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Administradores
Civiles
del Estado
Una aproximacin a su historia
INAP
LOS ADMINISTRADORES
CIVILES DEL ESTADO
(Una aproximacin a su historia)
Edita:
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
NIPO: 329-04-017-1
Depsito Legal: M. 46.690-2004
Fotocomposicin e impresin:
SUMARIO
Pgs.
PRLOGO
Gabriel Cisneros Laborda ...............................................................................
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PREFACIO ............................................................................................................
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I.
II.
III.
IV.
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SUMARIO
Pgs.
3. Formacin politcnica generalista .................................................
e) La integracin de los tcnicos de informacin y turismo ..................
f) La necesidad de conocer empricamente la Administracin a travs
de proyectos de mejora .......................................................................
g) Una nueva metodologa para un diagnstico global sobre el funcionamiento de la Administracin...............................................................
VIII.
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LOS EFECTIVOS ACTUALES DEL CUERPO SUPERIOR DE ADMINISTRADORES CIVILES DEL ESTADO.............................................. 117
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BIBLIOGRAFA ...................................................................................................
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PRLOGO
Esta breve publicacin del INAP se centra en un objeto temporal y temticamente limitado: los precedentes, la gestacin, el nacimiento y el desarrollo
de un cuerpo de funcionarios todava joven. Pero la sugestiva historia que aqu
se nos ofrece desborda tan estrechos lmites, al inscribirse en el marco de las
profundas transformaciones producidas en Espaa durante los ltimos cuarenta aos.
Luis Fernando Crespo ha contado esa historia con eficacia, apoyndose en
su conocimiento directo de los hechos y en las aportaciones de otros compaeros, protagonistas igualmente destacados, circunstancias que, gracias al
declarado propsito de rigor y distanciamiento, no han constituido ningn obstculo para la necesaria objetividad de la exposicin. Tampoco carece el relato
de la amenidad que aportan las ancdotas que nunca faltan en un proceso tan
vivo y tan complejo como el que aqu se resume.
Pero quiero destacar, sobre todo, la lucidez con que el autor inserta ese proceso particular en el amplio contexto de un perodo crucial de la historia de
Espaa, consiguiendo que la publicacin transcienda los modestos planteamientos didcticos de una comunicacin corporativa, para suscitar el inters de
cuantos se preocupan por contrastar su propia interpretacin de nuestro pasado
ms reciente.
En el vigsimo quinto aniversario de la Constitucin, coincidente con la
preparacin de este libro, he tenido la oportunidad de reflexionar, en razn de
mi personal dedicacin, sobre las circunstancias que hicieron posible el ya
dilatado perodo de convivencia democrtica que disfrutamos, y me he referido a la modernizacin de Espaa como factor determinante. Reconocer que
entre 1959 y 1975 se produjeron profundos cambios sociales no supone un juicio favorable a un rgimen autoritario. No digo que aquellos cambios se produjeran como consecuencia de aquel rgimen, pero lo cierto es que se produ-
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jeron. Los produjo la sociedad espaola, con admirable vitalidad, aprovechando circunstancias propicias: la industrializacin espectacularmente acelerada, con el consiguiente decrecimiento del sector agrario y de la poblacin
rural; las contrapartidas de informacin y apertura obtenidas del penoso desplazamiento masivo de espaoles fuera de nuestras fronteras; la pacfica invasin de millones de turistas; el acceso de las mayoras a niveles significativos
de consumo; la creciente secularizacin; la universalizacin de la enseanza
bsica; la sorprendente masificacin de los todava escasos centros universitarios. El hecho es que, mediada la dcada de los 70, se haba consolidado en
Espaa una densa capa de clases medias, fermento sociolgico y cultural de
una democracia viable.
No es posible entender la historia poltica espaola afirma el profesor
Juan Velarde Fuertes si abandonamos la comprensin de tres fenmenos fundamentales que se originaron desde el territorio de la economa: el Plan de
Estabilizacin de 21 de julio de 1959, el Pacto de la Moncloa de 25 de octubre
de 1977 y el ingreso de Espaa en el mbito comunitario el 12 de junio de
1985. Si olvidamos el papel de cualquiera de estos sucesos autnticamente
revolucionarios, literalmente pasamos a no entender nada de lo que aconteci
en Espaa en el ltimo siglo. En lo que aqu nos concierne, hay que valorar,
en efecto, el Plan de Estabilizacin de 1959 como una de las causas principales de la profunda transformacin econmica y social a que acabo de referirme. Podran destacarse tambin la creciente apertura al exterior, tras la superacin de la autarqua, y la Ley General de Educacin de 1970, que acometi
rigurosamente la democratizacin de la enseanza y la necesidad de proporcionar oportunidades educativas a la totalidad de la poblacin.
En realidad, la transformacin profunda se haba iniciado antes, mediante
un concienzudo proceso, ligado, como ha dicho el profesor Garca de Enterra,
a la grande, aunque oscura, historia del continuo sometimiento del Estado al
Derecho. Tras la inesperada consagracin del principio de responsabilidad
patrimonial de la Administracin en la Ley de Expropiacin Forzosa de 1954,
la modlica Ley de 27 de diciembre de 1956 instaura una verdadera justicia
contencioso administrativa. El Ministro de Justicia Iturmendi sigo de nuevo
a Garca de Enterra alumbr nuestro Derecho Administrativo moderno,
mediante estas dos leyes, especialmente con esta ltima, que penetr majestuosamente intacta en la nueva poca democrtica y logr en ella su explcita
consagracin constitucional. No debe sorprendernos, pues, que slo en fecha
muy reciente se sintiera la necesidad de reformarla ni que la nueva Ley de 1998
haya mantenido, bsicamente, la regulacin de 1956.
El paso siguiente sera someter la actuacin administrativa al principio de
legalidad instaurado y, al propio tiempo, dotar a la Administracin de los ins-
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PRLOGO
trumentos legales, organizativos y funcionales necesarios para hacerlo efectivo. Todo eso se realiz paralelamente a la poltica de desarrollo, el otro
motor de aquella profunda transformacin social mediante otras dos leyes
tambin memorables: la de Rgimen Jurdico (1957) y la de Procedimiento
Administrativo (1958), que derog la vieja Ley de Bases de 1889 y los diferentes Reglamentos de aplicacin, que haban establecido normas procedimentales distintas para cada Departamento ministerial.
Si la creciente complejidad de la Administracin pblica y el mayor rigor
en la exigencia de responsabilidades obligaban a mejorar la cualificacin de los
funcionarios, la unificacin de las reglas de procedimiento cuestionaba la
supervivencia de las taifas en que se agrupaban los responsables de aplicarlas.
Pero an se necesitara tiempo para romper inercias y desactivar estructuras de
poder.
Recordando Luis Fernando Crespo las alusiones de la poca al Estado
de DerechoAdministrativo, analiza su interconexin con la poltica desarrollista y la de ambas transmutaciones radicales con la reforma de la
Administracin y con la modernizacin de la Funcin pblica, uno de cuyos
ejes fue la creacin, tras sucesivas aproximaciones, no exentas de graves
dificultades, de un cuerpo de funcionarios de nivel superior, con formacin
especfica en materia de gestin pblica, dependiente directamente de la
Presidencia del Gobierno. Pero si aquellas polticas propiciaron sucesivas
incorporaciones de funcionarios de nivel superior, dotados de espritu crtico, capaces de introducir nuevos estilos y de promover mejoras e innovaciones, es lgico que aquel cambio de formacin y de actitudes propiciaran,
a su vez, las transformaciones sociales que hicieron viable la transicin a la
democracia.
En esta clarificadora historia se pone de relieve, especialmente, la participacin decisiva de aquellos funcionarios en la modernizacin progresiva de la
Funcin Pblica y en la reforma educativa de 1970, tan decisivas, a su vez, en
la modernizacin de la sociedad. Tampoco faltan datos relativos a las actuaciones que, en la lucha por las libertades, desarrollaron diferentes grupos de
funcionarios pertenecientes al entonces denominado Cuerpo Tcnico de Administracin Civil del Estado.
El destacado y sostenido protagonismo de ste y del actual Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado se ilustra con exhaustiva informacin sobre nombres propios vinculados a los altos cargos del Gobierno y de la
Administracin y con las referencias a actuaciones ms annimas, en otros
puestos relevantes, desde los que han contribuido eficazmente a mejorar los
servicios prestados a los ciudadanos y a consolidar nuestra democracia.
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PREFACIO
La finalidad principal de este trabajo es, ni ms ni menos, que la de recuperar determinados acontecimientos, vicisitudes y datos de la historia ms prxima del actual Cuerpo Superior de Administradores civiles del Estado, para
que los compaeros y compaeras de nuevo ingreso dispongan de unas notas o
apuntes que faciliten el conocimiento de los orgenes y seas de identidad del
cuerpo en el que acaban de ingresar. Y, si fuera posible, inducir y estimular a
otros con ms experiencia administrativa y conocimientos a que puedan contestar o completar, segn los casos, lo que aqu se dice.
Se trata, pues, de un documento sin ninguna pretensin cientfica o acadmica, pero que intenta explicar el papel que desempearon los miembros de
este cuerpo durante casi cincuenta aos en la evolucin de la organizacin y
funcionamiento de la Administracin General del Estado de nuestro pas. Es,
pues, slo una crnica de diversos sucesos administrativos que, a pesar de las
pretensiones de objetividad que han tenido todos los que han escrito estas pginas, siempre estar influida por los ojos con que cada uno contempla la realidad en que est inmerso. En cualquier caso, est escrita de tal manera que tambin permite a cualquier lector sacar sus propias conclusiones.
Al mismo tiempo se ha aprovechado para recuperar del olvido los nombres
de algunos miembros de este cuerpo, o de otros anteriores que se integraron en
l, que estuvieron ligados a determinados proyectos y actividades que fueron
relevantes en su momento, y que sirvieron para su consolidacin en el mbito
de la Funcin Pblica superior. No se trata de crear ahora una galera de hombres y mujeres ilustres (nada ms opuesto a estas vanidades que el talante discreto que anima a los administradores civiles del Estado), pero tampoco est de
ms dedicar un escueto recuerdo en memoria de quienes con su esfuerzo contribuyeron a mejorar y perfeccionar el funcionamiento de la Administracin
espaola y a consolidar el prestigio del cuerpo al que pertenecan.
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vivas, valga la expresin, del rgimen franquista. Entonces pareci polticamente muy oportuno empezar por la reforma de la Administracin, y posponer
la del Estado, mucho ms compleja y conflictiva, para ms adelante.
El marco legal por el que se rega la Administracin del Estado estaba integrado por dos leyes que el general Franco haba dictado por s y ante s en agosto de 1938 y enero de 1939; es decir, durante la guerra civil. Ambas leyes organizaban la Administracin Central del Estado en varios ministerios, que
integraban a una subsecretara y a los llamados entonces servicios nacionales
(ms tarde direcciones generales). La Administracin slo era concebida como
una pirmide jerarquizada para la aplicacin casi mecnica de las normas y
rdenes que procedan de los niveles superiores. Y poco ms. Por eso era
urgente crear un nuevo ordenamiento jurdico que facilitara la modernizacin
del aparato administrativo en una situacin que se pretenda de normalidad institucional, poltica y social de Espaa.
