Los Desafios de La Seguridad Publica en Mexico

LOS DESAFOS DE LA SEGURIDAD
PBLICA EN MXICO
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Serie DOCTRINA JURDICA, Nm. 120
LOS DESAFOS
DE LA SEGURIDAD
PBLICA EN MXICO
PEDRO JOS PEALOZA
MARIO A. GARZA SALINAS
Coordinadores
Presentacin
MARCIAL RAFAEL MACEDO DE LA CONCHA
MXICO, 2002
Primera edicin: 2002

DR 2002. Procuradura General de la Repblica
Reforma 75, 06300, Mxico, D. F.
DR 2002. Universidad Nacional Autnoma de Mxico
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n
Ciudad de la Investigacin en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510, Mxico, D. F.
Impreso y hecho en Mxico
ISBN 970-32-0234-9
PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA
Lic. Marcial Rafael Macedo de la Concha

Procurador General de la Repblica
Lic. Alejandro Ramos Flores
Subprocurador Jurdico y de Asuntos Internacionales
Lic. Gilberto Higuera Bernal
Subprocurador de Procedimientos Penales A
Lic. Carlos Javier Vega Memije
Subprocurador de Procedimientos Penales B
Lic. Jos Jorge Campos Murillo
Subprocurador de Procedimientos Penales C
Dra. Mara de la Luz Lima Malvido
Subprocuradora de Coordinacin General y Desarrollo
Dr. Estuardo Mario Bermdez Molina
Fiscal Especializado para la Atencin de Delitos contra la Salud
Dra Mara de los ngeles Fromow Rangel
Fiscal Especializada para la Atencin de Delitos Electorales
Dr. Germn Gallegos Gutirrez
Oficial Mayor
Lic. Jos Antonio Garca Ocampo
Director General de Constitucionalidad y Documentacin Jurdica
Consejo Editorial
Marcial Rafael Macedo de la Concha

Presidente
Alejandro Ramos Flores
Subprocurador Jurdico y de Asuntos Internacionales
Jorge Serrano Gutirrez
Coordinador de Asesores del Procurador General de la Repblica
Gerardo Laveaga Rendn
Director General del Instituto Nacional de Ciencias Penales
Mara Manuela de la Rosa Aguilar
Directora General de Comunicacin Social
Pedro Jos Pealoza
Director General de Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad
Jos Antonio Garca Ocampo
Director General de Constitucionalidad y Documentacin Jurdica
Germn Adolfo Castillo Banuet
Director General de Normatividad Tcnico-Penal
scar Jurez Davis
Director General de Programacin, Organizacin y Presupuesto
Mario I. lvarez Ledesma
Director General de Proteccin a los Derechos Humanos
Alfonso Mancera Segura
Director General del Instituto de Capacitacin
ngel Gonzlez Morales
Director de Publicaciones y Biblioteca
Secretario Tcnico del Consejo Editorial
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS DE LA UNAM

Dr. Diego Valads
Director
Mtro. Hugo A. Concha Cant
Secretario Acadmico
Lic. Ral Mrquez Romero
Jefe del Departamento de Publicaciones
UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA
Mtro. Enrique Gonzlez Torres
Rector
Mtro. Jos Ramn Ulloa Herrero
Vicerretor Acadmico
Lic. Araceli Tllez Trejo
Directora de Difusin Cultural
Dra. Carmen Bueno Castellanos
Directora del Departamento de Ciencias Sociales y Polticas
CONTENIDO
Presentacin
Marcial Rafael Macedo de la Concha
11
Agradecimientos
13
Introduccin
15
Derechos humanos, seguridad y justicia

Salvador Abascal Carranza
19
La ciudad que todos soamos

Luis de la Barreda Solrzano
31
Los rganos constitucionales autnomos

y la seguridad pblica
Hiram Escudero lvarez
43
Medios de comunicacin y cobertura del delito

Ral Fraga Jurez
55
La necesidad de unificar la legislacin penal

en toda la Repblica
Ricardo Franco Guzmn
75
En torno a la seguridad pblica

desarrollo penal y evolucin del delito
Sergio Garca Ramrez
81
Polticas pblicas y seguridad

en el marco de la accin del Estado
Mario A. Garza Salinas
99
La seguridad pblica en Mxico

Jos Antonio Gonzlez Fernndez
SINTITUL-2
125
14/10/2002, 07:04 p.m.
10
CONTENIDO
La Convencin de las Naciones Unidas

contra la delincuencia organizada
transnacional y sus protocolos adicionales.
Un nuevo marco de cooperacin internacional
Eduardo Ibarrola Nicoln
Los desafos de la seguridad pblica en Mxico.
Percepcin negativa de la seguridad pblica:
Ciudad de Mxico y Repblica Mexicana
Ren Alejandro Jimnez Ornelas
149
Cinco propuestas para hacer ms eficaz

nuestro Derecho Penal
Gerardo Laveaga
165
Un nuevo paradigma: la participacin

ciudadana en seguridad pblica
Mara de la Luz Lima Malvido
169
La asistencia internacional multilateral

para la reforma policial en Mxico:
una alternativa experimental
Ernesto Lpez Portillo Vargas
187
Propuesta de cambio al modelo mexicano

de seguridad pblica
Pablo I. Monzalvo Prez
SINTITUL-2
137
217
La seguridad pblica: ms all de policas y ladrones

Pedro Jos Pealoza
241

Jos Elas Romero Apis
275
Currcula de los autores
287
10
14/10/2002, 07:04 p.m.
Los desafos de la seguridad pblica en Mxico, se termin de imprimir el 14 de octubre de

2002, en los talleres de Formacin Grfica,
S.A. de C.V. En esta edicin se emple papel
cultural 70 x 95 de 50 kgs. para los interiores
y cartulina couch de 162 kgs. para los forros;
consta de 2000 ejemplares.
PRESENTACIN
Significa un gran honor presentar este trabajo editorial como resultado del
esfuerzo conjunto de la Universidad Iberoamericana, el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y la
Procuradura General de la Repblica, que han reunido a diecisis especialistas en seguridad pblica, participacin ciudadana, derechos humanos y
prevencin del delito.
Los tiempos que vivimos exigen propuestas y anlisis rigurosos que
nos permitan profundizar en estos temas, que son parte insustituible de la
Agenda Nacional.
La transicin democrtica del pas debe verse como la oportunidad
para construir un nuevo entramado institucional, que consolide al Estado de
derecho. Oxigenar la discusin y el debate terico de la seguridad pblica no
slo es un ejercicio intelectual que dota de instrumentos metodolgicos y
analticos a los ciudadanos, es tambin la oportunidad para proponer opciones y alternativas de una actividad neurlgica de las obligaciones del Estado.
Esta obra es un aporte interinstitucional y multidisciplinario que pretende unificar criterios y aproximaciones para enriquecer las polticas pblicas.
Los artculos que conforman este texto representan la riqueza de la
pluralidad de la sociedad mexicana. Esta variedad de opiniones fortalece el
aliento democrtico de una sociedad que aspira a tener referencias documentadas, y que desde distintos frentes se abre paso para hacer valer sus
justas demandas, aspiraciones y propuestas a efecto de que los apliquen los
gobernantes. El resultado de estas aportaciones representa el binomio inseparable entre participacin ciudadana y programas gubernamentales, con
arraigo en las demandas colectivas.
El arte de gobernar tiene su matriz en la capacidad de saber escuchar, procesar y conducir el sentir popular.
La seguridad pblica, como concepto universal e integrador, abarca
multidimensionalmente el comportamiento de todas las variables de la so11
SINTITUL-2
11
14/10/2002, 07:04 p.m.
12
PRESENTACIN
ciedad. Por ello, esta obra contiene puntos de vista que buscan aportar su
propia concepcin a un tema vasto como es la regulacin civilizada de la
convivencia entre los mexicanos.
Una de las ms antiguas aspiraciones de la humanidad ha sido resolver sus diferencias con tolerancia y dilogo, es decir, utilizando todos los
instrumentos civilizados, que coloquen al castigo y las penas como los ltimos recursos del Estado para enfrentar los diferendos.
La diversidad de los viejos y nuevos problemas trae a la palestra el
cuestionamiento respecto a las antiguas y a veces dogmticas recetas para
enfrentar al crimen. Los nuevos desafos de la sociedad contempornea,
globalizada e influenciada por las coordenadas internacionales, exigen audacia, decisin e inteligencia para elaborar nuevos cdigos de conducta en
el gobierno y en la sociedad civil.
Sera imperdonable que soslayramos esta magnfica oportunidad
que los vientos del cambio nos han proporcionado, para depurar los circuitos de la seguridad pblica y la procuracin de justicia, que haban sido
cooptados por la corrupcin, la ineficiencia y el abuso de poder que generan una pesada y oprobiosa impunidad que ofende al pueblo de Mxico.
Por nuestra parte, desde la Procuradura General de la Repblica,
hemos seguido puntualmente las instrucciones del Presidente Vicente Fox,
de hacer respetar el marco legal vigente y, con ello, recuperar el sentido
histrico del Ministerio Pblico, de ser el representante de la sociedad. A
partir de este concepto hemos aportado nuestro mejor esfuerzo para servir
a la Nacin, con espritu de equipo y de corresponsabilidad institucional.
Nuestro nimo se fortalece por el amplio respaldo y colaboracin de
extensos sectores de la poblacin que han percibido que esta Institucin no
slo es de buena fe, lo cual es en s un extraordinario avance, sino que
tambin hemos abierto puertas y ventanas para dar paso a un nuevo ambiente que ofrece certidumbre a quienes recurren a esta instancia pblica.
Por ello no dudamos en apoyar y presentar este proyecto editorial,
porque es coincidente con la visin integral de que se ha dotado a la Procuradura General de la Repblica.
El lector tiene en sus manos la suma de ideas y propuestas de un
grupo de analistas comprometidos con Mxico, convencidos que los desafos que enfrenta el pas slo pueden resolverse si sumamos esfuerzos de
todos los sectores de la sociedad.
Lic. Marcial Rafael Macedo de la Concha
SINTITUL-2
12
14/10/2002, 07:04 p.m.
AGRADECIMIENTOS
Queremos aprovechar la ocasin y este espacio para testimoniar y reiterar
nuestro sincero agradecimiento y gratitud a las siguientes personas que
contribuyeron para la publicacin de esta obra, que sin su apoyo no hubiera
podido llevarse a cabo.
Al licenciado Marcial Rafael Macedo de la Concha, Procurador General de la Repblica, por acceder a presentar esta obra, as como por su
valioso apoyo, abierto y decidido en la elaboracin de este trabajo.
Al doctor Diego Valads, Director del Instituto de Investigaciones
Jurdicas de la UNAM, por su gran inters y compromiso en el tema e
importante apoyo en la conclusin de este trabajo.
A la doctora Carmen Bueno, Directora del Departamento de Ciencias Sociales y Polticas de la Universidad Iberoamericana, por acoger con
entusiasmo la idea e incluir a la UIA en este proyecto.
Al maestro ngel Gonzlez Morales y a Ernesto Ortega Reyes, Director y Subdirector de Publicaciones y Biblioteca de la PGR, respectivamente, que con su eficiente y profesional correccin contribuyeron en la
preparacin de esta obra.
Al seor Ricardo Hernndez, Asesor de la Direccin General de
Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad de la PGR, por sus diligentes atenciones que tuvo en todo momento en la realizacin de este
trabajo.
A Juan Rebollar, funcionario de la Direccin General de Prevencin
del Delito y Servicios a la Comunidad de la PGR, por su disposicin para
solucionar todos los aspectos de carcter tcnico que se necesitaron para
este trabajo.
Al licenciado Ral Mrquez, Jefe de Publicaciones del Instituto de
Investigaciones Jurdicas, por su profesionalismo y disposicin en la publicacin de esta obra.
Al maestro Vctor Uhthoff, por la realizacin de su obra para ilustrar
la portada.
13
SINTITUL-2
13
14/10/2002, 07:04 p.m.
14
AGRADECIMIENTOS
A scar Moreno, por contribuir con el emblemtico diseo de la

portada.
A todas las personas que de alguna manera intervinieron para hacer
posible y llevar a feliz trmino este proyecto editorial.
SINTITUL-2
14
14/10/2002, 07:04 p.m.
INTRODUCCIN
No basta con exigir orden para gobernar bien sino que hay que gobernar bien para lograr el nico orden que tiene sentido, no es el orden el
que refuerza la justicia, sino la justicia la que da su certeza al orden.
Albert Camus
Los tres desafos ms importantes de la agenda gubernamental hoy en da,
al inicio de este siglo, son: la creciente pobreza, la grave escasez de agua y
la seguridad pblica.
Esta obra trata el que muchos consideran el tema de temas: La
seguridad pblica. Sin embargo, es importante aclarar que la pobreza y la
falta de agua no son temas disasociados de la seguridad pblica, considerada hasta ahora tradicionalmente y con una visin lineal a la seguridad pblica como un fenmeno de naturaleza exclusivamente policiaca. La dimensin
y complejidad que sta ha alcanzado, aunada a las tendencias del incremento de los registros delictivos, hacen pensar que tienen carcter estructural y no slo coyuntural como se cree, con acciones simplemente
cortoplacistas. De ah la necesidad de reconceptualizar los mecanismos
para su atencin y tratamiento desde un enfoque multifactorial que incluya
aspectos relacionados con la cohesin social, desigualdad socioeconmica,
marginalidad, adicciones, desempleo, influencia negativa de los medios de
comunicacin, relajamiento de la disciplina social, infraestructura urbana
inadecuada, deficiencia de los servicios vitales, falta de alternativas culturales, artsticas y deportivas para los jvenes, falta de arraigo en su localidad y prdida del sentido de pertenencia. Por tanto, nuestra propuesta es
empezar por una retotalizacin y totalizacin seria y sistemtica en el diseo de las instituciones de seguridad pblica, as como las de procuracin e
imparticin de justicia.
El esfuerzo social que habr que realizar para lograr transformaciones cualitativas en materia de seguridad pblica tendr que incluir a los
15
SINTITUL-2
15
14/10/2002, 07:04 p.m.
16
INTRODUCCIN
ms amplios sectores y a las ms variadas instituciones; de tal manera que

la pluralidad de formaciones, ocupaciones y perspectivas participantes constituyan una garanta de aportaciones de ideas novedosas, creativas y de
actitudes verdaderamente renovadoras, mediante el diseo e implantacin
de una poltica interinstitucional e integral contra la delincuencia, es decir,
llevar a cabo una poltica pblica en seguridad pblica que tenga como ejes:
a) una poltica gubernamental de desarrollo social;
b) una activa participacin ciudadana;
c) una profesionalizacin de los cuadros de las comparaciones de
polica, procuracin e imparticin de justicia;
d) una atencin eficaz y humana a las vctimas del delito;
e) un tratamiento adecuado en la readaptacin social;
f) un combate frontal al binomio corrupcin e impunidad, aliados
de la delincuencia organizada, y
g) coordinacin permanente entre los tres rdenes de gobierno a
fin de dirigir sus acciones hacia un mismo objetivo.
Dentro de las primeras acciones necesarias para lograr un cambio de enfoque y resultados est hacer a un lado prejuicios, inercias y
empirismos en los mtodos de trabajo, para realizar un cambio de
paradigmas en la materia. Uno de esos paradigmas que urge cambiar
es la prevencin por la punicin, para realmente disminuir y terminar
con la delincuencia que actualmente impera en nuestro pas.
En este contexto, esta obra pretende abrir un espacio de reflexin
acadmica que tanta falta hace, en relacin con el tema de la seguridad
pblica en Mxico, a fin de aportar elementos de juicio, ideas, propuestas,
con objeto de coadyuvar a los tomadores de decisiones en el diseo de
polticas pblicas en la materia.
Para ello, este trabajo, por primera vez en nuestro pas, rene a especialistas, funcionarios pblicos, legisladores y acadmicos estudiosos del
tema, todos de diversas instituciones, que son parte del ncleo pensante de
este pas en el tema tratado, para exponer sus puntos de vista en torno a los
desafos de la seguridad pblica en Mxico.
La obra que se presenta a continuacin est compuesta por los siguientes temas y autores:
SINTITUL-2
16
14/10/2002, 07:04 p.m.
17
INTRODUCCIN

Los rganos constitucionales autnomos y la seguridad pblica
Ral Fraga Jurez
Necesidad de unificar la legislacin en toda la Repblica
En torno a la seguridad pblica desarrollo penal y evolucin del delito
Sergio Garca Ramrez
Polticas pblicas y seguridad en el marco de la accin del Estado
La Convencin de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada
transnacional y sus protocolos adicionales. Un nuevo marco de cooperacin internacional
Percepcin negativa de la seguridad pblica: Ciudad de Mxico y Repblica Mexicana
Ren Jimnez Ornelas
Cinco propuestas para hacer ms eficaz nuestro Derecho Penal
Gerardo Laveaga
Un nuevo paradigma: la participacin ciudadana en seguridad pblica
La asistencia internacional multilateral para la reforma policial en Mxico:
Ernesto Lpez Portillo V.
Una propuesta de cambio al modelo mexicano de seguridad pblica
Pedro Jos Pealoza
Sobre la seguridad pblica en Mxico
Por ltimo, de los lectores esperamos una actitud crtica y abierta
para debatir y cuestionar el tema, a efecto de que todos juntos, sociedad y
autoridades, podamos acceder a un nuevo estadio de conocimientos para
SINTITUL-2
17
14/10/2002, 07:04 p.m.
18
INTRODUCCIN
mejorar la seguridad pblica, e iniciar la construccin de un verdadero edificio institucional y cultural, que cuente con los andamiajes necesarios para
encontrar salidas a los complejos problemas que enfrentamos los mexicanos.
S, que nos permita vivir sin miedo a ser felices.
Los coordinadores
Pedro Jos Pealoza
SINTITUL-2
18
14/10/2002, 07:04 p.m.
INTRODUCCIN
No basta con exigir orden para gobernar bien sino que hay que gobernar bien para lograr el nico orden que tiene sentido, no es el orden el
que refuerza la justicia, sino la justicia la que da su certeza al orden.
Albert Camus
Los tres desafos ms importantes de la agenda gubernamental hoy en da,
al inicio de este siglo, son: la creciente pobreza, la grave escasez de agua y
la seguridad pblica.
Esta obra trata el que muchos consideran el tema de temas: La
seguridad pblica. Sin embargo, es importante aclarar que la pobreza y la
falta de agua no son temas disasociados de la seguridad pblica, considerada hasta ahora tradicionalmente y con una visin lineal a la seguridad pblica como un fenmeno de naturaleza exclusivamente policiaca. La dimensin
y complejidad que sta ha alcanzado, aunada a las tendencias del incremento de los registros delictivos, hacen pensar que tienen carcter estructural y no slo coyuntural como se cree, con acciones simplemente
cortoplacistas. De ah la necesidad de reconceptualizar los mecanismos
para su atencin y tratamiento desde un enfoque multifactorial que incluya
aspectos relacionados con la cohesin social, desigualdad socioeconmica,
marginalidad, adicciones, desempleo, influencia negativa de los medios de
comunicacin, relajamiento de la disciplina social, infraestructura urbana
inadecuada, deficiencia de los servicios vitales, falta de alternativas culturales, artsticas y deportivas para los jvenes, falta de arraigo en su localidad y prdida del sentido de pertenencia. Por tanto, nuestra propuesta es
empezar por una retotalizacin y totalizacin seria y sistemtica en el diseo de las instituciones de seguridad pblica, as como las de procuracin e
imparticin de justicia.
El esfuerzo social que habr que realizar para lograr transformaciones cualitativas en materia de seguridad pblica tendr que incluir a los
15
SINTITUL-2
15
14/10/2002, 07:04 p.m.
16
INTRODUCCIN
ms amplios sectores y a las ms variadas instituciones; de tal manera que

la pluralidad de formaciones, ocupaciones y perspectivas participantes constituyan una garanta de aportaciones de ideas novedosas, creativas y de
actitudes verdaderamente renovadoras, mediante el diseo e implantacin
de una poltica interinstitucional e integral contra la delincuencia, es decir,
llevar a cabo una poltica pblica en seguridad pblica que tenga como ejes:
a) una poltica gubernamental de desarrollo social;
b) una activa participacin ciudadana;
c) una profesionalizacin de los cuadros de las comparaciones de
polica, procuracin e imparticin de justicia;
d) una atencin eficaz y humana a las vctimas del delito;
e) un tratamiento adecuado en la readaptacin social;
f) un combate frontal al binomio corrupcin e impunidad, aliados
de la delincuencia organizada, y
g) coordinacin permanente entre los tres rdenes de gobierno a
fin de dirigir sus acciones hacia un mismo objetivo.
Dentro de las primeras acciones necesarias para lograr un cambio de enfoque y resultados est hacer a un lado prejuicios, inercias y
empirismos en los mtodos de trabajo, para realizar un cambio de
paradigmas en la materia. Uno de esos paradigmas que urge cambiar
es la prevencin por la punicin, para realmente disminuir y terminar
con la delincuencia que actualmente impera en nuestro pas.
En este contexto, esta obra pretende abrir un espacio de reflexin
acadmica que tanta falta hace, en relacin con el tema de la seguridad
pblica en Mxico, a fin de aportar elementos de juicio, ideas, propuestas,
con objeto de coadyuvar a los tomadores de decisiones en el diseo de
polticas pblicas en la materia.
Para ello, este trabajo, por primera vez en nuestro pas, rene a especialistas, funcionarios pblicos, legisladores y acadmicos estudiosos del
tema, todos de diversas instituciones, que son parte del ncleo pensante de
este pas en el tema tratado, para exponer sus puntos de vista en torno a los
desafos de la seguridad pblica en Mxico.
La obra que se presenta a continuacin est compuesta por los siguientes temas y autores:
SINTITUL-2
16
14/10/2002, 07:04 p.m.
17
INTRODUCCIN

Los rganos constitucionales autnomos y la seguridad pblica
Ral Fraga Jurez
Necesidad de unificar la legislacin en toda la Repblica
En torno a la seguridad pblica desarrollo penal y evolucin del delito
Sergio Garca Ramrez
Polticas pblicas y seguridad en el marco de la accin del Estado
La Convencin de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada
transnacional y sus protocolos adicionales. Un nuevo marco de cooperacin internacional
Percepcin negativa de la seguridad pblica: Ciudad de Mxico y Repblica Mexicana
Ren Jimnez Ornelas
Cinco propuestas para hacer ms eficaz nuestro Derecho Penal
Gerardo Laveaga
Un nuevo paradigma: la participacin ciudadana en seguridad pblica
La asistencia internacional multilateral para la reforma policial en Mxico:
Ernesto Lpez Portillo V.
Una propuesta de cambio al modelo mexicano de seguridad pblica
Pedro Jos Pealoza
Sobre la seguridad pblica en Mxico
Por ltimo, de los lectores esperamos una actitud crtica y abierta
para debatir y cuestionar el tema, a efecto de que todos juntos, sociedad y
autoridades, podamos acceder a un nuevo estadio de conocimientos para
SINTITUL-2
17
14/10/2002, 07:04 p.m.
18
INTRODUCCIN
mejorar la seguridad pblica, e iniciar la construccin de un verdadero edificio institucional y cultural, que cuente con los andamiajes necesarios para
encontrar salidas a los complejos problemas que enfrentamos los mexicanos.
S, que nos permita vivir sin miedo a ser felices.
Los coordinadores
Pedro Jos Pealoza
SINTITUL-2
18
14/10/2002, 07:04 p.m.
DERECHOS HUMANOS, SEGURIDAD Y JUSTICIA

DERECHOS Y DERECHO
Una fuerte corriente de la filosofa poltica y jurdica que data de tiempo
atrs, pero que se ha revitalizado en nuestra poca, ha planteado insistentemente la necesidad de establecer un Estado de derecho que garantice el
orden y la paz en las relaciones de la vida en sociedad, el cual suele oponerse a una situacin de anarqua, de confusin y de inseguridad jurdica y
pblica.
El principio en que se fundamenta este tipo de Estado es el de legalidad, conforme al cual todos sus actos deben ajustarse a las leyes dictadas
por organismos legalmente constituidos. Esta expresin slo nos indica un
sentido estrictamente juridista de legalidad positiva, el cual supone una actitud de regularidad jurdica, pero no necesariamente el reconocimiento de
todos los derechos de los gobernados.
No basta la simple legalidad formal para que el gobierno del Estado
se justifique ticamente. La historia y la realidad actual nos ilustran numerosos casos de gobiernos autoritarios, totalitarios o de dictaduras ms o
menos perfectas que, con base en las leyes positivas o en estructuras e
instituciones pblicas diseadas desde y para el poder, han mantenido el
statu quo y cometido graves arbitrariedades o inclusive los peores crmenes y las ms dolorosas injusticias.
En una expresin ms elaborada y ms coherente, el Estado de derecho se manifiesta como una estructura constitucional y un conjunto de
procedimientos tendentes a asegurar el respeto de los derechos fundamentales de los ciudadanos y a evitar los excesos de poder. Este modelo poltico-social es, por lo menos, un paradigma, un ideal de sistema poltico y de
convivencia social. Slo cuando hay una participacin racional, bien culti19
5.p65
19
15/10/2002, 03:59 p.m.
20
SALVADOR ABASCAL CARRANZA
vada y libre de los ciudadanos para integrar los rganos representativos del
gobierno, y un constante recurso de stos a la base popular del consentimiento se puede construir una comunidad social y polticamente fundada
en la tica, como condicin esencial para la bsqueda del bien comn. En el
fondo, de lo que se trata es de reconocer la universalidad de los derechos
humanos y la necesidad de su consenso, para legitimar los actos de gobierno en un rgimen democrtico.
Entonces, el Estado de derecho no se agota en la mera legalidad
formal en la simple rule of law, sino que se apoya en una concepcin
tica de la poltica y del Derecho, es decir, en la consideracin del Derecho
Positivo al servicio de los valores jurdicos de la seguridad y de la justicia.
Pero estos valores, a su vez, estn relacionados con los valores morales de
la sociedad y orientados al bien supremo de la persona y a la realizacin
plena de sus fines existenciales.
Para poner en prctica estos valores, el Estado de derecho debe
convertirse en un Estado social y de justicia. Defensa de los derechos
humanos, subsidiariedad, solidaridad, justicia social, representacin y justicia expedita en los tribunales, seguridad pblica y jurdica, deben ser, entre
otros, imperativos de un genuino Estado de derecho, social y democrtico
de derecho, que no tendr substancia si no contiene el ingrediente propio de
la democracia liberal, a saber, libertad integral con responsabilidad.
Es una libertad que no se constituye exclusiva o principalmente por
las intenciones o por discursos. sa, la de los discursos, es una libertad
formada slo de aspiraciones. La verdadera libertad es la de los contenidos, la que se refiere a los actos conscientes y responsables de las personas, la que tiene que ver con las instituciones en las que los seres humanos
actan y se expresan a travs de las relaciones intersubjetivas. En suma, la
libertad supone conocimiento, racionalidad y voluntad de accin, de
interaccin y compromiso con el otro, con los otros, en el marco de las
instituciones aceptadas y respetadas por todos. Por buenos y amantes del
derecho que se suponga a los hombres afirma Kant (Metafsica de las
costumbres), la idea racional a priori de semejante estado implica la de
la falta de seguridad contra la violencia, antes de haberse reunido en pueblos, los pueblos del Estado y los Estados en una gran nacin, es decir,
antes de haberse constituido en un Estado jurdico.
La ley es la institucin social por excelencia; ella constituye el eje de
las relaciones sociales de las personas entre s y de stas con la autoridad.
Como instrumento formidable que es, la ley fortalece o debilita a la comu-
5.p65
20
15/10/2002, 03:59 p.m.
DERECHOS HUMANOS,
SEGURIDAD Y JUSTICIA
21
nidad, libera o esclaviza al ser humano. Qu terrible azote la injusticia

clama Aristteles (Poltica I-2) cuando tiene las armas en la mano! Las
armas que la naturaleza ha concedido al hombre para combatir sobre todo
a sus enemigos, son la prudencia y la virtud.
El derecho a la fuerza ha sido una constante en la historia, recurso
invocado hasta la necedad por los defensores de un orden autoritario. Sin
embargo, la fuerza del Derecho (positivo) y, como expresin ms moderna
el derecho al Derecho, es an frmula insuficiente para resolver, al mismo
tiempo que el problema de la seguridad del Estado, el de su justicia. El
peligro de sacralizar la ley como norma de la justicia es que deviene en una
especie de funcionalismo jurdico, esencia del positivismo del mismo nombre, el cual esconde cierta re-divinizacin del poder y de quienes lo
detentan, poder que se entiende, en este contexto, como causa sui.
La justicia es el indiscutible punto de referencia de la seguridad jurdica y
pblica, de tal manera que, a mi entender, existen solamente dos maneras
de visualizar el problema. Uno parte del modelo autoritario de gobierno que
desprecia la justicia, en el entendido de que el sistema poltico puede subsistir sin ella. Este tipo de gobierno puede solapar cierto estado de desorden
o de anarqua controlada (fuente inagotable de corrupcin) para producir
en la sociedad cierta ilusin de libertad plena. El otro es el sistema democrtico de derecho, en el que se acepta como un desafo permanente la
natural e inevitable tensin entre el respeto a los derechos humanos, por un
lado, y la garanta del orden pblico, por el otro, en un juego de reglas claras
que ofrece la menor cantidad de motivos de conflicto, pero capaz l mismo
de resolver el conflicto cuando se presenta, atendiendo siempre a los principios de legalidad racional, de justicia y de equidad.
La idea que anima el discurso sobre la seguridad del Estado, es decir
la necesidad de un orden jurdico justo, fuente tanto de la seguridad jurdica como de la seguridad pblica, exige la creacin de instituciones
pblicas suficientemente slidas, dotadas de la flexibilidad necesaria para
adaptarlas al dinamismo de los cambios sociales.
La seguridad jurdica, entendida como el sistema confiable en que
las normas claras que permiten dirimir las inevitables diferencias entre los
miembros de una comunidad son aceptadas por todos los gobernados y
5.p65
21
15/10/2002, 03:59 p.m.
22
aplicadas imparcialmente por los gobernantes como instrumentos indispensables de la convivencia social pacfica, es un elemento insustituible del
bien comn.
Por su parte, la seguridad pblica constituye un aspecto esencial de
la seguridad integral del Estado, al cual le ha sido otorgado por la sociedad
fundante misma un poder de salvaguarda de los intereses de todas las
personas que integran dicha comunidad, y que recibe el nombre genrico
de poder de polica. Este es al decir de Daniel Herrendorf (El Poder de
Polica, C.N.D.H.) una forma de poder estatal dispuesto a limitar, por
va reglamentaria y sujeto a revisin judicial, determinados derechos subjetivos, con beneficio a la salubridad, a la seguridad y a la tica social.
Las limitaciones que impone el poder de polica a las libertades pblicas y a los derechos humanos no deben interpretarse, a la manera roussoniana, como un conjunto de cesiones de libertad individual que dan como
resultado la volont gnrale, esquema que ms se parece a un estado
demaggico y colectivista que a un verdadero Estado democrtico de derecho. Por el contrario, la voluntad general* que construye, respeta y defiende las instituciones justas y eficaces es la expresin misma de la libertad.
Cuando no se ha podido fortificar la justicia se ha justificado la fuerza. Poco importa entonces al poder que el orden sea justo, con tal que se
comprenda que lo justo es que haya orden. Lo dems no importa: el bien
comn, la justicia, la solidaridad, la verdad, la libertad; no hay que buscar lo
que no existe y que, por lo tanto, no se puede encontrar en ninguna parte.
Toda sociedad, todo ser humano tiene el derecho y cultiva la esperanza en el mantenimiento de un orden social, fundado en un orden moral
mnimo, estructurado por la sociedad, pero garantizado por el Estado. Ciertamente, no se trata de la ilusin de los finales felices en los que siempre se
destruye el mal e impera la justicia. Ya nadie cree en cuentos de hadas,
pero s se tiene el derecho a desear y a exigirle al gobierno, a travs de las
instituciones del Estado, que cumpla los propsitos para los cuales han sido
creadas: la preservacin del orden sustentado en la ley justa y en su aplicacin eficaz.
Cuando no existe certidumbre entre los gobernados respecto a la
capacidad del gobernante para corregir los actos de desestabilizacin y de
* Actualmente hay tendencia a interpretar la voluntad general como inters general,
pero siempre quedar un espacio para la arbitrariedad en aras del inters general o de la
interpretacin subjetiva de lo que esto significa.
5.p65
22
15/10/2002, 03:59 p.m.
DERECHOS HUMANOS,
23
violencia, sean por efecto del delito ordinario o de la delincuencia organizada, aparecen la anarqua, el caos y sobre todo la desmoralizacin. Se pierde
entonces la fe y el respeto hacia las instituciones pblicas, instituciones que
no siempre responden a las necesidades y aspiraciones de la comunidad,
porque han sido diseadas para proteger los intereses del poder. Las consecuencias no deseadas de un estado de incertidumbre y de anarqua pueden ser las de la reaccin, violenta muchas veces, de las vctimas de la
injusticia.
Uno de los principales derechos que la autoridad pblica debe garantizar al gobernado es el de la seguridad en la libertad. El derecho a la
vida, a la integridad, a la propiedad, a la honra, a la expresin y manifestacin de las ideas, al trnsito, al descanso, estn estrechamente vinculadas
con el derecho a la seguridad, tanto jurdica como pblica. Si el gobierno no
garantiza a los habitantes la proteccin de todos sus derechos relativos, los
ciudadanos acabarn por defenderse del gobierno. Inevitablemente, aparece tambin, en la comunidad, la tentacin de optar por un gobierno autoritario y represor, que sea capaz de garantizar la seguridad y la paz (as sea
negativa) aun a costa de su libertad. Por el contrario, un gobierno capaz de
entender su misin, como promotor y garante del bien comn, se constituye
en autoridad democrtica que se reconoce obligada a vigilar sus acciones,
ms que los de los ciudadanos y a corregir su conducta antes que pretender
controlar la de los gobernados. Quien no puede corregir la conducta de los
ciudadanos dice Toms Moro (Utopa), sino suprimindoles las comodidades de la vida, debe confesar que no puede gobernar a hombres libres.
Solamente hay algo peor que la incapacidad de un gobierno para
brindar seguridad y justicia a los gobernados, la impunidad del delito y junto
con l, y an ms grave, la complicidad en el crimen. Si la impunidad suma
injusticia a la injusticia la complicidad de quien tiene a su cargo la seguridad
de la comunidad y la imparticin de justicia es una inimaginable traicin a la
confianza depositada por los ciudadanos, que no es sino el anhelo individual
y social de la subsistencia de mnimos jurdicos y morales para la supervivencia del orden social.
En conclusin, es urgente revalorar, desde la sociedad misma, los
fundamentos ticos del sistema educativo y las estructuras de derecho que
la sostienen, as como las convicciones sociales y polticas. Debe empezarse por replantear la tica poltica, para que desde lo ms alto de las instituciones pblicas se d vigencia a los derechos humanos y, con ellos, al
autntico Estado de derecho.
5.p65
23
15/10/2002, 03:59 p.m.
24
La inseguridad y la corrupcin son consecuencia de la condicin

humana; es imposible erradicarlas. Pero es razonable esperar, si el gobierno y la sociedad combaten eficazmente las principales causas de la corrupcin y de la injusticia, sobre todo la institucional, un ambiente de seguridad
que, aunque no alcance a encarnar el ideal kantiano de la paz perpetua,
pueda ofrecer cuando menos la paz positiva, no la que significa ausencia de
guerra, no la de la justificacin de la fuerza, sino la de la fortificacin de la
justicia.
Hemos hablado de la educacin como piedra de toque de la reforma
de la sociedad para garantizar un desarrollo armnico. Debe recordarse
que los delincuentes en Mxico estn generalmente alimentados por la frustracin y el rencor, pacientemente cultivados en sus corazones por el sistema
que gobern a Mxico ms de 70 aos. Durante ese tiempo, los mexicanos
hemos perdido, o se nos han arrebatado, las virtudes de tolerancia para con
los dems y de respeto por nosotros mismos. La educacin en valores, por
ms que parezca utopa, es una de las vas ms seguras para construir
caminos de esperanza y de confianza, para reestructurar el tejido social.
EL PAPEL DE LA TICA EN LA SEGURIDAD PBLICA

En lo que a tica se refiere, sta debe ser ms universal y menos subjetiva.
En el ejercicio del poder policiaco, el uso de armas, monopolizado por las
fuerzas del Estado, tanto en la carrera policiaca como en la militar, atrae a
gran nmero de socipatas y psicpatas, por lo que volvemos al problema
tantas veces planteado. La necesidad de seleccionar y profesionalizar las
fuerzas policiacas a diferentes niveles tcnicos y actualizarlas con cursos
de capacitacin, adems de mejorar sus condiciones salariales y sociales.
Los valores ticos son muy importantes en las funciones policiacas
como lo son tambin en cualquier otra actividad. Pensemos en un mdico
sin tica, o en un ingeniero o en cualquier otro profesionista, aunque en
sta, por sus caractersticas de trabajo y el uso de la fuerza, as como la
corrupcin de su medio de trabajo es ms clara y ostensible la falta de
tica, la prepotencia y la corrupcin.
Etimolgicamente, tica proviene del latn ethica, y sta del griego
ethik, la cual significa moral, relativo al carcter. Moral, de la raz latina
morale perteneciente a las costumbres. tica son los principios generales
del cdigo de conducta y moral a la aplicacin de stos.
5.p65
24
15/10/2002, 03:59 p.m.
DERECHOS HUMANOS,
25
El trabajo policiaco tiene dos partes, una terica y otra prctica;

ambas, tienen la descripcin del hecho concreto y la prescripcin, a ello se
debe que sean muy importantes la integridad y la actuacin congruente de
pensar, decir y hacer, deben ser partes de la verdad misma.
Verdad ontolgica, lo que es; verdad lgica, lo que se piensa, y verdad moral, lo que se hace. Debe ser la misma tica poltica que, como se
sabe, es arte, ciencia, moral y filosofa que exige ser realizada de la manera
ms adecuada.
tica y seguridad estn estrechamente relacionadas, siempre hay
que decidir entre hacer y no hacer.
Existen determinaciones ticas o morales que no dependen directamente de nosotros por reproduccin social y todos somos corresponsables
de la sociedad.
El doctor Quiroz Cuarn enunci en sus publicaciones que la sociedad y la delincuencia evolucionan a travs del tiempo; de ah la participacin de la mujer y del nio en el delito, as como la aparicin de una
delincuencia organizada, tal es el caso de la narcodelincuencia, la cual exige innumerables cambios en la estructura y organizacin policiaca para
evitar que aqulla rebase al Estado.
En la fase actual de su evolucin, la delincuencia ha rebasado al
Estado. ste es incapaz de ofrecer el derecho a la seguridad pblica. Este
fenmeno es la base de la ignorabilidad, situacin en la que actualmente
nos encontramos y que demanda la accin inmediata de las autoridades
competentes; profesionalizacin y capacitacin con todas las prestaciones
sociales a los cuerpos policiacos. Es importante mencionar que todos somos corresponsables de la conducta de la sociedad actual.
USO DE LA FUERZA Y DERECHOS HUMANOS

