Tribunal de Contas da Unio (TCU)

Senado Federal (SF)

Secretaria de Oramento Federal (SOF)
Controladoria-Geral da Unio (CGU)
ESPECIALIZAO EM ORAMENTO PBLICO

PLANEJAMENTO E CONTROLE EXTERNO:

A INFLUNCIA DO PPA NA DEFINIO DOS
TEMAS DE MAIOR SIGNIFICNCIA

Fabricio Rossi Fernandes Lima

Orientador:
Paulo Roberto Pinheiro Dias Pereira
Especialista
Braslia DF
Outubro de 2010

Tribunal de Contas da Unio (TCU)

Senado Federal (SF)
Secretaria de Oramento Federal (SOF)
Controladoria-Geral da Unio (CGU)
ESPECIALIZAO EM ORAMENTO PBLICO

PLANEJAMENTO E CONTROLE EXTERNO:

A INFLUNCIA DO PPA NA DEFINIO DOS
TEMAS DE MAIOR SIGNIFICNCIA

Fabricio Rossi Fernandes Lima

Orientador: Paulo Roberto Pinheiro Dias Pereira (Especialista)
Artigo apresentado ao Instituto Serzedello Corra
ISC/TCU, como requisito parcial obteno do
grau de Especialista em Oramento Pblico.
BRASILIA - DF
2010

DEDICATRIA

Dedico este trabalho minha famlia,

que foram privados da minha companhia
durante o tempo dedicado ao estudo para meu
crescimento profissional.

AGRADECIMENTOS

Agradeo a todos que contriburam para

que este trabalho fosse concludo. minha
esposa, pela compreenso, aos meus filhos pelo
carinho, aos meus pais pelo incentivo constante e
ao meu orientador que soube lapidar de forma
quase artesanal este texto.

RESUMO
A Constituio Federal de 1988 instituiu o Plano Plurianual PPA como instrumento de
planejamento do Governo Federal integrado ao Sistema Oramentrio Brasileiro. O plano de
fiscalizao previsto no art. 244 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, e
regulamentado pela Resoluo-TCU n. 185/2005, contm as diretrizes para a definio dos
Temas de Maior Significncia. Atualmente no TCU a seleo dos TMS dada de forma
emprica, e tem como base artigos da imprensa sobre assuntos relevantes da cena poltica do
Brasil. Este artigo tomou como pressuposto as definies de planejamento estratgico,
gerncia e anlise de riscos para mostrar em que medida pode-se utilizar o PPA como
parmetro de influncia na definio dos TMS dentro do planejamento das aes de controle
do TCU.
Palavras-chave: Planejamento. PPA. Controle Externo. TMS.

ABSTRACT
The 1988 Federal Constitution established the Multi-Year Plan PPA as a tool for integrated
planning of the Federal Government budget. The monitoring plan provided for in art. 244 of
the Internal Rules of the Brazils Court of Audit TCU, regulated by Resolution
no. 185/2005-TCU, contains guidelines for defining the issues of greatest significance(TMS).
Currently in the selection of TCUs TMS is given empirically and is based on press articles on
topics relevant to the political scene in Brazil. This article took as its premise the definitions
of strategic planning, management and risk analysis to show how far one can use the PPA as
a parameter of influence on the definition of TMS in the planning of control of the TCU.
Keywords: Planning. PPA. External Control. TMS

SUMRIO:
1.

INTRODUO ................................................................................................................ 8

2.

REFERENCIAL TERICO ............................................................................................. 9

PPA, LDO e LOA................................................................................................................. 10
Contedo do PPA ................................................................................................................. 11
Prioridades LDO 2011 .......................................................................................................... 12
Prazos do PPA ...................................................................................................................... 13
Objetivos de Governo: .......................................................................................................... 14

3.

ESCOLHAS METODOLGICAS................................................................................. 17

4.

RESULTADOS E ANLISES ....................................................................................... 18

Os Temas de Maior Significncia: ....................................................................................... 18
Significncia estratgica ....................................................................................................... 19
Materialidade ........................................................................................................................ 19
Vulnerabilidade .................................................................................................................... 19
Anlise de Riscos: ................................................................................................................ 19
Gerenciamento de Riscos: .................................................................................................... 20
O paradoxo LDO x TMS: ..................................................................................................... 21

5.

CONSIDERAES FINAIS E CONCLUSO ............................................................. 23

6.

REFERNCIAS .............................................................................................................. 24

7.

APNDICES ................................................................................................................... 25
Apndice I Lista dos Objetivos de Governo PPA 2008/2011 ........................................ 25
Apndice II Temas de Maior Significncia (2007 a 2010) ............................................... 26

1.

INTRODUO
O propsito deste trabalho tentar identificar em que medida o PPA pode influenciar

a escolha de Temas de Maior Significncia TMS e mostrar a possvel relao entre o

planejamento do PPA, os TMS e a elaborao do plano de fiscalizao do TCU.
Inicialmente faz-se um resumo da teoria de planejamento estratgico e define-se o
que o PPA, LDO e LOA, suas caractersticas mais importantes para identificar se as aes
de planejamento oramentrio do governo so coerentes com as metas e objetivos traados.
Em seguida discorre-se sobre os TMS e o mtodo atual de seleo dos temas
utilizado pelo TCU, pois so os TMS que indicam qual o direo das aes de controle dentro
do plano anual de fiscalizao do Tribunal.
Aps essas definies verificada a relao entre as prioridades declaradas do
Governo com os TMS e indicando a importncia do planejamento estratgico e da gerncia e
anlise de riscos na elaborao do plano anual de fiscalizao do TCU

2.