Con anterioridad a la llegada de Lpez Rod a la Presidencia del Gobierno
con su equipo de funcionarios pertenecientes todos ellos a los cuerpos ms
prestigiosos de la Administracin, ya se haban aprobado dos importantes leyes
administrativas que pretendan introducir mecanismos de limitacin y control
del poder. Lo que se lleg a bautizar doctrinalmente como la lucha contra las
inmunidades del poder: la de Expropiacin Forzosa de 1954 y la de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa de 1956. Porque si bien el movimiento de
reforma de la Administracin, en cuanto programa oficial de actuacin poltica, va unido a la incorporacin de los tecncratas al Gobierno, desde otra perspectiva terica, conceptual o acadmica, tambin hay que ligarlo al proceso de
renovacin de nuestro Derecho Administrativo impulsado por jvenes profesores universitarios y funcionarios agrupados en torno a la Revista de Administracin Pblica que, desde 1950, editaba el Instituto de Estudios Polticos. Los
nombres de Eduardo Garca de Enterra, Fernando Garrido Falla, Jos Luis
Villar Palas, Sebastin Martn-Retortillo, Antonio Carro Martnez, Jos Antonio Garca-Trevijano, Alejandro Nieto, el propio Lpez Rod, entre otros, tambin van inseparablemente unidos a los pronunciamientos iniciales de modernizacin de nuestra Administracin.
La Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de julio de
1957, la de Procedimiento Administrativo tambin de julio del ao siguiente,
junto con las de Tasas y Exacciones Parafiscales y de Entidades Estatales Autnomas de diciembre de ese mismo ao y, por ltimo, la de Funcionarios civiles del Estado de febrero de 1964 con la complementaria de sus Retribuciones
de mayo del ao siguiente, constituyeron un trascendental cambio en el marco
normativo de referencia que iba a permitir llevar a cabo la transformacin necesaria y profunda del aparato estatal.
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inadecuada por inoperante: el intento de que los nuevos funcionarios desempearan el papel de mecangrafos distinguidos, olvidando que en la oposicin
que haban hecho no figuraba ejercicio alguno que exigiera el conocimiento de
tan respetable arte.
La cuestin del reparto de funciones tena su importancia, pues los ingenieros monopolizaban la administracin de las tasas y cualquier otro tipo de
exaccin parafiscal obtenida al margen de los Presupuestos Generales del Estado, que luego distribuan sin control financiero alguno por parte de autoridades
oficiales ajenas, y que no estaban dispuestos a compartir con los recin llegados. Ellos eran, en definitiva, los que decidan con arreglo a sus propios criterios e intereses lo que corresponda a los funcionarios de otros cuerpos. Las
retribuciones presupuestarias eran muy exiguas; la parte ms importante de lo
que perciba un funcionario del Ministerio de Obras Pblicas proceda, pues,
de los ingresos extrapresupuestarios. Algo similar suceda en el resto de los
departamentos ministeriales.
Los pasillos y despachos del Ministerio de Obras Pblicas pronto se convirtieron en el escenario donde los funcionarios de ambos cuerpos contendan
en batallas y escaramuzas ministeriales. Los licenciados universitarios de
nuevo ingreso para conquistar y consolidar nuevas posiciones orgnicas y funcionales y, consecuentemente, retributivas. Los ingenieros para defender y
mantener con firmeza las suyas frente a los planteamientos de los que acaban
de llegar, lo que les llevaba a veces a un enrocamiento casi numantino frente a
sus antagonistas. Era la ms cabal expresin de la lucha de cuerpos, como
entonces se conoca aquel fenmeno bastante corriente en la Administracin de
la dcada de los cincuenta.
Las conquistas de unos gracias a las concesiones de los otros, a veces bajo
el ambiguo arbitraje del subsecretario o incluso del ministro de turno, fueron
cambiando poco a poco el panorama orgnico y funcional. El retributivo tambin fue mejorando aunque nunca se llegara a una razonable homologacin.
Las diferencias entre las percepciones de los administrativos y los tcnicos eran importantes, y por ello irritantes. Se parta de una concepcin muy
discutible e interesada, pero que reflejaba con bastante precisin la mentalidad
dominante en aquel momento en el Ministerio de Obras Pblicas. Existan unos
funcionarios, los tcnicos, que eran productivos, pues con su actividad profesional generaban tasas y, por lo tanto, ingresos extrapresupuestarios que servan despus para completar el insuficiente sueldo presupuestario. Mientras
que los otros, los administrativos, no producan entrada alguna de dinero en
las cajas especiales; desde esta perspectiva eran considerados una especie de
cigarras que pretendan vivir gracias al trabajo de los ingenieros convertidos en
laboriosas hormigas.
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rias que constituyeron el curso de formacin para los funcionarios seleccionados mediante las dos primeras oposiciones conjuntas que se vern a continuacin.
Tampoco se debe olvidar que este afn de crear diplomas de directivos en
algunos departamentos, precisamente en los que se perciba con ms intensidad
la necesidad de su modernizacin, tambin responda a una conveniente toma
de posicin ante el anunciado nuevo Estatuto de Funcionarios, en cuyos trabajos preliminares se hablaba insistentemente sobre la necesidad de crear un nivel
directivo comn para toda la Administracin civil del Estado. Lo que produca
una lgica inquietud y expectacin entre los cuerpos superiores.
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la Presidencia del Gobierno, esto es, del Ministro Subsecretario de la Presidencia y de la Secretara General Tcnica de l dependiente, encargada de
desarrollar un amplio proceso de reforma administrativa, se pretenda efectuar mediante una doble estrategia. Por un lado, apuntalar su papel coordinador de la actividad de los dems ministerios y, por otro, mediante el recorte de atribuciones y funciones que les correspondan en materias
relacionadas con su organizacin y funcionamiento. Lo que, como es lgico, el resto de los ministerios no soportaba de buena gana. Sobre todo aquellos cuyos titulares no estaban bajo la disciplina tecnocrtica, por decirlo de
alguna manera.
Era, pues, la primera vez que el Ministro Subsecretario de la Presidencia
del Gobierno haca uso de esta posibilidad legal. Pero la novedad, por importante que fuera, no se limitaba a esta convocatoria conjunta para ingresar en
siete cuerpos tcnico-administrativos de distintos ministerios. La estructura de
las oposiciones tambin presentaba notorias innovaciones respecto de las tradicionales pruebas selectivas para ingreso en los respectivos cuerpos departamentales.
El primer ejercicio consista en una prueba de idiomas que normalmente
slo se exiga a los funcionarios que estaban destinados a desempear servicios
en el extranjero (diplomticos, tcnicos comerciales, tcnicos de informacin y
turismo...). El segundo, en el desarrollo de un tema por escrito sobre materias
generales relacionadas con el tercer ejercicio. Y ste, que era el ms convencional pues se trataba de cantar temas, tambin ofreca la originalidad de algunas de las materias incluidas en el temario, ya que junto con las tradicionales
de Derecho Administrativo o de Hacienda Pblica, figuraban Historia Poltica
y Social de Espaa e Historia Universal Contempornea; Teora Econmica,
Poltica Econmica y Estructura Econmica; y tambin Ciencia de la Administracin. Inclua, pues, los llamados aspectos no jurdicos de la Administracin Pblica, lo que significaba abrir las pruebas selectivas a un espectro ms
amplio de licenciados universitarios, no circunscribiendo el llamamiento principalmente a los licenciados en Derecho como haba sucedido hasta entonces.
Pero, adems, en la realizacin de este tercer ejercicio, el ms convencional, se
introducan dos mecanismos bastante inditos en la prctica tradicional de las
oposiciones: el candidato, despus de haber sacado los temas para exponer, dispona de diez minutos para su preparacin; y, al final, el tribunal poda dialogar con l durante un plazo mximo de quince minutos sobre los temas que
haba expuesto. Lo que, por un lado, facilitaba al opositor la realizacin del
ejercicio y, por otro, permita al tribunal la valoracin de las aptitudes y conocimientos de los aspirantes al margen de las aptitudes memorsticas para retener datos, cifras y fechas.
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La tensin en torno a este problema lleg a ser intensa en algunas ocasiones, y se extendi por casi todos los ministerios civiles. Se trat de un fenmeno indito en la ms reciente historia administrativa del rgimen franquista.
Lgicamente no se saba cul podra ser la decisin final que adoptara el
Gobierno, pero la realidad es que se movilizaron, a favor o en contra de las dos
opciones que se debatan (integracin masiva o selectiva), un nmero importante de funcionarios. En aquel momento supuso la desmitificacin de muchos
valores y principios administrativos que haban estado vigentes durante los ltimos aos (entre ellos el de jerarqua y su correlato de obediencia); y tambin
la toma de conciencia por parte de los jvenes y emergentes tcnicos de Administracin de las coordenadas en que se mova la llamada lucha de cuerpos.
Qued patente que el Gobierno no era insensible a las reivindicaciones de los
funcionarios, de unos y otros, y que consecuentemente caba influir en la decisin final. Las presiones sobre subsecretarios y ministros formaron parte de
mltiples estrategias corporativas. Hasta que se lleg a aprobar el rgimen transitorio de la Ley articulada con la integracin selectiva en el nuevo cuerpo,
transcurrieron meses de intensas y variadas intrigas administrativas. Cualquier
argumento era vlido para defender los respectivos intereses, como uno esgrimido por los no titulados: la carencia de estudios universitarios haba sido debida a su presencia en las trincheras nacionales, por supuesto durante la guerra civil. Es ms, despus de la aprobacin de la Ley articulada favorable a los
criterios restrictivos de integracin, las espadas quedaron en alto durante unos
meses hasta la solucin definitiva, como se ver a continuacin.
Al final los ministerios y el Gobierno se dividieron en dos posiciones que
llegaron a constituir bandos antagonistas: una, capitaneada por el Ministerio
de Hacienda y su subsecretario, el abogado del Estado Juan Snchez Corts,
que defenda la integracin masiva e indiscriminada en el nuevo cuerpo de
todos los funcionarios pertenecientes a los antiguos cuerpos tcnico-administrativos ministeriales, tuvieran o no titulacin universitaria (ms de la mitad de
los Delegados Provinciales de Hacienda no la posean); y la otra, liderada por
la Presidencia del Gobierno, con el flamante Vicepresidente de la Comisin
Superior de Personal, Ricardo Ruiz-Bentez de Lugo, tcnico-administrativo
de este ministerio y licenciado en Derecho, a favor de una integracin slo de
quienes estuvieran en posesin de ttulo universitario y siempre que se les
hubiera exigido para ingreso en el cuerpo de procedencia. Venturosamente
triunf esta ltima, si bien se produjeron dos consecuencias a la larga bastante negativas. Primera, que se institucionaliz en el seno de la recin creada
Comisin Superior de Personal rgano que haba surgido precisamente para
garantizar una adecuada aplicacin de los objetivos de la reforma legal de la
Funcin Pblica una confrontacin explcita casi permanente entre los
representantes del Ministerio de Hacienda y los de Presidencia del Gobierno.
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Segunda, que hubo que distorsionar los criterios iniciales de la Ley de febrero de 1964 sobre integracin en el nuevo Cuerpo Administrativo para evitar,
por humillante, el paso a este cuerpo de nivel inferior de los no titulados, que
fueron recogidos en unas escalas tcnico-administrativas a extinguir de mbito ministerial. Para mayor inri estas escalas fueron asimiladas a efectos retributivos y funcionales al nuevo Cuerpo Tcnico. Y lo peor de todo es que se
hizo utilizando la va excepcional del decreto-ley, y a los cinco meses escasos
de la aprobacin de la Ley articulada.
A partir de este momento empieza a surgir una tensin algo ms que dialctica de los funcionarios del Cuerpo Tcnico no slo con los funcionarios
superiores de los cuerpos especiales existentes en cada departamento, sino tambin con los integrados en estas escalas tcnico-administrativas que vean a los
tcnicos de Administracin civil como nicos responsables de su discriminacin, aunque se hubiera mitigado bastante gracias a las homologaciones funcionales y retributivas concedidas por el Decreto-ley de julio de 1964.
