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Projet La gouvernance dans la lutte contre la pauvret

Fiche pdagogique, version finale, 2007

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Le cas de la dcentralisation et
de la dconcentration au
Cameroun
Corinne Labbouz
Axes Management/LARGOTEC- Universit Paris XII

Introduction

Lorganisation des pouvoirs publics dans les socits contemporaines conditionne lefficacit et
lefficience de laction publique. La rationalisation des diffrents niveaux dintervention et de
comptences est un facteur-cl dune bonne gouvernance.
Dans ce contexte, la recherche du niveau pertinent dintervention dans la dfinition et la mise en
uvre des politiques publiques est essentielle. La ncessit de promouvoir la proximit de laction
publique dans un cadre national cohrent et performant pour le citoyen conduit sinterroger sur
lquilibre entre laction de ltat et laction dcentralise.
Trop fortement centralise, lorganisation des pouvoirs publics affaiblit linitiative locale et en
compromet le libre dveloppement. Dcentralise sans accompagnement de lchelon dconcentr,
lorganisation administrative est soumise au risque dinefficacit et de manque de cohrence.
Au cur de cette rflexion, les tats doivent trouver un juste quilibre entre les comptences
dvolues lchelon local et celles rserves lchelon central. Cette question offre, dans le
monde daujourdhui, une pluralit de rponses au regard de lhistoire, des cultures, des pratiques,
des donnes socio-conomiques de chaque pays. Face ces nombreux facteurs de complexit, les
gouvernants doivent dfinir une ligne de conduite stratgique mme dassurer un juste quilibre
entre les services dconcentrs de ltat et les collectivits locales.
cet effet, les pouvoirs publics camerounais ont consacr depuis la rvision constitutionnelle du 18
janvier 1996 la dcentralisation dans la Constitution qui prcise que le Cameroun est un tat
unitaire dcentralis. Ce principe dsormais intangible ne pourrait tre remis en cause que par la
voie constitutionnelle. Ds lors, les bases dune nouvelle rpartition des comptences entre ltat et
les collectivits territoriales, et entre les collectivits territoriales elles-mmes ont t jetes. De
fait, ce processus repose sur une base lgislative ambitieuse par ladoption, par le Parlement, des
lois de dcentralisation du 22 juillet 2004 1. Le mouvement de reconfiguration de ladministration
1

Loi n2004-017 du 22 juillet 2004 portant orientation de la dcentralisation, loi n2004-018 fixant
les rgles applicables aux communes, loi n 2004-019 fixant les rgles applicables aux Rgions.

Avec le soutien du Ministre des Affaires trangres franais, de la Rgion Ile-de-France, de l'Organisation
Internationale de la Francophonie et de la Banque Europenne d'Investissement

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camerounaise sinscrit dans les objectifs du programme national de dveloppement participatif et
de la rflexion engage dans le cadre du programme national de gouvernance.
Le dfi qui se pose dsormais aux services de ltat est de russir le processus de dcentralisation
la fois en le soutenant et en le contrlant. Cette politique sinscrit ncessairement, pour les
services de ltat, dans une remise en question de leurs modes dorganisation et de leurs systmes
daction. Toutefois, il reste apprhender la place effective des reprsentants de ltat et de leur
fournir un cadre de comptences clarifi afin de soutenir le mouvement de dcentralisation en
cours.
Il sagit avant tout de aux collectivits les conditions et les moyens effectifs dassumer leurs
nouvelles responsabilits. Du point de vue de ces enjeux, dcentralisation et dconcentration sont
indissolublement lies, la seconde tant la condition de russite de la premire. Les services
dconcentrs de ltat se retrouvent ainsi tre tout la fois les garants, les animateurs, et les
rgulateurs de la dcentralisation au plus prs de laction et des politiques locales.
Il sagit bien de favoriser, aux cts dune administration locale prenne, prospre et assure de
ses nouvelles responsabilits, une administration dconcentre attractive, correctement
dimensionne, et pleinement consciente des enjeux de dcentralisation.
Le Ministre de lAdministration Territoriale et de la Dcentralisation (MINATD) a lanc en 2007 une
tude sur lorganisation dconcentre de lEtat du Cameroun actuellement en cours dachvement
et dont les conclusions provisoires constituent lobjet du prsent document.
Cette tude doit permettre de mesurer limpact des lois de dcentralisation sur le fonctionnement
actuel et futur des services centraux et dconcentrs de lEtat, de dfinir un cadre dutilisation
optimale des services dconcentrs de lEtat par les Collectivits Territoriales Dcentralises, enfin
favoriser un management transversal entre le reprsentant de lEtat et lensemble des services
dconcentrs dans le cadre des transferts progressifs de comptences et des ressources aux
collectivits dcentralises.
A terme, ltat souhaite adopter une Charte Nationale de la Dconcentration afin de mettre en
place un cadre normatif de lutilisation des services de lEtat par les CTD 2, des modles de
convention ou de dispositifs contractuels de coopration au plan local afin de traduire dans les faits
une politique volontaire et raliste de dconcentration qui ne dnature pas la dcentralisation mais
au contraire en assure la mise en uvre effective.

