Pesquisa Ipea CNJ Custo Execucao Fiscal

Custo Unitrio
do Processo
de Execuo Fiscal
na Justia Federal
Relatrio
de Pesquisa Ipea
Custo Unitrio do
Processo de Execuo
Fiscal na Justia Federal
Relatrio de Pesquisa
Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
Departamento de Pesquisa Judiciria (DPJ)
Conselho Nacional de Justia (CNJ)
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente do Conselho Nacional de Justia

Ministro Cezar Peluso
Secretrio-Geral
Fernando Florido Marcondes
Secretrio-Geral Adjunto
Jos Guilherme Vasi Werner
Departamento de Pesquisas Judicirias
Presidente
Marcio Pochmann
Diretora Executiva
Leda Marlene Bandeira
Diretor de Desenvolvimento Institucional

Fernando Ferreira
Diretor de Projetos
Pedro de Abreu e Lima Florncio
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas

e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Diretor Tcnico
Ronaldo Assuno Sousa do Lago
Custo Unitrio do
Processo de Execuo
Fiscal na Justia Federal
Relatrio final da pesquisa Custo

Unitrio do Processo de Execuo
Fiscal da Unio, sob a responsabilidade
tcnica dos pesquisadores Alexandre
dos Santos Cunha (coordenador),
Bernardo Abreu de Medeiros, Elisa
Sardo Colares, Luseni Cordeiro de
Aquino e Paulo Eduardo Alves da Silva.
Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
Departamento de Pesquisa Judiciria (DPJ)
Conselho Nacional de Justia (CNJ)
Braslia, 2011
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - Ipea 2011
Equipe Tcnica

Acir dos Santos Almeida, mestre em Cincia Poltica,

tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de
Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Democracia
Ailton dos Santos, mestre em Cincias Sociais, assistente
de pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia
Alexandre dos Santos Cunha, doutor em Direito,
tcnico de planejamento e pesquisa do Departamento
de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Democracia
Ana Paula Antunes Martins, mestre em Sociologia,
assistente de pesquisa da Diretoria de Estudos e
Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
Bernardo Medeiros, mestre em Direito, tcnico de
planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e
Camilo Zufelato, doutor em Direito, professor da
Universidade de So Paulo, assistente de pesquisa
da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Carolina Bonadiman Esteves, doutora em Direito,
professora da Faculdade de Direito de Vitria, assistente
Cristhian Magnus de Marco, mestre em Direito,
professor da Universidade do Oeste de Santa Catarina,
assistente de pesquisa da Diretoria de Estudos e
Dbora Bonat, mestre em Direito, assistente de
pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Denise Lucena Cavalcanti, doutora em Direito,
professora da Universidade Federal do Cear, assistente
derson Garin Porto, mestre em Direito, professor da

