Polticas educativas en formato de Programas

Dos casos vigentes de la Educacin Pblica en el Uruguay y su relacin con la trada

Investigacin-Evaluacin-Planificacin en educacin
Lidia Barboza Norbis1
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1. Introduccin
El presente artculo es una sntesis de avance del Proyecto de Investigacin Pedaggica
Exploratoria de los Programas Educativos Especiales en Enseanza Media. Los estudios
de casos1 mencionados a continuacin se estn desarrollando en la Divisin de Planificacin
y Desarrollo Estratgico Educativo de la Direccin Sectorial de Planificacin Educativa de
ANEP-CODICEN. El alcance temporal de esta primera fase de investigacin ha sido entre
octubre de 2007 y febrero de 2008.
Caso 1: Programa reas Pedaggicas: estudio exploratorio de su implementacin en un
centro educativo (fundado en 1989, Convenio CES-INAU 2001)
Caso 2: Programa de Aulas Comunitarias (PAC): estudio exploratorio de su implementacin
en un Aula Comunitaria (CES-MIDES 2006)
La presentacin de estos dos Programas amerita explicitar de qu estamos hablando
cuando hablamos de programas.
Un programa implica una lnea consistente de actuacin mantenida a lo largo
del tiempo. Una poltica educativa no es una sucesin de actuaciones o de
decisiones inconexas, ni una lista de cosas concretas a hacer; sino que supone
que unas y otras se adoptan con la coherencia de un programa poltico. El
programa poltico, significa la adopcin de unos valores y opciones ideolgicas
concretas, ms que, necesariamente, realizaciones prcticas que un partido
concreto en el gobierno espera producir. (Barboza Norbis, L., 2007, p.12)
Por tanto, de lo que hace una autoridad educativa, por ejemplo, un da, sobre un tema en
concreto no puede inferirse una orientacin poltica definida; hace falta un seguimiento en el
tiempo para poder comprender cules son los ejes especficos y programticos que ponen en
evidencia un denominador comn en la actuacin del tomador de decisiones. En otras
palabras, es necesario analizar cules son los valores y las opciones ideolgicas que apoya
con su actuacin. Se hace necesario, entonces, siguiendo la lgica de razonamiento de Pedr
y Puig, prestar atencin a la consistencia de las actuaciones. Desde mi lugar de analista,
entiendo que es necesario confrontar los discursos (lo escrito y lo dicho) con los cursos de
1

Licenciada en Ciencias de la Educacin (FHCE). Magster en Currculum y Evaluacin (UCUDAL). Maestra en

Estrategia Nacional (CALEN). Integrante del equipo de trabajo de la Divisin de Planificacin y Desarrollo Estratgico
Educativo de la Direccin Sectorial de Planificacin Educativa de ANEP-CODICEN. Prof. Adjunta del Departamento de
Sociologa y Economa de la Educacin en Planificacin Educativa. Artculo publicado en Educarnos, revista de ANEP,
2008.

accin (actuaciones, realizaciones) para comprender, analizar e interpretar los programas

