Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
PLENO JURISDICCIONAL
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra diversos artculos de la Ley 29944, de
Reforma Magisterial la Ley 29951, y contra la Ley del Presupuesto del Sector Pblico para
el Ao Fiscal 2013
Magistrados firmantes:
URVIOLA HANI
IRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NEZ
SARDN DE TABOADA
LEDESMA NARVEZ
ESPINOSA-SALDAA BARRERA
TABLA DE CONTENIDOS
5
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
7
7
B.1. Demandas
B.2. Contestacin de la demanda
I. FUNDAMENTOS
RE LAS PRETENSIONES
NLISIS DEL CASO
A LA ESTRUCTURA DE LA CARRERA PBLICA MAGISTERIAL
Al. SUJETOS DE LA CARRERA PBLICA MAGISTERIAL
10
14
14
17
18
18
19
20
20
23
24
24
25
26
27
28
28
29
30
31
DO,
f,
IhrsS
NAL Cc STITUCIONAL
31
32
32
34
34
37
38
39
39
C2. EJERCICIO
42
42
43
44
46
46
46
48
C3. EVALUACIN
49
50
52
54
C.4. CONCLUSIN
56
56
62
62
63
64
70
72
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
r2.2
CONSTITUCIONAL
Del artculo 18.1.d, que impide acceder ala carrera pblica magisterial al
sor que ha incurrido en actos de violencia contra los derechos
fundamentales de la persona o impide el normal funcionamiento de los servicios
pblicos.
De los artculos 20, 25, 29 y 38, que regulan la composicin de los distintos
comits de evaluacin.
Del artculo 23, que condiciona la permanencia del profesor en el cargo a la
aprobacin de una evaluacin de desempeo docente.
Del artculo 30, que establece que la determinacin de las plazas para los
ascensos se realizar en coordinacin con el Ministerio de Economa y Finanzas.
- Del artculo 40.h, que exige a los docentes asistir a evaluaciones adicionales a las
que prev la ley.
Del tercer prrafo del articulo 43, que excluye la aplicacin del procedimiento
administrativo disciplinario para la imposicin de las sanciones de amonestacin
o de suspensin en el cargo.
Del artculo 44, que contempla la separacin preventiva del profesor por existir
una denuncia judicial o administrativa.
De los artculos 48.e y 49.i, que permiten que el profesor sea sancionado con cese
temporal o destitucin, segn corresponda, por ausentarse del dictado de las
clases.
Del artculo 49.c, que autoriza a sancionar con la destitucin al profesor
condenado por el delito de apologa al terrorismo y por el delito de terrorismo, en
sus diversas modalidades.
Del artculo 53.d, que dispone el cese por lmite de edad de los docentes al
cumplir los sesenta y cinco aos.
Del artculo 56, que incluye al concepto de preparacin de clases y evaluacin
como parte de la remuneracin ntegra mensual.
Del artculo 75, que establece un proceso de racionalizacin de las plazas.
Del artculo 78, que permite que el profesor contratado perciba una remuneracin
menor que la de un docente nombrado.
Del primer prrafo de la Primera Disposicin Complementaria, Transitoria y
Final, que establece la migracin de los docentes provenientes de la Ley 24029 y
los ubica en las primeras escalas del nuevo rgimen magisterial.
Igualmente, solicitan que se declare la inconstitucionalidad:
- De la Ley 29951, Ley del Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal
2013, por ser discriminatoria contra el magisterio nacional.
Del artculo 134.4 del Decreto Supremo 004-2013-ED, Reglamento de la Ley 29944,
que no reconoce los servicios prestados por los profesores con resoluciones de
onocimiento de pago.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B.I. DEMANDAS
Diversos son los argumentos que se han esgrimido para que se declare la
inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas. A saber:
Expediente 0021-2012-PUTC
El ltimo prrafo del artculo 18.1.d de la Ley 29944 es inconstitucional porque
impide acceder a la carrera pblica magisterial por haber incurrido en actos de
violencia que atenten contra los derechos fundamentales de la persona o por impedir
el normal funcionamiento de los servicios pblicos, desconociendo, de esa manera, el
principio de presuncin de inocencia reconocido en el artculo 2.24.e de la
Constitucin al imposibilitar el acceso de los profesionales de la educacin a la
carrera pblica magisterial a pesar de que la responsabilidad no ha sido declarada en
sede judicial.
Expediente 0008-2013-PUTC
-
Expediente 0009-2013-PUTC
-
Son inconstitucionales los artculos 20, 25, 29 y 38 de la Ley 29944 por no disponer
la participacin de los docentes, a travs de sus respectivas organizaciones gremiales,
en los distintos comits de evaluacin previstos por la ley, pues ello desconoce el
mandato del artculo 57 de la Ley 28044, General de Educacin que, a estos efectos,
forma parte de un bloque de constitucionalidad.
El artculo 40.h de la referida ley es irracional, pues exige al profesional de la
educacin rendir las evaluaciones que determinen las autoridades de cada institucin
educativa o entidad competente, adicionalmente a las que expresamente prev la ley.
Expediente 0010-2013-P1/TC
El primer prrafo de la Primera Disposicin Complementaria, Transitoria y Final de
la Ley 29944 es inconstitucional porque degrada y humilla al profesor, atentando
contra su dignidad, dado que rebaja a los docentes de la Ley 24029 que se
ontraban en un nivel superior a las escalas inferiores de la Ley 29944, sin respetar
aos de servicios prestados, as como los cargos alcanzados, lo que vulnera el
nneipio de que ninguna relacin laboral puede limitar ni desconocer o rebajar la
dignidad del trabajador.
Es inconstitucional el artculo 11 de la ley pues a travs de la nueva estructura de la
carera pblica magisterial, compuesta de ocho escalas magisteriales, se introduce
condiciones que resultan perjudiciales, o menos beneficiosas, para los profesores
provenientes de la Ley 24029, ya que a los efectos del ascenso, agrega tres escalas en
comparacin con la ley anterior, vulnerndose as el principio laboral de la condicin
ms beneficiosa al trabajador.
10
TRIBU
NI L CONSTIT CIONAL
12
<,,05.90CA ELE&
carrera pblica magisterial; es razonable que no puedan acceder aquellos que no han
ado una conducta idnea e intachable.
Expediente 0013-2013-PUTC
El primer prrafo de la Primera Disposicin Complementaria, Transitoria y Final de
la Ley 29944, realiz un trato diferenciado que incide en el principio de igualdad de
forma necesaria y proporcional, coadyuvando a la reorganizacin de la carrera
pblica magisterial sobre la base del principio meritocrtico.
No se excluye arbitrariamente del mbito de aplicacin de la ley objeto de anlisis a
los profesores que laboran en el mbito privado, puesto que su situacin jurdica se
regula en normas con rango de ley distintas, mxime si las disposiciones de la Ley
29944 si seran aplicables a los auxiliares de docencia y a los profesores de los
institutos tecnolgicos.
Los artculos 16, 20 y 25 de la Ley 29944 no incurren en ningn acto de
discriminacin antisindical que contravenga la Constitucin y el Convenio de la 01T,
por lo que debe considerarse que se trata de una opcin legislativa vlida y, por
consiguiente, debe confirmarse su constitucionalidad.
Sera plenamente admisible que el Ministerio de Economa y Finanzas participe ante
el llamado del Ministerio de Educacin en la determinacin del nmero de plazas
vacantes para ascensos en la carrera magisterial por mandato de los artculos 77 y 78
de la Constitucin, por lo que debera confirmarse la constitucionalidad del artculo
30 de la ley.
1
)
No fluira del tercer prrafo del artculo 43 de la Ley 29944 que puedan aplicarse
sanciones de amonestacin escrita o suspensin sin las exigencias del debido
proceso; por el contrario, estas garantas deberan ser observadas por expresa
previsin de dicha disposicin.