Tambin los jvenes tcnicos de Administracin obtuvieron una enseanza
importante: que las decisiones normativas del Gobierno, a pesar de haberse
publicado en el BOE, no eran de ineludible cumplimiento por parte de la Administracin. sta, o mejor dicho, sus cuerpos ms relevantes, podan cumplirlas
o no segn afectaran a sus propios intereses. El valor mtico del BOE haba saltado hecho aicos.
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Justicia slo hizo una excepcin con el nmero dos de la II Promocin, Jos
Morn del Casero, pero por la simple razn de que se trataba de un secretario
judicial.
Por ltimo, habr que recordar que de los nmeros uno de las cuatro primeras promociones dos de ellos llegaron a Subsecretarios del Ministerio de la
Presidencia: Eduardo Gorrochategui, con UCD, y Juan Junquera, con el Partido Popular. Y los otros dos fueron Secretarios Generales Tcnicos de este
mismo ministerio, tambin con Gobiernos de UCD: Rafael Gonzlez-Gallarza
y Miguel Beltrn, ste tambin catedrtico de Sociologa de la Universidad
Autnoma de Madrid.
En el prembulo del acuerdo del Consejo de Ministros de septiembre de
1979 que puso fin a la ya casi histrica reinvindicacin corporativa, atribuyendo mediante una frmula cabalstica comprensible slo para los muy iniciados,
las retribuciones correspondientes al coeficiente 5, se citaban los puestos relevantes desempeados en aquel momento por los tcnicos de Administracin
civil: 2 subsecretarios; 17 directores generales y 9 gobernadores civiles; 4 cargos directivos en organizaciones internacionales; 184 subdirectores generales y
124 delegados provinciales; es decir, ms de trescientos puestos de trabajo
directivos de inequvoca naturaleza profesional o tcnica. El dato es lo suficientemente expresivo para comprender el peso relativo que haba alcanzado
este cuerpo en la estructura orgnica de la Administracin durante un plazo de
slo quince aos.
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La consolidacin de los tcnicos de Administracin civil como un cuerpo de prestigio en el mbito de la Funcin Pblica superior fue un largo proceso de ms de veinte aos de duracin. Curiosamente se extiende durante
el tiempo que media entre la aprobacin de dos leyes que supusieron una
profunda transformacin del sector: la articulada de Funcionarios civiles del
Estado de febrero de 1964, y la de medidas de reforma de la Funcin Pblica de agosto de 1984. No cabe ocultar que la preparacin inicial de ambos
textos estuvo a cargo de tcnicos de Administracin lo veremos ms adelante, por lo que no tiene nada de extrao que desde ciertas posiciones
interesadas se haya dicho que fueron leyes que se ajustaron a los intereses
especficos de este cuerpo, lo que no puede afirmarse con fundamento alguno. Ni exista como tal cuerpo de funcionarios en 1964, ni en aquel momento se poda saber con precisin cules eran los intereses especficos del futuro cuerpo ms all de su formacin inicial slo con titulados universitarios.
Y desde luego no cabe duda de que no se tuvo el propsito expreso de fortalecerlo durante el mandato del primer Gobierno socialista, al margen de
que hubiera un nutrido grupo de tcnicos de Administracin en torno al proyecto.
Se ha afirmado de una manera bastante reduccionista que el cuerpo de
funcionarios que est en mejores condiciones de velar por los intereses
generales de la Administracin ha sido el entonces Cuerpo Tcnico de la
Administracin civil del Estado y ahora Cuerpo Superior de Administradores civiles del Estado. Incluso, en un exceso (y en materia de corporativismo ni han sido ni son infrecuentes los excesos), se ha llegado a identificar
los intereses generales de la Administracin con los de este cuerpo. Y ello
porque por su formacin especfica estaba llamado bsicamente al desempeo de funciones horizontales o comunes. Pero esta afirmacin necesita, de
entrada, algunos matices.
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En primer lugar, los tcnicos de Administracin civil o los administradores civiles superiores junto a las funciones que constituyen el ncleo principal de la gestin pblica (recursos humanos, materiales y econmicosfinancieros; apoyo al Consejo de Ministros; recursos administrativos;
inspeccin de servicios; publicaciones; informacin administrativa; intendencia departamental), hace mucho tiempo que tambin estn presentes
con innegable relevancia en sectores concretos de la actividad administrativa (administracin educativa; administracin de la Administracin de Justicia; turismo; rgimen electoral; extranjera; desarrollo autonmico y conflictividad constitucional; medio ambiente; relaciones con las Cortes
Generales; patrimonio del Estado; cultura; transacciones exteriores y blanqueo de capitales; propiedad industrial; ciencia y tecnologa; objecin de
conciencia hasta su supresin). Adems, resulta evidente que, por un lado,
las llamadas funciones comunes las comparte a partir de 1984 con funcionarios de otros cuerpos (tcnicos de la Seguridad Social o de gestin de
organismos autnomos, principalmente) y, por otro, las sectoriales con otros
cuerpos especiales. Parece, pues, bastante forzado, adems de pretencioso,
establecer una identidad entre los intereses generales de la Administracin y
los administradores civiles del Estado.
Pero vayamos analizando algunos mecanismos que en su da tuvieron los
tcnicos de Administracin para progresar en su consolidacin como cuerpo
principal en el seno de la Funcin Pblica superior.
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Los nombres de Jos Garrido Falla, Luis Fernando Crespo, los hermanos
Glvez (Javier e Ignacio), Alfonso Soriano y Bentez de Lugo, Mariano Aparicio, Gerardo Entrena Cuesta, Juan Damin, Javier Garca Rodrigo... van unidos a los de la puesta en funcionamiento de aquellos rganos centrales en materia de personal.
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dos cuerpos en un sistema completamente opaco en el que resultaba prcticamente imposible conocer las cantidades, peridicas o no, que percibiran, ya
que quedaban fuera de cualquier tipo de control de la propia Junta Central de
Retribuciones. Pues bien, la propuesta es bloqueada por los tres tcnicos de
Administracin civil que representaban a la Presidencia del Gobierno. Porque
aunque Hacienda tuviera holgada mayora de representantes ministeriales para
sacar adelante la propuesta, desde el primer momento los acuerdos de la Junta
se adoptaban por consenso Hacienda-Presidencia-ministerio interesado, que,
en este caso, era tambin el mismo de Hacienda. A partir de este momento, y
en lgica correspondencia, ste se cierra an ms para atender y dar una respuesta satisfactoria a la justa reivindicacin del coeficiente 5. Ambas propuestas quedaron bloqueadas sine die por la prepotencia de unos y la intransigencia
de otros.
La necesidad de aumentar el nmero de miembros de la Junta que
aceptaran la disciplina del Ministerio de Hacienda lleva al extremo de ser
una circunstancia a tener en cuenta a la hora de proveer el cargo de Secretario General Tcnico de la Presidencia con funcionarios del Cuerpo de
Abogados del Estado, como as sucedi desde finales de 1974 hasta abril
de 1979. Con esto no se quiere decir que se buscara expresamente un abogado del Estado para cubrir este puesto con el fin de reforzar la posicin
del Ministerio de Hacienda en la Junta, pero se trataba de un conveniente
adems. La llegada de abogados del Estado a la Secretara General Tcnica de la Presidencia estuvo ntimamente relacionada con la presencia de
Alfonso Osorio y Jos Manuel Otero Novas, ilustres miembros de dicho
cuerpo, al frente del Ministerio de la Presidencia. De esta manera y se
s que era el objetivo principal se satisfaca la conveniencia corporativa
de estar cercanos al proceso de transicin poltica que Adolfo Surez estaba poniendo en marcha, desde una atalaya privilegiada como era la de la
Secretara General Tcnica. Una inteligente y muy completa estrategia de
cuerpo.
Un nuevo hito en la confrontacin. Estamos en enero de 1978. Una
propuesta del Ministerio de Hacienda pretende, en cumplimiento de la Ley
de Presupuestos, un reajuste de los incentivos corporativos de los Cuerpos
Generales preparado de tal manera que el del Cuerpo Tcnico fuera similar al del Cuerpo Auxiliar. La propuesta es una carga en toda la lnea de
flotacin contra los tcnicos de Administracin, y determinante para que
el Director General de la Funcin Pblica (Pedro Porras) y el Vocal Permanente de la Comisin Superior de Personal (Jos Antonio Snchez Velayos), ambos miembros de dicho cuerpo, formulen un voto particular. La
cuestin se lleg a agriar de tal manera que supuso el cese casi inmediato
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del Director General de la Funcin Pblica, y su sustitucin por un tcnico de informacin y turismo, Alberto de la Puente. Innecesario decir que
en aquel incidente el Secretario General Tcnico de la Presidencia de
turno, abogado del Estado, cerr filas con sus colegas del ministerio de
procedencia.
Por fin se alcanza un nuevo statu quo de no beligerancia que se extiende durante los aos 1979 a 1982, gracias al reconocimiento al Cuerpo Tcnico del equivalente econmico al coeficiente 5. El Acuerdo de Consejo de
Ministros de septiembre de 1979, que puso fin al tratamiento discriminatorio que se arrastraba desde 1965, fue copreparado por funcionarios de este
cuerpo y del de Intervencin y Contabilidad. Tuvo el significado de un tratado de paz entre los tres cuerpos involucrados en una lucha en torno a sus
aspiraciones retributivas, y presentes en la Junta con carcter permanente.
Pero esta homologacin del status retributivo con los principales cuerpos
superiores de funcionarios y la consiguiente paz con el Ministerio de
Hacienda tuvo un nuevo e importante hito en noviembre de 1981. Otro
acuerdo del Consejo de Ministros situ a los tcnicos de Administracin,
junto con los de informacin y turismo y los tcnicos comerciales, en la
banda de los funcionarios de nivel superior incorporados al rgimen especial
de incentivos de productividad, del que slo disfrutaban los inspectores
financieros y tributarios, abogados del Estado e interventores, y los inspectores de trabajo. Con este nuevo acuerdo se consolidaba formalmente la
posicin corporativa de los tcnicos de Administracin dentro de un club
bastante exclusivo.
La presencia de tcnicos de Administracin civil en los primeros aos
de funcionamiento de la Junta Central de Retribuciones sirvi para tener
una visin completa de cmo se iba aplicando un nuevo rgimen de retribuciones complementarias en todos los ministerios, sobre todo a los funcionarios de los cuerpos superiores. Y los criterios tan peculiares que tena
la secretara de la misma, a cargo siempre de funcionarios del Cuerpo de
Intervencin, para aceptar o rechazar las propuestas de los ministerios que
respondan a cualquier razn o argumento escasamente objetivo. Era el
imperio de la arbitrariedad camuflado de la defensa a ultranza del gasto
pblico por su repercusin en la marcha econmica del pas, pero sin mayores precisiones.
Disponer de una informacin directa y precisa sobre desigualdades de tratamiento, discriminaciones y contradicciones, facilitaba la posibilidad de
colaborar y ayudar a las propuestas que hacan los ministerios, sobre todo
aquellas que suponan poner al da las de los puestos ocupados por tcnicos de
Administracin civil y su homologacin con las de otros funcionarios supe-
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Asimismo, la red interministerial de contactos y relaciones entre compaeros facilitaba una informacin inmediata y fluida que permita uniones
y alianzas para sacar adelante determinados proyectos ministeriales. El
caso ms paradigmtico fue el de los asuntos que tenan que ser aprobados
en Consejo de Ministros o en las Comisiones Delegadas del Gobierno, a
travs de los informes preceptivos de las Secretaras Generales Tcnicas.