Le droulement de ltude

Le premier objectif de ltude consistait d'une part dterminer le degr de prise en compte de la
dcentralisation dans les politiques sectorielles des principaux dpartements ministriels et
didentifier les secteurs les plus avancs dans la mise en uvre de la dcentralisation. Dautre part,
dvaluer lorganisation dconcentre de ltat, de formuler des propositions dorganisation
dconcentre favorisant au maximum la mutualisation des services et des moyens et la mise en
uvre conjointe de politiques nationales au regard dun diagnostic dress lissue dune enqute
de terrain mene dans quatre provinces auprs des autorits administratives gouverneurs et
prfets, des services dconcentrs de ltat, des lus locaux et des autorits traditionnelles
Au regard des lois de dcentralisation et des comptences transfres, une liste des ministres les
plus directement impacts a t tablie pour mener une srie dentretiens semi directifs auprs des
secrtaires gnraux, des directeurs et principaux cadres de ladministration centrale. Le MINATD
souhaitant que ltude comporte une analyse approfondie des pratiques et permette le recueil le
plus large possible des suggestions et attentes des acteurs locaux, une importante enqute de
terrain qui sest droule en phase 2 dans quatre provinces (le Nord, l Est, lOuest et le Sud
Ouest), six Dpartements (la Menoua, le Lom et Djerem, le Fako, la Bnou, la Mifi et le Wouri) et
huit communes (Belabo, Dchang, Bua, Bertoua, Garoua/CU, Belabo, Bafoussam, Limb et
2

Collectivits Territoriales Dcentralises (CTD)

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Douala).

Des entretiens avec des lus locaux, des parlementaires et les autorits traditionnelles, une
enqute par questionnaires auprs de chacun des services dconcentrs de lchantillon et des
ateliers de rflexion placs sous la prsidence des Gouverneurs et des Prfets ont t organiss au
cours de second trimestre 2007, pour recueillir les attentes des acteurs concerns, valuer la
faisabilit de diffrents scnarios de dconcentration, recenser les expriences innovantes et les
difficults lies aux diffrents contextes locaux. Au terme de cette phase de terrain, plusieurs
scnarios de dconcentration actuellement ltude ont t proposs, celui retenu par les pouvoirs
publics camerounais conduira la mise en place dune charte nationale de dconcentration.
Les conclusions dfinitives de cette tude sur la dconcentration nayant pas encore ce jour t
valides, il sagit dans cet atelier de rappeler le processus de dcentralisation engag depuis 2004
par les pouvoirs publics camerounais (I), de prsenter la perception et le degr de prise en compte
de la dcentralisation par les administrations centrales (II), dexposer les principaux rsultats de
lenqute de terrain quant la capacit et/ou la volont des services dconcentrs daccompagner
le processus de dcentralisation ainsi que les attentes et les rticences des acteurs locaux lgard
des services de lEtat dans la mise en uvre des comptences transfres (III) enfin desquisser
en conclusion, les options possibles de dconcentration.
I.

LE PROCESSUS DE DCENTRALISATION AU CAMEROUN

Le Prsident de la Rpublique du Cameroun a promulgu, le 18 janvier 1996, la loi portant rvision


de la Constitution du 02 juin 1972, laquelle, fait exceptionnel depuis lphmre loi
constitutionnelle du 04 mars 1960, consacre un titre entier aux collectivits territoriales de la
Rpublique et fixe, de ce fait, le cadre autour duquel sarticulent les lois dcentralisatrices du 22
juillet 2004.
La promotion de la dmocratie locale, lavnement dune administration locale performante, le
renforcement de lautonomie communale et la garantie de la pleine participation des citoyens la
gestion des communes figurent parmi les priorits affirmes par le Chef de ltat selon les principes
suivants :
-

la dcentralisation territoriale ne doit pas tre dissocie de la rforme globale de ltat ;


la dcentralisation territoriale doit tre un vecteur du changement social ;
la dcentralisation territoriale doit tre prcde par une drglementation des activits
conomiques et sociales ;
la dcentralisation territoriale doit tre inscrite dans la dure ;
la rforme de ladministration locale ne doit plus tre centre sur le seul mode de
dsignation de lexcutif local, mais sur lautonomie fonctionnelle.

Enfin, la dcentralisation, parce quelle permet une participation effective et efficace des
populations la gestion des affaires publiques, favorise lmergence de la dmocratie locale. En
effet, la dmocratie locale, dont le principe fondamental est la libre administration des collectivits
territoriales, est perue comme le seul moyen de restaurer, par la base, la confiance des citoyens
dans les institutions, et, de redonner une lgitimit lautorit politique.

Le cadre lgislatif de la dcentralisation de la Rpublique du Cameroun : les lois du


22 juillet 20043

La dcentralisation au Cameroun repose sur les principes lgislatifs de subsidiarit, d'galit et de


progressivit.
3

Loi 2004/017 du 22 juillet 2004 dorientation de la dcentralisation ; Loi 2004/018 du 22 juillet 2004
fixant les rgles applicables aux communes, loi 2004/019 du 22 juillet 2004 fixant les rgles applicables aux
Rgions.