Debe confirmarse la constitucionalidad del artculo 23 de la Ley 29944, puesto que,
tal como ha expuesto el Tribunal Constitucional, es una causal vlida de despido
separar de la carrera pblica magisterial al profesor que reiteradamente repruebe las
evaluaciones de desempeo docente.
El artculo 53.d de la ley debera ser ratificado en su constitucionalidad puesto que
fijar la edad de cese en la carrera pblica magisterial es una opcin del legislador
democrtico, y resulta irrelevante si la derogada Ley 24029 dispona algo distinto.
Debe confirmarse la constitucionalidad del artculo 75 de la Ley 29944, puesto que la
racionalizacin, lejos de prever la eliminacin de plazas, optimizar la asignacin de
plazas docentes en funcin de las necesidades educativas.
13
TRIB fl AL CONSTITUCIONAL
II. FUNDAMENTOS
SOBRE LAS PRETENSIONES
Una demanda de inconstitucionalidad busca en principio la expulsin de una
disposicin legal viciada en su constitucionalidad, la que quedar sin efecto
(artculo 204 de la Constitucin). Sin embargo, en la doctrina y la jurisprudencia
constitucional tambin se ha reconocido corno petitum de un proceso de control
abstracto la declaracin de inconstitucionalidad por omisin y la interpretacin de
normas con rango de ley (fundamento 37 de la STC 0006-2008-P1/TC;
fundamento 18 de la STC 5427-2009-PC/TC, y fundamentos 7 y 8 de la STC
0032-2010-P1/TC).
2.
3.
gULA Dcz A
45"
Bajo esta lgica, y habiendo quedado establecida la necesidad del control de las
omisiones del legislador o de alguna otra autoridad estatal en el desarrollo
normativo de la Constitucin, conviene ahora identificar los supuestos en que
procede este tipo de control por parte del Tribunal Constitucional. Y es que, como
se desprende de lo indicado supra, no toda omisin legislativa da lugar a una
declaracin de inconstitucionalidad, sino nicamente aquella que se origina en el
ncumplimiento de disposiciones constitucionales de obligatorio y concreto
desarrollo.
7.
8.
15
16
13. A juicio de los demandantes, medidas como la migracin de los docentes de los
niveles superiores de la Ley 24029 a las escalas inferiores de la Ley 29944, o la
derogacin de la bonificacin especial mensual del 30% de la remuneracin por
concepto de preparacin de clases y evaluacin, estaran modificando y/o
derogando la regulacin de la carrera magisterial establecida en la referida Ley
24029, y desconoceran los 'derechos adquiridos' de los docentes, lo que, segn
los demandantes, carece de base jurdica, pues en nuestro pas rige la teora de los
hechos cumplidos, permitindose, por consiguiente, que el legislador altere o
modifique las normas laborales.
1
i ncabe
uc n pgee
r nceirsaalr q uue ,,e(1. . aittau lion yl0d3esddee su
, , obre
nnsrnuu
la i netine nstai on ji
ur d ca pal na nmteua dga;
consagrado,
entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones
jurdicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos (,..)'. En tal lnea, el
Tribunal ha expresado que "La adecuada proteccin de los derechos
fundamentales no puede ser medida con relacin a una concreta teora de
aplicacin de las leyes en el tiempo. Ni la aplicacin inmediata de las leyes a los
hechos no cumplidos de las relaciones existentes (teora de los hechos cumplidos)
podra, en s misma, justificar la afectacin de un derecho fundamental, ni, so
pretexto de la aplicacin de la teora de los derechos adquiridos, podra negarse la
aplicacin inmediata de una ley que optimice el ejercicio del derecho, de
conformidad con lo dispuesto por el artculo 103 de la Constitucin" (fundamento
121 de la STC 0050-2004-AI/TC y otros).
17
18
ueLl" 0 E(
22.
23.
24.
Por ello, debe rechazarse la denuncia de que la Ley 29944 contiene una omisin
legislativa inconstitucional por no incluir (o excluir) a los profesores de
instituciones educativas privadas de su mbito de regulacin.
(2)
19
saUGA
DZ
CONSTITUCIONAL
25.
26.
27.
Con relacin a los docentes sin ttulo pedaggico, los demandantes sostienen que
la disposicin legal cuestionada no contempla los derechos ni regula la situacin
jurdica que /a derogada Ley 24029 les reconoca, lo que transgrede el principio
de progresividad de los derechos fundamentales, desde dos perspectivas. A saber:
(i) la Ley 29944 incurre en inconstitucionalidad por omisin legislativa relativa al
no incluir a los docentes sin ttulo pedaggico en un rgimen normativo que est
llamado a regular su situacin jurdica; y, (ii) la Ley 29944 incurre en
20
&L<
sm.s.
Caso Ley de Reforma Magisterial 3
TRIBUNAL ONSTITUCIONAL
31. Los demandantes manifiestan que es discriminatorio que la Ley 29944 no regule
la situacin jurdica de los auxiliares de educacin, a pesar de que la derogada Ley
24029 los consideraba como docentes activos. La parte demandada sostiene que la
disposicin legal impugnada s regula la situacin jurdica de los auxiliares de
educacin, incorporndolos a su mbito de aplicacin.
21
32.
33.
34.
Por tanto, el Tribunal Constitucional afirma que no hay fundamento vlido para
sostener que los auxiliares de educacin carecen de un marco normativo
permanente que regule su situacin jurdica, independientemente de si ello
efectivamente es exigible en virtud de un mandato constitucional. Por lo dems, es
irrelevante el trato que la Ley 24029 dispuso a los mencionados auxiliares, dado
que, como se dijo antes, el ordenamiento jurdico peruano no justifica la
aplicacin ultractiva de las normas laborales ni la vigencia de la teora de los
derechos adquiridos, por lo que la demanda en este extremo tambin debe ser
desestimada.
22
oeUcA De.1/2.
8. Un ltimo aspecto relacionado con los sujetos regulados por la Ley de Reforma
Magisterial tiene que ver con los docentes que ya concluyeron su vnculo laboral,
o lo que es lo mismo, que ya dejaron de pertenecer a la carrera pblica
magisterial. Los demandantes alegan que se vulnera el principio de igualdad al
excluir a los docentes cesados y jubilados del mbito de aplicacin de la Ley
29944, a pesar de que la derogada Ley 24029 si les otorgaba beneficios. El
demandado, en cambio, aduce que la exclusin es constitucionalmente admisible,
puesto que la ley bajo anlisis est dirigida a regular la situacin jurdica de los
docentes en actividad, mientras que la situacin de los cesados y jubilados se
regula con otras normas con rango de ley.
39. Este Tribunal reitera que, tal como ha quedado establecido en los fundamentos 59
y 60 de la STC 0048-2004-AFTC, el principio de derecho de igualdad no se
vulnera cada vez que dos colectivos reciben un trato diferenciado, sino solo
cuando estos tambin se hallan comprendidos en un mismo supuesto de hecho, y
dicho tratamiento diferenciado es injustificado.
As las cosas, el Tribunal Constitucional considera que carece de toda
fundamentacin constitucional el argumento de que es discriminatorio apartar a
los profesores cesados y jubilados del mbito de aplicacin de la Ley 29944, que
tiene por objeto regular las relaciones entre el Estado y los docentes que prestan
servicios en programas e instituciones pblicas (artculo 1). Ello es as porque,
como es evidente, aquellos se hallan en una situacin jurdica y fctica distinta a
la de los profesores en actividad, lo que justifica que estn excluidos de la Ley
29944, independientemente de si su incorporacin en dicha ley efectivamente es
Por lo dems, dado que el artculo 103 de la Constitucin consagra la teora de los
hechos cumplidos antes que la de los derechos adquiridos y que el artculo 102.1
del mismo cuerpo normativo habilita al Congreso para modificar las leyes
existentes a travs de la sucesin normativa, carece de toda relevancia, a estos
efectos, la afirmacin de que la derogada Ley 24029 estableca disposiciones
sobre el rgimen jurdico aplicable a los docentes en situacin de retiro.