que constituyen una poltica educativa.2
En sntesis, en palabras de Pedr y Puig (1999):
Cuando hablamos de una poltica educativa concreta, nos estamos refiriendo a
una lnea de actuacin especfica, adoptada por una autoridad con
competencias educativas, que se dirige a resolver una determinada cuestin.
Dicho de otra manera, una poltica educativa es el resultado de la actividad de
una autoridad pblica (investida de poder pblico y de legitimidad
gubernamental) en el sector educativo. (p.22)
2. La trada Investigacin-Evaluacin-Planificacin
La trada dinmica Investigacin-Evaluacin-Planificacin en educacin es una clave
estratgica para el desarrollo y fortalecimiento de las instituciones educativas del Sistema
Nacional de Educacin (SNE) en nuestro pas. Desde esta lnea de trabajo, los estudios
exploratorios, de corte evaluativo y prospectivo, comparten el objetivo de producir
conocimiento para la toma de decisiones en materia de polticas educativas.
En los casos 1 y 2, se estudian las polticas educativas relacionadas con el objetivo
estratgico de universalizacin de la Educacin Media obligatoria en nuestro pas en el
marco de la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP).
Estimo que la evaluacin de programas educativos tiene un papel central en el proceso de
toma de decisiones, elevando el grado de racionalidad de las polticas educativas y constituye
un elemento bsico de la planificacin.
No obstante, en Amrica Latina, y concretamente en Uruguay, la evaluacin de los
programas educativos es poco frecuente, por no decir excepcional y, fundamentalmente
centrada en los resultados de los procesos de aprendizaje de los alumnos. Bsicamente se
observa que los actores educativos involucrados tienden a no evaluar las realizaciones. Ahora
bien, no es viable asignar recursos racionalmente y alcanzar los resultados que se buscan con
las polticas educativas, si no se utilizan instrumentos y no se elaboran procedimientos que
intenten medir los logros alcanzados, comparndolos con los obtenidos por vas alternativas
en condiciones semejantes, y contrastndolos con los objetivos buscados.
Observo un formidable atraso en el desarrollo de metodologas adecuadas para el diseo,
implementacin y evaluacin de programas y proyectos educativos, lo que pone en riesgo
una gestin inteligente y polticamente correcta en las instituciones educativas en nuestro
pas. Finalmente son estas ltimas las que tienen la responsabilidad de gestionarlos mediante
la ms amplia participacin posible de los diferentes grupos de actores involucrados.
Por tanto, son las instituciones educativas las que gestionan programas, proyectos y planes;
los cuales requieren de una cultura institucional favorable para su implementacin. Dems
est decir que stos existen, en tanto tienen presupuesto, pero la sola inversin en ellos no
garantiza per se el alcance de los objetivos que se persiguen.
2

3. Programas Educativos Especiales (Casos 1 y 2)

Los denominados Programas Educativos Especiales implementados en la Enseanza
Media se enmarcan en el esfuerzo que el Consejo de Educacin Secundaria est
desarrollando con el objetivo estratgico de garantizar la universalizacin de la Enseanza
Media Bsica. Los mismos constituyen modalidades innovadoras en lo institucional y dan
cuenta de una flexibilidad curricular sumamente interesante.
El objetivo del mencionado Proyecto es analizar e interpretar las innovaciones
institucionales y curriculares3 que los mismos suponen as como los aciertos y obstculos con
los que los diversos Programas Educativos Especiales se han enfrentado en sus procesos de
implementacin. (op.cit. p.1) Especficamente se han explorado dos casos: reas
Pedaggicas (creado en 1993), y el Programa de Aulas Comunitarias (puesto en marcha en
2007).
El abordaje metodolgico hace centro en una metodologa cualitativa. La misma se basa en
una perspectiva de corte etnogrfico (estudio de casos) la cual ha habilitado un anlisis en
profundidad de aquellos elementos que configuran y dotan de sentido a las nuevas
modalidades institucionales y de enseanza desarrolladas por estos programas.
Desde una perspectiva etnogrfica el estudio de casos se caracteriza por habilitar un anlisis
en profundidad que no busca establecer generalizaciones sino estudiar cada uno de los
programas desde sus propios propsitos, poblacin de destinatarios, actores que participan y
estilos de gestin institucional y curricular peculiares. La misma se centra en las
percepciones que los actores directamente involucrados poseen (especficamente docentes y
responsables de cada programa).
3.1. Caso 1: Programa reas Pedaggicas: estudio exploratorio de su implementacin
en un centro educativo
La bsqueda de antecedentes de investigacin educativa en relacin a este programa
educativo ha sido poco fructfera pues hemos encontrado ausencia de investigaciones
pedaggicas o evaluaciones externas oficiales, que den cuenta de las distintas etapas por las
cuales transcurri el mismo a partir de su fundacin en 1989.
reas Pedaggicas se constituye como una experiencia, un programa educativo paralelo y
articulado al mismo tiempo con la oferta educativa de Ciclo Bsico que presentan los liceos
de Secundaria y centros de UTU. La acreditacin por la educacin obligatoria que reciben los
alumnos es del Sistema de Educacin formal, concretamente del Consejo de Educacin
Secundaria y el plan de estudios 4 que se implementa sera el mismo que el del Liceo Nro. 27
diurno para adultos de la ciudad de Montevideo.
En el centro educativo donde se implementa es entendido como una opcin educativa, un
programa educativo del INAU, que por convenio con el CES (2001) tiene ms de treinta
profesores que dependen de Secundaria, y siete del INAU, el denominado G8, equipo
docente fundador de la experiencia en 1989.

