GESTIN PBLICA

Las polticas pblicas

entre sectores y territorios

Pierre

Muller **

Resumen
Anteriormente , se demostr que el concepto de polticas pblicas es inseparable del concepto de seclorizacin -aun si
todas las polticas no son sectoriales- en la medida en que es a partir de una representacin de la sociedad como
conjunto de sectores, que se ha desarrollado el management pblico. Es precisamente esta representacin sectorial de la
sociedad, la que parece ser hoy objeto de cuestionamiento. Esta crisis de la sectorialidad se manifiesta en Francia en
varios niveles. Primero, toma la forma de una prdida de eficacia de los modos de negociacin basados en la
representacin corporalivista de los intereses y de una bsqueda de nuevas formas de proximidad. Segundo, se
acompaa de una sorprendente renovacin de las polticas pblicas locales. Tercero, se comprueba que se acelera la
importancia de un nivel suplementario de produccin de las polticas pblicas: Europa.
1

o
o
o
o

Polticas pblicas
y corporativismos

l concepto de corporativismo, que ha sido asociado durante muchos aos a formas de poder
arcaicas o menospreciadas, se ha remozado
para explicar la evolucin de los modos de mediacin entre el Estado y la sociedad en los pases industrializados.

Este artculo corresponde al sexto captulo del libro Les politiquea publiques de Pierre Muller, Pars, PUF, 1994 (Coleccin
"Que-sais-je"?). Cuatro captulos anteriores, "Gnesis y fundamento del anlisis de polticas pblicas", "La produccin de
las polticas pblicas", "Los mediadores: actores 'clave' en las
polticas pblicas" y "Los circuios de decisin en las polticas
pblicas"han sido publicados en Innovar, revista de la Universidad Nacional de Colombia, Nos. 11.12,14 y 15, respectivamente Traductores: profesores Jean-Francois Jolly y Carlos
Salazar Vargas.
Director de investigacin. Centro Nacional de la Investigacin
Cientfica de Francia (CNRS). Director del Centro de Investigacin Administrativa de la Fundacin Nacional de Ciencias
Polticas de Paris. Profesor de Ciencias Polticas en el Instituto de Estudios Polticos de Paris.

El concepto

de

neocorporativismo

0
4

El corporativismo se ha vuelto de nuevo una cuestin

de alta controversia cientfica, a partir de la publicacin de un artculo de Phillip Schmitter en 1979. Constata el autor, que el paradigma dominante -la teora
pluralista que postula una libre competencia de los intereses para el acceso a los recursos pblicos-, no
siempre explica cmo se establece la relacin entre
los grupos de inters y el Estado, en particular en algunos pases de Europa. El neocorporativismo define,
entonces, un tipo de articulacin entre unos grupos de
inters y unas polticas pblicas, propio de algunos
pases industrializados.
"El corporativismo", escribe Schmitter, 'puede definirse como un sistema de representacin de los intereses en el cual las unidades constituyentes son organizadas en un nmero limitado de categoras singulares
obligatorias, no competitivas, reconocidas o aprobadas -si no creadas- por el Estado, y a las cuales se

1.

V3s? del mismo autor Gnesis y fundamento del anlisis de

polticas pblicas, publicado en Innovar, revista de la Universidad Nacional de Colombia, No. 11.

INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales. No. 16, Julio

Diciembre de 2000

les garantiza un monopolio de representacin en sus

categoras respectivas, a cambio de algunos controles
sobre la seleccin de los lderes y la articulacin de
las demandas y de los intereses" .

a las formas de representacin corporativistas, desarrolladas despus de 1945, por los pases del norte de Europa,
bajo la influencia de la socaldemocraca. Frente a este
modelo, el caso francs presenta tres especificidades:

La principal utilidad de esta concepcin es el hecho de hacer nfasis en el papel creciente del Estado
-y, por ende, en los procesos de elaboracin de las
polticas pblicas- en la gnesis y la definicin de actores sociales . En efecto, el concepto de corporativismo pone en evidencia dos aspectos fundamentales
que manifiestan el papel creciente de las polticas pblicas en la mediacin social;

a) La importancia de los grupos tradicionales. En

Francia, las categoras sociales no asalariadas,
como son las profesiones liberales, los comerciantes, los artesanos y los agricultores, desempean
un papel poltico que no corresponde a su peso
econmico.

b) La fragmentacin de los grupos de inters. En

Francia, los asalariados no estn agrupados en
una organizacin nica o dominante que los representan en las negociaciones globales, como es el
caso en los pases del norte de Europa.

