CAPTULO 8

HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIN EN SALUD

COMUNITARIA
AUTORES: Martn de Lellis; Susana Martino; Carolina
Interlandi

1. PLANIFICACIN: CONCEPTO, FUNDAMENTOS, ALCANCES

Son mltiples y diversas las acepciones que hallamos vinculadas al trmino planificacin,
ya que se emplea tanto para aludir al intento deliberado de ordenar actividades propias de
la vida cotidiana, como tambin a la sofisticada tecnologa empleada en organizaciones
civiles (con o sin fines de lucro) y/u organismos estatales dedicados a la formulacin e
implementacin de polticas pblicas.
Sea cual fuere su contexto de utilizacin, suele asociarse comnmente a acciones
tales como organizar, coordinar, ordenar y prever; y a la bsqueda de una cierta
optimizacin en el empleo de los medios disponibles. Se trata de lograr que sucedan
hechos que de otro modo no hubieran sucedido, o de crear opciones y alternativas all
donde antes no existan.
Recientemente, las Naciones Unidas definieron a la planificacin como: El
proceso por el que se definen los objetivos de mediano y largo plazo de una organizacin,
as como los planes de recursos para alcanzarlos (Organizacin de las Naciones Unidas,
2012: 3). Esta conceptualizacin puede ser complementada con la propuesta por Ackoff,
para quien la planificacin () se anticipa a la toma de decisiones. Es un proceso de
decidir () antes de que se requiera la accin (Ackoff, 1981: 84). En esta lnea,
Chiavenato remarca en su delimitacin del concepto su cualidad pragmtica, ya que: La
planeacin es la funcin administrativa que determina anticipadamente cuales son los
objetivos que deben alcanzarse y que debe hacerse para alcanzarlos, se trata de un
modelo terico para la accin futura (Chiavenato, 1991: 71)
Para avanzar hacia una explicacin ms precisa, Pineault y Daveluy sealan que
la planificacin se refiere a:
() un proceso continuo de previsin de recursos y de servicios necesarios para
conseguir los objetivos determinados segn un orden de prioridad establecido,
permitiendo elegir la o las soluciones optimas entre muchas alternativas. Esta eleccin
toma en consideracin el contexto de dificultades, internas y externas, conocidas
actualmente o previsibles en el futuro (Pineault & Daveluy, 1989: 14).

Hallamos tambin definiciones que realizan una aplicacin especfica al campo

sociosanitario al sealar que la planificacin es:

Un proceso desarrollado por los poderes pblicos y aplicado especialmente en el
mbito de los sectores sociales ms desfavorecidos, que suele incluir el compromiso
de garantizar la prestacin de servicios sanitarios de calidad, la cobertura general en el
rgimen de la seguridad social, la proteccin del sector de la vivienda y la educacin
bsica universal y gratuita, excluyendo la planificacin econmica propiamente dicha
(Rubio Cebrin, 2000: 366).

En este punto es preciso destacar que la casi totalidad de las aproximaciones

conceptuales sobre el tema, aqu explicitadas a modo de ejemplo, presentan varios
aspectos comunes que es menester sealar.
El primero de estos puntos se refiere a que cualquier gnero de planificacin lleva
siempre implcito un fundamento racional de la toma de decisiones, ya que procura
introducir previsibilidad, sistematicidad y un cierto grado de control basado en la
medicin de los desvos entre los objetivos formulados y los resultados obtenidos.
Otro aspecto comn que puede ser identificado es que la planificacin debe ser
considerada como un proceso dinmico, el cual supone una anticipacin del futuro a
partir de las acciones del presente (Matus, 1995) en un escenario sometido continuamente
al cambio. De este modo, mediante la planificacin se procura incidir en el curso de
determinados procesos con el fin de cambiar una situacin inicial por otra denominada
situacin deseada o situacin objetivo.
Un tercer aspecto caracterstico, y que justifica tambin la relevancia que adquiere
el proceso de planificacin es que en casi todas las actividades humanas (aquellas propias
de la vida cotidiana como en las prcticas institucionales) enfrentamos el hecho de que,
mientras los medios y recursos son escasos, los objetivos a alcanzar son mltiples y
diversos. Por ello, mitigar esta brecha implica realizar un proceso de formulacin de
prioridades de acuerdo a criterios que permitan jerarquizar los problemas sobre los cuales
se va a actuar a la luz de los recursos disponibles.
En cuarto lugar, las aproximaciones conceptuales dan por sentado que la
planificacin se aplica a acciones que comprenden variables asociadas al comportamiento
de actores sociales que se desempean en diferentes niveles (individual, grupal, de la
comunidad territorial y/o de los agregados sociales). Ms precisamente, a mayor
agregacin de las unidades sociales se produce un incremento en el nivel resultante de
complejidad; y por ello se requiere, tal como lo seala Saforcada (1976), un proceso de
sistematizacin y refinamiento tcnico de un conjunto de actividades que, a menor escala,
ni siquiera resulta consciente para los sujetos que lo adoptan.

Es fundamental sealar tambin que al tratarse de una tecnologa puede

emplearse con diferentes intencionalidades y en diferentes circunstancias, ya que es
posible ser utilizada para el mantenimiento del statu quo, o bien para impulsar reformas y
cambios estructurales. Sin embargo, y aun cuando dicha aseveracin sea correcta, debe
aadirse que existen diferencias sustanciales en los estilos de planificacin, segn sea el
marco o proyecto poltico en el que se realizan. Es decir que los parmetros ideolgicopolticos determinan el para quin de la planificacin (a quien fortalece y/o beneficia) y
el cmo (puramente tecnocrtica o con una orientacin participativa).
La denominada planificacin normativa, que fuera empleada predominantemente
desde el Estado (inicialmente de la rbita socialista y, tras la crisis del ao 30, en los
Estados capitalistas que adoptaron polticas de bienestar y/o keynesianas) para el diseo
de la poltica pblica en alguno de sus niveles gubernamentales (nacional, provincial,
municipal) trabaja con base en el supuesto de que los individuos se comportan de acuerdo
a una decisin racional. Por lo tanto, el planificador debe situarse en la perspectiva del
individuo actuante o del grupo social para incidir sobre la toma de decisiones, ya sea
desarrollando intervenciones contextuales o dirigidas a los sujetos mediante acciones
educativas y/u otras que apuntan a incidir en las dinmicas de interaccin.
Al quedar circunscrita histricamente la planificacin a la rbita del accionar
propio del Estado, el que a su vez se supona que concentraba de forma excluyente el
monopolio de la coercin social para cumplir con lo planificado, los restantes actores
sociales eran concebidos como destinatarios pasivos y no como sujetos que tenan o
podan tener incidencia en la toma de decisiones.
Sobre la base de tales antecedentes y supuestos tericos, hacia principios de la dcada del
60 la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) da un renovado impulso a la
planificacin segn el mtodo CENDES, en el cual el actor que planifica, supuestamente
externo, tiene la facultad de intervenir objetivamente sobre la realidad aplicando las
reglas y tcnicas de la planificacin.
La planificacin normativa se basa en las siguientes premisas:
a)
La direccionalidad del/los objetivo/s est bajo el control del planificador,
quien analiza previamente los comportamientos humanos, fija los deseables y
arbitra los medios para lograrlo.
b)
Se adopta un conjunto de procedimientos normativos que procuran
determinar de manera precisa las acciones necesarias para alcanzar ciertas metas y
objetivos.
c)
Legitima la asimetra de poder entre los destinatarios y los tcnicos, pues
son estos quienes saben y deben determinar las necesidades, las soluciones y

estrategias a aplicar.
d)
Se basa en una relacin lineal entre diagnstico, fines y medios empleados.
e)
Tiende a la centralizacin poltica, administrativa e institucional.
f)
No se problematiza la cuestin del poder, quin/es lo detenta y cul es la
distribucin de fuerzas resultante.
g)
Supone un escenario estable y predecible, sin variaciones, ajeno a la
incidencia de variables que puedan modificar sus reglas y relaciones.
g)
Tiende a privilegiar las variables mensurables y, en el campo social, ha
tendido a privilegiar la visin econmica (sesgo economicista) sobre las restantes.
Podra resumirse sealando que, desde esta concepcin, la planificacin es un
modo de actuar sobre la realidad a partir de lo que decide el sujeto planificador.
A mediados de los aos 70, en un momento histrico en el que se impuls el
anlisis de los determinantes que actan sobre el/los contexto/s sociales y por ende sobre
las condiciones de salud, comienza a revertirse el enfoque normativo que se hallaba
presente en la planificacin tradicional. Surgen planteos crticos y renovadores que han
permitido el desarrollo de nuevas visiones, las cuales han aportado propuestas
conceptuales y tcnicas de indudable valor para la formulacin y gestin de las polticas
pblicas (Robirosa, Cardarelli & Lapalma, 1990).
Este enfoque, denominado estratgico, concibe la toma de decisiones como un
proceso emergente entre el sistema de significacin-valoracin y el sistema cognitivo
actitudinal de individuos, grupos y/o comunidades enmarcados en los procesos sociales,
econmicos, ambientales y/o polticos en los cuales se insertan. Las decisiones se adoptan
en contextos de alta incertidumbre, pues se constata la existencia de otros actores que
tambin planifican, seleccionan y priorizan cursos de accin posibles que se
complementarn y/o colisionarn con los que sustenta el sujeto planificador.
De forma polmica con el modelo anterior, la planificacin comienza a ser
concebida como un proceso dinmico, ya que se trata de una actividad que no termina
con la formulacin de un plan determinado sino que implica un reajuste permanente entre
medios, actividades y fines a travs de los cuales un actor en permanente cambio (ej:
equipo de salud) trata de incidir sobre una realidad que tambin se halla en permanente
proceso de transformacin.
Se postula entre otros aspectos que, si bien son procesos interrelacionados, la
planificacin y la implementacin deben considerarse analtica y metodolgicamente
separadas. Desde esta perspectiva, la planificacin resulta anticipatoria de un conjunto
de decisiones que deben ser formuladas por los responsables de elaborar el plan o

programa (un equipo tcnico con participacin de los destinatarios), pero que deben ser
aprobadas por quienes concentran poder poltico con el propsito de ser realizadas.
Esta corriente de planificacin se basa en los siguientes supuestos:
El escenario de la planificacin es concebido como parte de una realidad
ntimamente ligada al contexto histrico y sociopoltico (Robirosa & col., 1990)
en el que participan diferentes actores sociales cuyos intereses estn sustentados
en perspectivas ideolgicas convergentes y/o contrapuestas, lo cual supone el
potencial conflicto de racionalidades e intereses.
Se problematiza la cuestin del poder, que se halla distribuido o compartido entre
los distintos actores participantes.
El sujeto planificador no es un observador externo al sistema sino que est sujeto
a los condicionantes y determinaciones del mismo.
No hay un solo y correcto camino posible, sino que la solucin ms factible o
satisfactoria surgir de la negociacin o acuerdo entre los distintos actores que
disputan el uso y apropiacin de recursos siempre escasos.
Propone la consideracin de dimensiones subjetivas y aproximaciones
metodolgicas basadas en perspectivas cualitativas.
Acepta la existencia de un alto margen de incertidumbre, ya que ningn actor
dispone de informacin completa acerca de las condiciones o supuestos que rigen
su accin y la de los otros actores.
En sntesis, la planificacin estratgica se apoya en el principio de que se trata de
un sistema de gran complejidad en la definicin de problemas concurrentes y ligados
entre s, de elevada fragmentacin y conflicto (por la existencia de mltiples actores que
concurren con la voluntad y a menudo la decisin de imponer sus propios intereses) y
creciente incertidumbre respecto de los factores que obran como determinantes de los
efectos que se observan.
Las principales diferencias entre ambos estilos de planificacin pueden observarse
con mayor claridad en el cuadro 1:

Cuadro 1: Diferencias entre la planificacin normativa y la planificacin estratgica

PLANIFICACIN NORMATIVA
PLANIFICACIN ESTRATGICA
Privilegia el momento de la formulacin
Privilegia
el
momento
de
la
por sobre el momento de la
implementacin por sobre el momento
implementacin.
de la formulacin.

Concibe la realidad social como un objeto

estable, previsible y controlable.

Concibe la realidad
cambiante y dinmica.

Se considera al factor humano como una

constante.

No toma en consideracin el rol de los

oponentes, ni los obstculos y dificultades
que condicionan la viabilidad del proceso
de planificacin.
Se toma en cuenta de forma excluyente el
rol de los expertos en la toma de
decisiones.

Se considera al factor humano como una

variable que presenta un alto grado de
incertidumbre.
Toma en consideracin el conflicto y el
consenso como factores actuantes en los
procesos sociales que condicionan la
viabilidad del proceso de planificacin.
Se toman en cuenta las decisiones
adoptadas de forma negociada entre los
diferentes actores, tanto expertos como
legos.

El planificador tiene la capacidad de

controlar las variables que inciden sobre el
proceso de planificacin.

El planificador no controla de modo

exhaustivo las variables que inciden
sobre el proceso de planificacin.

Jerarquiza los mtodos e indicadores

cuantitativos y mensurables.

Se prioriza el diseo del debe ser, del

que se deriva un modelo riguroso,
formalizado y articulado de accin.

Combina mtodos cuantitativos y

cualitativos, que incluyen en el anlisis
las necesidades, expectativas e intereses
de las personas involucradas.
Se prioriza la situacin objetivo, no
existiendo un esquema rgido de accin
sino una preocupacin por la
direccionalidad.

social

como

Alrededor de la planificacin estratgica se han planteado diversas acepciones, ya

que el trmino designa: a) Un nivel de conduccin de programas, organismos e
instituciones; b) Un camino para llegar a una determinada meta o propsito final; c) Una
modalidad de pensamiento que problematiza la cuestin del poder y evala la
distribucin de fuerzas entre distintos actores sociales que intervienen en un mbito
especfico de relaciones.
En tanto nivel de conduccin la planificacin estratgica es diseada para
satisfacer los propsitos y metas generales de un programa, organismo y/o institucin. Se
diferencia entonces de la planificacin operativa ya que a travs de esta se especifica
cmo deben aplicarse los objetivos, metas actividades al quehacer diario de quienes se
desempean en dicho mbito. Los planes estratgicos difieren de los operativos en cuanto
a su horizonte de tiempo, alcance y grado de detalle y, por lo tanto, la responsabilidad en
su diseo e implementacin estara concentrada en el nivel ms alto de conduccin
institucional.
En tanto camino desplegado para alcanzar una meta o propsito, se relaciona

ntimamente con la dimensin de lo poltico, ya que mientras la poltica conlleva siempre

una propuesta de redistribucin del poder, la estrategia es la forma especfica de
implementar dicha poltica en un contexto geogrfico-temporal determinado.
Suelen indicarse a menudo los distintos componentes estratgicos que resultan
crticos y/o esenciales para la implementacin de un programa (por ejemplo, en el caso de
un programa basado en la APS y que se orienta de acuerdo al fortalecimiento de la
organizacin y/o participacin comunitaria, la tecnologa apropiada, la articulacin
intersectorial).
En relacin con la perspectiva estratgica concebida como una forma de
pensamiento que construye racionalmente el futuro de acuerdo con los propsitos,
deseos e intereses expresados por diferentes actores sociales en contextos especficos de
interaccin Matus (1987) formula una de las crticas ms agudas a la concepcin
normativa y propone una de las metodologas ms potentes para comprender y actuar en
situaciones de incertidumbre y/o poder compartido, denominada planificacin
situacional.
Este enfoque se enmarca en una concepcin procesual acerca de la construccin
del conocimiento y la accin humana, en la cual aparecen contingencias al tiempo que
situaciones previsibles. Al destacar las caractersticas del pensamiento situado retoma la
idea lewiniana de campo de fuerzas, mediante la cual se expresa la tensin generada entre
los distintos actores sociales ante una accin dispuesta por algn/unos de ellos (Castro &
Maldonado, 1997).
Se utilizan en ella procedimientos estratgicos en los que se parte de una situacin
inicial (resultado del diagnstico) y se establecen posibles escenarios alternativos que
aseguren la viabilidad poltica de las propuestas tcnicas. Desde esta perspectiva el
planificador debe efectuar un clculo permanente de los mltiples factores y recursos
escasos que afectan su trabajo tanto en el diseo como en la implementacin, para
construir la viabilidad del plan que precede y preside la accin (Matus, 1987).
Es importante detenerse en los momentos que conforman el ciclo de la
planificacin. Matus (1985) define el momento como una instancia, ocasin o
circunstancia que atraviesa un proceso continuo, que no tiene comienzo ni trmino
definido. A diferencia de las etapas especificadas en la planificacin normativa,
concebidas como secuenciales (no se puede iniciar una de ellas si no ha finalizado la
anterior) los momentos de la planificacin estratgica se enlazan unos a otros de manera
espiralada, reiterndose cada uno de ellos con distintos propsitos y en distintos
contextos a lo largo de todo el ciclo de la planificacin.
La perspectiva de la planificacin participativa tambin reconoce al otro como

un semejante, cuyo saber es complementario, lo cual permite realizar un trabajo

cooperativo entre equipo tcnico y comunidad para la identificacin de los problemas, la
formulacin de prioridades, el establecimiento de actividades y la evaluacin. Como
sealan Niremberg, Braverman y Ruiz:
() el significado del concepto de participacin es ms amplio que el que usualmente
se refiere a la inclusin de los actores comunitarios en la realizacin de actividades
generalmente como voluntarios para abarcar adems su intervencin en la toma
de decisiones en los diferentes momentos de la gestin de los proyectos. Los
proyectos que se formulan previendo esa participacin activa se constituyen en
instrumentos para la construccin de ciudadana que luego, dependiendo de las
caractersticas contextuales, podrn reflejarse en interacciones y modos de relacin
igualitarios en otros espacios ampliados de la vida pblica, promoviendo de tal
manera la democratizacin (Niremberg, Braverman & Ruiz, 2002: 37).

2. NIVELES OPERACIONALES: PLAN, PROGRAMA, PROYECTO

Dado el auge que han cobrado los procesos de planificacin en el mbito pblico y/o
privado se requiere efectuar una delimitacin de la/s distintas escalas en las que se
despliegan los procesos de planificacin: la macroplanificacin (por ejemplo, un plan de
escala nacional), la mesoplanificacin (ejemplo: un programa de alcance regional) o bien
la microplanificacin, cuyo alcance puede estar representado por un proyecto que acta
en el nivel local.
El plan constituye el parmetro tcnico-poltico dentro del cual se enmarcan los
programas y proyectos (ejemplo: Plan Nacional de Salud Mental), y traduce
operativamente lo que quiere realizarse en un espacio de tiempo determinado como
expresin de un proyecto nacional. En trminos de gestin, la realizacin del plan implica
un cambio efectivo y positivo respecto de la situacin anterior, medido en los trminos
del cdigo de valores o de la ideologa del proyecto poltico que lo sustenta; y tiende a
convertirse en una herramienta que facilita los procesos de rectora, gestin e integracin.
Comprende las decisiones de carcter general que expresan los lineamientos polticos
fundamentales, las prioridades que se derivan de esas formulaciones, un conjunto de
directrices ideolgicas o valorativas, la asignacin de recursos acorde a esas prioridades,
las estrategias de accin y el conjunto de medios e instrumentos que se van a utilizar para
alcanzar las metas y objetivos propuestos.
El programa puede concebirse como un conjunto organizado, coherente e
integrado de procesos establecidos de manera especfica, relacionados o coordinados

entre s. De acuerdo a la definicin que da Testa, un programa consiste en un

ordenamiento de recursos que tienen un destino especfico, con un objetivo prefijado y
bajo una conduccin normativa nica (2007: 74). A menudo el programa se enmarca en
un plan preexistente y queda comprendido en los parmetros definidos de forma ms
general en el mismo, pero aade un nivel de operacionalizacin que resulta adecuado
para impulsar procesos de gestin que permiten actuar en el corto y mediano plazo. Por
ejemplo, diversos programas regionales que pueden estar a cargo de la administracin
nacional y/o provincial pueden enmarcarse en el Plan Nacional de Salud Mental y
plantear acciones, resultados y metas especficas que requieran mayor nivel de
operacionalizacin, cuyo cumplimiento pueda ser evaluado en perodos ms breves y en
una escala geogrfica ms acotada (ejemplo: Programa de Externacin Asistida de
Pacientes Internados en Instituciones Monovalentes, Programas de Acceso a
medicamentos Psicofarmacolgicos para la provincia de Entre Ros, Programa de
Prevencin del Uso Problemtico de Sustancias en las provincias nucleadas en el Foro
patagnico).
El proyecto refiere a un conjunto de actividades concretas, coordinadas e
interrelacionadas entre s. Por ejemplo, cada una de las instituciones asistenciales
comprendidas en la prestacin de servicios de salud mental y/o adicciones (Hospitales
Monovalentes, Hospitales Generales, Comunidades Teraputicas, Centros de Atencin
Primaria de la Salud, etctera) se halla en condiciones de presentar un proyecto de
adecuacin institucional que est alineado con las formulaciones planteadas en el plan y/o
programa. El nivel de operacionalizacin (especificacin de objetivos, metas, actividades,
tareas, recursos, responsables institucionales, procedimientos de evaluacin) debe ser lo
ms exhaustiva posible, su mbito geogrfico o territorial suele comprender una escala
ms acotada, y ser temporalmente ms delimitada (duracin del proyecto). Propone
objetivos que son mensurables, teniendo en cuenta no slo los recursos y los medios
disponibles, sino tambin la viabilidad poltica, econmica, social, cultural, ecolgica y
tica, de acuerdo con el marco, contexto o escenario en donde se elabora e implementa el
plan y/o programa.
3. MOMENTOS DE LA PLANIFICACIN
3.1. Momento explicativo