Universidade Federal do Rio Grande do Sul, assistente de
pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das
Elisa Sardo Colares, mestre em Sociologia, assistente de
Isabela Klin, estatstica, assistente de pesquisa da Diretoria
de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Democracia
Joo Vargas Leal Jnior, mestre em Direito, professor da
Universidade Estadual da Bahia, assistente de pesquisa da
Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia
Jos Irivaldo Alves Oliveira Silva, mestre em Sociologia,
professor da Universidade Federal de Campina Grande,
assistente de pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas
do Estado, das Instituies e da Democracia
Luseni Aquino, mestre em Sociologia, tcnica de
planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e
Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia.
Mauro Oddo Nogueira, doutor em Engenharia de Sistemas,
tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de
Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e
Infraestrutura
Olvia Alves Gomes Pessoa, cientista poltica, assistente de
Paulo Eduardo Alves da Silva, doutor em Direito, professor
da Universidade de So Paulo, pesquisador visitante da
Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia
SUMRIO
APRESENTAO..............................................................................................................................................7
1 INTRODUO..............................................................................................................................................7
2 METODOLOGIA DA PESQUISA..................................................................................................................9
A) Desenho metodolgico..............................................................................................................................10
1 Tempos..................................................................................................................................................11
2 Unidades de custo..................................................................................................................................13
B) Desenho amostral......................................................................................................................................15
1 Definio da amostra.............................................................................................................................15
2 Espacializao da amostra.......................................................................................................................16
3 RESULTADOS DAS PESQUISAS..................................................................................................................17
A) Caracterizao do processo de execuo fiscal mdio (PEFM)....................................................................17
1 Fluxos do PEFM....................................................................................................................................21
2 Tempos do PEFM..................................................................................................................................22
B) Custo do processo de execuo fiscal mdio (PEFM).................................................................................25
1 Custo mdio total..................................................................................................................................25
2 Custo baseado em atividades..................................................................................................................26
4 Variaes relevantes nos resultados da pesquisa..........................................................28
A) Organizao do Sistema de Justia.............................................................................................................29
1 Organizao Regional e especializao das varas federais.........................................................................29
2 Autonomia gerencial das varas federais...................................................................................................29
B) Perfil das demandas e organizao do processo judicial..............................................................................31
1 Perfil das demandas................................................................................................................................31
2 Cartas precatrias e delegao de competncia.......................................................................................32
5 CONSIDERAES FINAIS.........................................................................................................................32
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.................................................................................................................37
APRESENTAO
O Ipea tem produzido, ao longo de sua histria, anlises e estudos variados sobre o desenvolvimento econmico e as questes sociais brasileiras, oferecendo subsdios para a formulao, a avaliao e o aperfeioamento das
aes em diversas reas de polticas governamentais. Recentemente, o rgo abraou a misso de incorporar
em seus trabalhos a anlise mais meticulosa dos aspectos polticos e institucionais subjacentes atuao estatal,
buscando contribuir tambm para o aprimoramento dos mecanismos de governana e gesto que ancoram a
formulao de polticas e a proviso de servios pblicos.
Este relatrio apresenta os resultados finais de um dos projetos desenvolvidos com este objetivo, o estudo
Custo unitrio do processo de execuo fiscal da Unio, realizado por meio de cooperao tcnica entre o Ipea e
o Conselho Nacional de Justia (CNJ), envolvendo a Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest/Ipea) e o Departamento de Pesquisas Judicirias (DPJ/CNJ). O estudo aceitou
o desafio de estimar o custo mdio para a Justia brasileira de um tipo especfico de processo: a execuo fiscal
que tramita nas varas da Justia Federal e responde por 34,6% da carga processual deste ramo do Judicirio
(CNJ, 2010).
O relatrio est estruturado em cinco sees. Aps a introduo, a segunda seo destina-se a descrever a
metodologia desenvolvida para aferir o custo do processo de execuo fiscal, detalhando alguns aspectos de sua
construo e as informaes necessrias para possveis utilizaes. Na seo trs so apresentados os principais
resultados obtidos com a aplicao do modelo desenvolvido e, em seguida, na seo quatro, so analisadas
algumas variaes importantes observadas nos resultados da pesquisa devido interferncia de variveis
relativas organizao do sistema de justia, ao perfil das demandas e organizao do processo judicial. Por
fim, na ltima seo so apresentadas algumas concluses e recomendaes extradas dos principais resultados
obtidos. No anexo, encontra-se toda a documentao que forneceu a base para a elaborao deste relatrio.
Espera-se que as diversas informaes reunidas possam servir ao aprimoramento da gesto dos recursos
materiais, humanos e tecnolgicos que alimentam o sistema de justia brasileiro e, com isso, contribuir para
os esforos j em curso de reforma, visando ampliao da efetividade da Justia.
1 INTRODUO
A justia, sem dvida, no tem preo. O benefcio que proporciona ao jurisdicionado e, de modo geral, a todo o
tecido social, est alm do que os usuais critrios de mercado podem captar (HOLMES e SUNSTEIN, 1999).
Contudo, da perspectiva da atividade estatal, sua produo tem um custo. Uma estrutura consideravelmente
complexa necessria para o exerccio da jurisdio. Recursos humanos, materiais e tecnolgicos so consumidos
no sofisticado processo de buscar um nvel satisfatrio de justia na resoluo de disputas e conflitos. Este esforo
pblico tem um custo, que varivel e pode ser mensurado.
A discusso a respeito dos custos na Justia brasileira tem como pano de fundo os debates em torno da
reforma do Judicirio, em especial as de cunho gerencial e processual. Os diagnsticos divulgados nos ltimos
anos vm revelando que os principais desafios a serem enfrentados dizem respeito aos seguintes aspectos:
morosidade; alto nmero de processos em estoque; alto custo da tramitao processual; e baixo ndice de
processos sentenciados a tempo de resolver efetivamente o conflito (SANTOS, 2005; HAMMERGREN,
2007; CAMPOS, 2008; CNJ, 2010). Sinteticamente, estas questes se inscrevem no quadro geral de baixa
efetividade do Poder Judicirio.
No caso em tela, a execuo fiscal que tramita na Justia Federal,1 deve-se levar em considerao
que as consequncias negativas da inefetividade do Judicirio as quais nas demais circunstncias recaem
majoritariamente sobre o cidado tambm se revertem em prejuzos ao prprio Estado. Assim, se o poder
pblico o grande interessado em que sejam geradas informaes mais precisas sobre os custos da prestao
jurisdicional em geral, de modo a aprimorar a eficincia de sua atuao, isto se manifesta em dupla medida no
caso da execuo fiscal.
Longe de pretender enquadrar as questes enfrentadas pelo Judicirio em um enfoque meramente
produtivista, a anlise do custo do processo pode ser conduzida tambm de uma perspectiva qualitativa e, com
isso, revelar aspectos gerenciais e processuais muito relevantes, que tm impacto sobre a qualidade do servio
prestado aos cidados. Como alerta Boaventura de Sousa Santos,
a presso quantitativa que recai sobre os tribunais e sobre os juzes contribuiu para degradar as condies de funcionamento
da administrao da Justia, a maioria das vezes em detrimento da qualidade necessria funo jurisdicional (SANTOS,
2005, p. 23).
Ao compreender o Judicirio como prestador de servio, o que se pretende ir alm de qualquer avaliao
sobre se o sistema de justia2 pode produzir decises a menor custo; cabe tambm refletir sobre se a Justia
efetivamente exerce as funes que so de sua responsabilidade, alm de considerar a relao entre a qualidade
do servio prestado e os resultados obtidos (PASTOR, 2003).
A mensurao de custos na administrao pblica um grande desafio metodolgico, em virtude da dificuldade no apenas de mensurar os benefcios gerados, mas tambm de identificar todos os elementos de custo e de
atribuir-lhes valores monetrios com alguma preciso. Isto ainda mais significativo no caso do Poder Judicirio,
que no tem tradio em gerar os dados necessrios para a realizao desta espcie de clculo (CUNHA et al., 2004).
A ausncia de informao compromete significativamente a capacidade de administradores e agentes polticos
tomarem decises qualificadas, condenando o sistema de justia ao reformismo modernizador de solues
paliativas, cujas consequncias so quase impossveis de avaliar, at mesmo nos restritos termos de eficincia
e produtividade com os quais costuma ser justificado.
Os dados disponveis sobre a Justia brasileira indicam que sua despesa total representa hoje R$ 37,3
bilhes, o que equivale a 1,2% do produto interno bruto (PIB) nacional, destinados movimentao de uma
carga processual global dimensionada atualmente em cerca de 86,6 milhes de processos (CNJ, 2010). Do
ponto de vista analtico, o processo judicial representa no apenas a relao jurdica em que parte e juiz concretizam a ao, a defesa, o contraditrio, a produo da verdade e a tutela jurisdicional, mas reflete tambm os
diversos recursos humanos, materiais e tecnolgicos necessrios ao exerccio jurisdicional. Ademais, preciso
considerar que os custos de produo da Justia variam conforme o tipo de processo, o mbito em que tramita
ou o perfil dos atores envolvidos.
Na ausncia de informaes detalhadas que permitam associar as despesas da Justia a cada um dos elementos geradores de custo na prestao jurisdicional, a relao entre as despesas totais e o nmero de processos em
trmite ou as sentenas proferidas tem sido adotada como indicador de custo (CASTELAR PINHEIRO, 2003).
1. Execuo fiscal o processo para cobrana judicial dos crditos da Fazenda Pblica, sejam eles ou no de natureza tributria. O conceito de Fazenda Pblica abrange
a Unio, os estados, o Distrito Federal, os municpios e suas respectivas autarquias e fundaes pblicas, bem como as autarquias especiais, como as agncias executivas
e reguladoras.
2 . Por sistema de justia compreendem-se tanto as instituies que atuam no mbito da prestao jurisdicional quanto aquelas cuja misso essencial realizao
da justia ou cuja atuao envolve a elaborao de polticas e a oferta de servios que possibilitam aos cidados a defesa de seus direitos (Ipea, 2007, p. 249). Esto
abrangidos, portanto, os rgos do Judicirio, o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, a advocacia pblica e privada e os rgos do Poder Executivo que atuam na
elaborao e implementao de polticas para o setor. No caso deste estudo, o conceito refere-se exclusivamente ao conjunto formado pela Justia Federal comum,
pelos rgos que representam a Unio em juzo (atualmente reunidos na Advocacia Geral da Unio), pela advocacia privada e pela Defensoria Pblica. Dada a funo
primordial que rgos do Poder Executivo federal, especialmente a Receita Federal, desempenham no fluxo da execuo fiscal, as anlises aqui apresentadas tm carter
abrangente e, quando cabvel, so aplicveis tambm a estes atores.
Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal
Contudo, uma das grandes limitaes em adotar polticas de gesto da Justia a partir de dados gerais sobre as
despesas realizadas o fato de que os valores auferidos para o cenrio presente, tomados como custos fixos, so
projetados para o futuro. No caso brasileiro, por exemplo, as despesas atuais da Justia refletem uma demanda
processual que vem crescendo exponencialmente h alguns anos (CAMPOS, 2008; KOERNER, 2010) e ainda no se estabilizou; no entanto, pode ter comportamento distinto nos prximos anos, impactando inclusive
o padro de gastos com a expanso e interiorizao dos rgos da Justia. Outra limitao clara a impossibilidade de identificar aqueles elementos de custo sobre os quais possvel atuar de forma efetiva e, assim, adotar
as polticas gerenciais adequadas.
Da a necessidade de investir na gerao de informaes o mais detalhadas possvel sobre os custos efetivos
dos recursos humanos, materiais e tecnolgicos consumidos nos rgos da Justia. Dada a grande variedade
observada nos procedimentos judiciais e nas formas de organizao judiciria, esta abordagem tambm
fundamental para a diferenciao dos custos segundo os tipos de procedimentos processuais. Adicionalmente,
pode permitir a visualizao mais ntida da distribuio proporcional da despesa da Justia segundo os tipos de
conflitos, possibilitando identificar aqueles que esto sobre ou sub-representados no total.
Ao se propor a identificao dos elementos geradores de custo em cada tipo de processo, o que se advoga
que o processo judicial seja tomado analiticamente como elemento mnimo do custo geral do sistema de justia.
O estudo que ora se apresenta foi desenvolvido a partir desta perspectiva metodolgica. Para tanto, estabeleceu-se um
modelo prprio de aferio de custos a partir de informaes detalhadas sobre o processamento rotineiro das aes de
execuo fiscal nas diversas varas da Justia Federal, o que permitiu a construo do processo de execuo fiscal mdio.
Alm dos resultados finais obtidos a partir da aplicao desta metodologia, considera-se que o prprio modelo de aferio de custos um produto importante do estudo, pois aplicvel a qualquer tipo de processo, podendo,
portanto, ser utilizado por todas as organizaes do sistema de justia. A seo seguinte tem como objetivo apresentar
com detalhes os supostos metodolgicos do estudo e descrever os procedimentos adotados.
2 METODOLOGIA DA PESQUISA
Apesar do esforo recente empreendido por vrios analistas para diagnosticar a Justia brasileira (VIANNA et
al., 1997; SADEK et al., 1999; CUNHA et al., 2004; CNJ, 2007 a 2010), apenas se inicia o desenho de um
quadro mais abrangente e preciso de sua situao. Sequer h, por exemplo, dados sobre os tempos de durao
dos processos judiciais no Brasil. Alm disso, os raros dados precisos existentes sobre os custos da Justia so
genricos e no consideram componentes relevantes do custo.
A carncia de dados possivelmente decorre da impossibilidade de coletar determinadas informaes,
especialmente por conta da falta de instrumentos hbeis e adequados para faz-lo. Os mtodos hoje disponveis
para clculo dos custos da produo, por exemplo, embora altamente sofisticados, no foram desenvolvidos
para a medio de servios pblicos, especialmente os de justia, bastante peculiares.
Assim, a falta de mtodos e de dados demandou deste estudo duas tarefas preliminares: i) a construo de
um modelo especialmente desenhado para o clculo dos custos de procedimentos judiciais; e ii) o levantamento
e a sistematizao dos dados necessrios para aliment-lo. Ambas as tarefas exigiram cuidadoso trabalho de
concepo, adaptao e triangulao de tcnicas de coleta e anlise de dados, descritas nos itens Desenho
metodolgico e Desenho amostral da primeira seo deste relatrio. No primeiro, apresenta-se o desenvolvimento
da metodologia para clculo de custos de processos judiciais e, no segundo, a seleo dos processos de execuo
fiscal da Justia Federal sobre cujos dados foi aplicado o modelo desenvolvido.
10
A. DESENHO METODOLGICO
O clculo dos custos envolvidos na prestao de servios pode chegar a diferentes resultados conforme o caminho trilhado. Este estudo buscou construir um modelo que atendesse minimamente s peculiaridades do
servio de justia brasileiro.
Duas afirmaes so correntes na literatura sobre o custo de bens e servios: a dificuldade de medir
custos dos servios pblicos e o avano substancial que significou o mtodo ABC em relao aos mtodos
tradicionais (NAKAGAWA, 1995; NUNES, 1998). Uma decorre da outra, pois o mtodo ABC revelou-se
uma opo interessante justamente para a anlise mais acurada do custo dos servios pblicos.