a) El acceso a los lugares de elaboracin de las polticas pblicas es un reto cada vez ms estratgico
para los diferentes grupos de inters, con el fin de
obtener del Estado unos recursos financieros o
c) La inexistencia de un escenario global de negociasimblicos o un reconocimiento institucional. Descin. La ausencia de una macroorganizacin de los
de ahora un grupo de inters debe ser integrado
intereses va a la par con la ausencia de una macro-lo ms tempranamente posible- al proceso de
negociacin. Es as como cada grupo social negocia
decisin que conduce a la definicin de una poltide manera independiente, y slo excepcionalmente
ca pblica, al mismo tiempo que debe esforzarse
los gremios de la produccin y los sindicatos de trapor dominar las condiciones de puesta en marcha
bajadores se encuentran en la misma mesa de negode esa poltica pblica.
ciacin para ajustar sus demandas.
b) La mejor manera de lograr esos objetivos es que
En estas condiciones, puede calificarse el modeuna de las organizaciones implicadas en una polilo francs como corporativista? La respuesta es s,
tica pblica dada obtenga, de hecho o por dereporque los gremios profesionales disponen frecuentecho, por parte del Estado, un monopolio de
mente de un monopolio de representacin garantizado
representacin ante las instancias administrativas
por el Estado. Pero esta representacin toma la forma
competentes. La mediacin corporativista tiene,
de un corporativismo sectorial, lo que significa que
entonces, que ver con un tipo de arreglo mutuo en
cada grupo va a negociar sus intereses en forma aislael cual el Estado va a estabilizar el mbito social
da, con la administracin que le compete, sin confronde una poltica pblica, asignndole a uno de los
tar nunca sus demandas con las de los otros grupos
actores presentes (eventualmente, creando este
sociales, Eso significa que a partir del momento en
actor) un papel prominente, lo que le permitir al
que cada grupo social busca obtener la exclusividad
Estado disponer de un punto de apoyo alternativo
del dilogo con tos responsables administrativos impliy eficaz en el sector. Lo anterior significa que cada
cados en ese sector, el mantenimiento de un mnimo
vez ms frecuentemente, el "continuum" que relade coherencia de la accin del Estado descansar,
ciona los individuos con la sociedad pasa por el
esencialmente, en la capacidad del ente administratiejercicio de una poltica pblica.
vo para elaborar un referencial global. Ahora bien, es
precisamente este modelo de articulacin de tos intereses sociales, el que muestra hoy sus lmites,,.
El corporativismo
a la francesa
Los autores que desarrollaron el concepto de neocorporativismo tenan en su mente un tipo ideal que corresponde

2.

Ph. C. Schmitter, "Still the century of corporatism". m Ph.. C.

Schmitter y G.Lehmbruch fdir.|, Trends loward corporatis! inlermedialion. London, Sage. 1979, p 13.

Vase B Jobert y P Muller. Ltaten

aclion, p. 45

La bsqueda de nuevas

proximidades

En efecto, en numerosos campos (medio ambiente, lucha contra el desempleo y las nuevas formas de exclusin social, problemas de la ciudad y de sus barrios
suburbanos, problemas del sector rural...), se constata
una crisis de la legitimidad de los corporativismos

k>A<A<A<*A'A'AAA<
sectoriales, para "indicar la buena direccin" y representar a los ciudadanos. Es, entonces, la existencia
del continuum indispensable entre los ciudadanos y el
Estado, se ve afectada por el debilitamiento de los
gremios profesionales sectoriales, que representan
cada vez menos su funcin de mediacin.
Es en tal contexto que se debe reubicar el resurgir
de lo local. En efecto, el espacio local aparece simultneamente como un lugar potencial para dar de nuevo coherencia a la sectorialidad y permitir as superar
los efectos perversos del corporativismo, y como un
lugar donde pueden reconstruirse relaciones de proximidad en las cuales los individuos encuentran de nuevo un poco de dominio sobre la complejidad del mundo. Dicho de otra manera, lo local aparece hoy como
un espacio donde la exigencia de racionalidad puede
reconciliarse con la exigencia de proximidad.