La poblacin de alumnos del programa la constituyen unos doscientos cincuenta jvenes por
ao, en situacin de extraedad, quienes estn bajo tutela del Estado, a diferencia de la
poblacin de alumnos que ingresan a los distintos centros de Enseanza Media Bsica (liceos
y UTU) quienes dependen de un adulto que tiene la tutela. El tramo etario que se atiende es
de 15 a 19 aos.
El programa se desarrolla en dos centros, uno en el barrio Centro y el otro en el Paso de la
Arena, en la ciudad de Montevideo. En esta instancia de trabajo exploratorio hemos visitado
un centro y se han implementado entrevistas en profundidad con autoridades y miembros del
equipo fundador. Dada la planificacin del abordaje exploratorio, razones de recursos
humanos y tiempo, se opt por realizar entrevistas en profundidad y observaciones no
estructuradas in situ.
En una mirada retrospectiva, la etapa fundacional del programa educativo surge por la
iniciativa de la directora de la Colonia Berro en 1989, la Dra. Hayde Castelo, quien solicita
a una directora e inspectora de Educacin Secundaria que le ordene pedaggicamente La
Colonia. Esta iniciativa implicaba dar respuesta a la necesidad de formacin de nivel
secundario, obligatoria por Ley, que requeran los jvenes de entre 15 y 21 aos que estaban
privados de libertad, y para quienes la educacin de nivel primario, a cargo de un maestro, se
evaluaba como insuficiente.
Se constituye entonces, un equipo de trabajo docente de ocho miembros, convocado por una
docente. Cinco de los miembros del equipo fundador continan trabajando hoy, y los otros
dos miembros del actual equipo ingresan en el ao 1993. Este equipo fundador es el que
gestiona la institucin. Se constituye en el respaldo de los otros docentes, que son ms de
treinta de Secundaria, quienes orientan la atencin especial de la poblacin-objetivo,
alumnos que provienen de los sectores de ms alta marginacin y vulnerabilidad social y
jvenes en situacin de reclusin.
El comienzo de la experiencia, su etapa fundacional, se entiende de esta manera, en palabras
de la profesora A:
Fue una propuesta contra hegemnica, que todo mundo trat por un lado de que
desapareciera y por otro apropiarse de la idea, durante diecisiete aos (...) Hay un montn
de gente que le sigue teniendo resistencia a esto. (A)
Era y contina siendo fundamental que el equipo docente, no sea slo un conjunto de
profesores formados para la enseanza de nivel secundario, sino que presenten un perfil
acorde con la poblacin con la que se va a trabajar. Esto significa, por ejemplo, estar
capacitado para el trabajo con jvenes que presentan un cuadro de abstinencia de drogas, e
inclusive distintas patologas y situaciones personales que implican un trabajo especfico. A
pesar de estar clara esta necesidad, el cuerpo docente cada ao se recompone por la presencia
de nuevos docentes que no presentan un perfil acorde con la funcin, segn los entrevistados.