REFERENCIAL TERICO
Muito se fala em Planejamento Estratgico, e nas organizaes, governamentais ou

no, ainda se pode encontrar uma srie de interpretaes em relao a esta ferramenta da
administrao. O Planejamento Estratgico, que se tornou o foco de ateno da alta
administrao das empresas, volta-se para as medidas positivas que uma empresa poder
tomar para enfrentar ameaas e aproveitar as oportunidades encontradas em seu ambiente.
Empresas e Governo chegaram concluso de que a ateno sistemtica estratgia
uma atividade muito proveitosa. Empresas pequenas, mdias e grandes, distribuidores e
fabricantes, bancos e instituies sem finalidade de lucro, todos os tipos de organizaes
devem decidir os rumos mais adequados aos seus interesses.
Segundo Mintzberg (2000), o planejamento foi em grande parte um exerccio
oramentrio na Amrica dos anos 1950, ele comeou a se difundir com rapidez, tendo se
instalado na maioria das corporaes de grande porte em meados de 1960. Naquela poca, a
noo de planejamento estratgico entrou em ao, para em dez anos se tornar uma obsesso
entre as corporaes e no governo norteamericano na forma do Sistema de PlanejamentoProgramao-Oramentao, ou SPPO.
Dentre as causas mais importantes do crescimento recente do Planejamento
Estratgico, pode-se citar que os ambientes de praticamente todas as empresas mudam com
surpreendente rapidez. Essas mudanas ocorrem nos ambientes econmico, social,
tecnolgico e poltico.
Para FISCHMANN & ALMEIDA (1991, p.25), planejamento estratgico uma
tcnica administrativa que, atravs da anlise do ambiente de uma organizao, cria a
conscincia das suas oportunidades e ameaas, dos seus pontos fortes e fracos para o
cumprimento da sua misso e, atravs desta conscincia, estabelece o propsito de direo
que a organizao dever seguir para aproveitar as oportunidades e reduzir riscos.
Entre outras definies, ALMEIDA (2001, p.13) acrescenta o carter de ordenao
das ideias e das pessoas, de forma a criar uma viso do caminho que se deve seguir.
No caso das entidades de fiscalizao, como o TCU, os recursos para a execuo das
aes de controle so limitados, portanto o Tribunal define critrios que permitam orientar a
aplicao desses recursos e aumentar a probabilidade de selecionar trabalhos de auditoria
relevantes.

Em funo do planejamento de fiscalizaes anual, primeiramente so priorizadas as

atividades de controle que, por lei, precisam ser completadas com prazo e sequencialmente as
atividades de iniciativa prpria do Tribunal, integradas ao planejamento estratgico e ao
sistema de planejamento anual do TCU.
Realizadas as escolhas estratgicas, definem-se os critrios que sero usados para
selecionar objetos especficos de auditoria. O mais importante desses critrios a capacidade
de agregar valor, em razo das possveis melhorias da gesto pblica decorrentes da auditoria.
Outros critrios so a materialidade, a relevncia e a vulnerabilidade desses objetos.
A passagem do plano estratgico para o plano operacional d-se pelo levantamento
de informaes atualizadas sobre a estrutura, funes e operaes dos possveis objetos de
auditoria, permitindo a identificao de reas com alta materialidade, que apresentem
vulnerabilidades e que tenham potencial para que a auditoria contribua para gerar melhorias
na administrao.
Por sua vez a Constituio Federal determina que o processo de planejamento
governamental se constitua a partir da integrao entre o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Oramentrias e a Lei Oramentria Anual. As prioridades do governo compreendidas no
espao temporal de um PPA so definidas pela Orientao Estratgica do Governo.

PPA, LDO e LOA

A Constituio Federal (CF) promulgada em 1988 trouxe importantes novidades no
campo da gesto das instituies do Estado. Pela primeira vez, a lei maior d destaque ao
planejamento visando o desenvolvimento nacional equilibrado. Ao lado dos planos de
desenvolvimento, nacionais, regionais e setoriais e os de carter indicativo para o setor
privado, a Constituio estabeleceu o funcionamento da administrao pblica sob o marco
sistmico de trs leis hierarquizadas e integradas: o plano plurianual, as diretrizes
oramentrias e o oramento anual.
Por seu carter inovador as novas disposies constitucionais, em vrios e
importantes aspectos, esto na dependncia de adequada regulao. Ciente dessa necessidade,
o prprio constituinte de 1988 estabeleceu, no art. 165, 9, que lei complementar dispor
sobre esses assuntos, em particular, sobre a elaborao e a organizao dos instrumentos
Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual
(LOA) e sobre as normas de gesto financeira e patrimonial da administrao pblica.

10

Contedo do PPA
Uma vez que ainda no existe at o presente momento, modelo legalmente institudo
para a organizao e formatao do plano plurianual, a organizao, a metodologia e o
contedo dos planos plurianuais tm sido definidos pelo Poder Executivo nos manuais
elaborados pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
No que diz respeito ao contedo do PPA, a norma geral resume-se ao disposto no art.
165, 1, da CF:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao
continuada.