La mayora de las unidades encargadas de su preparacin estaban integradas por tcnicos de Administracin, sin dificultades para comunicarse entre
s. Algo similar suceda con el intercambio de informacin en otras zonas
sensibles para el funcionamiento de los ministerios como eran las de gestin de personal o econmico-financiera. No fueron infrecuentes durante
aquellos aos reuniones informales de Oficiales Mayores o Subdirectores
de Personal para discutir puntos de vista, comentar experiencias, o suministrar informacin sobre las posiciones de la Presidencia y Hacienda en
sus respectivas materias.
El trabajo profesional bien hecho y la prcticamente dedicacin exclusiva
de centenares de compaeros y compaeras destinados en la mayora de los
ministerios fueron la mejor aportacin de este cuerpo durante la incierta dcada de los setenta. Y el origen principal de los conocimientos y competencia
profesional acumulados en el mismo. Ah radic la principal razn del prestigio que fueron alcanzando. Los funcionarios de nuevo ingreso eran solicitados
con frecuencia e insistencia como valores seguros.
Este fenmeno de la llegada a los ministerios de nuevos funcionarios con
una formacin, talante y mentalidad diferente, ha sido muy acertadamente descrito por Ricardo Gonzlez Antn de la siguiente manera:
La incorporacin a puestos de trabajo de nuevos funcionarios del
Cuerpo Tcnico, reclutados y formados a partir de las premisas apuntadas, signific, por una parte, la entrada de un nuevo talante en la consideracin de los entonces llamados administrados; por otra, la
aportacin de un espritu jurdico ms acendrado al calor de la nueva
legislacin, lo que significa un mayor respeto por los derechos de los
ciudadanos. Y, por ltimo, la aplicacin generalizada de tcnicas que,
con un anglicismo intraducible, vinieron a conocerse como management.
Al nuevo talante contribuye sin duda la condicin de nueva
generacin de la inmensa mayora de los incorporados, formados
cuando la presin poltico-beligerante haba disminuido aunque slo
fuera en pequea medida; y por tanto, con un espritu ms tolerante, ms crtico hacia los mitos, ms proclive a escuchar, a atender y
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a aplicar que la Administracin es servicio; se abrieron los despachos y se empezaron a suprimir ventanillas; se quebr la rigidez de
una organizacin hasta entonces estrictamente jerrquica; adquiri
relevancia el sistema de relaciones no formales y la intercomunicacin entre funcionarios que desarrollaban funciones similares en
distintos Departamentos, con lo que se logr una mayor homogeneizacin en el mtodo de tratamiento de temas dispares y un talante cooperativo.
Con la llegada primero de la UCD y despus del PSOE al Gobierno de la
Nacin, fue cuando los miembros de este cuerpo empezaron a acceder a los
altos cargos de la Administracin. En ms de una ocasin la presencia de los
tcnicos de Administracin que se sentaban en la mesa de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios fue mayoritaria en relacin con la
de otros cuerpos de elite.
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Juan Luis Colino, diputado socialista durante la Legislatura constituyente y las tres primeras.
Luis Fernndez Fernndez-Madrid, senador popular de la II a la IV.
Francisco Fernndez Marugn, diputado socialista de la II a la VII.
Fernando Gil Nieto, senador popular en la II Legislatura.
Manuel Gimnez Abad, senador del Grupo Popular en la VII Legislatura, durante la que fue asesinado vctima del terrorismo de ETA.
Jos Luis Lpez Henares, senador centrista en la Constituyente y en la
I, y popular de la III a la VI, inclusive. Fue Vicepresidente del Senado.
Carlos de Luxn Mndez, diputado socialista en la Legislatura constituyente.
Eduardo Martn Toval, diputado socialista en todas las Legislaturas
hasta la V inclusive.
Victorino Mayoral, del mismo Grupo Socialista durante la II, III, IV y VII.
Alejandro Muoz Alonso, diputado popular de la IV a la VI; y senador
en la VII.
Eugenio Nasarre, diputado del Grupo Popular durante la VII.
Jos Manuel Paredes Grosso, diputado centrista en la Constituyente y
en la III.
Jess Posada, diputado popular desde la V Legislatura.
Francisco Ramos, senador socialista durante la Legislatura constituyente, y diputado durante las I, II y III.
Francisco Soler, fue diputado centrista durante las Legislaturas constituyente y la I, y diputado popular durante la II.
Alfonso Soriano y Bentez de Lugo, senador centrista en la I, y diputado en la Constituyente y de la IV a la VII.
Pedro Soto, diputado socialista en la VI y senador del mismo Grupo en
la VII.
Mario Trinidad, diputado del Grupo Socialista en la III.
Justo Zambrana, diputado socialista durante la II, III, IV y V.
Al Poder Judicial accedieron mediante las previsiones constitucionales o de
la propia Ley Orgnica de este Poder:
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Enrique Arnaldo Alcubilla, Vocal del Consejo General del Poder Judicial.
Mariano Baena del Alczar y Francisco Gonzlez Navarro, Magistrados de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.
Aurelio Desdentado Bonete, Magistrado de la Sala de lo Social del
mismo Tribunal.
Alfonso Sabn Godoy, Magistrado de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Por ltimo, fueron Magistrados del Tribunal Constitucional Fernando
Garrido Falla, Jess Leguina y Francisco Rubio Llorente, designado tambin
Vicepresidente.
Este timo ha sido designado recientemente Presidente del Consejo de
Estado para dirigir el asesoramiento al Gobierno sobre la reforma constitucional anunciada.
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mestre de 1974 en una de las mltiples plataformas que se constituan al abrigo hospitalario de la Asociacin Espaola de Administracin Pblica, que
entonces ya no actuaba tanto como sindicato exclusivo de los tcnicos de
Administracin civil, sino para dar cobertura legal a determinadas actividades
parasubversivas que protagonizaban los funcionarios. Aunque en su redaccin
participaron miembros de casi todos los cuerpos ms relevantes de la Administracin estatal, la presencia de los tcnicos de Administracin en aquella
fase preparatoria fue mayoritaria. Y, con posterioridad, decisiva para la recogida de firmas tanto en los servicios centrales como en los perifricos, as como
en el momento de la presentacin del escrito en febrero de 1975, ante la sede
central de Correos en la madrilea Plaza de la Cibeles, que lo fue de la mano
de Juan Damin y de Francisco Santaolalla.
El escrito era de una osada inusual para la poca, tanto por el mbito en
que se gest, y el rango de los firmantes como el destinatario poltico: el propio Presidente del Gobierno (entonces Carlos Arias). Se iniciaba con una frase
del siguiente tenor:
El pas vive en estos momentos una situacin problemtica ante
la necesidad de acomodar la forma de convivencia sobre la que va a
sentar su futuro, la cual debe tender hacia un Estado democrtico en el
que la autoridad poltica emane del pueblo, mediante la concurrencia
de todos los ciudadanos, libremente agrupados segn sus opiniones
sobre la cosa pblica, y sin exclusiones de ningn tipo.
Despus de esta inslita introduccin, que implcitamente peda la legalizacin de los partidos polticos, incluso de los ms demonizados como eran el
PSOE y el PCE, se solicitaba una profunda reforma de la Administracin y de
la Funcin Pblica mediante el control del Ejecutivo por representantes del
pueblo espaol; la lucha contra las inmunidades del mismo por un Poder Judicial independiente y autnomamente administrado; el ejercicio de la libre sindicacin para los funcionarios, as como su independencia y neutralidad; y, por
ltimo, un rgimen retributivo justo y un rgimen de incompatibilidades que
implicara la dedicacin exclusiva a la Funcin Pblica.
Se busc en primer lugar la firma de los subdirectores y otros titulares
de puestos directivos de la Direccin General de la Funcin Pblica, todos
ellos del Cuerpo Tcnico, por la garanta que poda suponer frente a posibles firmantes pusilnimes o dubitativos de que las peticiones que se hacan estaban dentro de la ms estricta ortodoxia oficial. Lo que a todas
luces era evidente que no, por muchas firmas de cargos relevantes que avalaran el escrito. Los subdirectores de la Direccin General de la Funcin
Pblica (Juan Junquera, Alfonso Soriano Bentez de Lugo, Carlos Vzquez
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superiores ministeriales; rganos y cargos de la Administracin activa; el respetuoso conducto jerrquico...), y sustituirlos por organizaciones sindicales
constituidas segn las pautas de las Administraciones de los regmenes democrticos, y de conformidad con las resoluciones de la OIT.
Los tcnicos de Administracin civil desde el primer momento se alinearon
con esta aspiracin para crear libremente sindicatos de funcionarios de afiliacin voluntaria, a travs de diversas manifestaciones de su voluntad corporativa: Asociacin Espaola de Administracin pblica; el escrito de los quinientos; las peticiones de los setenta subdirectores... Los compaeros situados en
el interior del Ministerio de la Presidencia (Comisin Superior de Personal;
Direccin General de la Funcin Pblica; Secretara General Tcnica; y
MUFACE) colaboraron activamente en la preparacin de los textos normativos
tendentes a la normalizacin de la actividad sindical en la Funcin Pblica. Era
sta una cuestin bsica para conseguir la democratizacin del funcionamiento de la Administracin. La preparacin del Real Decreto de 17 de junio de
1977 sobre reconocimiento del derecho de asociacin sindical de los funcionarios, y la conocida como Circular Graullera de 11 de diciembre del mismo
ao estableciendo directrices provisionales (estuvo vigente hasta casi finales de
los ochenta) para la accin sindical en la Administracin, estuvieron a cargo de
Juan Junquera, Miguel ngel Arroyo, Miguel Maran, Tito Colodrn, Jos
Mara Garca Oyaregui... Desde el otro lado presionaban para avanzar en el
reconocimiento y progresar en la regulacin, Francisco Ramos, Justo Zambrana, Mario Trinidad, Flix Muriel... unos y otros miembros del Cuerpo Tcnico.
Fue a partir de la primera huelga bastante generalizada de funcionarios de
enero de 1980 cuando, ante la inexistencia de una elecciones sindicales en al
mbito de la Administracin que hubiese clarificado el panorama representativo, se sinti la necesidad de establecer un modus operandi alternativo que permitiera abrir la participacin de los funcionarios en la determinacin de sus
condiciones de empleo, a travs de algunas organizaciones sindicales.
De esta manera se instituyen formal aunque no normativamente unas
reuniones o encuentros fluidos y peridicos entre representantes de la Administracin (Miguel Martn y Jos Miguel Bravo de Laguna, Subsecretarios de
Presupuestos y Gasto Pblico; Luis Fernando Crespo, Secretario General de
Administracin Pblica; ngel Marrn y Gerardo Entrena Cuesta, Directores
Generales de Presupuestos y de la Funcin Pblica, respectivamente), y de los
tres sindicatos que se podan considerar ms representativos siguiendo criterios
de afiliacin, mbito de actuacin y capacidad de movilizacin (Andrs Borderas, Presidente de C.S.I.F.; Justo Zambrana, Secretario General de
F.E.T.A.P-U.G.T.; y Pilar Arroyo, Secretaria General de Comisiones de la
Administracin).
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Este modus operandi de relaciones laborales, que se mostr til y conveniente para ambas partes, era apoyado tcnicamente por otros compaeros,
bien desde las unidades centrales del sistema (Carlos Vzquez de la Torre, Jos
Luis Cdiz, Jos Antonio Ucelay), bien desde las unidades que tenan a su
cargo la gestin de personal de los ministerios (Ernesto Noguerol, Francisco
Daz Moreno, Juan Cuenca Cordn, Jos Prez Velasco, Paulino Rodrguez,
Jorge Souto, ngel Sastre...), y algunos de los Directores Generales de Servicios que ms adelante se mencionan.