Em linhas gerais, o mtodo ABC calcula o custo com foco na atividade realizada, no no produto final
obtido: as atividades, e no os produtos, consomem os recursos (NUNES, 1998). Como os servios pblicos
geram resultados de difcil quantificao mercantil, as tcnicas clssicas, baseadas no custeio pelos produtos,
tornam-se imprecisas. O eixo da composio do custo, neste mtodo, so as atividades.
o que se passa no caso da Justia. A mensurao do custo dos servios de justia pelo nmero de
decises proferidas, nmero de processos baixados ou outro produto qualquer funcionalmente limitada, pois
no indica claramente como os recursos so consumidos durante o processo, no sendo possvel identificar as
peculiaridades da prestao jurisdicional em cada tipo de procedimento judicial. Alternativamente, o mtodo
ABC, ao exigir a descrio e a mensurao das atividades especificamente realizadas, permite um resultado
bem mais sofisticado e detalhado. Consequentemente, sua aplicao mais complexa e rigorosa, envolvendo:
i) elaborao de uma matriz de atividades e dos tempos de cada uma das tarefas que as compem; ii) definio
do nvel de complexidade e detalhe a ser considerado no modelo (se macro ou microatividades); iii) eleio
dos termos de referncia do custo; iv) descrio das atividades por meio de uma rvore funcional, com
identificao dos custos a serem considerados; e v) escolha dos vetores de custo (NAKAGAWA, 1995).
O mtodo ABC especialmente indicado para processos produtivos complexos, com diversidade de atividades e produtos (NAKAGAWA, 1995). O processo judicial, evidente exemplo desta categoria, construdo
pela soma de atos processuais (realizados pelas partes) e atividades administrativas (realizados pelas serventias
judicirias). Eventualmente, um processo judicial pode ser longo e moroso por conta das atividades administrativas que lhe sustentam (ALVES DA SILVA, 2010), o que justifica ainda mais que estas sejam o foco da
medio de custos.
As atividades so importantes para o processo judicial tambm porque a ideia de justia resulta da regularidade
formal do processo (meio) e no do contedo da deciso gerada (fim). justamente a prtica regular de um
conjunto mnimo de atos processuais e atividades administrativas que do algum sentido de justia deciso.
O significado conferido pela doutrina e jurisprudncia brasileiras ao princpio do devido processo legal (due
process of law) um exemplo.
Buscou-se neste estudo incorporar as caractersticas especficas da Justia brasileira na construo da
metodologia de clculo de custos. Um primeiro componente do custo dos servios de justia , sem dvida, o
tempo de tramitao dos processos judiciais. No apenas o tempo total, que oculta uma infinidade de variaes
internas relevantes, mas tambm os tempos parciais de cada etapa do processo. Mesmo na ausncia de dados
precisos, a morosidade dos processos judiciais uma premissa inafastvel, que torna imprescindvel incluir o
tempo na conta do custo.
11
Outra caracterstica dos sistemas de justia a alta representao das despesas com pessoal na composio
das despesas totais (CNJ, 2010). Alm do tempo despendido na tramitao do processo, as despesas para
remunerao dos magistrados e servidores que realizam os atos processuais e as atividades administrativas que
consomem os tempos parciais do processo tambm compem o custo, sendo necessrio relacion-los aos tempos.
A variedade na organizao e no funcionamento das unidades judicirias e de suas serventias tambm
responde pelos tempos parciais do processo e pelos atos processuais e atividades internas (BRASIL, 2007a).
Portanto, o custo do processo judicial depende tambm da descrio daqueles componentes.
Em suma, para os propsitos deste estudo, o custo do processo judicial composto especialmente pela
articulao entre os diversos tempos parciais dos processos, os atos processuais e atividades administrativas
realizados e os insumos respectivamente consumidos. Esta a peculiaridade deste estudo em relao aos anteriores,
baseados nas relaes gerais entre produtividade (processos baixados, decises proferidas etc.) e oramento.
Os elementos selecionados para compor o custo do processo foram classificados como custos diretos ou
indiretos e custos fixos ou variveis. Como principal insumo empregado no processamento da execuo
fiscal, a mo de obra ser sempre tomada como um custo varivel, direto (MOD) ou indireto (MOI).
Como o mtodo ABC mais exigente em informaes que os tradicionais, diferentes instrumentos
de coleta foram construdos para captar os dados requeridos conforme este enquadramento. Os custos
variveis diretos foram coletados por meio de fichas aplicadas durante ampla e detalhada coleta de campo.3
Os custos fixos e variveis indiretos resultaram do tratamento de dados secundrios fornecidos especialmente
pela Secretaria de Planejamento, Oramento e Finanas do Conselho da Justia Federal, como oramento,
gastos segundo a natureza das despesas (custeio e capital), salrios por tipo de servidor, nmero de servidores
ativos e inativos, estagirios etc.
Para o levantamento dos tempos parciais de cada etapa do processo e o estabelecimento de sua relao
com as atividades realizadas pelos servidores, empregaram-se duas tcnicas distintas, utilizadas em estudos internacionais similares. Os itens a seguir apresentam estas tcnicas e explicam como elas foram articuladas para
medir os tempos e calcular os custos dos processos analisados.
1) TEMPOS
Qualquer assertiva sobre os tempos dos processos judiciais exige algumas cautelas. No h dados precisos
sobre o tempo de durao dos processos judiciais no Brasil. H, to somente, a sensao generalizada de que
a Justia brasileira lenta, de que h grande morosidade processual no pas (IPEA, 2010). No entanto, a
atividade jurisdicional consome um tempo mnimo, sob pena de comprometimento dos resultados do ponto
de vista da justia enquanto valor: da o sentido da previso constitucional de razovel durao do processo
(Constituio Federal de 1988, Art. 5o, LXXVIII).
Duas premissas sustentam a cautela metodolgica assumida por este estudo relativamente ao fator tempo.
Em primeiro lugar, o fato de que o tempo total dos processos judiciais esconde trs diferentes categorias: o
tempo da relao jurdica processual (atos do juiz e das partes); o tempo das atividades administrativas que
do corpo aos atos processuais (a cargo, principalmente, dos serventurios); e os tempos de espera, que podem
ser legtimos (em virtude dos prazos legais), mas que em geral decorrem da disfuncionalidade organizacional
da Justia (causas pendentes de julgamento, filas de expediente, pilhas de autos para cumprimento etc.).
Conforme contribuam para o fluxo processual, estes diferentes tempos podem ser agrupados nas categorias
3 . Para detalhes sobre o desenho amostral e a coleta de campo, ver o item B desta seo.
12
tempos teis ou tempos mortos. Em segundo lugar, o fato de que alguns tempos se sobrepem uns aos
outros, o que impede a simples decomposio aritmtica do tempo total dos processos e dificulta sobremaneira
a contagem. Tome-se como exemplo a juntada de uma petio que espera o cumprimento de um prazo
previsto legalmente; ou a apresentao de nova petio por uma das partes enquanto se aguarda uma deciso.
A alternativa tradicionalmente adotada para estimar o tempo dos processos na Justia desconsidera essas
questes e, apoiando-se em termos genricos (como a mdia entre a soma das causas pendentes de julgamento
e daquelas distribudas no ano, de um lado, e o total de processos baixados no ano, de outro), apresenta
nmeros que pouco se relacionam com o que acontece na realidade. Os pressupostos metodolgicos deste
estudo exigem, entretanto, que a projeo do tempo dos processos sobre os custos da Justia esteja baseada
na identificao o mais detalhada possvel de cada um dos diferentes tempos constitutivos do processo. Para
tanto, recorreu-se a diferentes tcnicas para identificar e descrever estes tempos e relacion-los s atividades
desempenhadas pelos diferentes atores envolvidos (juiz, servidores, outros funcionrios).
A primeira dessas tcnicas, utilizada em estudos internacionais para medir o volume de trabalho adequado
por magistrado, o weighted caseload method ou carga de trabalho ponderada (SANTOS, 2005). A partir da
anlise de uma amostra de autos processuais findos, identificam-se os atos praticados e seus responsveis, mede-se
a sua frequncia e estima-se o tempo mdio que o servidor lhes dedica. Numa segunda etapa, estes dados so
cruzados com informaes gerais sobre volume de processos, estoque, despesas, nmero de dias de trabalho, horas
de trabalho por dia etc. Afere-se, em suma, a dedicao que determinado tipo de atividade exige do servidor.
A etapa talvez mais complexa dessa tcnica a medio dos tempos mdios dos atos e atividades
processuais, para o que se recorreu a uma ferramenta acessria. A partir da descrio dos atos processuais
previstos em lei, assim como das atividades, tarefas e operaes administrativas cumpridas na prtica, foi
possvel construir um fluxograma terico da execuo fiscal.4 Isto permitiu a visualizao grfica de todo
o procedimento da execuo fiscal, o mapeamento de todas as etapas envolvidas em seu processamento,
bem como dos atos processuais e atividades administrativas que as conformam. O instrumento tambm
possibilitou identificar aqueles pontos crticos que costumam represar atividades e produzir perdas em
termos de tempo.
Como os atos e atividades identificados no fluxograma da execuo fiscal compem etapas processuais
que consomem tempo de trabalho dos servidores da Justia e, consequentemente, geram custos , o lapso
percorrido do incio concluso de cada uma fornece uma proxy inicial para os tempos de trabalho dos servidores.
Este entendimento metodolgico orientou a construo dos instrumentos de coleta de dados que foram
aplicados a uma amostra significativamente representativa de processos de execuo fiscal finalizados em 2009
na Justia Federal brasileira, buscando levantar as datas de incio e concluso das diferentes etapas processuais.5
Contudo, o tempo aferido desta forma representa o tempo total das etapas processuais, tal como atestado nos autos. Para captar o tempo efetivamente empregado pelos magistrados e servidores para praticar cada
ato ou atividade, revelou-se necessrio adotar uma tcnica complementar, que permitisse chegar ao tempo
operacional de trabalho, excluindo os tempos mortos tambm contabilizados no tempo total.
Para tanto, geralmente adotam-se duas tcnicas complementares, nenhuma das quais, convm adiantar,
absolutamente precisa. A primeira consiste na cronometragem das tarefas e operaes que se quer considerar,
4. Elaborado pela equipe tcnica da pesquisa, este fluxograma foi posteriormente submetido validao de juzes federais, procuradores da Fazenda Nacional e auditores da Receita Federal do Brasil. Para mais informaes, ver o Anexo B.
5. O desenho da amostra e a ficha de coleta de dados so apresentados, respectivamente, no item B desta seo e nos anexos.
13
contra a qual pesa o argumento de que o observado no se comportar como habitualmente na presena de
um observador alm da dificuldade em cronometrar uma amostra suficientemente representativa de todas as
variaes que impactam o tempo empregado para pratic-las. A segunda opo a tcnica Delphi, baseado na
coleta de opinies junto a um grupo diverso de servidores sobre os tempos razoveis para a prtica de cada ato.
O Delphi, adotado no presente estudo, tambm pode gerar dados imprecisos, em razo do voluntrio
ou involuntrio vis nas respostas fornecidas. A sada normalmente adotada a aplicao conjugada de
ambas, de modo que a cronometragem dos tempos serve para checar a posteriori as respostas dos servidores.
Outros recursos para o controle das respostas obtidas por meio do Delphi a conferncia interpessoal, os
questionamentos indiretos e a variao na abordagem.
No presente estudo, aplicao da tcnica Delphi aos servidores da Justia Federal baseou-se no fluxograma
terico da execuo fiscal que fora construdo previamente. Importante notar que, neste contexto, as entrevistas
tambm serviram para ajustar o fluxograma terico prtica dos gabinetes e secretarias das varas da Justia Federal, ao permitirem a verificao no apenas do tempo consumido, mas tambm do momento em que atos processuais e atividades administrativas acontecem ou se repetem para a integralizao de cada etapa da execuo fiscal.6
A contraposio dos tempos totais levantados nos autos com os tempos operacionais aferidos por
meio do Delphi possibilitou determinar probabilisticamente os tempos de espera e, por consequncia, os
tempos mortos da execuo fiscal. Alm disso, forneceu elementos para que fossem calculados o custo total
e o custo baseado em atividades do executivo fiscal, aquele decorrente de todas as patologias normativas e organizacionais que geram os tempos mortos.
2) UNIDADES DE CUSTO
Como adiantado, a metodologia de clculo do custo com base nas atividades opera pela correlao entre estas
atividades e as respectivas unidades de custo envolvidas, mediada pelos tempos requeridos para sua execuo
e pela frequncia com que so praticadas. O fluxograma do procedimento da execuo fiscal na Justia Federal descreveu as etapas envolvidas. Os levantamentos em campo com base nas tcnicas da carga de trabalho
ponderada e Delphi quantificaram os tempos (parciais e totais) e identificaram os agentes envolvidos em cada
atividade. Com isso, foram identificadas algumas das referncias necessrias para a converso dos tempos em
parmetros para o clculo do custo. O passo seguinte consistiu na definio das unidades de custo que permitiram quantificar a relao entre a atividade e o produto.
Uma das unidades de custo priorizadas pelo mtodo ABC a mo de obra, o que, no por acaso,
bastante adequado ao objeto em anlise neste estudo. Como observado anteriormente, as despesas da Justia
brasileira concentram-se maciamente em gastos com recursos humanos, que atingem 91,4% do total (CNJ,
2010). Esta (des)proporo permitiu que o estudo se concentrasse no custo da mo de obra. A remunerao
dos magistrados e servidores da Justia Federal envolvidos no processamento da execuo fiscal e as despesas
relacionadas a esta rubrica revelaram-se o vetor de custo (cost driver) fundamental neste caso. Os demais custos, vinculados a recursos materiais, tecnolgicos etc., porque pouco significativos na despesa total, podem ser
incorporados na rubrica geral do custo fixo, sem comprometimento da preciso do mtodo ABC.
Outro recurso metodolgico importante para a definio dos vetores de custo da execuo fiscal foi a
construo do que aqui se denomina processo de execuo fiscal mdio, ou PEFM, que, na verdade, no existe
6 . Os dados coletados por meio da tcnica Delphi no so precisos quanto s inmeras repeties de atos processuais e atividades administrativas que ocorrem
na prtica. A juntada de petio, a remessa concluso, a intimao do exequente etc. repetem-se com frequncia na execuo fiscal, e a matriz com base na qual
so coletados os tempos no exaure as vrias possibilidade de repetio. O tempo consumido pelas repeties destes atos fundamental para o custo, pois so um
importante diferenciador do tempo til em relao ao tempo morto. Apenas com a anlise de autos findos foi possvel levantar dados que projetassem aos tempos do
Delphi os tempos mortos.
14
no mundo ftico. Trata-se da representao mdia de um processo de execuo fiscal na Justia Federal, elaborada a partir das informaes coletadas em campo sobre as etapas processuais que, na prtica, compem
este procedimento judicial. O tratamento estatstico dos dados permitiu tambm visualizar, alm da durao
mdia, a frequncia mdia de cada rotina. Alguns atos, embora de longa durao, so rarssimos o leilo
um bom exemplo. Outros, embora relativamente cleres, repetem-se vrias vezes. O PEFM uma equao
matemtica simples, que expressa a relao entre as etapas observadas e sua durao e frequncia mdias; representa um processo abstrato que incorpora todas as variaes observadas em campo. Como as informaes
para construo do PEFM foram coletadas a partir de uma amostra nacionalmente representativa, este foi um
instrumento essencial montagem dos indicadores de custo, que foi representado da seguinte forma:
PEFM = twz(a) + twz (b) + twz(c) + twz(d) + twz(e) + twz(f ) + twz(g) + twz(h) +
twz(i) + twz(j) + twz(k) + twz(l) + twz(m) + twz(n) + twz(o)
t = intervalo de tempo mdio medido em minutos
w = frequncia mdia de determinada etapa
z = valor mdio por minuto da remunerao dos servidores envolvidos na etapa
(a) = autuao
(b) = despacho inicial
(c) = citao pelo correio (AR)
(d) = citao por oficial de justia
(e) = citao por edital
(f ) = mandado de penhora e avaliao
(g) = leilo
(h) = vista ao exequente
(i) = objeo de preexecutividade
(j) = embargo do devedor ou de terceiros
(k) = agravo
(l) = apelao
(m) = recurso especial ou extraordinrio
(n) = sentena
(o) = baixa definitiva
15
Sempre que for necessrio tratar a etapa de citao como um todo, esta ser representada pela letra ();
no caso da etapa recursal, a letra empregada ser (); e para as fases de sentena e baixa, utilizar-se- a letra ().
B.
DESENHO AMOSTRAL
1) DEFINIO DA AMOSTRA
A aplicao do desenho metodolgico descrito na seo anterior ocorreu sobre uma amostra de todos os processos de execuo fiscal com baixa definitiva na Justia Federal de primeiro grau no ano de 2009,7 o que corresponde ao universo amostral de 176.122 autos findos, conforme os dados fornecidos pelas diferentes sees
judicirias da Justia Federal (exceto Mato Grosso do Sul, que no prestou as informaes).
O tamanho da amostra foi calculado levando-se em conta o intervalo de confiana de 98% e o erro amostral de 0,03, supondo varincia mxima para propores (varincia = 0,25), tal como indicado na tabela 1.
Tabela 1
Clculo do tamanho da amostra