Diagnstico de salud en la poblacin

El diagnstico es el momento inicial de la planificacin, en el cual se efecta el anlisis

de la situacin de salud y la identificacin de los ncleos problemticos presentes. Este

diagnstico proporciona, desde una perspectiva estratgica, datos e informacin acerca
del mbito especfico sobre el cual se desarrollarn las acciones y tambin permite
conocer cmo los diversos actores sociales intervinientes la describen, interpretan y/o
explican.
En el marco de dicha caracterizacin, cobra relieve la identificacin de los
problemas de salud, definidos como aquellos emergentes negativos del proceso de saludenfermedad que ocurren en una determinada poblacin y en una especfica situacin o
contexto socio-histrico. Dicha situacin inicial se presenta como insatisfactoria,
afectando la calidad de vida e implicando limitaciones o restricciones al ejercicio de los
derechos y a la atencin de las necesidades de las comunidades.
Dada la relevancia que tiene en la caracterizacin del/los problemas la perspectiva
adoptada por el sujeto planificador, los problemas de salud tambin pueden ser definidos
como el desvo o la distancia existente entre una situacin dada (o situacin inicial,
previa a cualquier accin transformadora) y una situacin deseada u objetivo, que indica
el principal desafo a alcanzar en el futuro, derivndose de ella la direccionalidad de las
intervenciones.
Por ello es menester caracterizar con precisin, claridad y objetividad el estado
actual y la brecha o desvo que se pretende corregir, sin caer en el frecuente error de
enunciar los problemas incluyendo la solucin (Giovacchini, 2012), por ejemplo:
El equipo de un Centro de Salud ubicado en un barrio de las afueras de
una importante ciudad del interior del pas defini como problema
prioritario la falta de una ambulancia disponible las 24 horas.
Sin embargo, al preguntarse las razones por las cules se necesita una
ambulancia las 24hs., se lleg a la conclusin de que en horas de la
noche son ms numerosos los traslados de urgencias al hospital
general, debido al alto consumo de bebidas alcohlicas por parte de
los adolescentes. Adems, la red de emergencias (sistema central de
traslados y auxilios) no funciona de manera adecuada en esta zona.
La formulacin y caracterizacin adecuadas del problema son un aspecto muy
importante para planificar intervenciones, ya que si el problema no est correctamente
definido, se corre el riesgo de invertir gran cantidad de tiempo y recursos en tratar de
resolverlo pero sin lograr resultados. Por ejemplo, en el caso anteriormente citado, la falta
de ambulancia no constituira el problema central, sino que las principales situaciones

que requieren de intervencin son, en primer lugar, el consumo excesivo de alcohol en

los jvenes del lugar y, en segundo lugar, el deficiente funcionamiento de la red de
emergencias.

La priorizacin de los problemas

Ante los complejos escenarios socio-sanitarios actuales, uno de los aspectos que deben
ser privilegiados durante el proceso de planificacin es la jerarquizacin de los
problemas, es decir, la fijacin de prioridades para las acciones en salud pblica sobre la
base de diversos criterios concurrentes.
Con el objetivo de ponderar y ordenar problemas, habitualmente se utilizan
diferentes mtodos y modelos de matrices de jerarquizacin, que facilitan la eleccin de
los temas a abordar. El mtodo de Hanlon (Consejo de Investigacin en Salud para el
Desarrollo, 2010; Hanlon y Pickett, 1984), es un instrumento cuyos componentes se
corresponden con los criterios ms utilizados, y antes explicitados, para la identificacin
de problemas. Puede estimarse cada componente con base en dos fuentes bsicas de
informacin: a) Datos primarios sobre la propia percepcin subjetiva de la comunidad y
de los profesionales sanitarios de la zona, recogidos principalmente a travs de consensos
mediante grupos focales, que pueden ser complementados con encuestas o con entrevistas
cualitativas y/o cuantitativas; b) Datos secundarios, que comprenden registros sanitarios,
evaluaciones educativas, memorias de servicios sociales, encuestas a poblacin,
entrevistas selectivas, estudios especiales (anuarios estadsticos, publicaciones previas).
En este mtodo, la clasificacin ordenada de los problemas se obtiene por el
clculo de la frmula: (A + B) C x D, que se aplica a cada evento que se ha considerado.
Quien toma la decisin debe, pues, asignar un valor de entre los pertenecientes a una
escala determinada para cada uno de los 4 componentes de la frmula, que son descriptos
a continuacin:
A- Magnitud
El componente es definido como el nmero de personas afectadas por el problema en
relacin con la poblacin total, y responde a preguntas tales como: A cuntas personas
afecta el evento en relacin a la poblacin total? Cul es la tasa de prevalencia o de
incidencia del mismo? Cul es el porcentaje de la poblacin que se ve afectada?
La magnitud se evala a partir de las estimaciones que pueden observarse en la
tabla 1.

Tabla 1. Estimacin de la magnitud del problema a partir del nmero de personas

Unidades por mil de
poblacin
(en porcentajes)

Puntuacin

50

10

5 49,9

0,5 4,9

0,05 0

B- Severidad (gravedad)
Concebida en trminos del impacto negativo que los problemas ocasionan a los
individuos de la comunidad. Este componente puede apoyarse para su evaluacin en
datos subjetivos, como puede ser la percepcin y/o evaluacin del bienestar y/o la calidad
de vida de una determinada poblacin, y/o en informacin objetiva, como las estadsticas
acerca de la morbilidad y/o mortalidad.
Algunos de los interrogantes gua para abordar este punto son: Es considerado
este problema como grave? Qu consecuencias tienen los problemas para la poblacin?
La enferman? Le producen discapacidades? La matan? Le ocasionan una
disminucin en su calidad de vida? De cuntas muertes prematuras o de aos
potenciales de vida perdidos son responsables? Existe prdida de autonoma,
perturbacin del desarrollo del individuo, desorganizacin familiar o carga social? Es
este problema ms importante en ciertos grupos (nios, embarazadas, otros)? Cules son
los costos y el tiempo asociados con el tratamiento y con la rehabilitacin de las personas
afectadas por este problema?
Se debe adjudicar un valor al problema, en una escala de 0 a 10, correspondiente
esta ltima cifra a la situacin ms severa.
C- Eficacia (relacionada con la evitabilidad)
La eficacia permite valorar si los problemas son difciles o fciles de solucionar. Se
sugiere otorgar a este componente una escala que va del 0,5 (utilizado para los problemas
de ms difcil solucin) al 1,5 (para los problemas de ms fcil solucin). La cuestin
prioritaria en este punto es si los problemas, sin intervencin humana, tendern a
agravarse o a mejorar por s mismos en el tiempo. A la inversa, un evento modesto en la
actualidad pero con una rpida evolucin hacia el empeoramiento exige la intervencin

pronta y oportuna, mientras que no resulta del mismo modo recomendable emplear
recursos y esfuerzos a una causa que por s misma va a dejar de serlo.
D- Factibilidad
Hanlon y Pickett (1984) describen este componente en funcin de un grupo de factores
que no estn directamente relacionados con la necesidad actual o con la eficacia, pero que
le permiten a la comunidad determinar si el problema tiene solucin y si las acciones son
aplicables.
Comprende la evaluacin de los medios disponibles con los cuales se puede
incidir sobre el mismo, ya sea de conocimientos tcnicos, financieros, humanos, etctera.
Aunque el problema interese fuertemente, si no es factible incidir en su solucin, puede
resultar conveniente diferir su abordaje. Y a la inversa, mayormente se tendr que realizar
un esfuerzo para actuar sobre un evento que quiz no resulte tan atractivo o brillante
como otro, pero cuya solucin sea ms factible y efectiva.
Las capacidades institucionales (recursos humanos, administrativos, tecnolgicos
y tcnicos) existen para abocarse al tratamiento del problema en cuestin. Durante la fase
explicativa suele realizarse un tipo de evaluacin denominada ex Ante que se aplica con
anterioridad a la realizacin de un programa o proyecto, a fin de decidir si el mismo debe
implementarse o no. Se trata, en tal sentido:
() de brindar el parmetro comparativo con el que se contrastarn luego las
informaciones que se obtengan en los diferentes momentos evaluativos, y
particularmente para la evaluacin final. La evaluacin ex ante permitir apreciar la
pertinencia de las actividades planteadas y el dimensionamiento de ellas, as como la
adecuacin de las estrategias y modalidades de intervencin en funcin de las
caractersticas y la magnitud del problema y del contexto (Niremberg, Brawerman &
Ruiz, 2002: 85).

Los criterios que se desagregan en relacin a la factibilidad son los siguientes:

P = Pertinencia (Es conveniente actuar sobre esto ahora mismo?).
E = Factibilidad econmica (Se tienen los fondos para ello?; De no contarse con fondos,
pueden obtenerse?).
R = Disponibilidad de recursos (Aun teniendo recursos econmicos existe capacidad
institucional recursos humanos, administrativos y materiales para llevarlo a cabo?).
L = Legalidad (Legalmente es factible la intervencin?).
A = Aceptabilidad (Es aceptable para la poblacin y para otros agentes de la comunidad
la intervencin?).