Este rgimen de consultas a alto nivel serva para conocer la posicin de los
sindicatos sobre algunos anteproyectos de Ley (ms adelante se ver) antes de
ser elevados a la aprobacin del Consejo de Ministros, y en otras ocasiones
supusieron autnticas negociaciones sobre cuestiones tales como la distribucin de 1.018 millones de pesetas que se haban cifrado en los PGE para mejora de la eficacia y de la productividad de la Funcin Pblica (marzo de 1982),
mediante el que tambin se dio entrada a representantes de las tres organizaciones en la Comisin Superior de Personal y en la Junta Central de Retribuciones, lo que en aquel momento pareci casi revolucionario, o la aprobacin
de un Acuerdo Marco para el personal laboral de la Administracin civil del
Estado (junio del mismo ao).
Hoy da la firma de estos acuerdos se puede considerar de escasa trascendencia, pero en aquellos momentos, ltimos meses de los frgiles Gobiernos de
U.C.D., tuvieron una extraordinaria relevancia y marcaron hitos irreversibles
para la iniciacin de nuevas vas de consulta y negociacin; en definitiva, de
participacin de los funcionarios en el rgimen jurdico que les era de aplicacin.
Y no ofrece duda de que, aunque se cont con importantes apoyos de algunos funcionarios de otros cuerpos (principalmente abogados del Estado, interventores e inspectores de trabajo), la mxima responsabilidad en la preparacin
y desarrollo de esta poltica de apoyo a la democratizacin de la Administracin recay en miembros del Cuerpo Tcnico de Administracin civil.
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Las innovaciones que se introdujeron en la estructura de las pruebas selectivas conjuntas para ingreso en los cuerpos tcnico-administrativos de los
ministerios civiles a partir de 1960, y a las que se han hecho referencia al principio de estos apuntes, supusieron que desde el primer momento se sintiera la
preocupacin que luego fue casi permanente de encontrar las frmulas
ms adecuadas para atraer y conseguir que se presentaran universitarios recin
salidos de las correspondientes facultades, a los que el acceso a otros cuerpos
de funcionarios ms tradicionales no les resultaba lo suficientemente sugestivo
ni interesante, o no pudieran permitirse dedicar varios aos a esperar un incierto aprobado. Y obviamente garantizar unos mecanismos de seleccin que permitieran el acceso de los ms idneos para encarar los retos con que se haba
de enfrentar una Administracin moderna, en pleno proceso de transformacin.
Es a partir de finales de los sesenta cuando las pruebas selectivas para el
ingreso en el Cuerpo Tcnico han estado sujetas no slo a los cambios impuestos por los avatares propios de las transformaciones polticas y sociales que
estaban ocurriendo en nuestro pas o a las modificaciones del ordenamiento
jurdico, sino tambin a un afn, a veces un poco obsesivo, incluso precipitado,
de organizar la secuencia y contenido de los ejercicios con arreglo a las ideas
personales de quienes tenan responsabilidades directas o indirectas sobre la
convocatoria. Y que casi siempre han sido miembros del propio cuerpo. Esto
puede explicar la casi constante discusin corporativa sobre el valor de unos
ejercicios sobre otros (composicin, idiomas, temas, caso prctico o afines), a
la hora de obtener consensos internos para alcanzar el perfil deseable del funcionario ideal.
El papel del INAP en esta materia siempre fue determinante para los cambios y reformas introducidos en la estructura de las pruebas y en los programas,
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de ideas y facilidad de expresin oral, lo que haba que valorar, en primer lugar,
era el volumen de conocimientos. Esta expresin, volumen de conocimientos,
se puede decir que ya es tpica en todas las convocatorias.
Este tipo de ejercicios orales siempre ha sido una garanta de la capacidad
del funcionario seleccionado. Pero tambin ha recibido fuertes crticas, por
ejemplo, la de que se trata de pruebas fundamentalmente memorsticas que
poco o nada sirven para valorar otras capacidades y cualidades de los aspirantes, entre ellas la propia asimilacin de los conocimientos adquiridos. Y que
tambin son dignas de tener en cuenta cuando se seleccionan candidatos para
desempear determinado tipo de funciones directivas en la Administracin.
Por eso este ejercicio, el oral, en nuestro caso ha estado sometido a frecuentes debates internos sobre su pertinencia y colocacin. Y hasta en algunas
ocasiones ha dado lugar a algn que otro planteamiento radical prximo al
maniqueo: infravalorar en exceso este ejercicio porque existen otros que permiten aquilatar mejor la vala de los candidatos. O, lo que es similar, evitar que
un ejercicio de esta naturaleza retraiga a universitarios brillantes (quiz se
pudiera aadir, aunque perezosos) o que quienes han acreditado a travs de
otros ejercicios ciertas habilidades y destrezas tambin necesarias y convenientes en el mbito de la Funcin Pblica superior, sean rechazados por no
saberse ms o menos unos temas de memoria. Mxime cuando en el temario
suelen aparecer con ms frecuencia de la deseable algunos de escasa relevancia, inadecuada formulacin o intiles a efectos de verificar el nivel de conocimientos necesarios.
Cada cierto tiempo ha surgido en el debate inevitable a la hora de mejorar
las pruebas selectivas una tensin dialctica entre quienes tienden a ensalzar su
importancia (y que se refleja en que el ejercicio oral aparezca en los primeros
lugares, como instrumento idneo para hacer la primera seleccin de aspirantes), y los que pretenden disminuirla (en cuyo caso este ejercicio se suele desplazar hacia el final del proceso selectivo). En este ltimo caso tambin influye
el tiempo total de duracin de esta prueba en el contexto general de la oposicin.
En cualquier caso, desde la primera convocatoria en 1960 hasta la ms
reciente han perdurado dos elementos accesorios que han pretendido suavizar
la aridez de exponer de entrada los temas y evitar su carcter memorstico: el
de conceder un perodo inicial de tiempo para que el opositor pueda preparar
el esquema o guin de su intervencin, y la posibilidad de dilogo del tribunal
con aqul al terminar la exposicin durante quince o veinte minutos, sobre
cuestiones relacionadas con los temas que hubiera desarrollado.
Es cierto que el dilogo con el opositor permite facilitar una valoracin ms
precisa a los miembros del tribunal, evitando el carcter memorstico de este
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ejercicio. Con l se trata, pues, de medir la capacidad de comprensin del candidato y su agilidad mental, lo que cuando la exposicin de los temas no ha
sido claramente suficiente, hace que se convierta en decisivo para aprobar o
suspender. De ah su innegable trascendencia en algunas ocasiones.
El nmero de temas normalmente ha estado oscilando entre 150 y 200,
superndose esta cifra en dos ocasiones, en 1967 (211) y en 1970 (226). Este
aumento del nmero total de temas tuvo su explicacin; se trataba de una poca
que coincide con la efervescencia de la reivindicacin corporativa del coeficiente 5, y se pensaba que una tctica adecuada para su consecucin poda consistir en el endurecimiento de la oposicin medida, de manera un tanto simple,
por el nmero de temas.
Tras algunas vicisitudes en cuanto al tiempo de duracin de este ejercicio,
en 1985 se recupera en parte su configuracin ms convencional, ajustndose
de nuevo a los cnones tradicionales: cuatro temas en cuarenta minutos, si bien
se circunscriben al grupo de materias comunes. Las especficas slo tenan
relevancia para el primer ejercicio de composicin, y para el caso prctico que
se instaura a partir de esta convocatoria.
Es en el ao siguiente, en 1986, cuando el oral vuelve a su versin ms
tpica: desarrollo durante una hora de cuatro temas (dos de materias comunes
y otros dos de especficas). Bastante similar al formato actual: cinco temas (tres
comunes y dos de especficas) tambin en una hora.
Como se puede apreciar, ha habido gustos para todo.
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mentado este ejercicio de composicin durante los cuatro decenios transcurridos, sigue teniendo la misma finalidad de aos atrs: valorar la formacin
general universitaria, el volumen de conocimientos, la capacidad de sntesis y
la facilidad de expresin escrita. Y con la actual redaccin de un tema de actualidad, la de demostrar no slo conocimientos sobre el mismo sino tambin la
comprensin y la visin personal. Lo que no es poco. Adems de servir para
efectuar la primera eliminacin o criba de candidatos. Pocas dudas caben sobre
su pertinencia para decidir qu opositores merecen continuar en el proceso
selectivo. En definitiva, un ejercicio muy conveniente para esta finalidad.
En 1964 pas de segundo a primer ejercicio, posicin que ha seguido manteniendo hasta el momento presente. Las modificaciones que ha experimentado han afectado a cuestiones en algn caso accesorias (en 1968 el tiempo de
preparacin pasa de cuatro a seis horas); en otras se ha pretendido hacer ms
liviano (en 1978 slo haba que desarrollar un tema relacionado con el programa de materias comunes, realizado en dos horas); o convertirlo, en 1989, en la
mera contestacin a cinco epgrafes del programa, por cierto, dos de ellos de
Derecho Administrativo y Funcin Pblica. Para volver en 1992 a los dos
temas de materias comunes entre tres propuestos por el tribunal.
Es a partir de 1993 cuando se ha estabilizado el contenido de este primer
ejercicio, mantenindose prcticamente tal y como figura en la ltima convocatoria.
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su carcter interdisciplinario. En cambio, es en esta misma convocatoria, a propsito del papel del tribunal y en qu se debera fijar para la evaluacin, cuando se desliza una expresin inquietante la de comprobacin de ideas que
hace pensar en lo peor: introducir un posible mecanismo de caza de brujas
de izquierdistas infiltrados entre los opositores, fenmeno no inusual en la
seleccin de funcionarios de aquella poca, si bien ya se ha dicho que no tuvo
eficacia alguna para el ingreso a este cuerpo.
Este segundo ejercicio consistente en un comentario de texto, con una u
otra modalidad, estuvo vigente durante ocho convocatorias. En la de 1977
desaparece y en su lugar se introduce un nuevo ejercicio, inmediatamente
despus del oral tradicional que tuvo una acogida muy favorable y que fue
bautizado como la encerrona. Consista en preparar durante tres horas un
tema sacado al azar entre una lista previamente confeccionada por el tribunal, y siempre teniendo en cuenta el programa del grupo de materias especficas que se hubiera elegido, pudiendo utilizar el opositor textos, libros y
apuntes para su preparacin. Despus se expona ante el tribunal durante un
plazo mximo de treinta minutos, con posibilidad de dilogo posterior.
En la convocatoria de 1982 se introduce un nuevo segundo ejercicio consistente en un comentario de un artculo, fragmento o parte de la Constitucin,
prueba de vida efmera pues desapareci en la convocatoria siguiente, la de
1985. En sta la encerrona fue sustituida por la resolucin de un supuesto prctico relacionado con el grupo elegido de materias especficas. E igual que para
la realizacin del ejercicio sustituido, se permita la consulta de textos, libros y
apuntes, y se aumentaba en una hora cuatro el tiempo para su realizacin.
La realidad es que el caso prctico haca tiempo que se haba introducido en
estas oposiciones como sustitutivo de la encerrona para los aspirantes del
turno de promocin interna.