Uno de los renglones menos reglamentados del quehacer de los servidores
dedicados a la seguridad pblica es el relacionado con el uso de la fuerza.
Esta falta de reglamentacin crea un ambiente propicio para que se violen
los derechos a la vida y a la integridad fsica, del ciudadano y del servidor
pblico, as como a diferentes derechos relativos a la justicia para el servidor publico, debido a que, sin una reglamentacin clara y especfica, el fallo
respecto a la actuacin de un servidor pblico queda sujeto a la interpreta-
5.p65
25
15/10/2002, 03:59 p.m.
26
cin de la autoridad competente. En la mayora de los casos la autoridad

desconoce la dinmica de los enfrentamientos.
HACIA EL FUTURO
El anlisis jurdico-circunstancial es esencial en un proceso de transicin de
un sistema poltico autoritario a un Estado democrtico de derecho del
respeto a los derechos humanos.
Es conveniente destacar que en las bases jurdicas de la unificacin
econmico-poltica de Europa actual existen disposiciones que exigen a los
pases miembros no solamente suscribir los convenios europeos en materia
de respeto y defensa de los derechos humanos, sino fundamentalmente
comprobar su aplicacin en la vida pblica.
La cultura del Estado democrtico de derecho va de la mano con la
cultura de los derechos humanos. No habr reforma del Estado que valga
si al mismo tiempo que se modifican las leyes (no slo las electorales) no
existe una reforma educativa (y cultural) de fondo, que incluya en sus
contenidos aspectos formativos en materia de derechos humanos y de Estado democrtico de derecho.
Tampoco se puede aspirar a proponer un autntico sistema democrtico, respetuoso de los derechos humanos, si no se tiene una slida base
de principios tico-axiolgicos. El respeto a los derechos humanos constituye, ante todo, una actitud moral frente al ser humano concreto y frente a
sus circunstancias sociales.
El deterioro de los valores cvicos y morales en el sistema educativo
mexicano durante 71 aos ha impedido, en gran medida, la transicin hacia
niveles superiores de vida y de convivencia entre los mexicanos, por carecer stos de un referente superior, capaz de impulsar el cambio como un
motor espiritual de la sociedad.
Entre los principales obstculos para caminar hacia una cultura de
respeto a los derechos humanos estn los siguientes:
Corrupcin. No puede haber un confiable sistema de proteccin y
defensa de los derechos humanos en una sociedad mediatizada por
el tener y el poder. No es lo mismo, sin embargo, la corrupcin de las
instituciones, que la corrupcin en las instituciones. En este ltimo
5.p65
26
15/10/2002, 03:59 p.m.
DERECHOS HUMANOS,
27
caso la corrupcin es corregible, en la medida en la que no han destruido las instituciones de la Repblica.
Lentitud en la imparticin de la justicia. En el lenguaje de
los derechos humanos existe una mxima que dice: Justicia retardada es justicia denegada. Es verdad que el Ministerio Pblico y los
jueces no actan con la eficacia exigible por la justicia, pero tambin
es cierto que las instituciones creadas para la defensa de los derechos humanos han disminuido los niveles de rezago existentes antes
de su creacin. Al da de hoy, la mayor cantidad de denuncias y
quejas ante los ombudsman, tienen que ver con la exasperante lentitud (inducida en muchas ocasiones por la corrupcin) de los aparatos de justicia de nuestro pas.
Impunidad. Es un hecho que se deriva, necesariamente, de los
dos anteriores.
Anarqua y corrupcin en el sistema penitenciario. El hacinamiento, el autogobierno (lase mafias) y la indebida mezcolanza
de internos, en la mayora de las crceles mexicanas, son causa de
graves violaciones a los derechos humanos. En la mayora de las
prisiones no hay distincin entre procesados con sentenciados, delincuentes peligrosos con no peligrosos, delincuentes (y presuntos) del
fuero comn con delincuentes del fuero federal. Esto genera explotacin de unos internos por otros, trfico de drogas, de alcohol y de
influencias.
Deficiente sistema de defensora de oficio. El Ministerio Pblico y el defensor de oficio no estn en igualdad de condiciones:
generalmente el Ministerio Pblico gana tres veces ms que el defensor de oficio. ste no tiene un lugar digno para trabajar, ni secretaria, ni escritorio, ni mquina de escribir, ni acceso a los peritajes y
otros elementos necesarios para realizar una buena defensa.
El concepto de presuncin de inocencia es un principio garante de los derechos humanos. Hasta que un juez o una instancia
superior no haya dictado sentencia condenatoria ningn ciudadano,
funcionario pblico o medio de informacin debe condenar a priori
a un procesado.
Inexistente o muy deficiente legislacin en lo que se refiere
a la responsabilidad objetiva del Estado, tanto en materia penal como en servicios pblicos. En el mbito penal an no existe la
norma que obligue al Estado a reparar el dao en caso de haberse
5.p65
27
15/10/2002, 03:59 p.m.
28
apreciado error judicial, tanto en el proceso (o la detencin) como en

sentencia condenatoria. Tampoco existe dicha obligacin (de indemnizacin) en materia de deficiente provisin de servicios pblicos (la
va civil es cara, lenta e incierta).
Estados dentro del Estado. Son instituciones y corporaciones
que constituyen verdaderos cotos de poder poltico y econmico,
invulnerables a un sistema de derechos humanos. Instituciones como
el IMSS, el ISSSTE o el INFONAVIT, slo son autoridades en su
carcter de organismos fiscales autnomos, pero no son sujetos de
supervisin fiscal por la Cmara de Diputados, ni de supervisin en
materia de derechos humanos, lo cual deja en estado de indefensin
a millones de mexicanos. Por otra parte, las corporaciones sindicales han llegado a tener tal poder que prcticamente se consideran
intocables, a pesar de la corriente internacional que, hoy por hoy,
tiende a considerarlas tambin como autoridades y, por lo mismo,
sujetas a la supervisin de organismos de derechos humanos.
A este respecto, es conveniente recordar lo que dice H. Fix
Zamudio: Tambin podemos observar que, si bien las organizaciones gremiales de los trabajadores y de los campesinos tienen como
finalidad esencial la defensa de los derechos individuales y colectivos de sus agremiados, por otra parte han adquirido una gran fuerza
que puede traducirse tambin en la lesin de los derechos de sus
propios miembros o de otros sectores sociales. En nuestro pas, la
clusula de exclusin, en su doble dimensin de ingreso y despido,
puede traducirse en una dictadura sindical que reprime toda disidencia y afecta la libertad de asociacin.
Derechos polticos, insuficientemente protegidos. La confusin entre los derechos polticos (generales) y los estrictamente
electorales, promovida desde el gobierno, ha dejado a los ciudadanos
mexicanos sin defensa en lo que se refiere a la materia especficamente poltica. A saber, si un ciudadano mexicano no recibe su credencial de elector o es impedido a votar, o presionado u obligado a
votar por determinado partido, los organismos de derechos humanos
se declaran incompetentes en el asunto. Slo hay que recordar que
las primeras declaraciones universales de derechos humanos (la de
Virginia en 1776 y la de Pars en 1798) reivindicaban, esencialmente,
los derechos polticos de los ciudadanos.
5.p65
28
15/10/2002, 03:59 p.m.
DERECHOS HUMANOS,
29
Contra los abusos de los medios de informacin, no existen instrumentos adecuados de defensa de los ciudadanos. Desde
un cdigo de tica adoptado libremente por los medios, hasta una ley
que los rija, deben existir instrumentos vlidos frente a la calumnia,
la mentira o el escndalo.
La inseguridad pblica es, per se, violatoria al derecho humano de una vida social pacfica, segura y ordenada. Slo una
reforma integral al sistema de seguridad pblica local o nacional podr rendir frutos frente a una delincuencia cada vez mejor organizada y ms peligrosa.
El sistema de designacin del ombudsman es an deficiente. No obstante, hemos tenido buena fortuna en el nombramiento de
los presidentes de Comisiones de Derechos Humanos (nacional y
del D. F.), muchas entidades federativas no han tenido la misma
suerte.
La seguridad jurdica, es decir la regla de certidumbre en los
conflictos entre particulares, o entre particulares y el Estado, es tambin un derecho que las leyes deben tutelar ms eficazmente .
5.p65
29
15/10/2002, 03:59 p.m.
LA CIUDAD QUE TODOS SOAMOS

LA SEGURIDAD PERDIDA
La criminalidad aniquila muchos anhelos, convierte muchos sueos en una
srdida pesadilla, destruye muchas esperanzas, ciega muchas luces, erosiona
los fundamentos mismos de la convivencia civilizada. Aunque no nos afecte personalmente, el puro temor que provoca influye desfavorablemente en
nuestra calidad de vida.
Atnitos, indignados, impotentes y temerosos, la vimos crecer vertiginosamente a finales del siglo XX. Aquella ciudad en la que se poda caminar tranquilamente a solas casi por cualquier rumbo y a altas horas de la
noche fue sustituida por una urbe donde la violencia extrema es cotidiana.
En el lustro final del siglo XX observa el criminlogo Rafael Ruiz
Harrell, en su estudio Justicia y seguridad pblica en el Distrito Federal (diagnstico, factores, sugerencias) la poblacin de la Ciudad de
Mxico no tuvo duda en su eleccin: el gran problema, la circunstancia que
mereca el cuidado ms decidido y apremiante, era la inseguridad pblica.
En el mismo lapso la pobreza se multiplic dolorosamente, se agudiz la
inequidad en la distribucin del ingreso, aument la contaminacin y se
perdieron espacios ganados al racismo y al sexismo, pero ninguna de estas
circunstancias capt la atencin pblica en el mismo grado que la seguridad perdida.
De 1950 a 1993 la delincuencia haba crecido 3 por ciento anual,
mientras que de 1993 a 1997 aument 16 por ciento al ao. Jams se haba
visto por cuatro aos consecutivos un crecimiento tan alto. Por primera vez
la multiplicacin de los delitos era mayor que la de la poblacin, por lo que
la proporcin de personas vctimas de un delito result cada vez ms grande.
31
6.p65
31
14/10/2002, 07:34 p.m.
LUIS DE LA BARREDA SOLRZANO
32
El robo, que en l993 representaba 50 por ciento del universo delictivo,

en 1997 lleg a 61 por ciento, y lo que es ms grave, se transform en sus
manifestaciones. Los robos perpetrados con violencia fsica o moral crecieron en esos cuatro aos en l80 por ciento y superaron a los robos sin
violencia que en ese lapso aumentaron 117 por ciento.
El miedo es tan viejo como la humanidad; ha habitado todos los lugares y vivido todas las pocas; ha sido y es una experiencia comn a todos.
Sus parientes cercanos son: angustia, espanto, fobia, terror, pnico, psicosis
y pavor. El individuo aterrorizado escribe Pierre Mannoni en su ensayo
El miedo tiene acaparado su espritu por el peligro. Un fantasma recorre
la ciudad: el fantasma del asalto. Todos tememos ser asaltados y sabemos
que no hay refugio seguro. Pero preferimos el miedo no desprovisto de
romanticismo y fantasa ante un conde de Transilvania que se convierte
en vampiro que el que nos inspira un desconocido quiz lleno de resentimiento o de codicia y falto de escrpulos.
Nos acosa la idea de que llegar a casa es un riesgo, la sospecha de
que salir es un peligro, el conocimiento de que los delincuentes no slo
entran a los hogares cuando nadie est all, sino que llaman a la puerta y no
solamente obligan a los moradores a entregarles dinero y objetos de valor,
sino inclusive llevan el propsito de inferirles daos crueles a veces irreparables; las noticias de secuestros a plena luz del da cuyo desenlace, en
ocasiones, es la mutilacin o la muerte del secuestrado.
Los hechos delictivos que antao conocamos por lejanas referencias hoy nos son informados de viva voz por amigos y familiares que los
han sufrido en carne propia ... si no es que inclusive uno mismo los ha
padecido.
Todos tenemos alguna ta que fue asaltada en su propio departamento, algn amigo que en la va pblica fue semidesnudado, algn vecino que
en un restaurante fue despojado de su cartera por una banda que irrumpi
en el lugar tranquilamente, algn primo al que en el Metro y ante una multitud paralizada por el terror se le quit el reloj y golpe inmisericordemente
pese a que no opuso resistencia.
Los comercios han acortado sus horarios de funcionamiento y en
algunas tiendas se ha clausurado la puerta y las ventas se realizan a travs
de rejillas de seguridad.
Algunas tiendas de abarrotes, vinateras, farmacias, joyeras o almacenes de ropa han sido asaltados docenas de veces en el lapso de un ao.
6.p65
32
14/10/2002, 07:34 p.m.
LA CIUDAD QUE
33
TODOS SOAMOS
En diversos rumbos de la ciudad los vecinos han acordado cerrar

calles para restringir, vigilante de por medio, el acceso de personas y vehculos.
Si el crecimiento de la criminalidad es una desgracia, ms lo es la
ineficacia en la prevencin y en la persecucin de los delitos. Un xito
razonable en estas tareas no se conseguir con slo el fetiche de las continuas y casi siempre inexplicablemente apresuradas reformas legislativas, sino con el combate a los factores sociales que la propician; la asignacin
de recursos suficientes a la seguridad pblica y la profesionalizacin de las
policas preventiva y judicial y del Ministerio Pblico.
No nos engaemos, sin esos tres pasos ninguna lucha contra la criminalidad tendr xito. Y hay que darlos ya, puesto que la seguridad pblica
es un bien social de la mayor importancia, patrimonio de todos sin distincin, que nos permite disfrutar de los dems bienes. Por eso no deben
escatimarse esfuerzos y talentos por reencontrar reconquistar la seguridad extraviada. Nuestra Ciudad de Mxico, tan inslitamente maravillosa
en tantos aspectos, ser an ms amable, ms vivible y ms disfrutable
cuando esa bsqueda esa reconquista llegue a buen puerto. Y, como a
las mujeres guapas, la tranquilidad la har ms bella.
LA CUITADA POLICA PREVENTIVA

El magnfico caricaturista Abel Quezada dibujaba a los agentes de la polica preventiva los azules, en el lenguaje popular por su vestimenta con
moscas que revoloteaban a su alrededor. Las caricaturas suelen exagerar
la realidad, pero lo cierto es que los agentes preventivos han carecido desde siempre de la capacitacin indispensable, los recursos elementales y
salvo casos verdaderamente excepcionales la mnima vocacin para el
ejercicio de sus funciones, lo que los ha hecho ineficientes y, por tanto, ha
deteriorado seriamente su imagen. Si su deber es preservar la seguridad
pblica, la altsima importancia de esta funcin ameritara que se les dotara
de una verdadera preparacin y de los elementos necesarios y suficientes
para realizar adecuadamente su tarea.
En concordancia con el dilatado descuido que se ha observado en
relacin con esas necesidades tenemos una polica preventiva que se ha
significado por sus caractersticas negativas: falta de vocacin de servicio,
impreparacin, corruptelas, ineficacia y abusos cotidianos.
6.p65
33
14/10/2002, 07:34 p.m.
34
Tito Monterroso escribi un cuento brevsimo y escalofriante: Cuando

despert, el dinosaurio todava estaba all.
Nosotros despertamos y nos encontramos con una delincuencia en
aumento cuantitativo y mucho ms organizada y una polica absolutamente
impreparada para enfrentarla.
Nuestros policas preventivos desconocen las tcticas y las estrategias elementales de prevencin del delito y de detenciones en flagrancia.
Pero no queda all su falta de preparacin. La mayora no domina tcnicas
de defensa personal, ni practica peridicamente tiro al blanco. Es evidente
que saber defenderse y saber disparar es lo menos que se necesita cuando
se tiene que enfrentar fsicamente a delincuentes, con frecuencia jvenes,
bien armados y dispuestos a todo.
Por otra parte, las armas de fuego que portan los agentes preventivos en la mayora de los casos no tienen la calidad de las que utilizan los
delincuentes, sobre todo los que pertenecen a bandas con cierto nivel de
organizacin.
Lo anterior no slo hace inviable el objetivo de una aceptable seguridad pblica, sino que es la razn principal de un triste rcord: Mxico es el
nico pas de Amrica Latina donde en enfrentamientos a tiros mueren
ms policas que delincuentes.
Esas muertes anunciadas no se deben slo a la falta de destreza
para disparar y a la clase de armas que portan los agentes preventivos.
En agosto de 2001 la Comisin de Derechos Humanos del Distrito
Federal emiti su recomendacin 9/2001 acerca de los chalecos antibalas
que usa la polica preventiva. La investigacin en que se sustenta el documento revela que los policas no estn suficientemente protegidos con esas
prendas:
a) la Secretara de Seguridad Pblica inform que los chalecos tenan un nivel de proteccin II, contra municiones de calibre
magnum .357 y 9 milmetros;
b) de acuerdo con la informacin enviada por la Procuradura General de Justicia, de un total de 904 armas incautadas 252 eran
de alto poder, y segn las estadsticas de la Procuradura General de la Repblica y la Secretara de la Defensa Nacional el
Distrito Federal ocupa el primer lugar nacional en aseguramientos
de armas de fuego. En los primeros meses de la nueva administracin se detuvo a 90 personas que portaban 15 pistolas y 165
6.p65
34
14/10/2002, 07:34 p.m.
LA CIUDAD QUE
c)
d)
e)
f)
g)
6.p65
35
TODOS SOAMOS
metralletas de distintos calibres, una de las cifras ms altas en

los ltimos aos. Para proteger a los policas de estas armas,
cuyo nmero va en aumento, no es suficiente un nivel de proteccin II;
un polica preventivo, muerto meses antes durante un tiroteo producido al frustrar un asalto, no obstante que portaba chaleco
antibalas, fue herido en la clavcula, en un costado y en el estmago. El proyectil que produjo esta ltima herida muy probablemente entr cuando el agente caa y el chaleco, por efecto de la
cada, se haba separado por un instante del cuerpo. Un chaleco
adecuado para el trabajo policiaco debe proteger la parte baja
del cuello y los costados, y ajustarse correctamente al cuerpo
para que no se mueva;
el chaleco que portaba el polica asesinado tena 22 capas de
material antibala. Los expertos recomiendan que, para obtener
un nivel ptimo de proteccin, los paneles balsticos deben tener
de 30 a 32 capas;
el material de los paneles balsticos de los tres chalecos que se
examinaron dos piezas muestra seleccionadas por la Secretara de Seguridad Pblica y el que portaba el polica asesinado
estaba vencido y se abultaba en la parte inferior de la funda. De
acuerdo con la norma NIJ-STD 0101.03, emitida por el Departamento de Justicia de Estados Unidos, respecto de resistencia
balstica de chalecos, dichos paneles no deben presentar arrugas, grietas, cuarteaduras, aristas deterioradas o filosas o cualquier defecto de fabricacin;
las etiquetas de los paneles balsticos de los chalecos examinados no especificaban claramente cul es el nivel de proteccin
que proporcionan. Slo en el forro de uno de los chalecos se
sealaba errneamente un nivel de proteccin III-A, cuando en
realidad era II. La norma invocada establece que todos los paneles balsticos deben tener una etiqueta que seale su nivel de
proteccin;
segn se deduce del informe enviado por la Secretara de Seguridad Pblica, faltan 11,750 chalecos para que cada uno de los
25,311 policas preventivos que realizan labores de seguridad
sin contar a las policas auxiliar y bancaria tenga el suyo. Es
decir, 46 por ciento no tiene chaleco;
35
14/10/2002, 07:34 p.m.
36
h) la Secretara de Seguridad Pblica est formada por grupos de

policas que realizan diferentes tareas en distintas zonas de la
ciudad y que, por tanto, estn expuestos a distintos riesgos: policas de crucero, patrulleros, auxiliares, bancarios, fuerzas de tarea, etctera. Sin embargo, los chalecos con los que se cuenta
son inadecuados para esta diversidad de funciones, y
i) los chalecos no tienen garanta del proveedor o del fabricante
que ampare el pago de daos y perjuicios a los policas o a sus
familiares en caso de posibles fallas.
La Comisin, convencida de que por razones de eficacia y, sobre
todo, por motivos ticos, consider vital que se provea a los agentes preventivos de todo lo necesario para cumplir su delicada responsabilidad y se
tomen las medidas adecuadas y suficientes para proteger en lo posible sus
vidas y su integridad, por lo que recomend al Jefe de Gobierno del Distrito
Federal que:
6.p65
se lleven a cabo, inmediatamente, evaluaciones y pruebas balsticas idneas en chalecos muestra de cada uno de los lotes con
que cuenta la Secretara de Seguridad Pblica a fin de sustituir
los que no ofrezcan adecuada proteccin;
se realice, de inmediato, un estudio para determinar el grado de
proteccin que necesita cada uno de los agrupamientos policiacos
de la Secretara de acuerdo con las condiciones de riesgo que
enfrentan en el cumplimiento de sus funciones, y
se realicen, con la brevedad posible, con base en ese estudio, las
licitaciones correspondientes para adquirir chalecos antibalas que
permitan a cada polica cumplir sus funciones con el menor riesgo posible. En dichas licitaciones deber exigirse, por lo menos,
la certificacin que acredite que se llevaron a cabo pruebas especficas en las mismas condiciones en las que un polica puede ser baleado para cada uno de los niveles de proteccin que
se requieran y una garanta que ampare cualquier falla.
36
14/10/2002, 07:34 p.m.
LA CIUDAD QUE
37
TODOS SOAMOS
LA PEREZA DE LOS DETECTIVES

En su ya citado Estudio, Ruiz Harrell expone con tal lucidez lo que se
espera y lo que se obtiene del servicio pblico de procuracin de justicia
que se justifica su inclusin:
Quien acude ante el Ministerio Pblico a presentar una denuncia o una
querella, espera: ser atendido con inters y comprensin, la reparacin del
dao sufrido y que el criminal que lo atac sufra alguna sancin. Por supuesto, al menos en un sentido ideal, anhela que el gobierno del Estado se
ponga de su lado y, empleando en ello toda su fuerza y todo su poder, haga
suya su causa y salga, airadamente, a castigar a quienes lo agraviaron. La
vctima de un delito rara vez quiere justicia: la regla es que quiera mucho
ms, y slo si no hay remedio est dispuesta a conformarse con eso. Justicia es lo mnimo que espera y lo mnimo a lo que tiene derecho.
Importa tener presente lo anterior porque la inseguridad tiene dos
fuentes que con frecuencia se complementan entre s. Una es la sensacin
que nace al enfrentar un peligro imprevisible. La otra es la indefensin, o
sea, el saber que slo se cuenta con las propias fuerzas porque no hay nadie
ms dispuesto a protegernos o auxiliarnos. El crimen suscita la primera. La
segunda casi siempre resulta de la incompetencia, el desgano y la corrupcin
de los organismos pblicos constituidos para prestar ese servicio.
La sociedad capitalina no elev a la categora de problema la inseguridad pblica slo porque el crimen se multiplicara a un ritmo inusitado. Eso
fue apenas la mitad del problema. La otra mitad tuvo origen en la indefensin, en la continua y reiterada incapacidad del gobierno del Estado para
satisfacer las demandas de justicia de la poblacin. El problema no est
slo en la delincuencia. Est tambin en la impunidad.
La circunstancia de fondo es de hecho muy simple: la Procuradura
General de Justicia del Distrito Federal carece del personal y de los medios
necesarios para investigar ya no se diga la mayora de los delitos que llegan
a su conocimiento, sino ni siquiera una proporcin mnimamente razonable.
Aunque en los ltimos aos la limitacin se ha venido agudizando, tiene
tanto tiempo de existencia que lo nico sorprendente es que hasta ahora se
le denuncie.
Sirva de ejemplo lo ocurrido en 1997. Ese ao la Procuradura capitalina dispuso de 3,500 policas judiciales y de poco menos de 1,100 agentes
del Ministerio Pblico. De estos ltimos ms o menos la mitad atendan
agencias receptoras de denuncias y no participaron en tareas de investigacin sino de manera eventual y secundaria. La limitacin no impidi que el
organismo consiguiera identificar, detener y presentar ante un juez a 15,488
6.p65
37
14/10/2002, 07:34 p.m.
38
presuntos responsables, de los cuales slo 871 quedaron en libertad por

falta de elementos probatorios en su contra.
No es tarea fcil resolver 15,488 casos criminales en un ao, y menos
con personal tan limitado, pero aun as la cifra resulta nfima si se considera,
por otra parte, que ese mismo ao llegaron a conocimiento de la Procuradura capitalina 255,532 crmenes. Los presuntos responsables detenidos apenas representaron el 6.1 por ciento del total, pero ms grave todava fue que
el 93.9 por ciento de los casos conocidos no recibi atencin. Doscientas
cuarenta mil personas demandaron justicia en vano. Doscientos cuarenta mil
delincuentes, o ms, quedaron impunes.
Dos recomendaciones de la Comisin de Derechos Humanos del

Distrito Federal ilustran la penuria de la procuracin de justicia.
La recomendacin 1/96 es producto de una exhaustiva investigacin
respecto al cumplimiento injustificado de 26 rdenes de aprehensin, hecho
derivado de la negligencia, mala fe y/o corrupcin de parte de agentes de la
Polica Judicial. El comn denominador de todos esos casos es que en
ninguno de ellos los encargados de cumplimentar los mandamientos judiciales hicieron un mnimo esfuerzo, no simulado, por cumplir con su deber.
Destaca por su gravedad el de la orden dictada contra los policas preventivos Eladio Sampayo Jardines y Valente Aguilar de Jess, presuntos responsables de tentativa de homicidio, abuso sexual y allanamiento de morada,
segn el informe que envi a la Comisin el Director de Recursos Humanos de la Secretara de Seguridad Pblica, ambos seguan activos en su
trabajo cuando menos hasta junio 25 de 1995. Como la orden de aprehensin contra ellos se dict el 1 de abril de 1993, quiere decir que los dos
policas preventivos continuaron trabajando durante ms de dos aos a
pesar que, supuestamente, se les buscaba para detenerlos.
Llama tambin poderosamente la atencin porque ejemplifica la simulacin y la falta de control de las actividades de la Polica Judicial el
caso de la orden de aprehensin contra Juan de la Cruz Martnez, presunto
responsable de robo. El mandamiento se dict el 13 de diciembre de 1990 y
se asign inmediatamente al agente Rolando Huerta Lpez. Con ingenuidad o descaro, el comandante Eduardo Jurez Pulido, Director de Aprehensiones, inform a la Comisin que el agente no pudo ejecutar la orden
porque se encontr constantemente incapacitado. Despus, el comandante Fernando Torija Rodrguez expres que la orden le fue reasignada al
mismo agente el 30 de septiembre de 1994, y simplemente no logr cumplirla. Lo interesante es que el tiempo transcurrido entre la emisin de la
6.p65
38
14/10/2002, 07:34 p.m.
LA CIUDAD QUE
39
TODOS SOAMOS
orden y su reasignacin fue de tres aos, nueve meses y diecisiete das,

tiempo en el que la orden qued paralizada por encontrarse constantemente incapacitado el agente.
El Director de Aprehensiones manifest a la Comisin, con candidez
o desfachatez: Esta Direccin, despus de haber realizado una bsqueda exhaustiva en el expediente relativo a la orden de mrito, no
cuenta con ningn informe escrito que determine las investigaciones
llevadas a cabo para la cumplimentacin.
Pero en este asunto, adems, hubo duplicidad de actos fallidos, lo
que comprueba una vez ms la falta de control sobre el trabajo de los
agentes en cumplimiento de las rdenes de aprehensin: el comandante
Fernando Torija Rodrguez, en su parte de noviembre de 1994, seal que
acudi al supuesto domicilio del inculpado, a la calle de Herreros nmero
22, y observ que la numeracin de la calle se brinca del nmero 20 al
24. Fue informado que el nmero 22 ya no existe desde que se construy
(una estacin de) el Metro all. Los vecinos del lugar le dijeron que no
conocan al inculpado. Ms de seis meses despus, en su parte de mayo 25
de 1995, el comandante Roberto Alonso Padilla apunt que para cumplir la
orden investig que el domicilio que aparece en ella es la calle de
Herreros 22 (el mismo domicilio del que se saba desde haca medio ao
que era el de la estacin del Metro Morelos!) y constat que en ese lugar lo
que existe es una estacin del Metro. Sera imaginable una situacin ms
patticamente cmica en un filme de Stan Laurel y Oliver Hardy?
Por otra parte, la recomendacin 2/99 de la Comisin de Derechos
Humanos del Distrito Federal prob la escandalosa corrupcin con que
actuaba impunemente el agente del Ministerio Pblico Luis Miguel Macchia
Moreno. Ms que por las burdas corruptelas, el caso resulta sorprendente
por la facilidad con que lograba evadir cualesquiera consecuencias legales
correspondientes a su actuacin ilcita.
Macchia dilataba o no integraba debidamente las averiguaciones previas que le eran asignadas, por lo cual reciba recompensas: dinero, prstamos de automviles y de mansiones de descanso. En su no desinteresado
afn de favorecer indebidamente a determinados inculpados, lleg al extremo de mentir al sealar que haban prescrito ciertas acciones penales.
En la recomendacin se dice: Con sus conductas, el licenciado Luis
Miguel Macchia Moreno, adems de haber infringido normas administrativas y penales, ha provocado una ofensa ms grave: la impunidad, que deteriora la confianza pblica en las autoridades encargadas de procurar justicia
6.p65
39
14/10/2002, 07:34 p.m.
40
y que evidentemente favorece la comisin de ilcitos. Esta costumbre de

no integrar debidamente las averiguaciones previas o de obstruir la justicia
en agravio de las vctimas de los delitos, a cambio de recibir ddivas, es
particularmente reprochable por su larga persistencia y resulta tan lamentable como inaudito que haya permanecido impune hasta ahora.
Esa impunidad no se deba a que no hubiera quejas contra el servidor
pblico, contra quien se haban iniciado un procedimiento administrativo
(dos aos antes) y una averiguacin previa (siete aos atrs) interminables. Casos como ste son numerosos. El mrito de la recomendacin radica en que demuestra que conductas como la de Macchia pueden probarse
y, por tanto, que la corrupcin y la negligencia no son invencibles.
Una ltima ancdota ilustrar an ms el desnimo en la procuracin de justicia. Una nia de diez aos y sus dos hermanitos ms pequeos
se encontraban solos en su humilde vivienda. Un vecino, precoz mozalbete
de doce aos de edad, entr y viol a la nia. La madre de la agraviada
acudi a la agencia investigadora a formular la denuncia correspondiente.
All el mdico legista confirm que la nia haba sido violada. Por increble
que parezca, el agente del Ministerio Pblico dijo a la madre que enviara el
expediente a una agencia especializada en asuntos de menores a donde
debera acudir la denunciante en quince das para ver qu haba pasado.
Confundida, la seora regres a su casa. Una vecina le platic que haba
escuchado que los familiares del violador ya se disponan a enviarlo fuera
de la ciudad. La madre acudi a la Comisin de Derechos Humanos del
Distrito Federal, la cual solicit a la Procuradura General de Justicia que,
como se trataba de caso urgente ya se haba iniciado la averiguacin
previa, se haba cometido un delito grave y exista temor fundado de que el
inculpado evadiera la accin de la justicia se tomaran las medidas procedentes. Slo entonces el Ministerio Pblico orden la detencin del violador.
QU
HACER?
Montaigne escribi que no estamos tan llenos de mal como de inanidad y

que nuestra vigilia est ms dormida que el propio dormir. Samuel Beckett
asevera que no existe pasin ms poderosa que la pasin de la pereza.
Tan impostergable como mejorar sustancialmente la eficiencia en la
procuracin de justicia es lograr tambin que decrezca de manera considerable el nmero de delitos graves. Esto parece irrealizable mientras no
6.p65
40
14/10/2002, 07:34 p.m.
LA CIUDAD QUE
41
TODOS SOAMOS
contemos con policas preventiva y judicial y Ministerio Pblico de calidad profesional aceptable, cuyas tareas estn sujetas a supervisin y control estrictos.
No s de una sola buena polica en el mundo cuyos miembros no
hayan egresado de una autntica carrera policial. Por autntica carrera
policial ha de entenderse no unos cursos de unas cuantas semanas, sino la
equivalente a una licenciatura universitaria con duracin de varios aos, la
cual, al finalizar, los egresados encuentren una situacin laboral atractiva,
acorde con la alta responsabilidad a su cargo: salarios verdaderamente
remuneradores (por lo pronto, la situacin, hoy desfavorable de los policas
preventivos, debe igualarse a la de los judiciales), amplias prestaciones,
estmulos econmicos a la eficiencia y medidas de proteccin social efectiva a los agentes y sus familiares.
La capacidad de los agentes del Ministerio Pblico tambin deja mucho que desear. Los encargados de perseguir los delitos no slo deben ser
abogados, sino detectives eficaces a cuyo mando est efectivamente la Polica Judicial. De otro modo es impensable que puedan cumplir con su tarea.
Desde luego, adems de prevenir y de perseguir los delitos debe
auxiliarse a los damnificados por la criminalidad. Pocas situaciones hay tan
injustas y tan amargas como ser vctima de un delito, sobre todo cuando
ste deja secuelas graves. Nada puede borrar la conducta delictuosa y la
lesin consecuente del bien jurdico, pero los efectos perniciosos pueden
aliviarse. Ese es el objetivo de la desatendida propuesta de la Comisin de
Derechos Humanos del Distrito Federal, de crear un Centro de Atencin a
Vctimas de Delito, cuya finalidad sera la prestacin del servicio de asistencia a los afectados de escasos recursos por un delito del fuero comn.
Se sabe que las normas jurdicas que regulan la reparacin del dao
resultan inoperantes cuando el delincuente o la persona obligada a tal reparacin son insolventes, lo cual ocurre con frecuencia. Cuando, adems, la
vctima padece a su vez una condicin econmica difcil las consecuencias
del delito son mucho ms gravosas.
El patrimonio del Centro se integrara con:
a) la partida que se le asignara en el Presupuesto de Egresos;
b) las sumas que se obtuvieran por el pago de multas impuestas por
el Ministerio Pblico y las autoridades judiciales penales;
c) los importes de la reparacin del dao no cobrados por el beneficiario;
6.p65
41
14/10/2002, 07:34 p.m.
42
d) las cantidades que se recuperaran al actuar el Centro como acreedor subrogante de los derechos de las vctimas;
e) las aportaciones de instituciones e individuos, y
f) los rendimientos que el Centro obtuviera de sus inversiones.
En un primer momento, el Centro cubrira los gastos por servicios
mdicos y hospitalarios resultantes con motivo del delito, los vveres de las
vctimas y los servicios funerarios. Tambin dara asesora jurdica. Los
otros aspectos de la reparacin del dao se cubriran al causar ejecutoria la
sentencia.
TELN
... enterrada y resucitada cada da, convivida en calles, plazas, autobuses,
taxis, cines, teatros, bares, hoteles, palomares, catacumbas ... la ciudad que
nos suea a todos y que todos hacemos y deshacemos y rehacemos mientras soamos, la ciudad que todos soamos y que cambia sin cesar mientras la soamos, la ciudad que despierta cada cien aos y se mira en el
espejo de una palabra y no se reconoce y otra vez se echa a dormir,
escribi Octavio Paz. No renunciemos a rescatar nuestra ciudad de manos
de la delincuencia porque esa renuncia equivaldra a aceptar la degradacin definitiva del lugar insustituible en el que se nos manifiesta la vida.
6.p65
42
14/10/2002, 07:34 p.m.
LOS RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS

Y LA SEGURIDAD PBLICA
PRESENTACIN
El tema de la seguridad pblica en nuestra ciudad, en los ltimos aos, se
ha gestado como la principal demanda de los habitantes debido a que afecta directamente los derechos fundamentales del individuo o su percepcin
de inseguridad. Ante ello, considero que la solucin no debe caracterizarse
nicamente por el debate crtico sobre la eficacia y probidad de las instituciones y servidores pblicos encargados de los sistemas de seguridad pblica y procuracin de justicia, sino que tambin deben promoverse debates
propositivos que aporten elementos de valoracin que permitan alcanzar el
fin de garantizar el libre ejercicio de los derechos de los individuos.
Recientemente hemos visto que se ha utilizado al sistema de procuracin de justicia penal como el recurso principal en la atencin a los problemas de inseguridad. Sin embargo, es necesario recordar que dicho sistema
en un Estado democrtico de derecho tiene la finalidad de limitar el ejercicio punitivo del poder pblico y eliminar la venganza privada, es decir, garantizar los derechos fundamentales del individuo frente a las acciones que
el poder pblico realiza para sancionar los delitos, as como para establecer
mecanismos que eviten que un particular reaccione de manera ilegal ante
una conducta que afecte sus derechos.
La idea fundamental de este ensayo consiste en sostener que es
conveniente analizar la nueva conceptualizacin del poder desde la perspectiva terica de un Estado democrtico de derecho, principalmente en
uno de los temas que ms preocupa a la sociedad mexicana: la seguridad
pblica y su relacin con el sistema de procuracin de justicia penal.
43
SINTITUL-4
43
09/10/91, 11:30 a.m.
HIRAM ESCUDERO LVAREZ
44
Por lo cual se realizar una breve consideracin respecto a la finalidad de establecer los mecanismos viables que enfrenten las necesidades
sociales que se estn presentando en instituciones como la Defensora de
Oficio y los Servicios Periciales, las cuales deben adecuar su actuacin al
principio de garantismo penal.
En este contexto, los rganos constitucionales autnomos, desde
nuestro punto de vista, parece que rompen con el principio tradicional de la
divisin del poder. Sin embargo, una nueva concepcin del poder acepta la
existencia de estos rganos con base en el equilibrio constitucional. Para
ello, debe considerarse su definicin, naturaleza jurdica, justificacin y caractersticas.
Por tanto, en un rgimen democrtico se colocan los derechos del
individuo como fuente legitimadora del ejercicio del poder pblico, con base
en los principios de legalidad, intervencin mnima, subsidiariedad y razn
ltima, entre otros, que garanticen su salvaguarda frente a intereses abstractos y difusos que vulneran el Estado de derecho.
Por ello, en un gobierno que se define como democrtico no se justifica que para atender los problemas sociales se utilice al sistema penal
como uno de los ejes fundamentales de las polticas de seguridad, antes
bien, es necesario analizar si el Estado, en todos sus mbitos de actuacin,
legislativa, ejecutiva y judicial (especial atencin merece el aparato policial,
tanto preventivo como judicial) se garantizan los derechos fundamentales de las personas.
ANTECEDENTES
La teora clsica de la divisin de poderes obedeci a la necesidad de
limitar el poder omnmodo de los reyes. Hoy, al comienzo del siglo XXI,
sta sigue vigente, toda vez que evita la concentracin de poder en manos
de uno o de muy pocos centros dominantes.
T EORA CLSICA DE LA DIVISIN DEL PODER