Con relacin a las plazas, se han cuestionado dos disposiciones, una relativa a la
racionalizacin de estas y la otra concerniente a las utilizadas para ascensos.
44.
45.
24
47.
25
52.
26
57.
58.
27
59.
Los accionantes refieren que esta disposicin atenta contra la dignidad de los
profesores provenientes de la Ley 24029, pues se les somete a un trato humillante
o degradante al trasladarlos del nivel superior alcanzado mediante la derogada Ley
24029, a las escalas inferiores de la Ley 29944; es decir, se les reduce o rebaja de
nivel sin tener en cuenta sus aos de servicio o los cargos alcanzados, lo cual
vulnera el principio de dignidad del trabajador (articulo 23 de la Constitucin).
Agregan que se trata de una medida innecesaria en tanto existen otras formas de
asegurar la idoneidad del docente, sin degradarlo o afectarlo en sus derechos. El
emplazado, por su parte, sostiene que el primer prrafo de la Primera Disposicin
Complementaria, Transitoria y Final de la Ley bajo anlisis sera constitucional,
pues no degrada al docente ni lesiona su dignidad, sino que meramente reemplaza
el rgimen regulado por la Ley 24029 por uno nuevo, a travs de la sucesin
normativa. Asimismo, agrega que la disposicin impugnada contiene mecanismos
orientados a promover la promocin del docente conforme a sus mritos y a su
antigedad en el cargo.
61.
62.
28
concluy que -la migracin de los profesores de los cinco niveles magisteriales de
la Ley 24029 a las tres primeras escalas de la Ley 29944 no constituye un acto que
implique tratar como objeto a la persona del profesor (trabajador) y el desprecio
de su condicin de ser humano. Por el contrario, lo que realiza la ley objetada
(...), es una reestructuracin total de la carrera magisterial sobre la base de
criterios razonables y justificados tales como el mrito y la capacidad de los
docentes, por la que los profesores de la Ley 24029 han visto modificado slo su
status laboral mas no su actividad funcional" (fundamento 80). Tambin se
explic que la propia ley prev facilidades o mecanismos que hacen posible la
promocin permanente de los profesores, tanto ordinaria como extraordinaria; eso
si, regida por criterios meritocrticos (mrito personal y capacidad profesional
(fundamento 76). Sobre esta base, este Tribunal confirm la constitucionalidad
por el fondo del primer prrafo de la Primera Disposicin Complementaria,
Transitoria y Final de la Ley 29944.
63. Dado que se ha emitido pronunciamiento desestimatorio respecto de argumentos y
fundamentos de fondo sustancialmente iguales a los ahora planteados, existe cosa
juzgada sobre esta materia (fundamento 6 de la STC 0025-2005-PI/TC), por lo
que este extremo de la demanda de inconstitucionalidad debe ser declarado
improcedente, conforme prev el artculo 104.2 del Cdigo Procesal
Constitucional.
A.3.6.2 La ubicacin desigual en las escalas magisteriales
A criterio de los demandantes, el primer prrafo de la Primera Disposicin
Complementaria, Transitoria y Final de la Ley 29944 es inconstitucional, pues
rebaja o reduce de nivel a los profesores de la Ley 24029 en comparacin con la
Cuarta Disposicin Complementaria, Transitoria y Final de dicha ley, que sube o
asciende automticamente en una escala a los profesores provenientes de la Ley
29062. Consideran que esto es discriminatorio, pues no es posible que se otorgue
un trato diferenciado entre los profesores que pertenecen a la misma carrera
magisterial (artculos 2.2 y 26.1 de la Constitucin). Por su parte, el demandado
sostiene que el trato diferenciado entre los profesores provenientes de los
gmenes de las Leyes 24029 y 29062 no es discriminatorio, en tanto busca crear
2
rgimen laboral nico dentro de la carrera pblica magisterial inspirado en el
principio meritocrtico, por lo que se trata de una intervencin legtima en el
principio-derecho de igualdad.
64.
1: /
65.
29
owjeA Dft
4.5.1
(
66.
67.
Asimismo, tras apuntar que si bien era cierto que se trataba de dos situaciones
jurdicas diferenciadas, en la precita sentencia se concluy que el trmino de
comparacin propuesto resultaba invlido o inidneo, pues "no existe identidad
esencial o carcter comn entre la situacin jurdica en la que se encuentra el
objeto del juicio de igualdad (el ingreso de los profesores de la Ley 24029 a la
carrera magisterial mediante mecanismos distintos al concurso pblico de mritos)
y la situacin jurdica propuesta como trmino de comparacin, constituida por el
ingreso de los profesores de la Ley 29062 a la carrera magisterial mediante
concurso pblico de mritos. En esta lnea argumentativa, siendo distinto el
rgimen jurdico al cual uno y otros regmenes magisteriales se encontraron
sometidos, el uno no puede servir como trmino de comparacin para analizar la
correccin del trato que recibe el otro" (fundamentos 94 y 95). Sobre esta base,
este Tribunal confirm la constitucionalidad por el fondo del primer prrafo de la
Primera Disposicin Complementaria, Transitoria y Final de la Ley 29944 y, por
tanto, desestim la demanda.
68.
Los demandantes sostienen que el artculo 134.4 del Decreto Supremo 004-2013ED, Reglamento de la Ley 29944, es inconstitucional, porque no reconoce los
servicios de los profesores contratados con resoluciones de reconocimiento de
pago, los servicios prestados en instituciones educativas particulares, los servicios
30
A Dft A.cp
2. El segundo grupo de temas que se ha cuestionado tiene que ver con las
previsiones econmicas desarrolladas por la Ley 29944, de Reforma Magisterial,
tanto en lo que se refiere al presupuesto asignado al magisterio como en lo que
concierne al monto de las remuneraciones establecidas a favor de los profesores.
B-1. Presupuesto Asignado al Magisterio
73.
74.
75.
31
76.
77.
\\78. La ausencia de regulacin en dicho sentido no supone que la ley impugnada haya
incurrido en un supuesto de inconstitucionalidad por omisin, pues, en el caso de
las gratificaciones de julio y diciembre y la asignacin por escolaridad, se advierte
que stas se encuentran reconocidas, en trminos generales, por el artculo 55 de
la Ley 29944, que puntualiza "las remuneraciones, aguinaldos y asignaciones en
la Carrera Pblica Magisterial son determinadas por el Poder Ejecutivo". Dicha
disposicin legal ha sido desarrollada por el propio Reglamento de la Ley 29944,
al establecer el pago de los aguinaldos por Fiestas Patrias y Navidad, as como la
bonificacin por escolaridad (artculo I24.d, 132 y 133 del Decreto Supremo 0042013-ED), por lo que en este extremo la demanda tambin debe ser desestimada.
B.2.13 REMUNERACIN NTEGRA MENSUAL RIM Y BONIFICACIN POR PREPARACIN
DE CLASES
Por mandato de la Constitucin, una ley debe ser la encargada de establecer los
derechos y obligaciones de los docentes de la carrera pblica magisterial (artculo
15). La cuestin sobre cules son o deberan ser los derechos u obligaciones no
forma parte de lo que es constitucionalmente necesario (lo que est ordenado por
la Constitucin), sino que se encuentra dentro de lo que es constitucionalmente
posible (lo que est confiado a la discrecionalidad del legislador democrtico, con
los lmites que la propia Constitucin impone). Sobre esta base, el legislador, en
ejercicio de su facultad constitucional ha incorporado, en el artculo 56 de la ley
impugnada, el concepto de preparacin de clases y evaluacin como parte de la
remuneracin mensual ntegra RIM, debido a que se trata de un rubro
inseparable de la funcin docente.
