Dcentralisation et dmocratisation:

quelques exemples en Afrique et en Amrique latine

Attac Mons, le 08 mars 2006
Dfinition La dcentralisation est le processus travers lequel une autorit centrale
transfre un ensemble de comptences et de ressources un niveau territorial infrieur :
province, dpartement ou municipalit. La dcentralisation est plus que la dconcentration
car elle correspond la cration de nouvelles entits politiques, diriges par des corps lus
la population lectorale, ayant un pouvoir de dcision propre dans les matires qui les
concernent.
La dcentralisation est la croise de diffrents courants/volutions qui correspondent des
agendas reposant sur des principes pourtant fort diffrents:
- la doctrine du dveloppement des agences internationales: les rformes de
"seconde gnration" / les rformes institutionnelles
- les tenants d'un dveloppement "populaire": thoriciens et acteurs dans la foule
des processus de dmocratisation (Brsil, Afrique du Sud) et du "top down" dveloppement
- les reprsentants d'ethnies ou de groupes minoritaires (Bolivie, Guatmala, etc.),
dont les revendications d'autonomie montent en puissance.
D'aprs les cadres de la coopration internationale, la dcentralisation des structures
politiques et administratives est une rforme indispensable pour stimuler le dveloppement
local et la bonne gestion des affaires publiques. Elle permet de rapprocher le pouvoir des
citoyens et donc d'augmenter l'efficience des diffrent services publics et de mieux rpondre
aux besoins en dveloppement des citoyens.
L o le bt blesse c'est que ces affirmations, reposant sur le consensus du "retrait de l'Etat"
et la gnralisation d'un nombre limit de cas heureux, vont avoir une prtention universelle.
Dans les annes 90, le processus de dcentralisation devient une composante part entire
de la doctrine du dveloppement des agences de coopration et de ce fait, il devient une
formule qui doit tre administre sans exception l'ensemble des pays dpendant de la
coopration. Comme toute thorie du dveloppement prtention universelle, la thse de la
dcentralisation "dmocratique" fait fit de l'extrme diversit des situations sociopolitiques
dans l'ensemble htroclite des "pays en dveloppement". Malheureusement pour les
cadres de la Banque mondiale, la ralit est plus complexe et diversifie que leurs thories
et les kits qui l'accompagnent ne le suggrent.
Car les processus de dcentralisation sont avant tout dtermins par les conditions
politiques, sociales et culturelles concrtes dans lesquelles ils sont mis en place. Ils
dpendent du contexte politique national, des ralits sociales locales, de l'histoire des
relations entre les autorits centrales et les pouvoirs locaux, faite de ngociation,
d'affrontement ou de respect mutuel. Comme tout phnomne politique, les processus de
dcentralisation ne se jouent pas dans des vides sociaux, mais dans des territoires
structurs par une histoire, des traditions, des rapports de dpendance ou de force entre
groupes sociaux, des registres normatifs diffrents. Chaque processus de dcentralisation a
donc quelque part sa propre histoire et ses effets propres, au-del des intentions et des
stratgies de ses initiateurs, et des jugements que l'on peut porter sur ceux-ci.
Dans la ralit donc, la mise en oeuvre des processus de dcentralisation va donner des
rsultats radicalement diffrents d'un pays l'autre, voire d'une collectivit l'autre dans un
mme pays. Dans certains pays elle va effectivement permettre une vritable

dmocratisation du pouvoir local, en contribuant la formation d'un espace public local, en