Quantitativo total de processos de execuo fiscal baixados na Justia Federal em 2009
176.122
Varincia mxima para propores
0,25
Intervalo de confiana
98%
Erro amostral
0,03
Tamanho da amostra calculada
1.510
Elaborao prpria.
Para definio da amostra, utilizou-se o critrio aleatrio, controlando-se a proporo de processos baixados
por regio da Justia Federal e competncia da vara (se varas de competncia exclusiva, que processam apenas
aes de execuo fiscal, ou de competncia mista, que tambm processam outros tipos de ao, inclusive a
execuo fiscal). Esta opo metodolgica contribuiu para reduzir o erro amostral, visto que conhecida a
distribuio dos processos tanto por regio como por competncia da vara, tendo resultado na configurao
apresentada na tabela 2.
Tabela 2
Amostra por regio da Justia Federal e competncia da vara

Regies da Justia
Federal
1a regio
2a regio
3a regio
4a regio
5a regio
Total geral
Competncia da vara
Quantitativo de processos
Populao
Amostra
Exclusiva
29.773
258
Mista
15.093
123
164
Exclusiva
18.996
Mista
6.011
50
Exclusiva
15.714
137
Mista
9.117
76
Exclusiva
25.635
223
Mista
19.715
170
Exclusiva
31.754
275
Mista
4.314
34
176.122
1.510
Elaborao prpria.
Dentro de cada binmio regio da Justia Federal competncia da vara, a seleo aleatria dos 1.510 da
amostra resultou em sua distribuio em 181 varas federais localizadas em 124 cidades brasileiras.
7. Os processos de execuo fiscal foram identificados por meio do cdigo 3300 da tabela de classes processuais da Justia Federal.
16
Ao longo do trabalho de coleta de dados em campo, houve necessidade de substituir 95 autos, cujos suplentes foram selecionados aleatoriamente entre a populao de processos da mesma vara em que haviam tramitado.
Na maior parte dos casos, as substituies ocorreram pelas seguintes razes: i) para serem incinerados, alguns
autos haviam sido registrados no sistema como desarquivados e, posteriormente, como novamente baixados;
ii) alguns dos processos sorteados sofreram declnio de competncia em algum momento da tramitao e foram transferidos para outra(s) vara(s), no sendo possvel localiz-los na vara visitada; iii) alguns dos processos
tiveram baixa indevida e voltaram a tramitar normalmente, no tendo sido sentenciados at o momento da
pesquisa; iv) em alguns casos, erros logsticos ou de arquivamento tornaram impossvel o acesso aos autos; e v)
o processo estava em segredo de justia.
2) ESPACIALIZAO DA AMOSTRA
Uma vez definida a amostra, observou-se um conjunto pequeno de varas com apenas um processo a ser examinado. Por questo de economia e convenincia, decidiu-se substituir os processos destas varas por outros de
varas de mesmo perfil j includas na amostra e localizadas na mesma seo judiciria da Justia Federal.
Aps esse pequeno ajuste, a distribuio espacial dos processos sobre os quais se daria a coleta de dados
resultou tal como ilustrado na figura 1.
Figura 1
Distribuio espacial da amostra de autos findos
Elaborao prpria.
17
3 RESULTADOS DA PESQUISA
Conforme ressaltado na seo anterior, a metodologia desenvolvida para a execuo deste estudo exigiu a
construo do processo de execuo fiscal mdio (PEFM), com base em dados produzidos em trabalho de campo.
O PEFM um tipo ideal, representativo da mdia do conjunto de processos de execuo fiscal com baixa
definitiva na Justia Federal, no ano de 2009.
A apresentao dos resultados da pesquisa recorrer inicialmente caracterizao geral do PEFM (item
A), para em um segundo momento ser definido o custo do seu processamento (item B).
A. CARACTERIZAO DO PROCESSO DE EXECUO FISCAL MDIO (PEFM)
No mbito da Justia Federal, as aes de execuo fiscal em regra so movidas pela Procuradoria Geral da
Fazenda Nacional (PGFN). Esta afirmativa apenas aparentemente tautolgica. Como a Justia Federal tem
competncia para processar e julgar as aes nas quais a Unio parte, e a funo primordial do procedimento de execuo fiscal a cobrana de tributos, era de se esperar que a quase totalidade das aes de execuo
fiscal estivessem a cargo da PGFN. Entretanto, estas constituem pouco mais da metade, representando apenas
50,3% do volume de processos baixados. Somando-se a este total 8,9% de aes nas quais a Procuradoria
Geral Federal (PGF) atua como representante de autarquias e fundaes pblicas federais, 8bem como 0,6%
de aes movidas pelos departamentos jurdicos dos bancos pblicos federais, a Unio aparece como autora,
direta ou indiretamente, de apenas 59,2% do total de aes de execuo fiscal, na Justia Federal.
Ao lado da Unio, os conselhos de fiscalizao das profisses liberais aparecem como os grandes usurios
dos procedimentos de execuo fiscal na Justia Federal, representando 36,4% do volume de processos baixados, conforme o grfico 1.
Grfico 1
Distribuio dos processos de execuo fiscal segundo o exequente
Elaborao prpria.
8. A partir de 2002, com o advento da Lei no 10.480, a PGF passou a reunir as funes de assessoramento jurdico e representao judicial e extrajudicial das autarquias e fundaes pblicas federais. Anteriormente, estas funes eram exercidas por representantes prprios de cada rgo. No caso deste estudo, em que muitos dos
processos de autarquias e fundaes constantes da amostra so anteriores a 2002, optou-se por tratar todos os casos como se representados pela PGF.
18
As aes movidas por essas organizaes paraestatais explicam parcialmente a quantidade expressiva de
executivos fiscais movidos inicialmente contra pessoas fsicas (39,5%), em relao ao total patrocinado contra
pessoas jurdicas (60,5%).9
Ao recorrer Justia Federal, os conselhos de fiscalizao das profisses liberais so responsveis por transformar
as taxas de fiscalizao, mensalidades e anuidades que cobram no principal objeto da ao de execuo fiscal (37,3%). De acordo com o grfico 2, pode-se perceber que, em segundo lugar, vm os impostos federais
(27,1%), seguidos das contribuies sociais federais (25,3%) e de outras verbas destinadas Unio, como multas, aforamentos, laudmios e obrigaes contratuais diversas (10,1%).
Grfico 2
Distribuio dos processos de execuo fiscal segundo a natureza da cobrana
Elaborao prpria.
Os conselhos de fiscalizao das profisses liberais tambm contribuem significativamente para reduzir
o valor mdio10 cobrado por meio do executivo fiscal, que de R$ 22.507,51 (para uma mediana de R$
1.377,60). Enquanto o valor mdio nas aes movidas pela PGFN de R$ 26.303,81 (para uma mediana
de R$ 3.154,39), os conselhos de fiscalizao das profisses liberais movimentam o aparato jurisdicional do
Estado em busca de somente R$ 1.540,74, em mdia (para uma mediana de R$ 705,67).
Considerando-se as grandes rotinas que compem o processo de execuo fiscal, percebe-se que o
cumprimento da etapa de citao constitui imenso gargalo inicial. Apenas 3,5% dos executados apresentam-se
voluntariamente ao juzo. Em 47,4% dos processos ocorre pelo menos uma tentativa inexitosa de citao, e em
36,9% dos casos no h qualquer citao vlida. Como a citao ocorre por edital em 6,4% dos casos, pode-se
afirmar que em 43,5% dos executivos fiscais o devedor no encontrado pelo sistema de justia. O grfico 3
apresenta o modo pelo qual se obteve a citao.
9. De acordo com o procedimento empregado em campo, essa informao diz respeito ao primeiro executado: 60,5% das aes de execuo fiscal so movidas inicialmente contra pessoas jurdicas, embora posteriormente possam ser direcionadas pessoa fsica de seus scios ou administradores, na hiptese de desconsiderao da
personalidade jurdica. Logo, o nmero de aes efetivamente movidas contra pessoas fsicas tende a ser maior que o das direcionadas a pessoas jurdicas.
10. Dada a peculiaridade dos processos judiciais, nos quais mltiplos caminhos podem ser adotados para o processamento de um mesmo feito, as mdias tendem a ser
mais representativas que as medianas, geralmente muito prximas de zero.
19
Grfico 3
Distribuio dos processos de execuo fiscal segundo o tipo da citao
Elaborao prpria.
Cruzando-se a quantidade de aes nas quais ocorre pelo menos uma tentativa inexitosa de citao com
o universo de executivos fiscais nos quais o devedor no encontrado pelo sistema de justia, chega-se concluso de que a localizao imediata do executado fundamental para o xito da citao pessoal. Quando o
devedor no encontrado logo na primeira tentativa, as chances de que venha a ser localizado posteriormente
caem para pouco mais de um tero (34,8% dos casos).
Em 15% dos casos h penhora de bens, e somente um tero destas penhoras resulta da apresentao
voluntria de bens pelo devedor.11 Em apenas 4,4% dos processos de execuo fiscal ocorre algum tipo de
objeo de preexecutividade, e somente 6,4% dos devedores opem embargos execuo. Em regra, uma
vez havendo a citao pessoal, o que ocorre a extino da ao de execuo fiscal pelo pagamento, e no a
apresentao de bens penhora ou o oferecimento de defesa, o qual est presente em apenas 10,3% dos casos.
Entretanto, caso a Justia Federal logre penhorar bens do devedor, a probabilidade de estes serem utilizados para satisfazer integralmente os interesses do credor tende ao irrisrio. Somente 2,6% das aes de execuo fiscal resultam em algum leilo judicial, com ou sem xito. Do total de processos, em apenas 0,2% dos
casos o prego gera recursos suficientes para satisfazer o dbito, enquanto a adjudicao dos bens do executado
extingue a dvida em 0,3% dos casos.
Aproximadamente trs quintos dos processos de execuo fiscal vencem a etapa de citao. Destes, 25%
conduzem penhora, mas somente uma sexta parte das penhoras resulta em leilo. Nas entrevistas realizadas
ao longo da pesquisa, os diretores de secretaria e serventurios da Justia responsveis pela etapa do leilo
demonstraram profundo desalento com a complexidade dos atos administrativos e judiciais necessrios
realizao de um leilo, que so extraordinariamente burocrticos, demandam muito trabalho e so de pouca
efetividade. Como resultado, muitas das varas da Justia Federal implantadas nos ltimos cinco anos jamais
realizaram qualquer prego.
Em que pesem todos os obstculos, o grau de sucesso das aes de execuo fiscal relativamente alto,
uma vez que em 33,9% dos casos a baixa ocorre em virtude do pagamento integral da dvida, ndice que sobe
11. O nmero relativamente baixo de casos nos quais o devedor apresenta voluntariamente bens penhora pode estar correlacionado com a pequena quantidade de
executados que procuram exercer o direito de defesa. Embora no demonstrvel pelos dados coletados neste estudo, tal hiptese merece ser investigada oportunamente.
20
para 45% nos casos em que houve citao pessoal.12 Vale destacar, entretanto, que a extino por prescrio
ou decadncia o segundo principal motivo de baixa, respondendo por 27,7% dos casos. Em seguida, vem o
cancelamento da inscrio do dbito (17%) e a extino sem julgamento do mrito (11,5%). Causas menores
de baixa incluem a remisso (8%), o julgamento de embargos favoravelmente ao devedor (1,3%), o julgamento
de objeo de preexecutividade favoravelmente ao devedor (0,3%) e o declnio de competncia (0,2%). Ao
final, 12,3% das sentenas de execuo fiscal so recorridas, em regra pelo exequente.
Grfico 4
Distribuio dos processos de execuo fiscal segundo o motivo da baixa
Elaborao prpria.
Os motivos de baixa dos processos de execuo fiscal demandam algumas reflexes. A primeira diz respeito aos dois principais motivos de baixa. curioso observar que o volume de executivos fiscais extintos por
pagamento ou prescrio e decadncia praticamente o mesmo, o que indica que a probabilidade de o executivo fiscal obter xito ou fracassar absolutamente quase idntica.
A segunda diz respeito especificamente extino por pagamento. Desagregando-se as modalidades de
pagamento, tem-se que a quitao do dbito em parcela nica, perante o exequente ou o juzo da execuo,
ocorre em 41,3% dos casos. A adeso e fiel cumprimento a programa de parcelamento da dvida representam
36,3% das aes extintas por pagamento. Contrariamente ao senso comum, o grau de respeito aos programas
de parcelamento mostra-se extraordinariamente elevado: 64,4% dos executados que aderem a programas de
parcelamento cumprem integralmente com as obrigaes pactuadas em pelo menos um dos casos.
O que surpreendente, no que diz respeito s modalidades de pagamento, a pouca informao existente nos autos sobre quem, de que modo e quanto pagou ao exequente. Em regra, os juzes no tm qualquer
preocupao em verificar se a informao prestada pelo exequente verdadeira, ou seja, se realmente houve o
pagamento e qual o valor efetivamente pago. Por esta razo, em 20,9% dos casos no se sabe a modalidade de
pagamento adotada, e em 37,1% dos processos no consta qualquer informao sobre o valor efetivamente
apurado. Considerando-se apenas os casos em que esta informao encontra-se presente, pode-se afirmar que
cada ao de execuo fiscal resulta na arrecadao mdia de R$ 9.960,48 em principal e R$ 37,69 em custas
judiciais (para uma mediana de zero). Levando-se em conta apenas os executivos fiscais extintos por pagamento, este valor sobe para R$ 23.751,18 em principal e R$ 100,83 em custas judiciais (para uma mediana de
R$ 1.942,05 em principal e R$ 10,64 em custas judiciais).
12 . Consideraram-se como pagamento, para a produo deste dado, todos os casos em que as sentenas dos processos referiam-se aos seguintes eventos: pagamento
(sem especificao), expropriao, converso em renda, adjudicao e cumprimento de programa de parcelamento.
21
Quando desagregada por modalidade de exequente, a arrecadao mdia dos executivos fiscais extintos
por pagamento de R$ 36.057,25 em principal e R$ 191,43 em custas judiciais (para uma mediana de R$
3.673,27 e R$ 73,69, respectivamente), para as aes movidas pela PGFN. Os executivos fiscais propostos pelos conselhos de fiscalizao das profisses liberais resultam na arrecadao mdia de R$1.228,16 em principal
e R$ 15,93 em custas judiciais (para uma mediana de R$ 660,00 e R$ 10,64).
Os motivos de baixa dos processos de execuo fiscal demandam ainda uma terceira reflexo, acerca
da efetividade dos meios de defesa empregados pelo executado. Se o nmero de devedores que apresentam
defesa j baixo, a sua taxa de sucesso ainda menor. Somente 4,4% dos executados apresentam objeo de
preexecutividade, as quais so julgadas favoravelmente ao devedor em 0,3% dos casos. Os 6,5% de executados
que apresentam embargos obtm ganho de causa em 1,3% dos casos. Logo, a taxa de sucesso das objees de
preexecutivadade de 7,4%, enquanto a dos embargos de 20,2%.
Finalmente, importante ter em mente que o processamento das execues fiscais acontece em meio
fsico em 98,7% dos casos, enquanto 1,2% das execues esto digitalizadas e apenas 0,1% podem ser consideradas virtuais.
1) FLUXOS DO PEFM
Uma vez estabelecidas as caractersticas gerais dos executivos fiscais, a primeira tarefa relevante na definio
do custo do PEFM consiste em determinar a frequncia de cada uma das etapas que o compem. Em outras
palavras, preciso determinar no apenas quais so as etapas que, nos termos da Lei federal no 6.830/1980,
deveriam formar um executivo fiscal, mas quantas vezes so de fato executadas ao longo de um processo real,
desde a autuao at a baixa definitiva.
Pode-se inferir que o PEFM conta com uma autuao (a) e um despacho inicial (b). Na etapa de citao, ocorre
em mdia 0,65 tentativa de citao pelo correio (c); 0,7 tentativa de citao por oficial de justia (d); 0,13 tentativa
de citao por edital (e); e uma quantidade estatisticamente desprezvel de tentativas de citao por e-mail.
Quanto taxa de sucesso dos meios empregados para a citao, pode-se afirmar que 46,2% das tentativas
de citao por AR (aviso de recebimento) so exitosas, contra 47,1% das tentativas de citao por oficial de
justia e 53,8% das tentativas de citao por edital. Contrariamente ao senso comum, a taxa de sucesso das
tentativas de citao por oficial de justia no significativamente diferente do ndice nas tentativas de citao
por AR. Igualmente surpreendente que a taxa de sucesso das tentativas de citao por edital seja de apenas
53,8%. Como o emprego destes instrumentos s no exitoso quando este contm algum erro ou impreciso
e precisa ser republicado, uma taxa de sucesso to baixa indica que h quantidade bastante expressiva de
equvocos na publicao.
Na etapa de penhora, so expedidos em mdia 0,67 mandado de penhora e avaliao (f), com taxa de
sucesso de apenas 22,4%. Cada processo de execuo fiscal conta em mdia com 0,07 leilo (g) e vai 4,88 vezes
em vistas ao exequente para conhecimento (h).
No que diz respeito defesa do executado, cada processo de execuo fiscal conta em mdia com 0,04 objeo
de preexecutividade (i) e 0,07 embargo de devedor ou de terceiros (j). No campo dos recursos, cada processo de
execuo fiscal sofre em mdia 0,03 agravo (k); 0,13 apelao (l) e 0,02 recurso especial ou extraordinrio (m).
Ao final, conta com uma sentena (n) e uma baixa definitiva (o).
Logo, as frequncias mdias provveis de cada uma das etapas processuais que compem o PEFM podem
ser descritas por meio da seguinte frmula matemtica (processo de execuo fiscal mdio/frequncia das etapas):
22
PEFMf = a + b + 0,65c + 0,7d + 0,13e + 0,67f + 0,07g + 4,88h + 0,04i + 0,07j + 0,03k + 0,13l +
0,02m + n + o
2) TEMPOS DO PEFM
Uma vez estabelecidas as frequncias, a segunda fase relevante na definio do custo do PEFM diz respeito
aos tempos necessrios ao cumprimento dessas etapas. Como afirmado anteriormente, a mo de obra diretamente empregada a principal unidade de custo, para o Poder Judicirio, do processamento dos executivos
fiscais, assim como em outras atividades essencialmente burocrticas ou intelectuais. Na medida em que juzes
e serventurios no so remunerados por tarefa, mas pelo exerccio do cargo ou funo, o custo do processamento ser determinado essencialmente pelo tempo que dedicam prtica de cada um dos atos processuais e
atividades administrativas que compem o executivo fiscal.
Com base na tcnica da carga de trabalho ponderada, mediu-se o tempo mdio total de tramitao, que
considera o intervalo de tempo transcorrido entre o momento processual no qual se ordena a prtica do ato e o
instante no qual este efetivamente concludo. A partir da anlise dos autos findos que compuseram a amostra
utilizada para construir o PEFM, pode-se afirmar que, entre a elaborao da petio inicial pelo exequente e
a autuao na Justia, transcorrem 117 dias (a).13 Uma vez autuado, o executivo fiscal demanda 66 dias at a
ocorrncia de um despacho inicial (b).
Aps o despacho inicial, transcorrem em mdia 28 dias at que seja ordenada a citao, e mais 1.287 dias
at que se encontre o executado ou extinga-se o processo, nos casos em que este no venha a ser encontrado.
Logo, pode-se afirmar que o PEFM permanece durante 1.315 dias na etapa de citao ().
O PEFM permanece durante 540 dias na etapa de penhora (f) e 743 dias na etapa de leilo (g). No trabalho de campo conduzido neste estudo, no foi calculado o tempo mdio de durao das vistas ao exequente
(h), uma vez que os intervalos de tempo durante os quais o processo encontra-se em vistas ao exequente esto
incorporados no total de cada etapa durante a qual ocorreram.
No que diz respeito defesa do executado, cada objeo de preexecutividade prolonga o processo por 574
dias (i) e os embargos de devedor ou de terceiros demandam 1.566 dias para o seu processamento (j).
No campo dos recursos, cada agravo, apelao, recurso extraordinrio, recurso especial ou embargo de
declarao demanda 332 dias para apreciao, e atrasa a baixa do processo em 175 dias, representando um aumento total no tempo de tramitao de 507 dias (). No havendo recurso, entre a sentena e a baixa definitiva
transcorrem em mdia 243 dias ().
Introduzindo-se os lapsos temporais descritos na frmula do PEFMf, e considerando-se que = 1,46, =
0,18 e = 1, a funo entre frequncias e tempos mdios provveis de durao das etapas processuais adquire
o seguinte contedo (processo de execuo fiscal mdio/tempo mdio total de tramitao):
PEFMtt = 1(117) + 1(66) +1,46(1315) + 0,67(540) + 0,07(743) + 4,88(0) + 0,05(574) + 0,07(1566)
+ 0,18(507) + 1(243)
Consequentemente, o tempo mdio total de tramitao do PEFM de 2.989 dias, ou seja, oito anos, dois
meses e nove dias. Note-se que esta uma mdia provvel produzida em funo da frequncia mdia provvel
e do tempo mdio provvel das etapas que compem o executivo fiscal.
13. O que incorpora tanto o tempo consumido pelo exequente para protocolar a petio inicial quanto o tempo necessrio autuao.
23
Todavia, como a tcnica da carga de trabalho ponderada incorpora todos os tempos mortos, utilizou-se
tambm uma segunda estratgia, derivada do mtodo ABC e da tcnica Delphi. Tal como afirmado na seo
referente ao desenho metodolgico, pretendeu-se desta forma segregar o tempo morto do tempo operacional,
ou seja, o tempo durante o qual o processo aguardou a prtica dos atos processuais e atividades administrativas
daquele efetivamente despendido pelos juzes e serventurios em seu processamento.
Com base no mtodo ABC, determinou-se no apenas a quantidade, mas tambm a qualidade da mo
de obra diretamente empregada na prtica de cada um dos atos processuais e atividades administrativas que
compem o executivo fiscal. Por meio da tcnica Delphi empregada nas entrevistas realizadas com juzes e serventurios, foi possvel construir uma mdia nacional da quantidade de tempo que cada um destes dedica ao
cumprimento das tarefas e operaes que compem as etapas processuais.
Tabela 3
Etapas da execuo fiscal, agente responsvel e quantitativo de mo de obra diretamente empregada

