrio.
Descentralizao a distribuio externa de competncia. Ex.: da Unio para uma autarquia.
Administrao Direta compreende os rgos integrantes das pessoas polticas (Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios). Administrao Indireta compreende as pessoas jurdicas criadas pelo
Estado (autarquias, fundaes, empresas estatais). Pessoa Jurdica de Direito Pblico compreende
os entes polticos mais as autarquias e fundaes, todas criadas para exercer atividade administrativa, o
que impe prerrogativas e restries de direito pblico. Pessoa Jurdica de Direito Privado
compreende as empresas pbicas e as sociedades de economia mista, criadas para exercer atividade
econmica, devendo ter direitos e restries semelhantes aos das demais pessoas privadas. Hierarquia
o poder que um rgo superior tem sobre outro inferior, que lhe confere, dentre outras prerrogativas,
uma ampla possibilidade de rever os atos do rgo subordinado. Controle o poder que a pessoa
jurdica poltica tem sobre a pessoa jurdica que criou, que lhe confere to- somente a possibilidade de
submeter a segunda ao cumprimento de seus objetivos globais, nos termos do que dispuser a lei. Ex.: a
Unio no pode anular um ato de concesso de aposentadoria do INSS; mas pode impedir que este
comercialize ttulos de capitalizao, por exemplo, por haver ntido desvio.
2. Administrao indireta
2.1. Autarquias

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Conceito: so pessoas jurdicas de direito pblico, criadas por lei, para titularizar atividade
administrativa. Realizam atividades prprias da Administrao direta, transferidas s autarquias para
agilizar a prestao dos servios. Exs.: INSS, CADE (previne e reprime as infraes ordem
econmica), Banco Central (regulamenta e fiscaliza as instituies financeiras).
Caracteres: a) capacidade administrativa: podem ser titulares de interesse pblico, o que possibilita
regulamentar, fiscalizar e executar o servio pblico, podendo repassar o ltimo (exerccio) ao particular;
b) autonomia: so pessoas jurdicas, e no rgos, portanto sujeitos de direitos e obrigaes; tm
gesto administrativa e financeira prprias; c) responsabilidade objetiva: por agirem nas mesmas
atividades da Administrao direta, a responsabilidade objetiva. A Administrao direta s responde
subsidiariamente; d) expedem atos administrativos, ou seja, seus atos so dotados de presuno de
legitimidade, imperatividade, exigibilidade e auto-executoriedade; e) sujeitas a licitao e concurso
pblico; f) principais agentes devem ser titulares de cargos pblicos; g) tm bens pblicos, que so,
portanto, inalienveis, imprescritveis e impenhorveis. A execuo, por essa razo, ser feita por
precatrio; h) tm imunidade de impostos sobre patrimnio, renda e servios (art. 150, CF), desde que
em atividades vinculadas s finalidades essenciais da pessoa e que no haja contraprestao ou
pagamento de preos ou tarifas para o exerccio.
2.2. Fundaes pblicas
Conceito: so autarquias que tomam como substrato um patrimnio personalizado. a personalizao
de um patrimnio, cujo objetivo titularizar uma atividade administrativa. Exs.: FUNAI, IPEA, FUNDAP,
FAPESP. Tomam o nome de fundao, pois, aqui, o elemento patrimnio prepondera em detrimento do
elemento humano, ao contrrio da autarquia.
Regime jurdico: igual ao das autarquias, diferindo no seguinte: a) as autarquias so criadas por lei e
as fundaes tm sua criao autorizada por lei, aps o que so registradas no cartrio competente; b)
lei complementar regular sua atuao.
2.3. Agncias reguladoras
Conceito: so autarquias sob regime especial, encarregadas do exerccio do poder normativo e
fiscalizador das concesses e permisses de servio pblico, bem como do poder de polcia sobre
certas atividades. Ex.: ANEEL, ANATEL, ANP (petrleo), ANVISA (vigilncia sanitria), ANS (sade
complementar), ANA (guas).
Regime jurdico: igual ao das autarquias, com algumas peculiaridades: a) dirigentes so nomeados
com prvia aprovao pelo Senado; b) dirigentes tm mandato fixo; c) ex-dirigentes esto sujeitos a
quarentena, perodo em que continuam vinculados autarquia aps o exerccio do cargo, ficando
impedidos de prestar servios s empresas sob sua regulamentao ou fiscalizao.
2.4. Associaes Pblicas (Lei 11.107/05):
Conceito: so autarquias formadas pela reunio de entes da federao num consrcio pblico,
constitudas por contratos celebrados mediante prvio protocolo de intenes ratificado por lei, cuja
finalidade a realizao de objetivos comuns, como a gesto associada de servios pblicos. Ex: a
criao de uma associao pblica entre quatro municpios para regulamentar e executar o servio de
abastecimento e tratamento de gua.
Regime Jurdico: o de direito pblico, de modo que os bens pertencentes a essas associaes so
impenhorveis, h imunidade de impostos, podem desapropriar e instituir servides, e suas
contrataes devem ser precedidas de licitao, como regra. Por outro lado, a lei estabelece dispensa
de licitao para as contrataes das associaes pblicas pela prpria administrao direta ou indireta
dos entes consorciados. Assim, se o Municpio A faz parte da Associao Pblica Y, ele poder
contratar esta ltima sem licitao.
Consrcios pblicos com regime privado: so associaes privadas formadas pela reunio de entes
da federao, cuja finalidade a realizao de objetivos comuns. A criao segue a mesma sorte da
criao das associaes pblicas, mas aqui o regime jurdico de direito privado, ressalvado o dever de
licitar e fazer concurso pblico para a contratao de funcionrios. Por ser regime de direito privado,
esses consrcios no podem titularizar um servio pblico, mas apenas executar um servio dessa
natureza.
Observao: no que couber, sero aplicadas aos consrcios pblicos (associaes pblicas ou pessoa
jurdica de direito privado sem fins econmicos) as disposies referente s associaes civis.

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2.5. Agncias executivas
Conceito: qualificativo atribuvel a autarquias e fundaes federais, por iniciativa do Ministrio
supervisor, entidade que haja celebrado contrato de gesto com este e que possua um plano
estratgico de desenvolvimento institucional. De um lado, as entidades recebem mais autonomia. De
outro, metas de desempenho e eficincia. A grande vantagem a ampliao dos valores de dispensa de
licitao (art. 24, XXIV, da Lei 8.666/93).
2.6. Empresas estatais
Conceito: pessoas jurdicas de direito privado especial, criadas pelo Estado, autorizado por lei, com a
finalidade de executar servio pblico ou explorar atividade econmica, em carter suplementar.
Caractersticas:
a) regime de direito privado: trata-se do regime prprio das empresas privadas, aplicando-se o direito
privado (igualdade em contratos, por exemplo), o direito do trabalho (regime o da CLT) e o direito
tributrio (no h imunidade tributria); b) regime privado especial: apesar do regime acima, sofrem
restries que o particular no tem: devem fazer concurso pblico, a dispensa de agentes deve ser
motivada, devem fazer licitao sempre que possvel, so fiscalizadas pelo Tribunal de Contas,
obedecem aos princpios da administrao pblica e seus agentes so equiparados a funcionrios
pblicos para efeitos penais e de improbidade administrativa; c) autorizao legal para criao:
enquanto a criao da autarquia se faz pela prpria lei, as empresas tm sua criao autorizada por lei,
e efetivada pelo arquivamento no Registro; d) objeto: podem ser concessionrias de servio pblico ou
simplesmente agir em atividades econmicas; e) atividade econmica suplementar: a ordem
econmica fundada na livre iniciativa. O Estado s pode agir nos casos: i) de relevante interesse
pblico (ex.: fabricar remdio para AIDS); ii) e de imperativo de segurana nacional (ex.: fabricar material
blico).
2.6.1. Empresas pblicas (peculiaridades):
a) constituda por qualquer tipo societrio (S/A, Ltda etc); b) capital apenas de pessoas de direito
pblico; c) se da Unio, tem foro na Justia Federal (art. 109, I, CF); d) exs.: Caixa Econmica Federal,
Correios, Infraero.
2.6.2. Sociedade de economia mista (peculiaridades):
a) constituda pelo tipo societrio sociedade annima (S/A); b) h capital privado e pblico; este tem o
controle; c) a Justia comum o foro dessas sociedades; d) exs.: Banco do Brasil, Petrobrs, Sabesp.
2.6.3. Falncia de empresas estatais: exploradoras de atividade econmica podem falir; prestadoras
de servio pblico, no.