Actualmente, desde el punto de vista de las posibilidades del ingreso al programa de reas
Pedaggicas, una condicin clave es la existencia de un sistema de referentes
institucionales, cada alumno que ingresa tiene un responsable, segn sea su procedencia, del
INAU, de una ONG o en caso que ingrese solo, se le pide que se incluya en una organizacin
de la sociedad civil.
La propuesta institucional y curricular consiste en la posibilidad de cursar el Ciclo Bsico, en
uno de dos centros (Centro o Paso de la Arena) mediante una propuesta pedaggica flexible.
Esto significa que cada ao lectivo, puede ser cursado en dos semestres con un mximo de
cinco asignaturas, al fin de los cuales, y en diferentes perodos, el alumno debe rendir una
prueba de acreditacin para cada asignatura.
Esta propuesta curricular se complementa con talleres de opcin libre, talleres del CETP o
INAU, que no estn comprendidos dentro del rea de educacin de reas Pedaggicas, pero
se encuentran en el mismo edificio. Adems de salidas didcticas.
Como propuesta pedaggica y didctica el programa presenta caractersticas peculiares e
innovadoras, en relacin con la Enseanza Media tradicional. Se lleva adelante una atencin
especial basada en el uso de metodologas abiertas, propuestas individualizadas y libre
asistencia bajo control del alumno. Por ejemplo, cada alumno lleva el control de sus
asistencias a las clases propiamente dichas, mediante una ficha personal donde registra sus
asistencias. Se trabaja en pequeos grupos, de forma personalizada y la planificacin del
trabajo docente se hace en base a reuniones de coordinacin semanales.
Los contenidos que aborda el estudio de casos son los siguientes: el origen de reas
Pedaggicas, la etapa fundacional y la evolucin de la propuesta al 2007. Dimensin
institucional. Objetivo inicial de la experiencia. Caractersticas de la poblacin de jvenes. El
sistema de referentes institucionales. Propuesta y diseo. Vinculacin con el Sistema de
Educacin formal. Sistema de acreditacin de la Enseanza Media. Desarrollo de la
propuesta curricular. El CTI educativo. Espacios organizacionales. Caractersticas del
equipo docente. Coordinaciones docentes. Formacin docente y estabilidad en el centro
educativo. Flexibilidad curricular y articulacin curricular. Aciertos y debilidades del
programa. Algunos desafos del factor docente en la Enseanza Media.
3.2. Caso 2: Programa de Aulas Comunitarias (PAC): estudio exploratorio de su
implementacin en un Aula Comunitaria (AC)
El PAC es uno de los programas educativos ms recientes que tiene el Uruguay dentro de los
mencionados Programas Educativos Especiales. Ha sido creado en 2006 e iniciado en 2007.
Al momento de este estudio el programa cuenta con doce aulas comunitarias, nueve en
Montevideo y tres en el interior. Es un programa financiado por el Ministerio de Desarrollo
Social (MIDES) y el Consejo de Educacin Secundaria (CES). El MIDES financia a las
ONG que se responsabilizan por las AC poniendo la infraestructura, equipo tcnico, talleres y
actividades de apoyo; y el CES financia a los profesores que llevan adelante la propuesta
curricular en etapa experimental.