Las polticas pblicas locales

El estudio de las polticas pblicas locales siempre ha
ocupado un segundo lugar en Francia, a tal punto que
durante mucho tiempo su existencia misma fue cuestionada por numerosos autores . Semejante situacin
ofreca un fuerte contraste con la situacin estadounidense, donde se multiplicaban investigaciones, publicaciones y controversias y no era ms que el reflejo
de la relativa marginalizacin de los estudios locales
en una ciencia poltica muy influida por la tradicin
centralista francesa, y el paradigma de la nacionalizacin del voto. Desde la puesta en marcha de las leyes
de descentralizacin *, la actitud de los investigadores
y la de los practicantes ha comenzado a orientarse hacia lo que se suele llamar un regreso a lo local.
5

Esta seccin le debe mucho a la colaboracin de Francoise

Gerbaux y Alain Faure.
Vanse sobre este asunto S. Bariez, Le pouvoir local, Pars.
Econmica, 1990; A. Mabileau, Le systme local, Paris,
Montchrestien, Coll. "Clefs", 1992.
Entre 1982 y 1986 se publicaron ms de 30 textos relativos al
proceso de descentralizacin en Francia. Para una presentacin de este proceso, vase Jean-Francols Jolly. "Comparacin de las polticas pblicas de descentralizacin en Francia
y Colombia" en Carlos Salazar Vargas, Las polticas pblicas,
1a. edicin, 1995, pp. 293-316 Francia se divide desde esta
fecha en municipios, departamentos y regiones N. de T.).

La crisis del enfoque

sectoriaizado

Por qu este redescubrimiento, si, como lo subraya

Yves Mny. los estudios franceses de polticas pblicas
locales no son todava numerosos? sfe resulta, quizs, de una toma de conciencia de los limites de un enfoque sectoriaizado de los problemas sociales cuyos
performances o resultados son cuestionados en varios
campos importantes, como son la pobreza, el empleo,
la seguridad del medio ambiente o el urbanismo. "La
crisis econmica", escriben Francois d'Arcy y Francois
Dreyfus, "ha resaltado de nuevo la diversidad de las situaciones, golpeando los territorios de manera desigual
y diferenciada. Se impuso la idea de que a partir de
este momento, haba que encontrar formas de desarrollo adaptadas a cada situacin. stas deben tomar en
cuenta la Integralidad de las acciones adelantadas por
el Estado, No se deben disociar, entonces, las polticas
pblicas sociales de las culturales: las prestaciones sociales deben ser reconsideradas, a raiz de las considerables sumas de dinero que representan teniendo en
cuenta el conjunto de sus efectos sociales" .
7

Este mismo tema se analiza muy bien en los trabajos de Francoise Gerbaux sobre la poltica pblica
de la montaa. La puesta en marcha en Francia de
una poltica pblica especifica para los espacios montaosos es caracterstica de las dificultades con las
cuales se ha tropezado el Estado, a partir del momento en que el problema tratado no puede ser formulado
en la lgica sectorial fundamentada en un corporativismo bien identificado. Luego de numerosas peripecias,
la ley sobre las zonas montaosas de enero de 1985
intenta organizar la representacin de los intereses de
las zonas montaosas, especialmente con la creacin
de los comits de zonas montaosas, en el seno de
los cuales los polticos elegidos deben ser mayoritarios. Es entonces cuando aparece el problema de la
especificidad de la identidad montaosa: "Inventada",
en buena parte, en funcin de una lgica de intervencin pblica, la zona montaosa no es un lugar "natural" de mediacin de los intereses; "ni sector, ni identidad territorial", el macizo montaoso tendr dificultad
en encontrar su lugar entre los corporativismos sectoriales y las entidades regionales o locales''.

7.

F Dreyfus y F. d'Arcy. Las mstitutions polilique et administrar e s de la France. Paris, Econmica. 1985, p. 333.

F. Gerbaux, La montagne enpolitique, LHarmattan.1994

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57

INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales

Aun si la tendencia, en realidad, es ms antigua, evidentemente las leyes de descentralizacin son el punto de inflexin decisivo.

se habian expresado acerca de la capacidad de los

polticos elegidos localmente, para poner en marcha
polticas pblicas. Contrario de lo que algunos teman,
los polticos elegidos a nivel departamental parecen,
ms bien, haber integrado de manera amplia la lgica
de la racionalidad econmica y financiera: la transferencia de la competencia en cuanto a accin social no
se ha acompaado de una explosin clientelista de las
ayudas sociales .