Aquellas personas que participen en esta etapa de aplicacin del mtodo

respondern con un s o con un no a las preguntas relacionadas con estas variables, lo
que permitir que se decida si es factible o no trabajar en la bsqueda de alternativas de
solucin al problema. Un s se corresponder con 1 punto, un cero corresponder al
no.
En la medida en que el resultado de cada una de las variables del componente D
multiplican al resto de la frmula (A + B) C x D, la obtencin de un cero,
fundamentalmente cuando la solucin es inapropiada, demasiado costosa, inaceptable,
ilegal o no hay suficientes recursos, elimina de entrada el problema cuya factibilidad
constituye una condicin necesaria para que el problema pueda ser clasificado como
prioritario.
Como el mtodo Hanlon seala, el puntaje que se le asigna a cada uno de sus
componentes se basa en el consenso, para ello se utiliza generalmente la tcnica de
grupos focales (con participacin de expertos y de representantes de la poblacin). Si
bien se trata de un ejercicio subjetivo, puede obtenerse cierto rigor cientfico con una
definicin precisa de trminos, la aplicacin exacta de los procedimientos de clasificacin
ordenada y la utilizacin de estadsticas para guiarla. En sntesis, el mtodo permite
esquematizar cmo quedan ubicados los problemas para facilitar la eleccin de aqul que
ser el objeto de la planificacin en la etapa de formulacin.
El siguiente caso-problema, adaptado a los fines pedaggicos, permite
esquematizar como se utiliza la matriz de priorizacin.
Jos Puente Andrs es una localidad de unos 60.000 habitantes situada
en una provincia del noroeste de la Argentina. Est poblada
mayoritariamente por familias jvenes. Su desarrollo ha sido rpido,
despus de que se estableciera all una planta industrial. Obreros
venidos de otras reas del pas fueron atrados por las nuevas fuentes
de trabajo.
En una investigacin realizada con referentes de la poblacin de la
zona y con trabajadores sanitarios, se identificaron los eventos de
salud negativos ms relevantes. Con ellos se elabor una listado de
problemticas, separadas en dos grupos: problemas de
morbimortalidad, como una alta mortalidad por cncer, el incremento
de los embarazos en las adolescentes, una alta morbilidad por
enfermedades de transmisin sexual y por hepatitis A, el aumento de
casos de violencia en los hogares, el alcoholismo y el tabaquismo; y
problemas ambientales, como la mala calidad del agua de consumo y

la baja cobertura de alcantarillado.

A continuacin, se presenta un recorte de la jerarquizacin de problemas que se
efectu junto a la comunidad, sobre la base del anlisis de la informacin relevada
durante grupos focales y de los datos socio-sanitarios provenientes de las estadsticas de
salud de la regin (Tabla 2).
Tabla 2: Ejemplo de clculo del Mtodo Hanlon de priorizacin
C
D
A
B
Efectivida Factibilida
Magnitud
Severidad
d
d
(0-10)

(0-10)

(0.5-1,5)

Puntaje
total

0-1

Aumento de la
mortalidad por cncer

(A+ B) C x D
= 14

Incremento de la
prevalencia de los
embarazos en
adolescentes

15

Alta morbilidad por

enfermedades de
transmisin sexual
(ETS)

Mayor cantidad de
casos de violencia
en los hogares

Aumento de la
morbilidad por
Hepatitis A

13

Mala calidad del agua

de consumo

10

1,5

Luego de priorizar los problemas de salud presentes se debe seleccionar el tema

en torno al cual se estructurar el trabajo de anlisis y de programacin. Como puede
observarse, en la localidad referida el incremento de la prevalencia de los embarazos en
los adolescentes es el problema que obtuvo mayor puntaje, seguido por el aumento de la

mortalidad por cncer. Otras situaciones, cuyos indicadores de magnitud y severidad

permiten deducir que se han incrementado en los ltimos tiempos, como la violencia en
los hogares, parecen ser un problema de difcil solucin para la comunidad (ha obtenido
puntaje 0 en factibilidad). Lo mismo ocurre con la mala calidad del agua para consumo,
debido a la escasez de recursos econmicos y humanos, para darle una pronta y
sustentable solucin.
Para finalizar, es importante destacar que el mtodo Hanlon presenta limitaciones,
al igual que otros tipos de priorizacin. Sin embargo, si bien pueden ser discutibles sus
fundamentos principalmente en cuanto a cmo se estiman los problemas y a la
determinacin de la eficacia y factibilidad de las intervenciones es una herramienta til
para la planificacin en salud pblica que puede ser utilizada para trabajar en los
diferentes niveles operativos de la planificacin.
Anlisis de las casusas y los efectos de un problema: el rbol de problemas
Luego de haber seleccionado el problema sobre el que se intervendr, es imprescindible,
para caracterizarlo adecuadamente, realizar una descripcin precisa de los determinantes
sociales, culturales, psicolgicos y/o biolgicos que inciden sobre el mismo. Para lograr
que las explicaciones adoptadas resulten coherentes, pertinentes y actualizadas, es
ineludible el conocimiento de los datos estadsticos, del/los marcos tericos ms
relevantes y del estado del arte en torno al evento.
El rbol de problemas es una herramienta grfica que permite sintetizar,
comprender y valorar la complejidad de esta informacin, identificando de manera
esquemtica los principales factores que obran sobre un problema y sus efectos,
facilitando el reconocimiento de las causas crticas que pueden ser objeto de intervencin.
A continuacin, se ejemplificar cmo se construye un rbol de problemas aplicados a la
problemtica del incremento de los embarazos en la poblacin adolescente de la
Repblica Argentina.
Para comenzar debemos definir que se considerar como embarazo adolescente al
que ocurre durante la adolescencia de la madre, definida por la Organizacin Mundial de
la Salud (OMS) como lapso de vida transcurrido entre los 10 y los 19 aos de edad. La
maternidad adolescente es un problema emergente en salud pblica que involucra a
sectores como educacin, salud, justicia, derechos del nio y de la mujer, por lo cual es
considerado como un indicador de desarrollo y bienestar social.
A modo de un breve diagnstico de situacin, a continuacin se describirn
algunas cifras, que permiten visualizar cual es la magnitud y la gravedad del evento en el
pas.

La tasa de fecundidad para las adolescentes argentinas es del 68,2 x 1000,

ubicndose por encima del promedio mundial (estimado en 51 x 1000) pero por debajo de
la media para Amrica Latina y el Caribe (75 x 1000). Entre los pases de la regin la
fecundidad adolescente en la Argentina supera a la de Uruguay, Chile y Brasil y est por
debajo de Bolivia y Colombia, segn el informe acerca del estado de la poblacin
mundial del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) del ao 2013.
Desde el ao 1954 la fecundidad entre los 15 y los 19 aos tuvo un
comportamiento ascendente con un pico alrededor de 1980 (80 x 1000) para luego
descender hasta el 2003 (56,7 x 1000), (Pantelides 1998; 2004). A partir de all, comenz
nuevamente a ascender, consignndose, segn el Sistema Informtico Perinatal del
Ministerio de Salud, un aumento de alrededor del 20 % entre los aos 2003 y 2011. La
fecundidad adolescente precoz (10 a 14 aos) mostr un patrn de cambio similar a la
tarda.
Considerando los nacimientos por edad de la madre, de cada 100 nacidos vivos,
16 tienen madres adolescentes, lo que es preocupante no slo por el riesgo de mayores
complicaciones fsicas que representa el embarazo a tan temprana edad, sino porque a
menor edad de la mujer mayor es la probabilidad de que el embarazo sea producto de
abuso sexual, relaciones forzadas o explotacin sexual. Las provincias de las regiones
Noreste (Chaco, Corrientes, Formosa, Misiones) y Noroeste (Jujuy, Salta, Tucumn,
Catamarca, La Rioja y Santiago del Estero) son las que presentan las tasas ms elevadas
(UNICEF, 2013).

Aqu va inserto rbol de problemas en hoja horizontal.

Anlisis del rbol de problemas sobre el incremento de embarazos en los

adolescentes del pas desde el enfoque de los determinantes de la salud.

Causas
A continuacin se describen los factores resaltados en el rbol que permiten alcanzar una
comprensin integral del problema del embarazo adolescente en la Argentina. Se irn
desglosando las causas partiendo de las proximales (aquellas que pueden ser identificadas
como las desencadenantes ms directas del problema) hacia las distales (vinculadas con
determinantes socioeconmicos, ambientales y polticos). Es necesario resaltar que el
embarazo en los adolescentes presenta un entramado causal complejo, del cual se

destacarn algunos aspectos en esta explicacin.

Inicio de las relaciones sexuales
Los datos relevados en la Encuesta de Salud Escolar (Ministerio de Salud de la Nacin,
2013), realizada sobre una muestra representativa de 20.890 adolescentes argentinos
escolarizados entre los 13 y los 15 aos, evidenciaron que el 36,9 % de ellos se inici
sexualmente. El 58,8 % de los jvenes que mantuvieron relaciones sexuales alguna vez,
lo hizo por primera vez antes de los 14 aos, siendo ms frecuente en varones (66,5 %)
que en mujeres (49,2 %). Estos resultados son similares a los arrojados por la misma
encuesta en el 2007 (Ministerio de Salud de la Nacin, 2007), donde el 55,9 % de los
alumnos inici relaciones sexuales antes de los 14 aos (61,3 % varones y 48,1 %
mujeres).
Pantelides y Geldstein (1998) comprobaron que la experiencia de una iniciacin
sexual forzada o no deseada, pero finalmente aceptada, disminua drsticamente a medida
que aumentaba la edad en que dicha experiencia haba tenido lugar. Si bien en el pas no
se dispone de estudios recientes sobre inicio sexual forzado y embarazo adolescente, se
estima que muchos de los embarazos en menores de 14 aos son producto de relaciones
sexuales no consentidas.
De acuerdo a los datos provistos por a la Encuesta Nacional de Salud Sexual y
Reproductiva (Ministerio de Salud e INDEC, 2013) con muestreo probabilstico de
varones de 14 a 59 aos y mujeres de 14 a 49 aos residentes en centros urbanos de 2.000
o ms habitantes, representativos de la poblacin Argentina en edad reproductiva, la edad
promedio de la primera relacin en las mujeres es de 17,3 aos, mientras que para los
varones la edad promedio de inicio es de 16 aos. Casi siete de cada diez de las mujeres y
los varones entrevistados emplearon algn mtodo anticonceptivo en su primera relacin
sexual, siendo el preservativo o condn el mtodo ms utilizado en esta instancia, ya que
fue mencionado por nueve de cada diez entrevistados de ambos sexos.
Uso de mtodos anticonceptivos
Segn los resultados de la Encuesta de Salud Escolar (2013) el 75,8 % de los
adolescentes entre los 13 y los 15 aos, que tuvieron relaciones sexuales alguna vez
utiliz preservativo en su ltima relacin sexual. Asimismo, el 46,7 % utiliz algn otro
mtodo anticonceptivo (MAC) para evitar un embarazo (como coito interrumpido,
clculo de la fecha del perodo menstrual, anticonceptivos orales, dispositivo intrauterino
o diafragma), siendo ms frecuente esta prctica entre mujeres (55 %) que en varones
(39,9 %). Como es sabido, el condn es el mtodo ms seguro que protege tanto a las