O primeiro aspecto a considerar a regionalizao. Mesmo que cada ente federativo

possa adotar critrios prprios de regionalizao, a norma dever disciplinar esse aspecto,
assim como estabelecer as partes da programao que eventualmente podero ficar fora da
regionalizao. Nos ltimos trs planos plurianuais elaborados na esfera federal houve a
distribuio oramentria entre as cinco regies tradicionais em que se dividem o Pas, alm
da indicao predominantemente Nacional. O critrio para regionalizao das metas e do
dispndio correspondente o da localizao dos beneficiados pela ao. Os oramentos
anuais, por sua vez, devem indicar o estado ou municpio beneficiado (a partir da
classificao em subttulo ou localizador de gasto).
Outro aspecto considerado que o plano plurianual estabelecer diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica federal. Em anexo ao Projeto de Lei que
encaminha o PPA est a mensagem presidencial que contm os objetivos de governo e as
metas que devem ser almejadas durante os prximos quatro anos. Um cenrio fiscal
elaborado para estimar o montante de recursos oramentrios disponveis para a aplicao no
PPA. A partir dessas orientaes que so elaborados as polticas pblicas que contero os
programas de governo e os objetivos setoriais, tanto quanto os demais planos e programas
nacionais, regionais e setoriais.
De acordo com o Manual de Elaborao do Plano Plurianual 2008/2011 (MPOG,
2007) a definio de objetivos do governo corresponde aos objetivos a serem perseguidos
com maior nfase pelo Governo Federal no perodo do Plano para que, no longo prazo, a
Viso estabelecida se concretize. Esses objetivos devem ser passveis de mensurao, sendo

11

assim acompanhados de indicadores que permitam o monitoramento e a avaliao dos

resultados alcanados por meio das polticas e programas a eles associados.
Faro parte do plano plurianual as despesas de capital e outras delas decorrentes.
Com esse dispositivo, a CF destaca um aspecto de grande importncia: qualquer investimento
hoje realizado exigir, no futuro, recursos consignados operao, manuteno e
conservao. O Manual Tcnico do Oramento, classifica nessa categoria as despesas que
contribuem diretamente para a formao ou aquisio de um bem de capital. Alm disso,
existe a previso de recursos de operao e manuteno decorrentes da assuno de tais
despesas, uma vez que a realizao de um investimento como uma escola ou um hospital gera
tambm despesas futuras de custeio.
Para os programas de durao continuada o PPA reserva as aes de
funcionamento, manuteno ou conservao que so caracterizadas por sua continuidade.
Apesar de controversa, o PPA 2008/2011 incluiu junto aos programas de natureza finalstica,
os programas de apoio s polticas pblicas.

Prioridades LDO 2011

As prioridades e as metas da Administrao Pblica Federal para o exerccio de 2011
esto descritas no art. 4 da Lei de Diretrizes Oramentrias (Lei n 12.309, de 09 de agosto
de 2010):
Art. 4 As prioridades e metas fsicas da Administrao Pblica Federal para o
exerccio de 2011, atendidas as despesas que constituem obrigao constitucional ou
legal da Unio e as de funcionamento dos rgos e entidades que integram os
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, correspondem s aes relativas ao
Programa de Acelerao do Crescimento PAC e s constantes do Anexo VII desta
Lei, as quais tero precedncia na alocao dos recursos no Projeto e na Lei
Oramentria de 2011, no se constituindo, todavia, em limite programao da
despesa.
1 O Poder Executivo justificar, na mensagem que encaminhar o Projeto de Lei
Oramentria de 2011, o atendimento de outras despesas discricionrias em
detrimento daquelas constantes do Anexo a que se refere o caput.

A mensagem presidencial que acompanha o PLOA 2011 indica que os setores de

abastecimento, armazenagem e comercializao continuaro sendo prioridade do Governo
Federal na busca da sustentabilidade da atividade agropecuria e que a ampliao da base de
recursos humanos qualificados para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico tambm
prioridade do Governo Federal.
Ainda mostra que so prioridades para 2011 a concluso das obras de infraestrutura
do Centro de Lanamento de Alcntara e do stio de lanamento do Cyclone-4, a concluso e
12

lanamento do satlite CBERS-3, a realizao do primeiro voo de teste tecnolgico do VLS-1

e a continuidade de desenvolvimento de um conjunto de satlites baseados na Plataforma
Multimisso, compreendendo o satlite Amaznia-1, o satlite cientfico Lattes, o Mapsar, o
GPM-BR. O satlite brasileiro-argentino Sabia-MAR, o microssatlite universitrio Itasat e o
incio do desenvolvimento do satlite SGB tambm so prioridades para 2011.
A reduo de riscos e agravos segurana e sade do trabalhador permanecer uma
prioridade em 2011. Atividades econmicas com elevada taxa de acidentalidade sero objeto
de projetos de fiscalizao.
A promoo da sade constitui uma das prioridades centrais do Governo Federal.
Para tanto, o SUS, desde sua criao, no incio da dcada de 90, continua passando por
mudanas e vencendo grandes desafios.
Entretanto o veto do presidente Luiz Incio Lula da Silva a 603 aes do anexo da
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que define os gastos prioritrios do Oramento de
2011, passvel de crticas, pois a medida seria uma carta branca para o futuro governo
executar o Oramento do prximo ano sem considerar os objetivos traados pelo Congresso.
Esse veto deixa como prioridade apenas as obras associadas ao Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC), o que na viso do TCU proporciona uma
discricionariedade excessiva ao governo na definio das metas para 2011 conforme
observado na Ata n 19/2010 Plenrio que tratou do Parecer Prvio sobre as Contas do
Poder Executivo.