2.7. Entes de cooperao (paraestatais)
2.7.1. Servios sociais autnomos
Conceito: pessoas de direito privado, sem fins lucrativos, ligadas a categorias profissionais e
destinadas ao fomento de assistncia social, educacional ou de sade, podendo receber recursos
pblicos e contribuies parafiscais. Exs.: SESC, SENAC, SESI
Caracteres: a) os servios no so pblicos, mas de interesse pblico; b) recebida a qualificao
(servio social), passam a recolher contribuio parafiscal de associados e a receber recursos pblicos.
2.7.2. Organizaes Sociais
Conceito: entidades privadas, sem fins lucrativos, cujas atividades se dirigem ao ensino, pesquisa
cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e conservao do meio ambiente, cultura, sade,
qualificadas como tal por deciso do Ministro respectivo da atividade e do Ministro da Administrao.
Vide Lei 9.637/98. Ex.: Santas Casas, Casas de Misericrdia. Requisitos: no ter fins lucrativos, ter
conselho de administrao, como rgo superior, presentes 50% de representantes do governo e de
entidades civis, e ter contrato de gesto com a Administrao. Vantagens: podem receber bens
pblicos em permisso de uso sem licitao, recursos do oramento e servidores pblicos.

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AGENTES PBLICOS
1. Classificao dos agentes pblicos:
a) agentes polticos: titulares de cargos estruturais organizao poltica do pas. Vnculo poltico.
Decorre da CF. Ex.: prefeito, vereador, secretrio e, para alguns, juzes; b) agentes administrativos:
so os que mantm com a Administrao direta ou indireta relao de trabalho de natureza profissional
e de carter no-eventual, sob vnculo de dependncia. Podem ser titulares de cargo (regra) ou
emprego (celetista); c) agentes honorficos: cidados convocados para prestar, transitoriamente,
servio ao Estado, em razo de sua honorabilidade. No h remunerao. Ex.: mesrios, jurados; d)
agentes delegados: particulares que recebem delegao para executar atividade, obra ou servio
pblico, agindo em nome prprio, e por conta e risco, mediante remunerao advinda do Estado ou dos
usurios. Ex.: tabelies, concessionrios; e) agentes credenciados: particulares que recebem uma
incumbncia especfica para representar a Administrao. So remunerados. Transitoriedade maior.
Ex.: advogado renomado contratado por Prefeitura para fazer sustentao oral.
2. Cargos, empregos e funes.
2.1. Cargos pblicos: mais simples unidades de competncia a serem exercidas por agente pblico,
devendo ser criados por lei.
2.2. Funes pblicas (funes de confiana): conjuntos de atribuies, criadas por lei,
correspondentes a encargos de direo, chefia e assessoramento, a serem exercidas exclusivamente
por titular de cargo efetivo, da confiana da autoridade que as preenche. Aqui se fala em atribuies. S
quem j tem um cargo efetivo pode ser chamado para uma funo de confiana. Perdendo a funo,
volta ao cargo de origem.
2.3. Empregos pblicos: ncleos de encargos de trabalho, a serem preenchidos por contratados pelo
regime jurdico celetista, contratual. O agente no tem direito estabilidade pelo texto constitucional (h
posio intermediria do TST). Cuidado: o provimento de empregos requer concurso pblico. Destinamse a atribuies em que no h atividade administrativa, como nas estatais, para atribuies subalternas
(mesmo nas pessoas pblicas) e para contrataes temporrias. Empregados pblicos no so
nomeados, mas contratados.
3. Cargo pblico:
3.1. Classificao quanto reteno dos ocupantes:
a) cargo em comisso: unidade de competncia a ser preenchida por servidores de carreira nos
casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei. Pode ser preenchido sem que o ocupante
faa concurso pblico. Outras caractersticas so o carter transitrio e a ocupao por pessoas de
confiana, que podem ser nomeadas e exoneradas livremente (ad nutum);
b) cargo de provimento efetivo: unidade de competncia provida mediante concurso pblico. Tem
por nota a permanncia, podendo o servidor auferir a estabilidade. Em regra, os cargos so desse
tipo;
c) cargo de provimento vitalcio: aquele cuja permanncia mais intensa; s se perde o cargo
por sentena transitada em julgado. A vitaliciedade ocorre aps 2 anos de exerccio, se o ingresso foi
por concurso (juzes e promotores), ou logo aps a posse, se por indicao (ministros dos Tribunais
Superiores).
3.2. Provimento em cargo pblico (designao para o cargo):
a) nomeao: provimento autnomo de servidor em cargo pblico. Aps, vem a posse, que a
aceitao do cargo (investidura), e a entrada em exerccio, incio do trabalho; b) promoo (ou
acesso): designao para titularizar cargo superior da prpria carreira; c) readaptao: designao
para titularizar cargo compatvel com a limitao fsica ou mental que acometer o agente pblico; d)
reverso: designao para o aposentado voltar a titularizar cargo, por no mais persistir o motivo da
aposentadoria; e) aproveitamento: designao daquele em disponibilidade, para que volte a titularizar
cargo pblico; f) reintegrao: designao do ilegalmente desligado para titularizar o cargo pblico.
Geralmente decorre de deciso judicial. Ser paga a remunerao no percebida no perodo. As
instncias cvel, administrativa e criminal so independentes, mas, se houver absolvio criminal por
negativa de autoria ou inexistncia do fato, repercutir nas outras instncias, o que no ocorre se o

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fundamento for atipicidade ou falta de provas.
3.3. Desinvestidura (vacncia): desligamento do agente pblico do cargo, do emprego ou da funo.
Confira os casos:
a) falecimento: a morte do agente torna vago o cargo; b) aposentadoria: transferncia para inatividade
remunerada; c) perda do cargo, emprego ou funo: desligamento por sentena em ao penal ou
por improbidade administrativa; d) dispensa: desligamento sem justa causa do celetista. Deve ser
motivado; e) demisso: desligamento por justa causa (infrao disciplinar). Tem natureza punitiva.
Depende de sentena transitada em julgado ou processo administrativo com ampla defesa; f)
exonerao: desligamento a pedido ou de ofcio, sem carter punitivo. A EC19/98 previu mais dois
casos de exonerao:
- por avaliao insatisfatria de desempenho: requisito para adquirir a estabilidade a aprovao em
avaliao especial de desempenho (por comisso instituda para esse fim aps 3 anos de estgio
probatrio); aps, o servidor est sujeito a avaliaes peridicas de desempenho (a serem
regulamentadas por lei complementar, assegurada ampla defesa), e, no aprovado em qualquer dos
dois tipos de avaliao, ser exonerado.
- para atender limite de despesas com pessoal ativo e inativo (art. 169, par. 4o): a Lei de
Responsabilidade Fiscal traz limites mximos de despesas com pessoal ativo e inativo, 50% (na Unio)
e 60% (nos Estados e Municpios) da receita corrente lquida. Superado esse limite, deve-se exonerar
pessoal. O servidor far jus a indenizao correspondente a um ms de salrio por ano de servio.
4. Acessibilidade a cargos, empregos e funes; greve e sindicalizao.
a) igualdade (art. 37, I): so acessveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em
lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; Repare que os requisitos para ingresso devem estar
estabelecidos em lei. Assim, o edital s poder trazer requisitos previamente estabelecidos na lei ou na
Constituio. O STF entende que o limite de eidade para inscrio em concurso pblica legitima-se
quando possa ser justificado pela natureza das atribuies do cargo.
b) obrigatoriedade do concurso (art. 37, II): o concurso pblico (de provas ou de provas e ttulos)
obrigatrio, inclusive para quem ingressar pela CLT. A exceo para a nomeao para cargo em
comisso;
c) validade do concurso (art. 37, III): de at dois anos, prorrogvel uma vez, por igual perodo;
d) prioridade na convocao (art. 37, IV): o aprovado em concurso no tem direito a ser nomeado,
mas tem prioridade na convocao, segundo sua classificao; o STF e o STJ tambm admitem o
direito nomeao no limite das vagas do edital.
e) deficientes (art. 37, VIII): A lei reservar percentual e definir os critrios para a sua admisso;
f) contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional
interesse pblico (art. 37, IX): Ser feita mediante processo seletivo simplificado. Ex.: em caso de
calamidade pblica;
g) direito de greve (art. 37, VII): ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei especfica.
Exceo: militares; o STF determina a aplicao da lei de greve para o setor privado, quando das greves
de agentes pblicos;
h) direito de sindicalizao (art. 37, VI): garantido ao servidor pblico civil. Aqui tambm incide
vedao em relao aos militares.
5. Proibio de acumulao remunerada.
Regra geral (art. 37, VI): vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto quando
houver compatibilidade de horrios, observado o teto remuneratrio. As excees so: a) de dois cargos
de professor; b) de um cargo de professor com outro, tcnico ou cientfico; c) de dois cargos ou
empregos privativos de profissionais da sade com profisses regulamentadas. Extenso da regra
geral: tal proibio vale tambm para empregos e funes e abrange autarquias, fundaes, empresas
pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias, e sociedades controladas, direta ou
indiretamente, pelo Estado. Acumulao de remunerao e aposentadoria: como regra, proibida.