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Pour dfinir la rpartition des comptences entre lEtat et les collectivits territoriales, il est
habituel de se rfrer au principe de subsidiarit. Selon ce principe, chaque niveau de bien
commun doit tre gr par lentit qui lui est le plus proche. Tout ce qui ne peut tre gr
efficacement ce niveau doit tre transfr au niveau suprieur.
Dans le cas des collectivits territoriales camerounaises, dont la plupart sont dotes de faibles
ressources, le principe de subsidiarit doit tre appliqu avec pragmatisme ; La rpartition des
comptences doit ds lors tenir compte de la capacit effective des collectivits les exercer, et
donc selon la loi ne soprer que progressivement.
Le lgislateur a entendu respecter un principe dquilibre dans la rpartition des comptences. La
libre administration impose le respect des comptences de chaque collectivit territoriale et
soppose tout contrle manant dune personne publique autre que lEtat. Pour cette raison,
aucune collectivit ne peut exercer une tutelle
administrative, financire ou technique.

quelconque sur une autre, quelle

soit

La loi impose de ne pas faire de diffrence entre les collectivits qui ne soit fonde sur des
situations diffrentes ou justifies par lintrt gnral. Le principe dgalit sapplique aux
collectivits territoriales appartenant une mme catgorie. En effet, en vue de rendre
oprationnelle la dcentralisation sur tout le territoire, lEtat a donn les mmes comptences
toutes les collectivits de mme niveau quelque soit leur taille ou leur viabilit conomique.
II.

LA PERCEPTION
CENTRALES

DE

LA

DCENTRALISATION

PAR

LES

ADMINISTRATIONS

Pour consistantes quelles soient, les comptences au profit des collectivits territoriales
dcentralises posent un problme du point de vue de leur effectivit. A la lumire des documents
de stratgie sectorielle des ministres, lEtat et les administrations territoriales ont du mal
prendre les dispositions ncessaires pour effectuer les transferts. Les politiques publiques
sectorielles nationales ne rservent quune place marginale aux collectivits locales. En premier
lieu, les documents de stratgie sectoriels restent trs imprcis sur la dfinition du rle et des
objectifs oprationnels des services dconcentrs. Les documents stratgiques ministriels ne
prcisent pas qui, des services dconcentrs ou de ladministration centrale, doit assister les CTD.
Prs de 3 ans aprs ladoption des lois de dcentralisation, quelques rares exceptions, les
ministres nont toujours pas modifi leur organisation depuis lentre en vigueur des lois de
dcentralisation.
Aux dires des personnes rencontres, un consensus minimum sest cristallis, dans les services
centraux et dconcentrs, autour des rformes dcentralisatrices. Ltat camerounais est critiqu
dans sa centralisation, dune part parce que la priphrie reste de ce fait dans une situation de
sous-administration, dautre part parce que cette organisation induit un dsquilibre rgional
important.
Pour autant, les administrations centrales naccueillent pas le processus de dcentralisation avec le
mme enthousiasme. Les attitudes des services centraux laissent ainsi poindre trois grands
courants :

Les conservateurs, qui craignent le changement suscit par la rforme de la


dcentralisation, notamment parce quils nen connaissent pas lampleur. Ce courant
reprsenterait, trs grossirement, 30% des agents des services centraux.
Les progressistes, enclins transfrer rapidement les comptences et les ressources
aux collectivits locales. Ce courant, qui pserait environ 25 % des agents, comporte
la marge des agents partisans dun transfert des ressources important et immdiat au
bnfice des CTD, et ce parfois la limite de limprudence.
Les indcis, enfin, trs faiblement sensibilis aux lois et aux enjeux de la
dcentralisation, pserait prs de la moiti des agents des administrations centrales.

Au regard de ces trois diffrents courants, lenjeu est donc, en termes de conduite du changement,
de convaincre les indcis pour quils deviennent les moteurs de la mise en uvre de la
dcentralisation. Quoiquil en soit, la cartographie du positionnement des acteurs face la

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dcentralisation se pose dabord en termes de dficit dinformation : une forte majorit des agents
des services centraux nont pas lu les lois de dcentralisation ou en ignorent le contenu.
III.

LADMINISTRATION
CLOISONNS

DCONCENTRE,

UNE

JUXTAPOSITION

DE

SERVICES

Si la coordination interministrielle de laction publique, la programmation des investissements et