adolescentes mujeres como a los varones no solo de un embarazo no deseado, sino de la

posibilidad de contraer enfermedades de transmisin sexual. Aquellos estudiantes que
mantuvieron relaciones sexuales alguna vez, utilizaron condn siempre o casi siempre.
La citada Encuesta Nacional de Salud Sexual y Reproductiva ha encontrado que el
10 % de las mujeres y el 13 % de los varones no uso ningn mtodo en la primera
relacin. Dentro de la poblacin que utiliza actualmente algn MAC, los varones de 15 a
19 aos son los que ms utilizan el preservativo (90 %), mientras que entre las mujeres el
65 % afirma usar preservativos y el 35 % pastillas.
Las adolescentes sexualmente activas que no usan ningn mtodo anticonceptivo
estn expuestas a embarazos no planeados. Esta situacin puede resultar ms frecuente de
los esperado, pues las adolescentes subestiman a menudo la posibilidad de quedar
embarazadas y los adolescentes de causar un embarazo. Los datos estadsticos dan cuenta
de que a pesar del aumento en el uso de los anticonceptivos, muchas mujeres declaran
que su ltimo embarazo no fue planeado o que quisieron evitar un embarazo y no
practicaron la anticoncepcin (Ministerio de Salud de la Nacin, 2007; UNICEF, 2013).
Determinantes relacionados con los conocimientos, las actitudes y las prcticas sobre
sexualidad y autocuidado
A partir del relevamiento efectuado en la Encuesta Nacional de Nutricin y Salud
efectuada en el ao 2005 (Ministerio de Salud de la Nacin, 2007), se hall que
prcticamente todas las adolescentes conocen al menos un mtodo anticonceptivo. Sin
embargo, los niveles ms bajos de conocimiento se presentan en las adolescentes menores
de 15 aos, menos educadas y ms pobres.
Si bien la disponibilidad de informacin y el grado de conocimiento son altos, un
20 % de mujeres adolescentes de 15 a 19 aos que son sexualmente activas no usan
ningn mtodo anticonceptivo y, como ya se ha destacado, el motivo ms frecuente de no
emplear un mtodo anticonceptivo guarda relacin con no desear un embarazo.
Se estima que, a nivel mundial, dos de cada tres embarazos no planificados son
producto de la falta de acceso a informacin y al uso de mtodos anticonceptivos
(UNICEF, 2013). Con respecto a las fuentes donde las/los adolescentes argentinos
obtienen informacin sobre anticoncepcin, las jvenes de 15 a 19 aos sealan
principalmente a la escuela (41 %) y al grupo de pares o familiares (31,5 %) como
aquellos lugares en los cuales obtienen conocimientos sobre el tema.
Con respecto al lugar de obtencin de los MAC, los hospitales y centros de atencin
primaria constituyen la fuente principal de obtencin de anticonceptivos orales
(Zamberlin, 2005), y el 43 % de las mujeres y el 22 % de los varones afirmaron que los

consiguen gratuitamente segn la Encuesta Nacional de Salud Sexual y Procreacin

Responsable (Ministerio de Salud e INDEC, 2013).
Respecto de la provisin de preservativos, en una encuesta realizada por la
Fundacin Husped y UNICEF (2012), slo el 18 % mencion al hospital y al centro de
salud como lugares de provisin de preservativos, siendo los kioscos (46 %) o las
farmacias (42 %) el tipo de locales donde los compran con mayor frecuencia.
En relacin a los motivos alegados para el no uso de algn MAC en la primera
relacin sexual se destacan algunos mitos y/o falsas creencias, por ejemplo, el 20 % de
las adolescentes mujeres no saba que poda quedar embarazada la primera vez
(Ministerio de Salud de la Nacin e INDEC, 2013). Otros motivos aducidos acerca de la
no utilizacin de los MAC fueron la falta de comunicacin en la pareja, la influencia del
alcohol que afecta la posibilidad de percibirse en riesgo o de implementar una conducta
preventiva, la falta de dinero y la negacin del adolescente varn a utilizarlo (Zamberlin,
2005).
Segn Gogna (2005) el embarazo en la adolescencia est asociado a la toma de
riesgos por parte de los adolescentes, aun conociendo las consecuencias, y a una postura
pasiva en la que el embarazo es algo que simplemente pasa sin querer o viene solo.
Polticas pblicas, articulacin intersectorial entre salud y educacin
Para el Fondo de Naciones Unidas para la Poblacin (2013), Argentina cuenta con un
marco normativo integral en lo relacionado con el embarazo en la adolescencia. La Ley
Nacional N 25.673 (2002), de creacin del Programa Nacional de Salud Sexual y
Procreacin Responsable, promueve la educacin, informacin y provisin de insumos de
planificacin familiar a todas las personas que lo deseen a travs de los sistemas pblicos,
privados y de obras sociales (incluyendo a los adolescentes desde los 14 aos de edad con
capacidad de consentir). Sin embargo, al observar los indicadores de fecundidad y
natalidad, podra pensarse que la aplicacin de la citada reglamentacin no est
obteniendo los resultados esperados, principalmente en relacin a la disminucin de la
prevalencia de los embarazos en los adolescentes, sobre todo en las jurisdicciones de la
Regin NEA y NOA, las ms afectadas por la problemtica.
Por otra parte, la Ley Nacional N 25.584 (2002) que protege la continuidad
escolar de las alumnas embarazadas tampoco est siendo muy efectiva. Segn datos
publicados por la UNFPA (2013) el 60 % de las alumnas embarazadas abandona la
escuela.
Como es ya sabido, la educacin contribuye a generar oportunidades para el
futuro y a revertir las asimetras sociales. Por ello la inequidad en el acceso y en la

calidad educativa, la alta desercin en ciertas poblaciones y la deficiente vinculacin con

el mercado laboral funcionan como mecanismos expulsivos del sistema, afectando
desproporcionadamente a las adolescentes en situacin de vulnerabilidad (UNFPA,
2013).
Para concluir, se puede decir que las altas tasas de embarazo adolescente y su
repitencia dan cuenta de fallas en la implementacin de las polticas pblicas sobre el
tema. Las evaluaciones de intervenciones exitosas en otros pases dan cuenta de un
trabajo articulado e intersectorial que incide sobre el sector educativo, el sector salud, y
tambin sobre el desarrollo econmico de la sociedad.
Proyecto de vida y sus factores causales asociados
La existencia de proyectos orientados al logro individual tiene un efecto positivo en la
reduccin de la frecuencia de comportamientos sexuales de riesgo, tanto por parte de las
mujeres como por parte de los varones.
Las decisiones que adoptan las y los adolescentes en torno a su vida sexual y
reproductiva se relacionan con la propuesta y realizacin de su proyecto vital, el cual
influye a su vez en su fecundidad. Segn Gogna, Binstock, Fernndez, Ibarluca y
Zamberlin (2008) muchas mujeres adolescentes buscan quedar embarazadas pues
encuentran en la maternidad un proyecto de vida posible y real, una alternativa para su
pasaje a la adultez.
La sexualidad de las/los adolescentes est vinculada a factores culturales, sociales
y tambin econmicos. El embarazo durante la adolescencia ocurre con mayor frecuencia
entre jvenes de sectores vulnerables, en contextos de pobreza y de desigualdad, que no
les proveen redes de contencin y de proteccin social. Cuando no se han formulado
metas educativas ni se ha logrado la incorporacin al mundo laboral, se incrementa el
riesgo de un embarazo no planeado, ya que las adolescentes encuentran en la nupcialidad
y en la maternidad su principal fuente de realizacin personal (Florez, 2005), ocurriendo
ello incluso cuando su condicin econmica y la de sus familias se vea afectada para
poder atender a un nuevo integrante (Bianco & Correa, 2003).
La mayora de las madres adolescentes proviene de hogares de bajos recursos
econmicos, en una proporcin de 17 a 1 respecto de las de ms altos ingresos (Bianco &
Correa, 2003). La proporcin de madres entre las adolescentes con menor nivel educativo
(primario completo o menos) triplica a las adolescentes con secundaria incompleta y ms,
pese a que estas ltimas tienen en promedio mayor edad y por lo tanto mayor tiempo de
exposicin a la posibilidad de ser madres (Binstock y Pantelides, 2005).
Existen evidencias que dan cuenta de que la fecundidad adolescente est

influenciada por la familia y los grupos sociales de pertenencia. Familias con ambos
padres biolgicos presentes ofreceran un mbito protector; los y las adolescentes
provenientes de estas familias tendran una probabilidad menor de adoptar conductas de
riesgo, es decir, de tener relaciones sexuales sin proteccin y, por lo tanto, de quedar
embarazadas o embarazar a su pareja. Se ha encontrado que las mujeres adolescentes que
no conviven con la madre ni con el padre registran la mayor frecuencia de conductas de
riesgo; en ellos, la falta de uso de mtodos anticonceptivos en la primera relacin sexual
es tres veces ms frecuente que la que se registra en las adolescentes que viven con
ambos progenitores (Pantelides, 2008).

Efectos (consecuencias) de la problemtica

Como hemos visto anteriormente, la falta de oportunidades para el desarrollo personal, la
pobreza, la desigualdad y la violencia, as como las dificultades de acceso a los mtodos
anticonceptivos (incluyendo informacin y acceso a la atencin de calidad) y la
incapacidad del sistema educativo para retener a los alumnos/as actan como
determinantes sociales del embarazo en la adolescencia.
Ahora bien, este problema tiene consecuencias para los adolescentes, que sern
enumeradas a continuacin.
En relacin a la educacin, ms de la mitad de las adolescentes madres ya haban
abandonado la escuela antes del embarazo. Slo cuatro de cada diez que estn estudiando
al quedar embarazadas continan con el ciclo lectivo (UNFPA, 2013). En un estudio
efectuado por Gogna (2005) con 1.645 purperas de 15 a 19 aos atendidas en
establecimientos pblicos de 7 ciudades del pas, el 39 % de las madres adolescentes
entrevistadas estudiaba al momento de quedar embarazada; un 9 % adicional estudiaba y
trabajaba y el 17 % slo trabajaba. La mayora dej la escuela inmediatamente despus
de conocer la noticia del embarazo o en un corto lapso de tiempo. Algo ms de un cuarto
que estaba asistiendo a la escuela al momento del embarazo continu hasta el sptimo
mes o hasta el final del embarazo y slo un 13,5 % termin el secundario o continu
estudiando. Luego del nacimiento del primer hijo, slo un cuarto de las jvenes
retornaron a la escuela.
Las adolescentes madres estn en una situacin de mayor vulnerabilidad y
exclusin social, en trminos de cobertura de salud y de calidad de la vivienda. Slo el 27
% de las madres adolescentes comparado con el 53 % de las no madres, tiene algn tipo
de cobertura de salud, y la mitad de las adolescentes madres vive en viviendas precarias
mientras que esta cifra es del 25 % en la poblacin general (Pantelides & Binstock,
2007).