82.
33
184. Los demandantes afirman que la RIM que percibe un profesor, segn la escala
remunerativa que establece el Decreto Supremo 290-2012-EF, es pequea o
diminuta y no cubre los gastos bsicos de alimentacin, vestido, vivienda o salud,
educacin y recreo del profesor y de su familia, vulnerando el derecho a percibir
una remuneracin equitativa y suficiente, previsto en el artculo 24 de la
Constitucin. Tal argumento no es compartido por el demandado, quien arguye
que la Ley 29944 no puede vulnerar dicho derecho, pues no fija monto alguno de
contraprestacin, limitndose por el contrario a indicar que los maestros recibirn
una 'remuneracin ntegra mensual'.
85.
86.
87.
34
89.
90.
91.
35
t-
94. El artculo 78 de la Ley 29944 precepta que "El Poder Ejecutivo, a propuesta del
Ministerio de Educacin, determina la remuneracin del profesor contratado. Esta
f
muneracin puede alcanzar hasta el valor establecido para la primera escala
agisterial. En el caso de los profesores que laboren menos de la jornada de
trabajo, dicho pago se realiza en forma proporcional a las horas contratadas". De
lo anterior, se advierte que la regulacin contenida en el artculo 78 de la Ley
29944 se refiere fundamentalmente a la remuneracin mensual de los profesores
contratados, cuyo monto puede alcanzar hasta el valor establecido para la primera
escala magisterial.
9 5. As pues, la regulacin en los trminos expuestos configura dos situaciones
jurdicas diferenciadas; por un lado, la situacin jurdica de los profesores
contratados, quienes no pertenecen a la carrera pblica magisterial y cuya
99.
Sobre la base del contenido de ese derecho se debe realizar un examen de cuatro
mbitos del desarrollo del profesor en la carrera pblica magisterial: su acceso, su
ejercicio, su evaluacin y la conclusin del vnculo laboral.
37
,eucA n Ee
TRIBUNA ONSTITUCIONAL
ACCESO
100. Los demandantes cuestionan el artculo 18 de la Ley 29944, que detalla los
requisitos para postular a la carrera pblica magisterial. En ese sentido, con la
finalidad de evaluar la constitucionalidad de la disposicin normativa referida
supra, este Tribunal debe, en primer lugar, precisar la conexin que existe entre el
derecho de acceder a la funcin pblica docente y el derecho ala educacin y su
naturaleza, para luego analizar los supuestos especficos impugnados.
101. En cuanto al contenido especifico del acceso a la funcin pblica, este Tribunal ha
acotado que este derecho no supone que el ciudadano pueda "ingresar sin ms al
l garantiza la participacin en la funcin
ejercicio de la funcin pblica
pblica, pero de conformidad con los requisitos que el legislador ha determinado,
requisitos cuya validez est condicionada a su constitucionalidad" (fundamento 46
de la STC 0025-2005-PUTC). En la misma linea argumentativa, este Tribunal ha
advertido que "el acceso a la funcin pblica puede ser restringido en especial por
requisitos subjetivos de admisin, cuyo cumplimiento depende de la capacidad
laboral de la persona del aspirante, y por requisitos objetivos de admisin, los
cuales, prescindiendo de la capacidad laboral del postulante, aparecen necesarios
por razones obligatorias de inters pblico [...].ral restriccin, empero, habr de
respetar los derechos fundamentales" (fundamento 47 de la STC 0025-2005Nac.
'\ 02
38
TRIBUNAL 'ONSTITUCIONAL
105. El artculo 18 de la ley impugnada desarrolla los requisitos que debe reunir el
postulante para poder aspirar a ingresar a la carrera pblica magisterial y son estos
generales o especficos. Entre los primeros se encuentra el de:
i. "No haber sido condenado ni estar incurso en el delito de terrorismo, apologa
del terrorismo. delito contra la libertad sexual, delitos de corrupcin de
funcionarios y/o delitos de trfico de drogas; ni haber incurrido en actos de
violencia que atenten contra los derechos fundamentales de la persona y contra
el patrimonio, as como haber impedido el normal funcionamiento de los
servicios pblicos" (Articulo 18, inciso I, Literal d).
39
oaL
DE
40
115. En efecto, el enunciado normativo tercero que exige "[no] haber incurrido en
actos de violencia que atenten contra los derechos fundamentales de la persona y
contra el patrimonio" supone la comisin de un delito, habiendo recibido la
consecuente condena.
116. Este Tribunal Constitucional advierte que, en el Estado constitucional y
democrtico de Derecho, los actos de violencia contra los derechos fundamentales
o el patrimonio que renen la entidad suficiente como para excluir a un ciudadano
de la posibilidad de acceder a la carrera pblica, son aquellos de naturaleza
particularmente grave. Tales ilcitos, a juicio de este Tribunal, solo podrn ser
aquellos que ostenten naturaleza delictiva y que se hallan taxativamente descritos
en la Ley Penal. Con lo cual se afirma que el enunciado dispositivo -ni haber
incurrido en actos de violencia que atenten contra los derechos fundamentales de
la persona y contra el patrimonio" debe ser interpretado en el sentido de que se
halla referido a "actos de violencia" que constituyan delitos contra los "derechos
fundamentales de la persona" o contra "el patrimonio", y que hayan sido materia
de una sentencia condenatoria.
17. De otro lado, respecto a la ltima parte, relacionada con "[no] haber impedido el
normal funcionamiento de los servicios pblicos" este Tribunal advierte que la
expresin "normal funcionamiento" es una formulacin que, como en el caso
anterior, debe ser interpretada como consecuencia de la sancin de acciones de
naturaleza delictiva que afecten los servicios pblicos; puesto que solo la condena
por ilcitos de tal gravedad permitira excluir a un ciudadano de la posibilidad de
acceder a la carrera pblica.
118. De lo expuesto se deriva que el enunciado dispositivo "[no] haber impedido el
normal funcionamiento de los servicios pblicos", debe ser interpretado en el
sentido de que exista condena por ilcitos penales que impliquen afectacin a los
servicios pblicos y que hayan sido materia de una sentencia condenatoria.
119
41
1
\
r
ri
,..
123. Al respecto, este Tribunal considera pertinente recalcar que, de acuerdo con el
artculo 55 y la Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin, los
instrumentos internacionales ratificados por el Per forman parte del derecho
nacional y constituyen clusulas hermenuticas conforme a las cuales deben
interpretarse los derechos y garantas reconocidos por la Constitucin. As pues, el
artculo 42 de la Constitucin reconoce que los servidores pblicos gozan de los
42
ii
gULA DEL. e,
\ 126
43
tal
Caso Ley de Reforma Magisterial 3
44
45
,e0CA
DE1/2,
140. De otro lado, el artculo 44 de la Ley 29944 establece que: "La separacin
preventiva concluye al trmino del proceso administrativo o judicial
correspondiente".
141. A juicio del Tribunal, es razonable que la separacin preventiva se encuentre
vigente mientras dure el proceso judicial, o hasta la conclusin del proceso
administrativo disciplinario, pues si estos no se inician o habindose iniciado, estos
concluyesen absolvindose al profesor; este debe ser repuesto en sus funciones
(artculo 86.3 del Reglamento de la Ley 29944, Decreto Supremo 004-2013-ED).
Adems, segn el artculo 43 de la Ley 29944, el proceso administrativo
disciplinario, en ningn caso, puede superar los cuarenta y cinco das hbiles
contados desde su instauracin.
C.2.C. SANCIONES DISCIPLINARIAS
142. La Ley 29944 prev un conjunto de sanciones como parte del procedimiento
administrativo sancionador en el mbito magisterial, entre las cuales se encuentran
las amonestaciones y suspensiones adems de destituciones, que sern analizadas
en otro acpite, que han sido objeto de impugnacin en su constitucionalidad en
dos extremos y que este Tribunal pasa a analizar.