le pilotage des grands projets demeurent de la responsabilit de lEtat, il revient chaque
ministre la charge de dcliner lchelon dconcentr, les orientations nationales en objectifs
oprationnels et hirarchiss. Pour cela, les administrations centrales doivent doter les services
dconcentrs des moyens humains et matriels propres assurer la mise en uvre effective des
plans et des programmes de dveloppement conomique et social lchelon local, veiller la
cohrence de laction de lEtat dans chaque province, enfin contrler lexcution et latteinte des
rsultats.
Pour valuer lorganisation dconcentre de lEtat, des investigations approfondies ont t menes
dans quatre provinces : lOuest, le Nord, le Sud Ouest et lEst. Le constat dress partir des
entretiens raliss dans les services dconcentrs, rvle sur lensemble du terrain observ, une
faible dclinaison des orientations nationales lchelon local, de relles carences dans la
coordination interministrielle, une faible reconnaissance de lautorit des chefs de circonscriptions
administratives sur les services dconcentrs, des procdures de marchs ingalement respectes
et plus gnralement une qualit de la dpense contestable.
Les services centraux nassurent pas le rle de planification, dimpulsion, dinformation et de
coordination de laction de lEtat que les services dconcentrs attendent. Ce sentiment est ressenti
de rares exceptions prs tant par les dlgus provinciaux ou dpartementaux que par les chefs
de circonscription administrative. Le manque dorientations claires, le dficit dinformation sur les
programmes gouvernementaux rduit considrablement la motivation des agents des services
dconcentrs, voire justifie leur inaction. La mconnaissance des ralits locales par les services
centraux constitue le reproche essentiel des services dconcentrs ; les projets instruits au niveau
local ne sont pas ou que trop peu pris en compte par les ministres sectoriels.
Dans toutes les provinces visites, on dnonce les blocages dus une centralisation excessive des
procdures, labsence dcoute parfois de reconnaissance du travail accompli au niveau local. La
lenteur dans linstruction des dossiers, la trs faible prise en compte des tudes ou des
propositions techniques mises par les services dconcentrs induisent un sentiment gnral de
dcouragement voire dinutilit de certains services pourtant comptents et motivs.
Ladministration centrale faute de politique nationale claire et formalise tente de satisfaire tout le
monde et encourage de fait les interventions directes des lites, ce qui participe largement du
manque de crdibilit dont se plaignent souvent les services dconcentrs comme on le verra par
la suite.
Dune manire gnrale, il ressort des entretiens mens sur le terrain que les chefs de
circonscription administrative et singulirement les Gouverneurs et les Prfets ne sont pas
reconnus comme ayant autorit sur les services dconcentrs. Ce manque de reconnaissance est
ressenti tous les niveaux dans les faits, mme si dans les textes cette mission est clairement
affirme, on rappellera que le gouverneur a le rang de membre du Gouvernement.
De plus, on constate que la qualit de la dpense publique et le respect des procdures de marchs
publics sont encore largement sont encore largement dfaillantes bien que le Cameroun se soit
engag dans une profonde rforme de son systme de passation des marchs publics afin de le
rendre plus efficace et plus transparent par ladoption en 2004 dun nouveau Code des marchs
publics. Dans le cadre du dveloppement conomique, les collectivits au titre des nouvelles
comptences que leur confrent les lois de dcentralisation, doivent dsormais passer de
nombreux marchs pour la ralisation dinfrastructures, la construction, la rnovation des
btiments publics ou encore lachat de matriels et dquipements. Dans les quatre provinces de
lchantillon, de nombreuses difficults relatives la prparation, la passation ou lexcution
des marchs publics ont t voques, tant au niveau des marchs de lEtat que pour ceux passs
par les collectivits territoriales dcentralises sur leurs budgets ou dans le cadre des projets PTTE,
PNDP ou PACDDU.

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De faon gnrale, on constate que les tudes pralables ncessaires au chiffrage des projets sont
souvent insuffisantes soit par manque de crdits pour les financer, soit par manque de moyens
matriels des services techniques dconcentrs pour les raliser comme il le faudrait. Cependant, il
est apparu au cours des entretiens que lassistance des services techniques dconcentrs nest pas
toujours souhaite par les CTD dont les responsables se mfient parfois des agents de lEtat.
Certains lus craignent que lassociation des services de lEtat aux tudes pralables ou au
montage des dossiers ninstaure de fait une tutelle sur les projets ou les politiques dont ils ont
dsormais la responsabilit, dautres estiment, souvent tort, que les services communaux sont
parfaitement capables dassumer ces tches. Ce constat est toutefois nuancer car il semble
depuis quelques annes que la coopration entre les services de lEtat et les CTD tende se
dvelopper la satisfaction des acteurs locaux. Ainsi, dans le cadre des programmes de
dveloppement en faveur des CTD, les services de lEtat assistent dj les communes dans le
montage des dossiers de financement et le chiffrage prvisionnel des actions. Quil sagisse du
PNDP ou des projets sur financement PTTE, cette coopration semble bien fonctionner entre les
services du MINEE, du MINTP et les collectivits bnficiaires. De lavis gnral des services
dconcentrs, les communes ont encore besoin dassistance pour la dfinition des plans daction
locaux, le recensement des besoins des populations, le chiffrage de leurs projets.
Des carences importantes dans le suivi et lexcution des marchs sont rgulirement constates
et souvent les services dconcentrs nexercent pas comme ils le devraient le contrle technique
dont ils ont pourtant la charge. Les travaux non conformes sont frquents, parfois mme au mpris
des rgles de scurit conduisant ainsi parfois mettre en danger les populations. Selon les cas,
cette situation provient en partie du manque chronique de moyens dont souffrent les dlgations,
mais galement de la ngligence ou de limpossibilit pour les chefs de circonscription dassurer le
contrle de la lgalit. Certains agents de lEtat dplorent galement la persistance de pratiques de
corruption dans le suivi des marchs publics. Ils dnoncent des complicits ou du laxisme dans les
oprations de rception ainsi que des drives frquentes dans la certification du service fait. Les
ralisations non conformes au cahier des charges sont courantes, le rglement de prestations non
excutes ou dpassant sans avenant le montant du march, encore rpandues.
Beaucoup dacteurs locaux dplorent la dfinition imprcise des modalits de coopration entre les
services de lEtat et les collectivits territoriales dcentralises. Cependant au cours de lenqute
de terrain, des discours contradictoires ont t tenus. Dun ct, les services dconcentrs
dclarent vouloir offrir leurs services aux communes qui les rejettent ; de lautre les communes
disent se sentir esseules face lampleur de la tche, dlaisses par les services de lEtat, qui
agissent loin de la ralit du terrain. Cette incomprhension mutuelle trouve sa source dans les
imprcisions qui caractrisent la dfinition des responsabilits et des modalits de coopration
entre les services de lEtat et les CTD.
Labsence de dfinition formelle des rles dvolus chacun entrane des incomprhensions et des
rticences, empchant in fine une bonne coopration entre les deux parties. De ce fait, les services
dconcentrs et les CTD ont tendance dfinir leurs politiques dintervention de manire
cloisonne. Certains Maires nassocient que pour la forme les services dconcentrs llaboration
de leurs plans daction ou ne les communiquent pas. Nombre dentre eux souhaitent limiter au
strict minimum leurs relations avec les services dconcentrs et de nombreux dlgus ont le
sentiment que les CTD les peroivent plus comme des donneurs de leons et des sources
dennui que comme des appuis et conseillers.
Paralllement, les administrations centrales continuent de sadresser directement leurs services
dconcentrs pour raliser des interventions, laissant les lus lcart des projets. Mises lcart
des projets par les services dconcentrs, les CTD ne souhaitent donc pas en retour les associer
aux leurs. Ils ne le font donc que lorsquils y sont obligs. La faible entente entre services
dconcentrs et CTD nest parfois d qu une couverture non homogne du territoire. En effet,
dans certaines provinces, ltat des routes et des moyens de communication, cumuls la faiblesse
des ressources des services dconcentrs en agents, vhicules et carburant peuvent tre un frein
au dveloppement de la coopration entre les deux parties. Certaines communes se retrouvent
ainsi tre compltement isoles et de fait hors du champ daction des services dconcentrs.