La idea del Estado contemporneo fue resultado de una actitud nueva del
hombre frente a s mismo y a la vida social; el Siglo de las Luces caus la
quiebra del absolutismo de los reyes y de la nobleza, as como la Declara-
SINTITUL-4
44
09/10/91, 11:30 a.m.
LOS RGANOS
CONSTITUCIONALES AUTNOMOS Y LA SEGURIDAD PBLICA
45
cin de los derechos naturales del hombre y del ciudadano, la democracia

finc la base para establecer los derechos del hombre: la igualdad y la
libertad.
Durante este periodo se transforman los fundamentos del ejercicio
del poder absoluto, la piedra angular a partir de la cual el soberano, el rey,
impona su autoridad. No se trata nicamente de una mera construccin
terica si pensamos que ha sido desde entonces el ms slido argumento
en defensa de los derechos del individuo.
El rey ejerca el poder divino que se deca le era otorgado por Dios,
y no necesitaba rendir cuentas a nadie, no existan mecanismos de control
al ejercicio del mismo, en su persona se condensaban las facultades de
decisin ltima, en todos los mbitos de la vida pblica y privada de la
sociedad. Tal dimensin de poder deriv en un absolutismo, sin mayor lmite que el que se autoimpona.
La teora clsica de la divisin de poderes tiene antecedentes desde
Aristteles, pero es a partir del siglo XVIII, con las ideas de Montesquieu,
cuando alcanz su ms acabada expresin ideolgica, al grado de considerarla como uno de los dos elementos imprescindibles en la organizacin del
Estado: los revolucionarios franceses afirmaron en el artculo 16 de la Declaracin de 1789 que Toda sociedad en la cual la garanta de los
derechos del hombre no est asegurada, ni determinada la separacin de los poderes, carece de Constitucin.
Asimismo, aclar que para no abusar del poder es necesario que por
disposicin misma de las cosas el poder detenga al poder. La limitacin
del poder pblico mediante su divisin es para este terico garanta de la
libertad individual, ya que cuando se concentran el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo de
magistrados no hay libertad ; no hay tampoco libertad si el Poder
Judicial no sta separado del Poder Legislativo y del Ejecutivo ;
todo se habr perdido si el mismo cuerpo de notables, o de aristcratas, o del pueblo, ejerce estos tres poderes.1
Citado por Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 31a. ed., Mxico,
Porra, 1997, p. 23.
SINTITUL-4
45
09/10/91, 11:30 a.m.
46
NUEVA CONCEPCIN DEL PODER

Constitucionalistas como Elisur Arteaga Nava, Lanz Duret, Tena Ramrez,
Burgoa Orihuela y Snchez Bringas, entre otros, sealan que los tericos
modernos del constitucionalismo consideran que la idea de la divisin del
poder ha sido superada. Se advierte en ellos la tendencia a atenuar la separacin de poderes, adems que en las constituciones contemporneas esa
teora ha sido profundamente alternada y restringida con numerosas excepciones. 2
Algunos acadmicos indican que el principio de la divisin de poderes no soport la prueba de fuerza a que fue sometido por la organizacin y
funcionamiento de los estados, debido a que la naturaleza jurdica del denominado principio de la divisin de poderes se explica con base en la distribucin orgnica de las funciones pblicas.
Lo anterior se afirma porque basan su sustento en las siguientes
consideraciones:
El poder es uno e indivisible. Es falso que se pueda producir la
divisin del poder, lo nico que se presenta es una distribucin de funciones entre los rganos de la potestad pblica.
Las funciones asignadas a cada rgano del Estado son
exclusivas y se encuentran rgidamente separadas. Ello es falso,
en virtud de que existen excepciones y temperamentos. Las excepciones consisten en facultar a un rgano para realizar una propia de otro.
Los temperamentos consisten en la intervencin de dos rganos para
desarrollar una funcin.
Las funciones del rgano legislativo se reducen a la expedicin de leyes. Lo cual es incorrecto, ya que tambin tiene funciones que desarrolla administrativa y jurisdiccionalmente.
Ms all de lo que puede decirse del principio de la divisin de poderes, lo cierto es que las ideas de Montesquieu no estn muertas, por el
contrario, hoy se refrenda el postulado del control del poder por el poder
mismo dentro de los sistemas democrticos en el entendido de que ste de
ninguna manera es una separacin rgida, sino que inclusive ha evolucionado o se ha adecuado a las nuevas realidades sociales y polticas de los
estados, pero siempre sobre la base de equilibrio del poder.
2
SINTITUL-4
Arteaga Nava, Elisur, Derecho Constitucional, Mxico, Harla, 1998, p. 34.
46
09/10/91, 11:30 a.m.
LOS RGANOS
47
DEFINICIN
Los rganos autnomos constitucionales son los inmediatos y fundamentales establecidos en la Constitucin y que no se adscriben a ninguno de los
poderes tradicionales del Estado. Son rganos de equilibrio constitucional y
poltico cuyos criterios de actuacin son preservar la organizacin y el funcionamiento constitucional.
Debido a su aparicin reciente an existen dudas en torno al lugar
que deben ocupar en el Derecho Pblico. Si partimos de la teora clsica de
la existencia de tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, dicha postura ha evolucionado y la clasificacin no se aplica para todos los rganos de
gobierno, puesto que no todos estn en esa clasificacin.
Al crearse estos rganos se dice que estamos ante un rgano constitucional autnomo, ste no pertenece a ninguno de los poderes existentes
y se le otorga autonoma orgnica y funcional.
NATURALEZA JURDICA Y CARACTERSTICAS

Es difcil establecer la naturaleza jurdica de los rganos constitucionales
autnomos debido a la funcin que desempean.
Principalmente, los rganos constitucionales autnomos son instituidos a travs del Poder Legislativo; sin embargo, no interviene ningn otro
poder en sus actividades. Adems, tienen plena autonoma para realizar sus
actos.
Conforme lo expuesto por algunos autores,3 en general tienen las
siguientes caractersticas:
Inmediatez. Deben estar establecidos y configurados directamente
en la Constitucin.
Esencialidad. Son necesarios para el Estado democrtico de
derecho contemporneo.
3
Crdenas Garca, Jaime et al., Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
11a. ed., Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1997, t. 1, p. 501.
SINTITUL-4
47
09/10/91, 11:30 a.m.
48
Direccin poltica. Participan en sta y emanan de actos

ejecutivos, legislativos o jurisdiccionales contribuyendo a la toma de
decisiones del Estado.
Paridad de rango. Mantienen con los otros rganos del Estado relaciones de coordinacin.
Autonoma. Generalmente tienen autonoma orgnica y funcional y en ocasiones presupuestaria.
Apoliticidad. Son rganos tcnicos y no polticos.
Inmunidad. Los titulares de estos rganos pueden ser removidos por el sealamiento de responsabilidades.
Transparencia. Los actos y decisiones de los rganos autnomos, salvo los casos comprensibles del secreto en las investigaciones del Ministerio Pblico, podrn ser conocidos por los ciudadanos,
y cualquiera podr tener acceso a la informacin, incluyendo obviamente los rganos del Estado.
Intangibilidad. Debern ser rganos permanentes, o por lo
menos para su derogacin se debe exigir un procedimiento de reforma constitucional mucho ms reforzado que el proceso de reforma
legal ordinario; y
Funcionamiento interno apegado al Estado de derecho.
Es imprescindible que en las responsabilidades administrativas de
funcionarios de los respectivos rganos stos cuenten con todas las
garantas constitucionales y procesales.
JUSTIFICACIN
La realidad impone la necesidad de crear nuevos rganos capaces de disminuir la ascendencia de alguno de los poderes clsicos. Su creacin no
obedece a un capricho, sino que est determinada por las caractersticas
con que transcurre la vida poltica de los pases democrticos. Hacen falta
rganos que vigilen y que controlen las acciones del poder.
En este sentido se considera que los rganos constitucionales autnomos en algunas funciones pblicas son la va tendente a fiscalizar, transparentar y democratizar la vida poltica en un Estado de derecho.
Las crticas a los rganos constitucionales autnomos son generadas por su carcter tcnico y la relativa ausencia de legitimidad democrtica. Crticas que tambin suelen vertirse sobre la mayora de los poderes
jurisdiccionales del mundo.
SINTITUL-4
48
09/10/91, 11:30 a.m.
LOS RGANOS
49
La legitimidad de los rganos constitucionales autnomos se produce al adoptar sus decisiones conforme a principios constitucional-democrticos. Por tanto, si se conducen en la vida pblica con transparencia y
apego a su independencia resultante de una Constitucin democrtica no
hay duda que su legitimidad estar garantizada.
DERECHO COMPARADO
Con la finalidad de aportar algunos ejemplos comparativos es necesario
realizar un repaso breve de los rganos constitucionales autnomos en Europa, Amrica del Norte y Amrica Latina.
EUROPA
Estos rganos autnomos constitucionales tienen su origen en el siglo XIX,
principalmente en los pases europeos el ms importante ha sido el Tribunal Constitucional, y tienen por finalidad controlar los poderes tradicionales por la fuerte presencia que los partidos polticos tienen en el gobierno y
el parlamento.
En la doctrina jurdica italiana la nocin de rgano constitucional
autnomo reviste importancia en los aos treinta y cuarenta, cuando los
profesores de Derecho estudian las nuevas funciones estatales de direccin poltica (entre ellas, se engloba a gran nmero de rganos colocados
en el vrtice del Estado y que no son siempre tradicionales).
En Espaa, adems del antecedente de la Constitucin de la Segunda Repblica de 1931, que admitan como rgano constitucional al Tribunal
de Cuentas, la actual Constitucin reconoce ciertos rganos de relevancia
constitucional como el Tribunal de Cuentas, el Consejo del Estado; el Consejo Econmico Social, el Consejo General del Poder Judicial, y la Corona
misma, entre otros.
AMRICA DEL NORTE

En el derecho estadounidense, por diversas razones, entre las que destacan
la tradicin jurdica de ese pas y la antigedad de la Constitucin, no estn
previstos los rganos constitucionales autnomos. Sin embargo, nadie pue-
SINTITUL-4
49
09/10/91, 11:30 a.m.
50
de poner en duda la evolucin de ciertos rganos necesarios para el funcionamiento institucional que han adquirido caractersticas de rganos autnomos como el caso de la Reserva Federal.
AMRICA LATINA
Algunos pases latinoamericanos reconocen los rganos constitucionales
autnomos, como Guatemala, que tiene un Tribunal Constitucional ajeno al
Poder Judicial. Existen en nuestro entorno verdaderos casos paradigmticos,
como la jurisdiccin electoral especializada de Costa Rica; la Contralora
de Chile, en Uruguay, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal de Cuentas y la Corte Electoral que, como dice un jurista de ese pas,
los tres son rganos jerarcas de la persona jurdica del Estado.
Es necesario destacar que en los pases latinoamericanos su creacin se caracteriza por las siguientes directrices:
Tendencia constitucional a establecer estos rganos autnomos.
Diferentes grados en la concepcin de autonoma.
Ausencia sobre la especificacin de cules y cuntos deben ser los
rganos constitucionales autnomos.
No se precisan homogneamente los principios o caractersticas que
deben tener en un Estado de derecho democrtico, y
Carencia de una definicin constitucional y poltica respecto a su
ubicacin en la teora de la divisin de poderes y en su relacin con
otros entes jurdicos.
MXICO
En el artculo 3o. nuestra Constitucin reconoce como rganos autnomos
a la Universidad Nacional Autnoma de Mxico; en l, en junio 9 de 1980,
se eleva a rango constitucional su autonoma. La exposicin de motivos
sobre la autonoma universitaria menciona que sta es una institucin familiar a la nacin mexicana y debe ser un compromiso permanente del Estado
respetar irrestrictamente la autonoma para que las instituciones de cultura
superior se organicen, administren y funcionen libremente.4
4
SINTITUL-4
Ibidem, p. 29.
50
09/10/91, 11:30 a.m.
LOS RGANOS
51
En 1993 se elev a rango constitucional, en el artculo 28, la existencia de un banco central autnomo en el ejercicio de sus funciones y en su
administracin cuyo objetivo prioritario es procurar la estabilidad del poder
adquisitivo de la moneda nacional; esto signific un importante paso adelante en el camino de la reforma y modernizacin del Estado mexicano.
Tambin en 1993, en el artculo 41 constitucional, se estableci el
Instituto Federal Electoral como rgano constitucional autnomo, dotado
de personalidad jurdica y patrimonio propio, independiente en sus decisiones de los otros poderes. Los principios rectores que deben regir este rgano son: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad en los
procesos electorales.5
La reforma ms reciente a la Constitucin en nuestro pas, respecto
de rganos autnomos, fue la de 1999, cuando se cre la Comisin Nacional de Derechos Humanos como rgano constitucional con autonoma de
gestin y presupuestaria, personalidad jurdica y patrimonio propios. Su inters es velar por que no se violenten los derechos humanos y que las
actuaciones de las autoridades sean apegadas a derecho. Evidentemente,
stos no son todos los rganos constitucionales autnomos en el derecho
latinoamericano, y no todos son realmente independientes de los rganos
tradicionales del Estado o de otros intereses.
IMPORTANCIA DE LAS FUNCIONES DE LA DEFENSORA

OFICIO Y DE LOS S ERVICIOS PERICIALES
DE
El paradigma que orienta nuestras propuestas son las formuladas por el

garantismo penal, propias de un Estado democrtico de Derecho. Por ello,
desde dicha perspectiva se plantea la importancia e inters que para la
sociedad tienen las funciones de la defensa de las personas y la prestacin
de los servicios periciales.
DEFENSORA DE OFICIO
Partir de los presupuestos garantistas del Derecho Penal exige la revisin
del sistema normativo para hacerlo congruente con los postulados que re5
SINTITUL-4
Ibidem, p. 501.
51
09/10/91, 11:30 a.m.
52
visten dicho paradigma, es decir, si se consideran como ejes de nuestro

sistema penal el principio de la presuncin de inocencia y se propone construir un sistema acusatorio, no slo debe plantearse en el aspecto meramente formal el derecho de todo individuo a tener una defensa adecuada,
como lo establece nuestro artculo 20 constitucional, fraccin IX, sino que
es necesario que la garanta antes sealada se incluye en nuestra legislacin secundaria y tambin se haga efectiva.
No podran llevarse a la prctica ninguno de los postulados democrticos del Derecho Penal si se careciera de una defensa que goce de la
misma fortaleza e independencia que la acusacin pblica. Si bien es cierto
que todo individuo es libre, formalmente hablando, para contratar los servicios de un defensor particular tambin lo es que no todo individuo tiene las
posibilidades reales para llevarlo a cabo. Esta situacin, aunada al inters
pblico de la defensa de un inocente, ocasiona que el Estado se vea obligado a crear una institucin que proporcione dicho servicio, de tal manera que
se garantice autonoma, eficacia, responsabilidad y equiparacin de oportunidades frente a la contraparte, que es la acusacin pblica penal.
SERVICIOS PERICIALES
Tradicionalmente ha sido poco cuestionado el hecho que la prestacin de
los servicios periciales por parte del Estado en materia penal se encuentren
adscritos a la institucin del Ministerio Pblico, el cual tiene la responsabilidad social de sustentar la acusacin pblica con elementos que proporcionan los conocimientos especializados de las ciencias. Sin menoscabo de
que quien est sujeto a procedimiento penal contrate los servicios periciales
particulares, sin embargo, dicha situacin se enfrenta a diversos principios
democrticos, como han quedado expuestos, con ciertas peculiaridades en
el mbito de la defensora de oficio.
Los servicios periciales son conocimientos tcnicos especializados
que no deben subordinarse a inters alguno, ya sea de la acusacin o de la
defensa; sin embargo, el hecho de estar dentro de la esfera administrativa
de alguno de los actores del juicio penal desnaturalizan la autonoma, independencia, imparcialidad y objetividad que debe prevalecer en ellos.
No se dice en estas lneas que por el hecho de colocarse bajo el
mbito de atribuciones administrativas implique una subordinacin tcnica
o prejuzgue el desempeo de un profesional, sino que lo coloca en una
SINTITUL-4
52
09/10/91, 11:30 a.m.
LOS RGANOS
53
situacin de riesgo sobre la veracidad de sus afirmaciones, las cuales deben basarse en conocimientos empricamente verificables y sustentadas en
un razonamiento cientfico.
Aunado al hecho de que no todos los individuos tienen posibilidades
de contratar los servicios profesionales para una prueba pericial o para
refutar su formacin.
Con frecuencia los resultados de dichos peritajes determinan la inocencia o la culpabilidad y el sentido y cuantificacin de la pena, es por ello
de la trascendencia de sus efectos en los derechos de un individuo sujeto a
procedimiento penal.
PROPUESTA PARA LA CREACIN DE RGANOS

CONSTITUCIONALES AUTNOMOS EN EL MBITO DEL SISTEMA
DE JUSTICIA PENAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL GARANTISMO
En el mbito del sistema de justicia penal la divisin de poderes signific un

avance trascendental, toda vez que la descripcin de las conductas calificadas como delitos y las penas correspondientes se estableceran por un
rgano distinto, y con autonoma del que juzgara y determinara la responsabilidad del individuo, garantizando sus derechos fundamentales durante
el proceso penal y, por ltimo, otra institucin autnoma ejecutara la sancin.
En la actualidad, dicha divisin de atribuciones es insuficiente para
responder a los principios de un Estado democrtico de derecho en el mbito del sistema de justicia penal.
Existen ciertas funciones, como la defensora de oficio y los servicios periciales, de cuyas instituciones es difcil comprender su actual adscripcin orgnica de acuerdo con el paradigma del garantismo penal a la
esfera administrativa de los rganos jurisdiccionales y/o en algunos casos
al Ejecutivo.
Uno de los derechos fundamentales del individuo es tener una defensa con equiparacin de condiciones que su contraparte; de otra manera
sera contrario al principio democrtico de igualdad. Esta equiparacin slo
es posible si la defensa pblica, destinada a desempear su funcin en
forma antagnica y en paralelo al Ministerio Pblico acusador, est separada tanto de la institucin de enjuiciamiento como del de la acusacin, la cual
propusieron Filangieri, Bentham y despus Carrara y Luchini. Por ltimo,
SINTITUL-4
53
09/10/91, 11:30 a.m.
54
de acuerdo con el mximo exponente del garantismo penal, Luigi Ferrajoli,

quien manifiesta que desde el presupuesto de que la tutela de los inocentes y la refutacin de las pruebas de culpabilidad constituyen funciones de inters no menos pblico que la del castigo de los culpables
y recoleccin de las pruebas de cargo.6
Es completamente incongruente con un Estado democrtico de derecho que la institucin de la defensora pblica est adscrita al rgano
jurisdiccional o al rgano ejecutivo a nivel federal el director del Instituto
de la Defensora de Oficio Federal es designado por el Consejo de la Judicatura, integrado mayoritariamente por un ministro, magistrados y jueces, y
en el Distrito Federal el responsable de la Defensora de Oficio es el Consejero Jurdico y de Servicios Legales del Gobierno de la Ciudad situacin
que compromete, en forma orgnica, la autonoma funcional de dicha institucin.
En forma similar, y con sus propias caractersticas, acontece con los
servicios periciales adscritos a la institucin acusadora en el proceso penal,
lo que no slo constituye una desventaja para la defensa, sino que ubica a
los servicios periciales en una situacin de riesgo constante en la imparcialidad y objetividad de una funcin esencial y de trascendentes consecuencias para los derechos del individuo, por la subordinacin administrativa de
la direccin de dichos servicios al Procurador General de Justicia.
Las caractersticas y funcionalidad atribuida a los rganos autnomos constitucionales, por diversos especialistas, como la inmediatez, esencialidad, direccin poltica, paridad de rango, autonoma, apartidismo,
inmunidad, transparencia, intangibilidad, legalidad, entre otros, desde nuestra perspectiva, son aplicables a las dos funciones sealadas.
La complejidad del tema y las obvias implicaciones en la transformacin de nuestras instituciones tradicionales demandan un debate ms
detallado, pero consideramos que el solo hecho de tener la oportunidad de
intercambiar ideas, con posibilidad real de llevar a la prctica las propuestas, nos coloca en una situacin por s misma inmejorable.
La legitimidad de las funciones de dichos rganos autnomos provendr precisamente de la observancia de los principios sustanciales de la
democracia y los cientficos en su desempeo.
SINTITUL-4
Luigi Ferrajoli, Derecho y razn, Edit. Trotta.
54
09/10/91, 11:30 a.m.
MEDIOS DE COMUNICACIN
Y COBERTURA DEL DELITO
Ral Fraga Jurez
EL GRAN TELN DE FONDO
Confinada durante dcadas a las pginas interiores de los diarios, aprisionada por la llamada seccin policaca o de nota roja, y casi ausente del
cuadrante radiofnico y de la pantalla televisiva, la informacin y cobertura
periodstica sobre la delincuencia en Mxico comenz a recolocarse hacia
finales de la dcada de 1980 hasta lograr, un sexenio despus en un giro
sorprendente, revelador y preocupante, asaltar materialmente los encabezados de las primeras planas de la prensa y los principales espacios
noticiosos y de opinin de la radio y la televisin mexicanas, y apuntalarse,
irremediablemente, como el tema de temas, al convertirse en el asunto de
mayor preocupacin para millones de personas.
Pero no se trat de un hecho fortuito, fue producto de las notables
transformaciones registradas en los ltimos lustros en todos los rdenes de
la vida nacional (econmico, poltico, social, cultural y comunicacional) y en
el proceso de reforma integral del Estado mexicano, que paulatinamente
comenzaran a desdibujar el ancestral modelo de gobernabilidad autoritaria
(cuna de la corrupcin, la impunidad y la ilegalidad solapada desde diversas
esferas del poder pblico) y a impulsar, como necesaria y novedosa propuesta, la creacin de un estilo de gobernabilidad democrtica sustentada
en el Estado de derecho.
La gobernabilidad autoritaria se sirve y va de la mano de un sistemtico quebranto del marco legal y en algunos casos hasta del constitucional, mientras que la gobernabilidad democrtica postula procedimientos
fundamentados en las leyes y los consensos. La consolidacin de la corrupcin, la impunidad y la aparicin de poderosos grupos de inters dentro
55
8.p65
55
14/10/2002, 07:42 p.m.
RAL FRAGA JUREZ
56
de las estructuras de la seguridad pblica en Mxico fue parte de un fenmeno identificado por algunos analistas como un virtual proceso de
gangsterizacin de alto impacto para el Estado mexicano.
Eran los tiempos en que el manejo de los hilos que controlaban los
stanos del poder los acaparaba el aparato estatal mismo, sin permitir el
mnimo resquicio a la coparticipacin vigilante de los medios de comunicacin ni de la ciudadana. Fue tambin la poca en que dentro de las corporaciones de seguridad se amalgamaron los ms dismiles intereses, personales
y de grupo, para sustentar la constitucin de verdaderas mafias policiacas
dotadas de amplio poder fctico.
Entre los casos delictivos del largo periodo de la delincuencia comn
que ms llamaron la atencin de los medios de comunicacin en el Mxico
del siglo XX destacaron: el asesinato de Len Trotsky (20-VIII-1940), las
mujeres que mat e inhum clandestinamente Goyo Crdenas (1942), el
homicidio de los hermanos ngel y Miguel Villar Lledas (23-VIII-1945), el
secuestro de Fernando Bohigas (4-X-1945), la demencial crueldad del homicida Higinio El Peln Sobera de la Flor (1952) y Las Poquianchis en
los aos 60.
El prolongado proceso acumulativo de deterioro y la creciente vulnerabilidad de las instituciones de nuestro pas se corroborara en los aos
80 cuando, frente a los desafos generados en el cambiante escenario mundial y nacional, se dio paso a la violenta irrupcin de la criminalidad organizada en la geografa nacional.
Paradjicamente en Mxico no exista entonces una conceptualizacin moderna de la seguridad pblica que permitiera valorar a sta como lo
que es en esencia: una razn de Estado, por lo que no alcanzaba a visualizarse
el rol estratgico que la seguridad pblica tiene para nuestro proyecto de
nacin y para los escenarios a corto, mediano y largo plazos.
Al paso de los lustros comenzaran a soltarse las amarras de ese
sistema poltico basado en la preeminencia de un partido prcticamente
nico; los aires del cambio alcanzaron tambin los campos de la prevencin
del delito y la procuracin, administracin e imparticin de justicia y el
sistema carcelario. Se planteaba ya como necesidad impostergable la
reformulacin integral de la seguridad y la justicia.
El inicio de las cuantiosas operaciones del narcotrfico en territorio
mexicano en los aos 80 y la conformacin y establecimiento de los primeros crteles modificaron radicalmente el rostro de la delincuencia comn
hasta conseguir dibujar y asignarle su indito y desafiante perfil: el de un
8.p65
56
14/10/2002, 07:42 p.m.
MEDIOS DE
COMUNICACIN Y COBERTURA DEL DELITO
57
nuevo tipo de delincuencia con alto grado de organizacin y notoria capacidad de maniobra. Los tiempos del crimen organizado, con toda su carga de
severas repercusiones y agudos conflictos, tocaban ya a las puertas de
Mxico.
LOS GRANDES REALINEAMIENTOS

Como parte de un realineamiento acorde con esas grandes transformaciones, y en respuesta a la dinmica y desarrollo de la sociedad mexicana, los
medios de comunicacin tambin entraron en un profundo proceso de transicin.
Conforme emergieron nuevas expresiones polticas y de coparticipacin de la sociedad civil en asuntos de inters pblico se dibujaron mayores mrgenes de actuacin de los medios de comunicacin en la agenda
nacional. El proceso democrtico que experimenta nuestro pas ha encontrado espacio de expresin en el interior de los medios de comunicacin,
impresos y electrnicos.
A la par, los cambios de fondo alcanzaron tambin los campos de la
seguridad pblica y la justicia. Al soltarse las amarras de un sistema poltico basado en la preeminencia de un partido prcticamente nico las repercusiones se dejaron sentir en los campos de la prevencin del delito.
En tal recolocacin de pesos y contrapesos los medios de comunicacin no fueron la excepcin. Al entrar en crisis la tradicional relacin de
sujecin de la prensa frente al poder poltico la mayora de los medios
dejaran de operar como locutores del poder, para asumir un novedoso
rol como interlocutores entre la sociedad y el poder; una sociedad en
creciente madurez poltica y un estado en la bsqueda de un nuevo rostro.
El periodismo gan a pulso su carta de naturalizacin como componente central de la cosa pblica, pero adems como portador de importantes niveles de influencia en la definicin de conductas colectivas al abrir
espacios que comenzaran a reflejar los intereses de una sociedad cada vez
ms crtica, plural, participativa y polticamente madura, que exiga a los
informadores y a sus medios impulsar el debate permanente respecto a lo
que en ella sucede.
El periodista Carlos Ramrez plantea que: La inseguridad pblica
reflejada en los medios genera comportamientos sociales que se traducen
en posturas electorales.
8.p65
57
14/10/2002, 07:42 p.m.
RAL FRAGA JUREZ
58
Explorar el papel histrico que los medios de comunicacin han tenido en el campo de la seguridad pblica en los ltimos aos, en el contexto
nacional, permite acercarse a un ngulo escasamente atendido, pero muy
importante en el diseo del complejo diagnstico que recientemente ha comenzado a elaborarse sobre la relacin mediossociedadseguridad pblica.
La inseguridad pblica se ha convertido en el referente abordado
con mayor frecuencia por la prensa mexicana en la dcada pasada; sobre
todo si se considera la avalancha de hechos delictivos de los ltimos meses,
que han ganado amplios espacios en los medios de comunicacin y que han
permeado a sectores estratgicos de la opinin pblica.
LA GLOBALIZACIN DEL CRIMEN

Para 1994 la seguridad pblica en Mxico haba entrado en plena crisis. A
pesar que en su sexenio Carlos Salinas de Gortari busc el refortalecimiento
de la figura presidencial a costa del debilitamiento y desdibujamiento de
los tradicionales equilibrios de poder en Mxico, como el ejrcito, partidos
polticos, sociedad civil, centros de enseanza superior, empresariado, medios de comunicacin, sindicatos; a final de cuentas, como gran paradoja,
la institucin presidencial cay tambin en un alto grado de erosionamiento.
Luego de un prolongado proceso acumulativo de deterioro de las
estructuras policiacas, de prevencin del delito, de procuracin, administracin e imparticin de justicia, y del sistema de ejecucin de penas, reflejaron el agotamiento y descomposicin de un sistema poltico autoritario.
El error de diciembre con el que Ernesto Zedillo se bautiz como
husped de la casa presidencial de Los Pinos disparara verticalmente la
violenta actuacin de la delincuencia. En adelante, la exigencia ciudadana
de seguridad se colocaba como la principal bandera poltico-electoral de la
poblacin y, en consecuencia, en el componente central de las plataformas
poltico-electorales de los candidatos a todo cargo de eleccin.
La leccin de alta civilidad que dieron millones de mexicanos en las
elecciones presidenciales de julio 2 de 2000 abri los cauces para la transicin democrtica y el paulatino desmantelamiento de las erosionadas estructuras del aparato de poder unipartidista.
Las amarras del viejo rgimen quedaron a la deriva y en su cada
han comenzado a emerger algunos de los actores y factores antisistmicos
que, como las organizaciones del crimen organizado, el narcotrfico y la
8.p65
58
14/10/2002, 07:42 p.m.
MEDIOS DE
59
violencia mortal que engendran, crecieron en los ltimos lustros amparados

en su descomunal capacidad corruptora que les permiti constituirse en
una poderosa red de grupos e intereses extralegales, verdadera expresin
de la fuerza de estos cotos de poder informal.
La marquesina de los delitos se extendi al mximo teniendo como
los de mayores estragos en el pas y, por tanto, con mayor cobertura en
los medios al narcotrfico, secuestro, robo de vehculos, homicidios con
violencia, trfico de personas, robo de vehculos con mercanca, mercado
negro de armas y asalto a bancos, entre otros.
Durante la dcada de 1990 la crisis en que cay el obsoleto esquema
de la seguridad pblica en Mxico desencaden paradjicamente un indito fenmeno de comunicacin colectiva que reubic a esta materia en el
rango de primer orden que histricamente le debe corresponder, como componente clave que es para la gobernabilidad y para la agenda nacional
sobre asuntos de inters pblico, a grado tal que hoy da se reconoce a la
seguridad pblica como el componente ms vulnerable y ms frgil del
contrato social que sustenta las relaciones entre los diversos grupos, actores e individuos de la sociedad mexicana.
Frente a la incontenible espiral de violencia delictiva el recuento de
daos es negativo, pese a los esfuerzos gubernamentales y a los cuantiosos
presupuestos federales, estatales y municipales otorgados en los ltimos
siete aos, fundamentalmente en el sexenio de Ernesto Zedillo, quien a
pesar de su discurso reiterado y sus polticas en la materia no pudo garantizar resultados acordes con los multimillonarios recursos econmicos que
su administracin otorg a este campo.
REFORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS

En la gestin zedillista se impulsaron importantes propuestas sobre el tema
de la seguridad. Incluso su primera accin como Presidente de la Repblica fue enviar (diciembre 5 de 1994) un paquete de iniciativas de reforma
para la reforma integral de la seguridad y la justicia, del que, luego de su
aprobacin al vapor, creara las condiciones para el surgimiento del Sistema Nacional de Seguridad Pblica y de las que se anunciaban como
verdaderas polticas de Estado en este terreno. Sin embargo, a la postre
los magros resultados de la Cruzada Nacional contra la Delincuencia se
qued en mero recurso discursivo del zedillismo.
8.p65
59
14/10/2002, 07:42 p.m.
RAL FRAGA JUREZ
60
De ese periodo data la Ley que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en cuyo apartado sobre la
Prevencin del delito a travs de la comunicacin (punto 6.10 del captulo de Subprogramas) dice:
Objetivos: propiciar que los medios de comunicacin colectiva contribuyan a prevenir y combatir la comisin de delitos.
Estrategia: involucrar a los medios de comunicacin social
en la difusin de los programas de prevencin del delito.
Poltica: integrar y desarrollar una poltica de comunicacin
que propicie el respeto a la moral social y evite las influencias nocivas al desarrollo armnico de la sociedad, de cara a la nueva cultura
de seguridad.
Acciones:
8.p65
Inducir el uso de los medios de comunicacin colectiva para difundir campaas de prevencin del delito y conductas infractoras
a nivel nacional.
Promover espacios a nivel nacional, en donde se fomente el conocimiento de los temas relacionados con la prevencin del delito.
Establecer los lineamientos generales que habrn de observarse
en las campaas de prevencin, para fomentar en la sociedad
valores culturales y cvicos que induzcan el respeto a la legalidad.
Coordinar con las autoridades Federales, Estatales, del Distrito
Federal y Municipales el desarrollo de campaas de sensibilizacin a la poblacin en general, sobre la importancia de la prevencin del delito y las infracciones.
Transmitir programas educativos que promuevan los valores morales, cvicos, la lucha contra la corrupcin, la impunidad, el alcoholismo y las adicciones , y denuncien el trfico, venta o comercio
de drogas y psicotrpicos.
Promover en todas las instancias pblicas y privadas, ligadas a
la comunicacin social, que establezcan cnones ticos que permitan el manejo prudente de la informacin, evitando los sensacionalismos noticiosos y la apologa de la violencia en los medios
grficos, radiofnicos y televisivos, en fortalecimiento de la prevencin del delito y conductas infractoras.
60
14/10/2002, 07:42 p.m.
MEDIOS DE
61
En Mxico no hay polticas de Estado, hay polticas gubernamentales de corto, mediano y largo plazos. La reforma que en la materia impuls
el gobierno de Ernesto Zedillo no fue factible; no fue capaz de superar la
ancestral desvinculacin entre las instituciones y las dependencias encargadas de la seguridad y la justicia y de llevarla a cabo; tambin hubo serios
vacos en el contenido de las polticas gubernamentales en la materia.
En medio de inditas presiones por el cambio democrtico el proceso sucesorio que vivi Mxico en el 2000 exhibi, como gran teln de fondo, novedosos componentes que generaron evidente incertidumbre poltica
y que dieron mucho de qu hablar sobre supuestos escenarios postelectorales
con la probabilidad de la violencia y, en opinin de otros, hasta con la inestabilidad. La visibilidad de la crisis que envolvi a los aparatos de seguridad
se tradujo en un lacerante crecimiento de los estragos provocados por la
delincuencia organizada, los cuales comenzaron a cobrar otra dimensin.
La persistencia delictiva durante el sexenio 1994-2000 puso sobre la
mesa del debate la forma cmo la delincuencia afectaba y destea, cada
vez ms, el otrora atractivo internacional de Mxico. El proceso sucesorio
de 1994 retrat de cuerpo completo la cruda realidad delictiva que enfrentaba nuestro pas. Los delitos se incrementaron en nmero y grado de
violencia; los medios hicieron eco del resurgimiento del secuestro y de
otros ilcitos perpetrados por las cada vez ms refinadas tcticas de operar
de las organizaciones criminales.
Los asesinatos polticos del periodista Manuel Buenda (30-V-84),
de Francisco Xavier Ovando (3-VII-88), coordinador de la campaa presidencial de Cuauhtmoc Crdenas; del cardenal Juan Jess Posadas Ocampo
(24-V-93), del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio, y del
secretario general del CEN del PRI, Jos Francisco Ruiz Masieu (28-IX94), demostraron que en los ltimos aos del siglo XX la nota roja se politiz,
mientras que la poltica se tea de rojo.
LAS BARRAS DE LA VIOLENCIA

Cada da, desde muy temprano, si uno revisa un diario, sintoniza una emisin noticiosa de la radio, o enciende la televisin, encontrar que el pan
nuestro de cada da es la nota referente a los hechos delictivos que lo
mismo acapara las ocho columnas de la prensa que los espacios ms amplios del cuadrante radiofnico o las imgenes televisivas ms impactantes
en horarios triple A.
8.p65
61
14/10/2002, 07:42 p.m.
RAL FRAGA JUREZ
62
La informacin que durante dcadas y hasta hace tres lustros se

encuadraba en la llamada nota roja hoy se ubica como parte del crtico
diagnstico delincuencial provocado por la expansin del crimen organizado y la escasa o nula capacidad de respuesta gubernamental, y pone bajo la
lupa y en entredicho las doctrinas polticas de seguridad pblica implantadas, sin mayor xito an, por el Gobierno mexicano.
Si en los aos noventa la nota policiaca pretenda emplearse como
mecanismo desarticulador, manipulador y distractor de una sociedad mexicana crecientemente crtica y participativa en asuntos de inters pblico el
asesinato de Luis Donaldo Colosio reorient tal tendencia hasta marcar un
parteaguas. Los medios de comunicacin se convirtieron en un verdadero
contrapoder, con la capacidad para exigir a las autoridades el esclarecimiento de ste y otros crmenes polticos.
La nota policiaca dej sus rasgos descriptivos y anecdticos que la
distinguieron hasta la mitad del siglo XX para convertirse en reflejo de la
descomposicin del sistema poltico mexicano y del declive de un Estado
paternalista, benefactor e intervensionista. Atrs quedaron los tiempos en
que los medios actuaban como meros legitimadores y voceros del rgimen
unipartidista.
En rigor, las profundas transformaciones que experiment la nota
policiaca la convirtieron en fundamental indicador de la recolocacin de los
pesos y contrapesos, de los actores y grupos estratgicos y de viejos usos
y costumbres de un sistema poltico mexicano que ya era disfuncional.
Atrs quedaron los tiempos en que los medios de comunicacin operaban como meros legitimadores de un rgimen basado en un solo partido,
en el que la simbiosis PRI-Gobierno era parte de los cdigos otrora exitosos
en la poltica y en la sociedad.
Hoy, en los tiempos de la alternancia, el periodismo forma parte central del ejercicio de la poltica en una era marcada por el pluripartidismo y la
diversidad ideolgica. De manera creciente los medios reflejan los intereses de la sociedad; son, a la vista de algunos, herramientas sociales para el
cambio, mientras que la seguridad pblica se ha convertido en la piedra de
toque de la gobernabilidad en Mxico, al dejar de ser un mero servicio de
gobierno para convertirse en una funcin de Estado que compete a toda la
ciudadana.
8.p65
62
14/10/2002, 07:42 p.m.
MEDIOS DE
63
LAS BARRAS Y ELENCOS DE LA VIOLENCIA