.c.l. Debido procedimiento en la aplicacin de las sanciones
46
47
5,1,1CADft
Cri
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
151. Los demandantes sostienen que la disposicin legal impugnada permite que el
profesor sea sancionado con cese temporal, por ausentarse del dictado de las clases;
es decir, autoriza a que el profesor pueda ser sancionado por hechos que suponen el
ejercicio del derecho de huelga, propiciada o inducida por el Estado, que recurre a
negativas para resolver el pliego de reclamos. El demandado, por su parte, expresa
48
C.3. EVALUACIN
156. Otro de los temas que se ha planteado con la demanda est relacionado con la
lgica de la meritocracia que subyace a la Ley de Reforma Magisterial, esto es, al
sistema de evaluacin de los profesores.
49
Det
I"
ikewkadid
"~ n'i
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
C.3
EXISTENCIA DE EVALUACIONES
I [58 Los demandantes afirman que el articulo bajo anlisis es inconstitucional porque
condiciona la permanencia del profesor en el cargo a la aprobacin de una
evaluacin de desempeo docente, toda vez que)de no superar tal evaluacin, ser
retirado de la carrera magisterial, privando de valor a su ttulo pedaggico, ya que
slo podr acceder al Programa de Reconversin Laboral del Ministerio de
Trabajo y Promocin del Empelo, lo que afecta su derecho a la estabilidad laboral,
reconocido en los artculos 15 y 28 de la Constitucin. El apoderado del
Congreso, por su parte, sostiene que remover al profesor que desapruebe tres
evaluaciones correspondientes es una causa justificada de despido, como ha
declarado el Tribunal Constitucional. Asimismo, agrega que separar al docente de
la carrera pblica magisterial no deja sin efecto su ttulo profesional, pues ste s
podra ejercer su profesin en el sector privado.
159 Al evaluarse la constitucionalidad del artculo 23 de la Ley 29944, es preciso
recordar que fluye de los artculos 13 y 14 de la Constitucin que la educacin
est dirigida a promover el desarrollo integral de la persona humana, de modo que
sta no solamente debe fomentar el aprendizaje y la prctica de las distintas ramas
I conocimiento, tales como las humanidades, las ciencias, las artes y el deporte,
'sino tambin impulsar el respeto por los derechos y el orden constitucional a
travs de la formacin tica y cvica. Es en este contexto que la funcin
magisterial cobra un rol importante, ya que se requiere de profesionales que
posean calificaciones y competencias debidamente certificadas para que los
educandos adquieran conocimientos y desarrollen sus habilidades y
potencialidades. sta es la razn que subyace en la Ley 29944, cuyo artculo 4
seala que "El profesor es un profesional de la educacin, con titulo de profesor o
licenciado en educacin, con calificaciones y competencias debidamente
certificadas que, en su calidad de agente fundamental del proceso educativo,
presta un servicio pblico dirigido a concretar el derecho de los estudiantes y de la
50
51
52
169. Pues bien, el Tribunal considera que debe confirmarse la constitucionalidad del
artculo 40.h de la Ley 29944 puesto que, en abstracto, exigir a los maestros que
rindan las evaluaciones que determinen las autoridades de la institucin educativa
o las entidades competentes, en los trminos establecidos por esta disposicin
legal, no desconoce derecho o principio constitucional alguno, sino que, por el
contrario, contribuye a hacer realidad la supervisin del cumplimiento de la
poltica educativa y la calidad de la educacin (artculo 15 de la Constitucin);
adems, facilita la obtencin de informacin potencialmente necesaria para tomar
decisiones en pro de un mejor desempeo docente.
170
171. Por otro lado, es preciso resaltar que si bien el artculo 40.h de la Ley 29944 es
constitucionalmente vlido, ello no autoriza que el Ministerio de Educacin o las
utoridades competentes de las instituciones educativas pblicas evalen a los
entes de cualquier manera o de una manera arbitraria. Tal regla responde a que
esa capacidad encuentra un lmite en el llamado principio de interdiccin de la
arbitrariedad, que, tal como ha sido desarrollado en la STC 0090-2004-AA/TC,
exige a la Administracin, entre otras cosas, que sus actos tengan consistencia
lgica interna y que se fundamenten en razones que no contradigan hechos
determinantes de la realidad.
172. Por lo dems, queda claro que si, como parecen temer los demandantes, el abuso
de la facultad conferida por el artculo 40.h de la Ley 29944, en un caso concreto,
llegara a afectar a los docentes hasta el punto de impedirles atender las
53
54
28044, General de Educacin. Agregan que esta disposicin legal forma parte del
b oque de constitucionalidad, ya que complementa los artculos 15 y 28 de la
Constitucin. El demandado niega que el artculo 57 de la Ley 28044 pueda
emplearse como parmetro de control en el presente proceso de
inconstitucionalidad, pues ste no desarrolla un derecho fundamental, por lo cual
no sera posible declarar la inconstitucionalidad por omisin de las disposiciones
bajo anlisis.
175. Este Tribunal recuerda que se configura una vulneracin indirecta de la
Constitucin cuando la norma sometida a examen contraviene otra norma que, por
encargo constitucional, regula un requisito esencial de produccin normativa;
desarrolla contenido materialmente constitucional o determina competencias de
rganos constitucionales. En ese sentido, dado que el artculo 57 de la Ley 28044,
General de Educacin, no regula requisitos de produccin normativa ni distribuye
las competencias de rgano constitucional alguno, resulta pertinente determinar si
es que acaso ste desarrolla algn contenido materialmente constitucional por
encargo de la Constitucin, a fin de comprobar si hay mrito para emplearlo como
parmetro de constitucionalidad en el presente proceso.
176. Desde luego, para que una determinada norma'forme parte del llamado bloque de
constitucionalidad no basta que desarrolle preceptos constitucionales, sino que es
indispensable que ello ocurra precisamente en funcin de una disposicin
\
constitucional que as lo reclame, o que la naturaleza del precepto as lo indique,
como en el caso de los derechos fundamentales. En ese sentido, este Tribunal
advierte que, de acuerdo con el artculo 15 de la Constitucin, "La ley establece
los requisitos para desempearse como director o profesor de un centro educativo
as como sus derechos y obligaciones". Por ello, al resultar indubitable la
existencia de un mandato constitucional que ordena desarrollar los alcances de los
derechos y obligaciones del docente, queda claro que la norma que verse sobre
esta materia s integra el bloque de constitucionalidad.
177. Por otro lado, el Tribunal considera que, ante la configuracin de una antinomia
normativa, debe primar la norma posterior sobre la anterior, siempre que ambas
tengan la misma jerarqua, hayan sido vlidamente emitidas, emanen de rganos
ompetentes para dictarlas y tengan el mismo nivel de especialidad o generalidad.
ste tipo de antinomias es el que se presenta entre el artculo 57 de la Ley 28044,
General de Educacin, promulgada el 16 de julio de 2003, que prev, de forma
general, la participacin gremial en la evaluacin del docente, y los artculos 16,
20, 25, 29 y 38 de la Ley 29944, de Reforma Magisterial, que la excluyen. Un
problema de esta naturaleza se resuelve aplicando por cualquiera de los siguientes
criterios: ley posterior deroga ley anterior y ley especial deroga ley general. El
efecto de resolver la antinomia normativa en base a cualquiera de los criterios
antes expuestos es que el artculo 57 de la Ley N 28044, en la parte concerniente
a la participacin de la institucin gremial en el proceso de evaluacin, ha sido
derogado tcitamente por las disposiciones de la Ley N 29944, la que contiene el
55
183. Los accionantes manifiestan que esta disposicin legal condena a los docentes
mayores de 65 aos a una jubilacin forzada, desconociendo la posibilidad de
56
siOGA DEL ,
permanecer en la carrera pblica magisterial hasta los 70 aos de edad, como les
ocia la derogada Ley del Profesorado, o como lo regulan otras leyes. El
demandado sostiene que dado que en nuestro ordenamiento rige la teora de los
hechos cumplidos, y no la de los derechos adquiridos, es competencia del
legislador modificar el criterio de cese por lmite de edad.