Excees: a) se os cargos da ativa e da inatividade forem cumulveis; b) na acumulao de
aposentadoria com remunerao de cargo em comisso ou de mandato eletivo.
Outros casos trazidos na Constituio: a) magistrados e membros do Ministrio Pblico: permitese acumulao com um cargo ou funo de professor; b) vereador: pode acumular, desde que haja

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compatibilidade de horrios; se no houver, deve se afastar do cargo que tinha, podendo escolher qual
remunerao deseja receber; c) prefeito: no pode acumular, devendo afastar-se do cargo, emprego ou
funo que tinha, mas pode optar pela remunerao; d) detentor de mandato eletivo federal, estadual
e distrital: ficar afastado do cargo ou funo anterior, e no pode optar pela remunerao.
6. Estabilidade: garantia de permanncia no servio pblico outorgada ao servidor que, nomeado para
cargo de provimento efetivo, em virtude de concurso pblico, tenha transposto o estgio probatrio de 3
anos, aps ser submetido a avaliao especial de desempenho por comisso instituda para essa
finalidade.
7. Disponibilidade:
Conceito: colocao do servidor estvel em inatividade remunerada, at seu adequado aproveitamento
em outro cargo, com proventos proporcionais ao seu tempo de servio. direito do servidor, desde que
estvel, ocorrendo nas seguintes situaes: a) quando o cargo extinto ou declarado desnecessrio; b)
quando um servidor reintegrado e volta para o cargo para onde foi chamado um novo servidor, ficando
este desalojado por no ter o cargo de origem.
8. Sistema remuneratrio. Remunerao (estipndio): corresponde ao valor fixado em lei
(vencimento), mais vantagens pessoais. Subsdios: modalidade de remunerao fixada em parcela
nica e devida aos agentes polticos (art. 39, 4o, CF- fala-se em membros de Poder), aos policiais (art.
144, 9o), procuradores de Estado, defensores pblicos, integrantes da AGU (art. 135) e ministros dos
Tribunais de Contas. Teto remuneratrio: a) na Unio o subsdio dos ministros do STF; nos
Estados/DF: no Executivo, o subsdio do governador; no Legislativo, dos deputados; e no Judicirio,
dos desembargadores (limitado a 90,25% do subsdio dos ministros do STF), podendo se adotar como
limite nico o subsdio dos desembargadores, o que no se aplicar a deputados e vereadores; nos
Municpios, o subsdio do prefeito; membros do MP estadual, procuradores estaduais e municipais e
defensores pblicos estaduais tm por limite o subsdio dos desembargadores.
Os direitos dos servidores pblicos so muito parecidos com os dos trabalhadores em geral. Os
primeiros tm direito a salrio mnimo, dcimo terceiro salrio, remunerao superior ao trabalho
noturno, jornada semanal no superior a 44 horas, hora extra superior em pelo menos 50% da hora
normal, frias anuais com 1/3 a mais na remunerao, licena gestante de 120 dias, licena
paternidade, proteo ao mercado de trabalho da mulher, reduo dos riscos do trabalho, proibio de
diferena de salrio, funo ou admisso, por discriminao.
9. Aposentadoria: a transferncia para a inatividade remunerada, cumpridos certos requisitos. Tipos
de aposentadoria:
Por invalidez: deve ser invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de
contribuio, exceto se decorrente de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave
contagiosa ou incurvel, na forma da lei.
Compulsria: aos 70 anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio.
Voluntria: a) com remunerao proporcional ao tempo de servio: aos 65 anos, se homem, e 60
anos, se mulher; b) com remunerao integral (observado o teto de aposentadoria): aos 60 anos, se
homem (mnimo de 35 anos de contribuio), e 55 anos, se mulher (mnimo de 30 anos de contribuio).
As aposentadorias acima (a e b) s sero concedidas se o agente contar com no mnimo 10 anos de
efetivo exerccio no servio pblico e 5 anos no cargo em que se dar a aposentadoria. No caso de
professor que comprove exclusivo e efetivo magistrio na educao infantil/ensino fundamental/ensino
mdio, reduz-se de 5 anos a idade e o tempo de contribuio para as aposentadorias voluntrias acima.
INTERVENO NA PROPRIEDADE E PODER DE POLCIA
1. Desapropriao.
1.1. Conceito: procedimento pelo qual o Poder Pblico, fundado em necessidade pblica, utilidade
pblica ou interesse social, compulsoriamente despoja algum de um bem certo, adquirindo-o para si,
em carter originrio, mediante indenizao prvia, justa e pagvel em dinheiro. A desapropriao
fundada na necessidade pblica, na utilidade pblica ou no interesse social. A ltima hiptese ocorre nas
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situaes em que se desapropria um imvel para uso de terceiro (ex: para reforma agrria, para
construo de casas populares etc).
1.2. Objeto da desapropriao: qualquer bem, menos dinheiro e direitos personalssimos. A Unio
pode desapropriar dos outros entes polticos. Os Estados podem desapropriar dos Municpios. Estes, s
dos particulares. Quando a desapropriao se d sobre bem pbico, depende de autorizao legislativa.
1.3. Fases da desapropriao. Fase declaratria: o ente declara, por decreto expropriatrio, de
utilidade pblica, necessidade pblica ou interesse social um bem, identificando suas caractersticas,
seu destino e o dispositivo legal (motivao). Efeitos: a) pode a Administrao penetrar no bem; b) resta
fixado seu estado para fins de indenizao; e c) inicia-se o prazo decadencial (de caducidade) para
executar-se a desapropriao (5 anos como regra e 2 anos para as de interesse social). Fase
executria: tenta-se fazer acordo com o proprietrio (desapropriao extrajudicial). No sendo frutfero,
ingressa-se com ao de desapropriao, na qual o particular s pode discutir eventual vcio no
procedimento ou insuficincia no preo ofertado.
1.4. Competncia para fase declaratria: entes pblicos, DNER e ANEEL.
1.5. Competncia para fase executria: entes polticos, autarquias e fundaes; concessionrias de
servio pblico ou delegatrios autorizados expressamente pela lei ou pelo contrato.
1.6. Imisso provisria de posse. a transferncia da posse do bem para o expropriante, j no incio
da lide, concedida pelo juiz, se o Poder Pblico declarar urgncia e depositar em juzo importncia
fixada pelo Judicirio.
1.7. Indenizao prvia, em dinheiro e justa: a indenizao ser prvia e em dinheiro. Quando no se
atender funo social, o pagamento ser por ttulos pblicos, resgatveis anual e sucessivamente no
prazo de 10 anos (rea urbana) e 20 anos (rea rural). No imvel rural que no estiver atendendo
funo social, os valores das benfeitorias teis e necessrias sero pagos em dinheiro. No imvel
urbano que no estiver atendendo funo social, antes da desapropriao, deve-se cumprir as
seguintes etapas: a) exigir a utilizao do bem, e b) impor IPTU progressivo. Justa indenizao requer
valor de mercado, juros moratrios e compensatrios, correo e honorrios.
1.8. Desapropriao por zona: a de rea maior que a necessria, abrangendo zona contgua, para
reserv-la para o futuro ou revend-la, se extraordinria valorizao decorrer da desapropriao a ser
efetuada.
1.9. Retrocesso: direito do ex-proprietrio de reaver o bem expropriado no utilizado em finalidade
pblica. Hoje mero direito pessoal (direito de preferncia).
1.10. Desapropriao indireta: o irregular apossamento de imvel pelo Poder Pblico, com sua
conseqente integrao ao patrimnio pblico, e que autoriza ao lesado o recurso via judicial para ser
indenizado. Ex.: Estado se instala em terreno baldio particular e comea a construir uma escola. O
particular deve entrar com ao de indenizao, e no com ao de reintegrao de posse.
2. Requisio de bens ou servios.
Conceito: ato pelo qual o Estado determina e efetiva a utilizao de bens ou servios particulares,
mediante indenizao ulterior, para atender a necessidades pblicas urgentes e transitrias (iminente
perigo pblico art. 5o, XXV, CF). Ex.: inundao, incndio. Difere da desapropriao, pois a requisio
se refere a bens ou servios, no se destinando a aquisio, como ocorre com a desapropriao. Alm
disso, auto-executvel e d ensejo a indenizao posterior, caso haja dano.
3. Servides administrativas.
Conceito: nus real de uso imposto pela Administrao a um bem particular, com objetivo de assegurar
a realizao de obras e servios pblicos, assegurada indenizao ao particular, salvo se no houver
prejuzo. Ex.: instalao de torres de energia eltrica, de aqueduto e de placas indicativas de nome de
ruas (neste caso geralmente no h dano ao particular, no cabendo indenizao). O modo de
instituio idntico desapropriao.