Varivel
Etapa
Responsvel (em minutos)
tempo total
Juiz
Servidor
Outro
(em minutos)
20,8
Autuao
0,0
17,3
3,5
Despacho
0,3
8,5
0,2
9,0
Citao pelo correio (AR)
0,0
8,6
1,5
10,0
Citao por oficial
0,0
266,9
3,1
269,9
Citao por edital
8,3
37,9
5,5
51,6
Penhora
4,3
396,6
10,8
411,7
Leilo
Objeo de preexecutividade
9,5
193,6
6,6
209,8
41,5
71,1
2,6
115,2
Embargo
1,3
33,6
4,3
39,1
Agravo
0,0
5,9
1,4
7,2
Apelao
0,0
5,9
1,4
7,2
7,2
Apelao
0,0
5,9
1,4
Recurso especial ou extraordinrio
0,0
5,9
1,4
7,2
Sentena
20,6
73,7
2,3
96,6
Baixa
0,0
16,1
1,1
17,2
Elaborao prpria.
Logo, a funo entre frequncia e tempo mdio efetivamente empregado em cada uma das etapas que compem o PEFM pode ser descrita por meio da frmula matemtica apresentada a seguir (processo de execuo fiscal
mdio/tempo mdio de mo de obra diretamente empregada). Observe-se que as etapas de citao, de recursos e de sentena e baixa foram desagregadas pelas diferentes modalidades identificadas no modelo do PEFM
descritos no desenho metodolgico pelas letras c, d e e; k, l e m; e n e o, respectivamente:
PEFMte = 1(20,8) +1(9,0) + 0,65(10,0) + 0,7(269,9) + 0,13(51,6) + 0,67(411,7) + 0,07(209,8) +
4,88(0) + 0,05(115,2) + 0,07(39,1) + 0,03(7,2) + 0,13(7,2) + 0,02(7,2) + 1(96,6) + 1(17,2)
Como resultado, tem-se que o tempo mdio provvel de mo de obra diretamente empregada no processamento do PEFM de 646,2 minutos, ou seja, 10 horas e 46 minutos.
A atribuio ao processamento do PEFM de um tempo mdio de mo de obra diretamente empregada
no tem a funo de estabelecer parmetros de produtividade, mas de permitir a integrao da unidade de custo
mo de obra direta (MOD) ao custo total de processamento. No entanto, tendo em vista a imensa distncia entre o tempo total de durao (oito anos, dois meses e nove dias) e o tempo mdio provvel de mo de obra diretamente empregada no processamento do PEFM (10 horas e 46 minutos), algumas reflexes so necessrias.
24
Em primeiro lugar, deve-se considerar as perdas de eficincia normais que envolvem qualquer trabalho
humano, e que ocorrem mesmo em atividades integralmente controlveis pela gesto judiciria. Se um servidor responsvel pela autuao trabalha 6 horas por dia, e o tempo mdio necessrio para autuar um processo
de 20,8 minutos, no se deve supor que este deva autuar em mdia 17,3 processos por dia. Como no
uma mquina, no pode existir a expectativa razovel de que o servidor passe todo o seu perodo de trabalho
executando exclusivamente sua atividade-fim.
Em segundo lugar, a realizao das tarefas e operaes desenvolvidas durante as etapas processuais no
compem uma linha de produo just in time. O processo produtivo na Justia se assemelha produo em lotes, em que atividades do mesmo tipo (por exemplo, juntada, cargas ao exequente etc.) so realizadas em grandes
blocos, o que envolve a organizao do processo de trabalho voltada para o acmulo de autos que se encontram
em determinada etapa do processamento para que haja movimentao conjunta com outros na mesma etapa.
Como constatado na coleta de dados em campo, isto costuma envolver a criao de metas de controle para
tramitao do processo que podem variar entre 30, 60 ou 90 dias, por exemplo, para que haja nova movimentao dos autos.
Em terceiro lugar, embora uma parte significativa do tempo morto possa ser atribuda ao congestionamento e outros elementos de ineficincia do sistema de justia, uma quantidade expressiva deste resulta de
contingncias incontrolveis ou inevitveis. Muito do tempo morto encontra-se concentrado nos perodos de
arquivamento provisrio por ordem do exequente, ou na ocorrncia de prazos processuais em favor das partes.
Alm disso, o tempo total incorpora o lapso temporal necessrio ao processamento e julgamento dos embargos e dos recursos, os quais adicionam em mdia 230 dias ao tempo total de durao. Entretanto, estes foram
excludos da contagem do tempo mdio de mo de obra diretamente empregada pelas razes metodolgicas
previamente expostas.
Alm dessas consideraes, o tempo mdio de mo de obra diretamente empregada no processamento do
PEFM permite anlises importantes sobre os pontos crticos do fluxo e a qualidade da mo de obra empregada.
Quanto aos pontos crticos, pode-se perceber que os momentos da tramitao que mais demandam mo
de obra so o cumprimento de mandados e a organizao de leiles. No que diz respeito qualidade da mo
de obra empregada, os dados demonstram que o procedimento de execuo fiscal processado essencialmente
em secretaria, pelos serventurios da Justia. Os pontos nos quais o envolvimento direto do juiz mais significativo so o julgamento das objees de preexecutividade e a elaborao da sentena.14
Entretanto, um dos achados mais importantes deste estudo que a diferena entre o tempo mdio provvel
de mo de obra diretamente empregada nos executivos fiscais e o tempo total de tramitao do processo est
intrinsecamente relacionada ao padro de gerenciamento processual praticado nas varas da Justia Federal. A morosidade
no resulta significativamente do cumprimento de prazos legais, do sistema recursal ou das garantias de defesa do
executado. Tampouco do grau de complexidade das atividades administrativas requeridas. Fundamentalmente, a
cultura organizacional burocrtica e formalista, associada a um modelo de gerenciamento processual ultrapassado
(ALVES DA SILVA, 2010), que torna o executivo fiscal um procedimento moroso e propenso prescrio.
Basta lembrar que esta responde pelo segundo maior motivo de baixa, atingindo quase um tero dos executivos fiscais.
No trabalho de campo, identificou-se a prevalncia de uma forma de organizao administrativa que se
assemelha ao modelo fordista clssico, caracterizado pela rgida diviso de tarefas excessivamente reguladas,
14 . Ressalte-se, tambm, que algumas das mais importantes funes do juiz, como a direo geral dos trabalhos da vara, o estudo e a elaborao de teses e modelos,
e a organizao e gesto das rotinas observadas pelos serventurios no so individualizveis, razo pela qual no se encontram computadas no tempo mdio de mo
de obra diretamente empregada no processamento da execuo fiscal. Compem os tempos do que aqui se denomina mo de obra indiretamente empregada (MOI).
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repetitivas e autorreferentes. Este modelo impede a construo de uma viso completa do processo de trabalho,
privilegiando o cumprimento de tarefas em detrimento da obteno dos resultados, com impactos relevantes
sobre a subjetividade dos trabalhadores da Justia. Adicionalmente, refora a falta de integrao entre as
organizaes envolvidas no processamento da execuo fiscal, uma vez que minimiza os aspectos de cooperao
interorganizacionais e obscurece a compreenso sistmica da Justia.
B.
CUSTO DO PROCESSO DE EXECUO FISCAL MDIO (PEFM)
Sabendo-se a frequncia de ocorrncia e os tempos mdios de cada uma das etapas que compem o PEFM,
tm-se os multiplicadores de boa parte das unidades que determinam o custo mdio do processo de execuo
fiscal na Justia Federal. Entretanto, para que se possa chegar a um valor monetrio, faz-se necessria uma
anlise prvia do custo de cada um destes insumos, bem como dos demais fatores de custo relevantes. Para
tanto, parte-se sempre dos dados sobre o oramento executado pela Justia Federal de primeiro grau no ano de
2009, excluindo-se os restos a pagar.
1) CUSTO MDIO TOTAL
Para transformar em medida de custo as informaes sobre a frequncia e o tempo mdio total de durao
de cada uma das etapas que compem o PEFM, foi construdo um indicador denominado custo mdio por
processo/dia (CMPD).
O CMPD pode ser determinado a partir da converso do oramento executado em oramento dirio,
subdividindo-o, a seguir, pelo nmero de processos que tramitaram no primeiro grau de jurisdio da Justia
Federal ao longo de 2009. Considerando-se o oramento executado de R$ 4.912,7 milhes e o total de casos
pendentes e processos baixados de 8,5 milhes (CNJ, 2010), tem-se que o oramento dirio da Justia Federal
de primeiro grau de R$ 13,5 milhes e o CMPD do ano de 2009 de R$ 1,58.
Por sua vez, o processamento do executivo fiscal gera alguma renda ao Poder Judicirio, por meio da arrecadao de custas. Conforme o exposto anteriormente, o valor mdio apurado em custas nas aes de execuo
fiscal (CAEF) processadas na Justia Federal com baixa definitiva no ano de 2009 de R$ 37,69.
Partindo-se da frmula matemtica de clculo do tempo mdio total de tramitao do executivo fiscal,
pode-se afirmar que a funo do custo mdio total provvel do PEFM a seguinte (processo de execuo fiscal
mdio/custo mdio total):
PEFMcmt = {cmpd [1(117) + 1(66) +1,46(1315) + 0,67(540) + 0,07(743) + 4,88(0) + 0,05(574) +
0,07(1566) + 0,18(507) + 1(243)]} caef
Ou seja:
PEFMcmt = {R$1,58[1(117) + 1(66) +1,46(1315) + 0,67(540) + 0,07(743) + 4,88(0) + 0,05(574) +
0,07(1566) + 0,18(507) + 1(243)]} R$37,69
Logo, o custo mdio total provvel do PEFM de R$ 4.685,39. Todavia, este nmero enseja algumas
consideraes importantes.
Em primeiro lugar, preciso ter em conta as fragilidades do CMPD como indicador de custo. Embora
sua utilizao permita que o custo mdio total provvel do PEFM flutue de acordo com o tempo de tramitao
(refletindo a opo adotada neste estudo de tomar o tempo como principal fonte de custo varivel dos processos
judiciais), o CMPD despreza quaisquer outras especificidades deste tipo de ao. Em outras palavras, embora o
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custo mdio total dos diferentes tipos de ao possa mudar em funo de seu tempo mdio total de tramitao,
outros fatores, como complexidade das rotinas e qualidade da mo de obra empregada, no podem ser objeto
de clculo por meio deste mtodo. Alm disso, como no existem dados oramentrios pormenorizados por
seo ou subseo judiciria, no h como segregar o impacto exercido especificamente pela execuo fiscal
sobre o oramento de capital e custeio da Justia Federal de primeiro grau.
Em segundo lugar, importante levar em conta que o custo mdio total incorpora o custo do
processamento dos embargos e dos recursos. Levando-se em conta as opes metodolgicas adotadas neste
estudo (segundo as quais os embargos devem ser considerados aes autnomas em relao ao executivo fiscal,
e o custo do processamento dos recursos no pode ser determinado seno por meio de um estudo especfico
sobre o funcionamento dos tribunais), talvez o mais correto seja desprezar estes fatores. Desconsiderando-se
o processamento dos embargos e recursos, a funo do custo mdio total provvel do PEFM a seguinte
(processo de execuo fiscal mdio/custo mdio total exceto embargos e recursos):
PEFMcmt2 ={R$1,58[1(117) + 1(66) +1,46(1315) + 0,67(540) + 0,07(743) + 4,88(0) + 0,05(574)
+ 1(243)]} R$37,69
Consequentemente, o custo mdio total do PEFM, exceto embargos e recursos, de R$ 4.368,00. Quanto a
este nmero, importante lembrar que o custo mdio total provvel dos embargos e recursos de apenas R$ 317,39
em virtude da baixa frequncia com a qual estes ocorrem no PEFM. Pela tcnica da carga de trabalho ponderada,
o custo mdio total provvel de um embargo de R$ 2.474,28. Entretanto, como cada processo de execuo fiscal
mdio conta com apenas 0,07 embargo, seu peso relativo no PEFM de apenas R$ 173,20.
2) CUSTO BASEADO EM ATIVIDADES
Como o custo mdio total incorpora todos os tempos mortos, utilizou-se tambm uma segunda estratgia
para determinar o custo mdio do PEFM, derivada do mtodo ABC. Desse modo, pretende-se segregar o
tempo morto do tempo operacional, ou seja, o tempo durante o qual o processo aguardou a prtica dos atos
e atividades do tempo efetivamente despendido pelos juzes e serventurios em seu processamento. Com isso,
pode-se chegar a uma diferenciao entre o custo mdio de um processo que se encontra parado do custo
mdio das movimentaes do processo.
Para transformar em medida de custo as informaes sobre a frequncia de ocorrncia e o tempo mdio
de mo de obra diretamente empregada em cada uma das etapas que compem o PEFM, construiu-se um
indicador denominado custo mdio da mo de obra na execuo fiscal (CMMO).
O CMMO pode ser determinado a partir da converso do oramento de pessoal executado pela Justia
Federal de primeiro grau no exerccio financeiro de 2009 no oramento por minuto trabalhado, ponderado com
base na participao relativa de magistrados, servidores e estagirios no processamento dos executivos fiscais.
Considerando-se a folha de pagamento da magistratura federal de primeiro grau, de R$ 495,7 milhes
anuais, e o total de 1.488 juzes em exerccio ao longo do ano de 2009, tem-se que cada magistrado custou R$
333,1 mil. Supondo-se que os juzes trabalhem 75,6 mil minutos por ano, tem-se que um minuto da mo de obra
de um magistrado custa R$ 4,41. A folha de pagamento dos serventurios da Justia Federal de primeiro grau,
de R$ 3.302,2 milhes anuais, e o total de 20.677 servidores em exerccio durante o ano de 2009 indicam que
cada serventurio custou R$ 159,7 mil. Se os servidores trabalham 82,8 mil minutos por ano, tem-se que um
minuto da mo de obra de um serventurio custa R$ 1,93.
27
O clculo relativo aos estagirios um pouco mais complexo. O Conselho da Justia Federal aponta que a
folha de pagamento dos estagirios do primeiro grau de R$ 16,5 milhes anuais. Entretanto, no h informao
quanto ao quantitativo de estagirios em exerccio ao longo do ano de 2009. Com base nos dados colhidos em
campo relativos estrutura organizacional das varas federais visitadas pelas equipes de pesquisadores, supe-se
que existam aproximadamente 7.700 estagirios, remunerados ou voluntrios, trabalhando em varas federais.
Levando-se em conta que cada estagirio trabalhe 55,2 mil minutos por ano, tem-se que um minuto da mo
de obra de um estagirio custa R$ 0,04.
Consoante o exposto acima, o trabalho dos magistrados representa 6,8% do total da mo de obra diretamente empregada no processamento do executivo fiscal, contra 89,7% dos servidores e 3,6% dos estagirios.
Portanto, o CMMO pode ser representado pela frmula matemtica:
CMMO = [0,068(R$4,41) + 0,897(R$1,93) + 0,036(R$0,04)]
Como a folha de pagamento no a nica unidade de custo relevante, o clculo do custo baseado em atividades
do executivo fiscal tambm deve incorporar as despesas de capital e custeio da Justia Federal de primeiro grau.
Uma vez que a mo de obra representa o principal custo varivel, e no existem informaes detalhadas
sobre o oramento de capital e custeio de cada uma das sees e subsees que compem o primeiro grau,
decidiu-se considerar estes gastos como um custo fixo. Partindo-se do oramento executado no ano de 2009 de
R$ 603,0 milhes para o total de 8,5 milhes de casos pendentes de julgamento e processos baixados (CNJ,
2010), chega-se ao custo fixo mdio por processo/ano na Justia Federal de primeiro grau de R$ 70,68.
Considerando-se o tempo mdio de tramitao do PEFM de oito anos, dois meses e nove dias, e deduzindo-se
a receita auferida em custas (CAEF), no valor de R$ 37,69, estima-se o custo fixo (CF) do executivo fiscal em
R$ 541,11.
Partindo-se da frmula matemtica de clculo do tempo mdio provvel de mo de obra diretamente
empregada no executivo fiscal, pode-se afirmar que a funo do custo mdio baseado em atividades do PEFM
a seguinte (processo de execuo fiscal mdio/custo mdio baseado em atividades):
PEFMcmba ={[1(20,8) +1(9,0) + 0,65(10,0) + 0,7(269,9) + 0,13(51,6) + 0,67(411,7) + 0,07(209,8)
+ 4,88(0) + 0,05(115,2) + 0,07(39,1) + 0,03(7,2) + 0,13(7,2) + 0,02(7,2) + 1(96,6) + 1(17,2)] x
[0,068(R$4,41) + 0,897(R$1,93) + 0,036(R$0,04)]} + R$541,11
Portanto, o custo mdio provvel baseado em atividades do PEFM de R$ 1.854,23. Este nmero indica
o custo mdio da movimentao do executivo fiscal, que seria esperado em condies ideais. A grande distncia
existente entre o custo mdio baseado em atividades e o custo mdio total, exceto embargos e recursos, explicase pelo custo agregado do processo parado e da mo de obra indireta, conforme ressaltado. Os problemas
de gerenciamento processual, as perdas de eficincia nas atividades administrativas e as deseconomias de
congestionamento, aliadas baixa cooperao interorganizacional no sistema de justia, adicionam custos
expressivos ao custo mdio baseado em atividades.
Em princpio, o custo dos problemas de gerenciamento e, especialmente, das perdas de eficincia nas
atividades administrativas poderia ser medido por meio do clculo da mo de obra indireta (MOI) empregada
no processamento da execuo fiscal. Porm, os dados necessrios a este tipo de anlise, referentes distribuio
de servidores por funo e atividade na Justia Federal de primeiro grau como um todo, bem como os gastos
de custeio, capital e pessoal por seo e subseo judiciria no se encontram disponveis. Infelizmente, a partir
dos dados produzidos por meio deste estudo, no foi possvel estim-los de modo estatisticamente consistente.
28
Por fim, nunca demais repisar que os custos aqui apresentados dizem respeito, apenas e to somente,
ao Poder Judicirio. Outros custos resultantes do processamento da execuo fiscal para o poder pblico, a
sociedade, o mercado, exequentes, executados e demais organizaes integrantes do sistema de justia no
foram objeto de anlise ou estimativa neste estudo. Da mesma forma que um estudo especfico sobre o custo
da mo de obra indireta empregada no executivo fiscal faz-se necessrio, tambm desejvel que esta pesquisa
seja complementada por outros esforos de compreenso da estrutura de custos de todos estes agentes.
4 VARIAES RELEVANTES NOS RESULTADOS DA PESQUISA