184. El principio-derecho de igualdad se encuentra reconocido en el inciso 2) del
artculo 2 de la Constitucin, segn el cual:
Toda persona tiene derecho a: [...] 2. La igualdad ante la ley. Nadie debe ser
discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religin, opinin, condicin
econmica o de cualquiera otra ndole.
Del mismo modo, este Tribunal ha precisado que este derecho no garantiza que
todos seamos tratados igual siempre y en todos los casos. Puesto que la igualdad
se define como el trato igual a lo que es igual y desigual a lo que no lo es, hemos
afirmado que su mbito de proteccin admite la realizacin de tratos
diferenciados. La cuestin de cul sea la lnea de frontera entre una diferenciacin
constitucionalmente admisible y una discriminacin invlida fue expuesta en la
STC 0045-2004-PI/TC. All se estipul que el trato diferenciado dejaba de
constituir una distincin constitucionalmente permitida cuando esta careca de
justificacin en los trminos que demanda el principio de proporcionalidad
[Fundamento 31 in fine]. Desde esta perspectiva, el trato diferenciado deviene en
trato discriminatorio y es, por tanto, incompatible con el contenido
constitucionalmente protegido del derecho de igualdad, siempre que este no
satisfaga las exigencias derivadas de cada uno de los subprincipios que conforman
el principio de proporcionalidad.
187. La determinacin de si existe o no una injerencia injustificada en el mandato de
no discriminacin es parte de un juicio complejo, al que no es posible arribar de
manera inmediata a partir de la accin u omisin denunciada afecta el mbito
protegido por el derecho de igualdad [STC 0976-2001-AA/TC, fundamento 3].
57
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
189 Para que un objeto, sujeto, situacin o relacin sirva como trmino de
comparacin es preciso que ste presente determinadas cualidades. La primera de
ellas tiene que ver con su validez. El empleo del tertium comparationis presupone
su conformidad con el ordenamiento jurdico. No ha de tratarse de un trmino de
comparacin que, por las razones que fueran, se encuentre prohibido, por ejemplo,
por la Ley Fundamental [cfr. STC 00019-2010-PI/TC, fundamento 16]. Es
preciso, igualmente, que el tertium comparationis sea idneo. El requisito de
idoneidad al que aqu se alude no tiene nada que ver con las cargas
argumentativas que exige el sub-principio del mismo nombre que conforma el
principio de proporcionalidad [cfr. STC 00045-2004-PI/TC, Fundamento 38].
Antes bien, la idoneidad del trmino de comparacin, en este contexto, hace
referencia a la necesidad de que ste represente una situacin jurdica o fctica
que comparta una esencial identidad, en sus propiedades relevantes, con el trato
que se denuncia.
90 Tal identidad no alude a la mismidad de rasgos entre las dos situaciones que se
comparan, sino al hecho de que se traten de situaciones que puedan ser
jurdicamente equiparables. Entre lo que se compara y aquello con lo cual ste es
comparado, han de existir cualidades, caracteres, rasgos o atributos comunes. La
inexistencia de caracteres comunes entre uno y otro impide que se pueda
determinar una intervencin sobre el principio-derecho de igualdad [Cfr. STC
19-2010-PETC, fundamento 15; STC 0017-2010-PUTC, fundamento 4-5; STC
2-2010-PI/TC, fundamento 15 y 18].
1. Por ello, es tarea de quien cuestiona una infraccin a dicho derecho proceder con
su identificacin, as como con la aportacin de razones y argumentos por las que
ste debera considerarse como un tertium comparationis vlido e idneo [Cfr.
STC 00031-2004-P1/TC, fundamento 16; STC 0008-2004-P1/TC, fundamento
131-132; SIC 00015-2002-P1/TC y, ltimamente, en las RTC 00640-2011PA/TC, fundamento 5; RTC 03931-2010-PA/TC, fundamento 6]. Y puesto que de
la validez e idoneidad del trmino de comparacin depende la determinacin (o
58
Hay personas que me han sealado que las mujeres de educacin [sic] deban
jubilarse a los cincuenta y cinco aos; y los varones, a los sesenta. Hay
profesores de primaria que tienen sesenta y cinco aos de edad y le ensean a
un nio de tres aos. Obviamente, la manera de llegar de una persona mayor a
un nio de tres aos es totalmente diferente. El nio no recibira la enseanza
ptima". [Primera legislatura ordinaria de 2012. 22? Sesin (Vespertina), de
Mircoles 21 de noviembre de 2012].
197. Este objetivo, consistente en mejorar la prestacin del servicio pblico de la
educacin escolar, es un estado de cosas por alcanzar que se desprende del
"...deber del Estado (de) asegurar que nadie se vea impedido de recibir educacin
adecuada" [art. 16 de la Constitucin] o como expresa el artculo 3 de la Ley
General de Educacin, la obligacin del Estado de garantizar "[...] el ejercicio del
derecho a una educacin integral y de calidad para todos [...]". Un lelos como
este resulta, qu duda cabe, coherente con lo dicho por este Tribunal respecto al
estatuto de la educacin como "servicio pblico" [fundamento 11 de la STC 42322004 AA/TC y fundamentos 20 al 22 de la STC 0025-2007-P1/TC] orientado a
satisfacer una necesidad de carcter colectivo y de alcance nacional, esto es,
fomentar el desarrollo pleno de la personalidad y la conciencia de participacin
ciudadana efectiva en los asuntos propios de una sociedad democrtica. Por esta
razn, el Estado se halla obligado a garantizar los estndares calidad del servicio:
aceptabilidad (adecuacin cultural y buena calidad) y adaptabilidad (flexibilidad
necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades en transformacin) [cfr.
fundamento 72 de la STC 011-2013-PI/TC].
l 198. La enunciacin del programa normativo del derecho a la educacin descarta, en
principio, que la diferenciacin del trato se funde en el prejuicio de la edad, y
pone en evidencia ms bien que su base es la naturaleza de la actividad que
desempea el profesor de colegio y la especial condicin en que se hallan los
destinatarios del servicio por lo general, nios y adolescentes-. Un indicio de la
razonabilidad de la previsin legal aqu cuestionada puede observarse en la
legislacin comparada que regula la edad de jubilacin de los docentes, siempre
anterior a los 70 aos, entre otros, en Argentina, Paraguay, Costa Rica, Espaa,
Portugal y Francia.
Un criterio de esta naturaleza fue convalidado por el Tribunal Constitucional en la
STC 10078-2005-PA/TC, al precisar que "la determinacin de las edades de pase
al retiro o cese (es de) competencia del legislador ordinario y depender() del tipo
de actividad y de lo que fije el Congreso de la Repblica..., conforme a la poltica
laboral y de fomento del empleo para el pas" [fundamento 27].
200. No escapa, entonces, a este Tribunal la relevancia de motivos relacionados con la
poltica de empleo a los que responden las disposiciones legislativas o la poltica
en materia de edad de jubilacin obligatoria. En tal sentido, el establecimiento de
un deber de jubilarse a determinada edad posibilita el incremento de
oportunidades de acceso a la carrera docente para los ms jvenes. Y es que, si
60
lICP
I]
1,4
"
il
m >
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
bien existen diversos mbitos de la funcin pblica, cada uno se halla rodeado de
muy diversas expectativas ciudadanas que no resultan del todo equiparables al
omento de emprender una reforma general. Por ello, el equilibrio en la
satisfaccin de los bienes constitucionales en juego, a saber, el derecho de acceso
a la funcin pblica y el trabajo, en su doble faceta de derecho y deber, puede ser
alcanzado a travs de diversas soluciones legislativas. Siempre que estas no
resulten manifiestamente inconstitucionales, permanecen en el espacio de lo
permitido por la Ley Fundamental.