"Al iniciar los aos ochenta -escribe Jean-Claude

Toening-, la poltica de descentralizacin se consideraba como un reequilibrio voluntarista entre un Estado
demasiado potente y una Francia bsica marginaliza-

Al mismo tiempo, algunas veces se puede ver la

puesta en marcha de algo como un inicio de tecnocracia departamental que podra constituir -alrededor de
algunas figuras clave, como el director general de los

da para beneficio de la iniciativa de esta ltima. Al final de los aos ochenta, uno se da cuenta de que el
pndulo ha ido mucho ms lejos; en muchos aspectos,
las ciudades, regiones y departamentos representan
un polo fuerte cuando los servicios del Estado se
muestran cada vez ms margnallzados o dispersos.
El alcalde es, a su nivel, un integrador mucho ms potente frente a un Estado que se presenta de manera
dispersa, sin medios de accin" . Esta irrupcin de lo
local en el management pblico, es tanto ms impactante cuanto no se han confirmado las inquietudes que

servicios administrativos del departamento- el embrin

de un "medio decisional local" . Pero las situaciones
diversificadas y los actores cuyos orgenes son variados no construyeron todava un lenguaje comn que
permitiera borrar su heterogeneidad. Sobre todo el departamento no parece ser todava capaz de construir
este "referencial global local" que sea la condicin de

El problema entonces, es saber cul forma podra

tomar esta relocalizacin de las polticas pblicas en
respuesta a una crisis de sectorialidad.

Descentralizacin y polticas pblicas

10

11

12

J C. Thoening en "Does local polilic matter", debate entre D.

Lorrain, J C Thoening y Ph. Urfalino, Politix. No 7-8, octubre-diciembre de 1989. p 116.

10.

Vase G. Martin, Politiques sociales et socit,

IEP, 1987

Grenoble,

11.

J. Marcou, "Le pacha et le chef d'entreprise", en F. d'Arcy

(dir), La representaron, Paris, Econmica, 1985.

12.

Sobre el concepto de referencial global, vase P. Muller "Los

mediadores; actores "clave" en las polticas pblicas", publicado en Innovar, revista de la Universidad Nacional de Colom-

GESTION PUBLICA

una verdadera integracin de las diferentes polticas

pblicas sectoriales departamentales. En ausencia de
ste, los microcorporativlsmos -que al ser localizados
no son por eso menos reales- siguen reinando y reproduciendo a nivel departamental la segmentacin y
la particin en tajadas de los individuos usuarios.
Este limite es especialmente claro en lo que tiene que ver con la articulacin entre las polticas pblicas sociales y las acciones en el campo econmico. Esos dos sectores de intervencin estn todava
muy encerrados en universos conceptuales, semnticos y simblicos completamente separados, que reflejan la heterogeneidad de las mcroelites responsa-

ms critico de la sectorialidad-, que es la ruptura entre lo econmico, que crea las riquezas y los empleos,
y lo social, que intenta compensar las desigualdades y
combatir el desempleo. De alguna manera, las regiones parecen ms capaces de elaborar polticas pblicas infranacionales. Un procedimiento como el de los
contratos de Plan , ha podido ser el origen de un embrin de reflexin sobre una poltica pblica regional
global de desarrollo econmico, Pero bien se sabe
que las regiones estn limitadas por la debilidad de
sus medios, por lo impreciso de sus competencias administrativas y por su falta de legitimidad poltica. En
este momento, nada permite afirmar que las polticas
!J

bles de cada uno de ellos (qu relaciones

mantienen entre s un comit para la expansin econmica de un departamento y el servicio de ayuda
social del mismo?) y, sobre todo, la ausencia de una
lite susceptible de integrar desarrollo econmico y
desarrollo social a travs de la elaboracin de un referencial global local. (Ver. por ejemplo, la puesta en
marcha de un ingreso mnimo o las experiencias de
crdito para la capacitacin).
Se puede, entonces, tener algunas dudas, al menos en el estado actual de las cosas, sobre la capacidad real del departamento para superar este reto -el

oa, No. 14. Traduccin de los profesores Jean-Francois Jolly

y Carlos Salazar Vargas (N. de T.).

pblicas departamentales o regionales van a hacer

posible que se transgreda efectivamente la lgica de
la sectorialidad y de la organizacin corporativista de
los Intereses. Son, acaso, las polticas publicas locales nada ms que unas polticas pblicas sectoriales,
puestas en marcha por una autoridad local?
Es del lado del municipio' que se puede observar
un comienzo de realizacin de este objetivo, que se parece a la cuadratura del circulo porque dispone de una
reserva de legitimidad considerable, el alcalde est en
4

13.

Sobre los contralos de Plan, vase J F. Jolly. op. ci.

14.

Sobre las polticas pblicas urbanas, Vase la obra de P. Le

Gales. Politique urbaine et developpement /oca/. Paris, L'Harmatlan, 1993.

INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales. No. 16, Julio

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capacidad, si lo desea, de desarrollar una accin de

tipo manageriaP quedndose relativamente prximo a
sus conciudadanos. En otros trminos, puede combinar
la legitimidad manageal (la que le autoriza gestionar su
municipio como si fuera una empresa) y la legitimidad
tradicional (la del elegido que administra su municipio
como "un buen padre de familia").
5

Unos nuevos empresarios

locales

polticos

Es precisamente la capacidad para jugar esta sorprendente carta del "management de la proximidad", la que
permite este regreso de los notables que tanto ha
decepcionado a los partidarios de una descentralizacin ms cercana a los ciudadanos . El resurgimiento
La observacin de la accin de los alcaldes en el
de lo local da pie a los "notables managers" que no vacampo del desarrollo econmico muestra que sta nunca
cilan -y esa es su fortaleza- en combinar el poder reest separada, especialmente para los alcaldes de pecurrir a las prcticas cliente listas ms tradicionales,
queos municipios, de la voluntad de mantener la cohecon el manejo de la lgica racionalizante. Desde este
sin del tejido social local: la accin a favor de la reaperpunto de vista, aparecen claramente dos figuras. La
tura de una escuela primaria y la puesta en marcha de
primera es la del presidente del Consejo departamenuna zona de actividades, son las dos caras de una mistal, el gran beneficiado por la descentralizacin. En
ma voluntad: encontrar salidas a los jvenes de la altanto el "notable tradicional" fundamentaba su elegibidea con el fin de frenar el despoblamiento. La aldea es
lidad en su terruo y su participacin en mltiples reel lugar de una suerte de micromanagement, por cierto des de notables , el nuevo "presidente del ejecutivo
limitado, pero que alcanza a levantar parcialmente la
departamental" se beneficia de una legitimidad fundacontradiccin entre exigencia de racionalidad y exigenmentada en su competencia, es decir, en su aptitud
cia de proximidad. Pero eso ocurre slo de cierta manepara poner en marcha unas polticas pblicas locales.
ra, porque cuando el alcalde entrepreneur' de un peLa segunda figura, como ya se mencion, es la
queo municipio va demasiado lejos o desarrolla
del alcalde entrepreneur, aquel francotirador de la acdemasiado su competencia managerial, puede tambin
cin local que, hasta este momento, es el nico que
hacer la experiencia de alejarse de sus electores, vollogra la hazaa de practicar el "management de proxivindose entonces un profesional de la politica.
midad". "Los nuevos alcaldes", escribe Yves Mny,
"El trabajo de la persona elegida localmente", ex"estn presentes en todos los tipos de municipio. El
plica Alain Faure, "supera la sencilla gestin tcnica
hombre poltico local tambin se volvi -y ms que
para integrarse en un proceso ms global y ms comnunca- un entrepreneur" \
plejo de management social. Si se compromete sobre
su portafolio de polticas sectoriales, el alcalde codifica el papel de la intervencin pblica en el sistema de
Lo local como espacio de proximidad
representacin de los intereses (el lugar de las
En esas condiciones, se entiende mejor la ambigePymes. la orientacin de las cadenas de produccin,
dad
de este "regreso a lo local " , que parece ser la
las normas de insercin en el mundo laboral) al miscaracterstica de los aos ochenta. Se trata por cierto
mo tiempo que precisa las modalidades de accin (inde un regreso a lo loca!, pero un local tan diferente del
versiones especficas, esfuerzos sobre la productividad y los productos de calidad, diverslficacin de los
participantes en las polticas pblicas, adaptacin a
las fluctuaciones del mercado econmico nacional e
re. Le village et la politique, essai sur les maires ruraux en acinternacional, ayuda a la innovacin social). Este comlion, Pars, L'Harmattan, 1992.
portamienlo necesita claramente, una profesionaliza18. stos son los mdicos, abogados o terratenientes que tradiron del mandato de los elegidos localmente" .
18

15

20

22

17

cionalmente constituan la clase politica en las zonas rurales

francesas (N. de T),

15.
16.

17

60

Se conserv el original francs, sacado del Ingls management (N de T).

Galicismo utilizado por los ingleses para designar a la persona que es emprendedora, empresaria, "echada para adelante"
y generadora de oportunidades (N. de Tj.
A Faure, "Le trousseau des polltiques locales", Poiitix, No
7-8, octubre-diciembre de 1989. p 75. Vase tambin A Fau-

19.

Vase J. Rondn. Le sacre des notables, Pars, Fayard, 1985

20.