El caso prctico se sita en tercer lugar y en esta posicin permanece hasta
1995 en que pasa a ltimo ejercicio despus del oral, que pasa a ocupar su anterior posicin. Pero an fue objeto de una extraa reforma en 1999. Se hizo una
mezcla de difcil integracin entre el ejercicio de la encerrona y el caso prctico. El nuevo formato consista en la preparacin escrita y exposicin oral de
un tema de carcter prctico del grupo de materias especficas elegido. En esta
sutil expresin radicaba precisamente la diferencia; no se trataba de un supuesto prctico al modo tradicional ni de la exposicin convencional de un tema.
Era una mezcla de los dos. En la ltima convocatoria de enero de 2002 ya se
ha vuelto a la normalidad del supuesto prctico sin mistificacin alguna; es
decir, la vigencia de aquel extrao hbrido slo dur dos convocatorias. Una
prueba ms de la escasa madurez con que a veces se introducen cambios
(experimentos?) en estas pruebas selectivas.
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e) Las especialidades
La apertura de las convocatorias a cualquier titulacin universitaria o de
escuela tcnica superior fue muy importante a la hora de adecuar el contenido
de las pruebas selectivas a esta diversidad de formacin inicial. La convocatoria de 1960 contena temas de Historia Poltica y Social de Espaa e Historia
Universal Contempornea; Organizacin del Estado; Derecho Administrativo y
Ciencia de la Administracin; Teora Econmica; Poltica Econmica y Estructura Econmica; y Hacienda Pblica, para centrar las materias bsicas sobre las
que se sustentaba la formacin de los nuevos funcionarios. Lo que, al menos
tericamente, ampliaba los posibles destinatarios que estaban interesados en
estas oposiciones.
Posteriormente, en 1968, se opta por configurar tres grupos separados de
materias jurdico-administrativas; histrico-polticas; y econmicas, pero
todos los temas que contenan cada uno de ellos eran exigibles a cualquier opositor, al margen de su especfica formacin inicial. Si bien exista un cierto predominio del grupo jurdico-administrativo respecto de los dos restantes; haba
que exponer dos temas de este grupo y uno por cada de los dos restantes. Con
el aadido de que se facultaba al tribunal para invitar al opositor despus de
exponer los dos primeros temas (es decir, los de materias jurdico-administrativas) a abandonar el ejercicio en el caso de que considerase que la exposicin
hubiera sido insuficiente. Fue en la convocatoria siguiente, la de 1969, en la
que se decantan estos tres grupos como especialidades adecuadas a las titulaciones principales de los aspirantes; el opositor deba optar por uno de ellos. En
el oral haba que exponer dos del grupo que se haba elegido, y uno de cada de
los dos restantes. La finalidad estaba bien clara: que todos los opositores, al
margen del grupo que hubiesen elegido (que lgicamente sera el propio de su
titulacin), tambin tuvieran que preparar el programa de los otros dos; es
decir, el temario completo.
En la convocatoria de 1970 prima la especialidad: ya slo hay que exponer en el oral tres temas del grupo por el que se hubiese optado, pero en 1974
se vuelve a los dos temas de la especialidad y a uno de cada de las dos restantes.
En 1976 hace su aparicin la rama tcnica, dirigida principalmente a los
ingenieros cualquiera que fuese su especialidad. Con anterioridad haban
ingresado en las convocatorias de 1972 y 1973 cuatro ingenieros de caminos, canales y puertos (Pedro Maestre, Ernesto Gutirrez Guinea, Celso
Nores y Jess Posada) que fueron, desde dentro, los animadores e impulsores de la aparicin de esta cuarta especialidad. Supuso una novedad impor-
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f) La promocin interna
La Ley de Funcionarios civiles del Estado de 1964 dispuso una reserva del
25 por 100 de las vacantes del Cuerpo Tcnico para los funcionarios del Cuerpo Administrativo que posean la correspondiente titulacin y superen las pruebas selectivas que se establezcan. Sentado por la propia Ley el requisito ineludible de la titulacin, quedaba como cuestin posterior, aunque tambin
esencial, la del diseo de unas pruebas selectivas adecuadas para estos funcionarios sin que ello afectara negativamente al nivel de conocimientos respecto
de los que se exigan a los opositores del turno libre. O lo que es lo mismo, evi-
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de 1990. En esta convocatoria todos los ejercicios son idnticos, pero a los de
promocin interna se les exime del supuesto prctico; esta versin se mantiene
en los dos aos siguientes. Es en 1993 cuando se incorporan algunas novedades importantes: una fase previa de concurso de carcter eliminatorio, y la
reduccin de un tema (slo tres) en el ejercicio oral, novedades que perduran
hasta la convocatoria de 1998.
Con posterioridad la fase de concurso pas al final despus de la oposicin. Y en sta se introdujo slo una peculiaridad para el ejercicio oral segn
el cuerpo de procedencia. Se estableci una distincin entre el de Gestin de
la Administracin civil del Estado u otros en los que se hubieran ingresado
mediante convocatoria unitaria, y el resto: en el oral haba que contestar a cuatro o cinco temas, respectivamente, excluyndose algunos bloques de temas
por haberse ya exigido en las pruebas selectivas que se haban superado con
anterioridad.
El panorama que ha ofrecido a lo largo de estos aos la organizacin del
turno restringido o de promocin interna no ha sido muy alentador. Se ha tratado de una va de acceso que tambin ha experimentado modificaciones, consecuencia de los temores e inquietudes de uno u otro signo a que antes se ha
hecho referencia.
El nmero de opositores aprobados en las distintas convocatorias en que se
admiti la existencia de estos turnos ha sido ms bien escaso: ronda el medio
centenar. Pero lo que no cabe es simplificar la cuestin y creer que ha sido consecuencia de un especial rigor por parte de los tribunales a la hora de valorar a
estos candidatos. Interpretacin que dio lugar a una medida un tanto sorprendente: que las vacantes no cubiertas en el turno de promocin interna no acrecieran las de libre acceso. Con ello se pensaba que se forzara al tribunal a
cubrirlas.
Para los candidatos de promocin interna se ha intentado con mayor o
menor fortuna, como se ha visto, organizar unas pruebas ad hoc teniendo en
cuenta su previa condicin de funcionarios en servicio con una cierta experiencia en la Administracin, y las limitaciones normales de tiempo de cualquier persona que estudia y trabaja al mismo tiempo. Pero no se debera olvidar que algunos funcionarios en los que tambin se daban estas circunstancias
han sido capaces de ingresar en el Cuerpo de Administradores civiles a travs
del turno libre. Sin olvidar que hubo pocas en que no exista diferenciacin
alguna de las pruebas selectivas para uno y otro turno, y tambin ingresaron
funcionarios del nivel inmediato inferior.
Teniendo en cuenta todo lo comentado, desde los vaivenes que experiment este turno restringido al escaso nmero de aspirantes aprobados, puede pare-
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definitivo y de manera completa la preparacin de las bases de un rgimen estatutario de funcionarios aplicable en todas las Administraciones Pblicas con
arreglo al artculo 149.1.18 de la Constitucin, era aconsejable aprobar unas
medidas parciales, aunque fuera de forma fragmentaria. Con ello se conseguira (o al menos eso es lo que se pretenda) resolver los problemas ms acuciantes que exigan una respuesta inmediata; y ms adelante se podra preparar
con ms tranquilidad y sosiego el rgimen permanente y ms duradero que prevean los mencionados preceptos constitucionales.
El proyecto de Ley Orgnica recibi tambin una fuerte contestacin poltica y social, ya que no se haba consultado previamente con las organizaciones sindicales. En el terreno parlamentario tuvo ms de 405 enmiendas, tres de
ellas a la totalidad. En marzo de 1981, presidiendo ya el nuevo Gobierno centrista Leopoldo Calvo-Sotelo, fue retirado del Congreso.
De nuevo vuelta a empezar. Ahora se decide preparar dos textos independientes: uno, conteniendo directamente las bases del rgimen estatutario de los
funcionarios, y otro destinado especficamente a regular el ejercicio de los
derechos y libertades por parte de los mismos. Los dos anteproyectos fueron
preparados en el entorno de la Secretara General para la Administracin Pblica por un grupo de tcnicos de Administracin no tan reducido como haba
sucedido en ocasiones anteriores.
Ambos textos, que contemplaban la Funcin Pblica desde una perspectiva moderna y razonablemente progresista, introducan mecanismos que flexibilizaban la estructura corporativa ms convencional y satisfacan las aspiraciones participativas de los funcionarios, quedaron listos en el verano de 1981,
y fueron aprobados expresamente por la Comisin General de Subsecretarios
en el mes de julio. Pero el entonces Ministro de la Presidencia, Po Cabanillas,
no se decidi a elevarlos al Consejo de Ministros a pesar de que haban sido
consultados ampliamente con las tres organizaciones sindicales consideradas
ms representativas (CSIF, FETAP-UGT y Comisiones Obreras), y haban recibido una favorable aceptacin. El futuro rgimen de incompatibilidades, al
parecer, no era del agrado de algn importante sector de funcionarios superiores proclives al pluriempleo y a la confusin entre lo pblico y lo privado, y
haban presionado detrs de las cortinas cuando vieron que la aprobacin en la
Comisin de Subsecretarios era imparable.
En el siguiente mes de septiembre tiene lugar en el Congreso un debate
general sobre el sndrome txico. El lder del principal Grupo de la oposicin,
Felipe Gonzlez, arremete contra el funcionamiento de la Administracin y el
retraso de su reforma. Leopoldo Calvo-Sotelo contesta prometiendo que el
Gobierno remitir inmediatamente los dos proyectos de Ley en el prximo
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Estatuto era necesario adoptar una serie de medidas urgentes que se consideraban inaplazables, y que no podan esperar al desarrollo legislativo comn aplicable a todas las Administraciones Pblicas.
Una de las inquietudes a que responda el texto que fue preparado, y que
con algunas modificaciones a su paso por las Cortes fue aprobado definitivamente en agosto de 1984, era acabar con los excesos propios del corporativismo ms visceral y reaccionario con los que se haba tergiversado el rol de algunos cuerpos superiores (los llamados cuerpos de elite), y que era inadmisible
en el contexto de un rgimen democrtico y pluripartidista en el que las decisiones polticas correspondan al Gobierno y no a la Funcin Pblica.
La realidad es que el propsito era romper con la rigidez de su estructura
corporativa mediante una importante batera de medidas: fusin de cuerpos y
escalas; movilidad generalizada de todos los funcionarios por todas las Administraciones Pblicas; posibilidad de laboralizar determinados sectores de la
actividad administrativa; gestin centralizada del personal desde el Ministerio
de la Presidencia...
Las plantillas de la Secretara de Estado para la Administracin Pblica, y
ms concretamente el Gabinete Tcnico del propio Secretario de Estado y la
Direccin General de la Funcin Pblica, estaban dotadas exclusivamente con
tcnicos de Administracin civil. No tena, pues, nada de extrao que, desde la
perspectiva de otros cuerpos superiores, y al margen de ideologas de progreso
o justificaciones de modernizacin, se pensara que las medidas preparadas fueran un acto inamistoso, valga la expresin, hacia el resto de los cuerpos de elite.
Pero prescindiendo de lo que se pudiera pretender desde determinados sectores
del Gobierno, no se trataba de una poltica corporativa de aniquilamiento administrativo del adversario, aunque a veces resultara difcil de creer.