201. Tambin el Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas [Caso Jhon K.
Love v. Australia, Comunicacin 983-2001] ha observado la complejidad de
adoptar un determinado rgimen general para la jubilacin. Sostuvo que "no es
evidente en absoluto que una edad de jubilacin obligatoria constituya como
norma general discriminacin por razn de la edad", pues "los regmenes que
establecen una edad de jubilacin obligatoria pueden obedecer a la necesidad de
proteger al trabajador al limitar la duracin de la vida laboral, en particular cuando
existe un rgimen general de seguridad social que garantiza la subsistencia de las
personas a partir de esa edad"
202. El Tribunal observa, por otro lado, que las exigencias que se han de esperar de
quienes imparten educacin no son solo de orden cognitivo. Comprenden tambin
1
otro tipo de exigencias ergonmicas, entre las cuales las de carcter fsico y
11
mental ocupan un lugar especial, puesto que la educacin escolar se realiza
especialmente con menores de edad. Resulta suficiente para el Tribunal verificar
la existencia de una relacin causal entre la fijacin en 65 aos como edad lmite
para permanecer en la carrera pblica magisterial y el estado de cosas que se
busca alcanzar con la disposicin cuestionada. Y esto es as, por la sencilla razn
de que el proceso de envejecimiento humano implica un natural y progresivo
decaimiento de las funciones fsicas y mentales.
203. Finalmente, el Tribunal Constitucional reafirma que aun cuando ha constatado una
intervencin en el mbito del derecho de igualdad, esta no resulta lesiva del
derecho a la igualdad que el articulo 2.2 de la Constitucin garantiza; puesto que
I optimizacin de la calidad del servicio educativo constituye una razn objetiva
e la justifica. Incluso si la consecucin de ese fin, no es ajeno a otros, como la
apertura de la carrera pblica a un mayor nmero de ciudadanos en condiciones de
equidad, que se deriva del derecho de ingreso y ascenso en la funcin pblica
(fundamento 43 de la STC 0025-2005-PI/TC), y de modo ms especfico, en la
oportunidad de participacin de jvenes profesionales ante la disponibilidad de
plazas. Por ello, no tratndose de una medida que pueda ser calificada de
desproporcionada, debe desestimarse este extremo de la pretensin.
61
TRIBUNAL CO STITUCIONAL
62
0,0UCA
208. Con relacin al supuesto (a), este Tribunal estima que la aplicacin del artculo
49.c de la Ley 29944 no vulnera el principio constitucional de resocializacin, que
est referido a la obligacin del Estado de realizar determinadas acciones para
lograr la finalidad resocializadora del penado. En efecto, la destitucin de un
profesional de la educacin por haber sido condenado por el delito de apologa al
terrorismo, terrorismo y sus formas agravadas no afecta ni menoscaba, de forma
alguna, la capacidad del Estado de adoptar, por ejemplo, a travs del rgimen
penitenciario, las medidas tendientes a reeducado, rehabilitarlo y reincorporarlo a
la sociedad.
j
It
7'
63
212. Una cosa totalmente distinta es el supuesto (b). En este se seala que el profesor
cumpli la condena por los delitos de apologa al terrorismo, terrorismo o sus
formas agravadas y luego ingres o reingres a la carrera pblica magisterial, y
por tanto, se encontrara en una situacin especial, en virtud de la cual no slo
habra internalizado y comprendido el dao social generado por la conducta que
determin su condena, sino que adems su puesta en libertad no constituira una
amenaza para la sociedad, precisamente al haber asumido el deber de no afectar
los derechos de otros seres humanos ni otros bienes necesarios para la convivencia
pacfica.
213. El anlisis de constitucionalidad exige determinar cul es el contenido del
principio de resocializacin que, a juicio de los demandantes, se vulnera. Este
principio, que se compone de los mandatos de reeducacin, rehabilitacin y
reincorporacin del penado a la sociedad, garantiza que el Estado en la ejecucin
de la pena desarrolle una serie de actuaciones que permitan asegurar la aptitud de
la persona condenada para desenvolverse en la vida en libertad, as corno la
reinsercin del penado a la vida comunitaria en las mismas condiciones y con los
mismos derechos que los dems ciudadanos.
14. En tal virtud, la disposicin contenida en el articulo 139.22 de la Constitucin es
una norma-fin, en la medida que impone a los poderes pblicos, y principalmente
al legislador, la creacin de un rgimen penitenciario orientado al cumplimiento
de una determinada finalidad (la resocializacin del penado), sin precisar cules
son las acciones concretas que deben realizarse para lograr dicha finalidad
(fundamento 69 de la STC 0012-2010-PI/TC). Este Tribunal ha observado que "la
resocializacin en el momento de la ejecucin de la pena concibe tres finalidades
constitucionales como es la reeducacin que alude al proceso de adquisicin de
actitudes al que es sometido un recluso para ser capaz de reaccionar durante la
vida en libertad. La reincorporacin social [...] que nos remite al resultado fctico
de recuperacin social [...] que implica la introduccin en la sociedad de un
condenado en las mismas condiciones que el resto de ciudadanos. En cambio la
rehabilitacin expresa ms un resultado jurdico, esto es, un cambio en el estatus
jurdico del ciudadano que obtiene su libertad. En ese sentido, por rehabilitacin
se entiende la recuperacin, por parte del ciudadano que ha cumplido su condena,
de todos sus derechos en igualdad de condiciones que los dems ciudadanos"
(fundamento 31 de la STC 0033-2007-P1/TC).
215. Asimismo, debemos recordar que el artculo 15 de la Constitucin prescribe que
"El profesorado en la enseanza oficial es carrera pblica. La ley establece los
requisitos para desempearse como director o profesor de un centro educativo, as
64
65
Subprincipio de idoneidad
cQ
67
ti 4
Caso Ley de Reforma Magisterial 3 68
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
227. Este Tribunal ha sostenido que el examen de necesidad significa que "para que
una injerencia en los derechos fundamentales sea necesaria, no debe existir ningn
otro medio alternativo que revista, por lo menos, la misma idoneidad para
alcanzar el objetivo propuesto y que sea ms benigno con el derecho afectado.
Requiere analizar, de un lado, la idoneidad equivalente o mayor del medio
alternativo, y, de otro, el menor grado en que ste intervenga en el derecho
fundamental" (fundamento 63 de la STC 0034-2004-AFTC).
228. En este nivel se trata de examinar si frente a la medida adoptada por el legislador
(separar a los profesores de la carrera pblica magisterial que han cumplido la
pena por actos terroristas o que promueven o reivindican actividades terroristas),
existan medidas alternativas que, de un lado, hubiesen sido aptas para alcanzar
los objetivos propuestos por el legislador (asegurar que el sistema educativo
pblico est compuesto por personas cuyas actividades profesionales se
fundamentan en el respeto de los derechos de la persona y el Estado, la prctica de
\
los derechos humanos, la Constitucin, la solidaridad, la tolerancia y el desarrollo
de una cultura de paz y democrtica); y, de otro, sean ms benignas o compatibles
con el principio de resocializacin (la rehabilitacin y la reincorporacin del
penado a la sociedad). La respuesta es negativa.
L7
\229. En efecto, si bien es cierto que seria posible someter a los profesionales de la
educacin que han cumplido su pena por los delitos de apologa al terrorismo,
terrorismo y otras formas, a un rgimen de control y'fiscalizacin a travs del cual
se supervisen sus actividades y se les destituya nicamente si queda acreditado
que, por haber sido deficientemente resocializados, realmente promueven tesis
reidas con el Estado constitucional en el ejercicio del magisterio, tambin lo es
e, por tratarse de convicciones internas de la persona, resulta difcil determinar
con total certeza la efectiva o real resocializacin del docente; adems que ese
control se circunscribira slo a la labor docente y no a los dems actos de su vida
personal, pues es obvio que los delitos antes mencionados pueden ser cometidos
tanto dentro como fuera de los recintos educativos.