Quando do desenho da pesquisa, partiu-se de uma amostra nacional, na expectativa de chegar a um resultado
representativo probabilstico do custo unitrio do conjunto dos processos de execuo fiscal em tramitao na
Justia Federal de primeiro grau, em detrimento da produo de resultados especficos para cada perfil de vara
federal ou de demanda judicial.
Entretanto, razovel supor que o processo de execuo fiscal nem sempre se comporta do mesmo modo,
havendo variaes significativas em funo do perfil das varas federais ou da demanda judicial. Ao longo do
desenvolvimento da pesquisa, foram construdas hipteses acerca dos aspectos que poderiam influir sobre o
tempo de tramitao, o motivo da baixa e o custo do processamento do executivo fiscal, os quais podem ser
agregados em dois grandes grupos: o das questes relativas organizao do sistema de justia (A) e o das
questes relativas ao perfil das demandas e conduo do processo judicial (B).
De modo a verificar quais dessas hipteses resultam em variaes significativas do ponto de vista estatstico, utilizaram-se modelos economtricos de anlise multivarivel. Para que o impacto estimado de uma das
variveis no fosse confundido com o das outras, foram includas no modelo as seguintes variveis de controle:
1) regio da Justia Federal;
2) competncia da vara;
3) forma de apresentao dos autos findos (fsico, digital ou virtual);
4) tempo de permanncia do juiz titular na vara na qual exerce a jurisdio;
5) uso do sistema BACENJUD;
6) modo de acompanhamento administrativo do processo;
7) carga processual por serventurio;
8) modalidade de exequente;
9) sede do exequente;
10) natureza jurdica do executado;
11) valor da causa;
12) uso da competncia delegada;
13) emisso de carta precatria; e
14) quantidade de varas em que tramitou o processo.
Como a varivel tempo total de tramitao contnua e apresentou distribuio prxima da normal
nos dados em questo, utilizou-se um modelo de regresso linear com estimador robusto do erro padro para
estimar o efeito das variveis listadas sobre o tempo total de tramitao. Como o motivo da baixa pode ser
reduzido a uma varivel binria, foi empregado um modelo Logit, adotando-se sempre como critrio de significncia estatstico o valor de p<0,1 para teste bicaudal.
29
A. ORGANIZAO DO SISTEMA DE JUSTIA
Com o objetivo de verificar se a organizao do sistema de justia influi no tempo de durao e na probabilidade de xito de um executivo fiscal, explorou-se um conjunto de hipteses, relativas organizao regional da
Justia Federal, especializao das varas federais e s suas diferentes formas de gerenciamento.
1) ORGANIZAO REGIONAL E ESPECIALIZAO DAS VARAS FEDERAIS
Na medida em que a Justia Federal organiza-se em cinco grandes regies (varivel 1), importante determinar
se alguma de suas unidades administrativas tem desempenho superior s demais. A partir dos resultados da
regresso do tempo total de tramitao em cada uma das regies, e na presena dos controles, o que se pode
afirmar que o Tribunal Regional Federal da 2a Regio (TRF 2) e o TRF 4 tm desempenho significativamente
melhor que o TRF 1 e o TRF 3. Quanto ao TRF 5, o teste no indicou variao significativa que revele efeito,
positivo ou negativo, sobre o tempo de tramitao.
No que diz respeito aos resultados da regresso do motivo de baixa em cada uma das regies, a variao
apenas significativa em relao ao TRF 2, no qual sempre mais provvel que a execuo fiscal resulte em
pagamento. Logo, apenas o TRF 2 tem um desempenho significativamente superior aos demais, tanto no que
diz respeito durao quanto probabilidade de recuperao do crdito.
Se em nvel nacional a Justia Federal organiza-se em cinco grandes regies, no nvel local esta se encontra
estruturada em varas de competncia exclusiva e varas de competncia mista (varivel 2). Em geral, os estudiosos da organizao judiciria sustentam que a especializao melhora o desempenho das varas (TIMM et al.,
2010). Contudo, o presente estudo no demonstrou haver qualquer diferena significativa entre o desempenho das varas exclusivas de execuo fiscal e o das varas mistas.
Ao lado da especializao, a informatizao usualmente apontada como um instrumento eficaz para
a melhoria do desempenho do Poder Judicirio. Neste estudo, no houve qualquer variao significativa de
desempenho entre as varas de autos fsicos, digitais ou virtuais (varivel 3). Este resultado pode ser consequncia
da baixa presena de autos digitais e virtuais na amostra, o que torna as estimativas instveis. Todavia, no se deve
desprezar a possibilidade de que a informatizao realmente no esteja exercendo qualquer impacto positivo sobre
o processamento das aes. Nas observaes realizadas em campo ao longo deste estudo, ficou claro que a digitalizao
e a virtualizao no esto sendo precedidas de mudanas organizacionais, nem de treinamento adequado.
Dessa forma, o avano da informatizao apenas altera o suporte dos autos processuais, que deixa de ser fsico
e passa a ser virtual, reproduzindo as prticas do processamento em papel nos procedimentos digitais, sem
qualquer resultado em termos de melhoria do desempenho. Contudo, apenas um estudo qualitativo especfico
sobre a virtualizao poderia indicar mais precisamente qual destas hipteses a verdadeira.
2) AUTONOMIA GERENCIAL DAS VARAS FEDERAIS
Atores do sistema de justia, em especial os advogados, costumam apontar que o tempo de permanncia do
magistrado no cargo (varivel 4) encontra-se diretamente correlacionado ao desempenho da vara. Como o juiz
o responsvel ltimo pela organizao administrativa da secretaria, gozando de grande autonomia gerencial,
um magistrado que se encontra h mais tempo no exerccio da jurisdio conhece melhor os advogados,
jurisdicionados e serventurios, estruturando mais adequadamente as atividades administrativas. Alm disso,
levando-se em conta o tempo mdio de durao do executivo fiscal, apenas o juiz que esteja h muito tempo
no exerccio da jurisdio no mesmo local estar julgando processos por ele mesmo instrudos.
O tempo de permanncia do magistrado na vara no demonstrou ter qualquer impacto significativo
sobre o tempo mdio de durao do executivo fiscal, mas h variaes significativas no que tange ao motivo de
baixa: quanto maior o tempo de permanncia do juiz no exerccio da jurisdio em um mesmo local, maior a
probabilidade de que a execuo fiscal resulte em pagamento, conforme demonstra o grfico 5.
30
Grfico 5
Probabilidade de baixa por pagamento, em relao ao tempo de permanncia do magistrado na vara
Elaborao prpria.
No exerccio de sua autonomia funcional, os magistrados tambm podem optar por diferentes instrumentos
de procura por bens, com o objetivo de satisfazer os crditos em execuo. Recentemente, a adoo do sistema
BACENJUD (varivel 5), que permite a penhora online dos depsitos em dinheiro dos devedores, por meio do
banco de dados do Banco Central do Brasil, vem sendo apontada como ferramenta poderosa, capaz de reduzir
significativamente o tempo destinado procura por bens e aumentar a probabilidade de satisfao do crdito.
Porm, este estudo no revelou qualquer variao significativa entre o tempo de durao dos executivos
fiscais nas varas que empregam prioritariamente o sistema BACENJUD e aquelas que o utilizam de modo
apenas subsidirio. Surpreendentemente, a probabilidade de um executivo fiscal no qual houve a aplicao
do sistema BACENJUD terminar em pagamento significativamente menor. Contudo, provvel que este
seja um caso de causalidade invertida: o BACENJUD no reduz a probabilidade de pagamento; a baixa
probabilidade de pagamento que induz a sua utilizao pela Justia Federal.
Quanto organizao da secretaria (varivel 6), o estudo no apontou qualquer evidncia significativa de
que exista um modelo mais bem-sucedido que outro. No limite, absolutamente irrelevante se as atividades
administrativas dos servidores encontram-se organizadas por rotinas, tal como uma linha de montagem; por
temas, com equipes responsveis por determinados assuntos; ou por numerao do processo, com um grupo
de serventurios responsvel por um conjunto de processos cuja numerao termine com o mesmo algarismo.
Diante dos resultados apresentados anteriormente sobre a morosidade e a ineficincia na conduo dos
processos, esta informao bastante relevante, uma vez que indica a falncia dos padres de organizao
atualmente em vigor, e a necessidade imperiosa de proposio de novos modelos de gesto.
Por fim, igualmente importante ressaltar que a contratao de pessoal no uma soluo. Neste estudo,
no se observou qualquer evidncia emprica significativa de que o quantitativo de processos por serventurio
(varivel 7) esteja correlacionado com o tempo de durao do executivo fiscal, nem com a probabilidade de
este sofrer baixa por pagamento.
B.
31
PERFIL DAS DEMANDAS E ORGANIZAO DO PROCESSO JUDICIAL
Da mesma forma que a organizao do sistema de justia, possvel que o perfil das demandas e a organizao do
processo judicial produzam algum impacto sobre o tempo de durao e a probabilidade de xito de um executivo fiscal.
1) PERFIL DAS DEMANDAS
Um dos aspectos mais relevantes no perfil das demandas diz respeito ao exequente (varivel 8). Com base neste
estudo, pode-se afirmar que as aes promovidas pela PGF tendem a ser mais demoradas que aquelas patrocinadas pela PGFN. Em contraposio, as aes propostas pelos conselhos de fiscalizao das profisses liberais
so em regra as mais rpidas. No que diz respeito ao motivo da baixa, pode-se inferir que as aes de autoria
da Fazenda Nacional tm menor probabilidade de baixa por pagamento. Neste caso, o desempenho da PGF
semelhante ao dos conselhos de fiscalizao das profisses liberais, e significativamente superior ao da PGFN.
Ainda sobre o perfil dos exequentes, pode-se perceber que estes, quando se encontram na mesma cidade
(varivel 9), acabam por aumentar o tempo de durao do processo. Existem algumas explicaes possveis
para esta demora, entre elas o fato de que o exequente possivelmente crie equipes especficas para os processos
advindos de outras cidades. Outra explicao poderia ser uma relao de causa invertida, isto , varas que no
apresentam grande volume ou grau de complexidade elevado em sua demanda acabam por no dispor de um
exequente em sua cidade; sendo assim, seus processos, mesmo contando com os deslocamentos de vistas ao
exequente, apresentaro rito mais rpido.
No que tange ao executado (varivel 10), as aes movidas contra pessoas fsicas so significativamente
mais rpidas, e mais provavelmente resultam em pagamento.
Quanto ao valor da causa (varivel 11), os resultados obtidos pelo estudo so algo surpreendentes. Com
base nos dados produzidos, verificou-se existir correlao negativa e significativa entre o valor da causa e o
tempo mdio de tramitao e correlao positiva entre aquele valor e a probabilidade de pagamento. Em outras
palavras, o estudo permite afirmar que, quanto maior o valor da causa, mais rpido o executivo fiscal e maior
a probabilidade de que resulte em pagamento, conforme demonstram os grficos 6 e 7.
Grfico 6
Tempo mdio de tramitao, em relao ao valor da causa
Elaborao prpria.
32
Grfico 7
Probabilidade de baixa por pagamento, em relao ao valor da causa
Elaborao prpria.
Embora contraintuitiva, essa correlao pode ser explicada. H algum tempo, a PGFN e a PGF vm
adotando a estratgia de privilegiar as aes de execuo fiscal movidas contra grandes devedores, dedicando-lhes
ateno especial. Durante este estudo, muitos magistrados relataram adotar a mesma prtica. Logo, provvel
que o resultado obtido apenas demonstre o sucesso destas iniciativas.
2) CARTAS PRECATRIAS E DELEGAO DE COMPETNCIA
Procurou-se verificar, ainda, de que modo a delegao de competncia (varivel 12) e o emprego de cartas
precatrias (varivel 13) afetam o desempenho da Justia Federal no processamento do executivo fiscal. Como
este estudo no incluiu em sua amostra processos de execuo fiscal da Unio que tramitaram exclusivamente
em varas estaduais, o nico dado que permite alguma inferncia a este respeito aquele relativo aos processos
que tramitaram em mais de uma vara, federal ou estadual, mas que tiveram baixa na Justia Federal.
A esse respeito, pode-se afirmar que os processos que tramitaram em mais de uma vara so significativamente
mais demorados, e apresentam menor probabilidade de resultar em pagamento (varivel 14). Entretanto, no
existe qualquer variao significativa entre a situao dos processos que vm das varas estaduais e a daqueles
remetidos por outras varas federais. Dessa forma, no se pode afirmar que as varas estaduais, no exerccio
da competncia delegada para processar a execuo fiscal da Unio, tenham desempenho pior que a Justia
Federal. Em todo caso, esta questo ainda merece ser explorada por meio de pesquisa especfica.
Por fim, quanto s cartas precatrias, verificou-se que o problema encontra-se concentrado na prpria
Justia Federal. Quando esta remete carta precatria a uma vara estadual, isto no costuma resultar em maior
atraso no processamento do executivo fiscal. Entretanto, se o pedido for remetido a outra vara da prpria Justia Federal, o tempo mdio de tramitao aumenta significativamente.
5 CONSIDERAES FINAIS
Ao longo deste estudo, procurou-se determinar o custo unitrio do processo de execuo fiscal mdio na Justia Federal de primeiro grau. Empregando metodologia inovadora, procedeu-se a extensivo trabalho de campo,
cujos resultados mais importantes podem ser resumidos nos termos a seguir.
Em mdia, a execuo fiscal na Justia Federal brasileira proposta tanto pela Unio (59%) como
pelos conselhos de fiscalizao das profisses liberais (36,4%); contra pessoas jurdicas (60,5%) e tambm
fsicas (39,5%); para cobrana de taxas de fiscalizao, mensalidades e anuidades (37,3%), impostos federais
(27,1%) e contribuies sociais federais (25,3%). O valor mdio atinge R$ 26.303,81, se a ao da Unio, e
R$ 1.540,74, se de conselhos.
33
O processamento da execuo fiscal um ritual ao qual poucas aes sobrevivem. Apenas trs quintos dos
processos de execuo fiscal vencem a etapa de citao (sendo que em 36,9% dos casos no h citao vlida, e
em 43,5% o devedor no encontrado). Destes, a penhora de bens ocorre em apenas um quarto dos casos (ou
seja, 15% do total), mas somente uma sexta parte das penhoras resulta em leilo. Contudo, dos 2,6% do total
de processos que chega a leilo, em apenas 0,2% o resultado satisfaz o crdito. A adjudicao extingue a ao
em 0,3% dos casos. A defesa pouco utilizada e baixo seu acolhimento: a objeo de preexecutividade ocorre
em 4,4% dos casos e os embargos execuo em 6,4%, sendo seu ndice de acolhimento, respectivamente, de
7,4% e 20,2%. Observe-se que, do total de processos da amostra deste estudo, a procedncia destes mecanismos
de defesa foi reconhecida em apenas 1,3% dos casos.
O resultado das aes de execuo fiscal geralmente extremo: o pagamento (em 33,9% dos casos, no geral,
e em 45%, se h citao pessoal) ou a prescrio (27,7%) e o cancelamento da dvida (17%). A arrecadao ,
em mdia, de R$ 9.960,48, com grande variao se movida pela PGFN (R$ 36.057,25) ou pelos conselhos (R$
1.228,16).
As frequncias mdias das etapas do processo apresentadas na tabela 4 retratam o perfil da execuo fiscal
na Justia Federal.
Tabela 4
Frequncias mdias e etapas da execuo fiscal