4. Tombamento: ato do Poder Pblico que declara de valor histrico, artstico, paisagstico, turstico,
cultural ou cientfico bens ou locais, para fins de preservao, devendo ser inscrito em livro prprio (um
dos livros do Tombo). Importando restrio especial, caber indenizao. Feito o tombamento definitivo,
a coisa no poder ser alterada sem prvia autorizao do Estado, que tem o direito de preferncia na
sua aquisio. Deve ser averbado no cartrio imobilirio para valer contra terceiros.
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5. Limitaes administrativas.
Conceito: imposio unilateral, geral e gratuita, que traz os limites dos direitos e atividades particulares,
de forma a condicion-los s exigncias da coletividade. Ex.: recuos mnimos na construo; lei de
zoneamento. Difere da servido, pois no nus real; gratuita (atingindo a todos), enquanto a
servido onerosa (pois atinge um bem em particular); e importa em traar deveres de no fazer (non
facere), ao passo que a servido importa num dever de suportar (suportar mais amplo que no fazer).
6. Poder de Polcia: atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade das pessoas,
ajustando-as aos interesses sociais. Tal poder se expressa pela lei (que traz o perfil dos nossos direitos)
e pela atividade administrativa (que fiscaliza no plano concreto a observncia da lei). No segundo caso,
temos a polcia administrativa, que tem as seguintes caractersticas: a) no retira direitos, apenas
fiscaliza se as pessoas esto ou no passando dos limites; b) abrange genericamente pessoas e
atividades e no situaes particulares; c) no cabe indenizao ao particular, portanto; d) s autoridade
pblica pode exercer esse tipo de poder; o particular s pode contribuir materialmente para sua
realizao. Ex.: s um agente pblico pode expedir uma multa, mas o particular pode colaborar
instalando o radar que flagra a infrao.
BENS PBLICOS
1. Conceito: so aqueles pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico. Os demais so bens
privados.
2. Classificao segundo a destinao (art. 66, CC):
a) bens de uso comum do povo: so os destinados a uso pblico, podendo ser utilizados
indiscriminadamente por qualquer do povo. Ex.: mares, rios, estradas, ruas e praas. O uso pode ser
oneroso, na forma da lei. Ex.: pedgio;
b) bens de uso especial: so aqueles destinados execuo dos servios pblicos ou a servir de
estabelecimento para os entes pblicos. Ex.: edifcios onde esto as reparties pblicas, equipamentos
e veculos pblicos;
c) bens dominicais: so aqueles que no tm destinao especfica, nem se encontram sujeitos ao uso
comum do povo. So bens que simplesmente integram o patrimnio do Estado. So considerados
alienveis. Ex.: terrenos de marinha, terras devolutas (terras pblicas no utilizadas, nem destinadas a
algum fim administrativo especfico), prdios em renda etc.
3. Afetao e desafetao.
Afetao: a vinculao de um bem a uma destinao especfica. Decorre de um fato natural, da lei ou
de ato administrativo. Uma avenida afetada (destinada) circulao de veculos e pessoas. O local
onde fica uma repartio pblica afetado ao uso do Poder Pblico para consecuo de seus fins.
Desafetao: consiste na retirada da destinao dada ao bem pblico, com o conseqente ingresso do
bem na categoria dos bens dominicais. A desafetao decorre da lei ou de ato administrativo conforme a
lei.
4. Regime jurdico. Os bens pblicos so gravados de:
a) inalienabilidade. No podem ser vendidos, salvo se passarem para categoria de bens dominicais.
Requisitos para alienao: (1) presena de interesse pblico devidamente justificado; (2) desafetao;
(3) avaliao; (4) autorizao legislativa (s para imveis); e (5) licitao na modalidade leilo (mveis) e
concorrncia (imveis em alguns casos cabe leilo). H dispensa de licitao, se imveis, em caso de
dao em pagamento, doao ou venda para outro rgo ou ente pblico; permuta; investidura
(aquisio de rea pblica inaproveitvel); disposies para programas habitacionais. Se mveis, para
doao social; permuta acima; venda de aes, ttulos e bens produzidos pelos entes; e venda de
materiais e equipamentos para rgos e entes pblicos.
b) imprescritibilidade. No possvel se adquirir bem pblico por usucapio (prescrio aquisitiva).
c) Impenhorabilidade. Os bens pblicos no esto sujeitos penhora, no podendo, tambm, ser
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Material de Apoio
objeto de garantia. A regra em questo no vale para os bens das pessoas jurdicas de direito privado
(no tm bens pblicos), salvo se forem concessionrias de servio pblico, hiptese em que os bens
afetos ao servio sero impenhorveis. A execuo contra o Estado feita por meio de precatrio
(artigo 100, CF).
RESPONSABILIDADE DO ESTADO
1. Teoria adotada em nosso Direito. No comeo, o Estado no respondia, pois o rei no errava (fase
da irresponsabilidade). Aps, a responsabilidade passou a existir, comprovada a culpa ou o dolo do
agente (fase da responsabilidade subjetiva). Atualmente, a responsabilidade objetiva, calcada na
Teoria do Risco Administrativo.
2. Modalidades de responsabilidade: a) por conduta comissiva: a responsabilidade objetiva,
independentemente de culpa ou dolo. O art. 37, 6o, da CF dispe que tm essa responsabilidade as
pessoas jurdicas de direito pblico e as pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servio
pblico; b) por conduta omissiva: aqui a responsabilidade subjetiva, dependendo, portanto, de
comprovao de dolo ou culpa para sua configurao. H de se comprovar uma das seguintes faltas
estatais: que o servio obrigatrio inexistia, que ele funcionou mal ou que foi indevidamente retardado.
Ex.: acidente causado por buraco em rua j existente h um tempo razovel; c) pela guarda de
pessoas e coisas perigosas: a responsabilidade objetiva, aplicando-se a teoria do risco-proveito;
quem aufere os cmodos de uma atividade perigosa (coletividade) deve arcar com os respectivos nus.
Ex.: morte de um preso por outros detentos; material blico guardado pelas foras armadas que
explode.
3. Pressupostos ou requisitos da responsabilidade objetiva: a) fato ou ato de agente das pessoas
jurdicas de direito pblico ou das pessoas privadas prestadoras de servio pblico (o causador
do dano deve estar agindo na qualidade de agente, no configurando o dano se o agente de uma
dessas pessoas, fora de servio, causa um dano a terceiro, ressalvado o dano causado por arma da
corporao, quanto a policiais); b) dano anormal (aquele que ultrapassa as dificuldades comuns da
vida em sociedade ex.: uma pequena fila numa repartio pblica ou o p de uma obra pblica no
configura o dano anormal) e especial (aquele que atinge pessoas em particular, e no a coletividade
inteira); c) nexo de causalidade entre o fato ou ato e o dano.
4. Excludentes da responsabilidade do Estado. Este s se exime se faltar nexo de causalidade
entre o comportamento e o dano. Exemplos: em caso de fora maior e culpa exclusiva do lesado ou de
terceiro. No h risco integral.
5. Prescrio. O prazo para acionar o Poder Pblico de 5 anos. No entanto, em matria de reparao
civil, o novo CC estabelece prazo de 3 anos, o que prevalece para as aes de responsabilidade civil
extracontratual, salvo as regidas pelo CDC, cujo prazo prescricional de 5 anos para a hiptese.
6. Direito de regresso. So requisitos para o seu exerccio o pagamento da indenizao pela
Administrao e prova de dolo ou culpa do agente. Cabe desconto na folha de pagamento, desde que
parcelado. O STJ admite a denunciao da lide ao funcionrio pblico por parte do Estado, mas no
obriga a denunciao. No possvel ingressar com ao diretamente contra o agente pblico. Deve-se
acionar o Estado e este, se for o caso, entrar com ao de regresso contra o servidor.
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Material de Apoio
7. Responsabilidade subsidiria: O Estado responde subsidiariamente pelos danos causados por
pessoa jurdica prestadora de servio pblico, quando esta, acionada, tiver seu patrimnio totalmente
esgotado. O tabelio e o oficial de registro respondem objetivamente, podendo o Poder Pblico ser
acionado.
8. Responsabilidade por atos legislativos. O Estado no responde, como regra, pela edio de leis.
Excees: a) se a lei declarada inconstitucional causar danos ao particular; b) se uma lei de efeito
concreto causar dano a uma pessoa (ex.: criao de parque florestal em rea privada).
9. Responsabilidade por atos jurisdicionais. O Estado tambm no responde, como regra. Excees:
a) no caso de erro judicirio, que aquele reconhecido em reviso criminal ou o decorrente de priso de
algum alm do tempo permitido; b) nos casos em que o juiz agir com dolo ou culpa.