230. Por ello, este Tribunal considera que la medida sugerida en realidad no supone
una medida alternativa que contribuya a la vigencia del derecho a la educacin en
el mismo grado que la opcin de destitucin de los docentes de la carrera pblica
magisterial que han cumplido su condena por los referidos delitos. En definitiva,
en un esquema en el que los docentes que han cumplido la pena por los delitos de
terrorismo o apologa al terrorismo estn definitivamente excluidos de la carrera
magisterial, existe una garanta slida de que el sistema educativo propagar el
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
2
respeto por los derechos fundamentales y la Constitucin que en aqul donde s
pueden ejercer la docencia sujetos a condiciones no totalmente fiables.
69
237. Los demandantes sostienen que la disposicin legal impugnada permite que el
profesor sea sancionado con destitucin, por ausentarse del dictado de las clases;
es decir, permiten que el profesor pueda ser sancionado por hechos que suponen el
ejercicio del derecho de huelga, propiciada o inducida por el propio Estado. El
70
1/
71
IV. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitucin Poltica del Per,
HA RESUELTO
I.
II
2.
3.
72
4.
5.
6.
7.
Publquese y notifquese.
SS.
URVIOLA HANI
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NEZ
SARDN DE TABOADA
LEDESMA NARVEZ
ESPINOSA-SALDAA BARRERA
Lo
i co :
OSCAR
ECR110
IRS
IDUrv
UOZ
704
CIONAL
73
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
3.
Ahora bien, no todo trato diferenciado resulta per se inconstitucional. En efecto, como
lo ha precisado la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, el derecho a la
igualdad no garantiza que todos los seres humanos sean tratados de la misma forma
siempre y en todos los casos, puesto que resulta vlida una diferencia de trato si se
sustenta en razones objetivas.
4.
5.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
6. Es decir, se asume que los profesores jvenes son ms aptos para ensear en centros
educativos, lo que en modo alguno es justificado debidamente.
7. Desde mi punto de vista, no existe ningn criterio objetivo segn el cual pueda
afirmarse que los profesores de ms de 65 aos y menos de 70 estn en menor
capacidad de asumir funciones docentes y que, excluyndolos de la carrera docente,
vaya a mejorar la calidad de la educacin. La edad no es un factor que per se, vaya a
mermar la capacidad para llevar a cabo todo tipo de actividad laboral.
8. Ello, desde luego no impide que puedan ser excluidos de la carrera magisterial aquellas
personas que, independientemente de su edad, no se encuentren en las condiciones
fsicas y mentales para ejercer la docencia. As, el articulo 56 de la misma ley prev el
retiro de la carrera pblica magisterial de aquellos profesores que hayan sido
desaprobados en la evaluacin de desempeo laboral (literal e), y de aquellos que
presenten incapacidad permanente que le impida ejercer la funcin docente (literal e).
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
(3,suCA DEz,
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En tal sentido, colocar una edad determinada como un factor para decidir la permanencia o
no en la labor docente resulta arbitrario e, incluso, hasta contraproducente, pues permite
que, en base al tope impuesto por un factor de temporalidad, se pueda mantener en la
condicin docente a personas que carezcan de las cualidades suficientes para desempear
tan noble funcin y que al revs de ello, se prescinda de personas que mantienen en
perfectas condiciones sus aptitudes o facultades para la enseanza.
Es ms, lo enfatizo, a la luz de la historia nacional y universal, queda demostrado de
manera inobjetable que muchas personas con edad longeva han estado muy por encima de
las expectativas intelectuales que de ellas se esperaba, y que de haberse prescindido de su
participacin en los quehaceres o responsabilidades que en su momento se les
encomendaron, se hubiera privado a sus sociedades de una estupenda oportunidad de
servicio plenamente acreditada en los hechos.
Por ello, pretender que el correcto aprendizaje escolar se garantiza per se porque un
docente tiene menos de 65 aos, es partir de una presuncin que admite prueba en
contrario, pues no existe dato objetivo alguno que demuestre que porque un profesor tiene
menos edad que otro, el proceso de enseanza resulte ms ptimo. Al contrario de ello, la
experiencia ganada con los aos acrecienta las posibilidades de una mejor aptitud docente y
de una mejor calidad del proceso de aprendizaje y de la trasmisin de conocimientos.
Por lo dems, el elemento que corrobora el carcter discriminatorio de la norma, se pone de
manifiesto en el hecho de alegar, como lo hace la sentencia, que es en funcin a una
poltica general de empleo que se limita la permanencia de los docentes con mayor edad en
beneficio de los docentes que recin ingresan a laborar en tal rubro. Con una lgica de ese
tipo, ya no es el objetivo de la enseanza el que parece resultar el relevante, sino la
necesidad de que el Estado priorice la demanda de los jvenes que anhelan trabajar en la
vida docente a cualquier costo social, sea el que sea, incluso el de perjudicar a otras
personas, se supone, con iguales derechos y oportunidades, con el riesgo de perjudicar
tambin a los propios educandos.
Finalmente, la sentencia en mayora incurre en un error inaceptable desde el punto de vista
de lo que representa el juicio de proporcionalidad, cuando tras reconocer que pueden existir
otras medidas alternas igualmente idneas para alcanzar el mismo fin (el mejoramiento en
la calidad de la enseanza), opta por la cuestionada, no obstante reconocer su carcter
acentuadamente limitativo. Lo que ensea el principio de proporcionalidad (y en particular,
el test de necesidad) es que ante varias medidas restrictivas que permiten satisfacer un bien
constitucional determinado, se opta por la menos gravosa o perjudicial, contrariamente a lo
que establece la norma objeto de cuestionamiento.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En resumen, por las razones expuestas no comparto en este especfico aspecto la tesis que
avala la constitucionalidad del inciso d) del artculo 53 de la Ley 29944, toda vez que dicha
norma es discriminatoria y desproporcionada, por lo que debi ser declarada
inconstitucional y expulsada del ordenamiento jurdico nacional.
SR.
BLUME
1,tCA OE
<,'
112-#
iMI
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
4. Ello es as, en razn que, corno lo apunta la doctrina, para la expedicin de las
sentencias aditivas no constituye un elemento esencial o imprescindible el sentido del
fallo, por lo que pueden expedirse tanto cuando es estimatorio como cuando es
desestimatorio (Vase al respecto DIAZ REVORIO, Francisco Javier. "Las sentencias
interpretativas del Tribunal Constitucional. Significado, tipologa, efectos y
legitimidad. Anlisis especial de las sentencias aditivas". Editorial Lex Nova. Primera
edicin. Espaa, 2001, pp. 56,57 y 165).
5. En efecto, mediante una sentencia aditiva se puede desestimar la demanda y declararla
infundada, sealndose que el precepto legal impugnado no es inconstitucional siempre
que se interprete en determinado sentido (esto es, agregndole a la norma o contenido
normativo aquello que le falta para que sea constitucional), pero tambin se puede
estimar la demanda y declararla fundada, en la medida que se seale que tal precepto
legal impugnado es inconstitucional por cuanto a su contenido normativo le falta algo
para que armonice con la Constitucin, por lo que, en adelante, este debe ser aplicado e
interpretado con el aadido necesario que lo haga acorde con la Constitucin.
SR.
BLUME FORTINI
Lo q
i co :
BU
MUOZ
TARIOnEO1OR
MISMUCION.4.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXE 0021-2012-PI/TC Y OTROS
e DE PROFESORES Y OTROS
rtifico:
AZ MUNOZ
TAMO RELATOR
CGIISTITUCIONM.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
S.
ESPINOSA-SALDAA BARRERA