Prazos do PPA
A CF determina que o processo de planejamento governamental se constitua a partir
da integrao entre PPA, LDO e LOA. Entretanto, existem na prtica inconsistncias
temporais no prazo de tramitao legislativa de tais leis oramentrias, bem como incluso de
grande nmero de emendas parlamentares no Congresso Nacional, as quais resultam em
incongruncias relacionadas ao atendimento de prioridades nas leis oramentrias anuais.
Podemos compreender, com base em Giacomoni (2004), que antecipar a
apresentao e a aprovao do PPA so iniciativas bem intencionadas visando colocar os trs
instrumentos em ordem sob o prisma temporal. De fato, no primeiro ano de mandato do chefe
do Poder Executivo elaborada e aprovada a LDO para o exerccio seguinte, sem que tenha
sido finalizada a elaborao do projeto do PPA. Apesar desse descompasso, certamente no

13

uma boa soluo antecipar, em vrios meses, a apresentao da proposta do PPA, com a
consequente reduo do necessrio prazo de elaborao.
Na verdade, a questo dos prazos de elaborao e aprovao do PPA ser melhor
equacionada, se tratada conjuntamente com as definies sobre o prazo de vigncia do plano.
No atual modelo, o PPA cobre o perodo de quatro anos, horizonte esse que vai se reduzindo
medida que vencem os exerccios. Com o plano cobrindo cada vez perodo menor, a ao
planejada de mdio prazo vai deixando de existir. Encerrada a vigncia de um PPA,
aguardam-se a elaborao e a aprovao do novo plano para que um novo ciclo de ao
planejada se inicie. Interrompe-se o processo, o que configura sria ameaa continuidade e
integrao que, em muitos programas, projetos e aes so necessrias.
Tais ocorrncias enfatizam a necessidade de acompanhamento permanente da
programao contida no planejamento federal, a partir de anlise do plano plurianual, leis
oramentrias anuais, e prioridades contidas na LDO, de forma a subsidiar o
acompanhamento das prioridades previstas na execuo oramentria do exerccio.

Objetivos de Governo:
Conforme o Manual de Elaborao do Plano Plurianual 2008/2011 (Ministrio do
Planejamento, 2007), a Orientao Estratgica de Governo OEG traz as prioridades do
governo para o perodo do Plano, com os objetivos a serem alcanados, referenciados em uma
viso de longo prazo. A OEG tem como finalidade nortear a formulao das polticas pblicas
no mbito de cada Ministrio e a elaborao dos programas que integraro o Plano Plurianual
2008-2011.
Para sua definio, os principais insumos so o Programa de Governo do Presidente
e o PAC. Alm desses, outros insumos so considerados, como o Estudo da Dimenso
Territorial do PPA, a Agenda Nacional de Desenvolvimento AND do Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social, a Orientao Estratgica do PPA 2004-2007, o Projeto
Brasil em 3 Tempos e os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.
A OEG composta por Viso de Longo Prazo, Estratgia de Desenvolvimento e
Objetivos de Governo, conforme detalhado a seguir.
Viso de Longo Prazo: Descreve, em termos ideais, o pas desejado em um
horizonte de longo prazo. Sua finalidade orientar a elaborao dos Objetivos de Governo e
da Estratgia de Desenvolvimento.

14

Estratgia de Desenvolvimento: a sntese lgica do programa de governo que

articula, de forma consistente, o conjunto de polticas pblicas social, econmica, de
infraestrutura, ambiental e regional com vistas ao alcance dos Objetivos de Governo e
transformao da sociedade no longo prazo.
A Estratgia de Desenvolvimento do PPA 2008-2011 destacou, ainda, trs agendas
prioritrias, quais sejam:
Agenda Social, que compreende um conjunto de iniciativas prioritrias, com
nfase: nas transferncias condicionadas de renda associadas s aes
complementares; no fortalecimento da cidadania e dos direitos humanos; na
cultura e na segurana pblica;
Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), que rene um conjunto de
iniciativas articuladas sob uma abordagem do sistema educativo nacional,
cuja prioridade a melhoria da qualidade da educao bsica; e
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que um conjunto de
investimentos pblicos em infra-estrutura econmica e social nos setores de
transportes, energia, recursos hdricos, saneamento e habitao, alm de
diversas medidas de incentivo ao desenvolvimento econmico, estmulos ao
crdito e ao financiamento, melhoria do ambiente de investimento,
desonerao tributria e medidas fiscais de longo prazo
Objetivos de Governo: Correspondem aos objetivos a serem perseguidos com maior
nfase pelo Governo Federal no perodo do Plano para que, no longo prazo, a Viso
estabelecida se concretize. A lista com os 10 Objetivos de Governo est no Anexo I.
Norteadas pela Viso de Longo Prazo, pela Estratgia de Desenvolvimento e pelos
Objetivos de Governo, as Orientaes Estratgicas dos Ministrios contemplam as prioridades
de cada Ministrio para o perodo do Plano. a partir dessas ltimas que devem ser
elaborados os programas que compem o PPA 2008-2011.
Os programas so criados, originalmente, para resolver problemas junto sociedade,
entendidos como demandas no satisfeitas, carncias ou oportunidades de atuao
identificadas, repetindo o conceito geral utilizado na elaborao do PPA 2004-2007.
Na seleo do problema, deve ser explicitado o segmento ou setor (social, econmico
e/ou espacial) afetado pelo mesmo, a fim de se filtrar qual a parcela da sociedade que
representa o seu pblico-alvo, utilizando-se, por exemplo, localizao territorial, faixa etria,