El objetivo estratgico del PAC es incluir a los jvenes que han abandonado el Sistema
Educativo, o que nunca han ingresado al nivel secundario, y quienes eventualmente estn en
riesgo de abandonarlo.
Los alumnos son jvenes en situacin de calle, sin sostn familiar, con hbitos personales
que los alejan de un proyecto de vida humanizante, con hbitos alimentarios no saludables,
algunos en consumo de drogas y prcticas cotidianas de sobre vivencia que los pone en
situacin de riesgo personal.
Por tanto, el programa jerarquiza el sostenimiento de polticas educativas tendientes a la
universalizacin del Ciclo Bsico de la Enseanza Media, desde una visin de largo plazo.
Esta visin apunta a mejorar la educacin bsica de los jvenes para aminorar las desventajas
comparativas que les representa insertarse laboralmente sin la Educacin Media Bsica
obligatoria concluida; y fundamentalmente, sin hbitos de socializacin bsicos.
El AC desarrolla el Plan de Reformulacin Curricular 2006, vigente para 1er. ao del Ciclo
Bsico de Enseanza Media. La propuesta curricular se desarrolla en dos semestres con
pruebas por asignatura y en tres modalidades. La modalidad A consiste en la insercin
efectiva en 1er. ao del CB, la modalidad B en una Introduccin a la vida liceal y la
modalidad C consiste en Apoyo y consulta.
La modalidad A, desarrolla la mitad de las asignaturas en el primer semestre y la otra mitad
en el segundo semestre. En el AC abordada, funcionan dos grupos de 1er. ao de veinte
alumnos cada uno. Un grupo asiste a la mitad de las asignaturas en el primer semestre y el
otro grupo a las otras. En el segundo semestre, cada grupo asiste a las asignaturas de la otra
mitad del Plan de 1er. ao. Por tanto, cada docente da el curso de 1er. ao en dos instancias,
en el primer semestre para un grupo y en el segundo semestre para el otro grupo.
Se ha trabajado con entrevistas en profundidad en el terreno y la observacin etnogrfica no
estructurada como estrategia de abordaje de campo. De acuerdo al diseo metodolgico, no
se busca establecer generalizaciones sino estudiar la etapa fundacional del programa en un
AC desde sus propios propsitos, poblacin de destinatarios, actores que participan y
caractersticas de la dimensin institucional y propuesta curricular peculiares.
Las entrevistas en profundidad efectuadas jerarquizaron la comprensin e interpretacin de
las vivencias de los docentes de Educacin Secundaria, la lgica de la cultura de gestin
institucional en inicio del PAC, la visin de la coordinadora del programa, del coordinador
del aula comunitaria y de la ONG; y del equipo tcnico que la integra.
Desde el punto de vista institucional, la gestin del AC est en manos de un coordinador de la
ONG, que es miembro del equipo tcnico. Si bien el coordinador es el referente ante el
MIDES y el CES, surge de las entrevistas que el equipo tcnico es el timn del aula,
trabajando de forma conjunta con los docentes de Enseanza Secundaria, quienes eligen sus
horas segn las listas vigentes.

Los contenidos que trata el informe de investigacin son los siguientes: definicin y objetivo
del PAC, identificacin de su poblacin-objetivo, valoracin de su dimensin institucional en
base a tres ejes: proceso fundacional, proyecto institucional de la ONG (inclusin social y
educativa de los jvenes) y gestin del aula comunitaria (trabajo en equipo con base en los
espacios de coordinacin). Relevamiento de la propuesta curricular del PAC y sus
modalidades en el AC abordada. Caractersticas del currculum en accin (la dinmica del
aula comunitaria, contenidos curriculares, tutoras, evaluacin y actividades pedaggicas
claves), conceptos de flexibilidad curricular y articulacin curricular. Formacin docente
especfica para el PAC. Relacionamiento del PAC con la comunidad. Valoracin del proceso
fundacional del PAC: debilidades, aciertos y desafos desde las percepciones de los actores.
4. Dos apreciaciones estratgicas finales
En primer lugar, el aporte que intenta generar esta lnea de investigacin pedaggica habilita
la reflexin desde y sobre la implementacin de las polticas educativas en formato de
programas. El hallazgo emergente a partir del estudio de estos casos habilita la formulacin
de la siguiente hiptesis. A comienzos del siglo XXI las polticas educativas en el marco de la
ANEP habran dejado de ser elaboradas enteramente por la ANEP, para pasar a ser diseadas
e implementadas de forma corresponsable por otras instituciones estatales y organizaciones
de la sociedad civil.
Este accionar de los distintos actores estratgicos, genera conflictos y hasta neutralizacin en
el alcance de los objetivos propuestos. Algunas instituciones educativas que ya no seran
garantes de una buena educacin, se habran debilitado al punto de bloquearse o disminuir su
capacidad de ejecucin de polticas educativas innovadoras. Estas ltimas, estaran
gestndose como producto de convenios interinstitucionales e intersectoriales en base a
presupuesto interno y crdito internacional bajo formato de programas educativos cada uno
de los cuales apuntan a alcanzar determinados objetivos especficos. Genricamente, los
programas educativos mencionados en este artculo, comparten por lo menos un objetivo
estratgico comn que es el de mejorar la educacin pblica de nuestro pas.
En segundo lugar, este tipo de opciones de investigacin evaluativa y curricular en el SNE,
son fundamentales para contribuir a fortalecer sus dos principios constitucionales: el
principio de autonoma y el principio de coordinacin de las polticas educativas. No
obstante, entiendo que la evaluacin no es el instrumento mesinico que devuelve
coherencia, cohesin y pertinencia social y educativa al currculum de un determinado
sistema educativo, pero contribuye a dar insumos para la toma de decisiones compartidas,
corresponsables, no fiscalizadoras, ni penalizadoras. Contribuye a fortalecer las polticas que
llevan adelante los actores en cada institucin educativa.
En suma, se ha trabajado desde una concepcin de evaluacin como "instancia estratgica"
para la toma de decisiones. Esto significa evaluar para comprender, evaluar para pensar y
actuar con visin de futuro. Evaluar teniendo en cuenta las miradas retrospectivas, como
punto de partida para avanzar en la mejora del SNE, con lo mejor de lo que se ha construido
histricamente, pero evaluar fundamentalmente con miradas prospectivas producto del
trabajo en equipo: avizorando el corto, el mediano y largo plazo de los programas educativos.