M. Abeles, Jours tranquilles en 89. Ethnologie politique d'un

dpartement trangais. Pars, Odile Jacob, 1989.

21.

Y. Mny, "Le maire nouveau est-il arriv?", Le Fgaro,

politiques, leclions municipales, 1989, p, 9.

22.

Vase A. Mabileau (dlr.), la recherche du local. Paris, L'Harmattan. 1993.

iludes

de los notables de la Tercera Repblica , como del de

los neorurales posteriores a 1968. Como bien lo muestra la observacin de la accin de los alcaldes empresarios, el territorio de los aos ochenta, que es el de la
descentralizacin, de las tecnpolis y de los planes de
ordenamiento rural, es un territorio abstracto, "algo algoritmizado" para utilizar la frmula de Yves Barel " ,
Este espacio lo construye la accin de las lites locales intermediarias, que intentan poner en marcha polticas pblicas departamentales y municipales. Lo local
de hoy se apoya en unas formas diferentes de proximidad social que no se identifican con la proximidad
profesional ni tampoco con la proximidad territorial,
porque su principal caracterstica es la de estar constituida por redes, que se las denominar proximidades
de redes (reticulares). En efecto, lo que da homogeneidad y solidez a este tipo de prctica reticular, es la
aptitud de los actores locales (responsables de asociaciones, elegidos localmente, empresarios) para tejer una red de comunicacin y de Informacin original^.
El reverso de la medalla es que la proximidad reticular
no es - t o d a v a - generadora de sentido y, por consiguiente, de identidad. La coherencia de este espacio,
constituido por mltiples redes econmicas, institucionales, corporativistas, asociativas, es bastante problemtica: es necesario construirla y mediatizarla.
23

2 3

Slo entonces se puede ver mejor el reto poltico

local: consiste en la construccin de un espacio de
mediacin que d un mnimo de coherencia a las mltiples estrategias (reticulares) de redes, que estn actuando a nivel local. Este espacio de mediacin podra
organizarse a travs de la puesta en marcha de polticas pblicas locales, pero con la condicin de que
aparezcan efectivamente unos mediadores susceptibles de construir el cdigo y el referencial que le d
sentido y coherencia a esas polticas pblicas. Esos
mediadores existen en potencia. Se trata del embrin
de una tecnoestructura departamental o regional, de
notables modernistas, de alcaldes emprendedores, de
responsables econmicos locales. Su referencial existe como un esbozo: es la nocin de desarrollo local
global, apoyada en los valores de civismo econmico
como nueva tica de la poltica local.

23,

Corresponde al periodo donde estuvo vigente la Constitucin

de 1875, la tercera desde 1793 (N. de T.).

24.

Y. Barel, La socit u vde, Pars, Seull, 1984.

25

P. Muller, F. Grebaux y A. Faure, Les enlrepreneurs ruraux.

Agriculteurs, artisans, commercants, lus locaux. Paris,
L'Harmattan, 1989,

Las polticas pblicas d e la Unin

Europea
Los aos ochenta se caracterizan por la constitucin
progresiva, todava frgil y parcial pero sin embargo
muy real, de un espacio europeo de polticas pblicas.
elemento propio de un espacio pblico europeo en va
de formacin. Este proceso de europeizacin de las
polticas pblicas - se traduce en la puesta en marcha
progresiva de un haz de normas de accin comunes,
cuyo mecanismo de elaboracin escapa a un Estado
considerado individualmente, y que, sin embargo, van
a orientar de manera decisiva las percepciones y las
conductas de los actores de las polticas pblicas, incluyendo los del nivel nacional.
2

El surgimiento
europea

de una agenda

poltica

SI hasta este momento las autoridades nacionales tenan en su mayora el dominio de ia inscripcin de
cuestiones nuevas en la agenda politica, es claro que
en numerosos campos esta inscripcin se hace ahora
en Bruselas' ', lo cual significa que es a nivel europeo
que van a ser formulados los trminos de referencia y
las condiciones de la intervencin pblica.
1

Es el caso, por ejemplo, de la poltica pblica agrcola, dado que durante los aos ochenta el ritmo de
surgimiento de nuevos problemas para inscribir en la
agenda poltica (lucha contra los excedentes agropecuarios, toma en cuenta las consecuencias sobre el medio ambiente de las formas de agricultura moderna.,,) ha
escapado progresivamente a los actores estrictamente
nacionales. El caso del medio ambiente es todava ms
demostrativo, porque las "normas europeas" se volvieron
la referencia obligada de los decisores nacionales, al
mismo tiempo que un recurso estratgico para los actores del sector del medio ambiente
Hay otros sectores que son igualmente afectados
por esta extensin de la agenda poltica comunitaria *
(politica pblica de desarrollo regional, poltica pblica
2

26.