15

faixa de renda, gnero, entre outros. Deve-se, ainda, demonstrar as causas do problema que
est afetando a parcela da sociedade que sofre com o problema.
Identificado o problema, suas causas e o pblico-alvo, deve-se definir o objetivo e as
aes (oramentrias e no-oramentrias) que comporo o programa e sero implementadas
para combater as causas do problema e, por fim, elaborar os indicadores que possam medir o
desempenho do programa.
O Programa , portanto, o instrumento que articula um conjunto de aes
(oramentrias e no-oramentrias) suficientes para enfrentar um problema, devendo
seu desempenho ser passvel de aferio por indicadores coerentes com o objetivo
estabelecido. (Manual de Elaborao de Programas do PPA 2008-2011)

O Programa prev um conjunto de aes que foram planejadas para serem suficientes
para que as metas e objetivos sejam alcanados, mas na prtica as aes tm se mostrado
insuficientes para o atingimento total das metas.
O Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), utilizado para
acompanhamento das aes do Plano Plurianual, que poderia auxiliar a suprir as informaes
do PAC, embora tenha evoludo em relao ao exerccio de 2008, ainda apresenta problemas,
tais como: deficincias na definio dos indicadores de programa, baixo registro de apurao
dos ndices, descasamento na definio dos indicadores de programa, descompasso entre a
execuo fsica e oramentria e percentuais de execuo fsica irreais no mbito das aes
(TCU, Ata no. 19/2010 Plenrio).

16

3.

ESCOLHAS METODOLGICAS
Trata-se de uma pesquisa exploratria feita a partir de reviso dos normativos que

definem a escolha das aes continuadas do PPA e tambm dos normativos do TCU que
orientam a seleo dos TMS e elaborao do plano de fiscalizao anual, alm de reviso da
literatura especfica sobre planejamento estratgico.
Tomando como ponto de partida o Manual de Elaborao do Plano Plurianual 20082011, da Secretaria Planejamento e Investimentos Estratgicos, do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, publicado em 2007, foi extrado o mtodo que o Poder
Executivo utilizou para montar seus objetivos de governo, a viso de longo prazo e as
estratgias de desenvolvimento para o programa de governo que abrange os 4 anos da
vigncia do PPA.
Ao analisar Giacomoni (2004) depreende-se que h uma disparidade entre os prazos
definidos para a vigncia e elaborao do PPA. Verificaram-se dificuldades de aderncia entre
a programao da Lei Oramentria Anual e as Leis de Diretrizes Oramentrias
correspondentes. Essas ocorrncias enfatizam a necessidade de acompanhamento permanente
da programao contida no planejamento federal, a partir de anlise do plano plurianual, leis
oramentrias anuais, e prioridades contidas na LDO, de forma a subsidiar o
acompanhamento das prioridades previstas na execuo oramentria do exerccio.
Revisando os normativos do TCU, verificou-se que a resoluo que trata dos TMS
bastante vaga quanto forma de seleo dos temas. Assim ser necessrio buscar outros atos
do TCU para tentar identificar qual o procedimento atualmente utilizado para a seleo dos
temas.

17

4.

RESULTADOS E ANLISES

Os Temas de Maior Significncia:

Os Temas de Maior Significncia, ou TMS, so reas que delimitam o contedo a ser
avaliado nas fiscalizaes do TCU. Em sua grande maioria so temas transversais que
perpassam vrios objetivos de governo e que compreendem mais de uma ao ou programa.
Sua definio est expressa no 1 do art. 4 da Resoluo-TCU n 185/2005,
transcrito abaixo:
Art. 4 O plano de fiscalizao conter exclusivamente as diretrizes que orientaro
as atividades de fiscalizao, a definio dos temas de maior significncia que
nortearo as fiscalizaes a serem realizadas e os respectivos recursos a serem
alocados, com demonstrao da compatibilidade com as demais atividades definidas
no Plano de Diretrizes do TCU.
1 Para fins do disposto nesta Resoluo, consideram-se temas de maior
significncia aqueles identificados em funo de fatores de risco, materialidade,
relevncia e oportunidade e que estejam em consonncia com o Plano de Diretrizes
do Tribunal. (grifos nossos)

Para uma melhor compreenso do significado dos critrios de risco, materialidade e

relevncia, extrai-se da IN TCU 63/2010 as definies expressas no art. 1, incisos V a VII.
Risco: possibilidade de algo acontecer e ter impacto nos objetivos, sendo medido em
termos de consequncias e probabilidade. Suscetibilidade de ocorrncia de eventos que
afetam negativamente a realizao dos objetivos das unidades jurisdicionadas;
Materialidade: volume de recursos envolvidos. Representatividade dos valores
oramentrios, financeiros e patrimoniais colocados disposio dos gestores e/ou do volume
de bens e valores efetivamente geridos;
Relevncia: aspecto ou fato considerado importante, em geral no contexto do
objetivo delineado, ainda que no seja material ou economicamente significativo. Importncia
social ou econmica das aes desenvolvidas pelas unidades jurisdicionadas para a
administrao pblica federal ou para a sociedade, em razo das funes, programas, projetos
e atividades sob a responsabilidade de seus gestores, assim como dos bens que produzem e
dos servios que prestam populao;
Oportunidade: a convenincia de se realizar a fiscalizao.
Cada um desses critrios composto por um ou mais itens de avaliao,
denominados fatores de risco, que so pontuados de modo a priorizar os TMS com maior
significncia estratgica (relevncia), materialidade dos valores sujeitos a riscos e maiores

18

vulnerabilidades nos seus processos de governana, gesto de riscos e controles internos

(riscos).