Las barras de programacin televisiva de ms alto rating en los ltimos
aos han sido las que han explotado la violencia en la pantalla, con un
evidente inters manipulador ms que informativo. En el ltimo lustro del
siglo XX salieron al aire los programas de contenido delictivo ms
impactantes de la historia de la televisin mexicana.
Los ejemplos ms ilustrativos entre 1996 y 1997 fueron: Ciudad
Desnuda, Expediente, Cmara y Delito, y Primera Edicin, transmitidos por TV Azteca; mientras que las emisiones de Televisa fueron Cereso
Rojo, A Travs del Video, Duro y Directo y Fuera de la Ley.
El retiro de estas emisiones se debi a la encendida polmica que
provocaron entre amplios sectores de la poblacin dirigentes de partidos,
empresarios, clase poltica en general, legisladores, lderes de opinin, jerarqua eclesistica, acadmicos, organismos de sociedad civil, sociedad y
a las numerosas crticas que recibieron al ser consideradas como apologa
de la violencia criminal.
Incluso el entonces Presidente de la Repblica, Ernesto Zedillo Ponce
de Len, pidi a los concesionarios de ambas empresas televisivas sacar
del aire stas y otras series que hacan apologa del delito.
Hoy, ante la cascada de referentes promesas y compromisos electorales en materia de seguridad pblica, hechos por todos los candidatos, ste
captulo central de la vida nacional enfrenta un severo diagnstico que en
mucho empaa los avances logrados en los planos institucional-legislativooperativo. Ms all de la danza de las cifras, lo cierto es que ahora, como
nunca antes, la seguridad pblica es el ingrediente fundamental de los discursos, plataformas polticas y declaraciones de los presidenciables, quienes a cada momento dicen lo que haran en caso de ganar, aunque no
mencionan el cmo y con quin.
En el terreno de las disputas poltico-electorales la mayora de quienes forman los directorios interpartidistas de la clase poltica mexicana
saben bien a bien que la nica va de acceso al nimo preelectoral de los
ciudadanos es convencerlos de la viabilidad de sus propuestas en el campo
productivo, laboral, educativo, etc.; pero, de manera determinante, en la
guerra contra la delincuencia, la ilegalidad, la corrupcin y la impunidad.
Mientras no se derrote en los hechos al crimen organizado ningn candidato podr llamarse realmente ganador.
8.p65
63
14/10/2002, 07:42 p.m.
RAL FRAGA JUREZ
64
CASO S TANLEY, EPISODIO DE ALTO IMPACTO

El asesinato de Francisco Stanley, conocido conductor de televisin (7 de
junio de 1999) coincidi con el da en que se celebra la libertad de prensa,
La inusitada cobertura periodstica que atrajo le hizo alcanzar inmediata
resonancia internacional y alto impacto entre los ms diversos sectores de
la opinin pblica nacional, e incluso mundial.
Sin que nadie lo pudiera o quisiera evitar, este homicidio se consolid
como el mejor termmetro para medir los alcances de la guerra sin cuartel
protagonizada entre TV Azteca y el gobierno perredista del D. F., que
entonces encabezaba Cuauhtmoc Crdenas. El caso se llev a grados
extremos de politizacin y a una peligrosa sobreexposicin noticiosa, que
en mucho dificultara an ms su manejo por parte de las respectivas autoridades. Entre los rasgos que este episodio present estn los siguientes:
se convirti en un gran distractor colectivo que buscaba restarle

perfil a asuntos crticos de la agenda nacional de prioridades;
algunos quisieron verlo como una especie de sinodal meditico
de la gestin del GDF; y,
como calibrador del erosionamiento que el ejercicio de Gobierno
haba producido en el primer gobierno de oposicin en la capital
del pas.
Mes tras mes el repertorio de declarantes y presuntos involucrados

comparecieron ante la Procuradura General de Justicia del D. F., o frente
a cmaras, micrfonos o grabadoras de los medios.
La pasarela meditica de este caso se engros con importantes actores polticos de los principales grupos de poder de los mbitos partidistas,
gubernamentales, empresariales y comunicacionales, presuntamente vinculados al homicidio.
ELECCIONES, SEGURIDAD PBLICA Y GOBERNABILIDAD

Por dcadas, las elecciones en Mxico constituyeron un ritual poltico para
legitimar la continuidad del rgimen va el triunfo del PRI.
No se conceba la derrota prista en las urnas ni mucho menos la
alternancia en el poder.
8.p65
64
14/10/2002, 07:42 p.m.
MEDIOS DE
65
El rgimen se ajust a las formalidades del proceso electoral permitiendo cierto grado de tolerancia, con restricciones, la finalidad era legitimar su discurso y garantizar su continuidad.
Los altos costos sociales y polticos del modelo de desarrollo neoliberal,
impulsado desde 1982, han tenido como gran teln de fondo una sociedad
emergente, cada vez ms exigente y participativa en asuntos de inters
pblico, cre los escenarios para que se expresara la inconformidad poltica por la va electoral.
Esa insurgencia electoral de la ciudadana obligara al rgimen a ejercer control poltico sobre esa emergencia social electoral, va las
concertaciones.
La cohesin y la coercin son elementos esenciales del ejercicio del
poder.
La agenda crtica del pas indica que la seguridad pblica est por
encima de los principales asuntos de atencin especial, asunto que tiene a
la violencia como sello compartido, si bien la consideracin terica reconoce que la violencia es un fenmeno inevitable, consustancial a la dialctica
histrica, que posibilita el paso a un estadio superior.
El tema ha cobrado especial importancia en el caso mexicano ms
all de la ptica que la considera como un catalizador que detona la depuracin del sistema. Admtase o no, en Mxico ha habido un proceso de
politizacin de la violencia, lo que erosiona el sentido de la institucionalidad,
vulnera el concepto de autoridad e incide en nuestro proceso de transicin
poltica.
De acuerdo con los estudiosos, la violencia opera como crculo concntrico que, al cerrarse, ejerce creciente presin en la mayora de la poblacin. Una de las principales formas en que se manifiesta en el Mxico
de nuestros das es a travs de una delincuencia organizada, cada vez ms
profesionalizada, que acta bajo su gran brazo corruptor para garantizarse
impunidad, y que tiene en el narcotrfico a uno de los factores antisistmicos
que se ha convertido en elemento fundamental de un nuevo proceso de
acumulacin de capital.
Los cinco componentes fundamentales de la gobernabilidad democrtica son:
1) Organizacin y ejercicio del poder.
2) Eficiencia y eficacia de la gestion pblica del Estado.
3) Administracin de la capacidad de respuesta del Estado.
8.p65
65
14/10/2002, 07:42 p.m.
RAL FRAGA JUREZ
66
4) Participacin ciudadana.
5) Transparencia e imparcialidad en la lucha contra la impunidad.
Los cinco factores clave para garantizar un proceso de transicin
poltica son:
1) Voluntad de cambio poltico en la lite gobernante.
2) Que haya actores polticos responsables para negociar el cambio poltico y la transmisin del poder.
3) La sociedad reconocida como sustento del cambio.
4) Que los actores estratgicos estn comprometidos con el cambio democrtico, y
5) Que se genere el entorno y contexto propicio para la transicin.
GRUPOS BELIGERANTES
Las acciones de los actores o fuerzas antisistmicas se orientan contra un
sistema; se movilizan en la periferia de las instituciones; corrompen en
detrimento de los intereses institucionales y contra el inters general. Su
actuacin aumenta el riesgo de la anoma de la desestructuracin.
Los principales actores y grupos antisistmicos son: 1) el narcotrfico.
2) Otras vertientes del crimen organizado, como robo de autopartes, secuestros, trfico de armas, asaltos bancarios y los outsiders, los que estn
fuera de la sociedad. 3) La guerrilla y movimientos armados (EZLN, EPR).
4) Grupos polticos de lite que operan detrs de los hechos de la violencia
poltica, son los que supuestamente actan como amarre entre grupos
delictivos y de clase poltica. 5) Inversionistas extranjeros que operan contra los intereses de Mxico.
La violencia no es slo poltica, Mxico no es caso nico y el fenmeno de la violencia no es nuevo, pero suma los componentes ms complejos de nuestra contemporaneidad. Es una violencia ms violenta. Es un
tema del poder.
En Mxico existe un tipo de delincuencia en que el narcotrfico es
un elemento fundamental del proceso y acumulacin de capital. El
narcotrfico ya se posicion en la estructura del poder.
8.p65
66
14/10/2002, 07:42 p.m.
MEDIOS DE
67
T RANSICIN, GOBERNABILIDAD Y VIOLENCIA,

MEDIOS DE COMUNICACIN Y ELENCOS DEL DELITO
En los ltimos aos el secuestro en nuestro pas se ha convertido en uno de

los delitos de mayor impacto socioeconmico y poltico, porque ha alcanzado tales proporciones que, segn clasificaciones realizadas por instituciones policiales internacionales, empresas privadas y firmas especializadas
en prevencin y servicios de seguridad personalizada:
Mxico ocupa el segundo lugar mundial en secuestros (slo despus de Colombia que tuvo 972 casos en 1999).
En 1998 fueron plagiadas 409 personas en nuestro pas, al ao
siguiente los secuestros denunciados sumaron 402.
En Colombia operan bandas de 30 elementos; en Mxico hasta
de 60. A mayor nmero de delincuentes mayor nmero de ideas
y mayor nmero de riesgo.
Segn Didoro Carrasco, ex Secretario de Gobernacin, durante su

gestin disminuy el nmero de secuestros al pasar de 1,044, en 1997, a
600, en 1999 (Milenio Diario, 7 de marzo de 2002, pg. 21).
El aumento del delito automticamente trae consigo la adquisicin
de experiencias y la correccin de errores. El 42 por ciento de los delincuentes tiene edades que fluctan entre 20 y 29 aos, y 11 por ciento entre
16 y 19 aos.
En Colombia el secuestro es de corte poltico; en Guatemala de extrema pobreza, y en Mxico de crisis de la seguridad pblica.
De acuerdo con el doctor Rafael Ruiz Harrell, en Inglaterra para
capturar a un secuestrador se necesitan 11 policas; en Canad 27, en
Estados Unidos 29, y en Mxico 2,250 efectivos.
El secuestro significa una flagrante violacin a la dignidad de la persona y la eliminacin total de sus derechos humanos y ciudadanos. Como
fenmeno de la criminalidad organizada retrata la ausencia total de un orden jurdico que articule la seguridad pblica y el poder judicial.
Los medios han tenido un papel importante en la evolucin del delito
de secuestro y de quienes lo perpetran. Los principales pasos son: 1) Divulgacin de la informacin acerca de cmo realizar un secuestro; el peor de
los males es difundir el xito. 2) Experiencia acumulada y correccin de
errores, incorporan nuevas tecnologas en bsqueda de la especializacin.
8.p65
67
14/10/2002, 07:42 p.m.
RAL FRAGA JUREZ
68
Durante las dcadas de 1960 y 1970 el secuestro en Mxico obedeca, en la mayora de los casos, a mecanismos operados en grupos guerrilleros y movimientos subversivos que encontraron en este ilcito una jugosa
fuente de recursos econmicos para financiar sus actividades polticas.
Segn estimaciones, durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari
floreci la industria del secuestro en Mxico: entre 1988 y 1994 hubo aproximadamente 2,000 plagios en el pas, resaltando 1993 cuando en Michoacn
hubo 270 casos, en Sinaloa 75, 40 en Oaxaca, otros tantos en Guerrero y 20
en Chiapas. La revista Escenarios y Seguridad, de noviembre de 1994,
public referencias sobre el tema sealando que 18.8 por ciento de las
personas secuestradas son asesinadas por sus plagiarios.
Los medios de comunicacin en Mxico han tenido un papel fundamental, una cobertura noticiosa de escandalosos secuestros de polticos,
personajes del mundo empresarial o estrellas del espectculo. Se lleg al
grado de que en varios secuestros perpetuados por grupos subversivos o
guerrillas los plagiarios escogan al noticiario 24 Horas, conducido por
Jacobo Zabludovsky, para enviar comunicados en que exigan su difusin
para garantizar un fuerte impacto publicitario a su movimiento y presionar
para obtener el dinero del rescate, mientras que Zabludovsky se convirti
en actor clave de intermediacin para la negociacin entre los plagiarios y
los familiares de la vctima.
En los aos 60 y la primera mitad de los 70 el secuestro en Mxico
era impulsado por motivaciones de corte poltico-ideolgico. Despus tendra como principales resortes al crimen organizado y la bsqueda de cuantiosos dividendos econmicos.
El recuento histrico de los secuestros de las ltimas dcadas que
alcanzaron mayor repercusin entre la opinin pblica fueron los de Julio
Hirsfield Almada, director de ASA; Rubn Figueroa Figueroa, candidato
ganador a la gubernatura de Guerrero, secuestrado por miembros del Partido de los Pobres y de la guerrilla que encabezaban Lucio Cabaas y
Genaro Vzquez Rojas; el acaudalado caballista Fernando Senderos, por
quien los plagiarios habran exigido un cuantioso rescate; el Sr. Jorge
Sekiguchi, comerciante ferretero; Angel Lozada, poderoso empresario;
Joaqun Vargas, miembro distinguido del mbito de los medios de comunicacin; el padre Guinea, sacerdote jesuita asesinado por sus raptores;
Alfredo Harp Hel, prominente funcionario de Banamex, secuestrado por
el Ejrcito Popular Revolucionario, por quien se habra pagado el ms alto
8.p65
68
14/10/2002, 07:42 p.m.
MEDIOS DE
69
rescate de la historia delictiva; el secuestro y asesinato del nio Braulio y,

recientemente, el secuestro de la beb Camila en el hospital La Villa.
De acuerdo con datos de la Direccin General de Supervisin de los
Servicios de Proteccin Ciudadana de la Secretara de Gobernacin, en
1995 se registraron en territorio nacional 548 secuestros, destacando por
su nmero los perpetrados en Guerrero, con 92; Chiapas, 70; D. F., 56;
Michoacn, 33; Morelos, 32. Los medios de comunicacin de cobertura
regional informaron de estos actos del crimen organizado.
En entrevista publicada en el nmero 4 de la revista Bajo Palabra
(1-VIII-2000), el entonces Comisionado de la Polica Federal Preventiva,
Wilfrido Robledo Madrid (a quien algunos acreditaron el mrito de la aprehensin de Daniel Arizmendi, El Mochaorejas), diagnostica el secuestro
en Mxico, y afirma: En los ltimos aos hemos atravesado por varias
etapas: desde el denominado secuestro de alto impacto, porque se dirige
contra personas de suficiente liquidez econmica, contra millonarios. En
1994 varios de estos delitos se le atribuyeron a grupos armados, principalmente al EPR.
Despus surgieron los plagios en contra de personas de clase media,
propietarios de negocios, fue la poca de Daniel Arizmendi, en donde los
raptos se dirigan contra empresarios pertenecientes a ciertas comunidades, como la espaola, la juda, la libanesa. Como consecuencia, los empresarios contrataron seguridad privada, mientras nosotros, por instrucciones
superiores, comenzamos a combatir con profundidad a estos delincuentes.
El gobierno federal invirti en inteligencia con la intencin de desarticular a
todas las bandas, las cuales disponan de infraestructura poderosa. Se trataba de bandas muy grandes y organizadas, con recursos y proteccin de
elementos policiacos, tanto federales como estatales. Consiguieron afectar
a un sector de la clase media que contaba con cierta seguridad, por ejemplo, automviles blindados, pero finalmente logramos desarticularlas.
La misma revista publica una grfica del perfil de las 409 personas
secuestradas durante 1998: comerciantes, 90; profesionistas, 79; empresarios, 78; agricultores, 66; ganaderos, 51, y 45 menores de edad. El fenmeno delincuencial se convirti desde mediados de los aos 90 en el tema
nmero uno de los medios de comunicacin, entre los diversos sectores de
opinin, al volverse materia cotidiana de notas informativas, reportajes, artculos, editoriales, cartones y hasta secciones creadas ex profeso.
Un importante indicador de la fuerza alcanzada por la noticia vinculada a hechos delictivos fue el siguiente: entre el 1 de diciembre de 1994,
8.p65
69
14/10/2002, 07:42 p.m.
RAL FRAGA JUREZ
70
cuando inici el sexenio de Ernesto Zedillo, y febrero 28 de 1998, tiempo

clave para que emergieran los precandidatos presidenciales del PRI y de
los otros partidos, el recuento de los encabezados de los 13 diarios matutinos ms importantes de la Ciudad de Mxico (La Aficin, El Da, Exclsior,
El Financiero, El Heraldo de Mxico, La Jornada, El Nacional, Novedades, La Prensa, Reforma, El Sol de Mxico, El Universal y Uno ms
Uno) sealaba que de un total acumulado de 12 mil 645 titulares de ocho
columnas los referidos a la inseguridad pblica sumaron 2 mil 458, equivalente a 19.4 por ciento del total, y se convierte en el asunto nmero uno
entre los dems abordados por los medios de comunicacin en nuestro
pas. En consecuencia, el problema delincuencial alcanz atencin especial
en la agenda nacional de prioridades.
En el centro de la creciente controversia respecto a si los medios de
comunicacin generan violencia o slo la reflejan lo que est fuera de toda
duda es la capacidad de influencia que stos en especial la televisin
tienen en la conformacin de corrientes de opinin y en la adopcin de
determinadas conductas.
LA TRANSICIN PASA POR LOS MEDIOS DE COMUNICACIN

De acuerdo con el periodista Carlos Ramrez, en los nuevos tiempos que
vive Mxico, los ciudadanos reclaman el acceso a la informacin, a travs
de los periodistas. Pero lo cierto es que ste no es un derecho exclusivo de
los periodistas, todas las personas tenemos el derecho a buscar informacin, obtenerla y difundirla. En Estado Unidos 94 por ciento de la peticiones
de informacin al gobierno la formulan ciudadanos, no periodistas.
El surgimiento de los medios de comunicacin tanto impresos como
electrnicos en nuestro pas ha obedecido y respondido a las particularidades de cada coyuntura y a la correspondiente correlacin de fuerzas sociopolticas y econmicas de las estructuras del sistema poltico mexicano.
Al convertirse en voceros de determinados grupos de poder, los medios llegaron a privilegiar no la informacin, sino los designios y complicidades de los poderosos. No obstante, como parte de la dinmica y el desarrollo
experimentados por la sociedad mexicana en los ltimos tiempos, los medios han entrado en una notoria transicin que les ha permitido evolucionar
de acuerdo con las pautas y ritmos impuestos por las transformaciones
integrales que registra la sociedad.
8.p65
70
14/10/2002, 07:42 p.m.
MEDIOS DE
71
En la historia de los medios durante el siglo XX mexicano se distinguen las siguientes grandes etapas:
1.- La primera abarca desde la institucionalizacin del poder pblico a
travs del PNR-PRM-PRI, hasta finales de la dcada de 1950. Fue
cuando los medios actuaban como legitimadores del sistema poltico.
Exista una pesada dependencia estructural de los medios; su existencia misma dependa del poder pblico. Su lgica de actuacin les
impeda responder a las expectativas de los grupos sociales y actores
emergentes que estaban al margen del sistema.
En consecuencia, los medios eran incapaces de abrirle el mnimo
resquicio a las expresiones de la oposicin poltica y partidista; tampoco podan responder a las nuevas y crecientes expectativas de los
distintos grupos sociales al margen de la situacin imperante.
El aparato estatal les otorgaba a los medios subsidios en insumos;
les asignaba transferencias financieras mediante mecanismos y convenios publicitarios; pagaba, va plazas en el gobierno, hasta 90 por
ciento de la planta de trabajadores de un medio, adems de que las
instancias gubernamentales adquiran la mayora de las suscripciones
para garantizar la circulacin de tal o cual peridico.
A largo plazo, sobre todo frente a complejas y decisivas coyunturas para el pas, dichas complicidades se transformaron en mecanismos de frreo control gubernamental sobre los medios, fundamentalmente sobre los peridicos. Las empresas radiofnicas y televisivas
emergieron gracias a la asignacin de concesiones otorgadas por el
Estado.
2.- La segunda etapa abarca desde principios de la dcada de 1960 hasta
1976. Es el periodo en que la poblacin mexicana comienza a ser predominante urbana y los medios empiezan a descubrir que existe un
pas totalmente distinto al del discurso oficial y oficioso. Se dan cuenta
que la sociedad es crecientemente participativa; que hay partidos polticos opositores al PRI y que han surgido ideas y planteamientos ideolgicos contrastantes con el llamado discurso de los gobiernos emanados
de la Revolucin Mexicana.
El movimiento estudiantil de 1968 marc un singular parteaguas
en la interrelacin de las fuerzas de la sociedad, los medios y el poder
pblico en Mxico.
Este acontecimiento se convirti en el gran teln de fondo para la
realizacin de multitudinarias manifestaciones que criticaban a la pren-
8.p65
71
14/10/2002, 07:42 p.m.
RAL FRAGA JUREZ
72
sa vendida, y que a la postre empujara la redefinicin editorial de

diarios como Exclsior, que comenzaran a filtrar datos e informacin
acerca de la matanza de estudiantes en Tlaltelolco.
Iniciaba as una irrefrenable apertura en los espacios de la comunicacin, dirigidos, sobre todo, a agrupamientos sociales que se mantenan fuera de los crculos concntricos del poder gubernamental.
Tal desdibujamiento y desarticulacin se reconoci como un verdadero proceso de descomposicin del otrora imbatible sistema poltico mexicano. Algunos medios de comunicacin y profesionales de este
gremio descubrieron una formidable capacidad para poder ejercer un
periodismo crtico que poda enlazar y ser correa de transmisin a
favor de los intereses de la sociedad, ante la posibilidad de convertir el
ejercicio periodstico en un espacio de poder poltico real, con profundo sustento social.
El Gobierno mexicano no estaba preparado para la indita apertura de la lnea editorial crtica de algunos medios, pero los cambios
experimentados en el interior de stos eran inaplazables.
3.- La tercera etapa va de 1976 a 2000. El golpe de mano gubernamental
(08-VII-76) contra el diario Exclsior y su director Julio Scherer, as
como contra gran parte de su planta de colaboradores, marc la pauta
para la salida de stos y el consecuente impulso de novedosos conceptos periodsticos. Se fundaron sucesivamente nuevos medios como Proceso, Uno Ms Uno y La Jornada, pero ya no bajo la dependiente
lgica perversa impuesta por el poder gubernamental, sino como un
ejercicio periodstico distinto, capaz de atender y responder a crecientes preocupaciones e inquietudes de la sociedad mexicana. Atrs quedaron los viejos criterios del ocultamiento de la realidad.
Actualmente, Mxico vive una de las etapas ms complejas, pero
tambin ms esperanzadoras, de su historia. La leccin de alta civilidad
ciudadana que el pasado 2 de julio millones de mexicanos dejamos inscrita
para las pginas de la posteridad abri los cauces para la transicin democrtica y el paulatino desmantelamiento de las erosionadas estructuras del
aparato de poder.
Segn agencias internacionales dedicadas al tema, el fenmeno mundial del crimen organizado, narcotrfico y lavado de dinero produce ganancias anuales superiores a los 500 mil millones de dlares, de los cuales casi
30 mil millones son generados desde Mxico por las asociaciones delictivas.
8.p65
72
14/10/2002, 07:42 p.m.
MEDIOS DE
73
La red de alianzas que se ha formado en torno a los negocios delictivos ha

generado un entramado de corrupcin.
A pesar que en este pas, en los ltimos aos, los medios han estado
sometidos a profundas transformaciones, stos avanzan en la conquista de
nuevos y ms amplios mrgenes de actuacin. La prensa crtica influye de
manera importante en la creacin y consolidacin de calificadas corrientes
de opinin al tender puentes de interlocucin entre el poder pblico y la
sociedad mexicana. Es abultado el nmero de conocidos casos vinculados
a presuntos sucesos delictivos que no se archivaron, gracias al impulso de
los medios de comunicacin, habla del papel central que stos tienen y de
su peso especfico en el Mxico del nuevo siglo.
Ante la incontenible espiral de violencia delictiva el recuento de daos es negativo pese a los esfuerzos gubernamentales y a los cuantiosos
presupuestos federales, estatales y municipales otorgados en los ltimos
siete aos.
Dos casos ocurridos en el primer trimestre de 2002 confirman el
peso real que la cobertura periodstica sobre el fenmeno delictivo ha ganado en la agenda nacional de prioridades: la muerte de Ramn Arellano
Flix, hombre fuerte del crtel de Tijuana, el 10 de febrero en Mazatln,
Sinaloa, y la aprehensin de su hermano Benjamn, en la capital de Puebla,
el 2 de marzo; lo que en ms de un sentido permite reconfirmar el peso real
que la prensa, la radio y la televisin tienen en los nuevos tiempos de la vida
mexicana.
8.p65
73
14/10/2002, 07:42 p.m.
LA NECESIDAD DE UNIFICAR LA LEGISLACIN

PENAL EN TODA LA REPBLICA
EL CAOS EN MATERIA PENAL Y PROCESAL PENAL

El tema que tratar es tan grave que ha contribuido a dificultar no slo la
procuracin de justicia penal, sino tambin su imparticin.
Me refiero a que cada estado de la Repblica ha tenido la facultad
de legislar en materia penal no slo en el aspecto sustantivo, sino tambin
en el de procedimientos.
Tenemos un siglo de desorden, incongruencias, desigualdades y
antinomias en las materias de Derecho Penal y Derecho Procesal Penal,
como lo demuestro en seguida.
Desde el siglo XIX, con el nimo de copiar el sistema de Estados
Unidos de Amrica, de permitir que las diversas entidades de la Federacin
tuvieran la posibilidad de legislar en materia penal, no se estableci que el
Congreso de la Unin estaba facultado para dictar leyes en dicha materia.
De acuerdo con el sistema de que las facultades no reservadas a la Federacin quedaban otorgadas a los estados fue por lo que stos, a partir de
1835, comenzaron a legislar en materia penal y de procedimientos penales.
En la Constitucin de 1857 la Federacin tampoco se reserv el
derecho de legislar en materia penal; as, el artculo 117 estableca: Que
las facultades que no estn espresamente (sic) concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados, y toda vez que en el artculo 72 no se seal para toda la Repblica se
entendi que esta materia se reservaba para cada entidad federativa.
Adems, el artculo 40 de dicha Constitucin estableci que la Federacin est formada por Estados libres y soberanos en todo lo concernien75
SINTITUL-8
75
14/10/2002, 07:44 p.m.
RICARDO FRANCO GUZMN
76
te a su rgimen interior, lo que signific que en materia penal las entidades

federativas tenan el derecho de legislar en materia penal.
En tales condiciones, a partir de 1835 se promulg el Cdigo Penal
del Estado de Mxico y en 1871 el del Distrito Federal y Territorio de Baja
California, y as otros ms.
EL PANORAMA EN LA ACTUALIDAD
Durante el siglo XX tuvimos un verdadero mosaico de cdigos penales y de
procedimientos penales en toda la Repblica. No ha habido uniformidad, ni
unidad, ni concierto en todos ellos. Estamos en el completo caos.
EN EL MBITO CONSTITUCIONAL
Las disposiciones de los artculos 16 y 20 de la Constitucin Federal han
sido interpretadas en las ms diversas maneras por los estados de la Repblica, que algunos han acatado y otros han ignorado total o parcialmente.
Basta con el ejemplo del artculo 16 que establece los requisitos para
librar orden de aprehensin. Nunca existi un criterio uniforme acerca de
los elementos para librar orden de captura. No fue sino hasta la reforma de
1993 en que se precis que deban existir datos que acrediten los elementos que integran el tipo penal, lo que daba mayor solidez y seguridad a
dichos mandatos de captura. Slo algunos cdigos reformaron sus disposiciones para ponerlos de acuerdo con dicha modificacin.
Sin embargo, en 1999 se reform de nuevo dicho prrafo para establecer que existan datos que acrediten el cuerpo del delito, lo que ha
producido grave desconcierto en todos los estados de la Repblica, dado
que no existe un criterio uniforme sobre el tema, porque el constituyente
permanente dej que cada uno de los estados y el Congreso Federal dilucidaran y definieran los elementos que constituyen el cuerpo del delito o, por
lo menos, los que se necesitan para acreditarlo.
De este modo, el Cdigo Federal de Procedimientos Penales establece en su artculo 168 lo que en materia federal se entiende por cuerpo del
delito; mientras que en el artculo 122 del Cdigo de Procedimientos Penales del D. F., de aplicacin local, el cuerpo del delito se tiene por acreditado
con elementos diferentes a los previstos en la legislacin federal.
SINTITUL-8
76
14/10/2002, 07:44 p.m.
LA
NECESIDAD DE UNIFICAR LA LEGISLACIN PENAL EN TODA LA
REPBLICA
77
LA PENA DE MUERTE
El panorama respecto al tema no puede ser ms sombro, porque mientras
el Cdigo Penal de 1929 suprimi la pena de muerte para el Distrito Federal y para los delitos federales algunos cdigos decidieron tambin
erradicarla, pero otros la conservaron durante muchos aos.
El Cdigo Penal de 1931 continu la sana decisin de su antecesor
de 1929 y elimin de su catlogo de penas la de muerte. No obstante,
diversos cdigos de estados de la Federacin mantuvieron dicha pena durante largo tiempo. As, los estados de Chihuahua y Nuevo Len la mantuvieron hasta hace casi 20 aos. En la actualidad ningn estado de la
Repblica tiene pena de muerte.
En cambio, el Cdigo de Justicia Militar establece la pena de muerte
nada menos que para 69 delitos. S que los tribunales militares continan
dictando sentencias condenatorias de muerte que, en cierto modo, ratifica
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin al negar el amparo de la justicia
federal por tratarse de delitos muy graves. Y el Presidente de la Repblica
otorga indultos y las sentencias de condena de muerte no se cumplen. Pero
el hecho es que todava tenemos tan oprobiosa pena en Mxico.
Respecto a la pena de prisin no puede ser ms variada la manera
en que se establece para la mayora de los delitos. As, en algunos estados
el mximo de la pena es de 30 aos, en otros 40, 50 y hasta 60.
LA MINORA DE EDAD PENAL

En materia de menores el panorama es catastrfico: en unos estados la
mayora de edad penal se alcanza a los 16 aos, en otros a las 17 y en unos
ms a los 18 Puede encontrarse mayor disparidad en un solo pas? Adems, los estados de la Repblica que consideran penalmente responsables
a los menores de 18 aos violan los derechos establecidos en su favor por
la Convencin de los Derechos del Nio que precisa en su artculo primero:
Se entiende por nio todo ser humano menor de 18 aos de edad, salvo
que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayora de edad. La citada Convencin la firm el Ejecutivo Federal y la ratific el Senado de la Repblica, por tanto, adquiri el carcter de Ley
Suprema de toda la Unin, de acuerdo con el artculo 133 de la Constitucin Federal.
SINTITUL-8
77
14/10/2002, 07:44 p.m.
78
LA DISPARIDAD DE PENAS PARA LOS MISMOS DELITOS

En algunos estados ya no existe el delito de injuria y en otros todava se
conserva. En ciertas entidades de la Federacin ya se erradic del catlogo de delitos el adulterio, pero en otros todava existe. Es increble que en el
Cdigo Penal Federal an se encuentre catalogado como delito. Alguien
podra presentarme un ejemplo de adulterio federal en que los actores lo
realizaran en ejercicio de sus funciones federales?
El homicidio simple doloso tiene prisin de 12 a 24 aos si es del
orden federal y, en cambio, recibe de 8 a 20 aos si es del orden comn.
El delito de fraude se persigue a querella de parte ofendida en materia federal y en el Distrito Federal. En cambio, en otros lugares de la Repblica el mismo ilcito se investiga de manera oficiosa por el Ministerio Pblico
y, por tanto, no existe la posibilidad de que el ofendido otorgue el perdn.
De acuerdo con el artculo 20, fraccin I, de la Constitucin Federal,
el inculpado puede obtener su libertad provisional bajo caucin, siempre
que no sea acusado por un delito calificado como grave. De este modo
tenemos tantas clasificaciones de delitos graves como cdigos procesales
existen.
Por ejemplo, en materia federal hay un catlogo de delitos graves en
el artculo 194 del Cdigo adjetivo federal. Sin embargo, en el Cdigo de
Procedimientos Penales del Distrito Federal la clasificacin de delitos graves depende del trmino medio aritmtico de la pena de prisin prevista
para el delito de que se trata.
De este modo, en la Ciudad de Mxico una persona que comete un
fraude por un milln de pesos puede obtener su libertad provisional bajo
caucin, siempre que el delito sea de la competencia de los tribunales federales. Por el contrario, si el mismo sujeto tiene la desventura de que su
conducta sea de la competencia del fuero comn, dado que el trmino
medio aritmtico de la pena excede de 5 aos de prisin, no podr obtener
su libertad provisional bajo caucin y, por tanto, deber permanecer recluido preventivamente durante su proceso.
EL PANORAMA INTERNACIONAL
La casi totalidad de los pases tiene slo un cdigo penal en la actualidad.
As ocurre en todos los pases europeos y en Amrica. Las dos nicas
SINTITUL-8
78
14/10/2002, 07:44 p.m.
LA
NECESIDAD DE UNIFICAR LA LEGISLACIN PENAL EN TODA LA
REPBLICA
79
excepciones en Amrica son Estados Unidos de Amrica y nuestro

pas.
En Suiza, o Confederacin Helvtica, existen ms de 20 cantones y
cuatro lenguas oficiales, con gran diversidad de usos y costumbres. Sin
embargo, la lucha iniciada en el siglo pasado para lograr la unificacin
fructific y en 1937 entr en vigor el Cdigo Penal Suizo aplicable en todo
el territorio.
En Brasil, que es la Repblica Federativa de los Estados Unidos de
Brasil, existe slo un Cdigo Penal.
Dejemos de imitar a Estados Unidos, en donde cada una de las entidades federativas tiene la facultad de legislar en las materias ms diversas:
bancaria, mercantil, sociedades, civil, hidrocarburos, electricidad, religiosa
y, por supuesto, penal. Unos estados tienen pena de muerte, otros no; en
unos la pena de muerte se ejecuta en la silla elctrica, en otros en cmara
de gas o con inyeccin letal; unos establecen pena de prisin acumulable
que puede llegar a 200 300 aos; en unos estados la edad penal se fija a
los 18 aos, en otros de manera diversa.
En conclusin, urge plantear la posibilidad de redactar un Cdigo
Penal y un Cdigo de Procedimientos Penales, ambos de aplicacin en
todo el territorio de la Repblica Mexicana, tanto en el fuero comn como
en el fuero federal.
SINTITUL-8
79
14/10/2002, 07:44 p.m.
EN TORNO A LA SEGURIDAD PBLICA