Segn la Organizacin Mundial de la Salud, las complicaciones en el embarazo y

el parto son la primera causa de muerte de adolescentes de entre 15 y 19 aos en los
pases en vas de desarrollo. La mortalidad materna en Argentina, para el grupo de 15 a
19 aos, muestra un incremento en los ltimos aos. Mientras que en el ao 2000
alcanzaba al 11 % del total, para el ao 2008 represent casi el 15 %. De los 36 casos de
mortalidad materna en adolescentes registrados en 2011, 10 fueron por abortos, 19 por
causas obsttricas directas y 7 por causas obsttricas indirectas sin especificar (DEIS,
2011).
Adems de las dolencias y problemas de salud derivados de la gestacin y el parto
adolescente (por ejemplo, un 65 % de las mujeres que sufren fstula obsttrica desarroll
esta dolencia durante la adolescencia, con graves consecuencias para sus vidas), existe un
fuerte vnculo entre los embarazos en edad temprana y los abortos practicados en
condiciones deficientes. El 3 % de las adolescentes entre 14 y 19 aos entrevistadas en la
Encuesta de Salud Sexual y Procreacin Responsable (Ministerio de Salud de la Nacin,
2013) afirm que realiz un aborto alguna vez. El motivo principal por el que intentan
abortar ni bien descubren su estado est motivado, en gran parte, por el afn de evitar una
reaccin negativa por parte de sus padres, pero una vez que los padres se han enterado,
las jvenes se apropian de su embarazo y se resisten a acatar las decisiones de los
mayores (Zamberlin, 2005).
El Comit Ejecutivo de la OMS (2012) destaca tambin que los embarazos
tempranos son peligrosos para los bebs, con tasas de muertes neonatales (en la primera
semana y en el primer mes) que resultan hasta un 50 % superior en adolescentes que en
mujeres de entre 20 y 29 aos. Seala adems que cuanto ms joven es la madre, mayor
es el riesgo, ya que las tasas de nacimientos prematuros, bajo peso al nacer y asfixia del
beb, son mayores entre los hijos de las adolescentes; todas estas condiciones
incrementan la probabilidad de fallecimiento o de futuros problemas de salud para el
beb.
Puede indicarse como conclusin que reducir los altos niveles de embarazos en
adolescentes es vital para el mejoramiento de la calidad de vida de este grupo, sobre todo
para aquellos que se encuentran en situacin de exclusin social y que estn ms
expuestos a tener un menor acceso a la educacin y al mercado laboral, limitando esto sus
proyectos de vida.
3.2. Momento normativo: la formulacin del plan
En el segundo momento de la planificacin, luego de realizado el diagnostico de
situacin, la seleccin del problema sobre el cual intervenir y la explicacin acerca de sus

causas y consecuencias, se requiere avanzar mediante la formulacin del

plan/programa/proyecto. Para ello, es necesario plantear el propsito, los objetivos y las
metas que se derivan del/los problemas tal como se han formulado.

Finalidad, objetivos y metas

En los procesos de planificacin, los propsitos o las finalidades son generalmente
enunciados en los planes y buscan orientar a los objetivos (tanto a los generales como a
los especficos) de los programas y/o los proyectos. Garantizar el acceso a los servicios
sanitarios bsicos podra ser considerado como un ejemplo de finalidad y/o propsito de
un plan, en tanto que proteger a la poblacin de una zona determinada contra las
enfermedades inmunoprevenibles, asegurando el acceso a todas aquellas vacunas
incluidas en el calendario oficial, podra ser uno de los objetivos de los
proyectos/programas que se derivan de l.
En este punto, es preciso definir a los objetivos como uno de los elementos
centrales para la planificacin, pues remiten a un fin que se pretende alcanzar y hacia el
que se dirigen los esfuerzos, recursos y acciones comprendidas en la planificacin.
Suelen diferenciarse de acuerdo a su nivel de concrecin en:
Generales: son aquellos objetivos que desglosan las finalidades genricas de la
planificacin, y que permiten enunciar posteriormente las lneas principales de
accin. Si bien no sealan resultados concretos ni directamente medibles por
medio de indicadores, deben expresar de forma clara el propsito central del
proyecto.
Especficos: son aquellos objetivos que se cien concretamente a un espacio y un
tiempo acotado e introducen elementos delimitados y mensurables, que facilitan
su evaluacin. Deben hallarse comprendidos en el objetivo general y representan a
menudo las ulteriores especificaciones o pasos que se requieren para alcanzarlo.
La adecuada formulacin del objetivo principal (suele enunciarse uno o a los
sumo dos para cada proyecto) y de los objetivos especficos permite dar coherencia, entre
otros aspectos, a las actividades, los costos, las estrategias y los tiempos de realizacin de
una programacin.
En el Cuadro 2 se ofrece un ejemplo sobre un objetivo general y sobre algunos
especficos para un proyecto, pensado para intervenir sobre el problema priorizado en la
Localidad Jos Puente Andrs, caso utilizado en el apartado anterior de este captulo.

Cuadro 2 : Enunciacin de Objetivos

Objetivo general
Disminuir la prevalencia de los embarazos en la poblacin adolescente de la localidad
Jos Puente Andrs mediante el fortalecimiento y la coordinacin de los servicios de
salud, educacin y proteccin social.
Objetivos especficos
Promover la inclusin de programas de educacin sexual integral en los currculos
de las escuelas secundarias de la zona, generando las condiciones para
implementarlos.
Garantizar a los adolescentes que residen en la localidad el acceso a la
informacin y orientacin para la adopcin de conductas saludables y seguras.
Incrementar el uso actual de mtodos anticonceptivos en las y los adolescentes
sexualmente activas/os y en las madres adolescentes del rea.
Garantizar el acceso de los adolescentes a las prestaciones de servicios
asistenciales en materia de salud sexual y la procreacin responsable.
Fomentar la participacin de los/as jvenes y de miembros de su entorno
significativo en temticas afines a la salud sexual y reproductiva.
Ahora bien, para que los objetivos adquieran un carcter operativo, deben ser
traducidos en metas que comprendan indicadores de logro, sealando cunto se quiere
lograr con la realizacin del proyecto, en un plazo determinado y en un mbito o espacio
tambin delimitado. La meta correspondiente al primer objetivo especfico de la tabla
anterior podra ser:
Asegurar que, para el ao 2016, las 4 escuelas secundarias de la zona hayan incluido en
su currcula los contenidos del Programa de Educacin Sexual Integral propuestos por
el Ministerio de Educacin Nacional.
Para concluir, es til remarcar que tanto los propsitos como los objetivos definen
la nueva realidad que se desea lograr al concluir un proyecto, diferencindose en cuando
a su grado de generalidad-especificidad. A la hora de elaborar los objetivos corresponde
recuperar los propsitos y finalidades ltimas de un plan, de modo que se pueda seguir
conservando la integralidad y coherencia del proceso de planificacin.
Por otra parte, se presupone que la realizacin de los objetivos de un
programa/proyecto es un factor que contribuye al logro de los propsitos, pero no
necesariamente es el nico. Como ya se ha expuesto precedentemente, la planificacin
estratgica se despliega en escenarios de incertidumbre, que dependen de un gran nmero
de variables concurrentes (factores internos y externos a las programaciones) que pueden
actuar como facilitadoras o como obstculos para el logro de los fines trazados.

Seleccin de los destinatarios

Todo proceso de planificacin se dirige focalizadamente a un conjunto de personas en

torno a las cuales se organiza el conjunto de las acciones a realizar, los que suelen
denominarse destinatarios y clasificarse en: a) Directos: personas favorecidas
directamente por las acciones del plan/programa/proyecto; b) Indirectos, aquellos sujetos
que quedarn comprendidos en su impacto.
Por ejemplo, los destinatarios directos del proyecto para reducir la prevalencia de
los embarazos en la poblacin adolescente de la localidad Jos Puente Andrs son los
adolescentes varones y mujeres de entre 12 y 20 aos que habitan en esta zona. Los
indirectos son todas las personas que conforman la comunidad del rea, que se ver
beneficiada por la disminucin de este relevante problema de salud pblica.
Es de suma importancia lograr en esta fase la cuantificacin de los destinatarios
del programa, establecindose sus principales caractersticas sociales y econmicas, y la
representatividad del grupo sobre el cual se actuar ms directamente. Para ello, puede
ser til delimitar este grupo-diana, como a veces suele denominarse, investigando e
indicando, por ejemplo:
Condiciones de vida (nivel de ingreso, nivel de educacin, accesibilidad a vas de
transporte, pautas de comunicacin, estilos de vida).
Ocupacin (tambin haciendo uso de indicadores concretos, por ejemplo:
asalariados temporales, familias con ingresos por debajo del salario mnimo y
ocupacin autnoma, etctera).
Acceso a los servicios (familias en inquilinato precario, en situacin de
hacinamiento, o sin acceso a servicios bsicos (agua o cloacas), trabajadores sin
seguridad social, etctera).
En relacin a la nomenclatura mediante la cual se caracteriza a los destinatarios
finales, el uso de trminos generales y vagos tales como grupos carenciados, sectores
desfavorecidos, etctera, no ayuda al diseo del proyecto y resulta a todas luces
insuficiente.