Referencias bibliogrficas
ANEP-CODICEN (2007), Proyecto de Investigacin Pedaggica Exploratoria de los
Programas Educativos Especiales en Enseanza Media, Montevideo, Direccin Sectorial de
Planificacin Educativa.
BARBOZA NORBIS, Lidia (2007), Planificacin Estratgica: bases conceptuales y
metodolgicas para una resignificacin de la Planificacin Educativa en el Uruguay,
Publicacin N 1. Reflexiones iniciales, Montevideo, Papeles de trabajo, FHCE-UdelaR.
BARBOZA NORBIS, Lidia (2008), Programa reas Pedaggicas: estudio exploratorio de su
implementacin en un centro educativo, Montevideo, Direccin Sectorial de Planificacin
Educativa, Informe Tcnico.
BARBOZA NORBIS, Lidia (2008), Programa de Aulas Comunitarias (PAC): estudio
exploratorio de su implementacin en un Aula Comunitaria (AC), Montevideo, Direccin
Sectorial de Planificacin Educativa, Informe Tcnico.
COHEN, E., FRANCO, L. (1993), Evaluacin de proyectos sociales, Mxico, Siglo XXI
Editores.
PEDR, F., PUIG, I. (1999), Las reformas educativas. Una perspectiva poltica y comparada,
Barcelona, Paids.

Se puede acceder a las publicaciones de cada uno de estos estudios en el siguiente sitio web de la Direccin Sectorial de
Planificacin Educativa, ANEP-CODICEN, desde http://www.anep.edu.uy
2
Parecera existir un cierto consenso entre quienes estudian acadmicamente las polticas educativas, tanto politlogos y
socilogos de la educacin coincidiran segn Pedr y Puig, en distinguir por lo menos estos cinco elementos: un contenido, un
programa, una orientacin normativa, un factor de coercin y una competencia social. Op. Cit., Cap. 4. La definicin de
polticas educativas y el concepto de planificacin estratgica en educacin. p. 12. En este captulo se trata especficamente la
distincin entre Poltica Educativa y polticas educativas.
3
El empleo del trmino curricular se utiliza en el sentido tcnico desarrollado por las corrientes hermenuticas en este campo de
conocimiento especfico. El mismo no alude exclusivamente al texto o producto curricular sino a las sucesivas modificaciones que
el mismo va sufriendo en su proceso de institucionalizacin e instanciacin didctica tomado del ANEP-CODICEN, 2007, p. 1.
4
En el informe de investigacin consta que este aspecto debera ser relevado mediante anlisis de documentos puesto que surgen
datos no precisos en el anlisis de los discursos de los distintos interlocutores. Se ha optado aqu, por la versin brindada por uno de
los referentes entrevistados, pues es desde las percepciones de los actores directamente involucrados desde donde se elabora el
primer informe de investigacin. En esta etapa no se ha realizado triangulacin documental.