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Les services dconcentrs jugent que les CTD sont aujourdhui dans lincapacit dassumer leurs
nouvelles comptences du fait de leur dficit en ressources humaines et en moyens financiers,
mais d'autres raisons sont parfois voques, notamment le manque de projet politique de certains
lus. Les services dconcentrs ont souvent mis en avant leurs craintes quant aux transferts de
comptences des lus qui nont pas, en majorit la volont politique ni les qualifications pour
assumer leurs fonctions. Il est ainsi craindre que les Maires ninterviennent que dans certains
domaines, en particulier ceux qui seraient rentables sur le plan lectoral. Quand bien mme la
volont politique serait l, de trop nombreux maires ignorent les rgles administratives de base
et galement les possibilits de soutien et de conseil que les services dconcentrs peuvent leur
apporter dans certains domaines. Ds lors, lorsque les politiques locales relvent de sujets
techniques, les Maires, tous comme leurs employs ne sont pas mme, seuls, dapprhender les
problmatiques en jeu.
De plus, la majorit des communes, notamment rurales, sont actuellement sous-encadres et
souffrent dun manque deffectifs. Le dfaut de statut propre au personnel communal donne parfois
lieu une gestion irrationnelle des personnels locaux par les autorits, notamment en matire de
recrutement et de gestion de la carrire de lagent et ce malgr les pouvoirs dapprciation de la
tutelle en la matire. Les CTD ont ainsi t de nombreuses reprises mises en cause par les
dlgus pour des embauches de complaisance.
IV.

LES VOIES OUVERTES LA DCONCENTRATION ET LES ALTERNATIVES POSSIBLES


AU CAMEROUN : LES SCENARIOS

Au cur de cette rflexion, les tats doivent trouver aujourdhui un juste quilibre entre les
comptences dvolues lchelon local et celles rserves lchelon central. Cette question offre,
dans le monde actuel, une pluralit de rponses au regard de lhistoire, des cultures, des pratiques,
des donnes socio-conomiques de chaque pays. Face ces nombreux facteurs de complexit, les
gouvernants doivent dfinir une ligne de conduite stratgique mme dassurer un juste quilibre
entre les services dconcentrs de ltat et les collectivits locales.
Toutefois, il reste apprhender les scenarii de dconcentration et leurs modalits de mise en
uvre afin de soutenir le mouvement de dcentralisation en cours. Le dfi qui se pose dsormais
aux pouvoirs publics est de russir le processus de dcentralisation la fois en laccompagnant, en
le pilotant et en le contrlant. Cette politique sinscrit ncessairement, pour les services de ltat,
dans une remise en question de leurs modes dorganisation et de leurs systmes daction. Il sagit
avant tout de fournir la collectivit nationale les conditions et les moyens effectifs dassumer ses
axes majeurs de politiques. Du point de vue de ces enjeux, comme on la dit ci-dessus,
dcentralisation et dconcentration sont indissolublement lies. Les services dconcentrs de ltat
se retrouvent ainsi tre tout la fois les garants, les animateurs, et les rgulateurs de la
dcentralisation au plus prs de laction et des politiques locales.
Il sagit en effet de russir la dcentralisation par une dconcentration pertinente. On le voit, loin
de sopposer les deux notions doivent se complter. La dconcentration est ici un axe majeur de
politique publique contribuant doter les territoires des capacits, des moyens dexpertise et de la
coordination ncessaire la russite de la dcentralisation.
De ce point de vue, et au stade actuel de la rflexion, deux grandes options semblent ouvertes,
sur lesquelles les pouvoirs publics camerounais devront se positionner dans la perspective de la
rdaction dune charte de la dconcentration.
-

La premire option consiste dconcentrer selon un modle organique les services


centraux des ministres en se conformant au dcoupage actuel des missions. Ainsi,
des services dconcentrs seraient toffs dans les Provinces et les Dpartements
et constitueraient le support de laction des Gouverneurs et/ou des Prfets.