Vase S. Andersen. K. Eliasen (dir ). Making policy n Europe,

me europeificatlon of national policy-making, London, Sage.
1993.

27.

Donde est ubicada la administracin de la Unin Europea

(N, de T.).

28.

"Comunitario" se referir en adelante a todo lo que tiene que

ver con la Unin Europea (antigua Comunidad europea! (M
deT.).

INNOVAR, revista rie ciencias administrativas y sociales. No. 16, Julio

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61

INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales

activos, como la COPA {organizaciones agrcolas) o la

UNICE (organizaciones gremiales), de manera alguna
sustituyeron la intervencin ante las instancias europeas de grupos de inters nacionales, No se observa,
hasta ahora, una puesta en marcha de formas de representaciones corporativistas que veran a estos eurogrupos beneficiarse de un monopolio de representacin cerca de los servicios competentes de la Comisin. La forma dominante de representacin a nivel
comunitario es, entonces, la forma pluralista que ve
Finalmente, y ms recientemente, con la entrada
entrar en competencia diferentes lobbys y grupos de
en vigor del tratado de Maastricht. algunas polticas pinters, para influenciar el proceso de decisin comublicas relacionadas con la cooperacin poltica han sido
nitaria. La impresin que domina es la de una gran inafectadas: seguridad interior y justicia, inmigracin...
certidumbre sobre las estrategias de los diferentes acAntes de ser el lugar de la decisin propiamente
tores, ya sean de los representantes de gremios
dicho. Europa aparece, entonces, cada vez ms como
profesionales, de grupos de inters reunidos alrededor
el lugar estratgico donde se formulan los problemas y de una causa comn (medio ambiente, derechos de
donde se define el abanico de las soluciones que
las mujeres, consumo) o de administraciones nacionaconstituyen el objeto mismo del debate poltico. Eso
les; tomando en cuenta la diversidad de los actores y
significa que Europa, cada vez ms claramente, fija
de los retos, un complejo juego de alianzas mltiples y
los marcos intelectuales y normativos que determinan
de bargaining (negociaciones] hace que el juego sea
las grandes orientaciones de las polticas pblicas.
ms abierto y los resultados menos previsibles que a
nivel nacional.
de telecomunicaciones), pero el caso ms espectacular es el de la poltica pblica de libre competencia, que
conoci un verdadero renacimiento durante los aos
ochenta. Los Estados miembros, que nicialmente eran
escpticos, debieron rpidamente tomar en cuenta el activismo renovado de la Comisin -, tanto en lo que tiene
que ver con la vigilancia de las fusiones y alianzas entre
empresas como en la intervencin en el campo de las
ayudas pblicas a las empresas.
2

31

La constitucin de un espacio
de representacin
comunitario
En este caso tambin, los aos ochenta constituyen
un cambio. A partir de este momento, es evidente que
el nivel de la Unin Europea se ha vuelto un escenario
real de representacin para los grupos de Inters en
los pases miembros, como lo demuestra el crecimiento espectacular de las cifras que tiene que ver con los
cabildeos {lobbys) que giran alrededor de las instituciones comunitarias. En 1992, el nmero de cabilderos presentes en Bruselas se poda estimar en varios
millares. Esta evolucin est, por cierto, directamente
ligada a las transformaciones de la agenda poltica europea. Hoy es imposible, para los diferentes grupos de
inters, ignorar las iniciativas y las decisiones comunitarias sin contar con la bsqueda de influencia.
De manera paradjica, todas las investigaciones
que hacen nfasis en este crecimiento del nivel comunitario como lugar de representacin de los intereses
muestran tambin que esta evolucin no termina en la
constitucin de poderosos grupos de inters que renan en su conjunto las organizaciones comprometidas
con un sector . Incluso "eurogrupos" tradicionalmente

Sin embargo, la existencia de un lugar suplementario de decisin viene a perturbar el juego de los actores a nivel nacional, ya sea introduciendo restricciones que van a limitar las posibilidades de influencia a
nivel nacional (y aun en algunos casos, quitndole
cualquier pertinencia), ya sea introduciendo en el juego recursos inesperados que pueden modificar las relaciones de fuerza. Sin que hasta ahora se pueda hablar de un verdadero cuestionamiento de las formas de
representacin corporativistas nacionales, es claro que
el desarrollo de formas de representacin competitivas y
ms abiertas tiende -poco a poco- a cambiar las reglas
de juego del dilogo entre el Estado y los grupos de Inters, incluso en las negociaciones nacionales.