DESARROLLO PENAL Y EVOLUCIN DEL DELITO
Sergio Garca Ramrez
Permtaseme exponer algunas reflexiones necesariamente elementales y

breves, antes de tratar el tema de la seguridad pblica, tema de esta obra
colectiva. Difcilmente habra un asunto ms sentido y socorrido y
merecedor de atencin, por supuesto que la seguridad. Est a la cabeza
de las grandes cuestiones histricas y filosficas del Derecho, y figura, a
ttulo de reclamacin primordial, en las reivindicaciones paradigmticas de
los derechos humanos y en las exigencias sociales de esta hora. La humanidad ha vivido urgida de seguridad. Y ese es el apremio que hoy nos inquieta.
Obviamente, el tema no se agota en la seguridad sin calificativos
parafraseando a Sartori y a Krauze en su referencia a una democracia
sin calificativos, que es la versin ms amplia y principal. Es posible y
necesario analizarlo en proyecciones calificadas, que dan cuenta de las
diversas vertientes de la seguridad. As, se habla de seguridad jurdica,
seguridad pblica, seguridad nacional, seguridad humana, seguridad social.
Todo ello alude, en esencia, al hecho que verdaderamente interesa y que
podra resumirse en una frmula concisa: que las personas se encuentran a
salvo y pueden llevar adelante su proyecto de vida. En suma, hay seguridad
cuando no existen amenazas que socaven, inhiban o supriman los bienes y
derechos de cada uno, y se cuenta, por otra parte, con razonables condiciones para el desarrollo de la propia existencia. En consecuencia, slo as
existe verdaderamente la seguridad que nos importa: derecho de cada uno
y deber del Estado; y en todo caso, slo as nos sentimos seguros.
La seguridad es el valor funcional del Derecho, ense un celebrado catedrtico de filosofa del Derecho, Luis Recasns Siches. Es el
valor cuya realizacin explica y perfila el orden jurdico. ste se propone
81
SINTITUL-9
81
14/10/2002, 07:50 p.m.
EN
83
TORNO A LA SEGURIDAD PBLICA
blica de orientacin democrtica. El Estado de derecho, en su versin moderna, implica el deslinde claro y estricto entre las atribuciones los poderes de los gobernantes, que derivan de la voluntad popular, y los derechos,
las libertades, las prerrogativas de los ciudadanos, que concurren a integrar
esa voluntad. sta, a su turno, se deposita en la ley, entendida como la
expresin democrtica de las decisiones comunitarias. Si esto es as la ley
constituye un dato de la seguridad, formal y sustancial; aquello, porque
pone en frmulas precisas y accesibles los derechos y las garantas de
cada quien; y esto porque esas frmulas corresponden a las exigencias de
la dignidad humana y a los objetivos y mtodos de la democracia.
En la fundacin del Estado de derecho, oriundo de las libertades
fundamentales proclamadas al final del siglo XVIII en las revoluciones
estadounidense y francesa, y en seguida en los movimientos insurgentes de
Europa y Amrica, la seguridad fue recogida como derecho natural e
inalienable de los seres humanos. Recordaremos que la Declaracin Francesa de 1789 previno que esos derechos naturales, anteriores y superiores
al Estado de ah su condicin de naturales eran solamente la libertad, la
seguridad, la propiedad y la resistencia a la opresin; agrguese la igualdad,
que ilumina el conjunto de la magistral Declaracin. Si la libertad y la propiedad constituyen espacios del quehacer individual, mbitos para que ste
se despliegue con plenitud, la seguridad y la resistencia a la opresin poseen, a su turno, el carcter de escudo o baluarte que detiene el imperio del
poder pblico y permite el franco ejercicio de la libertad.
Es natural que la seguridad de la cual habl la Declaracin Francesa
tuviera primordialmente un sentido individual: ms que de seguridad pblica
un ambiente de paz y tranquilidad para bien de la sociedad se hablaba
de seguridad personal la garanta de que nadie se vera privado arbitrariamente de sus bienes. En la circunstancia de la que provino la Revolucin
Francesa, la seguridad personal estaba asediada, amenazada por la regla
de trato entre el gobernante y el gobernado, un sbdito dcil sin ms derechos que los que le asignara la benevolencia del soberano.
El gobernante absoluto poda disponer a su antojo de vidas y haciendas. La agresin poda provenir, es cierto, de los otros individuos, pero
usualmente proceda y era sta la ms temible porque no haba fuerza
legal que la controlara del gobernante. No sobra traer a la memoria las
famosas lettres de cachet especie de orden de captura, sin motivacin ni
fundamento legal, que disponan la aprehensin de una persona y justificaban su reclusin indefinida en alguna prisin de Estado. Baste a este
SINTITUL-9
83
14/10/2002, 07:50 p.m.
EN
85
pblica a un destino diferente del que le asigna su raigambre democrtica

y de la que deriva su legitimidad sera desnaturalizarla, subvertirla, aplicarla a un objetivo para el que no fue creada, ni jurdica ni polticamente.
Por otra parte, subrayemos que la fuerza pblica se instituye para el beneficio de todos, es decir, para el bien colectivo, no para la utilidad particular
de alguno o de algunos. As se puntualiza el signo de la fuerza pblica
como funcin y como corporacin en una sociedad democrtica: al servicio de los derechos fundamentales de los individuos y para beneficio de
todos.
A continuacin me referir a la funcin penal del Estado, que se
suele relacionar estrechamente y en efecto lo est con la seguridad de
los individuos y de la sociedad. Semejante relacin nos ha llevado con
flagrante error, en mi concepto a la conclusin extremosa de que los temas de la seguridad pblica y el xito de las polticas en torno a sta se
localizan en la actividad penal mucho ms que en otras funciones del Estado. A esto me referir adelante. El motivo de la funcin penal se halla en la
existencia del delito, entendido como la ms severa infraccin a las normas
y la ms grave vulneracin o puesta en peligro de los bienes que ampara
el orden jurdico y que se deducen en una sociedad democrtica de la
Constitucin. Una infraccin y una vulneracin que ponen en peligro la
existencia misma de la sociedad, que por ello resultan intolerables y que
slo pueden ser enfrentadas eficazmente con medios punitivos. Por lo mismo, el delito constituye el ms dramtico quebranto de la seguridad en
general y pone en predicamento la seguridad pblica en particular: destruye el clima de confianza que sta pretende.
El delito, ha dicho Gabriel Tarde, sigue al hombre como la sombra al
cuerpo. Lejos de ser una criatura extraa en la vida social es un dato
comn de sta: ninguna sociedad, jams, ha desconocido el delito, aunque
hayan variado notablemente las ideas acerca de lo que debe considerarse
como delito y sancionado con la consiguiente severidad: alguna vez lo fueron la enfermedad y el pecado, y recientemente lo han sido las infracciones
a las normas de cierta moral. En la vida de la sociedad como en la vida
animal hay fisiologa, desarrollo normal y regular, conducta plausible y
ordenada, y hay patologa, desarrollo anormal e irregular, comportamiento
inaceptable, lesivo, desordenado, que atenta contra la vida social misma y
que es preciso evitar, enfrentar y corregir. En fin, el delito no desaparece,
sino se transforma, como advirti hace ms de un siglo el criminlogo Alfredo
Nicforo al formular las leyes de la evolucin del crimen.
SINTITUL-9
85
14/10/2002, 07:50 p.m.
EN
87
transnacional que no se detiene ante las fronteras de los estados. Si la

inseguridad determinada por el crimen tiene semejante condicin trascendente el esfuerzo a favor de la seguridad debe tener un alcance igual. De
ah el establecimiento de medios y mecanismos que permiten la lucha internacional contra el delito que no supone, por fuerza, el quebranto de las
soberanas nacionales y la preservacin, en consecuencia, de condiciones
internacionales de seguridad. Esto se proyecta sobre todos los eslabones
de la cadena de la seguridad formal: polica, investigacin, persecucin,
juicio y ejecucin de penas.
El crimen primitivo fue el drama entre unos cuantos personajes, perfectamente definidos. El criminal era, valga la expresin, un sujeto ms o
menos solitario que agreda a una vctima ms o menos solitaria. Las cosas
no han quedado as. El crimen moderno compromete a muchas personas, e
inclusive alcanza a muchedumbres sin rostro ni identidad. Esto se puede
decir tanto de los criminales como de las vctimas. Pensemos, en efecto, en
las grandes corporaciones del crimen organizado, cuyos servidores no
se conocen entre s ni se localizan en un mismo sitio; y pensemos, asimismo, en las vctimas actuales de esas organizaciones delictuosas. Hoy existe una extraordinaria difusin y dispersin de los personajes del drama
criminal.
En este orden, el caso ejemplar lo proporciona el narcotrfico. Con
esta denominacin abarcamos numerosas conductas del ms diverso gnero: desde el cultivo de ciertas plantas hasta el procesamiento de sus
flores o sus hojas, desde la provisin de recursos a los campesinos hasta el
transporte en gran escala a los centros de distribucin, desde el comercio al
menudeo entre los consumidores de droga hasta el lavado de los cuantiosos rendimientos del trfico ilcito, ms otros eslabones de la organizacin
criminal: sea en su secuencia natural, sea en sus implicaciones regulares.
Es imposible conocer a todos los participantes en esta actividad ilcita a escala mundial, como lo es conocer a los millones y millones de vctimas que sufrirn de alguna manera los efectos de estos crmenes en
prcticamente todo el mundo. No constituye esto una cuestin fundamental para la seguridad pblica?
Otro tema gigantesco de la criminalidad que inmediatamente repercute en la seguridad pblica y las acciones correspondientes es la relacin
entre el delincuente y la autoridad: tanto la que tiene a su cargo la prevencin y la persecucin del delincuente, como la autoridad en general. En
principio, el infractor rehuye a la autoridad. Procura mantener oculto su
SINTITUL-9
87
14/10/2002, 07:50 p.m.
EN
89
nocin de peligrosidad o temibilidad, que puede tener y de hecho ha

tenido repercusiones adversas en los derechos de la persona y la estructura y horizonte del sistema penal en su conjunto. Por fortuna, hubo siempre la posibilidad de conciliar Derecho y ciencia, tica y poltica, y sostener
con fuerza los principios heredados de la Ilustracin. As, el saldo de la
criminologa que luego tuvo un importante desarrollo crtico result
sumamente positivo.
En el segundo tercio del siglo XX hubo una expresin trgica del
enfrentamiento entre los valores de la democracia, recogidos en el Derecho Penal, y las exigencias del autoritarismo, fundado en razones de Estado que pronto se detallaron como razones de seguridad, pblica o
nacional. Me refiero al Derecho Penal del nazismo que cancel diversos
principios del sistema punitivo liberal as, el principio de legalidad, en
aras de la preservacin de la raza, el establecimiento del nuevo orden, la
seguridad de la nacin o del Estado, entre otras invocaciones fuertemente
autoritarias. Sobra recordar ahora los crmenes perpetrados en esa etapa
sombra.
Derrotado el nazismo, ocurri la recuperacin o el avance de lo que
se conoce ampliamente como Derecho Penal democrtico. ste ha predominado en la segunda mitad del siglo XX. Es pertinente analizar aquel concepto a la luz de sus dos manifestaciones o componentes primordiales. El
primero de ellos es la idea de una mnima intervencin penal del Estado.
Esto significa que el sistema penal con su extenso equipo de delitos,
penas, tribunales, prisiones, etctera constituye el ltimo recurso del control social en una sociedad democrtica, a diferencia de que sea un recurso
ampliamente recabado y practicado en una sociedad autoritaria, que utiliza
de los instrumentos punitivos amenazas y castigos antes que otros medios para encauzar la conducta de los ciudadanos. El notable penalista
Reinhart Maurach expresa esta idea con una expresin breve y directa:
en la seleccin de los recursos propios del Estado, el Derecho penal debe
representar la ltima ratio legis; por ello ha de encontrarse en ltimo
lugar y entrar slo en liza cuando resulta indispensable para el mantenimiento del orden pblico.
El segundo componente que observo en el concepto del Derecho
Penal democrtico es el sistema garantista que lo integra y caracteriza.
Garantismo significa aqu, en sustancia, reconocimiento firme y convencido de derechos individuales inherentes a la dignidad humana, cuyo respeto
compromete al Estado. Nuestra Constitucin, sustrada del jusnaturalismo,
SINTITUL-9
89
14/10/2002, 07:50 p.m.
EN
91
Recordemos aqu una expresin aleccionadora del clsico Francisco

Carrara: La tranquilidad es el fin de la sociedad humana, y es el fin de la
funcin punitiva. Las autoridades sociales que protegen nuestros derechos,
producen la seguridad de todos; pero esto es poco, si todos no tienen tambin la conciencia de estar seguros, porque la opinin de la seguridad es
indispensable para el libre y completo desarrollo de las actividades humanas. Todo delito disminuye ms o menos, segn sus distintas condiciones, la
opinin de la seguridad en un nmero indefinido de ciudadanos, y posiblemente en todos; y ste es el aspecto poltico de todo delito.
A esa persistencia y a ese crecimiento de las diversas formas de
criminalidad hay que aadir o relacionar el retraimiento de los factores
no penales del control social. En stos se haba depositado la esperanza de
reducir la delincuencia, ya que no de abatirla. Sin embargo, la familia, la
escuela, el trabajo, la religin, la cultura, la recreacin, han perdido eficacia
o vigor como medios de control y encauzamiento de la conducta. Esto hace
que la mirada, anteriormente desviada de la funcin penal hacia las instancias de control en plena era del optimismo social, derive nuevamente
hacia la solicitud punitiva.
Adase el desconcierto de las instituciones a cargo de la prevencin de la delincuencia y la persecucin y represin del delito. La polica
actu con eficacia en un medio aldeano o escasamente urbano, cuyos bajos fondos le eran conocidos, y enfrent con suficiente holgura las arremetidas de la criminalidad tradicional. No se necesitaban medios complejos
ni recursos mayores. El maestro Constancio Bernaldo de Quirs, al referirse a la evolucin histrica de los auxiliares de la justicia, aludi a las etapas
equvoca, emprica y cientfica. La equvoca no hay frontera precisa, o
slo hay lindero movedizo entre el infractor y el perseguidor y la emprica
el polica de olfato, que describi Quiroz Cuarn bastaron durante
mucho tiempo. En la etapa cientfica, que debe combatir la ciencia del
delito con la ciencia de la persecucin, la polica no logra detener la ola
de criminalidad.
Otro tanto se puede decir de otras instituciones: la procuracin de
justicia, concentrada en el Ministerio Pblico, no reduce el rezago que la
aqueja, ni los tribunales logran ejercer en forma y fondo su misin
contenedora de la criminalidad. Los testimonios estn a la vista: el constante relevo de las leyes orgnicas de las procuraduras y la obsesiva reforma
penal dan cuenta del nerviosismo que prevalece en este campo. Aparentemente y ms all del reformismo espectacular y protagnico ninguna
SINTITUL-9
91
14/10/2002, 07:50 p.m.
EN
93
conscientemente, la ineficacia y la corrupcin. Sin embargo, en sus primeras apariciones en la escena gana adeptos y reclama triunfos legislativos y
operativos, cuyo xito compromete al Estado de derecho.
En nuestro pas el tema de la seguridad pblica se ha convertido en
asunto de primer plano. Durante muchos aos aparecieron nuevas formas
de criminalidad y luego se produjo de la mano de la crisis econmica de
1994 y 1995 un incremento acelerado de la delincuencia. No lo imaginamos: lo prueba la estadstica, nunca contradicha en este punto, que adems
recoge fielmente la percepcin de la sociedad. Los traspis de la economa y el enrarecimiento de la poltica social acarrearon, entre otros factores, esta consecuencia deplorable. Las cuestiones de seguridad pblica
avanzaron en la atencin del Estado y de la colectividad por mltiples vas.
Desde las acadmicas tmense en cuenta los programas de formacin en
esta materia que ha introducido el Instituto Nacional de Administracin
Pblica hasta las orgnicas y legislativas. En un artculo con estas caractersticas conviene examinar ejemplos sobresalientes que apoyan estas afirmaciones.
De 1994 a 1995, junto al cmulo de modificaciones constitucionales
en general precipitadas y distantes del verdadero origen de los problemas
de la administracin de justicia lleg al artculo 21 de la ley suprema un
nuevo texto referente a seguridad pblica. En el dictamen elaborado a este
respecto en el Senado de la Repblica se observ que la institucin nacional de la seguridad pblica, apuntada en el artculo 21, es un concepto
mayor que debe entenderse como una funcin del Estado mexicano, vital
para contribuir a la preservacin del Estado de derecho, como una parte de
la actividad estatal, que junto con la accin persecutoria y la imparticin de
la justicia provoquen la mayor certidumbre jurdica entre los habitantes de
la Repblica Mexicana.
Entonces seal y ahora lo reitero que el concepto acogido a propsito de la seguridad pblica pone todo el nfasis en la dimensin policial y
judicial de este concepto y soslaya los otros aspectos de la cuestin, que
debieran destacarse. Difcilmente se acertara a crear condiciones de verdadera seguridad pblica si la obra de construirlas se asigna exclusivamente a quienes tienen a su cargo la funcin penal del Estado, con olvido de las
funciones restantes.
En diciembre 8 de 1995 se promulg la Ley General que Establece
las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica,
publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 del mismo mes. En
SINTITUL-9
93
14/10/2002, 07:50 p.m.
EN
95
exasperacin social y la impotencia estatal frente a la criminalidad. Al respecto, hay ejemplos significativos en la reciente legislacin mexicana, mencionar dos de ellos. El primero, en el tiempo, engendrado por la reforma
constitucional de 1996 pero con antecedente en la de 1993, que produjo
diversos beneficios, pero tambin sembr problemas en el panorama
constitucional y procesal, ha sido la Ley Federal contra la Delincuencia
Organizada, tambin de 1996. sta, que llega mucho ms lejos del punto
que legitimara la norma constitucional, incluye instituciones y figuras inadmisibles.
Ante todo, la referida Ley Federal construye un errtico, incierto
tipo penal de delincuencia organizada (a cambio de que la Constitucin, la
legislacin procesal y el propio proyecto de 1996 adoptaron la figura de
delincuencia organizada como una forma de delinquir, no como un tipo
penal autnomo). Este anticipa la incriminacin contrariamente al rumbo
del Derecho Penal liberal al momento de la concepcin o conspiracin;
mucho antes de la tentativa, e incluso del acto preparatorio. Asimismo, se
propicia que la autoridad federal disponga, a travs del acto discrecional de
atraccin, que emerja un delito de ese fuero. Antes de la atraccin slo
existe asalto, secuestro, trfico de menores, robo de vehculos, correspondientes al fuero comn; despus, tambin existe delincuencia organizada,
correspondiente al federal.
Esa Ley Federal acepta la negociacin penal entre el Estado y el
delincuente, a la manera anglosajona que tambin se ha recogido en algunos sistemas europeos, una frmula que el eximio procesalista Niceto
Alcal-Zamora y Castillo califica como bochornoso chalaneo, y que tambin repudian los maestros espaoles Almagro Nocete y Fairn Guilln: es
un modelo procesal escribe el segundo basado en un utilitarismo feroz a
costa de una distorsin hipcrita entre principios tico-jurdicos y praxis.
El mismo ordenamiento pugna con el artculo 21 constitucional en tanto
recoge una extravagante averiguacin compartida entre el Ministerio Pblico y la Secretara de Hacienda en el caso de delitos de operaciones con
recursos de procedencia ilcita.
El ordenamiento que ahora comento faculta el inicio de la averiguacin que no se denomina as, pero en eso consiste a partir de una delacin, no solamente de una denuncia o una querella. Igualmente, abre la
puerta a un extravagante arraigo domiciliario que es, en realidad, una detencin para investigar: detencin prolongada, sin resolver la situacin jurdica del inculpado, que se sustrae a la letra y al espritu del artculo 19
SINTITUL-9
95
14/10/2002, 07:50 p.m.
EN
97
terrorismo y otro para crear un tribunal penal internacional que enjuiciara a

los responsables de ese crimen. Los tratados no alcanzaron el nmero
necesario de ratificaciones para entrar en vigor.
El Estatuto de la Corte Penal Internacional (Roma, 1998), cuya vigencia parece cercana, no abarca el terrorismo, sino el genocidio, los delitos de lesa humanidad y los crmenes contra el derecho humanitario; para
el futuro, la agresin. Sin embargo, algunas figuras de aqullos pudieran
recoger la conducta del terrorista, tomando en cuenta los resultados
devastadores que sta produce. Entre las razones que abonan la jurisdiccin penal internacional figura la urgencia de disponer de medios legtimos
para luchar contra crmenes gravsimos y erradicar, con respecto a stos,
la impunidad. La ausencia de esos medios abre el camino a alternativas
indeseables.
El caso al que ahora me referir y que anteriormente he comentado en otra publicacin es el que se plante a partir de un crimen nefando:
el atentado terrorista del 11 de septiembre de 2001 en Washington y Nueva
York, que ciertamente merece una reaccin penal pronta y enrgica. El 13
de noviembre el Ejecutivo de Estados Unidos emiti una orden militar
(military order), en su calidad de Presidente de ese pas y comandante en
jefe de las fuerzas armadas, sobre Detencin, tratamiento y enjuiciamiento de ciertos extranjeros dentro de la guerra contra el terrorismo. Aunque
se comprende la necesidad de sancionar el terrorismo, donde quiera que
ocurra, ese ordenamiento ha suscitado reparos bien fundados, que nos ponen de nueva cuenta en el delicado cruce entre seguridad y juridicidad. En
un agudo comentario periodstico el destacado escritor Carlos Fuentes formula un severo reproche: el terror no se combate con el terror, ni la ilegalidad con ms ilegalidad en nombre del antiterrorismo.
Ese instrumento slo abarca a los extranjeros con respecto a los
cuales el Presidente de Estados Unidos considera que deben ser capturados y procesados como responsables de terrorismo. Queda en evidencia,
de entrada, el carcter discriminatorio de la norma penal: slo para extranjeros, no para nacionales. Adems, no figura en ella una definicin rigurosa
y precisa del terrorismo, que sera necesaria bajo el principio de legalidad.
nicamente existe el sealamiento, entre otros, de que podra tratarse de
actos que causen o puedan causar, o con los que se pretenda causar, dao
o efectos adversos para los Estados Unidos, sus nacionales, la seguridad
nacional, la poltica exterior o la economa. Es inaceptable que la definicin del terrorismo y la adscripcin de un individuo a la categora de terro-
SINTITUL-9
97
14/10/2002, 07:50 p.m.
SERGIO GARCA RAMREZ
98
rista, con todas las consecuencias que esto entraa, queden en manos de
una sola persona que acta por s y ante s, con discrecionalidad ilimitada:
el Presidente de Estados Unidos.
El mismo ordenamiento somete estos crmenes a la justicia militar
military commisions, que se constituirn a partir de aquella orden militar y con fundamento en ella, sean militares o no los autores, con exclusin de los tribunales ordinarios. En el propio instrumento se manifiesta que
no es posible aplicar en las comisiones militares constituidas al amparo de
la orden presidencial los principios legales y las normas de prueba generalmente reconocidos en los procesos penales realizados en los tribunales de
distrito de Estados Unidos. En la misma orden se excluye la posibilidad de
apelacin contra las decisiones de las comisiones militares: ni ante tribunales estadounidenses, ni ante tribunales internacionales. La facultad de revisin incumbe, en exclusiva, al Presidente de Estados Unidos o al Secretario
de Defensa, si el titular del Ejecutivo lo autoriza.
Esta reflexin acerca de la seguridad pblica culmina en la invitacin a profundizar en la necesidad absoluta necesidad de conciliar las
demandas de la seguridad pblica con la exigencia de preservar los derechos humanos y el Estado de derecho. En rigor, como hemos visto, la seguridad misma pondermosla en su acepcin ms amplia y generosa es un
derecho fundamental del ser humano. Ciertamente demandamos paz y tranquilidad para desarrollar nuestra existencia, realizar nuestras potencialidades, alcanzar nuestro destino. Pero esa paz y esa tranquilidad seran
imposibles, ilusorias, si carecemos de los otros derechos que permiten el
logro de aquellos objetivos. No existe dilema alguno: es preciso que haya
seguridad individual y pblica y que se respeten los derechos del ser
humano. Tampoco podramos consolidar el Estado de derecho si desmontamos las instituciones que lo caracterizan, ni conseguiramos afianzar la
democracia si suprimimos sus valores entraables y permitimos la incursin del autoritarismo.
SINTITUL-2
98
16/10/92, 11:25 a.m.
POLTICAS PBLICAS Y SEGURIDAD

EN EL MARCO DE LA ACCIN DEL ESTADO
Para contextualizar las polticas pblicas, la tica y la seguridad conviene

conocer y diferenciar previamente algunos conceptos bsicos relacionados
con el Estado mismo. Para ello empiezo por un breve repaso, sin entrar en
detalles ni abstracciones tericas, del Estado, nacin, Estado y nacin conjuntamente y gobierno.
Hobbes dice en su libro Leviatn que el Estado es el protector de la
vida de sus sbditos, el ltimo fundamento racional de su Seguridad Colectiva.1 Es decir, Frente a la inminencia colectiva de la propia muerte,
all donde reina la guerra de todos contra todos, la fundacin del Estado
instaurando la paz y la seguridad fsica de la Sociedad Civil.2 El Leviatn
asegura la vida de sus sbditos en paz. En otras palabras, el Estado de
Hobbes es la seguridad de la sociedad civil.
El Estado surge cuando los individuos de una colectividad se organizan en forma efectiva, se da una estructura jurdica con un rgano de
gobierno y un territorio concreto en el cual ejercen su accin.
Se deduce que los elementos esenciales del Estado son: poblacin,
territorio, estructura jurdica, autoridad. La finalidad esencial de la organizacin de la sociedad bajo la forma Estatal es el bien comn, hacia cuya
obtencin se supone, en nuestros das, dirige su accin en general.
Desde un punto de vista sociolgico, es la agrupacin de hombres
que poseen conciencia de su conducta recproca y han formulado un siste-
Hobbes, Thomas, Leviatn o la materia forma y poder de una repblica eclesistica y

civil, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1960, p. 88.
2
Ibidem, p. 76.
99
SINTITUL-3
99
15/10/2002, 04:02 p.m.
100
ma de normas. Desde el punto de vista jurdico, el Estado se presenta como

una estructura normativa.3
La nacin es una comunidad cultural y anmica decantada por la historia; una realidad espiritual basada en tradiciones e ideales compartidos.
Los elementos esenciales que le sirven de base son: tradicin, cultura, comunidad de raza, lengua, vida econmica y territorio.
El vnculo fundamental, elemento esencial en la constitucin de la
nacionalidad es de orden psicolgico, que se finca a la par en la historia y
en el futuro. La comunidad de recuerdos, de tradiciones, el pasado con sus
glorias e infortunios, la comunidad de necesidades presentes y aspiraciones
para el porvenir, la certeza de un sentido comn.
Entre los conceptos de Estado y nacin hay vinculaciones, pero que
no llegan a identificarlos a menos que se les explique de la siguiente manera: El Estado es un concepto poltico-jurdico, la nacin es un concepto
sociolgico. La nacin es el fenmeno social donde surge de hecho el Estado. El Estado es la organizacin poltica soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un rgimen jurdico con
independencia y autodeterminacin, con rganos de gobierno y de administracin que persigue determinados fines mediante acciones concretas.4
Para Gramsci el Estado es: sociedad poltica ms sociedad civil en
donde la sociedad poltica es el aparato coercitivo que se contrapone a la
sociedad civil que significa la direccin intelectual y moral del sistema social.
El Gobierno es un elemento primordial del Estado, sin este elemento podr existir la nacin, pero no el Estado. Las sociedades organizadas no
pueden desenvolverse sino mediante un rgimen de autoridad que ordene
los esfuerzos comunes, reciba y aplique los medios; analizar esto es gobernar. El poder es el medio que permite imponer la autoridad por un grupo,
aun mediante la fuerza coercitiva para los que se opongan a sus mandatos.
El poder no puede existir sin un sujeto concreto, ya sea persona fsica o
moral, por lo que el ordenamiento jurdico prescribe quin es el titular del
poder, o sea, cul es la forma de gobierno, dicho sea de paso, representa a
la clase opresora.
Cavalla Rojas, Antonio, Antologa, geopoltica y seguridad nacional en Amrica, Mxico,

UNAM, 1979, pp. 336 y 337, Lecturas Universitarias.
4
Acosta Romero, Miguel, Derecho administrativo, 10a. ed., Mxico, Porra, 1991, p. 64.
SINTITUL-3
100
15/10/2002, 04:02 p.m.
POLTICAS
101
PBLICAS Y SEGURIDAD
Existe un concepto amplio respecto a lo que se entiende por gobierno y otro restringido, estricto. En sentido amplio, gobierno es sinnimo de
poder supremo en una nacin, es decir, que es la legislacin, ejecucin y
hasta debe incluir la administracin de justicia porque sta tambin es obra
de ejecucin. La justicia es la aplicacin de la ley cuando se vulnera en sus
aspectos prohibitivos o imperativos.
En sentido estricto, gobierno es el ejercicio del poder poltico y tambin el rgano encargado de ejecutar leyes. Por ello, usualmente se entiende por gobierno el Poder Ejecutivo. Desdoblando este concepto restringido
se denomina gobierno no solamente a la funcin de administrar, sino tambin al mismo rgano supremo de la administracin pblica. En sntesis,
diremos que: el gobierno es la organizacin que personifica al Estado para
la realizacin de sus fines de bienestar general y seguridad integral, tanto
en el campo externo como en el interno.5
A continuacin se revisan tres conceptos clsicos de la ciencia poltica que intervienen tambin en el Estado, los cuales, para nuestro captulo,
son indispensables para poder armar nuestro esquema y nos lleve a reflexiones acerca del papel tico y seguridad del Estado, en donde hoy en
da estos dos aspectos son muy necesarios para rescatar, reorientar y salvar al propio Estado, con vistas al futuro.
Los conceptos que a continuacin se revisarn son: objetivos nacionales, inters nacional, poder nacional y potencial nacional.
Esquema:
Objetivos nacionales (fin)
Inters nacional (meta)
Poder nacional (medio)
Potencial nacional (medio)
Factor:
Humano
Econmico
Fsico
Poltico
5
SINTITUL-3
Polticas
Bienestar social
Principios:
Conduccin
Regulacin
Distribucin
Redistribucin
Capitalizacin
tica
Desarrollo econmico
Seguridad integral
Seguridad nacional
Seguridad interior
Seguridad pblica
Seguridad civil
Cavalla Rojas, Antonio, op. cit., p. 338.
101
15/10/2002, 04:02 p.m.
102
Los objetivos nacionales se pueden considerar como los fines que

busca el Estado; tratar de definir lo que se entiende por objetivos nacionales no es tarea fcil. Evidentemente, ellos constituyen formas de concrecin de las aspiraciones nacionales y, como tales, son susceptibles de hacerse
realidad mediante un proceso de decisin, programacin y accin poltica.
Los objetivos nacionales especficos no son necesariamente permanentes y algunas veces no se pueden alcanzar en su totalidad.
Pueden ser de naturaleza relativamente transitoria. Deben ser asuntos de la ms alta consideracin para la seguridad del Estado. El logro de
los objetivos nacionales especficos debe eliminar los obstculos o fomentar el progreso hacia el de los objetivos nacionales bsicos.
Los fines del Estado deben imperiosamente concretarse en objetivos que la nacin debe alcanzar. Tales son los objetivos nacionales, expresin de las aspiraciones o intereses de la naturaleza histrico-poltica de la
nacin, que tienen en cuenta las necesidades, situaciones, posibilidades y
peculiaridades de las mismas.
Por las caractersticas de los fines, los objetivos nacionales engloban
dos finalidades y se materializan en los objetivos especficos de desarrollo,
bienestar y seguridad.
En resumen, puede considerarse a los objetivos nacionales como el
conjunto de acciones del Estado para lograr determinado fin.
El inters nacional viene a ser la meta que el Estado pretende
alcanzar y es un concepto cuya interpretacin no es general ni uniforme,
pero que, sin embargo, tiene la suficiente significacin para justificar el
haber sido adoptado como instrumento analtico y prescriptivo. La vaguedad del concepto deriva de diversos factores. Por una parte, nacional es un
vocablo que hace referencia tanto a la nacin como al Estado, por lo que es
imaginable, naturalmente, que los intereses de una y otro pudieran
interpretarse como no coincidentes en determinado momento. Por otra, el
concepto puede utilizarse como herramienta de accin poltica para proponer y justificar determinadas orientaciones y aspiraciones, segn del Estado que se trate, pero tambin como instrumento de anlisis para el examen
y aplicacin de una poltica exterior.
El inters nacional permite, entre otras cosas, definir las aspiraciones mximas de un pueblo, la comparacin entre ellas y las polticas que se
han puesto en prctica; establecer criterios para evaluar la poltica general
del Estado y fundamentar las determinaciones adoptadas en el nivel gobierno.
SINTITUL-3
102
15/10/2002, 04:02 p.m.
POLTICAS
103
PBLICAS Y SEGURIDAD
De esas diferentes finalidades surgen de manera correlativa diferentes maneras de entender el inters nacional. Por lo tanto, puede sealarse la existencia de aspiraciones o la concrecin de tales en objetivos que
pueden alcanzar operacionalmente mediante accin poltica. Paralelamente,
puede identificarse en forma de inters nacional bsicamente explicativa,
la cual puede utilizarse polticamente con fines polmicos.
El inters nacional contiene dos planos, uno a nivel subjetivo y otro
operativo; existen importantes diferencias. Por lo general el primero se
traduce en objetivos a largo plazo en los que influyen poderosamente factores histricos e ideolgicos y no obstante que dan cierta orientacin pueden
no ser coherentes entre s y, en parte, inclusive contradictorios. Adems,
usualmente no van acompaados de estudio, programacin, ni anlisis de
costos financieros o polticos.
El inters nacional se presenta en el plano operacional como la preocupacin inmediata del gobierno y se expresa en trminos de objetivos,
polticas, estrategias y metas programadas y presupuestadas. Los factores
de necesidad, urgencias, capacidad real, etctera, pasan a ser decisivos.
Algunas veces se programan como objetivos mximos y mnimos, los primeros se aproximan a las aspiraciones.
En relacin con el potencial y el poder nacional, son los medios
con que cuenta el Estado para lograr su objetivo, puede entenderse el potencial nacional como la resultante de todas las fuerzas materiales y espirituales con que cuenta un Estado para lograr sus objetivos nacionales y la
posibilidad de desarrollarlas y disponer de ellas en lo futuro. En la mayora
de los colegios de guerra el trmino que se emplea es poder nacional.
Existe una diferencia fundamental entre los conceptos. Etimolgicamente el trmino potencia implica capacidades y posibilidades que pueden
ser utilizadas. Potencial pertenece o concierne a potencia; pueden ser
eventualmente utilizadas. Lleva en s la idea de poder producir, de la fuerza
y de la facultad de emplearla. El vocablo convenga al ejercicio de propio
poder; vale decir, en funcin de los intereses que se pretende alcanzar.
A diferencia del potencial que puede considerarse como algo cuyo
orden de magnitud puede ser susceptible de acrecentamiento por propia
iniciativa, el poder resulta un fenmeno que surge esencialmente de una
relacin entre dos unidades polticas por lo menos.
Esencialmente, la obtencin o mantenimiento de los objetivos nacionales es funcin de la calidad del potencial nacional y del poder nacional
para prevalecer sobre el poder de otras entidades. El potencial nacional
SINTITUL-3
103
15/10/2002, 04:02 p.m.
104
est constituido por los medios y elementos que utilizados armnicamente

permiten alcanzar y preservar los objetivos nacionales y, en consecuencia,
el desarrollo potencial nacional no constituye un fin, sino un medio para
alcanzarlos.
El valor, la capacidad de un potencial nacional, es funcin de sus
aspectos positivos y negativos en un momento dado. Las vulnerabilidades
existentes, es decir, los elementos deficitarios y carencias en relacin con
las necesidades, afectan la aptitud del potencial nacional para hacer frente a
los obstculos que se oponen a la consecucin de los objetivos nacionales.6
Factores potenciales: bsicamente son cuatro los que mantienen entre s estrecha interdependencia:
El humano y econmico: factores determinantes y esenciales.

El fsico y el poltico, con su ordenamiento jurdico de influencia.
El factor humano incluye a todos los habitantes del pas. El tamao

de la poblacin es uno de los elementos sobre los cuales descansa el poder
nacional; pero no es suficiente conocer la cantidad total de poblacin, tambin es necesario conocer la distribucin por edades para determinar concretamente la incidencia del factor poblacin en el potencial nacional. Adems
del volumen de la poblacin y su reparticin por edades habr de tenerse
en cuenta los factores de capacidad econmica, cohesin social y de otra
naturaleza, nivel cultural y cvico, carcter nacional, tradicin, satisfaccin
con el sistema poltico-social, etc..7
El factor econmico es el que crea los bienes y servicios que se
requieren para satisfacer las necesidades de bienestar y seguridad.
Dentro de este factor un elemento primordial en nuestros das es la
capacidad financiera tecnolgica e industrial.8 Sin ella no se puede decir
que un pas est en primer plano.
El factor fsico incluye el territorio nacional o el medio en que la
poblacin realiza sus actividades. El factor fsico reviste gran significacin
as como su posicin estratgica, y los recursos naturales con que cuenta,
tanto en la paz como en la guerra el poder depende cada da ms del
Ibidem, pp. 353 y 354.

8
Ibidem, p. 356.
7
SINTITUL-3
104
15/10/2002, 04:02 p.m.
POLTICAS
105
PBLICAS Y SEGURIDAD
control sobre los recursos naturales y las materias primas. La falta de

control sobre stos expone al pas a un ndice alto de vulnerabilidad.
En sntesis, el factor fsico comprende dos elementos sustantivos: la
ubicacin y los recursos. El primero influye en la orientacin general de la
actividad econmica y tiene gran significacin en cuanto a la vinculacin
poltica. El segundo constituye un factor potencial de dependencia o de
liberacin en la medida en que puedan ser razonablemente explotados.9
El factor poltico y ordenamiento jurdico comprenden la organizacin y la accin poltica propia. Dentro de este factor los elementos ms
importantes son la estabilidad poltica y la madurez cvica. Sin estabilidad
poltica es difcil que la accin del Estado goce de la continuidad necesaria
para alcanzar los objetivos nacionales.
Por lo tanto, de estas caractersticas se infiere que al Estado le compete: Conocer la posibilidad del potencial nacional, identificando sus aspectos negativos y positivos para planear la accin estatal y desarrollar el
potencial nacional.10
Ya analizados el objetivo nacional, el inters nacional, el poder y el
potencial, ahora toca exponer al conjunto de polticas necesarias que se
vinculan con todo lo anterior. Hemos expresado ya que es obligacin del
Estado promover la conquista de los objetivos nacionales que se derivan
del inters nacional y que el potencial es la fuente de medios que utiliza
para lograrlos. Ahora debemos sealar que la accin del Estado va siempre
en pos de un objetivo, pero para actuar con eficacia, como ya se ha dicho,
es requisito convertir valores, intereses y aspiraciones nacionales en objetivos concretos.
Dentro de esta secuencia ya podemos definir qu se entiende por
poltica nacional o poltica general. Es el lineamiento del Estado para lograr
y mantener sus objetivos nacionales o tambin son el conjunto de acciones
del Estado para lograrlos.
De acuerdo con estas concepciones se tiene que admitir que la poltica es la accin encaminada a alcanzar un objetivo, por ello habr tantas
polticas como objetivos se tengan.
El proceso de planeacin estratgico es: la accin del Estado para
lograr sus fines alcanzando los objetivos nacionales, se lleva a cabo me-
9
10
SINTITUL-3
Ibidem, p. 361.
105
15/10/2002, 04:02 p.m.
106
diante su poltica general. Pero si bien en su esencia la poltica general es la

nica, en las acciones para lograr los fines tiene que referirse a situaciones
y campos especficos y diferentes por lo cual la poltica general se realiza
conceptualmente a travs de tres polticas fundamentales: las polticas de
desarrollo econmico, la poltica de bienestar social y la poltica de seguridad integral, tanto la poltica de bienestar social, desarrollo econmico y de
seguridad engloban diversos aspectos sobre los cuales hay que actuar, dando lugar a diferenciar las acciones como polticas derivadas de las primeras, referidas a los aspectos especficos y que tienen sus propias finalidades
particulares y sus objetivos los que, en s, son los objetivos polticos que se
concretan en los programas de gobierno.11
Poltica
Objetivo
A
B
C
A
B
C
La decisin poltica est en funcin para alcanzar los objetivos nacionales.