La seconde option consiste sloigner privilgier une logique fonctionnelle base


sur les spcificits et les contraintes de laction publique de proximit. Il sagirait
dorienter la rforme sur la mise en uvre des grands programmes et sur la notion
dexpertise pour le soutien laction des collectivits territoriales dcentralises.

Ces deux voies reposent par essence sur des caractristiques loignes. Il sagit bien de deux

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scenarii diffrencis pour lesquels il convient, dores et dj, de pointer les avantages et les
inconvnients, les spcificits et les consquences.
On trouvera ci-dessous la prsentation des deux grandes options ouvertes en matire de
dconcentration des services de ltat au sein de la Rpublique camerounaise. Il sagit ce stade
dune esquisse de scnarii qui prend en compte les enjeux de la dcentralisation et les
caractristiques de lorganisation actuelle des services de ltat et des diffrents niveaux
dadministration territoriale au Cameroun.

Dconcentrer les services : la logique organique (scnario n1)

Le premier schma de dconcentration sappuie sur lide dune dconcentration organique des
services des diffrents ministres. Il sagit en premire analyse, de la situation o les diffrents
Dpartements ministriels dlguent des chelons infra-nationaux une partie de leurs
comptences. Dans ce schma, les services dconcentrs, placs auprs des Gouverneurs et des
Prfets, constituent le relais ncessaire laction de ltat dans la Province et dans le Dpartement.
Il sagit de dlguer les attributions centrales, sur la base du primtre de comptences de chaque
ministre, pour tre plus efficacement prises en charge par les chelons de proximit. Lappui
technique et lassistance la matrise douvrage des collectivits territoriales dcentralises sont
facilits par ces dlgations de comptences et dattribution. Ce scnario sinscrit naturellement
dans le mouvement qui consiste actuellement, au nom des principes de bonne gouvernance,
rapprocher ltat des collectivits, et travers elles, du citoyen/usager/destinataire de laction
publique.
Cette situation prsente lheure actuelle un certain nombre davantages et un certain nombre de
fragilits. Parmi les avantages, on relvera, en premier lieu, la bonne lisibilit des chelons
dconcentrs par les partenaires de laction publique. Cette structuration organisationnelle garantit
une irrigation rationnelle des services de ltat dans les territoires. Le dispositif, sous rserve
des avances et amliorations qui sont suggres plus bas, est dores et dj dploy et constitue
un point daccroche crdible la politique de dconcentration souhaite par les pouvoirs publics.
La rpartition des comptences entre dlgations provinciales et dlgations Dpartementales
stablit sur une division relativement claire des comptences : les dlgations provinciales
sinvestissent plus particulirement dans lexpertise technique et lassistance matrise douvrage,
notamment les grands projets dinfrastructures et le dploiement des grands programmes ; les
dlgations Dpartementales se concentrent plus particulirement sur le suivi et le contrle des
ralisations au sein de la circonscription Dpartementale. Parmi les fragilits, la complexit de
ladministration centrale avec 36 ministres de pleine autorit, concoure la complexit du schma
actuel de dconcentration actuel. Le maintien, en effet, sur lensemble du territoire et auprs des
niveaux provinciaux et dpartementaux dadministrations cr un effet dparpillement des
ressources et dclatement des programmes publics.
La multiplicit des attributions et des rles confis par la loi aux chelons dconcentrs ne repose
pas toujours sur un schma fonctionnel clairement tabli. De ce point de vue, et quelles que soient
lnergie et les comptences dployes par les acteurs de la dconcentration, le parti pris
organique qui prvaut lheure actuelle contribue faiblement la mise en uvre dune approche
managriale de laction publique.

Dconcentrer lexpertise et les politiques publiques : la logique fonctionnelle


(scnario n2)

Le second schma soumis la rflexion du MINATD sappuie sur une autre dynamique de
dconcentration. Il sagirait, dans ce scnario, de privilgier une approche fonctionnelle centre sur
les finalits, les objectifs et les conditions de mise en uvre des programmes sectoriels et des
politiques publiques. Ce scnario, plus ambitieux que le prcdent, se situe dans un axe fort de
recherche de lefficacit, de la pertinence et de lefficience privilgiant la ralisation de laction
publique et son valuation. Ce schma ne sinscrit toutefois pas dans une logique de rupture
institutionnelle par rapport larchitecture actuelle des services dconcentrs. Il sagit bien plutt