Frequncia
Etapa
Autuao
Despacho inicial
0,65
Tentativa de citao pelo correio
0,7
Tentativa de citao por oficial de justia
0,13
Tentativa de citao por edital
0,67
Mandado de penhora e avaliao expedido
0,07
Leilo
4,88
Vistas ao exequente
0,04
0,07
Embargos de devedor ou de terceiros
0,03
Agravo
0,13
Apelao
0,02
Sentena
Baixa definitiva
Elaborao prpria.
O tempo mdio total de tramitao do processo de execuo fiscal na Justia Federal de primeiro grau de oito
anos, dois meses e nove dias. Importante notar que os tempos parciais que compem o processamento, apresentados
na tabela 5, retratam algumas caractersticas interessantes deste tipo de ao. Primeiramente, ressalta-se
a evidente dificuldade enfrentada na etapa de citao, atestada tanto pelo nmero absoluto de dias
despendidos nos casos em que se busca o devedor quanto pelo tempo ponderado em funo da frequncia
de tentativas de citao que ocorrem no processo de execuo fiscal mdio. Em segundo lugar, salientase que embora o tempo mdio despendido no julgamento das defesas e dos recursos apresentados pelo
executado consideravelmente extenso se observado o valor absoluto, em dias, a baixssima frequncia com
que os executados os empregam faz com que o seu impacto sobre o tempo de tramitao do processo de
execuo fiscal mdio seja bastante pequeno.
34
Tabela 5
Etapas da execuo fiscal segundo a frequncia de ocorrncia e os tempos mdios absoluto e

ponderado de processamento
Frequncia de
ocorrncia
Etapa
Autuao
Tempo absoluto
(em dias)
Tempo ponderado
(em dias)
183
183
Da petio inicial autuao
117
117
Da autuao ao despacho inicial
66
66
1,46
1.315
1.920
Citao
Do despacho inicial at a ordem de citao
1,46
28
41
Da ordem de citao at a localizao do executado ou a extino do processo
1,46
1.287
1.879
Penhora
0,67
540
362
Leilo
0,07
743
52
0,087
2.647
230
0,05
574
29
Deciso sobre cada embargo de devedor ou de terceiros
0,07
1.566
110
Deciso sobre os recursos (agravos, apelaes, recursos especiais e extraordinrios)
0,18
507
92
243
243
5.671
2.989
Defesas e recursos
Deciso sobre a objeo de preexecutividade
Baixa
Tempo total de tramitao
Elaborao prpria.
Por sua vez, os tempos operacionais das atividades do processo, realizadas majoritariamente pelos servidores, indicam que a penhora, a localizao do devedor, o leilo e a deciso sobre a objeo de preexecutividade
demandam maior dedicao, conforme a tabela 6.
Tabela 6
Etapas da execuo fiscal, agentes responsveis e tempos de mo de obra diretamente empregada