LICITAO
1. Conceito: procedimento administrativo obrigatrio aos entes da Administrao que pretendam
contratar ou fazer permisses ou concesses.
2. Princpios: legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa,
vinculao ao instrumento convocatrio, julgamento objetivo (art. 3o, Lei 8.666/93). Deles decorrem o da
competitividade e o da possibilidade de fiscalizao do procedimento licitatrio por todos.
3. Quem deve licitar: a Administrao direta e indireta, os fundos especiais e demais entes controlados
direta ou indiretamente pelas pessoas polticas.
4. Dispensa e inexigibilidade.
Dispensa da licitao: ocorre nas hipteses em que, em tese, possvel fazer-se a licitao, mas que
a lei, diante de razes de interesse pblico, diz no ser necessria a sua realizao (art. 24, Lei
8.666/93). Exs.: para operaes de at 10% do limite previsto para o convite; para operaes de at
20% do limite previsto para o convite, contratadas por sociedade de economia mista, empresa pblica
ou agncia executiva; em caso de guerra ou grave perturbao da ordem; em caso de emergncia ou
de calamidade pblica, e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou
calamitosa etc.
Inexigibilidade da licitao: ocorre nas hipteses em que a competio invivel. O rol no taxativo,
como ocorre na licena. Casos legais: a) fornecedor exclusivo (ex: contratao dos correios, compra
de medicamento s fabricado por um fornecedor); b) servio singular: para a contratao de servios
tcnicos, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notria especializao, vedada a
inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao (ex: contratao de jurista renomado para dar
um parecer para uma Prefeitura); c) artista: para contratao de profissional de qualquer setor artstico,
diretamente ou atravs de empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada ou
pela opinio pblica (ex: contratao de um cantor para uma apresentao no dia do aniversrio da
cidade.
Observao: em qualquer dos casos acima, a autoridade ter de justificar a contratao sem licitao e
pagar o preo segundo os valores de mercado.
5. Modalidades de licitao (no confundir com tipos de licitao).
Concorrncia: destinada necessariamente s transaes de maior vulto (ex.: grandes obras virias) e,
facultativamente, para os demais casos. obrigatria ainda: para compra e alienao de imveis,
concesso de direito real de uso de bem pblico, concesso de servio pblico e licitao internacional,
salvo se no ente houver cadastro internacional. Os prazos para a apresentao da proposta so de 30
dias (regra geral) e 45 dias (para os tipos de melhor tcnica ou tcnica e preo). Conta-se o prazo da
ltima publicao na imprensa do aviso contendo o resumo do edital. Podem concorrer quaisquer
interessados que preencham as condies estabelecidas, ou seja, no necessrio que esteja
previamente cadastrado na Administrao (princpio da universalidade).
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Material de Apoio
Tomada de Preos: destinada a transaes de valor mdio (ex.: construo de um posto mdico) e,
facultativamente, para os casos de convite. Os prazos para apresentao da proposta so de 15 dias
(regra geral) e de 30 dias (melhor tcnica ou tcnica e preo). Podem concorrer apenas os interessados
previamente inscritos em cadastro administrativo. Permite-se aos no cadastrados que, at o 3o dia
anterior data de abertura das propostas, preencham todas as condies de cadastramento, que so
aquelas relativas habilitao, abaixo explicadas. A diferena que a habilitao, aqui, no fase da
licitao, por ser prvia.
Convite: destinada s contrataes de valor mais baixo (ex.: no caso de bens, para aquisies de at
R$ 80 mil). No requer publicidade, apenas afixao de cpia do convite em local apropriado. A
Administrao convocar pelo menos trs pessoas do ramo, cadastradas ou no, estendendo o convite
aos cadastrados que se interessarem at 24 horas antes da apresentao da proposta. O prazo para
apresentao da proposta de 5 dias. Se houver mais de trs interessados na praa, a cada novo
convite deve-se chamar um que ainda no fora convidado, at que se chamem todos os cadastrados.
Concurso: destinada escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, com a instituio de prmio
ou remunerao aos vencedores. Ex.: concurso de monografia jurdica (trabalho tcnico) ou para
criao de hino (artstico).
Leilo: destinada venda de bens mveis (inservveis, apreendidos ou oriundos de penhora) ou de
imveis penhorados ou dados em pagamento, quando no se preferir fazer concorrncia, necessria
para os demais imveis.
Prego: nova modalidade de licitao para aquisio de bens e servios comuns (ou seja, aqueles
que tm especificaes de mercado, o que abrange uma enorme gama de contratos). Tem as seguintes
caractersticas: a) segue os princpios da concentrao e da oralidade; faz-se tudo na Sesso de
Prego, inclusive a adjudicao do vencedor; b) prazo de 8 dias teis para a Sesso de Prego, em
que os envelopes contendo a proposta e a documentao de habilitao sero abertos; c) inverso da
ordem tradicional, pois primeiro se verifica o envelope-proposta, para depois se verificar o envelopedocumentao (habilitao) do que tiver a melhor proposta, ganhando-se tempo e evitando-se disputas
judiciais pela inabilitao de algum que talvez nem tivesse a melhor proposta; cria a figura da
habilitao posterior; d) obriga os licitantes a apresentar, logo no incio da Sesso, uma declarao de
habilitao, em que asseguram preencher os requisitos para participao no certame, os quais sero
conferidos quando da abertura, ao final, do envelope contendo a documentao de habilitao, o que
evita a participao de aventureiros; na esfera da Unio h regra estipulando que, se a declarao for
falsa, o licitante pode ficar impedido de contratar com o ente por 5 anos; e) cria a fase de lances
verbais, em que o licitante que tiver a melhor proposta e aqueles que tiverem lances no mximo 10%
superiores ao seu (garantida a presena de pelo menos trs preos diferentes) continuaro na disputa,
na prpria Sesso de Prego, agora por meio de lances verbais e sucessivos at que se chegue
melhor proposta; f) cria a fase de negociao, em que, aps o fim dos lances verbais, o pregoeiro
ainda poder buscar uma melhora no preo do vencedor, a fim de chegar a um valor compatvel com o
de mercado, o chamado valor aceitvel; g) eventual recurso deve ser interposto no ato e de modo
motivado, com prazo de 3 dias para apresentao das razes, findo os quais mais 3 dias sero
destinados s contra-razes; h) no havendo recurso, o pregoeiro, na prpria sesso, proceder
adjudicao, seguindo-se o processo administrativo respectivo para a autoridade competente, para fins
de homologao e de contratao; i) a lei no prev a existncia de uma comisso de licitao, mas de
um pregoeiro, que pode ser um detentor de cargo efetivo ou em comisso, e de uma equipe de apoio,
cuja maioria deve ser de servidores permanentes; j) a lei tambm veda a exigncia de garantia da
proposta, bem como a de pagamento de taxas e emolumentos (salvo fotocpia); k) admite-se o prego
eletrnico (pela internet).
Proibio: fechando o tema modalidades de licitao, temos a regra de que vedada a criao de
outras modalidades, salvo por lei federal.
6. Fases da licitao.
a) edital: ato pelo qual so convocados os interessados e estabelecidas as condies que regero o
certame. Na modalidade de licitao convite no h edital, sendo a carta-convite o instrumento
convocatrio.
b) habilitao: ato pelo qual so admitidos os interessados aptos. Analisam-se: i) qualificao
jurdica: registro da pessoa ou decreto presidencial de autorizao, no caso de pessoas estrangeiras; ii)
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Material de Apoio
qualificao fiscal: v-se inscrio nos cadastros de contribuintes e se no h dbitos de tributos com
as Fazendas da Unio, do Estado e do respectivo Municpio, e tambm com a Seguridade Social e o
FGTS; iii) qualificao econmico-financeira: observa-se a situao contbil do licitante, com a
finalidade de averiguar se tem condies de dar cumprimento ao contrato; podem-se exigir capital social
mnimo e garantia do adimplemento do contrato, esta de at 1% do valor estimado deste; iv)
qualificao tcnica: comprovao de aptido para desempenho da atividade objeto da licitao,
demonstrando a realizao de contratos semelhantes e a existncia de pessoal e equipamentos aptos.