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de rorienter les efforts dploys dans une logique daction cohrente, de dterminer les niveaux
pertinents daction, de mutualiser les ressources pour en concentrer les impacts, de rendre plus
visible aux partenaires de la dconcentration et aux citoyens lintervention des services de ltat.
Ce schma sappuie sur la mise en uvre de la notion de ples de comptences rpartis sur le
territoire dont le fondement serait les grands programmes structurels et les politiques publiques
prioritaires. On se situerait alors ouvertement dans une logique de rsultats et dimpacts et non
seulement dans une logique de moyens affects et de ralisation. lvidence, cette approche doit
tre considre comme trs structurante. Si elle prserve les fondements de lorganisation actuelle
et la logique institutionnelle, elle impacte fortement les relations entre services dconcentrs, entre
ministres et plus gnralement elle devrait impacter la relation entre les services eux-mmes et
leurs axes stratgiques. Il sagirait en effet dutiliser la dconcentration comme levier managrial
dans un cadre rationalis et finalis.
Le scnario propos ici repose sur la cration de ples de comptences Rgionaux et
Dpartementaux permettant de regrouper les moyens humains et budgtaires, de mutualiser les
fonctions supports, de structurer laction des services autour des programmes et des politiques
publiques. chaque chelon provincial et dpartemental, il sagirait de retrouver la mme
structure dorganisation des services dconcentrs autour de ples interministriels. Ainsi, un
mme ple runirait les comptences de plusieurs ministres sur des programmes ou des
politiques sectorielles complmentaires ou connexes. Par exemple, il est possible de considrer que
tel ple intervienne sur des programmes transversaux regroupant: lducation de base, lducation
secondaire, les problmes dducation physique, la formation des adultes, lalphabtisation qui
ouvrent des perspectives communes et complmentaires.
La structuration de laction dconcentre de ltat autour des programmes, de lexpertise et des
politiques publiques, conduit invitablement un vritable parti pris managrial, sans lequel les
services ne pourraient agir. La recherche de lefficacit, de lefficience et de la pertinence de
laction publique repose sur un certain nombre de principes structurants :

Une dclinaison des objectifs : Les exigences de mise en uvre des politiques, des
programmes, ou de lassistance matrise douvrage doit conduire les Ministres fixer des
objectifs aux diffrents chelons Rgionaux et Dpartementaux. Ces objectifs se
dclineraient ensuite lchelle provinciale et Dpartementale entre les diffrents ples.
Les Gouverneurs et les Prfets seraient garants au plan local du respect des engagements
pris.
Des objectifs quantifis : Les objectifs doivent tre clairement et prcisment dfinis,
dats, signs et les chances de ralisation fixes. On retrouve ici la notion dobjectifs au
sens o lentend habituellement le contrle de gestion et la gestion des ressources
humaines. Lobjectif compris dans cette dfinition est en lui-mme une dlgation de
gestion. Plus que la mthode et les moyens dy parvenir, lobjectif est ax sur les
ralisations objectives et la mesure des impacts de laction publique.
Lidentification des acteurs : Dans la mesure o une pluralit dacteurs dconcentrs ou
dcentraliss sont susceptibles dintervenir sur les champs complmentaires ou connexes
de laction publique et de ses programmes, il est essentiel didentifier trs clairement et a
priori les tches respectives, les engagements, et la chane de responsabilit. Cela suppose
quun chef de file, ou chef de projet, soit systmatiquement et pralablement dsign afin
de piloter la mise en uvre des programmes, des politiques ou afin de mettre en
cohrence les apports en assistance matrise douvrage des ples. Il est propos de
laisser aux responsables de ples, le soin de soumettre lapprciation des Gouverneurs et
des Prfets la dsignation ce chef de projet. On serait ici dans un systme ad hoc et
non dans une dsignation statutaire et systmatique.
Le suivi, le contrle et lvaluation : le scnario propos induit une clarification des
diffrents rles et attributions ncessaires au suivi, au contrle et lvaluation des
programmes, des politiques et des actions. Clarification tout dabord dans les dfinitions
des champs respectifs de ces diffrentes tches, ces notions tant souvent confondues par
les acteurs. Clarification ensuite dans la dfinition des niveaux pertinents de suivi, de
contrle et dvaluation o il sagira de dfinir le bon niveau dintervention.

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Le pilotage des actions dconcentres : dans le mme ordre de proccupations, des


outils de pilotage devront tre mis en place auprs des trois niveaux essentiels
dadministration (Ministre, Gouverneurs et Prfets). On la dit plus haut, linstauration de
tableaux de bord prospectifs et dindicateurs de suivi doivent permettre de bnficier,
progressivement et laune des missions et des actions dlgues, de la vision globale
ncessaire toute rorientation et arbitrage.

Le principe de subsidiarit : inscrit dans les ambitions de la dcentralisation, la


subsidiarit doit, dans le scnario prsent ici, tre inscrite dans le primtre de la
dconcentration. Il sagit en effet de dlguer lchelon de plus grande proximit, ce qui
peut tre plus efficacement assur par lui. Ce principe structure les dlgations confies
aux chelons dconcentrs et offre une ligne de conduite dans la gestion de laction
publique.