Cobertura territorial
La cobertura territorial comprende el espacio fsico o zona de influencia que cubrir el
plan/programa/proyecto. En el caso de prestacin de servicios de salud personales suele
indicarse no slo en trminos geogrficos, sino tambin en trminos de poblaciones,
sealando rea y nmero de habitantes que se vern comprendidos en calidad de
destinatarios directos y/o indirectos.
La jerarquizacin del territorio en el proceso de planificacin descansa en el

hecho de que es all donde se emplazan los servicios de salud formales e informales para
dar respuesta a los problemas de salud y que resulta fundamental considerar al adoptar un
criterio de bsqueda de la mayor accesibilidad poblacional a tales servicios.
Los actores individuales y colectivos comparten su mbito de vida y pertenencia,
manifiestan sus saberes, su experiencia, sus vnculos de intercambio, as como los medios
para satisfacer las necesidades bsicas y promover/concretar diversas formas de
participacin a partir de situaciones de proximidad espacial.
Esta concepcin cobra an ms relieve en un territorio tan vasto como el de la
Argentina, en donde se plantean grandes variaciones histricas, sociales, econmicas y
culturales que son decisivas al momento de disear e implementar las polticas pblicas
en salud relacionando las dimensiones regional, nacional y global con aquello que
acontece localmente.

Caracterizacin de actividades
La implementacin de cualquier proyecto presupone la concrecin de una serie de
actividades e implica la realizacin de un conjunto de tareas especficas y/o de menor
alcance. En otras palabras, ningn proyecto puede realizarse sin una sucesin de
quehaceres y aconteceres que tienen el propsito de transformar ciertos insumos en los
resultados previstos (productos) dentro de un perodo determinado.
La actividad es el medio de intervencin sobre la realidad, mediante la
realizacin secuencial e integrada de diversas acciones necesarias para alcanzar las metas
y/u objetivos. La tarea es la accin que tiene el mximo grado de concrecin y
especificidad. Un conjunto de tareas configura una actividad, entre las muchas que hay
que realizar para concretar un proyecto.
Para ilustrar estos crecientes grados de concrecin y especificidad y el alcance de
cada uno de estos trminos, podemos acudir al siguiente ejemplo: en el marco de un Plan
de Atencin a la Infancia y Fortalecimiento Familiar del Ministerio de Desarrollo Social
se despliega un Programa de Estimulacin y Desarrollo en los primeros aos, y dentro de
este un proyecto que tiene como objetivo realizar un campamento de verano. Una de las
actividades podra ser realizar una excursin y entre las tareas se encontrara el preparar
la ropa y los calzados adecuados.
La sistematizacin y coordinacin en el tiempo y en el espacio de todas las tareas
que hay que realizar para el logro de los productos, metas y objetivos del proyecto
comporta los siguientes aspectos:
Listado de las actividades a realizar. No debe restringirse a un simple listado de
actividades y tareas, sino establecer un curso o trayectoria que permita fijar la

dinmica del proyecto en funcin de la cantidad y secuencia de las operaciones.

Distribucin de las unidades peridicas de tiempo insertas en una secuencia
operativa, donde se seala la fecha de inicio y de terminacin de cada actividad
(ver cronograma del proyecto).
Una organizacin y sincronizacin de las mismas, ya que algunas son previas,
paralelas o posteriores a otras en el marco del proceso de realizacin del proyecto.
Indicacin de los responsables de cada una de tales actividades y/o tareas.
Mtodos y tcnicas a utilizar y un detalle de la forma en que sern combinados
para obtener los resultados perseguidos. En el caso de proyectos sociales, resulta
conveniente dar preferencia a aquellos que facilitan, promueven o posibilitan la
participacin de la comunidad, pues asegura, entre otros aspectos, mayores
posibilidades de sustentabilidad del mismo.

Cronograma
Uno de los aspectos esenciales en la elaboracin de un proyecto es la determinacin de la
duracin de cada una de las actividades y la secuencia temporal, lo que se denomina
cronograma de actividades. Esto permite juzgar la factibilidad del mismo, pues facilita
considerar por ejemplo si existe una distribucin uniforme del trabajo, si los plazos son
realistas, si los lmites de tiempo asignados para cada actividad (mximo y mnimo) son
proporcionados entre s o hay desajustes graves.

Mes
Fase 1
Actividades

Diagnstico de situacin

Diseo de la intervencin
Implementacin
Anlisis de la informacin
recolectada y evaluacin de
resultados
Elaboracin
final

del

Fase 2

Fase 3

informe

Previsin de recursos
En la previsin y seleccin de los recursos debe proponerse el logro de los objetivos con

la mayor efectividad y al menor costo financiero, humano y social posible.

El criterio de efectividad se expresa a travs de los siguientes postulados
concurrentes: por un gasto dado de recursos se ha de obtener el grado mximo de
realizacin del fin (eficacia), o por un grado dado de realizacin del fin se ha de gastar un
mnimo de recursos (eficiencia).
Respecto de la previsin de recursos, es imprescindible indicar la cantidad y
calidad de los insumos necesarios (recursos humanos, servicios, equipos, dinero, bienes)
involucrados en cada operacin, con referencia a la asignacin de recursos por actividad,
y pueden agruparse de acuerdo a su naturaleza en cuatro categoras bsicas: 1) humanos,
2) materiales, 3) tcnicos, y 4) financieros.
Humanos
Para implementar cualquier tipo de proyecto, es fundamental establecer qu cantidad de
personal ser provisto por cada una de las reas y en qu momento de la implementacin
del plan se requerir su participacin, cul es el tiempo asignado al proyecto en cuestin
y la responsabilidad bsica que se le asigna, qu requerimientos de capacitacin sern
exigidos al personal interviniente y qu otro personal (provisto por otras reas o
dependencias) podrn sumarse a su implementacin. Cuando la ndole del proyecto as lo
requiera, tambin debe indicarse la necesidad de capacitar los recursos humanos que
exige la realizacin del proyecto; cundo y con qu cualificacin se ha de tener el
personal que se necesita.
Materiales
Comprende las herramientas, insumos y/o infraestructura fsica necesarios para llevar a
cabo el proyecto, y deben sealarse los bienes pertenecientes al organismo a cargo del
proyecto que sern afectados a la realizacin del mismo (ejemplo: edificio, aulas, sillas,
bolsas para desecho de residuos, materiales de librera).
Tcnicos
Comprende el equipamiento y/o los recursos tecnolgicos necesarios que deben ser
empleados en la realizacin del proyecto (por ejemplo, insumos y/o equipamiento
informtico, equipos para registro audiovisual tales como filmadoras, tests psicomtricos
en el caso de que un proyecto comprenda alguna actividad de evaluacin de esta ndole).
Financieros
Sobre la base de los clculos de ejecucin se realiza una estimacin de los fondos que se

pueden obtener con indicacin de las diferentes fuentes con que se podr contar:
presupuesto ordinario, subvenciones, crditos, aportes extraordinarios (quin o qu
financia qu). Para otorgarle mayor factibilidad al proyecto es necesario indicar lo que
comnmente se denomina calendario financiero, en el cual se trata de establecer, en
cada actividad y cada fase del proyecto, cules son los recursos financieros necesarios
para la implementacin.
3.3. Momento estratgico: La construccin de viabilidad
A partir de los criterios de magnitud, severidad, eficacia y factibilidad que permiten la
posterior priorizacin y jerarquizacin de los problemas centrales, la seleccin del
problema a abordar, la caracterizacin del mismo y la formulacin de los lineamientos del
Plan/Programa/Proyecto, debe evaluarse la viabilidad y/o factibilidad de las acciones a
adoptar.
Existen dos cuestiones fundamentales a considerar en este momento, que son el
grado de poder y el tipo de inters que moviliza a cada actor social.
Aqu cobra importancia la construccin de viabilidad que puede ser analizada en
diferentes dimensiones:
Social: alude a lograr que la propuesta contenida en el programa no vulnere el
sistema de creencias y actitudes dominante, y lograr as el apoyo y adhesin
indispensables de los grupos poblacionales ms representativos de la sociedad; y
resuelva los obstculos o resistencias al cambio planteados durante el proceso.
Tcnica: basada en la coherencia, cohesin y pertinencia de la propuesta, en
trminos de lograr que las lneas de accin consigan ajustarse a los problemas
identificados y a los objetivos propuestos, e implica el anlisis acerca de si es
posible llevar a cabo satisfactoriamente el proyecto con las tecnologas
disponibles.
Econmica: designa la existencia y disponibilidad de los recursos econmicos y/o
financieros necesarios conque debe contar el programa para su implementacin.
Poltica: comprende la identificacin y promocin del consenso entre los actores
sociales (decisores, profesionales, miembros de la comunidad) que, en calidad de
aliados, permitan fortalecer la red de vnculos que den apoyo al programa y
neutralizar el peso que pueden alcanzar mediante su accin los oponentes al
mismo.
Entre las principales herramientas para construir la viabilidad se incluyen dos que
a nuestro juicio resultan fundamentales:

 El mapeo de actores
Una de las cuestiones fundamentales es la identificacin del/los actores intervinientes que
sern objeto del anlisis estratgico, los que pueden ser definidos en una dimensin
individual y/o colectiva; y se define por su capacidad para tomar decisiones o para no
tomarlas (omisin) cuando podra haberlas adoptado (Testa, op cit.). El actor colectivo
constituye una agregacin de sujetos individuales que tambin intervienen pero siguiendo
lgicas de representacin colectiva: puede tratarse de grupos, organizaciones o, desde una
perspectiva marxista, clases o fracciones de clase.
El mapeo de actores es una tcnica que, apoyada en herramientas visuales,
permite identificar y caracterizar a las personas, grupos y/u organizaciones que pueden
resultar importantes para el diseo, implementacin y/o evaluacin de un proyecto
especfico.
Permite evaluar el grado de apoyo de los actores intervinientes de acuerdo a
factores tales como el poder en la toma de decisiones, su inters en la problemtica, y la
posicin de apoyo y/u oposicin que podran adoptar en el diseo y/o implementacin del
mismo.
Los pasos que se recomienda seguir para su elaboracin, de acuerdo a la
metodologa propuesta en documentos de referencia sobre el tema (ONU, 2001) son los
siguientes:
Paso 1: Especificar el tema
Especificar el tema que los constituye en actores relevantes para la propuesta a ser
adoptada (ejemplo: proyecto de control del consumo episdico y excesivo de alcohol en
los jvenes a travs de medidas educativas y/o de regulacin legal).
Paso 2: Identificar y clasificar los actores sociales
Mediante la revisin de informacin y/o la consulta a informantes claves y/o expertos
calificados se elabora un listado lo ms exhaustivo posible de las personas, grupos u
organizaciones concernidos en la propuesta en diversos modos (por ejemplo: estn siendo
o podran hallarse afectados por el problema, podran hallarse afectados a partir de las
medidas y/o propuestas de accin adoptadas, no se hallan directamente afectados por el
problema pero podran tener un inters directo en la propuesta). Se recomienda, de ser
posible, adjuntar los datos que permitan su ms precisa y correcta identificacin y
localizacin (apellido, denominacin societaria, direccin, telfono, correo electrnico).
Luego de esta identificacin, se recomienda clasificar a los actores de acuerdo a