Etapa
Responsvel (em minutos)
Outro
tempo total
(em minutos)
17,3
3,5
20,8
8,5
0,2
9,0
Juiz
Servidor
Autuao
0,0
Despacho
0,3
Citao pelo correio (AR)
0,0
8,6
1,5
10,0
Citao por oficial
0,0
266,9
3,1
269,9
Citao por edital
8,3
37,9
5,5
51,6
Penhora
4,3
396,6
10,8
411,7
Leilo
9,5
193,6
6,6
209,8
Embargo
41,5
71,1
2,6
115,2
1,3
33,6
4,3
39,1
Agravo
0,0
5,9
1,4
7,2
Apelao
0,0
5,9
1,4
7,2

Sentena
Baixa
0,0
5,9
1,4
7,2
20,6
73,7
2,3
96,6
0,0
16,1
1,1
17,2
Elaborao prpria.
Finalmente, o custo mdio da execuo fiscal na Justia Federal de primeiro grau, composto basicamente
pelo fator mo de obra, pode ser expresso por dois valores distintos: R$ 4.368,00 e R$ 1.854,23. Em linhas
gerais, o primeiro valor reflete o custo ponderado da remunerao dos servidores envolvidos no processamento
da execuo fiscal ao longo do tempo em que a ao tramita; o segundo valor reflete o custo da remunerao
destes servidores em face do tempo operacional das atividades efetivamente realizadas no processo, acrescido
do custo fixo (despesas de capital e custeio) estimado em R$ 541,11. A diferena entre os dois valores explicase pelo fato de que os custos agregados pelo tempo em que o processo permanece parado e pela mo de obra
indireta, embutidos no primeiro valor, so excludos do segundo.
35
Os testes de correlao realizados com os dados colhidos neste estudo indicaram a relevncia de fatores
como o perfil da parte e o valor da causa na determinao do tempo de processamento e do resultado das aes,
nos seguintes termos:

as aes promovidas pela PGF15 tendem a ser mais demoradas que aquelas patrocinadas pela PGFN.
As aes propostas pelos conselhos de fiscalizao das profisses liberais so em regra as mais rpidas;
as aes de autoria da PGF e dos conselhos de fiscalizao tm maior probabilidade de baixa por pagamento, ao contrrio daquelas promovidas pela PGFN;
as aes movidas contra pessoas fsicas so significativamente mais rpidas, e mais provavelmente resultam em pagamento;
quanto maior o valor da causa, mais rpido o executivo fiscal e maior a probabilidade de que resulte
em pagamento; e
os processos que tramitaram em mais de uma vara so significativamente mais demorados, e apresentam
menor probabilidade de resultar em pagamento.
Em relao aos fatores usualmente apontados como cruciais na determinao do tempo de tramitao
das aes de execuo fiscal ou de sua efetividade, cabe registrar alguns aspectos relevantes quanto a sua significncia na variao dos resultados:

quanto especializao das varas, no houve qualquer diferena significativa entre o desempenho das
varas exclusivas de execuo fiscal e o das varas mistas;
quanto virtualizao de autos, no houve qualquer variao significativa de desempenho entre as varas
que trabalham com autos fsicos, digitais ou virtuais;
quanto ao tempo em que o juiz exerce a jurisdio em um mesmo local, no se observou qualquer impacto
significativo sobre o tempo mdio de durao do executivo fiscal, mas h variaes significativas no que
tange ao motivo de baixa quanto maior o tempo de atuao do juiz na vara, maior a probabilidade de
que a execuo fiscal resulte em pagamento;
quanto ao uso do BACENJUD, no houve variao significativa entre o tempo de durao dos
executivos fiscais nas varas que empregam prioritariamente o sistema e aquelas que o utilizam de modo
apenas subsidirio;
quanto ao nmero de processos por servidor, no se observou qualquer evidncia significativa de que este
indicador esteja correlacionado com o tempo de durao do executivo fiscal; e
quanto ao exerccio da competncia delegada pela Justia Estadual, no houve qualquer variao
significativa entre os processos que vm das varas estaduais e aqueles remetidos por outras varas federais.
Assim, no se pode afirmar que as varas estaduais, no exerccio da competncia delegada, tenham
desempenho pior que a Justia Federal.
Os dados produzidos neste estudo permitem ainda uma reflexo mais ampla, que, alm do debate especfico a respeito da estrutura de custos da execuo fiscal, alcana questes relativas ao desenho institucional,
organizao e gesto administrativa, e s normas processuais que regem este procedimento judicial.
Desenho institucional
Este estudo evidenciou ausncia de viso sistmica no processamento do executivo fiscal. Ainda que exista
preocupao eneralizada com o tema, identificou-se baixo grau de cooperao entre os atores intervenientes
(poderes Judicirio, Legislativo e Executivo e advocacia, pblica ou privada). Isto resulta em problemas de
coordenao entre as organizaes envolvidas, em especial no setor pblico.
15. Conforme explicao na seo trs, a PGF atua como representante de autarquias e fundaes pblicas federais com o advento da Lei no 10.480.
36
Para promover melhorias neste aspecto, sugere-se adotar medidas no sentido de: i) compartilhamento
efetivo das informaes existentes, por exemplo, a respeito do devedor e de seus bens, de modo a tornar mais
rpidas e efetivas a citao e a penhora, fases comprovadamente crticas do processo; e ii) promoo de dilogo
interinstitucional sobre o fluxo da execuo fiscal, visando construo de solues que, respeitando o papel
desempenhado por cada um dos atores, resultem na integrao das organizaes e dos fluxos administrativos
e processuais da execuo fiscal.
Verificou-se, tambm, que a execuo fiscal vem sendo utilizada pelos conselhos de fiscalizao das profisses liberais como instrumento primeiro de cobrana das anuidades, multas e taxas de fiscalizao que lhes so
devidas, muitas vezes de valor irrisrio. Este uso irresponsvel do sistema de justia compromete gravemente
a eficincia e a efetividade do executivo fiscal. Com o objetivo de reduzir, ou mesmo eliminar, esta prtica,
recomenda-se a uniformizao dos entendimentos adotados por alguns tribunais e sees judicirias, que no
permitem aos conselhos o manejo deste instrumento processual.
Organizao e gesto administrativa
O estudo demonstrou que a organizao e a gesto administrativa da Justia Federal de primeiro grau so
ineficientes, em que pese o esforo empreendido por magistrados e serventurios no desempenho de suas funes.
O emprego generalizado de modelos ultrapassados de administrao, associados gesto produtivista, resultam
na organizao atomista das atividades administrativas, que centra esforos no cumprimento de tarefas, em
detrimento da obteno de resultados (no caso, a recuperao do crdito). Alm de ineficaz, o atual modelo de
organizao do trabalho gera impactos negativos expressivos sobre a subjetividade dos servidores, desmotivandoos e desvalorizando-os.
Ainda que essas questes digam respeito dimenso cultural da organizao da Justia, de difcil
transformao em curto ou mdio prazo, a soluo passaria por: i) formular novos modelos de gesto, com
foco em resultados e atentos s peculiaridades do servio pblico; ii) criar espaos de discusso e troca de
experincias entre magistrados e servidores, que permitam a construo de solues coletivas e a disseminao
de boas prticas; iii) investir na qualidade da informao e em bases de dados consistentes, capazes de produzir
relatrios gerencialmente teis e confiveis; e iv) profissionalizar a gesto, recorrendo, inclusive, contratao
de servidores com qualificao especfica.
O sucesso da poltica de digitalizao e virtualizao de processos judiciais depende, em grande medida,
da reviso do modelo de organizao e gesto administrativa da Justia nos termos acima indicados. Da forma
como vem sendo implementada, reproduzem-se em meio virtual os mesmos vcios e fatores geradores de ineficincia que se pretende combater.
Adicionalmente, o combate aos problemas de morosidade e acmulo de processos em estoque a partir
de metas produtivistas, alm de agravar os problemas de gesto j mencionados, induz adoo de estratgias
que artificializam a obteno dos produtos que so objeto de mensurao (por exemplo, processos baixados).
As questes de ordem administrativa tambm repercutem negativamente no andamento do processo
judicial. Compreendidas como tarefas a serem cumpridas, sem qualquer compromisso com resultados, atividades como a citao, a penhora, a avaliao e o leilo tornam-se pouco eficazes. Se a citao pessoal vlida
e imediata, seguida da localizao e penhora dos bens, to importante para o sucesso do executivo fiscal,
como indicam os dados previamente apresentados, a gesto com foco em resultados preocupar-se-ia mais com
estratgias de localizao do executado e de seus bens que com o mero cumprimento formal das atividades
cartorrias que lhes so subjacentes.
37
Nesse sentido, iniciativas para melhorar o intercmbio de informaes entre atores envolvidos e processos
com as mesmas partes, ou implantar bancos pblicos de dados sobre domiclio e bens penhorveis, ampliariam
significativamente a eficcia do procedimento. Da mesma forma, mais que organizar leiles, a Justia deveria
concentrar-se em garantir a qualidade dos bens penhorados e sua imediata expropriao, utilizando-se de
meios alternativos, tais como alienao privada e converso em renda.
Normas processuais
O procedimento legal da execuo fiscal busca equilibrar a satisfao do crdito com o direito de ampla defesa
do executado. Entretanto, os dados deste estudo demonstram que os mecanismos disponveis para defesa so
pouco acionados pelo devedor, o qual, em regra, prefere efetuar o pagamento ou aguardar a prescrio do
crdito. Logo, a simplificao dos procedimentos e o aumento da celeridade do processo de execuo fiscal
no comprometeriam as garantias de defesa do executado, mas resultariam em melhoria na recuperao dos
valores devidos.
Analisando-se de forma mais aprofundada os resultados deste estudo, pode-se inclusive colocar em discusso
o modelo processual atualmente utilizado na recuperao de crditos da Fazenda Pblica. Neste cenrio, propostas
j em debate oscilam entre a reforma mais ou menos profunda da Lei de Execuo Fiscal e a descaracterizao da
natureza judicial do procedimento. Entretanto, considera-se que o debate bem informado sobre estas questes
requer a realizao de outros estudos, que complementem o quadro ora fornecido tratando detalhadamente de
temas como: i) o processo administrativo fiscal; ii) os embargos execuo; iii) os recursos em segundo grau
de jurisdio; iv) a efetividade e a eficcia da execuo fiscal na Justia Estadual; e v) os componentes da mo
de obra indireta utilizada pelo Poder Judicirio.
REFERNCIAS
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011

EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Marco Aurlio Dias Pires
Everson da Silva Moura
Reviso
Luciana Dias Jabbour
Reginaldo da Silva Domingos
Andressa Vieira Bueno (Estagiria)
Leonardo Moreira de Souza (Estagirio)
Editorao
Bernar Jos Vieira
Claudia Mattosinhos Cordeiro
Jeovah Herculano Szervinsk Jnior
Lus Cludio Cardoso da Silva
Aline Rodrigues Lima (Estagiria)
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Jnior
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Custo Unitrio

Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)

Fundao pblica vinculada Secretaria de

Presidente do Conselho Nacional de Justia

Diretor de Desenvolvimento Institucional

Diretor de Estudos e Relaes Econmicas

Relatrio final da pesquisa Custo

Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - Ipea 2011

Acir dos Santos Almeida, mestre em Cincia Poltica,

derson Garin Porto, mestre em Direito, professor da

Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal

Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal

Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal

Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal

Clculo do tamanho da amostra

Varincia mxima para propores

Tamanho da amostra calculada

Amostra por regio da Justia Federal e competncia da vara

Distribuio espacial da amostra de autos findos

Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal

Distribuio dos processos de execuo fiscal segundo o exequente

Distribuio dos processos de execuo fiscal segundo a natureza da cobrana

Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal

Distribuio dos processos de execuo fiscal segundo o tipo da citao

Distribuio dos processos de execuo fiscal segundo o motivo da baixa

Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal

Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal

Etapas da execuo fiscal, agente responsvel e quantitativo de mo de obra diretamente empregada

Responsvel (em minutos)

Citao pelo correio (AR)

Citao por oficial

Citao por edital

Recurso especial ou extraordinrio

Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal

CUSTO DO PROCESSO DE EXECUO FISCAL MDIO (PEFM)

Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal

4 VARIAES RELEVANTES NOS RESULTADOS DA PESQUISA

Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal

A. ORGANIZAO DO SISTEMA DE JUSTIA

Probabilidade de baixa por pagamento, em relao ao tempo de permanncia do magistrado na vara

Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal

PERFIL DAS DEMANDAS E ORGANIZAO DO PROCESSO JUDICIAL

Tempo mdio de tramitao, em relao ao valor da causa

Probabilidade de baixa por pagamento, em relao ao valor da causa

Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal

Frequncias mdias e etapas da execuo fiscal

Tentativa de citao pelo correio

Tentativa de citao por oficial de justia

Tentativa de citao por edital

Mandado de penhora e avaliao expedido

Embargos de devedor ou de terceiros

Recurso especial ou extraordinrio

Etapas da execuo fiscal segundo a frequncia de ocorrncia e os tempos mdios absoluto e

Da petio inicial autuao

Da autuao ao despacho inicial

Da ordem de citao at a localizao do executado ou a extino do processo

Deciso sobre cada embargo de devedor ou de terceiros

Deciso sobre os recursos (agravos, apelaes, recursos especiais e extraordinrios)

Etapas da execuo fiscal, agentes responsveis e tempos de mo de obra diretamente empregada

Responsvel (em minutos)

Citao pelo correio (AR)

Citao por oficial