Le suivi participatif des usagers/citoyens : Par ailleurs, et dans le souci dancrer la


dconcentration dans la ralit sociale de la Rpublique, on peut imaginer quun tel
pilotage des actions publiques et des objectifs associe les usagers/citoyens lvaluation.
Ces retours dexprience sont de nature renforcer lexigence defficacit et defficience de
laction publique directement perceptible par les usagers/citoyens

Un tel scnario de dconcentration doit tre accompagn par une dconcentration corrlative des
moyens et des ressources. En effet, selon un calendrier progressif et raliste, il convient de doter
les services en Rgions et dans les Dpartements des moyens ncessaires leurs missions. On ne
peut concevoir, en effet, une dconcentration de laction publique dans les chelons territoriaux si
les procdures budgtaires restent centralises, ou pire, si certaines restent du ressort de lchelon
central et dautres sont partiellement dconcentres. Un mouvement homogne et cohrent doit
irriguer dans chaque chelon de laction dconcentre les programmes, les politiques et les
missions dassistance technique ralises pour le compte des collectivits territoriales
dcentralises. Faute dune volont ferme et planifie de dconcentration des crdits, ce scnario
resterait un schma purement thorique faible impact oprationnel.
De mme, la gestion des ressources humaines affectes aux services dconcentrs doit faire lobjet
dune dconcentration raisonne qui permette de mettre en adquation les missions et les moyens.
On ne peut imaginer que des objectifs soient fixs aux provinces et aux dpartements, et que la
gestion des acteurs principaux de laction dconcentre, cest--dire des agents eux-mmes,
restent du ressort de lchelon centrale. Des conflits dobjectifs et dintrts ne manqueraient pas
de slever entre les diffrents chelons, notamment dans les situations o la contractualisation
dcrite au point ci-dessus fixerait des objectifs que les Rgions et les Dpartements nauraient pas
les moyens datteindre.
Ainsi, les bases dune ngociation objectifs/moyens sont consubstantielles au systme dcrit ici.
Face des objectifs affichs par les pouvoirs publics, dont on peut comprendre que certains ne
sont pas ngociables dans lintrt de la Nation-mme, le pragmatisme et le principe deffectivit
prescrivent de mettre, chaque anne, en relation les objectifs et les moyens qui leur sont associs.
Par exemple, un objectif de sant publique passant transversalement par la cration de rseaux
dassainissement de leau, par un renforcement de lducation populaire en sant publique et la
rsorption de lhabitat insalubre, est ncessairement associ un calendrier de mise en uvre,
la mobilisation du ou des ples comptents aux bons chelons, lassistance matrise douvrage
dans le champ des comptences transfres aux collectivits comptentes et la dtermination
des moyens budgtaires et humains en adquation.
Ce dialogue de gestion, men chaque anne entre lchelon central et les chelons dconcentrs,
est de nature structurer la procdure de prparation budgtaire et imprimer un cercle vertueux
dengagements rciproques.

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Des ples de comptences gomtrie variable

Le schma de dconcentration fonctionnelle ne peut se concevoir de manire linaire et uniforme


sur lensemble des administrations et des territoires de la Rpublique. Parce quil est prcisment
ax sur la dfinition et la mise en uvre des programmes sectoriels, des politiques publiques et de
lexpertise ncessaire lexercice des transferts de comptence oprs au profit des collectivits
territoriales dcentralises, ce schma est ncessairement volutif et diffrenci.
volutif pour permettre de suivre au plus prs les besoins dans les Rgions et les Dpartements.
En effet, en fonction des caractristiques de planification stratgique dfinies par le gouvernement
et des axes prioritaires de laction publique, et au vu de la feuille de route en Rgions et en
Dpartements, les ples de comptences peuvent tre conduits voluer.
Diffrenci pour tenir des besoins et des spcificits des territoires. Pour les mmes raisons, on ne
peut concevoir un schma de dconcentration fonctionnelle, ax sur les programmes sectoriels, les
politiques publiques et lexpertise ncessaire au progrs de la dcentralisation, sans quil soit
adapt aux besoins et aux spcificits de chaque Rgion et de chaque Dpartement. Le
pragmatisme commande de nuancer lapplication de ce schma. Sans prjuger des arbitrages qui
seront rendus par les pouvoirs publics, il convient de relever quun tel schma peut conduire des
orientations diffrentes : la premire option serait dappliquer le schma en fonction de ratios
linaires (moyens et ressources correspondant au nombre dhabitants, la taille du territoire
concern, au PIB Rgional,). La seconde option pourrait consister, linverse, concentrer les
moyens sur les territoires qui en ont le plus besoin compte des problmes de dveloppement
structurel auxquels ils sont confronts (rgion enclave ou en forte croissance dmographique).
En conclusion, il convient dinsister sur la ncessit, quel que soit le schma retenu, dune
dmarche pragmatique. Notamment, il semble pertinent de suggrer une monte en puissance
progressive du schma de dconcentration. Des exprimentations pourraient tre menes sur des
provinces et des dpartements cibles. Ces exprimentations devraient permettre de tester in situ
les forces et les faiblesses du scnario retenu, den valuer concrtement les contraintes et
doprer les rorientations et les rglages ncessaires, de convaincre les acteurs de la pertinence
du schma adopt.
Un calendrier progressif, des objectifs largement partags et un phasage devraient permettre de
communiquer aux services dconcentrs, aux reprsentants de ltat et aux services centraux
lintrt de la dmarche. Cest le sens de la charte de dconcentration qui constitue lengagement
de lEtat de soutenir et daccompagner rellement les CTD dans la mise en uvre effective de la
dcentralisation.
La dconcentration conue de la sorte doit tre considre en elle-mme comme un projet dont le
suivi dpend largement de limplication des acteurs et du respect des engagements rciproques.
Compte tenu des changements attendus (changements de comportements, de procdures, de
pilotage et de mise en uvre de laction de ltat), il conviendrait de mettre en place, une
structure de veille, de suivi, dvaluation et dajustement de la politique de dconcentration.

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