Cmo debe proceder el Gobierno para alcanzar los objetivos nacionales?.
Para el investigador Antonio Cavalla: Al gobierno le compete formular y aplicar la poltica nacional; en sus decisiones deben incluirse el
esclarecimiento de tres procesos fundamentales:
11
12
SINTITUL-3
Formular los objetivos nacionales inmediatos o polticos teniendo

en cuenta las presiones dominantes y el valor del potencial nacional.
Determinar con precisin y claridad la naturaleza de la accin
por tomar.
Determinar la cantidad de potencia nacional que ser aplicada
para lograr los objetivos nacionales.12
Ibidem.
Ibidem, p. 368.
106
15/10/2002, 04:02 p.m.
POLTICAS
107
PBLICAS Y SEGURIDAD
La naturaleza de tales prioridades es asunto de la competencia interna de cada Estado. Es importante que se establezcan de manera tal que se
orienten a la consecucin de los fines del Estado que, en nuestros das, se
van agrupando en grandes polticas consideradas casi universalmente como
esenciales: bienestar social, desarrollo econmico y seguridad integral que
cualquier Estado debe adoptar.
Ubicada la poltica general o nacional y con la idea de enunciar un
breve marco referencial que sirva para la exposicin de este trabajo a
continuacin se explicar brevemente en esta parte del captulo qu es una
poltica pblica. Empezar por delimitar la importancia de su estudio, su
conceptualizacin y, por ltimo, su significado.
Para todos los que han aplicado alguna vez polticas pblicas, as
como para los estudiosos de stas, quiz lo ms difcil ha sido la interpretacin de una compleja situacin social y ver el impacto de una poltica pblica en ella; esto implica realizar un gran esfuerzo predictivo de lo que va a
suceder en la poblacin. De ah, que radica muchas veces la importancia
de su estudio. Por ello, lo que pretendemos en este trabajo es visualizar lo
que podra pasarle a nuestro pas sino se ponen en prctica polticas pblicas convenientes.
William Jenkins define la poltica (en su sentido de policy) como un
conjunto de decisiones interrelacionadas tomadas por un actor o grupo de
actores polticos preocupados por elegir metas y medios para alcanzarlas
en una situacin determinada, y en donde, en principio, los actores tienen el
poder de alcanzar dichas metas.13
En lo referente al mbito pblico, Luis F. Aguilar Villanueva dice: al
campo de interacciones, interpelaciones e interpelaciones en que los ciudadanos individuales, por s mismos o por los voceros de sus organizaciones
hacen poltica y polticas, y concierne a lo que es accesible y disponible sin
excepcin para todos los individuos de la asociacin poltica.14
Una vez expuesto qu es la poltica (policy) y qu es lo pblico:
Creemos as indispensable establecer que las Polticas Pblicas no se
refieren nicamente a las acciones de los gobiernos per se, es decir de las
13
Jenkins, William, Policy analysis, a political and organization perspective, Inglaterra,

Mortin Robertson and Company, 1978, p. 15.
14
Aguilar Villanueva, Luis, Coleccin de antologas de polticas pblicas, Mxico, Miguel
ngel Porra, 1992, p. 28.
SINTITUL-3
107
15/10/2002, 04:02 p.m.
108
acciones que emanan de su criterio de la racionalidad que se deriva de ser

depositario de la soberana del Estado por parte del pueblo, sino tambin a
las acciones derivadas de una racionalidad social, entendida como aqulla
que surge de la eleccin de medios para satisfacer metas dentro del contexto de las necesidades de la sociedad.
El estudio de las polticas pblicas se refiere a entender y sugerir,
dentro de un enfoque multidisciplinario, lneas de accin de gobierno a
partir de un proceso de toma de decisiones interrelacionado, y no surgido
exclusivamente de un centro decisional nico generalmente ubicado en la
figura del gobierno.15
Por otro lado, las polticas pblicas como un proceso de anlisis, dice
Thomas Dye, nos ensean a entender, en primer trmino, cundo es factible que el propio Gobierno asuma una poltica pblica, ya que, en ocasiones,
no es conveniente llevarla a cabo puesto que sta representa un instrumento prospectivo que significa una ciencia de la accin y de la antifatalidad
que conduce un panorama amplio del entorno social y con ello varias alternativas interrelacionadas, que incluyen decisiones de actuacin o no actuacin, lo que quiere decir que muchas veces las polticas pblicas tambin
nos ensean a omitir, o sea a definir tcticas y estrategias y de esta manera
comprender cules son las causas o determinantes que llevan a formular una poltica pblica, puesto que es necesario explicar a la poblacin
los motivos que llevan al Gobierno a tomar dichas acciones, as como cules sern las consecuencias de los impactos de la aplicacin de una poltica pblica hacia la poblacin, sus posibles efectos en las condiciones
econmicas de la sociedad, el medio, el ambiente, la educacin, la salud, la
seguridad, la defensa, la energa, el transporte, el desarrollo urbano, la vivienda, las comunicaciones, etc., por citar algunos de ellos.
Es importante aclarar que el conocimiento del proceso de anlisis de
la poltica pblica por s solo es insuficiente para entender la conceptualizacin de stas, si no caracteriza su contenido especfico, explicado con base
en ciertos principios.
Fred Frohock estableci principios para las polticas pblicas que los
formuladores y tomadores de decisiones siempre debern seguir su aplicacin: conductiva, regulativa, distributiva, redistributiva, capitalizable y tica:
15
Buenda, Alejandro, Polticas pblicas, enfoques y prospectivas, Revista del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico (IAPEM), Mxico, julio-agosto,
1997, p. 14.
SINTITUL-3
108
15/10/2002, 04:02 p.m.
POLTICAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
109
PBLICAS Y SEGURIDAD
Conductiva: establece lneas de accin por seguir que sirven de gua

para alcanzar los objetivos, a travs de decisiones, o sea conduce las
acciones.
Regulativa: mide, concerta, ajusta acciones, intereses y conductas de
la sociedad o de los que participan, es decir, busca un equilibrio y/o
armona entre los diferentes actores que intervienen en ella.
Distributiva: debe repartir los bienes y servicios a la poblacin.
Redistributiva: debe repartir, dividir equitativamente los bienes y servicios a la poblacin, segn sus necesidades.
Capitalizable: debe redituar, producir y rendir beneficios a la sociedad, es decir, obtener el mximo de beneficios al menor costo posible.
tica: debe prevalecer siempre una moral y honestidad en la aplicacin de cada uno de los cinco principios sealados, lo que significa
tener una correcta prctica o criterio al desarrollar y aplicar una poltica pblica, as como deber, en todo momento, ser profesional y guardar fidelidad, honor y verdad en todo momento en la aplicacin de la
poltica pblica.
Tambin afirma que la poltica que no considere alguno de estos

principios ser insuficiente en su aplicacin.
Asimismo, afirma Dye, que la poltica pblica para su formulacin,
aplicacin, gestin y evaluacin necesita dos elementos: arte y laboriosidad.
Arte, porque demanda creatividad, imaginacin, en la identificacin
y descripcin en los problemas sociales, y laboriosidad porque necesita de
un profundo conocimiento de poltica, economa, derecho, administracin,
sociologa y estadstica.
La combinacin de creatividad con conocimientos facilitar la
elaboracin de una poltica pblica que se traducir en la composicin de
modelos.
Ahora bien, en relacin con la poltica de bienestar social se refiere
a la satisfaccin de las necesidades bsicas de la persona. El grado de
satisfaccin de las necesidades determina los niveles de vida para los integrantes de una nacin. El nivel de vida es en s una realidad compleja que
rene gran variedad de componentes, algunos de los cuales pueden medirse directamente mediante indicadores estadsticos; es el aspecto cualitativo de la poltica.
En las Naciones Unidas se ha aceptado la siguiente lista de componentes del nivel de vida: salud, consumo de alimentos y nutricin, educa-
SINTITUL-3
109
15/10/2002, 04:02 p.m.
110
cin, empleo y condiciones de trabajo, vivienda, seguridad social, vestuario,

entretenimiento y libertades humanas.
Frente a determinado inters nacional en el campo del bienestar social es necesario formular metas concretas capaces de promover o alcanzar dicho inters; dichas metas constituirn los objetivos nacionales inmediatos
o polticos de bienestar.16
La poltica de desarrollo econmico supone que son el conjunto de
acciones encaminadas a la explotacin racional de los recursos naturales
renovables y no renovables para transformarlos en bienes y servicios. Es el
aspecto cuantitativo de la poltica.
La poltica de seguridad integral puede considerarse con el comn
denominador de las otras dos, ya que sin ella es imposible llevar a cabo una
poltica de bienestar social y de desarrollo econmico. Por ello esta poltica
es la base de las otras dos e inclusive de la supervivencia misma del
Estado.
Dicha poltica consta de cuatro tipos de seguridad: nacional, interior,
pblica y civil. No obstante, antes de explicar en qu consiste cada una es
necesario revisar el concepto de seguridad para partir de aqu hacia los
otros conceptos de seguridad.
En general, seguridad significa la cualidad de seguro; es decir, est
ligado a las nociones de garanta, proteccin, defensa, libertad, salvedad y
tranquilidad ante las amenazas. Como seal, el trmino securitas deriva
del adjetivo securus y ste, a su vez, del verbo curare, por lo que remite a
la idea de cuidarse en toda la extensin de la palabra, la seguridad entonces
supone un concepto mucho ms amplio que la proteccin, la proteccin es
la accin propiamente de auxiliar y/o socorrer, en cambio la seguridad adems de auxiliar es tambin prever y restablecer.
La seguridad implica una exigencia fundamental del hombre que
tiene por objeto controlar su destino y disponer libremente de su propia
vida; as, en el hombre la seguridad no se presenta como un anhelo accidental o de coyuntura sino como una parte esencial de su naturaleza racional. El hombre necesita proceder racionalmente, con conocimiento de causa,
es decir con certeza para intentar lograr sus fines. La idea de seguridad
est relacionada ntimamente con la percepcin de libertad y de orden social. El hombre requiere de mayor seguridad en la medida que pretende
16
SINTITUL-3
Cavalla Rojas, Antonio, op. cit., pp. 368 y 369.
110
15/10/2002, 04:02 p.m.
POLTICAS
111
PBLICAS Y SEGURIDAD
ejercer plenamente su libertad de manera responsable y cuando, por consiguiente, valora el orden social establecido que le permite condiciones para
su desarrollo individual.17
La seguridad es una necesidad de la persona y de los grupos humanos, as como un derecho inalienable del hombre y de las naciones. Bajo
cualquier ngulo tiene un valor relevante, ya sea desde el punto de vista
religioso, filosfico, antropolgico, sociolgico, jurdico, poltico, econmico
o militar.18
Entonces, el concepto de seguridad hay que entenderlo en su debida dimensin e importancia de lo que significa para el desarrollo actual de
una nacin con necesidades, intereses y aspiraciones propias. Si la accin
humana se caracteriza por el ejercicio de la libertad y de la racionalidad, los
intereses individuales y colectivos deben confluir en el proceso de convivencia social, de tal suerte que la articulacin armnica de ambos se oriente para alcanzar el desarrollo poltico, econmico, social y cultural. Seguridad
y desarrollo se presentan as como dos conceptos complementarios dentro
de los fines y los medios que corresponde realizar el Estado.19
En cuanto al concepto de seguridad nacional se puede decir que es
el conjunto de condiciones necesarias para garantizar la soberana, la independencia y la promocin del inters de la nacin, fortaleciendo los componentes del proyecto nacional y reduciendo al mnimo las debilidades o
inconsistencias que puedan traducirse en ventanas de vulnerabilidad frente
exterior.20
Por su parte, el Departamento de las Naciones Unidas para Asuntos
de Desarme entiende que la seguridad es una condicin en que los Estados consideran que no existe peligro de ataque militar, presin poltica o
coercin econmica, de manera que pueden seguir libremente su propio
desarrollo y progreso.21
17
Rosas Ramrez, Salomn, La seguridad pblica en Mxico: elementos para el diseo de

una poltica pblica en el Distrito Federal (tesis), Mxico, Universidad Iberoamericana,
1998, p. 29.
18
Thiago Cintra, Jos, Seguridad nacional y desarrollo, Diplomado de Anlisis Poltico,
Mxico, Colegio de Mxico, 1991, p. 40.
19
Rosas Ramrez, Salomn, op. cit., p. 30.
20
Herrera Casso, Luis, Balance y perspectiva en el uso del concepto de seguridad nacional
en el caso de Mxico. En busca de la seguridad prdida, op. cit.
21
Aguayo, Sergio, Diplomado Universitario sobre Derechos Humanos para Servidores
Pblicos, Mxico, Universidad Iberoamericana, enero-julio de 1993.
SINTITUL-3
111
15/10/2002, 04:02 p.m.
112
Es decir, que en el concepto de seguridad nacional se interpreta que

no existe entidad ms adecuada para proporcionar seguridad que el Estado. Entonces, las acciones de seguridad nacional tienen que ver con todo lo
que pone en peligro al Estado y lo que pudiera atentar contra la paz entre
naciones. Como propsito de la accin del Estado se encuentr la proteccin de los intereses nacionales, entre los que destacan, en la doctrina
tradicional, la integridad territorial y la soberana que implica la autonoma
de un pueblo para autodeterminarse en su forma de gobierno. Actualmente, el concepto de soberana est en revisin, ya que la globalizacin, los
bloques econmicos y la interdependencia son una realidad de la cual no se
puede abstraer ningn Estado.
Para la seguridad nacional, las amenazas a los intereses nacionales
provienen siempre de acciones polticas de otros estados que buscan imponer sus propios intereses. Sin embargo, el dilema de la seguridad parece
haber tomado una conformacin novedosa, ya que las amenazas surgen no
de acciones poltico-militares de otros Estados, sino de poderosas fuerzas
que rebasan la capacidad de control o manejo de cualquier Estado.22
De esta manera, James R. Harding define seguridad nacional como:
todo aquello que pone en peligro al Estado nacional, no slo militarmente,
sino tambin lo que pudiera atentar contra la paz hemisfrica como el terrorismo, el narcotrfico, la inmigracin ilegal, la contaminacin ambiental
y la violacin de patentes y derechos de autor.23
La seguridad nacional refleja a la nacin como un todo, es decir,
integra las concepciones de seguridad individual y colectiva para proporcionar en determinado territorio el clima de orden y tranquilidad necesarios
para que las actividades nacionales se desarrollen en beneficio de la nacin.
Para el caso de la seguridad nacional, la funcin primordial de brindar la seguridad es del gobierno, pero su responsabilidad no es exclusiva
ya que involucra tambin a la nacin. As, la seguridad, como bien de
una nacin e imperativo moral de su sobrevivencia, exige cooperacin de
la comunidad nacional como un todo,24 es decir, de los individuos e instituciones.
Como ya seal, los conceptos de seguridad y desarrollo interactan
permanentemente. Es conveniente observar que en las naciones desarro22
23
24
SINTITUL-3
Idem.
Artculo publicado por Dola Estvez en El Financiero, mayo 20 de 1994, p. 44.
Thiango Cintra, Jos, op. cit., p. 53.
112
15/10/2002, 04:02 p.m.
POLTICAS
113
PBLICAS Y SEGURIDAD
lladas, comparativamente, existen mayores condiciones de seguridad, y en

tanto stas existen una nacin tiene ms facilidad para lograr su desarrollo.
En Mxico la primera alusin oficial al trmino seguridad nacional se
present en el Plan Global de Desarrollo 1980-1982. Ms tarde, en el Plan
Nacional de Desarrollo 1983-1988 se define a la seguridad nacional como
la herramienta para mantener las condiciones de libertad, paz y justicia
social dentro del marco constitucional, y en 1989 se crea el Gabinete de
Seguridad Nacional integrado por las secretaras de Gobernacin, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Marina y Procuradura General de la
Repblica.
En el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, publicado en mayo de
1995, no se define qu es la seguridad nacional. Sin embargo, se refiere a
ella al tratar el tema de la soberana asociando las ideas de identidad nacional, integridad territorial, poltica exterior, autodeterminacin, nacionalismo,
unidad nacional, Estado de derecho, democracia, desarrollo social, crecimiento econmico y fortalecimiento de nuestra cultura, y se dice que fortalecer la soberana es el principio rector de la poltica de seguridad nacional
y de la poltica exterior. Los objetivos, estrategias e instrumentos que una y
otra utilicen debern subordinarse a ese principio.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, publicado en mayo de
2001, se incluyen las siguientes estrategias de seguridad nacional:
a) Concebir la seguridad nacional desde una visin amplia destinada a prever y hacer frente a situaciones que amenacen la paz, la
vigencia del orden jurdico, el bienestar y la integridad fsica de la
poblacin y que pongan en riesgo la permanencia de las instituciones o vulneren la integridad del territorio.
b) Desarrollar una doctrina que gue la identificacin, valoracin y
evaluacin de aquellos factores que puedan poner en riesgo la
seguridad nacional y que brinde una proteccin efectiva frente a
riesgos y amenazas a los intereses vitales de Mxico.
c) Elaborar una agenda de riesgos para promover prcticas de
prevencin en las acciones gubernamentales, mediante un anlisis
sistematizado de los riesgos que amenacen la seguridad nacional.
d) Disear un marco jurdico e institucional que respete las garantas
constitucionales de los ciudadanos, asegurando la coordinacin entre
las dependencias del Poder Ejecutivo Federal y la congruencia
en el funcionamiento de los tres rdenes de gobierno.
SINTITUL-3
113
15/10/2002, 04:02 p.m.
114
e) Anticipar y prever con oportunidad y eficacia los riesgos y amenazas a la seguridad nacional, la gobernabilidad democrtica y el
Estado de derecho, mediante la operacin de un sistema de investigacin, informacin y anlisis que, apegado a derecho en su
actuacin, contribuya a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano.
Las directrices de accin se pueden resumir en: preservar la integridad territorial, espacio areo y de los mares territoriales y patrimoniales del
pas, frente a otros estados; asegurar la vigencia del Estado de derecho y
vigilar nuestras fronteras; actualizar la planeacin estratgica del Ejrcito,
la Fuerza Area y la Armada mexicanos; fortalecer la capacidad militar de
respuesta inmediata a emergencias y desastres; fortalecer el resguardo de
las instalaciones vitales del pas; asegurar la unidad de criterios entre la
Federacin y las entidades federativas en el combate al narcotrfico, al
lavado de dinero, trfico ilegal de armas y al terrorismo; fomentar nuestra
identidad nacional al interior y en el extranjero con las comunidades
mexicanas; actualizar el marco legal en materia de servicios de inteligencia
nacional y aprovechar la cooperacin internacional en el intercambio de
informacin.
Finalmente, cabe sealar que aunque en nuestra Constitucin Poltica no se hace referencia expresa a la seguridad nacional se sealan diversas medidas para preservar la existencia del Estado. El artculo 29 de la ley
suprema establece la posibilidad de que el Presidente de la Repblica suspenda las garantas individuales previstas por la propia Constitucin en aquellos casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de cualquier
otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto ..., podr suspender en todo el pas o en lugar determinado las garantas que fuesen obstculo para hacer frente rpida y fcilmente a la situacin. Asimismo, la
fraccin III del artculo 118 afirma que las entidades federativas no podrn,
sin consentimiento del Congreso de la Unin, hacer la guerra por s a alguna potencia extranjera, exceptundose los casos de invasin y de peligro
inminente, que no admita demora, y el artculo 119 seala que los poderes
de la Unin tienen el deber de proteger a los estados (entidades federativas)
contra toda invasin o violencia exterior. En cada caso de sublevacin o
trastorno interior les prestarn igual proteccin, siempre que sean excitados por la legislatura del estado o por su ejecutivo, si aquella no estuviera
reunida, es decir, a peticin de parte.
SINTITUL-3
114
15/10/2002, 04:02 p.m.
POLTICAS
115
PBLICAS Y SEGURIDAD
En el mismo sentido, el Cdigo Penal para el Distrito Federal en

Materia de Fuero Comn y para Toda la Repblica en Materia de Fuero
Federal, en sus artculos del 123 al 145 tipifica como delitos una serie de
conductas en los llamados Delitos contra la Seguridad de la Nacin, entre
los que se inscriben: traicin a la patria, espionaje, sedicin, motn, rebelin,
terrorismo, sabotaje, conspiracin (incitacin o invitacin a ejecutar alguno
de los anteriores), a los que podramos ubicar en el contexto de la seguridad
nacional.
En relacin con la seguridad interior, conviene puntualizar cul es su
mbito de competencia para estar en posibilidad de delimitar su margen de
accin y su importancia en esta cadena que tiene como eje central una
aspiracin vital del ncleo social.
La seguridad interior se circunscribe a la actividad del Estado que le
asegura a la nacin una garanta contra los antagonismos y presiones que
se manifiestan dentro del territorio de un pas. Sobresale entre ellos la presin de carcter subversivo, as como tambin supone la defensa de instituciones.
La seguridad interna o interior se define como la garanta, en grado
variable, proporcionada principalmente por el Estado a la nacin a travs
de acciones polticas, econmicas, psicosociales y militares para que, una
vez superados los antagonismos y presiones en el ambiente interno del pas,
se pueda conquistar y mantener los considerados objetivos nacionales permanentes.25
A la seguridad interna hay que concebirla como la parte de la seguridad nacional que se preocupa por los antagonismos y presiones de orden
interno; es decir, problemas que teniendo un origen externo o interno se
manifiestan en vulneracin de soberana, violencia, subversin, corrupcin,
infiltracin ideolgica, dominacin econmica o disgregacin social, con lo
que alteran las reglas establecidas de convivencia social y las posibilidades
de desarrollo.26
La seguridad interior tiene como objetivo superar, neutralizar y reducir antagonismos o presiones que se producen interfronteras. Por ello, sus
acciones tienden a contrarrestar todas las formas que pueden perturbar el
orden interno.
25
26
SINTITUL-3
Thiago Cintra, Jos, op. cit., p. 42.

Rosas Ramrez, Salomn, op. cit., p. 41.
115
15/10/2002, 04:02 p.m.
116
Terrorismo, narcoterrorismo, asaltos, secuestros y/o acciones que

tienden a destruir los valores y principios nacionales son el tipo de acciones
que conforman los llamados procesos subversivos concatenados, usualmente con carga ideolgica, de cualquier origen, forma o naturaleza, que se
manifiestan en el mbito interno de un pas, y que quebrantan o tienen por
meta minar o destruir los objetivos nacionales, ya sea atacando a las instituciones, controlando progresivamente a la poblacin o destruyendo los
valores de la nacionalidad. Aqu, la funcin del Estado es impedir o eliminar
dichas acciones.
Asimismo, existe otra serie de acciones de seguridad interior que
tienden, ms que a contrarrestar situaciones ya dadas, a evitar posibles
antagonismos o presiones. Se trata de acciones que buscan mantener el
clima de paz social cuando se presume confrontacin entre grupos de la
sociedad, acciones que estn orientadas a garantizar la soberana y la integridad del patrimonio nacional ante amenazas separatistas de inspiracin
regional o internacional, tnicas, culturales, polticas o econmicas; y de
aquellas que pretenden preservar la integracin nacional cuando puedan
ser flanco de acciones polticas, econmicas, psicosociales y militares orientadas por individuos e intereses extranjeros.27
En relacin con la seguridad pblica, en los prrafos anteriores acordamos diversos eslabones en la conceptualizacin genrica de la seguridad, corresponde entonces concretar el mbito de la seguridad pblica.
Este tipo de seguridad tiene el objetivo de hacer prevalecer el orden pblico evitando toda clase de violaciones que podramos llamar comunes, es
decir no aquellas que se refieren a los antagonismos o presiones que ataen a la seguridad interior. As, la seguridad pblica se relaciona con la
seguridad individual en la que el individuo cuenta con las garantas de libertad, propiedad y proteccin contra actos delictivos, y con la seguridad comunitaria que genera condiciones a los grupos sociales para relacionarse
poltica, econmica y socialmente en un marco de estabilidad del inters
social.28
La seguridad pblica se orienta a disciplinar el comportamiento de
la sociedad mediante acciones normativas del orden pblico, por lo que
podemos definir a la seguridad pblica como la garanta que el Estado
27
28
SINTITUL-3
Ibidem, p. 42.
Ibidem, p. 44.
116
15/10/2002, 04:02 p.m.
POLTICAS
117
PBLICAS Y SEGURIDAD
proporciona a la nacin con el propsito de asegurar el orden pblico.29

Analizada de esta forma, hay que entender a la seguridad pblica como un
factor determinante de la gobernabilidad de un pas, cuyo objetivo es garantizar que la ciudadana pueda lograr su bienestar dentro del respeto al
orden jurdico.
El concepto de seguridad pblica hace referencia a la proteccin
que se proporciona a travs del mantenimiento de la paz pblica mediante
acciones de prevencin y represin de ciertos delitos y faltas administrativas que la vulneran. Su operacin la ejercen las instituciones de administracin y procuracin de justicia y las estructuras que conforman las policas
preventivas.30 As, se habla que la seguridad debe ser entendida como el
conjunto de normas, polticas y acciones coherentes y articuladas que tienden a garantizar la paz pblica a travs de la prevencin y represin de los
delitos y de las faltas contra el orden pblico, mediante el sistema de control penal y el de polica administrativa.31
La seguridad pblica incorpora todas las condiciones de orden que
garantizan la paz de una comunidad nacional e incluye tambin acciones de
prevencin de riesgos naturales y de los generados por el hombre para
lograr el orden y con ello la tranquilidad pblica.
La importancia de la seguridad pblica es trascendental si observamos que trata de evitar las alteraciones del orden social, a la convivencia
armnica entre los individuos y al respeto a sus derechos. Por ello, Gonzlez
Uribe dice: el valor formal de la seguridad adquiere una decisiva importancia cuando se trata de la conservacin de un orden social firme y pacfico.32
Es oportuno sealar que en la legislacin mexicana la seguridad pblica se ha elevado ya a rango constitucional. En el artculo 21 se establece
que la seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito
Federal, los estados y los municipios, en las respectivas competencias que
la Constitucin seala. La actuacin de las instituciones policiales se regir
por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
El artculo 2o. de la Ley de Seguridad Pblica del Distrito Federal
define a la seguridad pblica, establece sus objetivos y determina que sta
29
Thiago Cintra, Jos, op. cit., p. 42.

Fundacin Mexicana Cambio XXI, Seguridad pblica y justicia. Retos y propuestas,
Mxico, 1994, p. 9.
31
Ibidem.
32
Gonzlez Uribe, op. cit., p. 204.
30
SINTITUL-3
117
15/10/2002, 04:02 p.m.
118
es un servicio cuya prestacin en el marco de respeto a las garantas individuales corresponde de manera exclusiva al Estado y tiene por objetivo:
I. Mantener el orden pblico.
II. Proteger la integridad fsica de las personas as como sus bienes.
III. Prevenir la comisin de delitos e infracciones a los reglamentos
gubernativos y de polica.
IV. Colaborar en la investigacin y persecucin de los delitos.
V. Auxiliar a la poblacin en caso de siniestro y desastres.
Por ltimo, en relacin con el concepto de seguridad civil, es importante aclarar que sta no es parte de la seguridad nacional, est inmersa en
la seguridad integral, como una poltica ms que adopta el Estado de acuerdo con el inters nacional para alcanzar los objetivos nacionales a travs
del poder nacional, convirtindose en una poltica pblica del Gobierno,
insertada en el proceso de modernizacin que experimenta el pas en la
actualidad; adems se caracteriza por la participacin ciudadana o civil que
debe existir como condicin, a diferencia de las otras seguridades, las cuales las autoridades son las responsables de llevarlas a cabo.
Respecto a la seguridad civil, es conveniente aclarar algunos aspectos de tipo semntico, tales como: por qu llamamos al concepto seguridad civil y no proteccin civil, defensa civil u otros? En primer lugar, el
concepto seguridad es mucho ms amplio y completo que cualquier otro,
como ya se dijo, la palabra seguridad significa, referida en este caso al
Estado, conjunto de medidas y condiciones de orden y de poder que garantiza la paz interna y su integridad e independencia frente al exterior,
nominalmente seguridad denota: tranquilidad, calma, orden, garanta, confianza, desde el punto de vista de la administracin pblica; velar por la
seguridad de los ciudadanos. Por lo tanto, abarca prcticamente todos los
conceptos que exige un sistema de seguridad con respecto a la poblacin,
que es la prevencin, mitigacin, auxilio y el restablecimiento, o sea, prevenir
una contingencia, ayudar en el momento y reconstruccin del dao. Este
concepto es el que ms se adecua al objetivo del trabajo, adems cumple
con los requisitos para que funcione un verdadero sistema integral de seguridad civil.
Encontramos una concepcin de seguridad civil que es interesante
incluir, la utiliza Adolfo Aguilar Zinser en su libro An tiembla: al decla-
SINTITUL-3
118
15/10/2002, 04:02 p.m.
POLTICAS
119
PBLICAS Y SEGURIDAD
rarse una zona de desastre, se hace automticamente un llamado para que

se pongan en operacin, coordinadamente, mecanismos de defensa civil
concebidos y organizados de antemano. La sociedad civil cubre su espacio
y ejerce, plenamente, la autoridad que le confiere el desastre, no el gobierno. En el desastre la sociedad no ayuda ni se solidariza con el gobierno,
ambos se complementan y cada cual cumple su misin. Esa es la idea.33
Al margen de esta concepcin, que contiene varios aspectos importantes que destacar, significa que: la sociedad civil cubre un espacio y ejerce su autoridad en caso de un desastre, en donde participa y decide,
complementndose y vinculndose con el Gobierno, que en un momento
dado sirve como un ejercicio de democracia y coadyuva a restablecer la
situacin, pues la sociedad a travs de su participacin ocupa ese espacio
que tiene reservado entre el desastre y el Gobierno, cumpliendo una funcin de vital importancia en el proceso de su seguridad que nadie puede
ocupar y que puede quedarse vaca. Entonces, en tal caso, el desastre
rebasara la capacidad de respuesta del Gobierno mismo, y de la sociedad.
Por ello, en este sentido podemos decir que sociedad poltica ms
sociedad civil es igual a atencin al desastre.
Como ya qued demostrado durante los sismos de 1985, el Gobierno
por s solo no pudo atender una situacin de desastre, as como tambin por
s sola la sociedad tampoco pudo, de all que ambas sociedades deben trabajar conjuntamente y complementarse una de la otra.
De acuerdo con la revisin conceptual realizada, aplicando los seis
principios bsicos para las polticas pblicas que plantea Fred Frohok, vinculado a nuestro esquema, podemos decir que, conforme al principio de conduccin, se refiere a la lnea que adopta el Estado para dirigir y orientar sus
acciones con decisiones correctas hacia objetivos especficos, o sea, es la
gua que por derecho tiene el Estado para conducir a la nacin, sin dicha
conduccin provocara una falta de liderazgo y en consecuencia habra una
ingobernabilidad, para ello el Estado deber coordinar y articular a las instancias encargadas de la seguridad para conducirlas hacia un mismo objetivo.
Respecto al principio de regulacin, supone que debe existir equilibrio y armona entre los actores que forman la sociedad, mediante acuerdos y concertaciones, en donde la falta de una negociacin equilibrada, un
dilogo y sensibilidad provocara deterioro del tejido social y creara un
clima de inseguridad y violencia.
33
SINTITUL-3
Zinser Aguilar, Adolfo y otros, An tiembla, Mxico, Grijalbo, 1986, p. 90.
119
15/10/2002, 04:02 p.m.
120
Los principios de distribucin y su redistribucin requieren de un

reparto justo y proporcional de acuerdo con las necesidades de cada quien,
de los bienes y servicios que proporciona el Estado a la sociedad. La no
aplicacin de ambos principios origina una inequitativa distribucin de la
riqueza y una deficiente imparticin de justicia y, por tanto, impunidad, as
como tambin genera un sentimiento general de desconfianza.
El principio de capitalizacin supone que el Estado deber beneficiar
en sus polticas al mayor nmero de personas para que su poltica tenga un
verdadero impacto social en las mayoras, a fin de mitigar y resolver sus
problemas. Asimismo, dicho principio debe observar el mximo de beneficios sociales al menor costo posible, lo que significa que los recursos del
Estado deben racionalizarse y administrarse lo mejor posible para que alcancen; la inobservancia de este principio trae como resultado el dispendio
y la creciente pobreza generalizada entre la sociedad y, por lo tanto, el
beneficio de unas minoras sobre las mayoras, lo cual crea desigualdad.
Por ltimo, en relacin con el principio tico de las polticas pblicas,
lo dejamos al final no porque sea el menos importante, sino porque con este
principio terminamos el planteamiento formulado al inicio de nuestra exposicin, en relacin con los objetivos, inters, poder y potencial nacional, as
como a las tres polticas fundamentales que adopta el Estado para alcanzar
sus objetivos e intereses nacionales.
Sin duda, creo que este principio es uno de los ms importantes, ya
que el principio tico del Estado debe ser el rector de su conducta para el
diseo de sus polticas, lo que significa que es la base de la actuacin del
Estado. La tica le da sentido al Estado.
En este caso, la tica es la parte de la filosofa que estudia lo bueno
y lo malo de la conducta humana. Antonio Gmez Robledo deca: su misin es proponer a la voluntad su bien verdadero.34 Ella se ocupa de
examinar problemas como el de la libertad, los valores que el hombre debe
tratar de realizar y el fundamento, origen y fuente de la moralidad.35
La moralidad, son reglas morales que regulan el comportamiento
de los hombres para realizar el valor de lo bueno.36 El principio de la
moral es haz el bien y evita el mal, no obstante, este principio a medida
34
Campillo Sanz, Jos, La tica en el servicio pblico, Mxico, INAP, 1996, p. 11, Serie
Proxis, nm. 87.
35
Idem.
36
Idem.
SINTITUL-3
120
15/10/2002, 04:02 p.m.
POLTICAS
121
PBLICAS Y SEGURIDAD
que se van concentrando, ofrece dudas y problemas y en ocasiones graves

derivaciones bajo el influjo de la pasin, de malos instintos o de un deseo de
autojustificacin. Quien no vive como piensa, acaba pensando como vive.37
Las normas ticas se convierten en jurdicas cuando adquieren relevancia especial para la convivencia y el grupo social considera que deben
ser obligatorias.
De las ideas anteriores se infiere algo muy importante que es necesario exponer para los fines de este trabajo referente a la tica profesional:
Es el tenor del grupo, el espritu que anima a la profesin y da sentido a su
prctica. Para un profesional su desarrollo moral como persona se logra a
travs de su desarrollo moral profesional. La profesin es el camino que
hemos escogido para servir a los dems y realizarnos a nosotros mismos.
Los cdigos de tica profesional contienen reglas que se refieren
propiamente a la conducta moral y otras que, a su vez, tratan del honor, la
dignidad y al debido ejercicio de la profesin.38
En este sentido, los servidores pblicos tienen un papel muy importante dentro de las tareas del Estado, en las que de ellos, a su vez, dependen la existencia misma de la colectividad a ellos, como legisladores
corresponde establecer el orden jurdico que habr de regir a la sociedad.
En sus dems funciones, a ellos les toca salvaguardar a la soberana, procurar y administrar la justicia, garantizar el orden, la seguridad y la Paz,
velar por el respeto de las libertades y los derechos del hombre, asegurar la
prestacin de los servicios pblicos y procurar el bienestar de la sociedad.39
El licenciado Jos Campillo Sainz, en una conferencia magistral, pronunciada en el INAP, habl acerca del declogo del servidor pblico, el
cual enumera los siguientes aspectos que deben considerarse:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
37
38
39
SINTITUL-3
Ama y asume como tuyos los fines de tu actividad.