Tal fase tpica da modalidade concorrncia, em que no h pessoas previamente cadastradas. O
certificado de registro cadastral substitui a habilitao, desde que atualizado. Seu prazo de validade de
1 ano. Nos consrcios de empresas, cada consorciada deve preencher cada tipo de qualificao, salvo
a tcnica e a econmica, em que permitida a somatria, podendo a autoridade aumentar em at 30%
os valores globais exigidos.
c) julgamento e classificao: cumpridos os requisitos da habilitao, os licitantes tero sua proposta
julgada e ordenada na ordem de sua classificao, observando-se o princpio da objetividade.
d) homologao: ato pelo qual se examina a regularidade do procedimento anterior. Ex.: secretrio da
Sade homologa licitao para compra de remdios feita por comisso de servidores. No prego, a
homologao ocorre aps a adjudicao.
e) adjudicao: ato pelo qual selecionado o proponente que tiver apresentado proposta havida como
satisfatria. No confere direito ao vencedor contratao (que ocorre conforme a convenincia e
oportunidade do ente pblico), mas apenas o direito de no ser preterido por outro.
7. Tipos de licitao. No se deve confundir modalidades de licitao (procedimentos, ritos) com tipos
de licitao (ou critrios de julgamento). Vejamos os tipos de licitao:
a) menor preo: regra geral das licitaes. No se pode oferecer preo simblico, irrisrio, de valor zero
ou impraticvel, tanto para mais, como para menos. Em caso de empate, tm preferncia,
sucessivamente, os bens produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital nacional, os
produzidos no pas, os produzidos ou prestados por empresas brasileiras. Persistindo o empate, far-se-
sorteio, em ato pblico.
b) melhor tcnica/tcnica e preo: geralmente utilizadas em licitaes para contratao de servios de
natureza predominantemente intelectual, de informtica, de engenharia e obras de grande vulto. No tipo
melhor tcnica, o ato convocatrio fixar preo mximo a ser pago.
c) maior lance ou oferta: prprio para licitao na modalidade leilo, bem como para alienao de bens
imveis e concesso de uso de bens pblicos.
8. Revogao da licitao. possvel, desde que fundada em situao ulterior que a justifique, sempre
permitida a ampla defesa. Se j houver vencedor, e a licitao for revogada licitamente, deve-se
indeniz-lo pelas despesas que j teve. Caso a licitao seja revogada ilicitamente, indeniza-o
completamente.
9. Anulao da licitao. Deve ser de ofcio ou provocada, assegurada a ampla defesa e o
contraditrio. Anulada a licitao, o contrato tambm fica anulado. A anulao no gera indenizao,
ressalvado o que o contratado j realizou (e desde que ele no tenha sido o culpado pela anulao). Ou
seja, indenizar-se- s o que estiver de boa-f e apenas quanto ao que j executou.
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
1. Conceito: acordo de vontade entre a Administrao e terceiros no qual, por fora de lei, as clusulas,
condies estabelecidas e a manuteno do vnculo ficam sujeitas a modificveis imposies de
interesse pblico, ressalvado o equilbrio econmico previsto originariamente, que deve ser mantido.
2. Caractersticas principais.
a) clusulas exorbitantes: o contrato administrativo difere do contrato civil pelo fato de a Administrao
ter as prerrogativas de alterar, aplicar sanes e extingui-lo unilateralmente.
b) manuteno do equilbrio econmico-financeiro: a clusula acima, contudo, deve respeitar a
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Material de Apoio
manuteno do equilbrio econmico inicial do contrato, de maneira que, alterada uma condio, o
particular no poder se opor, mas ter direito ao reequilbrio econmico.
3. Formalizao dos contratos: a) devem ser precedidos de previso oramentria e de licitao,
salvo dispensa ou inexigibilidade desta; b) devem conter clusulas escritas acerca do objeto, regime de
execuo, reajustes, condies de pagamento e atualizao, prazos de incio, execuo, concluso,
multas, resciso, garantias etc, perceba que o contrato deve tratar de todos os temas relevantes para os
contratantes; c) devem ser escritos, sendo nulo o contrato verbal com a Administrao, salvo o de
pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor no superior a 5% do
limite para aquisies por convite; d) o contrato tem como condio de eficcia a publicao de seu
resumo na Imprensa Oficial, a qual deve se dar at o 5o dia til do ms seguinte assinatura, e at 20
dias aps esta, seja de que valor for.
4. Alteraes dos contratos (art. 65):
a) unilaterais: as modificaes podem ser feitas unilateralmente pela Administrao, desde que no
impliquem alterao do objeto contratual, sob pena de se caracterizar fraude licitao. So permitidas
quando: a1) houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica aos
seus objetivos; a2) necessria modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo ou
diminuio quantitativa de seu objeto; o contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies
contratuais, os acrscimos ou supresses de at 25% do valor inicial atualizado do contrato e, no caso
de reforma de prdio/equipamento, at 50% para os seus acrscimos;
b) bilaterais: so autorizadas pela lei, sendo feitas de comum acordo entre as partes, ou por processo
judicial, desde que configurada a lea econmica extraordinria e um dos eventos a seguir: b1) fora
maior ou caso fortuito; b2) fato do prncipe, que o fato geral do Poder Pblico que afeta
substancialmente o contrato, apesar de no se direcionar especificamente a ele; b3) fato da
administrao, que toda ao ou omisso da Administrao que se dirige e incide direta e
especificamente no contrato, retardando ou impedindo sua execuo; b4) sujeio ou interferncia
imprevista, que a descoberta de um bice natural ao cumprimento do contrato na forma prevista.
Caso o fato gerador do desequilbrio no se encaixe em um dos previstos acima, cabe a aplicao da
b5) regra da impreviso, que requer desequilbrio pela sobrevinda de fatos imprevisveis ou previsveis,
porm de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do contrato.
5. Extino do contrato.
a) natural: pelo advento do termo ou pelo seu cumprimento. Todo contrato deve ter prazo determinado,
devendo respeitar as disposies oramentrias. O prazo mximo para o contrato de prestao de
servios de 60 meses (5 anos).
b) unilateral: feita pela Administrao. Leva o nome de resciso administrativa. Ocorre quando o
contratado descumpre as obrigaes que tem, bem como quando a Administrao haja por bem revogar
o contrato por interesse pblico.
c) bilateral: decorre de acordo entre as partes (resciso amigvel ou consensual).
d) judicial: ocorre geralmente por ao promovida pelo particular, j que no pode promover a extino
unilateral do ajuste. Seu fundamento o no-cumprimento, pela Administrao, de obrigaes
contratuais. Justificam a ao a suspenso da execuo contratual por at 120 dias e o atraso nos
pagamentos do contratado por at 90 dias, desde que tais no ocorram por calamidade pblica, grave
perturbao da ordem interna ou guerra. O contratado pode pedir a extino do contrato ou a suspenso
do cumprimento de suas obrigaes at a normalizao da situao.
SERVIO PBLICO
1. Conceito: atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade fruvel diretamente pelos
administrados, prestada pelo Estado ou por concessionrio, sob regime jurdico de Direito Pblico.
Dado o momento histrico, o Estado dir, pela CF ou pelas leis, quais so os servios imprescindveis,
assumindo como prprios. Exs.: energia eltrica e transporte coletivo.
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Material de Apoio
2. Caractersticas: o Estado, enquanto titular do servio pblico, tem trs prerrogativas: a) regulamentar
o servio; b) fiscalizar o seu cumprimento; e c) execut-lo. A ltima atividade pode ser passada ao
particular, por concesso ou permisso. O Estado, nesse caso, continuar a titularizar o servio pblico,
ditando as regras e fiscalizando sua prestao. H servios inerentes prpria idia de Estado (como
os de polcia judiciria, polcia administrativa, jurisdio, dentre outros), que no podem ser concedidos,
uma vez que so servios prprios do Estado, de execuo privativa deste. H, de outra parte,
servios, como educao e sade, em que o particular no precisa receber concesso ou permisso do
Poder Pblico para prest-lo, ficando sujeito fiscalizao estatal. Os servios pblicos podem ser
compulsrios (remunerados por taxa, como coleta de lixo) ou facultativos (remunerados por tarifa, como
transporte). So princpios do servio pblico: a) a permanncia (continuidade); b) a generalidade
(isonomia); c) a eficincia; d) a cortesia; e) e a modicidade (tarifas acessveis).
CONCESSES DE SERVIO PBLICO
1. Conceito: atribuio, pelo Estado, do exerccio de um servio pblico de que titular a algum que
aceita prest-lo em nome prprio, por sua conta e risco, nas condies fixadas e alterveis
unilateralmente pelo Poder Pblico, ressalvada a manuteno do equilbrio econmico-financeiro do
contrato.