Al igual que haba sucedido con los primeros intentos estatutarios realizados durante los Gobiernos de UCD, tampoco haba una general aceptacin
entre los miembros del Cuerpo Tcnico sobre el conjunto de medidas aprobadas. Una vez ms, la mtica Asociacin Espaola de Administracin Pblica,
que no pasaba de ser un viejo rtulo mostrenco en el bal de los recuerdos
administrativos, sirvi para aglutinar al sector disidente y proclamar las razones de su discrepancia. Que no es que tuvieran repercusin alguna en la aprobacin definitiva de las medidas, ya que no sirvieron para cambiar ni un pice
la inicial lnea de actuacin gubernamental. Pero, en cambio, s para expresar
que no respondan al sentir unnime de los miembros de este cuerpo.
Las medidas de agosto de 1984, cmo les afectaron? Hubo una innegablemente positiva: la fusin de los tcnicos de Administracin civil con los de
informacin y turismo, que ms adelante se ver con algn detenimiento. Con
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bre de 1996. Para ello se abre un perodo de intensa participacin con especialistas en la materia (la mayora miembros del cuerpo), profesores universitarios, jornadas en colaboracin con las Comunidades Autnomas... todo ello
bajo la direccin de la Secretara de Estado y los auspicios del INAP. Pero la
realidad es que, como en ocasiones anteriores, la redaccin definitiva del anteproyecto sigue encargada a la Direccin General de la Funcin Pblica; es
decir, a los administradores civiles destinados en la misma.
En otoo de 1997 ya se dispone de un nuevo texto con un razonable nivel
de aceptacin externa, por parte de las Comunidades Autnomas y de la Administracin local. En febrero de 1998 se suscribe un Acuerdo AdministracinSindicatos que incorpora como anexo el texto articulado que se ha negociado
y pactado. Pero la realidad es que, a pesar de todo ello, se embarranca en la
Comisin de Secretarios de Estado y Subsecretarios por la oposicin de algunos ministerios que no estn conformes con el texto negociado con los sindicatos. Detrs de esta oposicin tambin estaban otros administradores civiles
que ocupaban puestos polticos en otros departamentos, y que tampoco eran
entusiastas partidarios del anteproyecto distribuido.
Para salir del atolladero se decide solicitar dictamen al Consejo de Estado,
que llega a manifestarse de manera muy crtica hacia el proyecto de Ley, sobre
todo en cuestiones tales como la de otorgar eficacia jurdica inmediata a los
pactos y acuerdos con los sindicatos, lo que supone una importante revisin de
las fuentes normativas de las Administraciones Pblicas. En sntesis, el rgano
consultivo lleg a mantener que se trataba de un proyecto con ms afn codificador que reordenador de la legislacin bsica en materia de Funcin Pblica,
dispersa en varios textos legislativos. El intento de remitirlo al Congreso se
abandona en otoo de 1998.
La llegada de un nuevo Ministro de Administraciones Pblicas, ngel Acebes, en enero de 1999, sirve para que se retome la idea de enviar el proyecto al
Congreso, lo que hace el Gobierno en el siguiente mes de junio. Pero ni la
poca en que se hizo ni el nmero de enmiendas presentadas (cinco a la totalidad, una de ellas del Grupo Socialista, y 304 al articulado) facilitaban una tramitacin parlamentaria pacfica y rpida, por lo que, despus de celebrarse el
debate de totalidad en el Congreso, el proyecto caduc al disolverse las Cmaras en enero del ao siguiente.
En la presente Legislatura es obvio que no ha sido un objetivo poltico prioritario para el Gobierno del Partido Popular formado despus de las elecciones
generales de marzo de 2000.
De los variados intentos de dar cumplimiento cabal al artculo 149.1.18 de
la Constitucin para aprobar las bases del rgimen estatutario de los funciona-
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rios acaecidos desde 1979 a 2000 (slo conseguido de manera parcial y fragmentaria con distintos Gobiernos socialistas), se puede sacar una enseanza:
que a pesar de ser proyectos que se encomendaron a rganos dirigidos exclusivamente por tcnicos de Administracin o administradores civiles, en la mayora de las ocasiones (tal vez con la nica excepcin de los enviados al Congreso en septiembre de 1981) no existi una clara y rotunda unanimidad
corporativa sobre el contenido de los textos que se pusieron en circulacin. En
todas las ocasiones siempre ha habido sectores del cuerpo que de una manera
u otra han mostrado su discrepancia. Incluso en la ms reciente hubo una aproximacin que influy en la formacin de la posicin de otros grupos parlamentarios en sus decisiones finales.
Este dato por s mismo no resulta inquietante ni extrao tratndose de
un colectivo de casi mil funcionarios en activo, de diferentes edades, titulaciones, ideologas polticas... Pero s debera mover a alguna reflexin,
mxime cuando por su formacin inicial estaba capacitado (y de hecho
encargado) para todas aquellas cuestiones relacionadas con la organizacin
administrativa.
Es posible que se trate de un cuerpo en el que se han agotado los mecanismos de debate, acercamiento de posiciones, formacin y aceptacin de una
doctrina comn, porque las preocupaciones e inquietudes de sus miembros
estn yendo por otros derroteros? Por qu se desaprovecha el bagaje comn
de conocimientos que pueden aportar tanto los que ahora son profesores universitarios como los que ocupan y han ocupado altos cargos de responsabilidad
en diversos mbitos de nuestras instituciones pblicas? Una vez ms no sera
vano intentar una reflexin que permita sacar conclusiones que puedan ser
orientadoras para el futuro.
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servicios logsticos demasiado volcada hacia los aspectos jurdicos, como eran
las de recursos humanos y las de carcter econmico-administrativo.
La razn de que las Direcciones Generales de Servicios estuvieran en primera fila frente al afn reductor del primer Gobierno popular fue bien simple:
su existencia en casi todos los ministerios permita con un solo golpe de efecto acabar con una docena de direcciones generales. Una operacin sencilla que
facilitaba unos efectos contables inicialmente espectaculares.
Despus de la formacin del nuevo Gobierno del Partido Popular tras la
victoria electoral de marzo de 2000, estas direcciones generales volvieron a
renacer en las estructuras orgnicas de algunos ministerios. Pero ahora con
nombres ms imaginativos, como si se pretendiera hacer olvidar la supresin
generalizada durante la Legislatura anterior, y explicar ahora la razn de su
resurreccin.
As, en el Ministerio de la Presidencia toma la denominacin de Direccin
General de Recursos Humanos, Servicios e Infraestructuras; en el de Fomento
la de Direccin General de Organizacin, Procedimiento y Control; en el de
Sanidad y Consumo, Direccin General de Recursos Humanos y Servicios
Econmico-Financieros; y de Programacin y Control Econmico y Financiero en el de Medio Ambiente. Dos de ellas fueron cubiertas con administradores civiles: Jos Antonio Snchez Velayos y Juan Antonio Richart.
La vida algo azarosa de las Direcciones Generales de Servicios desde su aparicin no se debe a modas orgnicas que respondan a una determinada ideologa
poltica, ni tan siquiera a una meditada estrategia corporativa, al margen de lo que
pudiera pensarse.
Su creacin o supresin tampoco han sido inmunes a razones personales de
alguien a quien haba que situar adecuadamente (la creacin de la de Justicia
en julio de 1985), o de un titular que haba perdido la confianza del subsecretario de turno (la supresin en octubre de 1980 de la del Ministerio de la Presidencia).
Una gestin eficiente de los recursos efectuada de manera global para todo
el ministerio, la asistencia tcnica directa a las unidades descentralizadas que
puedan existir en diversos rganos y entes, as como la evaluacin de su actividad desde parmetros de calidad y autntica coordinacin ministerial, incluso de auditora interna, son razones ms que suficientes para justificar hoy da
su razn de ser.
Todo lo expuesto nos puede llevar a una ltima reflexin: si estos centros
directivos fueron pensados como rganos naturales para el desarrollo profesional de los tcnicos de Administracin, ahora administradores civiles, y as fue
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cativa. No es ste el momento de recordar todas las innovaciones que dicha Ley
introdujo en nuestro sistema educativo, aunque s cabe sealar algunas: la concepcin de dicho sistema como un todo unitario; el establecimiento de una sola
educacin bsica obligatoria; la previsin de conciertos con la enseanza privada lo que no lleg a ser una realidad hasta los aos ochenta; el reconocimiento de la autonoma universitaria; el acceso a las universidades a travs de
criterios de valoracin que las mismas establecieran, lo que pronto fue desmentido con la promulgacin de una Ley de selectividad...
Segundo, la reforma de la estructura orgnica del Ministerio de Educacin
y Ciencia, ya tratada con anterioridad en este trabajo. El convencimiento de que
la raqutica organizacin del ministerio no podra hacer frente a la reforma educativa emprendida motiv, quizs entre otras razones, la creacin de un grupo
de trabajo, integrado, como ya se ha visto, por funcionarios de Presidencia y
Educacin, tcnicos de Administracin en su prctica totalidad, encargado de
proponer dicha reforma.
Tampoco es ste el lugar ms adecuado para examinar, ms o menos
pormenorizadamente, los trabajos del grupo y los resultados de los mismos,
aunque s puede sealarse que de todo ello surgi un ministerio bien diferente: frente a la tradicional organizacin por niveles educativos primaria, media, y universitaria apareci una organizacin que responda a criterios de funcionalidad: personal, inversiones, y ordenacin educativa.
Adems de crear una red perifrica inexistente hasta aquel momento, ya
que a ese nivel slo existan las delegaciones administrativas de primera
enseanza. Gran parte de estos nuevos rganos provinciales estuvieron dirigidos por tcnicos de Administracin civil, no sin reticencias por parte del
personal docente.
Los dos hechos reseados provocaron no slo la incorporacin a las nuevas y numerosas tareas emprendidas y por emprender de los tcnicos de
Administracin que, como se sealaba ms arriba, haban ido llegando en un
nmero bastante significativo al Ministerio de Educacin desde la III promocin, sino de otros procedentes de los dems departamentos con experiencia
en reas un tanto inditas en aqul. Esto supuso un notable enriquecimiento
en el ejercicio de las funciones de estudio, propuesta y gestin de carcter
administrativo de nivel superior propias de los funcionarios de dicho cuerpo,
y aplicables en este caso a la reforma educativa en marcha. El nombramiento de Jos Ramn Villa Elzaga, tcnico de Administracin procedente de la
primera promocin del ao 1953 del Ministerio de Obras Pblicas, como
Director General de Programacin e Inversiones, facilit la incorporacin de
funcionarios con experiencia en gestin administrativa para las nuevas reas
funcionales.
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Desde las fechas sealadas, la incorporacin de compaeros en la Administracin educativa se fue produciendo de una manera natural, y su participacin en la reforma que emprendieron los Gobiernos socialistas fue asimismo
significativa. Quizs dos ancdotas sirvan para poner de relieve la profesionalidad con que desempearon siempre sus funciones.
Un alto cargo del ministerio llamaba a un grupo de estos funcionarios que
trabajaba asiduamente con l su equipo mdico habitual. Y otro alto cargo
del departamento subrayaba que le gustara que, antes de marcharse del mismo,
se le nombrase tac honorario.
El Ministerio de Educacin, hasta la poca reciente en que su funciones
principales fueron transferidas a las Comunidades Autnomas, siempre cont
con un grupo muy importante de funcionarios de este cuerpo bastante homogneo y bien cohesionado, que no slo actu como autntica vanguardia en los
procesos de reforma, cambio o mejora de nuestro sistema educativo, sino que
trascendi de los lmites de su propio departamento y se incorpor con entusiasmo y tesn a otros de la Administracin en general.