S leal.
S probo.
S veraz.
S eficiente.
S discreto.
Ibidem, p. 12.
Idem.
121
15/10/2002, 04:03 p.m.
122
7.
8.
9.
10.
S imparcial.
No abuses nunca de tu autoridad.
S corts y comedido y ...
Cumple y haz cumplir la ley.40
En este sentido, Albert Camus expresa las siguientes ideas acerca

del papel moral del Estado: Las doctrinas no son eficaces por su novedad,
sino solamente por la energa que transmiten y por el espritu de sacrificio
de los hombres que les sirven.41 El amor por la verdad no impide tomar
partido42, La poltica no necesita de genios, sino de principios que la sustenten.43 Por otro lado afirma: no basta exigir orden para gobernar bien,
sino hay que gobernar bien para lograr el nico orden que tiene sentido, no
es el orden el que retuerza la justicia, sino la justicia la que da su certeza al
orden.44
Conceptualizar el principio tico de la poltica pblica, la inobservancia y la no aplicacin de este principio lleva principalmente a la falta de
credibilidad en las instituciones, debido a la incongruencia entre lo que se
dice con lo que se hace, as como tambin al ocultamiento de la informacin, al no decir la verdad de cara a la sociedad tiene un alto costo social;
por otro lado, la falta de tica conlleva a la corrupcin, tanto de ndole
econmico, poltico, social y moral. Por ello como dice Camus:
El Estado no necesita de reformas econmicas, ni polticas, ni sociales, sino lo que se necesita es una reforma moral.45
El Estado necesita rescatar los valores ticos en este nuevo milenio,
porque sin stos, aunado a una falta de confianza, de credibilidad, impunidad, corrupcin, inseguridad, deterioro del tejido social, ausencia de democracia, hace vulnerable al Estado y jams podr lograr sus intereses
nacionales (metas), ni alcanzar, a su vez, sus objetivos nacionales (fines), lo
que se traducira en una ausencia o deficiente implantacin de las polticas
de bienestar social, desarrollo econmico y seguridad integral del Estado, lo
que conducira a un grave riesgo para la supervivencia del Estado mismo.
40
Ibidem, p. 9.
Camus, Albert, Moral y poltica, Madrid, Nueva Alianza, 1984, p. 37.
42
Ibidem, p. 23
43
Ibidem, p. 37.
44
Ibidem, p. 33.
45
Ibidem, p. 45.
41
SINTITUL-3
122
15/10/2002, 04:03 p.m.
POLTICAS
123
PBLICAS Y SEGURIDAD
Sin un sentido tico del Estado no slo afectara los intereses y objetivos nacionales, sino tambin no se aplican las polticas de bienestar, desarrollo y seguridad, lo que provocara un atentado contra la existencia misma
del Estado, por la inseguridad en la que vivira.
Para concluir, lo que pretendo en este captulo es ir un paso ms all
de lo que podra suceder, con la finalidad de reflexionar y meditar y estar
alerta, mediante la visualizacin del rumbo que debemos tomar hacia este
nuevo milenio, a fin de evitar la desaparicin del Estado, en este caso, el
mexicano. Por ello, si le damos un sentido tico al Estado e instrumentamos
convenientemente una poltica pblica de seguridad integral, como ya se ha
afirmado, estamos seguros que nuestro pas continuar y saldr adelante
en el futuro prximo.
BIBLIOGRAFA
Acosta Romero, Miguel, Derecho administrativo, Mxico, Porra, 1991.
Aguayo Quezada, Sergio, En busca de la seguridad perdida, Mxico,
Siglo XXI, 1990.
Aguilar Villanueva, Luis F., Coleccin de antologas de polticas pblicas. El estudio de las polticas pblicas, Mxico, Miguel ngel
Porra Editores, 1992.
Bustamante, Jorge, Mxico-Estados Unidos: migracin indocumentada y
seguridad nacional, En busca de la seguridad perdida.
Buenda, Alejandro, Polticas pblicas, enfoques y perspectivas, Revista
del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico,
julio-septiembre, 1997.
Campillo Sainz, Jos, La tica en el servicio pblico, Mxico, INAP,
1996, Serie Praxis, nm. 87.
Camus, Albert, Moral y poltica, Madrid, Nueva Alianza, 1984.
Carrillo Prieto, Ignacio, Elementos de poltica jurdica, Mxico, UNAM,
1992.
Cavalla Rojas, Antonio, Antologa geopoltica y seguridad nacional,
Mxico, UNAM, 1979.
Dye Thomas R., Understanding public policy, Florida State, Estados
Unidos de Amrica, 1984.
Frohock Fred M., Public policy, scope and logic, Estados Unidos de
Amrica, Englewood, Nueva Jersey, 1979.
SINTITUL-3
123
15/10/2002, 04:03 p.m.
124
Garza Salinas, Mario A., Seguridad civil y participacin ciudadana,

Mxico, INAP, 1989.
Herrera-Lasso, Luis, Balance y perspectiva en el uso del concepto de
seguridad nacional en el caso de Mxico, En busca de la seguridad perdida.
Hobbes, Thomas, Leviatn o la materia forma y poder de una repblica eclesistica y civil, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1960.
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Presidencia de la Repblica,
Poder Ejecutivo Federal.
Rosas Ramrez, Salomn, La seguridad pblica en Mxico: elementos
para el diseo de una poltica pblica en el Distrito Federal,
tesis, Mxico, Universidad Iberoamericana, 1998.
Thiango Cintra, Jos, Seguridad nacional, poder nacional y desarrollo,
Diplomado en Anlisis Poltico, Mxico, Colegio de Mxico, 1991.
Zinser Aguilar, Adolfo et al., An tiembla, Mxico, Grijalbo, 1986.
SINTITUL-3
124
15/10/2002, 04:03 p.m.
LA SEGURIDAD PBLICA EN MXICO

ASPECTOS
GENERALES
Desde hace tiempo el tema de la seguridad pblica est en el centro del

debate de nuestra comunidad. En el mbito social la seguridad y la justicia
han pasado a ser objeto de anlisis y crtica constantes, lo cual es lgico si
recordamos que la seguridad pblica es una de las exigencias ms sentidas
de la ciudadana y necesita ser atendida de manera eficiente y oportuna por
el Gobierno.
La seguridad pblica forma parte esencial del bienestar de una sociedad. Un Estado de derecho genera las condiciones que permiten al individuo realizar sus actividades cotidianas con la confianza de que su vida, su
patrimonio y otros bienes jurdicos tutelados estn exentos de todo peligro,
dao o riesgo. Ante la realidad de un Estado que no cumple con una de sus
principales funciones, la de suministrar seguridad, los ciudadanos tendrn
que centrar todos, o gran parte de sus esfuerzos, en la defensa de sus
bienes y derechos.
A efecto de poder contar con una visin integral del problema que
hoy en da constituye una de las exigencias ms sentidas de la poblacin, y
reclama una solucin pronta y eficaz por parte del Estado, es necesario
remontarnos a la gnesis del mismo y en primera instancia determinar cules son las razones por las que el hombre se ha organizado en comunidad.
La respuesta a esta pregunta la encontramos en las agrupaciones ms
primitivas, donde se pone de manifiesto que una de las principales razones
que llevan al hombre a unirse con otros de su misma especie es una cuestin de seguridad. As, mediante un acuerdo social, busca la defensa de los
bienes que considera fundamentales para su sobrevivencia y posteriormente para su desarrollo como miembro de la comunidad.
125
SINTITUL-1
125
14/10/2002, 08:07 p.m.
126
JOS ANTONIO GONZLEZ FERNNDEZ
En la evolucin de las comunidades primitivas, que nacen de manera

natural para la proteccin y defensa de sus intereses, encontramos el establecimiento de normas que tienen por objeto delegar la funcin de defensa
en los individuos ms aptos para tales fines. A estos hombres responsables
de la seguridad se les otorga la facultad de usar la fuerza como medio
necesario para mantener el orden. As, son aceptados como vigilantes del
bienestar colectivo, investidos con la autoridad necesaria para hacer valer
las disposiciones y las necesidades de todos por medio de la fuerza.
Despus, con el surgimiento del Estado moderno, se establecen los
mecanismos contractuales que buscan proporcionar seguridad al ciudadano ante posibles violaciones de sus derechos y libertades por parte de otros
individuos.
Especficamente, en lo referente a nuestro Derecho Positivo encontramos el fundamento primario del rgimen jurdico de la seguridad pblica
en el artculo 21 de nuestra Ley Fundamental, que a partir de la reforma de
diciembre 31 de 1994 establece que: la Federacin, el Distrito Federal, los
Estados y los Municipios, se coordinarn, en los trminos que la ley seale,
para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pblica. As, parte de
un principio orgnico de coordinacin e integracin, lo cual en forma alguna
implica una derogacin del principio de divisin de poderes y autonoma de
los Estados, pues lejos de convertir a la funcin de seguridad pblica en
materia federal la voluntad del legislador fue establecer canales permanentes de articulacin institucional, que permitan una mayor eficacia operacional, tal y como el referido precepto constitucional lo seala, al establecer
que la Seguridad Pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el
Distrito Federal, los Estados y los Municipios en las respectivas competencias que esta Constitucin seala.
La funcin de seguridad pblica se encuentra vinculada a la idea de
participacin. En efecto, la seguridad no puede alcanzarse con estrategias
y acciones aisladas de la autoridad; exige la articulacin y coordinacin de
todos los rganos que intervienen en los tres niveles de gobierno a lo cual
deben sumarse instituciones encargadas de educacin, salud, desarrollo
social, inclusive la sociedad civil misma. De ah que la visin en torno a la
seguridad pblica deba ser una visin global e incluyente que al tratar de
tutelar valores aceptados por todos nos lleve a una sociedad ms justa.
Si se parte de la base de que el Estado es el encargado de vigilar el
orden pblico y de garantizar la paz y la seguridad de la comunidad se
SINTITUL-1
126
14/10/2002, 08:07 p.m.
127
deber analizar primero cules son los valores que debe proteger el Estado mexicano en esta fundamental funcin de seguridad pblica?.
En un intento por contestar adecuadamente esta pregunta, es necesario partir del estudio y anlisis de la relacin entre los valores y el derecho, y puesto que este trabajo no pretende entrar en la polmica ideolgica
en torno a los valores, se tratar el tema a partir de la naturaleza normativa
propia del derecho, cuyos juicios de valor imperativo encuentran su justificacin en los valores del orden jurdico.
La norma, como juicio de valor imperativo, prescribe la obligatoriedad de ciertas conductas, en razn de la realizacin de determinados bienes o valores, a decir, el bien comn, la justicia y la seguridad. As, la
seguridad es un valor supremo al que tiende el derecho, que en su aspecto
subjetivo denota la conviccin interna del individuo de que su persona, sus
bienes y sus derechos no sern objeto de ataques violentos, o que si stos
llegaren a producirse ser protegido. Dicha conviccin encuentra su fundamento en la existencia real y objetiva de un orden social organizado.
Como funcin del Estado, la seguridad pblica es el mecanismo idneo para la realizacin de ese valor supremo del derecho que es la seguridad en su concepcin genrica. As, el Estado, mediante la coordinacin de
actividades, como prevencin, persecucin, sancin de delitos y reinsercin
del delincuente, salvaguarda la integridad y derechos de las personas, preserva las libertades y mantiene el orden y la paz pblicos.
Cabe destacar la evolucin que ha tenido la nocin de seguridad
pblica, porque hoy sta es mucho ms incluyente. En efecto, en un principio era dable identificar la seguridad pblica y el orden pblico, ste entendido como un estado de legalidad normal en el que la autoridad ejerce sus
atribuciones y los gobernados obedecen sin protesta. Sin embargo, esta
concepcin ha resultado insuficiente, por lo que actualmente el concepto
de seguridad pblica, adems de garantizar el orden pblico, debe garantizar el ejercicio de los derechos y las libertades de la colectividad.
VALORES TUTELADOS POR LA SEGURIDAD PBLICA

EN EL DERECHO POSITIVO MEXICANO
A partir de la tendencia de los estudiosos del Derecho, a identificar los
fines de la norma con los valores que la misma tutela, podemos sostener
que las finalidades del Sistema Nacional de Seguridad Pblica son el punto
SINTITUL-1
127
14/10/2002, 08:07 p.m.
128
de partida para determinar los valores que nuestro Derecho Positivo mexicano tutela mediante la funcin de seguridad pblica a cargo del Estado.
El artculo 3o. de la Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica refiere los fines especficos del Estado en sus funciones de seguridad pblica, textualmente
establece: la seguridad pblica es la funcin a cargo del Estado que tiene
como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, as como
preservar las libertades, el orden y la paz pblicos. Por lo tanto, podemos
referir que son tres los principales valores protegidos por el Estado en su
funcin de seguridad pblica:
L A VIDA Y LA INTEGRIDAD DE LA PERSONA

Sin temor a equivocarnos podemos afirmar que la vida es el valor supremo
de todo ser humano y, por tanto, el primero y principal valor que debe ser
objeto de una adecuada proteccin jurdica y material por parte del Estado.
Adems, para que los individuos tengan la posibilidad de desarrollar sus
potencialidades dentro del conglomerado social es imprescindible una especial proteccin a su integridad fsica.
La tutela de estos valores se lleva a cabo a travs de actividades de
prevencin, con las que se busca evitar la realizacin de ciertas conductas
que el legislador a descrito como tpicas en el mbito penal, por afectar los
bienes jurdicos ms importantes. Aunado a esta funcin preventiva nuestra legislacin establece normas complementarias que buscan proteger este
valor fundamental contra posibles actos de la autoridad y prohbe detenciones arbitrarias, tortura, tratos o sanciones crueles, inhumanos o degradantes, mutilacin, infamia, marcas, azotes, palos, tormento y cualquier otra pena
inusitada y trascendental. Tambin, reserva la pena de muerte para ciertos
delitos, tales como: traicin a la patria, parricidio, homicidio, entre otros. No
obstante, en la actualidad esta pena es inaplicable por no estar prevista en
ningn cdigo penal, ni en el mbito federal ni en el mbito estatal.
L OS DERECHOS Y LAS LIBERTADES DE LAS PERSONAS

La tutela de los derechos humanos y la preservacin de sus libertades
implica la proteccin de los individuos frente al Estado; especficamente
SINTITUL-1
128
14/10/2002, 08:07 p.m.
129
nuestra Constitucin poltica, en su parte dogmtica, reconoce los derechos

fundamentales de todo individuo, esos que le son inherentes y que reclama
ante el ordenamiento jurdico por su simple calidad de ser humano. Las
garantas individuales son otro de los valores tutelados en un rgimen de
seguridad pblica.
Estos valores son tutelados en el mbito de todas las actividades
estatales incluidas en la funcin de seguridad pblica. As, la poblacin
encuentra protegidos sus derechos y libertades contra cualquier acto de
autoridad, ya sean actos de molestia (artculo 16 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos) o de privacin (artculo 14) por parte de
cuerpos policiales en labores de investigacin o prevencin; de los agentes
del Ministerio Pblico o personal de las procuraduras; de magistrados,
jueces y dems miembros del Poder Judicial, y en el mbito administrativo,
de los custodios o personal distinto de los centros de readaptacin social.
De los preceptos referidos se deriva una doble consecuencia, por un
lado, los miembros de la sociedad y del Estado estn obligados a respetar
los valores descritos en dichas garantas. Sin embargo, se otorga facultad
al Estado para afectarlas mientras cumpla con todas y cada una de las
formalidades esenciales de los procedimientos que para tales supuestos
establece la ley.
EL ORDEN Y LA PAZ PBLICOS

El orden pblico es una condicin necesaria para la subsistencia del Estado
mismo, sin l se est en presencia de una sociedad desordenada, gobernada por el caos y la anarqua, circunstancias que conducen al Estado a su
autodestruccin.
En efecto, en una sociedad donde el orden y la paz pblicos no tengan un papel fundamental difcilmente puede hablarse de ejercicio de libertades individuales y salvaguarda de derechos. El orden pblico es el sustento
de la cohesin social que motiva la existencia del Estado, de ah que su
preservacin sea requisito esencial para la conservacin y desarrollo de las
libertades y derechos del individuo como ser social. Puede afirmarse que la
funcin de seguridad pblica en su tutela del orden y paz pblicos tiene
como objetivo principal la conservacin del Estado de derecho.
Las consideraciones anteriores demuestran que la funcin del Estado en materia de seguridad pblica no es otra sino crear y conservar las
SINTITUL-1
129
14/10/2002, 08:07 p.m.
130
condiciones necesarias para que la sociedad y sus integrantes ejerzan sus

libertades y derechos en un ambiente de tranquilidad, sin transgredir las
libertades y los derechos de los dems, lo que les permitir desarrollar
plenamente sus aptitudes y capacidades.
El dilema de la seguridad pblica es realizar su funcin para lograr el
mantenimiento de la paz y el orden, sin afectar los derechos y las libertades
de los individuos. Las instituciones encargadas de la seguridad pblica deben lograr un equilibrio entre la coercin y el respeto de los valores ticos
tutelados por el derecho. As, la proteccin de los valores fundamentales
del hombre legitimar el ejercicio de la fuerza.
SEGURIDAD PBLICA Y PROCURACIN DE JUSTICIA

Para entender de manera precisa lo que el concepto de seguridad pblica
implica para el Estado mexicano es necesario referirnos a los ordenamientos
que han tenido por objeto estructurar los sistemas de seguridad pblica
dentro de nuestra sociedad. Entre otros, es importante destacar la Ley
General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica, publicada en el Diario Oficial de la Federacin en
noviembre 11 de 1995 y reformada por decreto publicado tambin en dicho
Diario en noviembre 30 de 2000.
Este ordenamiento que conceptualiza a la seguridad pblica como la
funcin a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, as como preservar las libertades, el orden
y la paz pblicos tiene por finalidad desarrollar los principios constitucionales conforme a los cuales la Federacin, el Distrito Federal, los estados y
municipios deben coordinar sus recursos, esfuerzos y acciones en el campo de la seguridad pblica; y encuentra su fundamento en el artculo 21 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En trminos de
esta norma es factible analizar la referida funcin estatal en sus cuatro
principales mbitos.
PREVENCIN Y VIGILANCIA
Esta parte es la ms importante del sistema de seguridad porque implica
atacar las causas que generan la comisin de delitos y conductas antisociales,
SINTITUL-1
130
14/10/2002, 08:07 p.m.
131
as como formular polticas, y realizar programas y acciones para fomentar

en la sociedad valores culturales y cvicos. En una antigua visin de la
funcin de seguridad pblica el Estado centraba sus acciones en los aspectos de vigilancia y proteccin contra la delincuencia, actividades que aun
cuando son imprescindibles estn enfocadas nicamente a los efectos y no
a las causas de la criminalidad a las cuales debe darse mayor inters; entre
estas causas destacan: educacin, cultura, valores, vivienda, distribucin
de la riqueza, empleo y entorno social y familiar.
En efecto, la delincuencia es resultado de un problema mayor que
padece todo el orden social, problema que debe atenderse de manera integral. Por esto no podemos tratar el tema de seguridad pblica si atendemos
exclusivamente al ndice delictivo, porque el nmero de delitos cometidos a
diario en una ciudad indican las condiciones existentes en diversos campos.
Es ah donde se necesita un anlisis de fondo y solucionar los problemas
para evitar la comisin del delito. Por lo tanto, existe una titnica tarea por
realizar en los mbitos social y econmico. Seguramente en una sociedad
en que sus miembros encuentren satisfechas sus necesidades fundamentales habr menor tendencia a la comisin de delitos. El planteamiento de que
a la delincuencia slo se le puede combatir si se reprime y sanciona a los
delincuentes es atacar el problema por sus consecuencias ms obvias, pero
no es la solucin.
Esta funcin de prevencin y vigilancia, en principio, la realizan los
cuerpos policiacos, implica el patrullaje cotidiano, con el objeto de generar
las condiciones necesarias para evitar la comisin de ilcitos, o para detener
a los autores de conductas antisociales, que al hacerlo alteran la tranquilidad, paz y orden pblicos que deben imperar en cualquier sociedad.
Sin embargo, esta accin no es exclusiva de los cuerpos policiacos,
es indispensable la integracin de la ciudadana. El ciudadano es hoy factor
fundamental de nuestra sociedad, es importante percatarnos que estamos
ante una ciudadana ms fuerte, ms participativa, ms crtica, ms preparada y politizada, que exige seguridad pblica, pero tambin exige participar en esta funcin del Gobierno. Durante el tiempo que ocup el cargo de
Procurador General de Justicia del Distrito Federal trat de estimular la
participacin ciudadana en diversas lneas concretas, a decir:
SINTITUL-1
Denunciar el delito. El ciudadano apoya ampliamente a la autoridad al denunciar el delito, pues le proporciona el insumo ms
valioso de la investigacin, que es la informacin. A partir de
131
14/10/2002, 08:07 p.m.
132
este elemento se estructuran y desarrollan polticas y programas

especficos para combatir el delito.
Participar con las autoridades. La ciudadana puede hacer
mucho con la autoridad, sus propuestas respecto a la seguridad
pblica son fundamentales, porque es el ciudadano quien vive
da tras da esta ciudad, y l mejor que nadie la conoce, sabe
dnde se cometen delitos, qu tipo de delitos, cules son las horas ms peligrosas en ciertas zonas, y dems datos que ayudan a
la autoridad en su lucha contra la delincuencia.
Colaborar en medidas de prevencin. El ciudadano puede ayudar mucho a prevenir el delito, no slo en funciones de capacitacin en las que escuelas, organizaciones sociales y comunidades
tienen un papel definitivo, sino tambin tomando medidas bsicas de seguridad. Cada ciudadano que se cuida y que cuida a los
suyos participa en hacer una ciudad ms segura.
PROCURACIN DE JUSTICIA
Procurar justicia es representar a la sociedad, es defender el derecho y es
ejercer la accin penal contra quienes transgreden el orden jurdico cometiendo un delito, o no ejercerla cuando as lo dispone la ley. El Ministerio
Pblico, del que es titular el Procurador, tiene a su cargo velar por el respeto a la ley; para ello tiene el apoyo de la polica judicial, es exclusivamente
a estos funcionarios a quienes corresponde esta labor.
En efecto, el artculo 21 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos establece que: La persecucin de los delitos incumbe
al Ministerio Pblico y a la Polica Judicial, la cual estar bajo el mando
inmediato de aqul.
Son numerosas las funciones que jurdicamente corresponden a la
Procuradura: representar los intereses sociales, perseguir e investigar delitos, integrar averiguaciones previas, ejercer ante el Poder Judicial la accin penal, actuar y dar seguimiento a los procesos penales, participar en la
representacin de los menores y los discapacitados, colaborar en establecer una poltica criminal, cuidar los derechos humanos, proteger los derechos de las vctimas y velar por la observancia de todo el orden jurdico de
nuestra sociedad.
SINTITUL-1
132
14/10/2002, 08:07 p.m.
133
Concretamente, como titular de la Procuradura General de Justicia

del Distrito Federal (1995-1997), tuve la oportunidad de percibir la demanda de los ciudadanos, una demanda encaminada a obtener seguridad y
justicia. As, entonces se saba que era urgente un cambio real y de fondo,
por lo que trabaj cuatro lneas prioritarias:
1.
2.
3.
4.
Recuperar la confianza del ciudadano.

Crear mejores condiciones de seguridad para la ciudad.
Combatir frontalmente la delincuencia, y
Combatir a toda costa la impunidad.
Estos objetivos no fueron sino la respuesta a las demandas ms sentidas de la ciudadana, mismas que se evidencian en diversos foros y son
reflexin cotidiana de muchos especialistas y comunicadores sociales.
ADMINISTRACIN DE JUSTICIA
En esta etapa finaliza el papel del Ministerio Pblico como rgano investigador y, en su caso, inicia su papel de acusador con el ejercicio de la accin
penal. As, en el momento en que el Ministerio Pblico da cuenta a la
autoridad judicial de la comisin de hechos delictivos y de sus posibles
autores sta deber seguir el proceso previsto en los ordenamientos legales, otorgando al probable responsable la plena garanta de defensa consagrada en nuestra Carta Magna.
En efecto, el artculo 21 de nuestra Ley Fundamental establece que
la imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial.
REINSERCIN SOCIAL
Uno de los principales fines de la pena, como sancin que se impone al
responsable de la comisin de un delito, es la readaptacin del delincuente,
de aqu que podamos afirmar que la pena no tiene una finalidad retributiva
y, por lo tanto, el Estado, al imponerla, no sustituye a la venganza social, su
papel es otro: colocar al infractor en condiciones que le permitan reingresar
a la sociedad.
SINTITUL-1
133
14/10/2002, 08:07 p.m.
134
El artculo 18 constitucional aporta las bases sobre las que se debe

estructurar un sistema de readaptacin social que garantice la reinsercin
del delincuente. As, establece que: Los gobiernos de la Federacin y de
los Estados organizarn el sistema penal en sus respectivas jurisdicciones,
sobre la base del trabajo, la capacitacin para el mismo y la educacin
como medios de readaptacin social del delincuente.
Las cuatro partes antes analizadas constituyen la base institucional
de la seguridad pblica. Su atencin exige una visin global que incorpore,
a su vez, al fundamento jurdico y a la participacin social.
Es conveniente destacar el importante papel que tiene la procuracin de justicia en la seguridad pblica del pas; es parte medular que no
podemos olvidar. En efecto, la eficaz investigacin y persecucin de los
delitos es un factor esencial en el abatimiento de la impunidad y la lucha
contra la delincuencia, lo que sin duda genera un clima de respeto generalizado al orden jurdico y conduce a la meta de una ciudad segura en beneficio de todos los habitantes. Es por lo anterior, que en su momento, como
titular de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, puse
especial inters en transformar la institucin. Para ello promov un cambio
de fondo a travs de cuatro estrategias principales:
SINTITUL-1
Legalidad. Este principio garantizado por nuestra Constitucin

implica que los funcionarios en su diaria funcin pblica se apeguen escrupulosamente a lo dispuesto por la norma jurdica. As,
al gestarse un cambio dentro de la institucin se tuvo que trabajar directamente en el marco jurdico y se expidi la Ley Orgnica de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal y
su respectivo Reglamento, ordenamiento que estableci las bases de una Institucin profesional, especializada y moderna, cuyas prioridades son el respeto a los derechos humanos y la
atencin a los derechos de las vctimas.
Profesionalizacin. Es imprescindible crear una cultura de servicio entre los encargados de procurar justicia, lo cual debe ir
acompaado de una mayor preparacin tcnica. Hoy es frecuente
observar bandas criminales cuyos miembros son gente sumamente preparada, as quienes se enfrentan a ellos debern contar con iguales o mejores elementos. En su momento, en la
Procuradura General de Justicia del Distrito Federal se dio la
mayor importancia a este aspecto, incluso se cre el Instituto de
134
14/10/2002, 08:07 p.m.
135
Formacin Profesional. ste cont con un consejo consultivo en

el que participaron personalidades como el doctor Sergio Garca
Ramrez; se renov la planta de profesores y se elaboraron nuevos planes y programas de estudio.
Especializacin. Ante una delincuencia cada vez ms preparada que utiliza tcticas cada vez ms complejas es necesario pensar en tcticas ms adecuadas para atacar al delito. Una de
ellas es crear clulas integrales que se especialicen en el estudio
de ciertos delitos especficos, donde el Ministerio Publico, la
Polica Judicial y los peritos mantengan una estrecha comunicacin que les permita afrontar a la delincuencia.
Modernizacin. La actividad del Ministerio Pblico de investigacin y persecucin de delitos necesita mejores y mayores recursos materiales. Es necesario poner tecnologa moderna al
servicio de la lucha contra la delincuencia.
Es evidente que la justicia y la seguridad en nuestra gran ciudad

constituyen un reto complejo y difcil. Hay muchos intereses, inercias, vicios aejos y prcticas errneas. Sin embargo, creo que es posible transformar la realidad con trabajo entusiasta, firmeza de convicciones y altura
de ideales.
Queremos que Mxico sea mejor, que salga de sus problemas, que
avance, que se desarrolle, que sea mejor para nosotros, pero sobre todo,
mejor para nuestros hijos. El esfuerzo es mayor, pero es mucho lo que cada
quien puede hacer para que esto se logre. Por lo tanto, debemos empearnos en hacer lo ms que podamos, sinceramente, en la funcin que nos ha
sido encomendada. Cada quien en su espacio, cada quien cumpliendo bien,
y ms que bien su tarea.
Hoy es el tiempo de la ciudadana, del ciudadano. Debemos tener
muy claro que el ciudadano es el actor central de la poltica y que es quien
tiene y debe seguir teniendo el poder y la fuerza.
En Mxico tenemos Constitucin, leyes e instituciones, as tambin
tenemos la voluntad de respetarlas y hacerlas valer: lo que no es ms que
un Estado de derecho.*
* Mensaje final de la comparecencia del Procurador General de Justicia del Distrito Fedreral
ante la Asamblea de Representantes, marzo 22 de 1995.
SINTITUL-1
135
14/10/2002, 08:07 p.m.
LA CONVENCIN DE LAS NACIONES UNIDAS

CONTRA LA DELINCUENCIA ORGANIZADA
TRANSNACIONAL Y SUS PROTOCOLOS
ADICIONALES. UN NUEVO MARCO
DE COOPERACIN INTERNACIONAL
INTRODUCCIN
El inicio del nuevo milenio ha consolidado los notables avances y cambios
polticos, econmicos, tecnolgicos y cientficos que se lograron en las ltimas dcadas del siglo pasado y plantea nuevos retos al hombre. Hoy, el
nmero de democracias en el mundo es cada vez mayor; la observancia y
respeto a los derechos humanos se han convertido en una constante; los
bloques comerciales y el intercambio comercial son una realidad en los
continentes; los equipos de telecomunicaciones permiten transmitir datos
en segundos de un lado al otro de la Tierra e informar al mundo de acontecimientos tan solo un instante despus de ocurridos.
Desafortunadamente, dichos avances tambin han evidenciado lo
vulnerable de la modernidad y se han convertido en nuevas amenazas para
la seguridad de los estados y de la comunidad internacional en su conjunto,
ya que stos tambin los han aprovechado, el terrorismo, la delincuencia
organizada y, en general, grupos con los ms diversos propsitos ilcitos,
para expandir y fortalecer sus actividades, casi siempre ms all de las
fronteras de los estados.
La delincuencia organizada transnacional es una de las amenazas
ms graves para la seguridad pblica y nacional de los estados, e importante factor de inestabilidad en diversas regiones del mundo. Las organizaciones criminales que antao se dedicaban a actividades delictivas muy
especficas, con alcances locales limitados, hoy han logrado diversificar
137
SINTITUL-2
137
14/10/2002, 08:10 p.m.
139
titucin, realiz importantes esfuerzos para promover la adopcin de medidas a nivel universal contra la delincuencia organizada transnacional. Durante el primer periodo de sesiones de esta Comisin la Delegacin del
Gobierno italiano propuso celebrar una conferencia mundial a nivel ministerial que tuviera como tema central sea la cooperacin multilateral contra
la delincuencia organizada transnacional.
De esta forma, del 21 al 23 de noviembre de 1994 se realiz en
Npoles, Italia, la Conferencia Ministerial Mundial sobre la Delincuencia
Transnacional Organizada, en la cual se aprobaron la Declaracin Poltica
y el Plan de Accin Mundial de Npoles, documentos que inspiraron las
negociaciones de una convencin internacional en esta materia.
Despus, y con base en la Declaracin de Npoles, la Asamblea
General de la ONU emiti las resoluciones 53/111 y 53/114, ambas de
diciembre 9 de 1998, por las que decidi establecer un comit especial
intergubernamental de composicin abierta, con la finalidad de elaborar
una convencin internacional contra la delincuencia organizada transnacional
y de examinar la preparacin de instrumentos internacionales que abordaran los problemas de la trata de mujeres y nios, la lucha contra la fabricacin y el trfico ilcitos de armas de fuego y el transporte ilcito de migrantes.
Las negociaciones del proyecto de Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus protocolos adicionales constituyeron el punto de partida de una nueva etapa de cooperacin
entre los pases. El hecho que sta tenga como propsito fortalecer los
derechos y obligaciones adoptados en otras convenciones internacionales,
as como proveer un marco jurdico en los casos en que los estados no
cuenten con tratados especficos, la convierten en un instrumento de suma
importancia para la cooperacin internacional.
De la misma manera, los protocolos adicionales a esta Convencin
constituyen elementos de suma utilidad para combatir tres fenmenos que
aquejan a nuestras sociedades: trfico y transporte ilcitos de migrantes;
fabricacin y trfico ilcitos de armas de fuego, sus partes, componentes y
municiones, y trata de personas, especialmente de mujeres y nios.
El Gobierno de Mxico, a travs de las secretaras de Relaciones
Exteriores, de Gobernacin, de la Defensa Nacional y de Marina, as como
de la Procuradura General de la Repblica, particip activamente en las 12
reuniones del comit especial en las cuales se negociaron y concluyeron la
Convencin de Palermo y sus protocolos.
SINTITUL-2
139
14/10/2002, 08:10 p.m.
141
la justicia y los delitos graves),3 cuando stos sean de carcter transnacional y entraen la participacin de un grupo delictivo organizado.
Para efectos de la Convencin, un delito ser de carcter transnacional:4 si se comete en ms de un estado; dentro de un solo estado, pero
una parte sustancial de su preparacin, planificacin, direccin o control se
realiza en otro; se comete dentro de un solo estado, pero entraa la participacin de un grupo delictivo organizado con actividades en ms de un estado, o se comete en un solo Estado, pero tiene efectos sustanciales en otro.
Por su parte, se define como grupo delictivo organizado5 el estructurado por tres o ms personas, que existe durante cierto tiempo y que acta
concertadamente con el propsito de cometer uno o ms delitos graves o
tipificados con arreglo a la Convencin con miras a obtener un beneficio de
orden material.
No obstante que la Convencin no tiene como principal propsito
homogeneizar las legislaciones penales de las partes stas acordaron, durante su negociacin, establecer diversos compromisos que les permitirn
contar con estndares legislativos bsicos en materia sustantiva y adjetiva
para combatir de manera eficaz la delincuencia organizada en sus distintas
manifestaciones.
En virtud que una de las estrategias ms efectivas para combatir a la
delincuencia organizada transnacional es atacar su capacidad econmica,
las partes de la Convencin adoptaron los siguientes compromisos en materia de combate y prevencin del lavado de dinero:
Penalizar el lavado o blanqueo del producto de, por lo menos, los

delitos graves a que se refiere la Convencin.
Establecer un rgimen interno de reglamentacin y supervisin
de las instituciones financieras y de otros rganos situados dentro de su jurisdiccin que puedan ser utilizados en el lavado de
activos.
Garantizar la cooperacin e intercambio de informacin a nivel
nacional e internacional.
Delitos tipificados con arreglo a los artculos 5o., 6o., 8o. y 23 de la Convencin.
Artculo 3o., prrafo 2, incisos a y d.
5
Artculo 2o., inciso a.
4
SINTITUL-2
141
14/10/2002, 08:10 p.m.
143
pacin en algn delito contemplado en la Convencin, esto, sin perjuicio de

la responsabilidad penal que corresponda a las personas fsicas que hayan
perpetrado los ilcitos.
Referente al tema de la jurisdiccin, la Convencin obligar a las
partes a adoptar las medidas necesarias para establecer su jurisdiccin
respecto de los delitos tipificados con arreglo en la misma cuando el delito
se cometa en su territorio; a bordo de un buque que enarbole su pabelln, o
en una aeronave registrada conforme a sus leyes.
Asimismo, de manera facultativa, las partes podrn establecer jurisdiccin para perseguir, enjuiciar y sancionar delitos cometidos contra uno
de sus nacionales, por uno de sus nacionales o se cometa en el extranjero
con miras a preparar la comisin de una conducta delictiva de carcter
grave en su territorio.
Respecto a la extradicin y a la asistencia jurdica mutua en materia
penal, la Convencin contra la Delincuencia Organizada Transnacional contiene captulos muy especficos sobre estas materias. Es oportuno sealar
que Mxico, igual que otros pases, concibe a la Convencin como un instrumento de cooperacin internacional complementario y no derogatorio de
otros tratados bilaterales o regionales en estas materias.
En el caso de la extradicin las partes adquieren los compromisos de
agilizar los procedimientos de extradicin y simplificar los requisitos probatorios con respecto a cualquiera de los delitos previstos en la Convencin.
Asimismo, se obligan a que si se niega la extradicin por razn de la nacionalidad del reclamado sometern el caso sin demora injustificada a sus
autoridades competentes a efectos de que sea enjuiciado, siguiendo un
procedimiento conforme a la legislacin del estado donde se encuentre el
delincuente.
Desde 1931 estas disposiciones estn plasmadas en nuestro Cdigo
Penal, en el artculo 4o., que establece:
Los delitos cometidos en territorio extranjero por un mexicano contra mexicanos o contra extranjeros; o por un extranjero contra mexicanos, sern
penados en la Repblica, con arreglo a las leyes federales, si concurren los
requisitos siguientes:
l. Que el acusado se encuentre en la Repblica;
II. Que el reo no haya sido definitivamente juzgado en el pas en el que
delinqui, y
SINTITUL-2
143
14/10/2002, 08:10 p.m.
145
Como se puede apreciar, el contenido de esta Convencin es coherente con nuestro sistema jurdico y en ningn momento se contrapone a lo
dispuesto por nuestra Constitucin Poltica; inclusive las disposiciones en
ella previstas, en caso de ser aprobada por el Senado de la Repblica,
complementarn y reforzarn el marco jurdico mexicano en materia de
cooperacin internacional.
PROTOCOLOS
Las disposiciones generales establecidas en la Convencin se complementan con las disposiciones previstas en sus tres protocolos adicionales, los
cuales abordan tres de las expresiones de la delincuencia organizada
transnacional que ms afectan no solamente a los estados, sino a los individuos: trata de personas, en especial mujeres y nios, trfico de migrantes y
el trfico ilcito de armas y sus componentes. A continuacin me refiero
brevemente a dichos protocolos.
Protocolo Adicional para Prevenir, Suprimir y Sancionar

la Trata de Personas, Especialmente de Mujeres y Nios
La trata de personas es uno de los fenmenos delictivos que ms preocupan a la comunidad internacional, ya que por definicin constituye una
gravsima violacin a la dignidad del ser humano. Lo anterior queda claramente expresado en el inciso a) del artculo 3 de este Protocolo que define
esta conducta delictiva como la captacin, transporte, traslado, acogida o
recepcin de una persona, por cualquier medio o mtodo, a fin de explotarla, ya sea sexualmente, a travs de la prostitucin, o sometindola a trabajos o servicios forzosos, la esclavitud, prcticas anlogas, e inclusive a la
extraccin de rganos.
La intencin de este Protocolo es prevenir y combatir el trfico de
personas y facilitar la cooperacin internacional en esta materia. Sin embargo, uno de los aspectos ms importantes que este instrumento internacional prev es la proteccin de las vctimas, as como el otorgamiento a
stas de beneficios sociales, como hospedaje, asistencia mdica y legal.
Este nuevo instrumento proveer un marco jurdico importante para
que las organizaciones criminales que se dedican a la trata de personas no
SINTITUL-2
145
14/10/2002, 08:10 p.m.
147
Establecer como agravantes poner en peligro la integridad o vida

de los migrantes o la existencia de tratos inhumanos o degradantes.
El establecimiento de medidas de prevencin y cooperacin en
contra de este ilcito, as como para la proteccin a los migrantes.
Es conveniente sealar que uno de los aspectos ms relevantes de

este protocolo es que excluye de responsabilidad penal a los migrantes
vctimas de alguna de las conductas previstas en el mismo instrumento. La
Delegacin de Mxico que particip en las negociaciones de estas disposiciones se opuso en todo momento a que de manera alguna pudiera plantearse algn tipo de responsabilidad penal para los migrantes, quienes,
finalmente, son las vctimas de este ilcito.
Las disposiciones de este protocolo son coherentes con la poltica
mexicana en la materia, por lo que, sin duda, su ratificacin reforzar las
medidas que las autoridades de Mxico han adoptado para enfrentar este
fenmeno.
Protocolo de Armas
El trfico de armas y sus componentes es uno de los ilcitos que mayor
riesgo representan para la seguridad pblica y nacional de los estados.
Este ilcito generalmente est vinculado a otras conductas delictivas, como
narcotrfico o terrorismo; adems, las armas que son objeto del trfico
ilcito con frecuencia se utilizan para cometer delitos comunes. Por lo anterior, es indispensable lograr una amplia cooperacin internacional para detectar y desmantelar las redes de traficantes de armas.
El protocolo contra la fabricacin y el trfico ilcitos de armas de
fuego, sus piezas, componentes y municiones, tiene como propsito promover, facilitar y reforzar la cooperacin entre los estados para prevenir, combatir y erradicar la fabricacin y trfico de las mismas.
De conformidad con el Protocolo, los estados partes se comprometen a tipificar como delito la fabricacin y trfico ilcitos de armas de fuego,
sus piezas, componentes y municiones, as como el establecimiento de medidas para prevenir este ilcito, entre ellas: creacin de registros, marcacin de
armas, sistemas de licencias y autorizaciones, emisin de avisos de exportacin e importacin e intercambio de informacin, entre otros.
SINTITUL-2
147
14/10/2002, 08:10 p.m.
EDUARDO IBARROLA NICOLN
148
Sin duda, la ratificacin de este Protocolo por parte de Mxico complementar el amplio marco jurdico con que ya cuenta nuestro pas en esta
materia.
CONCLUSIONES
La suscripcin de esta Convencin internacional multilateral, sus protocolos y su eventual ratificacin y entrada en vigor, dotar a los estados miembros de las Naciones Unidas de un amplio marco jurdico para combatir a la
delincuencia organizada, que incluir instrumentos como: extradicin y asistencia jurdica en materia penal; nuevos mtodos y tcnicas de investigaciones especiales; aseguramiento y posterior decomiso de los bienes
instrumentos o productos del delito y la posibilidad de que stos sean compartidos con otros estados; el compromiso de los estados para analizar la
posibilidad de realizar investigaciones conjuntas con pleno respeto a la soberana; proteccin de vctimas y testigos; la asistencia tcnica y capacitacin de personal, todas figuras jurdicas fundamentales y necesarias en un
marco legal contra la delincuencia.
Lo anterior permitir a los estados partes, entre ellos, eventualmente
nuestro pas, cooperar en estos mbitos de manera eficiente, aun cuando
no existan acuerdos bilaterales o regionales en las materias que incluye
esta Convencin, con lo que se multiplican de manera significativa las posibilidades de enjuiciar a los integrantes de organizaciones criminales y lograr sentencias condenatorias.
Como se deduce de lo expuesto, las disposiciones contenidas en la
Convencin y sus protocolos adicionales son total y completamente coherentes con la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y el
resto de nuestro sistema jurdico, por lo que no dudo que ya aprobados por
el Senado de la Repblica y plenamente en vigor constituirn una importante y poderosa herramienta para combatir eficazmente la delincuencia organizada transnacional.
SINTITUL-5
148
16/10/92, 11:37 a.m.
LOS DESAFOS
DE LA SEGURIDAD PBLICA EN MXICO.
PERCEPCIN NEGATIVA
DE LA SEGURIDAD PBLICA:
CIUDAD DE MXICO
Y REPBLICA MEXICANA
Ren Alejandro Jimnez Ornelas
Colaboradores:
Marypaola Janett Maya Lpez
Aarn Vctor Reyes Rodrguez
Luca Mirell Moreno Ayala
Maricela Jurez Monroy
Olimpia Romero Nava
Yesenia Pedroza Gonzlez
LA DIMENSIN DE LA DELINCUENCIA
La violencia que padece actualmente la poblacin mexicana se traduce en
un problema de seguridad pblica, tanto por la dimensin que ha adquirido
la muerte por dichas causas como por los efectos materiales y emocionales
que ocasiona. Su origen se encuentra en factores histricos, demogrficos,
psicolgicos, econmicos, biolgicos, sociales, entre otros. Lo anterior lleva
a considerar que el estudio y anlisis de este problema social debe profundizarse y ser una condicin necesaria que permita disminuir el incremento
de vctimas de todas las edades y grupos sociales, adems de revertir la
franca desconfianza respecto a las instituciones, los programas y los responsables de la seguridad pblica, as como abatir la creciente presencia
del crimen organizado en las esferas del poder y de la delincuencia.
149
SINTITUL-1
149
15/10/2002, 03:27 p.m.
150
REN ALEJANDRO JIMNEZ ORNELAS
Entre las mltiples formas de violencia que se presentan, una de las