La transformacin de los modos

de decisin
Como bien lo muestran Jean-Louis Quermonne y
Christian Lequesne , el sistema de decisin comunitario
33

33

31.

Vase la contribucin de Ph. C. Schmitter en Y. Mny. P. Muller y J. L. Quermonne, Politiques publiques en Europe, Pars,
L'Harmaltan, 1994.

32.

J. L Quermonne, Le syslme politique europen.

Montchrestien, Coll. "Clefs", 1993.

33.

C. Lequesne, Paris- Bruxelles, comment se lail la politique

europenne de la France, Pars, Presses de la FNSP, 1993.

30

29.

Es decir, el rgano ejecutivo de la Unin Europea (N. de T,).

30.

Vase S. Mazey y J Richardson (dir ], Lobbyng m the European Community, Oxford Press, 1993

Pars,

GESTIN PBLICA

se caracteriza, primero, por su complejidad. Ms all

de los aspectos Institucionales ligados a las nuevas
formas de cooperacin entre los tres actores principales (la Comisin y su red de comits, el Consejo de
ministros y el Parlamento), lo que constituye el elemento ms impacante es la ausencia de liderazgo decisional. El funcionamiento colegiado de la Comisin,
el estatuto ambiguo del Consejo de ministros, que es
a la vez un rgano de cooperacin politica y una Instancia de integracin comunitaria, el papel ms de influencia que de decisin del Parlamento, hacen
particularmente difcil establecer un mapa de los poderes comunitarios.
Este sistema se caracteriza tambin, de manera
paradjica, a la vez por su apertura y su carcter opaco. La apertura viene del funcionamiento de la Comisin que, pese a no ser exactamente una administracin de misin , tampoco se ha transformado en una
burocracia de tipo tradicional. El punto importante aqui
tiene que ver con la bsqueda y expresin de la experf/se . Cuando las administraciones nacionales tienden hacia el monopolio de la expertise legtima con el
fin de imponer sus formas de accin (aun si fuera para
compartir este monopolio con un medio profesional
corporatizado), la Comisin va a buscar esta expertise
multiplicando los contactos, formales o informales, con
los varios actores que gravitan alrededor de ella.
34

3S

La elaboracin de las polticas pblicas comunitarias es, en efecto, infinitamente ms difcil que el
proceso de decisin a nivel nacional, en especial en
lo que concierne al problema crucial de la aceptacin
de las normas comunitarias por parte de 15 sistemas
polticos con sus culturas y sus tradiciones especficas. Definir una expertise propia, es decir, posicionar
una expertise europea, es, entonces, inimaginable,
sin tener que asumir riesgos considerables de rechazo o simplemente de no aplicacin. Por el contrario,
el funcionamiento en comits permite integrar a todas las etapas de decisin una multitud de actores
pblicos y privados, incluidos los que despus sern
encargados de la puesta en marcha de las polticas
pblicas en los diferentes estados miembros.

El proceso de bsqueda y confrontacin de expertises diferenciadas constituye, en definitiva, un poderoso mecanismo de seleccin, ms o menos formalizado, de una lite a la vez poltica-administrativa y
ligada a la "sociedad civil" (representantes de diferentes lobbys gremiales o no gremiales), que va a tejer
todo un conjunto de redes ms o menos estabilizadas
y que mantiene relaciones de conflictos o de alianzas.
Este conjunto de redes ha terminado por elaborar su
propio lenguaje, sus propios cdigos y sus propos
modos operacionales, creando, de fecfo, una separacin que va a opacar el funcionamiento del sistema
para los outsiders tanto ms si las reglas de acceso
son mucho ms borrosas que para los sistemas
nacionales.
26

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"Clefs", 1992.

34.

Es decir, a la cual se le ha confiado una misin especifica, en

oposicin a la administracin dedicada nicamente a la gestin (N.de T.).

35.

La palabra francesa expertise se refiere a una capacidad de

experiencia y peritazgo cientfico y tcnico, lejos de cualquier
concepcin jurdica como en castellano (N. de T.).

Marcou, J. "Le pacha et le chef d'entreprise". en F d'Arcy (dir.), La

reprsentation, Paris, Econmica, 1985.

36.

Es decir, aquellos actores que se ubican fuera de la carrera

hipica (N. de T.).

INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales. No. 16, Jolio

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