2. Noes Gerais. S concedido o exerccio do servio pblico, e no a sua titularidade, que continua
com o Estado, o qual ditar as regras e fiscalizar o exerccio concedido ao particular. A remunerao
se d por tarifas, subsdios e outros (como publicidade ex.: nibus com anncio). A natureza da
concesso no simplesmente contratual, mas complexa. Trata-se de relao jurdica com trs partes:
a) ato regulamentar, que o ato unilateral do Poder Pblico que fixa as condies de funcionamento,
organizao e modo da prestao dos servios, podendo ser alterado unilateralmente, de acordo com
as necessidades pblicas; b) ato condio, que a concordncia do concessionrio, que aceita se
submeter ao ato regulamentar e s demais condies; c) contrato, que prev a questo financeira,
garantindo-se, para o presente e o futuro, o equilbrio econmico-financeiro dos contratantes. O Estado
pode mudar, unilateralmente, a regulamentao, mas deve respeitar a natureza do objeto do contrato e
a equao econmico-financeira. So formalidades da concesso uma lei autorizadora e uma licitao
na modalidade concorrncia.
3. Poderes do concedente.
a) de inspeo e fiscalizao: vem-se desempenho, cumprimento de deveres e de metas; b) de
alterao unilateral das clusulas regulamentares: desde que respeitados os limites legais (no pode
alterar a natureza do objeto da concesso, por ex.) e a equao econmico-financeira; c) de
interveno: em casos de comprometimento do servio pblico, a Administrao pode intervir na
concessionria para regularizar a situao. Ex.: empresa de nibus que no est desempenhando
corretamente seu papel, mesmo aps notificaes e aplicao de multa; d) extinguir a concesso
antes do prazo: a extino pode se dar por motivos de convenincia e oportunidade para melhorar o
servio pblico ou por falta cometida pelo concessionrio; e) de aplicar sanes ao concessionrio
inadimplente: multas, por exemplo.
4. Prazo. No existe na lei. Deve ser fixado no contrato, admitindo-se prorrogao, desde que haja
previso no edital e no contrato.
5. Transferncia da concesso e do controle acionrio da concessionria: so autorizadas,
mediante anuncia da Administrao.
6. Direitos do concessionrio: a) manuteno do equilbrio econmico-financeiro; b) no sofrer
exigncia estranha ao objeto da concesso.
7. Formas de extino:
a) pelo advento do termo contratual: forma usual.
b) por resciso judicial. Forma de extino feita a pedido de qualquer um dos contratantes. Como o
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Material de Apoio
Poder Pblico pode extinguir de ofcio a concesso, geralmente a resciso judicial ser pedida pelo
concessionrio, por culpa do poder concedente. A ao pode pleitear indenizao por no ter havido,
ainda, amortizao do investimento feito pelo concessionrio.
c) por resciso consensual: por mtuo acordo.
d) pela falncia da concessionria.
e) pela morte do permissionrio ou pela extino da pessoa jurdica.
f) por resciso unilateral do poder concedente nos seguintes casos:
f1) encampao ou resgate: extino pela Administrao durante o prazo da concesso, por motivo de
convenincia e oportunidade administrativa (espcie de revogao), sem que haja culpa do
concessionrio. Depende de lei especfica e de prvia indenizao. Ex.: fim dos bondes.
f2) caducidade ou decadncia: extino antes do prazo, por inadimplncia do concessionrio. Requer
prvio processo administrativo, com direito a ampla defesa, para apurao da falta grave do
concessionrio. S se indeniza o investimento no-amortizado, uma vez que houve culpa do
concessionrio.
f3) anulao da concesso: o encerramento da concesso por ter sido outorgada com vcio jurdico.
Se no houver m-f por parte do concessionrio, ter direito indenizao pelas despesas que tiver.
8. Reverso dos bens. a passagem ao poder concedente dos bens do concessionrio aplicados no
servio pblico como conseqncia da extino da concesso, cuja finalidade manter a continuidade
do servio. A reverso se dar nos limites definidos no edital de convocao para a licitao,
assegurando-se ao concessionrio a amortizao do investimento que fez.
9. Responsabilidade do concessionrio. O 6o do artigo 37 da CF, que prev a responsabilidade
objetiva do Estado, dispe que as pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servio pblico
respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. Da se conclui no
somente que a responsabilidade dos concessionrios objetiva, como tambm que o Estado no
responder pelos danos causados por tais pessoas jurdicas a terceiros. Sua responsabilidade apenas
subsidiria.
10. Parcerias pblico-privadas (Lei 11.079/04).
10.1. Conceito: contrato de prestao de servios ou de concesso de servios pblicos ou de obras
pblicas, de grande vulto e de perodo no inferior a 5 anos, caracterizado pela busca da eficincia na
realizao de seu escopo e pela existncia de garantias especiais e reforadas para o cumprimento da
necessria contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado, financiado pelo mercado
financeiro.
10.2. Espcies:
a) concesso patrocinada: a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas em que, alm das
tarifas cobradas dos usurios, faz-se necessria uma contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao
parceiro privado (art. 2, 1). Ex.: saneamento bsico, construo e reforma de rodovias.
b) concesso administrativa: contrato de prestao de servios de que a Administrao seja usuria
direta ou indireta (art. 2, 2). Pode envolver execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens.
Por ser mera prestao de servios, no h que se falar em cobrana de tarifa de usurios, mas
apenas contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. Ex.: construo de escolas,
hospitais e presdios.
c) concesso comum: a que no se encaixa numa PPP, como nos casos em que as tarifas dos
usurios forem suficientes para cobrir os custos do contratado, o prazo contratual for inferior a 5 anos ou
o valor do contrato for inferior a R$ 20 milhes. Utiliza-se a Lei 8.987/95.
10.3. modelo: o vencedor da licitao far o investimento com recursos prprios e financiamento do
mercado financeiro, entregando a obra pronta para o parceiro pblico. Somente neste momento que
este comear a pagar sua contraprestao, que tem garantias especiais, como seguro-pagamento,
fiana bancria e fundo ou empresa estatais dotados de bens passveis de penhora.
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10.4. Caractersticas da licitao: a) inverso de fases. O edital poder prever a inverso das fases
de habilitao e julgamento; b) lances verbais. O edital poder prever que, aps a entrega dos
envelopes, sero feitos lances em viva-voz; c) tipo de licitao. o de menor valor da contraprestao
a ser paga pela Administrao. Pode-se combinar com melhor tcnica; d) saneamento de falhas. O
edital poder prever a possibilidade de saneamento de falhas, de complementao de insuficincias ou
ainda de correes de carter formal no curso do procedimento, desde que o licitante possa satisfazer
as exigncias dentro do prazo fixado no instrumento convocatrio (art. 12, IV).
CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA
1. Controle interno: aquele exercido no interior da prpria Administrao, tendo fundamento no
princpio da autotutela. Tal controle deve se dar de ofcio, podendo iniciar-se, tambm, por provocao
do interessado. De acordo com o artigo 70 da CF, o controle abrange a fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial. O controle interno se d pela fiscalizao
hierrquica (j vista no item poder hierrquico), pela superviso ministerial (vista no captulo Estrutura
da Administrao) e por meio dos recursos administrativos, que sero em seguida analisados.
1.1. Recursos administrativos so meios hbeis a provocar o controle da atividade administrativa.
Aqui se utiliza a palavra recurso em sentido amplo. Como regra, os recursos tm somente efeito
devolutivo, tendo tambm efeito suspensivo nas hipteses em que a lei assim dispuser ou quando o
administrador aplic-lo motivadamente, no se presumindo sua existncia. Recebido no efeito
suspensivo, sem exigncia de cauo do particular, este no ter interesse processual em ingressar
com demanda no Poder Judicirio (salvo se o recurso pleitear que a Administrao deixe de se omitir
diante de um caso concreto). Disso decorre o impedimento da fluncia do prazo prescricional. Caso o
particular desista do recurso, poder recorrer ao Judicirio. De acordo com o art. 58 da Lei 9.784/99,
tm legitimidade para interpor recurso: os titulares dos direitos discutidos no processo, os terceiros
afetados pela deciso, as organizaes e associaes representativas, em caso de interesses
coletivos, e os cidados ou associaes, quanto aos interesses difusos. So modalidades de recursos
administrativos:
a) representao: denncia de irregularidade feita perante a Administrao.
b) reclamao administrativa: deduo das seguintes pretenses:
- pedido de reconsiderao: dirigido mesma autoridade que decidiu.
- recurso hierrquico: dirigido ao superior hierrquico do que decidiu. Ser hierrquico prprio, se
dirigido a autoridade superior do mesmo rgo da inferior - para secretrio da Educao contra ato de
um diretor da Secretaria; ser hierrquico imprprio, se dirigido a autoridade superior fora do rgo da
inferior - para o prefeito contra ato do secretrio da Sade. A Lei 9.784/99 dispe, em seu art. 56, que
o recurso ser dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual, se no a reconsiderar no prazo de 5
dias, o encaminhar autoridade superior. O prazo para interposio de recurso , como regra, de 10
dias, contado da cincia ou da divulgao oficial da deciso (art. 59). O recurso administrativo
tramitar no mximo por trs instncias, salvo disposio legal diversa (art. 57). O no-conhecimento
do recurso no impede a Administrao de rever de ofcio o ato ilegal, desde que no ocorrida a
precluso administrativa (art. 63). O rgo competente para decidir o recurso poder confirmar,
modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a deciso recorrida, se a matria for de sua
competncia, devendo-se cientificar o recorrente para defesa, caso da aplicao de tal regra puder
decorrer gravame situao do recorrente (art. 64).