donnant de nouvelles opportunits de participation politique aux diffrents groupes sociaux
et en encadrant la ralisation d'infrastructure et de services publics d'intrt gnral
(exemple du budget participatif Porto Alegre).Dans d'autres pays cependant, la
dcentralisation ne vas pas dpasser le stade d'une initiative volontariste, formelle,
superficielle, qui ne dpassera pas vritablement le stade du discours des dirigeants.
La principale explication de ces checs rside dans le fait que dans ces pays, en gnral, la
dcentralisation n'est pas le rsultat d'une dynamique interne, d'une maturation politique,
d'un mouvement social, mais elle est la dmonstration de l'incorporation des rformes
dictes de l'extrieur. Il s'agit avant tout de montrer aux bailleurs de fond que la
dcentralisation fait partie des priorits du gouvernement.
Le processus tout entier est marqu par l'extranit de l'impulsion et ne correspond
pas l'application d'un vritable projet politique, concert avec les diffrentes
composantes de la socit. L'laboration du cadre juridique et rglementaire, le
dcoupage des nouvelles collectivits territoriales et l'tablissement de leurs comptences
est ralis loin des populations, dans les bureaux des ministres, sous le contrle des
consultants et des experts internationaux. Bien souvent, les formules retenues empruntent
largement aux modles europens ou amricains et sont en complet dphasage par rapport
aux ralits sociopolitiques et culturelles nationales.
Il s'agit d'un mouvement qui va du haut vers le bas, initi au sommet et impos aux
populations. Cette tendance est renforce par la nature autoritaire ou semi-autoritaire de la
majorit des rgimes post-coloniaux, s'agissant de l'Afrique. Comme toute rforme dcide
dans un contexte politique ferm, on ne sait pas vraiment d'o elle vient, il n'y a aucun dbat
public et elle n'est mme pas explique aux populations. Les gens vont donc subir cette
rforme passivement, comme beaucoup d'autres, et ne vont pas se sentir impliqus par la
cration des nouvelles collectivits territoriales. En vrit la majorit des gens n'en ont tout
simplement pas entendu parler.
Ces rgimes semi-dmocratiques, o un parti, une famille ou un clan contrlent l'ensemble
des rouages de la vie politique, considrent la dcentralisation uniquement du point de vue
de leur propre pouvoir. L'objectif premier de ces rgimes est de renforcer ce pouvoir et
d'empcher la naissance de forces politiques qui chapperaient leur contrle et pourraient
terme menacer leur hgmonie, souvent chrement conquise. C'est dans ce jeu politique
que s'inscrit la dcentralisation. Le transfert de comptences et de ressources l'chelon
local doit donc contribuer renforcer le parti au pouvoir, ramifier le rseau de clientle du
rgime et augmenter son contrle sur les diffrents territoires du pays. Il s'effectue donc
dans les rgions o les lites locales sont membres du parti unique, mais rencontre mille et
un blocages, rtention de ressources ou d'informations de la part des autorits centrales,
dans les communes ou des candidats des partis de l'opposition ou des candidats
indpendants sont lus.
Il faut galement tenir compte du fait que le pouvoir local reste largement dtenu par les
autorits traditionnelles, en particulier dans les zones rurales. Les diffrents aspects de la vie
collective - allocation des terres, la justice, etc. - sont rgies par des rgles coutumires
ancestrales. Ces autorits traditionnelles ont d'autant mieux survcu la priode coloniale
que bien souvent, elles ont t instrumentalises par les autorits coloniales pour asseoir
leur pouvoir sur de vastes tendues et mieux contrler les populations (indirect rule). Les
nouvelles institutions et autorits publiques coexistent donc avec ces institutions
traditionnelles, dont la lgitimit populaire est solidement ancre. Ces institutions vont soit
rentrer en concurrence soit composer avec les chefferies traditionnelles, qui ont le pouvoir de
miner leur autorits et d'orienter leurs dcision, quand ce ne sont pas les chefs traditionnels
qui vont eux-mmes s'emparer de ce pouvoir politique.

Il faut donc avoir l'esprit que la scne politique locale n'est pas ncessairement plus
dmocratique qu'au niveau national. Ce n'est pas seulement vrai pour l'Afrique, c'est
galement le cas en Asie et en Amrique latine (voire mme en Europe), o beaucoup de
rgions restent infodes au pouvoir politique, conomique ou social des lites
traditionnelles. Qu'on les appelle caciques, patrons, parrains ou big men, leur ascendant sur
la population locale leur permet d'instrumentaliser la dcentralisation en vue d'augmenter
leur ressources conomiques et politiques. C'est pourquoi, comme le disent certains
habitants lucides: "la dcentralisation n'est en ralit qu'une dcentralisation de la
corruption", ou "une dcentralisation de la centralisation", car les mmes pratiques
autoritaires et prdatrices qui rgnent au sommet d'Etat se reproduisent l'chelle des
municipalits et des communes.
Conclusions
Les rformes de dcentralisation n'quivalent pas automatiquement un progrs en termes
de dmocratisation, la dcentralisation ne "produit" pas de la dmocratisation par sa simple
existence. Nous pensons que les rsultats de la dcentralisation, et son degr
d'appropriation par les populations, dpendent avant tout des forces sociales et politiques qui
la portent. L'existence d'une vie dmocratique relle l'chelle nationale - d'un vritable
espace public o une pluralit d'opinions peuvent s'exprimer et les intrts des diffrents
secteurs sociaux sont reprsents est sans doute la premire condition. La capacit des
secteurs populaires traditionnellement marginaliss travailleurs, femmes, paysans,
indignes, chmeurs s'organiser et construire de vritable contre-pouvoirs l'chelle
nationale et l'chelle locale est une seconde condition. Elle permet le contrle public
ncessaire pour que les ressources ne soient pas privatises mais investies dans des
projets socialement utiles. Enfin il faut veiller ce que ces processus n'aient pas une simple
fonction de compensation du retrait d'un Etat sous ajustement structurel. Auquel cas elle ne
serait rien de plus qu'un pis-aller.