Significncia estratgica
Trata-se de um critrio composto por fatores que procuram evidenciar a importncia
estratgica da Unidade Jurisdicionada (UJ) em funo da sua participao em aes
prioritrias de governo, do impacto de suas atividades na comunidade em que se insere, da
essencialidade do servio prestado e do relacionamento com o cidado.
Procura capturar as dimenses da importncia social ou econmica das aes
desenvolvidas pela UJ, tanto para a administrao pblica federal como para a sociedade, em
razo das funes, programas, projetos e atividades sob responsabilidade de seus gestores,
assim como dos bens que produzem e dos servios que prestam populao.

Materialidade
Critrio composto por fatores que procuram evidenciar a representatividade dos
valores sujeitos a riscos, em termos oramentrios, financeiros e patrimoniais colocados
disposio dos gestores e/ou do volume de bens e valores efetivamente geridos, isto , dos
ativos pblicos colocados sob a gesto dos responsveis pela UJ (art. 1, VI, da IN 63/2010).

Vulnerabilidade
Critrio composto por fatores que procuram identificar pontos crticos em relao ao
alcance da misso e dos objetivos da UJ, ao seu desempenho, informao e comunicao,
conformidade dos atos de sua gesto e proteo de seus ativos. Procura capturar a
criticidade da exposio da UJ a riscos em funo de vulnerabilidades decorrentes de falhas
em sua estrutura organizacional ou de inexistncia, ineficcia ou deficincias em seus
processos de governana, gesto de riscos e controles internos (art. 1, V c/c X e com final
dos incisos VIII e IX, da IN 63/2010)

Anlise de Riscos:
As entidades encarregadas de atividades de fiscalizao e auditoria no dispem de
recursos humanos e materiais suficientes para controlar tudo o tempo todo. Assim, frente a
essa escassez de recursos, essas entidades devem tomar decises quanto aos objetos de suas
19

atividades de fiscalizao. A questo quais critrios adotar para definir o que ser
fiscalizado e quando o ser.
No fugindo regra, o TCU vivencia uma situao de limitao de recursos humanos
que podem ser alocados para trabalhos de auditoria, o que torna mais desafiadora a questo de
como alocar esses recursos.
Pode-se acrescentar a esse cenrio a crescente (e justa) demanda da sociedade por
mais efetividade nas aes de controle. No raro os rgos de controle externo so
demandados a justificar as prioridades que adotam.
A metodologia de anlise de risco pretende ser uma resposta a essa questo, tanto no
que diz respeito escolha dos rgos e entidades que sero auditados, como no que se refere
definio do que auditar (objeto de auditoria) dentro das entidades.
A metodologia tem como principal objetivo a identificao de reas/temas que, por
apresentarem riscos consecuo dos objetivos da entidade, devem ser priorizadas em futuras
aes de fiscalizao do Tribunal, funcionando, assim, como uma ferramenta que subsidia o
planejamento de auditorias para uma determinada entidade.
O produto final da aplicao da metodologia em uma entidade a consecuo de um
rol das principais reas ou temas que podem vir a se tornar objeto de aes fiscalizadoras por
parte do TCU, nas suas diversas modalidades (auditorias operacional, de conformidade, de
sistemas, acompanhamentos, etc), em ordem de prioridade, explicitando as razes para tanto.

Gerenciamento de Riscos:
No caso de temas complexos, de grande porte, devem ser escolhidas reas ou subtemas dentro deles para trabalhos de fiscalizao. Tal escolha pode ser feita a partir de anlise
de risco.
No ano de 2006 o TCU desenvolveu metodologia para esse fim, buscado identificar a
sua aplicao nas aes de controle externo. A vertente prtica dos conceitos de risco em
auditoria no Tribunal, no que se refere rea de controle externo, tem se apresentado,
principalmente, pelo uso de duas ferramentas:
a) A utilizao da Matriz de Risco para a classificao de rgos, municpios ou
programas de governo, quanto sua significncia em termos de necessidade de controle;
b) A utilizao da Metodologia de Anlise de Risco para a identificao de
reas/temas prioritrios para fiscalizao em uma determinada entidade ou programa de
governo.
20

Em sntese, pode-se dizer que a ferramenta Matriz de Risco, ao ser aplicada, por
exemplo, em um grupo de unidades jurisdicionadas, atribui uma pontuao a cada entidade e
classifica-as em ordem indicativa de prioridade, fornecendo ao Tribunal um indcio de que as
entidades mais pontuadas apresentam, em tese, maior risco caso no sejam submetidas a aes
de controle externo.
A Metodologia de Anlise de Risco, por sua vez, pode ser aplicada a um
determinado tema previamente selecionado. Trata-se de um trabalho caracterizado como
atividade de fiscalizao, realizado por uma equipe de Auditores Federais de Controle
Externo e que produz um mapeamento amplo do tema, identificando as reas ou sub-temas
que devem ser priorizados em futuras aes de fiscalizao desenvolvidas pelo Tribunal. A
Metodologia pode ser aplicada tambm em programas de governo.
O TCU tem tentado incluir o conceito de risco em outras atividades, tais como
identificao de fiscalizaes a serem includas no plano anual, identificao de temas de
maior significncia para a ao do Tribunal na Administrao Federal como um todo,
identificao de fiscalizaes de abrangncia nacional e outros.
Atualmente no TCU tem-se procurado utilizar a metodologia da anlise de riscos
para definir quais as reas que sero consideradas TMS, mas isso no uma regra
normatizada. Alguns temas ainda so escolhidos de forma emprica e tem como base artigos
da imprensa sobre assuntos relevantes da cena poltica do Brasil. O Anexo II deste trabalho
contm a lista dos TMS selecionados pelo TCU para os planos de fiscalizao dos anos de
2007 a 2010.