- reviso: destinada ao reexame de matria j definitivamente apreciada pela Administrao
quando surgirem fatos ou circunstncias que possam modificar a deciso anterior, no podendo haver
reforma em prejuzo de quem a pede (art. 65 da Lei 9.784/99). Ex.: agente demitido que absolvido na
esfera criminal por negativa de autoria ou inexistncia do fato.
Deve-se destacar que toda deciso administrativa passvel de ser reapreciada pelo Poder Judicirio
no aspecto de legalidade. Assim, no faz aquela coisa julgada prevista na lei processual civil ou penal.
Aqui, fala-se em coisa julgada administrativa, que to-somente a impossibilidade de retratao por
parte da Administrao Pblica, quando decida favoravelmente ao administrado, desde que, claro,
no se trate de deciso ilegal, hiptese em que, no mbito federal, tem a Administrao 5 anos para
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Material de Apoio
anular sua deciso, sob pena de se configurar decadncia, salvo comprovada m-f (art. 54 da Lei
9.784/99).
1.2. Prescrio administrativa: pode ser a perda do prazo para recorrer de deciso administrativa
(prazo previsto na lei local) ou a perda do prazo para que a Administrao reveja seus atos (5 anos)
ou, ainda, a perda do prazo para punir (previsto tambm na lei local).
1.3. Coisa julgada administrativa: nada mais do que uma precluso de efeitos internos, no tendo
o carter da coisa julgada judicial. As decises administrativas finais importam somente na
irretratabilidade do ato perante a prpria Administrao.
1.4. Prescrio contra o particular: o prazo prescricional para a Administrao ingressar com
demanda contra o particular o da lei civil (10 anos, como regra geral; 3 anos para reparao civil; e 5
anos para responsabilidade contratual).
1.5. Prescrio contra a Fazenda Pblica: o prazo de 5 anos, permitida uma nica interrupo,
quando ento o prazo recomea a contar, agora, por mais 2 anos e meio, desde que, na somatria do
prazo que j decorreu com esse novo prazo, no fique reduzido a prazo inferior aos 5 anos
originariamente previstos. A Smula 383 do STF assim dispe: a prescrio em favor da Fazenda
Pblica recomea a correr, por dois anos e meio, a partir do ato interruptivo, mas no fica reduzida
aqum de cinco anos, embora o titular do direito a interrompa durante a primeira metade do prazo.
Vale salientar que o art. 10 do Decreto 20.910/32, que trata da prescrio qinqenal contra a
Fazenda, dispe que o prazo de cinco anos no altera as prescries de menor prazo, constantes das
leis e regulamentos, as quais ficam subordinadas s mesmas regras.
1.6. Processo administrativo: trata-se do conjunto de atos coordenados para obteno de uma
deciso final no mbito administrativo, no se confundido com procedimento, que consiste no rito
aplicvel. A diversas vezes citada neste trabalho Lei Federal 9.784/99 traz as regras do processo
administrativo na esfera federal, para as trs esferas da administrao (do Legislativo, do Executivo e
do Judicirio), inclusive Ministrio Pblico e Tribunal de Contas. Ressaltem-se os relevantes princpios
expressos em seu art. 2, a declarao de direitos e deveres dos administrados (arts. 3 e 4), a
formao do processo (arts. 5 a 8), a legitimao dos interessados (arts. 9 e 10), a competncia
(arts. 11 a 17), impedimentos e suspeies (arts. 18 a 21), forma, comunicaes, instruo, julgamento
e motivao (arts. 22 a 50), desistncia, casos de extino, anulao, revogao, convalidao,
recurso administrativo e reviso (arts. 51 a 65), dentre outros aspectos, sendo diploma de importante
leitura.
Podem ser apontados como princpios especficos do processo administrativo: legalidade objetiva
(processo para fazer valer a lei), oficialidade ou impulso (Administrao instaura e movimenta o
processo de ofcio), informalismo (respeita-se a forma legal tendo em conta a instrumentalidade das
formas), verdade material (Administrao tem liberdade na prova, a fim de verificar o que realmente
ocorreu, no devendo se contentar com a mera verdade formal), garantia de defesa (devem-se
garantir o contraditrio e ampla defesa, respeitando-se o devido processo legal).
Suas fases so: instaurao, instruo, defesa, relatrio (pea informativa e opinativa) e julgamento
pela autoridade competente.
So tidos como modalidades de processo administrativo: processo de expediente (serve s para
registrar situaes administrativas, no incidindo sobre direitos, da a impropriedade do nome),
processo de outorga (aquele em que se pleiteia um direito ou situao individual perante a
Administrao), processo de controle, processo punitivo (para imposio de penalidade), processo
administrativo disciplinar (para apurao de faltas disciplinares de servidores), processo administrativo
tributrio, dentre outros.
2. Controle externo: aquele exercido por rgo ou pessoa que est fora da Administrao. Pode ser
parlamentar ou judicial.
2.1. controle parlamentar: o art. 49, X, da CF, diz ser competncia exclusiva do Congresso Nacional
fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo,
includos os da administrao indireta. Tal controle, no plano financeiro-econmico exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas, que rgo independente, mas auxiliar do Poder Legislativo no controle
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Material de Apoio
que faz. O TC fiscaliza a Administrao direta e indireta, bem como qualquer pessoa fsica ou jurdica,
desde que tenha recebido recurso de origem estatal. O controle externo da Cmara Municipal ser
exercido com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou
Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver, sendo vedada a criao de Tribunais, Conselhos ou
rgos de Contas
Municipais (art. 31, CF). O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o
prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da
Cmara Municipal (art. 31, CF).
Quanto ao controle legislativo, vale lembrar que o artigo 49, V, diz que competncia exclusiva do
Congresso sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder de regulamentar ou
dos limites de delegao legislativa. O artigo 49, IX, por sua vez, confere a competncia para julgar
anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a
execuo dos planos de governo.
O artigo 71 da Constituio traz as seguintes disposies a respeito da competncia do Tribunal de
Contas:
VIII aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidades de contas, as
sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano
causado ao errio;
IX assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade.
X sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos
Deputados e ao Senado Federal.
1o No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que
solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis.
2o Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as
medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito.
3o As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo
executivo.
Vale salientar que a Constituio Federal traz uma srie de situaes em que o Poder Legislativo
controlar atos do Poder Executivo, como na aprovao de tratados e convenes internacionais,
autorizao para declarar guerra e fazer a paz, aprovao ou suspenso de interveno federal ou
estado de stio, todas previstas no artigo 49. H tambm um controle, previsto no artigo 52, a ser feito
pelo Senado Federal, quanto aprovao da escolha de ocupantes de certos cargos, autorizao de
operaes externas financeiras e endividamentos. Tudo sem contar o fato de que se pode constituir
CPI por prazo certo e para apurar fato determinado (art. 58. 3).
2.2.) controle judicial: d-se por qualquer tipo de demanda judicial. Estamos num Estado de Direito,
que tem por corolrio o princpio da universalidade da jurisdio, lanado no inciso XXXV do art. 5o,
nos seguintes termos: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
H tipos de aes especiais contra atos do Poder Pblico, como o mandado de segurana, o habeas
data, a ao popular e a ao civil pblica, por exemplo. H de se lembrar que todo ato administrativo
pode ser controlado judicialmente, inclusive o ato discricionrio, desde que tal controle se atenha aos
aspectos de legalidade, razoabilidade e moralidade, no sendo possvel invadir-se o puro mrito
administrativo, a convenincia e oportunidade que remanescer ao agente pblico diante dos chamados
atos discricionrios. Neste ponto vale destacar que determinados atos esto sujeitos a controle
especial. So eles: os atos polticos (ex.: iniciativa e veto a projeto de lei, nomeao de ministro,
concesso de indulto etc), os atos legislativos (leis) e os atos interna corporis (regimentos de
tribunais e de corporaes legislativas). Os primeiros tero mbito de controle muito pequeno. Os
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Material de Apoio
segundos sero controlados por instrumento especfico (Adin), salvo as leis de efeito concreto, que
podem ser atacadas por meios comuns, como o mandado de segurana e a ao popular. Os ltimos,
por dizerem respeito aos interesses internos da corporao legislativa, no so passveis de controle
quanto ao seu contedo, sendo possvel to-somente analis-los quanto a aspectos formais.
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