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medidas de reforma de la Funcin Pblica de agosto de dicho ao, funcionarios de uno y otro cuerpo ya venan trabajando juntos en los distintos ministerios y organismos que ejercan competencias sobre los sectores mencionados,
lo que indudablemente facilit que la fusin fuese lo ms funcional posible y
lo menos traumtica dentro del ajuste que necesariamente tena que suponer
para los funcionarios. Sobre todo para los procedentes del cuerpo menos numeroso que se vieron inmersos en otro de mayor magnitud, y con unos perfiles
funcionales mucho ms amplios y menos precisos.
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narios con nivel de subdirector general (los llamados doce apstoles), de los
cuales cinco, la minora mayoritaria, pertenecan al Cuerpo Tcnico (ngel
Guilln, Julia Marchena, Francisco Tovar, Antonio Urda y Jos Antonio Vera
de la Cuesta). Se trataba, pues, de un proyecto en el que hubo una importante
participacin corporativa.
Las IOS no eran otra cosa que un conjunto sistemtico de estudios y anlisis que tenan por finalidad mejorar el funcionamiento de una unidad o servicio concreto de la Administracin. El proceso que se desarrollaba consista en
cuatro fases principales: estudio preliminar; anlisis detallado o trabajo de
campo; conclusiones y recomendaciones; y, por ltimo, la implantacin y el
seguimiento. Era una metodologa muy similar a las empleadas para las auditoras en el mundo empresarial, y que eran realizadas por importantes consultoras privadas.
El principio bsico que animaba el planteamiento de las IOS no poda ser
ms elemental: cualquier propuesta de mejora de la gestin deba ser asumida
como propia por el responsable de la misma, si se quera que tuviera posibilidades de xito. Es decir, se apartaba de cualquier enfoque autoritario o de
imposicin, basado en el principio de jerarqua tan arraigado en la Administracin. Para ello, adems, en el equipo de trabajo se integraban junto con los inspectores de la IGSAP representantes del rgano gestor objeto del estudio. En
definitiva, un esquema de trabajo bastante similar al que fue utilizado en las
reformas funcionales de algunos ministerios realizadas al inicio de los aos
setenta, y a las que antes se ha hecho referencia.
Durante los primeros aos se desarrollaron programas de gran impacto que
afectaban a la agilizacin de prestaciones y servicios sociales, por ejemplo, las
que estaban a cargo del Instituto Social de la Marina o del INSERSO; otros que
incidan en los servicios educativos, ms concretamente en el sistema de concesin de becas para los diferentes niveles de enseanza, la expedicin de ttulos de convalidacin o la gestin del personal docente o del equipamiento escolar; o para los servicios sanitarios, como en el caso de la llamada asistencia
ambulatoria; o la dirigida a la agilizacin de la tramitacin de las inversiones
pblicas y la superacin de los bajos niveles de su ejecucin; o, en fin, a la gestin de incentivos y ayudas a la actividad econmica, que dio lugar a la realizacin de veintiuna IOS en sectores tales como la minera, la construccin
naval, el fomento a la exportacin, las actividades agrcolas o para la adquisicin de viviendas.
Todas estas actuaciones produjeron un importante impacto en el seno de la
Administracin, ya que los destinatarios de las mejoras eran ciudadanos con
una buena capacidad de amplificacin: beneficiarios de la Seguridad Social,
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bien en la IGSAP o en otros ministerios. Se imbuyeron de una cultura administrativa orientada hacia la eficacia, los objetivos, los resultados... notablemente distinta de la tradicional que haba imperado hasta aquel momento.
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Excedencia voluntaria
CC.AA.
Servicios especiales
70,17%
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Los ministerios que cuentan con mayor nmero de efectivos son Administraciones Pblicas (176), y Economa y Hacienda (173); es decir, el MAP se
configura como el habitat natural para los administradores civiles, sin olvidar
la acogida favorable que se les da en el otro ministerio que en cierta manera
complementa su poltica sustantiva. Y los que poseen una menor presencia son
Defensa (7) y Vivienda (2). En este ltimo caso tiene su explicacin al tratarse
de un Ministerio de reciente creacin cuando se elaboraron los datos.
DISTRIBUCIN MINISTERIAL DE LOS EFECTIVOS
EN SERVICIO ACTIVO
23%
19%
Adm. Pblicas
Economa y Hacienda
Industria, Turismo y Com.
5%
Educacin y Ciencia
Presidencia
19%
6%
Medio Ambiente
Fomento
9%
10%
9%
Otros destinos
2%
5%
Otros entes
2%
Asuntos Exteriores
y Cooperacin
2%
Cultura
Justicia
4%
2%
2%
Sanidad y Consumo
Agricultura, Pesca
y Alimentacin
3%
Defensa
Vivienda
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37,54%
3,77%
Nivel 26
Nivel 27
Nivel 28
Nivel 29
Nivel 30
34,62%
15,21%
En cuanto a su distribucin geogrfica, se puede decir que se hallan concentrados en Madrid, bsicamente en los servicios centrales de los ministerios:
745 (80,36%), y slo 182 (19,6%) en provincias o en el extranjero. Las provincias con mayor nmero de efectivos son Mlaga (13), Valencia (12) y Sevilla (12), existiendo 16 provincias que cuentan con un nico Administrador
civil. En el extranjero prestan servicio 62, principalmente en la delegacin permanente de Espaa ante la U.E., las oficinas de turismo, las consejeras de educacin y las oficinas de informacin.
DISTRIBUCIN GEOGRFICA
6,68%
12,94%
SS.CC.
SS.PP.
Extranjero
80,36%
119
22%
14%
18-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60 y +
16%
12%
8%
16%
8%
Y, a pesar de que se trata de una tendencia que se ha ido corrigiendo a partir de las promociones de la dcada de los noventa, el nmero de hombres (535)
es an superior al de mujeres (392), si bien la proporcin 58/42 es de las ms
equilibradas entre los cuerpos superiores.
DISTRIBUCIN DE LOS EFECTIVOS EN SERVICIO ACTIVO
POR SEXOS
58%
42%
Hombres
Mujeres
120
Mujeres
Hombres
50
Otr
os
Ad
min
Ag
istr
ricu
acio
ltur
nes
a, P
Asu
esc
Pb
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Viv
ien
da
En suma, una distribucin que en la mayora de los aspectos guarda escasas similitudes con la existente en los aos iniciales del cuerpo, segn se desprende de su primera relacin de efectivos, cerrada en diciembre de 1963: si
bien el grueso de los administradores civiles (80,76%) tambin se hallaba en
servicio activo y se concentraba en los Ministerios de Hacienda y Gobernacin
(19,9% y 17,4%, respectivamente), tan slo un 46,37% prestaba servicio en
Madrid; el tramo de edad ms poblado era el de 40 a 49 aos (35,68%), con
una presencia del 16,7% de funcionarios mayores de 54 aos; y la proporcin
hombres/ mujeres era prcticamente 90/10.
Es decir, en relacin con un momento prximo a la creacin legal del
Cuerpo Tcnico de Administracin civil se podra decir que ha habido una
migracin importante hacia el ministerio tutor (valga la expresin) debida,
sin duda alguna, no slo por la identificacin funcional de este cuerpo con
la poltica de mejora o cambio de la Administracin, sino a la asuncin por
parte de este departamento de determinadas competencias sobre el personal que presta servicio en las delegaciones y subdelegaciones del Gobierno, as como el abandono de los servicios perifricos de la Administracin
estatal fuertemente afectados por el desarrollo autonmico. Tambin resulta significativo un relativo envejecimiento de los efectivos actuales y una
proporcin entre hombres y mujeres ms ajustada a los tiempos que
corren.
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APNDICE:
RELACIN NOMINAL DE ALTOS CARGOS
I.
II.
125
126
IV. Las Secretaras Generales Tcnicas tambin fueron unos rganos provistos en innumerables ocasiones por tcnicos de Administracin,
principalmente con los Gobiernos de UCD. Con los Gobiernos socialistas, a partir de un determinado momento entraron en crisis, incluso
en algunas versiones de anteproyectos de LOFAGE haban desaparecido, asumiendo sus funciones ms relevantes los servicios jurdicos
de los ministerios. Es ms, la primera que se suprimi fue precisamente la del Ministerio de Administraciones Pblicas en 1992, aunque volviera a reaparecer al ao siguiente. Con los Gobiernos del Par-
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tido Popular la direccin de estos rganos se ha encomendado frecuentemente al Cuerpo de Abogados del Estado.
Fueron titulares de Secretaras Generales Tcnicas desde su aparicin
en el panorama de la Administracin del Estado:
Juan Alfaro Alfaro (Informacin y Turismo);
Miguel ngel Arroyo (Educacin y Ciencia);
Mariano Baena del Alczar y Miguel Beltrn Villalva (Presidencia);
Fernando Benzo Sainz (Interior);
Jos Luis Cdiz (Educacin, Cultura y Deporte);
Alicia Camacho (Medio Ambiente);
Santos Castro (Defensa);
Diego Chacn (Asuntos Sociales, Defensa y Presidencia);
Juan Damin Traverso (Obras Pblicas y Urbanismo);
Jos Antonio Escalante (Presidencia, y Relaciones con las Cortes
y del Secretariado del Gobierno);
Roberto Gmir (Presidencia, y Administraciones Pblicas);
Pedro Gmez Aguerre (Sanidad y Consumo);
Leandro Gonzlez Gallardo (Industria, Turismo y Comercio);
Rafael Gonzlez-Gallarza (Justicia, y Presidencia);
Aquilino Gonzlez Hernando (Asuntos Sociales);
Eduardo Gorrochategui (Presidencia);
Enrique Guerrero Salom (Educacin y Ciencia);
Alberto Gutirrez Ren (Universidades e Investigacin, y Educacin y Ciencia);
Adolfo Hernndez Lafuente (Defensa);
Juan Junquera (Administracin Territorial);
Laureano Lzaro (Agricultura, Pesca y Alimentacin);
Jos Luis Lpez Henares (Gobernacin);
128
V.
Algunas Direcciones Generales sectoriales o sustantivas por llamarlas de alguna manera tambin ha sido desempeadas por miembros de los entonces Cuerpos Tcnico de Administracin civil y Tcnicos de Informacin y Turismo, y de quienes ya ingresaron en el
actual Cuerpo Superior de Administradores civiles. Al margen de consideraciones polticas sobre posibles militancias de los titulares de
estos centros directivos en los partidos que han formado el Gobierno
de la Nacin en distintas ocasiones, en la mayora de los casos se ha
tratado de designaciones hechas a favor de funcionarios con base en
su trayectoria y competencia profesional. La confianza del ministro de
turno no se circunscribe slo al aspecto poltico sino que tambin
suele tener en cuenta valoraciones tcnicas y profesionales de quienes
acceden a estas direcciones generales. Con ello se patentiza que los
miembros de este cuerpo por su amplia formacin pluridisciplinar, no
slo estn capacitados para desempear funciones comunes u horizontales de la actividad administrativa, sino tambin las propias de
determinadas polticas sectoriales.
La lista de Directores Generales sectoriales es bastante extensa:
Juan Alarcn Montoya, Parque Mvil Ministerial;
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VI. Tambin ha sido relevante la incorporacin de miembros de este cuerpo a los Gobiernos Civiles y Delegaciones del Gobierno. Estuvieron
al frente de estos rganos perifricos:
Juan Alfaro Alfaro (Huelva y Pontevedra);
Moiss Arrimadas (Cuenca y Albacete);
Julio Camuas (Len);
Manuel Daz-Miguel (Segovia);
Gerardo Entrena Cuesta (Granada);
Ramn Encinas Diguez (Huesca, Pontevedra y Albacete);
Luis Escobar de la Serna (Salamanca);
Joaqun Esteban Mompen (Crdoba);
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BIBLIOGRAFA
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MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
P6UCAS
INAP