O paradoxo LDO x TMS:

Alguns TMS tem se mantido constantes nos planos de fiscalizao anuais do TCU.
Como por exemplo, cita-se os TMS Obras e TMS PAC que tem sido mantidos nos planos de
fiscalizao dos anos de 2007, 2008, 2009 e 2010, uma vez que h recursos de grande vulto
sendo alocados tanto para as obras pblicas quanto para o PAC.
Entretanto, desde 2004 o Tribunal questiona a falta de correspondncia entre as
metas e prioridades elencadas na LDO e o que includo posteriormente no projeto
oramentrio.
Em 2008, por exemplo, quase metade das aes includas por emendas parlamentares
no foram aproveitadas no texto oramentrio. J em 2009 a LDO previu 476 aes, das quais
apenas 375 foram de fato contempladas com dotao oramentria, e apenas 332 tiveram as
21

despesas empenhadas. Esse descompasso vem fazendo com que o TCU aprove anualmente
com ressalvas as Contas do Governo.
Em 2010 foram vetadas pelo Executivo 603 aes do anexo de metas e prioridades
da LDO. Essas aes foram elaboradas por 180 deputados, 43 senadores, 12 bancadas
estaduais e 24 comisses permanentes, por meio de emendas parlamentares. As programaes
vetadas priorizavam reas carentes de recursos e com impactos econmicos e sociais, como
construo e restaurao de rodovias, mobilidade urbana, infraestrutura hdrica e
aeroporturia.
Na mensagem de veto encaminhada ao Congresso o governo alegou que as aes
foram excludas do texto da lei pela dificuldade de inclu-las a tempo no projeto da lei
oramentria. Tambm conta do veto que as programaes implicam em gastos que no
seriam totalmente financiveis pelo Oramento. Os vetos mostram falta de planejamento do
governo e dificuldade no estabelecimento das prioridades.
Nota-se que h uma falta de continuidade entre o planejado e executado pelo
Governo. Os instrumentos de planejamento da execuo oramentria no Brasil tem sua
eficcia limitada, tanto pela ao direta do Executivo, quanto pelas mudanas de rumo nas
prioridades de governo.
As prioridades indicadas na mensagem Presidencial podem at vir a se tornar objeto
de TMS dentro do plano de fiscalizao do TCU para 2011, desde que o governo se atenha s
prioridades que ele mesmo definiu.
Assim, a utilizao do PPA como nico instrumento para a definio dos TMS
arriscado, pois levaria a uma tomada de deciso baseada em informaes que so mutveis ao
longo da durao do plano.

22

5.

CONSIDERAES FINAIS E CONCLUSO

Este trabalho teve por objetivo realizar uma pesquisa exploratria dentro dos

instrumentos de planejamento e oramento federais, em particular o PPA 2008/2011,

enquanto fonte de informaes de programas governamentais, bem como instrumento para
focalizao das aes de controle, com o objetivo de verificar em que medida o PPA pode
influenciar na escolha dos TMS.
Foi verificado que o plano plurianual apresenta conceitos oramentrios teis ao
controle, com destaque para a apresentao de objetivos, diretrizes e metas do governo
federal. Em termos prticos, o PPA estabelece o planejamento para um perodo de quatro
anos, visando melhorar o desempenho gerencial da Administrao Pblica e contribuir para a
consecuo das prioridades de governo.
Porm, foi observado que durante o desenrolar dos anos de governo o PPA perde
significncia, uma vez que os problemas mudam ao longo do mandato do Presidente. Assim,
a LDO que em tese deveria orientar a execuo do Oramento na prtica, no o faz, pois no
h correspondncia entre a LDO e a execuo do Oramento. Isso tambm pode ter sido
acarretado pela fraca disposio dos congressistas de cobrar do governo o comprometimento
com o texto da LDO.
Observa-se que os instrumentos de planejamento da execuo oramentria no
Brasil, tem sua eficcia limitada. Tanto pela ao direta do Executivo, quanto pelas mudanas
de rumo nas prioridades de governo.
As prioridades indicadas na mensagem Presidencial podem vir a se tornar objeto de
TMS para o plano de fiscalizao do TCU para 2011, desde que o governo se atenha s
prioridades que ele mesmo definiu.
Em funo da lacuna entre o que planejado e o que executado, o PPA no pode,
no atual cenrio oramentrio brasileiro, ser o nico instrumento de auxlio na definio dos
TMS dentro do plano de fiscalizao anual do TCU.

23

6.

REFERNCIAS

ALMEIDA, M. I. R.: Manual de Planejamento Estratgico. So Paulo: Atlas, 2001.

BRASIL, Constituio da Repblica Federativa do Brasil, Dirio Oficial da Unio,
02/10/1988, atualizada at a Emenda Constitucional no. 62 de 09/12/2009.
BRASIL, Lei n 12.309, de 09 de agosto de 2010, Dispe sobre as diretrizes para a elaborao
e execuo da Lei Oramentria de 2011 e d outras providncias, Dirio Oficial da Unio,
Braslia, 10/8/2010, Seo 1, pg.1
FISCHMANN, A. A.; ALMEIDA, M. I. R.: Planejamento Estratgico na Prtica. 2. ed. So
Paulo: Atlas, 1991.
GIACOMONI, J.: Bases normativas do plano plurianual: anlise das limitaes decorrentes
da ausncia de lei complementar. Revista de Administrao Pblica, n. 1, pg.79-92,
EBAPE/FGV, 2004
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO, Manual de Elaborao:
Plano Plurianual 2008-2011, Secretaria Planejamento e Investimentos Estratgicos. Braslia,
MPOG, 2007
MINTZBERG, H.: Asceno e Queda do Planejamento Estratgico. 1 ed. Porto Alegre:
Bookman Companhia Editora, 2000.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, Ata no. 19/2010 Plenrio Contas do Governo, de
09/06/2010 Dirio Oficial da Unio, Braslia, 11/06/2010, Seo 1, pgs.82 a 97.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, Instruo Normativa TCU no. 63/2010 de
01/09/2010 Dirio Oficial da Unio, Braslia, 06/09/2010, Seo 1, pg. 79.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, Resoluo TCU no. 185/2005 de 13/12/2005
Dirio Oficial da Unio, Braslia, 3/1/2006, Seo 1, pg. 243.