ciertas categoras bsicas, tales como: a) Actores estatales (del poder Ejecutivo,
Legislativo y/o Judicial); b) Actores de la sociedad civil sin fines de lucro (organizaciones
comunitarias, asociaciones de derechos humanos, organizaciones no gubernamentales en
defensa del medio ambiente, asociaciones profesionales); c) Actores de la sociedad civil
con fines de lucro (ejemplo: laboratorios farmacuticos, comercios que expenden
sustancias ejemplo: alcohol, tabaco, proveedores de insumos hospitalarios).
Paso 3. Mapear los actores sociales
Si bien existen muy diferentes formas de representacin grfica del comportamiento de
los actores, optamos por presentar aqu el mapa de intereses e influencia. Mediante esta
tcnica se ubica a los distintos actores segn el inters y la capacidad de influir en el
curso de las acciones adoptadas por el sujeto planificador, a fin de identificar aquel/los a
los que se debera dar prioridad en el curso de acciones propuesta.
Cada actor social ser ubicado en los cuadrantes superiores si tiene influencia, en
el superior izquierdo si es influyente pero posee poco inters en el proyecto, en el
superior derecho si es influyente y adems le interesa la propuesta. En los cuadrantes
inferiores se situar a aquellos que son de poca influencia. Si le interesa poco, adems de
no ser demasiado influyente ser ubicado en el cuadrante inferior izquierdo y si le
interesa, a pesar de su escasa posibilidad de aportar a la intervencin, lo har en el
inferior derecho.

Paso 4: Confirmar el anlisis y evaluar el compromiso de los actores identificados

Se trata de efectuar revisiones y/o consultas adicionales para asegurarse de que el listado
de actores identificados resulte lo ms exhaustivo posible, y que efectivamente
manifiesten los intereses, motivaciones y grado de influencia que en el anlisis se han
identificado.
Paso 5: Movilizar la participacin de los actores sociales a travs del proceso de
planificacin
Se trata finalmente de adoptar medidas que permitan generar inters y/o sostener el
compromiso participativo de los actores que resultan prioritarios o crticos para dotar de
eficacia y sustentabilidad a la propuesta de accin.

Matriz FODA
La matriz FODA, permite un anlisis de las Fortalezas, las Debilidades, las
Oportunidades y las Amenazas (por ello el nombre) que pueden afectar la puesta en
marcha y la ejecucin de una programacin. La representacin grfica de esta
herramienta se efecta en funcin de 4 cuadrantes:
Matriz FODA
Fortalezas: factores internos con que cuenta
la organizacin/comunidad que le permite el
logro de los objetivos y el cumplimiento de
las actividades.

Debilidades: Factores internos que le falta a

la
organizacin/comunidad,
o
que
obstaculizan el logro de los objetivos y el
cumplimiento de las actividades.

Oportunidades: situaciones externas a la

organizacin/comunidad, es decir, del
entorno, que les facilitan el logro de los
objetivos y el cumplimiento de las
actividades.

Amenazas: situaciones externas a la

organizacin/comunidad que impiden el
logro de los objetivos y la realizacin de las
actividades.

3.4. Tctico-operacional

Los momentos anteriormente descritos y desarrollados representan una instancia de

formulacin y previsin (clculo) que cobra sentido y relevancia cuando llega el
momento de su implementacin y/o puesta en prctica.
Tras el/los acuerdos en torno a cules son los cursos ms viables de accin y qu
actividades deben desarrollarse en relacin con los recursos disponibles comienza la fase
de implementacin y evaluacin del programa.
Implementacin
Uno de los aspectos fundamentales para poner en marcha las actividades es disponer de
los recursos necesarios y, en ocasiones, las limitaciones en el acceso y/o disponibilidad de
los mismos pueden imponer una cierta restriccin y/o ajuste en los objetivos formulados.
Al momento de la implementacin suelen sucederse dificultades a partir de la
resistencia que plantean los actores sociales intervinientes y/o concernidos en el campo;
por esta razn uno de los aspectos fundamentales en la gestin adecuada del programa es
lograr procesos de acuerdo, negociacin y/o procesamiento de los conflictos para que las
resistencias y/o la labor de los oponentes al cambio no terminen trabando todo intento de
avanzar en las propuestas fijadas.
Entre los aspectos fundamentales que cabe considerar en esta etapa se cuentan los
siguientes: a) Coordinacin del equipo dedicado a la implementacin del programa de
trabajo; b) Gestin de los recursos financieros; c) Distribucin de los roles, funciones y
responsabilidades entre el personal abocado a la realizacin del proyecto; d) Evaluacin
de los obstculos y estrategias de resolucin.
Evaluacin
La evaluacin debe ser entendida como una poderosa herramienta de anlisis que
contribuye al propsito de lograr una comparacin entre los objetivos y los resultados
efectivamente logrados, y con el fin de poder adecuar las intervenciones a las necesidades
reales de la poblacin.
Se distinguen distintos tipos de evaluacin de acuerdo al momento en el cual se
implementan:
En primer lugar, la evaluacin ex ante, ya consignada al caracterizar el momento
explicativo en el diseo e implementacin del Plan.
En segundo trmino la denominada evaluacin de proceso (tambin denominada
monitoreo y control) que implica el anlisis del desempeo real y actual del programa,
comparado con lo planteado para la misma etapa en el plan de accin y que contribuye a
los siguientes fines:

Ajustar la implementacin del programa de acuerdo a los cambios que presenta la

realidad.
Conocer el nivel de aceptacin entre los destinatarios del mismo (poblacin
beneficiaria).
Medir el nivel de competencia y compromiso del personal de salud involucrado en
la ejecucin del programa e incorporar la opinin del personal del equipo de salud.

En tercer lugar, la evaluacin que se implementa hacia el final del perodo del
programa o en una etapa predeterminada del mismo. Se realizan la evaluacin de
resultados; decidir sobre los logros obtenidos en el corto y mediano plazo; por ejemplo:
analizar cambios en los conocimientos, capacidades, habilidades, creencias, actitudes,
hbitos y prcticas de la poblacin, as como tambin modificaciones obtenidas en
relacin a las condiciones sociales, econmicas y ambientales.
Por ltimo tras la finalizacin de un programa, y con el objetivo de evaluar los
logros obtenidos en el mediano o largo plazo se realiza la evaluacin de impacto.
Mtodos y tcnicas
Las preguntas fundamentales que se formulan para evaluar un proyecto de accin deben
conjugar los aspectos cuantitativos y cualitativos.
Es decir, no solamente deben considerarse los indicadores del nmero de
actividades realizadas, la cantidad de personas cubiertas por el programa o el grado de
cumplimiento de los objetivos; sino que tambin deben tomarse en cuenta los procesos
vivenciados por las personas o grupos que participaron en el programa (ejemplo:
percepciones, opiniones y grado de satisfaccin de los beneficiarios).
Si bien en el caso de la evaluacin cuantitativa deben priorizarse tcnicas de
recoleccin como el censo, la encuesta estandarizada o el registro administrativo; en el
caso de la evaluacin cualitativa se prioriza el uso de tcnicas de recoleccin que
promuevan la expresin libre de las personas que participan; tales como entrevistas
abiertas, grupos de discusin o tcnicas proyectivas que estimulan la expresividad natural
de las personas (ejemplo: pintura, collage, dramatizaciones).
Si bien la evaluacin puede ser llevada a cabo por diferentes personas, en la
planificacin local participativa esta debe involucrar a todos aquellos que participan en la
implementacin, lo cual incluye al equipo de salud y a las mismas personas afectadas por
el problema (los potenciales destinatarios).
Una vez que se han aplicado los instrumentos de evaluacin, se ordena y
sistematiza la informacin para elaborar un documento que permita efectuar una visin

del proceso atravesado por el grupo y las principales lecciones que puede extraerse del
mismo.
Entre las tcnicas de relevamiento empleadas en el proceso de evaluacin
podemos mencionar las siguientes:
Foros comunitarios.
Grupos de discusin.
Entrevistas a informantes claves o calificados.
Anlisis de datos secundarios.
Respecto de la denominada evaluacin participativa, parten del principio
fundamental de sostener que la poblacin directamente afectada por los problemas est en
mejores condiciones para colaborar en el diagnstico y la identificacin de las posibles
soluciones; utilizando y desarrollando sus propios recursos. En virtud de este mismo
principio, se trata de habilitar un mayor grado de participacin de la poblacin
directamente afectada, porque asegura suficiente grado de aceptacin y una mayor
continuidad de las acciones en el tiempo.
En un proceso participativo, la evaluacin debe considerarse como un momento
importante para el aprendizaje y la integracin del grupo, a fin de que el equipo de salud
disponga de las mejores condiciones para motivar y educar a los integrantes de la
comunidad.
Este proceso se traduce en la redaccin de un informe final que pueda ser puesto
al alcance de todas las personas participantes en el proceso, para que sea distribuido a las
autoridades locales, los servicios pblicos e instituciones que participan en la comunidad
as como a toda otra persona o grupo que el equipo coordinador juzgue importante
hacrselo llegar.
4. COMENTARIOS FINALES
Como ha sido expuesto en el presente captulo, la planificacin en su vertiente estratgica
resulta una herramienta de utilidad para la formulacin de propuestas de accin en los
inciertos y turbulentos escenarios como los que se plantean actualmente en el campo de la
salud.
Considerada desde un punto de vista tctico-operativo, la planificacin resulta
eficaz para un actor cuando contribuye a transformar la situacin inicial (de caracter
problemtico) por la situacin deseada de un modo que se ajuste a los objetivos trazados.
All es donde cobra relevancia el ordenamiento de los distintos momentos, que ofrecen la

posibilidad de anticipar las decisiones en un proceso secuencial que comprende la

caracterizacin diagnstica, la propuesta normativa, el anlisis de viabilidad, su
implementacin y consiguientemente su evaluacin, tanto del proceso como de los
resultados logrados.
Si bien se trata de una tecnologa cuyo empleo puede concretarse en mltiples
niveles de decisin (macro y microplanificacin) las herramientas aqu descritas y
desarrolladas se focalizan principalmente en el nivel local y/o territorial, en el cual se
plantea con mayor intensidad un proceso de trabajo que se nutre del compromiso del
equipo tcnico pero sustentado en la historia, valores, saberes y prcticas cotidianas de
quienes integran la comunidad.
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