24

7.

APNDICES

Apndice I Lista dos Objetivos de Governo PPA 2008/2011

1. Promover a incluso social e a reduo das desigualdades.

2. Promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao
de empregos e distribuio de renda.
3. Propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conhecimento com
equidade, qualidade e valorizao da diversidade.
4. Fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania
com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos.
5. Implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do Territrio Nacional.
6. Reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do
Territrio Nacional.
7. Fortalecer a insero soberana internacional e a integrao sul-americana.
8. Elevar a competitividade sistmica da economia, com inovao tecnolgica.
9. Promover um ambiente social pacfico e garantir a integridade dos cidados.
10. Promover o acesso com qualidade Seguridade Social, sob a perspectiva da
universalidade e da equidade, assegurando-se o seu carter democrtico e a
descentralizao.

25

Apndice II Temas de Maior Significncia (2007 a 2010)

2007
TMS - 1: Programa de Acelerao do Crescimento PAC
Sub-temas:
1.1 Investimentos em infra-estrutura financiados por recursos dos
Oramentos da Unio - apoio de coordenao da Secob;
1.2 Investimentos privados em infra-estrutura, mediante concesses e PPPs
apoio de coordenao da Sefid;
1.3 Medidas de ampliao do crdito e financiamento e melhoria do ambiente
econmico apoio de coordenao da 2 Secex;
1.4 Medidas de desonerao e melhoria do sistema tributrio, e medidas
fiscais de longo prazo (Semag);
1.5 Fum Nacional de Previdncia Social apoio de coordenao da 4
Secex.
Coordenao-geral: Semag

TMS - 2: Segurana Pblica

Coordenao: 6 Secex

TMS - 3: Terceirizao na Administrao Federal

Sub-temas:
3.1 - Terceirizao da Atividade-fim dos entes da Administrao Federal;
3.2 - Tecnologia da Informao;
3.3 - Servios de limpeza, conservao e vigilncia.
Coordenao: Secex-RJ, 5 Secex e Sefti

TMS - 4: Amaznia
Sub-temas:
4.1 - Defesa do Interesse Nacional
4.2 - Ocupao Territorial
4.3 - Gesto Ambiental Apoio de coordenao da 4 Secex
Coordenao: Secex-AM

26

TMS 5: Levantamentos de Auditoria preparatrios para o Plano de

Fiscalizao 2008
Coordenao: Adfis

27

2008
TMS-1: Programa de Acelerao do Crescimento - PAC
Coordenao: Semag

TMS-2: Amaznia
Coordenao: Secex-AM
TMS-3: Reforma Agrria
Coordenao: Secex-5

TMS-4: Assistncia Social - Benefcios de Prestao Continuada e

Bolsa Famlia.
Coordenao: Seprog

TMS-5: Educao - Universalizao e Qualidade

Coordenao: Secex-6

TMS-6: Segurana Energtica

Coordenao: Secex-1 e Sefid

TMS-7: Setor Porturio.

Coordenao: Secex-1 e Sefid

TMS-8: Obras
Coordenao: Secob

TMS-09: Levantamentos para o Plano de Fiscalizao 2009

Coordenao: Encargos Especiais SEMAG;
Governana ADCON e
Sade SEPROG

TMS-10: Mudanas Climticas

Coordenao: Secex-4

28

2009
TMS-1: Obras
Coordenao: Secob

TMS-2: Programa de Acelerao do Crescimento - PAC

Coordenao: Semag

TMS-3: Sade:
Sub-temas:
3.1 Ateno Bsica
3.2 Procedimentos de Mdia e Alta Complexidade
Coordenao: Secex-4

TMS-4: Reforma Agrria

Coordenao: Secex-8

TMS-5: Copa do Mundo 2014

Coordenao: Secex-6

TMS-6: Transferncias Voluntrias

Coordenao: Secex-2

TMS-7: Aes de financiamento ao desenvolvimento regional

Coordenao: Seprog

TMS-8: Levantamentos para o Plano de Fiscalizao 2009

Coordenao: A definir

29

2010
TMS-1: Obras
TMS-2: Programa de Acelerao do Crescimento - PAC
TMS-3: Sade:
Sub-temas:
3.1 Desvios e Desperdcio de Recursos do SUS
3.2 Assistncia Farmacutica

TMS-4: Copa do Mundo 2014

TMS-5: Aes de financiamento ao desenvolvimento regional
TMS-6: Gesto e uso de TI
TMS-7: Segurana pblica: PRONASCI
TMS-8: Grandes investimentos das foras armadas
TMS-9: Bases de dados da Administrao Pblica
TMS-10: Levantamentos TMS 2011
Sub-temas:
10.1 Sistemas informatizados de gesto das estatais
10.2 Renncia de receitas
10.3 Judicirio Cumprimento de Sentenas Judiciais

30