que ms daan el tejido social es la generada por la delincuencia. A pesar
de los costos que este problema representa en trminos personales, comunitarios, econmicos y sociales, su investigacin ha sido soslayada y en
gran medida obstaculizada por los funcionarios en turno. Como todo problema social, la delincuencia debe analizarse cuidadosa y sistemticamente
para encontrar explicaciones racionales y despus estar en condiciones de
elaborar planes de accin tendentes a su solucin.
Los factores determinantes de la creciente inseguridad que viven los
mexicanos son de diversa naturaleza y abarcan el campo de accin de
distintas disciplinas. A ello se debe que su conocimiento sistemtico se
convierta en una necesidad prioritaria para la sociedad mexicana.
En Mxico podemos traducir como resultado de conductas delictivas
la impunidad, el soborno, el crimen organizado y el vandalismo, que amenazan la integridad individual y colectiva; es decir, la victimizacin de la violencia como producto de incertidumbre en la poblacin, que es en lo
cualitativo el resultado de la crisis econmica, social, poltica y cultural de
fin de milenio y principios del siglo XXI.
En diversas etapas de la evolucin de las sociedades humanas se
pusieron en prctica acciones concretas para combatir la inseguridad. Un
claro ejemplo lo constituyen las caractersticas de las ciudades de la Edad
Media, verdaderas fortalezas, que garantizaban o prevenan cualquier amenaza a la seguridad de sus pobladores.1
Nuestras races, desde la Colonizacin espaola bajo la presencia y
anuencia de la Iglesia catlica, se han identificado con el sufrimiento de
vejaciones y cruentas luchas que slo despus de la Independencia iniciaron un lento proceso de transformacin de esa situacin de esclavitud. Han
transcurrido casi docientos aos desde que nuestro pas inici su vida independiente, sin embargo an permanecen vestigios de trecientos aos de
dominacin.
En la actualidad aparecen nuevas formas de sometimiento y dominacin de un nuevo poder hegemnico (E. U.) que incorpora a las manifestaciones violentas existentes, histricamente acumuladas, sus propias
expresiones de violencia. Ante esta ecuacin y dentro de un marco de
globalizacin la violencia enmarca y estructura el binomio inseguridad-criminalidad y en asociacin y financiera perversa.
1
SINTITUL-1
Acua Pedro, Pablo, Seguridad e inseguridad urbana, Santiago de Chile, 1998.
150
15/10/2002, 03:27 p.m.
LOS DESAFOS DE LA SEGURIDAD PBLICA EN MXICO
151
La violencia social y sus diversas manifestaciones suceden en un

contexto histrico-social y su causalidad es de origen multidisciplinario. Lo
anterior indica que estudiar la violencia tiene especificidades segn el rea
de conocimiento que se trate.
Desde la perspectiva jurdica la violencia est asociada con transgresiones a la ley y los acontecimientos violentos se enmarcan en los hechos criminales. Para la salud pblica la violencia se define en relacin con
la agresin fsica que provoca intencionalmente daos capaces de producir
secuelas temporales o permanentes, e incluso causar la muerte (Arellano
R., 200, 5). A estas concepciones de las agresiones fsicas se agregan
situaciones subjetivas que tambin generan violencia en los individuos y en
los colectivos.
Desde la psicologa, por ejemplo, Janine Puget y Rene Kaes (1985)
sealan que: La violencia es un mecanismo inherente al aparato psquico
al procurar deshacerse de aquello que lo perturba La expulsin, la proyeccin y automutilacin son mecanismos reconocidos en diferentes teoras psicoanalticas en tanto modalidades primarias empleadas con el fin de
una vivencia insoportable pero ante todo se debe entender el fenmeno
de la violencia como la violencia ejercida por el Estado como paradigma de
la violencia social, puesto que aquellos encargados de proteger e imponer
la ley son justamente quienes detentan un poder mortfero .
Otras construcciones tericas definen a la violencia como la manifestacin de la agresin, del instinto de muerte, de la pulsin de una entidad
diferente y la revisten tanto de eros como de tnatos (Hacker F., 1973).
Algunos ms la conceptualizan en trminos de narcisismo o de mecanismos inherentes a la inermidad del infante y la consiguiente necesidad de
recibir significantes de un Yo protsico (parental) (May R., 1974).
Estos diversos campos de reflexin dimensionan las enormes dificultades que implica estudiar la violencia. Sin embargo, es posible establecer que la violencia social actual se nutre de factores histricos,
demogrficos, psicolgicos, econmicos, genticos, sociales, entre otros, lo
que lleva a considerar que el anlisis de esta manifestacin social debe
profundizarse y delimitar los campos de estudio que se aborden.
En resumen, es evidente que la violencia social requiere de diversas
investigaciones acerca de su origen y causalidad, no es terreno exclusivo
de una sola disciplina y no debe circunscribirse a posiciones tericas nicas
y definidas, como teoras sociales o del rea mdica, de la gentica, teora
de la transicin demogrfica, la epidemiolgica o a la aplicacin de mto-
SINTITUL-1
151
15/10/2002, 03:27 p.m.
152
dos con alto riesgo estadstico terico. Es decir, lejos de adecuar la realidad
a las necesidades metodolgicas de teoras y modelos con limitaciones histricas, culturales y de construccin conceptual, el anlisis de los factores
causales de la violencia debe considerar el carcter multidimensional de
esta problemtica, que exija un trabajo conjunto a los especialistas de diversas reas del conocimiento, desde las ciencias sociales como: demografa, economa, sociologa, criminologa, historia y antropologa, hasta las
relacionadas con la salud como: medicina, psicologa y psiquiatra, sin olvidar la incorporacin de las nuevas metodologas e instrumentos de anlisis
cuantitativo y cualitativo que ofrecen la aplicacin de modelos matemticos, la estadstica misma, e inclusive la gentica.
LA DELINCUENCIA, MANIFESTACIN CLARA DE LA VIOLENCIA SOCIAL

El estudio de la violencia actual tambin debe incorporar nuevos factores
que surgen o se redescubren. Entre dichos factores podemos referirnos a
los problemas que la globalizacin econmica genera a las sociedades, y
que en lo inmediato ha fomentado el crimen organizado, que se caracteriza
actualmente por la presencia de bandas criminales nacionales e internacionales.
En cuanto a la reaparicin de factores acumulados destaca en especial la impunidad y la corrupcin en los cuerpos policiales, jurdicos y en
todos los estratos sociales, que no es exclusiva de los pases en desarrollo o
del Tercer Mundo, puesto que la droga o los autos robados en Mxico
llegan sin grandes dificultades al mercado de Estados Unidos, Europa, Rusia, Asia, frica, etc. La corrupcin forma parte indisoluble de las estrategias globales del crimen organizado y en muchos casos de las estructuras
financieras mismas de gran nmero de pases del primer mundo, es decir,
de los beneficiarios de los esfuerzos mundiales.
Temas como la violencia social y algunas de sus manifestaciones ya
sea la delincuencia, la violencia intrafamiliar, el trfico de rganos, trfico
de armas, prostitucin internacional y nacional, inseguridad y otros problemas, han adquirido sumo inters entre los sectores de la sociedad. Sin
embargo, la insuficiencia de investigaciones que sustenten las caractersticas del fenmeno delictivo y su tendencia, as como la inexistencia de anlisis comparativos imposibilitan las afirmaciones de carcter cientfico
respecto al comportamiento del fenmeno, tema de este estudio.
SINTITUL-1
152
15/10/2002, 03:27 p.m.
153
A diferencia de otras pocas, los medios de comunicacin tienen un

papel clave en la difusin de los hechos relacionados con la violencia y en
la mayora de los casos pueden influir en la percepcin del pblico receptor.
Lo anterior muestra la prioridad que tiene la realizacin de investigaciones,
porque el conocimiento cientfico garantiza en mayor grado la objetividad
de los resultados y el sustento de soluciones de largo y mediano plazos.
Dadas la magnitud y complejidad del problema de la violencia, fue
necesario realizar un importante esfuerzo interdisciplinario que permitiera
ampliar los marcos tericos, redefinir metodologas y seleccionar nuevos
temas de estudio. As se lograron avances significativos en el estudio de
temas relacionados con los factores sociodemogrficos de la violencia, especficamente en el campo de la mortalidad y de la desigualdad social.
Tambin se avanz en la identificacin de la nueva estructura de las causas
de muerte que dependen en gran medida de los procesos y condiciones de
bienestar regional. Se ha detectado el incremento de la violencia urbana en
sus mltiples manifestaciones: robo, homicidio, lesiones, amenazas, violaciones, etc., asociadas con otros factores socioeconmicos que repercuten
en la estructura familiar y que en muchos casos terminan en hechos de
violencia intrafamiliar.
El estudio de la violencia en Mxico tiene un elemento comn: la
enorme dificultad para poder realizar anlisis de tipo cuantitativo y cualitativo. Uno de los principales impedimentos es la carencia de informacin
confiable, porque como es perfectamente conocido este tipo de informacin presenta un gran subregistro o en caso contrario el acceso a ella es
muy limitado.
As, la existencia de la fuente de informacin con base en la cual se
realiza este trabajo generar una perspectiva para la futura realizacin de
instrumentos similares y optimizados. Esta es una alternativa viable para
generar conocimientos imprescindibles que permitirn planear estrategias
tendentes a transformar la situacin actual y propiciar un entorno favorable para el desarrollo fsico, emocional e intelectual de nuestra sociedad.
Adems, para entender de manera integral este hecho social es necesario
avanzar no slo en su cuantificacin, sino en su conceptualizacin regional
y nacional.
Mucho se ha escrito acerca de la mala calidad de la informacin, de
la incapacidad o inconveniencia para las autoridades responsables de ello,
pero poco se habla de las formas de aprovechamiento de la informacin
existente, de las aportaciones de los datos oficiales y de las medidas que
SINTITUL-1
153
15/10/2002, 03:31 p.m.
154
pueden implantarse para resarcir la carencia de informacin. Esta investigacin presentar aportaciones respecto a estos temas; quiz la perspectiva pueda parecer fra desde otros puntos de vista, sin embargo, con
frecuencia el anlisis de los datos y su comparacin entre ciudades o regiones pueden crear conciencia respecto a la gravedad real que est adquiriendo la delincuencia, principalmente cuando cada uno de los datos
analizados representar no slo prdidas econmicas o materiales, sino
adems la violacin a uno de los derechos ms importantes como puede
ser la vida o la libertad.
Esta informacin es fundamental para observar el comportamiento
del fenmeno delictivo en cada una de las zonas analizadas, verificar los
factores que incrementan el riesgo para ciertos tipos de delitos (demogrficos: edad, sexo, ocupacin, estado civil, grado de escolaridad; temporales:
hora, da de la semana, mes; sitio de ocurrencia); realizar anlisis de tipo
comparativo entre las diversas poblaciones y despus proponer explicaciones de la incidencia delictiva de acuerdo con las caractersticas regionales
que presenta el fenmeno violento en las reas estudiadas. La generacin
de esta informacin en un momento oportuno puede propiciar el perfeccionamiento en la planeacin de acciones de seguridad pblica.
Una de las formas primarias como se mide el fenmeno delictivo en
nuestro pas es contabilizando el nmero de denuncias presentadas ante el
Ministerio Pblico y, en segundo trmino, por el nmero de consignaciones
judiciales y de sentencias ejecutadas. Otra manera de medir la criminalidad
es dividir el nmero de delitos conocidos entre determinado nmero de
habitantes (usualmente 100 mil personas). El resultado de esta operacin
representa el ndice de criminalidad de una ciudad o un pas determinado.
En un primer plano se puede decir que estas formas de medir la
criminalidad son limitadas porque slo se contabilizan los delitos registrados
por las autoridades y se excluyen los no denunciados. Otro problema es la
inconsistencia de los registros, no todos los delitos denunciados se registran
en las estadsticas finales, quiz por errores de procedimiento, discrecionalidad o corrupcin dentro de los sistemas de procuracin y administracin de
justicia.
En un segundo plano, la informacin obtenida por este medio proporciona una interpretacin errnea del problema delictivo al utilizar cifras
parciales, lo que imposibilita un diseo adecuado de polticas de atencin en
la materia. La erosin de la confianza entre autoridades y ciudadanos es
una consecuencia negativa adicional.
SINTITUL-1
154
15/10/2002, 03:31 p.m.
155
Est comprobado que los ciudadanos viven constantemente con el

temor de ser vctimas de un delito. El miedo al delito, definido como el
sentimiento de inseguridad general que padece la poblacin, es un factor
que opera negativamente contra la informacin oficial en cuanto a ndices
delictivos se refiere. Si partimos de que la seguridad es una condicin humana indispensable que permite la sobrevivencia de los ciudadanos y a la
cual las sociedades han respondido al generar mecanismos institucionales
para salvaguardarla. El origen de la palabra seguridad proviene de securitas,
que deriva de securus, que, en general, significa estar libre de pecado.
Esta nocin se convirti en una meta de alcances utpicos, pero que en su
defecto la viabilidad de atacar la inseguridad pblica se materializa como
un bien indispensable para la vida.
Por ejemplo, las autoridades pueden informar de una disminucin en
los ndices de criminalidad y encontrar una barrera de incredulidad por
parte de los ciudadanos. Esta situacin puede derivar en una desestabilizacin del sistema de justicia y, eventualmente, en alteraciones del orden
social. Se ha sealado que si el miedo al delito no se atiende puede abrir la
va a una regresin hacia la justicia privada.2
En un tercer plano, los delitos registrados, ms que una imagen clara
de la criminalidad, son un indicador que sirve para evaluar el funcionamiento del sistema de procuracin y administracin de justicia. En el mejor de
los casos, la criminalidad cuantificada a travs de las denuncias nos permite conocer algunas caractersticas de los hechos delictivos, pero nos impide
saber casi todo lo relacionado con sus vctimas.
Se sabe que no todas las vctimas de un delito lo denuncian a la
autoridad. Estudios realizados demuestran que la mayora de ciudadanos
optan por no denunciar los delitos de los que han sido vctimas, entre otras
razones: por temor a represalias; desconfianza en que las autoridades capturen a los responsables; la prdida de tiempo que implica presentar la
denuncia; por evitar ser sujetos de chantaje o corrupcin, considerar que el
dao fue irrelevante o porque recibieron mal trato de las autoridades.3
En una encuesta aplicada en el Distrito Federal por la empresa Consultores en Investigacin y Comunicacin Zimat se puede constatar que los entrevistados dieron este tipo de
respuestas. Vese La Jornada, 4 de diciembre de 1997, p. 56.
3
Picca Georges, La Criminologa, Mxico, FCE, 1987, p. 94.
SINTITUL-1
155
15/10/2002, 03:31 p.m.
156
La ausencia de denuncias ciudadanas genera la cifra negra u oculta de la criminalidad. Este desconocimiento de la criminalidad real dificulta planear estrategias para combatir la delincuencia.
La Unidad de Anlisis sobre Violencia Social del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM realiza actividades encaminadas a fortalecer las investigaciones y publicaciones que aporten datos confiables y
proporcionen, al mismo tiempo, elementos de anlisis novedosos en el tema
de la violencia social.
Para ello se aprovechan encuestas de Victimizacin y Percepcin
de la Seguridad Pblica mediante tcnicas como CHAID, el modelo Loglineal, Logstico, entre otros. Todo esto es parte del desarrollo de investigaciones que cuenten con elementos de anlisis estadsticos que enriquezcan
el conocimiento acerca de la violencia social.
A su vez, el proyecto fomenta redes acadmicas conformadas por
instituciones nacionales y extranjeras que integren un equipo de investigacin multidisciplinario continuo que aborde el tema de la violencia social
desde un punto de vista integral.
Otra lnea de investigacin ha sido trabajar conjuntamente con el
Instituto de Geografa con el objetivo de elaborar mapas geoestratgicos
que permitan detectar zonas de alto riesgo y sea posible combatir la delincuencia. Dichos atlas complementarn la informacin disponible.
Los resultados de dichas actividades culminarn en la formulacin
de polticas de seguridad pblica que integren los efectos de la causalidad
de la delincuencia y de la no denuncia a las acciones de prevencin de los
tipos de delitos.
METODOLOGA
El carcter complejo y multidimensional de la violencia determina que no
existe una causa que produzca la violencia en las diversas maneras que se
manifiesta. Es necesario distinguir entre los factores que operan en el
nivel individual, a nivel del hogar y a nivel comunitario o de la sociedad,
gnero, edad, factores biolgicos o fisiolgicos, nivel socioeconmico, situacin laboral, nivel educacional, uso de drogas o alcohol y el hecho de
haber sufrido o sido testigo de abuso fsico en la niez (BID, 1998).
En las investigaciones, y en coincidencia con observaciones internacionales, el primer paso en la formulacin de propuestas para disminuir la
SINTITUL-1
156
15/10/2002, 03:31 p.m.
157
violencia es la generacin de informacin confiable y su adecuado aprovechamiento. Esta actividad es fundamental para formular polticas y programas que enfrenten eficientemente la alta incidencia del fenmeno delictivo.
La propuesta presentada por la Unidad de Anlisis sobre Violencia
Social (UNAVIS) es crear un Sistema de Encuestas sobre Victimizacin y
Percepcin de la Seguridad Pblica que permita utilizar y complementar la
informacin existente pero, sobre todo, que genere nueva informacin acerca
de las caractersticas que adquiere el problema en los sectores de la poblacin y en los mbitos regional y nacional.
As, la conformacin del Sistema de Encuestas permitir presentar
resultados que justifiquen la posible realizacin de encuestas similares en
nuestro pas, porque dicha informacin es fundamental en todo tipo de investigaciones que pretendan acercarse al fenmeno de la violencia, la delincuencia, la percepcin ciudadana y la victimizacin.
Las cifras que se presentan a continuacin son resultado de encuestas realizadas en todo el pas con 3,653 entrevistas a hogares, y en el Distrito Federal se levantaron 2,000 encuestas. En ambas se observ un intervalo
de confianza de 95 por ciento y con un margen de error 2.2. La encuesta
nacional se realiz del 26 de septiembre al 30 de octubre de 2000, y la del
Distrito Federal del 7 al 11 de octubre del mismo ao.
ANLISIS DE RESULTADOS
La propuesta de un Sistema de Encuestas sobre Victimizacin y Percepcin de la Seguridad Pblica Nacional y Estatal tiene como estrategia generar informacin acerca de la ocurrencia real de la delincuencia y los
factores causales que se asocian a los hechos delictivos.
SINTITUL-1
157
15/10/2002, 03:31 p.m.
158
PERCEPCIN CIUDADANA DE LA SEGURIDAD PBLICA

Vivir en esta ciudad es . . .
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Muy seguro
Seguro
Poco seguro
V a lle de Mxico
In s e g u r o
D.F.
Muy inseguro
Ns/Nr/Nc
Nacional
Fuente: Encuesta de Victimizacin y Percepcin de la Seguridad Pblica en el D. F., realizada

por PIIVIOS, CONSEGU y GAUSSC
Encuesta de Victimizacin y Percepcin de la Seguridad Pblica a nivel nacional,

realizada por PIIVIOS, ACNielsen y Mxico Unido contra la Delincuencia.
En la grfica se puede apreciar que los habitantes del Valle de Mxico perciben su ciudad como insegura (39.1 por ciento), a diferencia del
total nacional en donde 29.47 por ciento opina que es seguro y 11.14 por
ciento que es inseguro. En cuanto al D. F., 38.43 por ciento declar sentirse
inseguro, con un bajo porcentaje en las actitudes extremas.
Lo anterior nos lleva a considerar que la percepcin de la seguridad
en el lugar donde se vive en nuestro pas es de inseguridad con tendencia a
muy inseguro.
PERCEPCIN DE LA SEGURIDAD PBLICA NACIONAL

En la grfica se observa que la mayor proporcin de individuos que han
dejado de realizar alguna actividad por temor a ser vctimas se localiz
entre quienes no han sido vctimas con 98.6 por ciento de las personas de
este grupo, mientras que 96.1 por ciento ha dejado de realizar una actividad
SINTITUL-1
158
15/10/2002, 03:31 p.m.
159
Contina realizando las

mismas de antes
Llevar dinero en efectivo
35.0%
30.0%
Salir de noche
25.0%
Salir muy temprano

Tomar un taxi
20.0%
Usar joyas
15.0%
Usar transporte pblico
10.0%
Visitar a parientes o
amigos que viven lejos
Otra
5.0%
Ns/Nr/Nc
0.0%
S
No
Fuente: Encuesta de Victimizacin y Percepcin de la Seguridad Pblica a Nivel Nacional,

a consecuencia de que han sufrido algn delito por temor a ser vctimas
nuevamente.
Los resultados anteriores indican que el temor a ser vctima es una
variable que influye de manera determinante en las actividades que realizan los individuos.
Entre las personas que han sido vctimas las actividades que han
dejado de realizar son: llevar dinero en efectivo, salir de noche y usar joyas,
con porcentajes de: 27.7, 26.6 y 26.3 por ciento, respectivamente. Por otra
parte, los que no han sido vctimas de algn delito principalmente han dejado de usar joyas, 33.2 por ciento, seguido de llevar dinero en efectivo, con
28.40 por ciento, y en tercer sitio el salir de noche, con 20.20 por ciento de
los casos de este grupo.
VALLE DE MXICO
El temor a ser vctima de un delito ha llevado a tomar precauciones a 97
por ciento de los victimizados y a 98 por ciento de los que no. Se observa
que entre los que sufrieron un delito se evita en primer lugar llevar dinero
SINTITUL-1
159
15/10/2002, 03:31 p.m.
160
Contina realizando las mismas de

antes
Llevar dinero en efectivo
40%
35%
Salir de noche
30%
Salir muy temprano

25%
20%
Tomar un taxi
15%
Usar joyas
10%
Usar transporte pblico
5%
0%
S
No
Visitar a parientes o amigos que viven

lejos
Fuente: Encuesta de Victimizacin y Percepcin de la Seguridad Pblica a Nivel Nacional,

en efectivo (29.5 por ciento), lo cual se podra explicar con el argumento de

que el delito que ms se comete es el de robo, despus usar joyas u objetos
de valor (29 por ciento), porcentajes muy parecidos porque en realidad
ambos denotan preocupacin por salvaguardar sus bienes, enseguida de
salir de noche.
Por parte de los que no sufrieron un delito se observa que tambin
han tomado precauciones en un porcentaje ms alto, en algunos rubros,
comparados con los victimizados, como usar joyas (37 por ciento), tomar
un taxi (9 por ciento) o visitar lugares lejanos (6 por ciento).
En las dems medidas de precaucin tienen un porcentaje muy parecido a los afectados por un delito, lo cual denota una constante preocupacin, sentimiento que han materializado en la toma de medidas precautorias
contra el crimen.
DISTRITO FEDERAL
De las personas vctimas de algn delito 56 por ciento ha dejado de realizar
actividades por temor a serlo nuevamente, mientras que las que no han
SINTITUL-5
160
15/10/2002, 04:07 p.m.
161
H A D E J A D O D E R E A L IZA R A C T IV ID A D E S
44%
56%
62%
38%
N O H A D E J A D O D E R E A L IZ A R
H A D E J A D O D E R E A L IZ A R

por PIIVIOS, CONSEGU y GAUSSC.
sufrido algn delito la mayora sigue con sus actividades en 62 por ciento.
Lo anterior nos lleva a considerar que el cambio de algunos hbitos en las
personas est determinado en parte por el hecho de ser vctimas o no serlo.
PERCEPCIN CIUDADANA DEL DESEMPEO DE LAS AUTORIDADES

EN EL VALLE DE MXICO, D. F.
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Excelente
Bueno
Regular
Valle de Mxico
Malo
D. F.
Psimo
Ns/Nr/Nc
Nacional

por PIIVIOS, CONSEGU y GAUSSC.
Encuesta de Victimizacin y Percepcin de la Seguridad Pblica a nivel Nacional realizada
por PIIVIOS, ACNielsen y Mxico Unido contra la Delincuencia.
SINTITUL-1
161
15/10/2002, 04:30 p.m.
162
La opinin acerca del desempeo de las autoridades se mantiene a

nivel nacional y Distrito Federal como regular: 45 por ciento, 45 por ciento y
55 por ciento para el Valle de Mxico, Distrito Federal y nacional, respectivamente.
Es de notar la diferencia del Valle de Mxico, donde 21.9 por ciento
piensa que la actuacin es psima, contra el nacional que es de 8.8 por
ciento y el Distrito Federal con 11.8 por ciento. Es decir, en la capital del
pas y su zona conurbada se tiene una opinin negativa de la actuacin de
las autoridades que supera la media nacional.
CONCLUSIONES
Para estudiar hechos sociales como la violencia la UNAVIS se ha dedicado a actividades encaminadas a investigar y publicar los resultados de la
cifra negra de la delincuencia y la criminalidad, a travs de elementos cuantitativos y cualitativos.
La percepcin de la seguridad pblica a nivel nacional y Valle de
Mxico muestra que las medidas de prevencin que ha tomado la gente
son mayores entre las personas que no han sido vctimas de delitos. En
general (sin considerar el ser vctima de un delito o no), los principales
hbitos que se han dejado de realizar son: llevar dinero en efectivo, usar
joyas y salir de noche.
En el caso del Distrito Federal las vctimas del delito han dejado de
realizar algunas actividades, mientras que las no vctimas continan realizando actividades normalmente.
Respecto a la percepcin de la seguridad que tiene la poblacin en
las distintas regiones (Distrito Federal y Valle de Mxico) sta tiende a ser
insegura, mientras que en todo el pas es poco segura. Lo anterior puede
deberse a la poca confianza que tiene la ciudadana respecto al desempeo
de las autoridades, ya que se centra en regular.
Para concluir, queda de manifiesto que estudiar la violencia en sus
manifestaciones exige un esfuerzo analtico que incorpore dimensiones histricas a situaciones socioeconmicas generadoras de las grandes desigualdades sociales y que no excluya los procesos actuales de impunidadcorrupcin.
SINTITUL-1
162
15/10/2002, 03:36 p.m.
163
BIBLIOGRAFA
Arellano Alegra, Roco Aide, Indicadores socidemogrficos para el
anlisis de la delincuencia en seis ciudades de la Repblica
Mexicana, tesis, junio de 2000.
Azaola Elena, El delito de ser mujer, Stanley, Cohen, Derechos humanos y delitos de Estado. La cultura de la negacin.
Fundacin Mexicana para la Salud, Centro de Economa y Salud, La violencia en la Ciudad de Mxico: anlisis de la magnitud y su
repercusin econmica, Mxico, Fundacin Mexicana para la
Salud, Centro de Economa y Salud, agosto de 1997.
Giodppinger H., Criminologa, Madrid, Reus, 1975.
Hernndez Bringas, Las muertes violentas en Mxico, Mxico, CRIMUNAM, 1989 .
Hijar, Martha et al., Violencia y salud pblica, Revista de Divulgacin
de la Ciencia de la UNAM, Revista Cmo Ves?, ao 2, nm. 17.
Hulsman, L. y J. Bernat, Sistema penal y seguridad ciudadana: hacia
una alternativa, Barcelona, Ariel.
Islas, Olga, Anlisis lgico de los delitos contra la vida, Mxico, Siglo
XXI, 1981.
Jimnez Ornelas, Ren, Deviance and crime: social constructions and
social realities (Risign violence and the criminal justice/Response
in Latin America: towards an agenda for collaborative research in
the 21st century, Final synthesis/Memoria).
Jimnez Ornelas, Ren y Berenice Rojn Gonzlez, La cifra negra de la
delincuencia, Revista de Divulgacin de la Ciencia de la UNAM,
Revista Cmo Ves?, ao 2, nm. 17.
Lima Malvido, Mara de la Luz, Criminalidad femenina, Mxico, Porra,
1998.
Lombroso, C., El delito, sus causas y remedios, Madrid, Librera Victoriano
Surez, 1902.
Lozano, Rafael, El crimen en la Ciudad de Mxico: una aproximacin
epidemiolgica. Reunin sobre el desafo de la violencia criminal urbana, Brasil, Estado de Ro de Janeiro/Banco Interamericano
de Desarrollo; Ro de Janeiro, 2-4 de marzo de 1997.
Macas Garca, Constantino, Somos agresivos por naturaleza?, Revista
de Divulgacin de la Ciencia de la UNAM, Revista Cmo Ves?,
ao 2, nm. 17.
SINTITUL-1
163
15/10/2002, 03:36 p.m.
164
Manzanera Rodrguez, Luis, Criminologa: criminalidad femenina (Teoras y Reaccin Social), 3a. ed., Mxico, Porra, 1998.
Victimologa (Estudios de la Vctima), 3a. ed., Mxico, Porra,
1996.
Muoz, S., Criminalidad, Fuentes especficas: Cuaderno del hincapi, nm. 17, Nuevas dimensiones de la criminalidad y de la prevencin del delito en el contexto del desarrollo: desafos para el futuro
A/CON: 121/19 y 121/20; Mxico, 1984.
Quiroz Cuarn, A., B. Gmez Robledo y Argelles, Tendencia y ritmo de
la criminalidad en Mxico, D. F., Mxico, Instituto de Investigaciones Estadsticas, 1939.
Rico, Jos Mara, Crimen y justicia en Amrica Latina, Mxico, Siglo
XXI Editores, 1987.
Ruiz Harrel, Rafael, Criminalidad y mal gobierno, Mxico, Edit. Sansores
y Aljure, 1998.
ndice delictivo PGDF, Reforma, abril de 2000.
Silver Isidore, Introduccin a la criminologa, Mxico, CECSA, 1985,
Serie Compendios Cientficos.
Taylor Walton, P. y J., Young, Criminologa crtica, Mxico, Siglo XXI
Editores, 1981.
SINTITUL-1
164
15/10/2002, 03:36 p.m.
CINCO PROPUESTAS PARA HACER MS EFICAZ

NUESTRO DERECHO PENAL
Gerardo Laveaga
La relacin entre seguridad pblica y Derecho parece obvia. No lo es. Al

menos, no en la sociedad globalizada que nos ha tocado vivir. El antiguo
Dura lex sed lex ha cedido su lugar en todo el mundo occidental a la
exigencia de democratizar la elaboracin, aplicacin e interpretacin de la
ley y, ms an, a la desobediencia civil. Si antes se poda penalizar una
conducta sin ms explicacin que la voluntad del legislador; si antes era
posible esperar determinado comportamiento de un grupo o de otro, hoy la
situacin no es tan simple. La sociedad civil, cada vez ms informada, cada
vez ms crtica, desea conocer aunque no lo exprese con estas palabras
cunto le cuesta una ley y qu beneficios le aporta. Enfrentada a la desilusin que en todo el mundo suponen los partidos polticos, busca e inventa
nuevos canales para organizarse, protestar y participar en la toma de decisiones de su pas.
La seguridad pblica no es ajena a este fenmeno, pero a diferencia
de otros mbitos, donde la participacin social ha redimensionado los problemas o, incluso, ha encontrado soluciones para ellos, aqu el avance es
lento; a veces nulo. De Melbourne a NuevaYork, de Pars a Buenos Aires,
los ndices delictivos aumentan constantemente y las conductas que ms
perjudican a una comunidad adoptan expresiones nunca antes vistas. Ni el
mayor nmero de policas y crceles, de fiscales y de jueces, logran disminuir esta tendencia. Qu est ocurriendo? La izquierda atribuye el fenmeno a la pobreza y a la desigualdad, la derecha, a la impunidad. Quienes
forman parte de una y de otra coinciden en que las instituciones en materia
de seguridad pblica estn en crisis.
Los fraudes millonarios que se cometen va Internet, la sofisticada
organizacin de narcotraficantes y secuestradores o los atentados del 11
165
SINTITUL-4
165
14/10/2002, 08:14 p.m.
GERARDO LAVEAGA
166
de septiembre de 2001 lo confirman: la delincuencia, en cualquiera de sus

manifestaciones, es capaz de superar los mtodos de seguridad y aqu no
vale el distingo entre la pblica y la nacional ms modernos del planeta.
Admito que vivimos en un mundo desbocado como lo ha anticipado Anthony Giddens, admito que nos enfrentamos a dificultades para cuya
solucin no siempre tenemos antecedentes, por lo tanto, me parece que es
hora de redescubrir algunas de las instituciones que ya en otros momentos
nos han sacado de apuros. En el caso de la seguridad pblica, pienso en el
Derecho Penal. Redescubrirlo, no obstante, implica tomar en cuenta el
cambiante marco en el que nos estamos desenvolviendo; desechar los patrones clsicos y estar abiertos a nuevos planteamientos. Supone, asimismo, una revisin de lo que an puede funcionar y de lo que, definitivamente,
ya no funciona dadas las transformaciones del mundo moderno. Ms all
de las teoras causalistas y finalistas, ms all del funcionalismo y de los
puntos de vista italiano y alemn, en el caso de Mxico es momento de
crear y aplicar el Derecho Penal de acuerdo con las necesidades del pas.
En este horizonte me parece que quedan cinco asuntos pendientes en nuestra Agenda Nacional:
1. Despenalizar las conductas menos graves.- Con una polica
que no se da abasto para perseguir los delitos que se cometen en
Mxico hablo, particularmente, de los delitos del mbito local, con un rezago considerable en los juzgados penales y con
nuestras crceles sobrepobladas es urgente concentrar nuestros
esfuerzos en prevenir y perseguir las conductas ms dainas
para la sociedad. Cules son stas? Decidirlo es, en principio,
tarea del legislador. Ya decidido, es conveniente que las penas se
reserven para castigar a los individuos que de ningn otro modo
puedan ser desalentados a actuar contra los intereses sociales.
Si el Estado cuenta con otros mecanismos para lograrlo no debe
desperdiciar su fuerza en perseguir y castigar las conductas menos graves. Sin embargo, la tendencia a penalizarlas va in
crescendo, lo mismo que aumentar el nmero de aos de prisin
para castigarlas. La verdad es que si un individuo no teme a la
amenaza de 4 aos de crcel tampoco temer a 8 o a 16. La
psicologa criminal ha demostrado que el delincuente suele actuar convencido de que no ser atrapado. Si buscamos un Derecho Penal eficaz es urgente devolverle el carcter subsidiario
SINTITUL-4
166
14/10/2002, 08:14 p.m.
CINCO PROPUESTAS PARA HACER
MS EFICAZ NUESTRO
DERECHO PENAL
167
que le hemos arrebatado durante nuestro desarrollo poltico. Ral

Zaffaroni y quienes promueven el Derecho Penal Mnimo estn
en el camino correcto. No se vislumbra otro en un mundo
globalizado. Cada vez que el Estado enva a un individuo a prisin est reconociendo que fracas en las medidas de control
elementales.
2. Explorar a profundidad las penas alternativas a la prisin.Aunque previstas en nuestros ordenamientos penales, las penas
alternativas a la prisin constituyen, autnticamente, un campo
vedado a la accin de nuestro Derecho Penal. Los jueces mejor
preparados apenas se atreven a dictarlas y ni los funcionarios
ms experimentados saben cmo supervisar su ejecucin. Son
ya muchos los penalistas con Roxin a la cabeza que piensan
que, en ocasiones, dependiendo de cada persona, es ms efectivo, en trminos sociales, un arraigo domiciliario o la suspensin
del permiso para conducir automvil que un par de aos encerrado en una celda donde, ciertamente, no existen posibilidades
de readaptacin y s, en cambio, muchas de ingresar a asociaciones ilcitas. Los encargados de procurar y administrar justicia
haran bien en reunirse para discutir las ventajas y desventajas
de estas penas, as como para llegar a acuerdos acerca de la
forma en que un reo debe realizar el trabajo en favor de la comunidad. En los foros polticos y acadmicos es imprescindible
reflexionar sobre este tema.
3. Facilitar la conciliacin y la reparacin del dao entre particulares.- En un nmero considerable de delitos patrimoniales
la vctima no est interesada en que quien la da vaya a la
crcel sino en recuperar lo perdido. No siempre debe constituirse al poder pblico en rbitro de estos casos, sino, ms bien,
facilitar el arreglo entre los particulares, de modo que se llegue a
arreglos amistosos o se exploren mecanismos de compensacin
ms eficaces que los que hoy da prev nuestra legislacin a cargo
del Estado. Algunos economistas como Gary Becker y Ronald
Coase han hecho importantes contribuciones al respecto.
4. Democratizar el Derecho Penal.- Originadas por las tres propuestas anteriores o, acaso, resultado de stas? es difcil
pensar en un Derecho Penal eficaz que no sea producto del
consenso. Hay aspectos que demandan destrezas tcnicas para
SINTITUL-4
167
14/10/2002, 08:14 p.m.
GERARDO LAVEAGA
168
desarrollarse, pero hay otros que no. En la medida que una comunidad siente que ha creado el Derecho que la rige, podr participar con mayor responsabilidad en su aplicacin o coadyuvar
a las autoridades para que lo hagan. A contrario sensum, cuando una comunidad opina que las normas que la rigen estn concebidas para mantener los privilegios de ciertos grupos las violan en
cuanto es posible. Democratizar el Derecho es uno de los remedios ms contundentes para enfrentar la desobediencia civil.
5. Fortalecer las polticas pblicas de carcter penal a nivel
regional.- Aunque la tendencia mundial es globalizar la justicia
para ejemplo basta la creacin de la Corte Penal Internacional no debemos perder de vista que cada regin tiene problemas inherentes a su propia estructura poltica y social: problemas
especficos que slo ella tiene los elementos para entender y
descifrar. Sin renunciar a que ciertos delitos conserven su carcter local o federal es necesario examinar la posibilidad de
que cada municipio busque y disee mecanismos de seguridad
pblica acordes con sus caractersticas y los respalde en disposiciones sancionadoras de carcter municipal. Desde luego, esto
exigira cautela y apoyos permanentes de las autoridades locales
y federales. Siempre apegada a la Constitucin, siempre respetuosa de los principios que dan vida a Mxico como Estado, la
posibilidad de regionalizar el modo de prevenir y combatir algunos delitos no debe ignorarse por ms tiempo. Lo que disuade a
ciertas personas en una regin no disuade a otras en una distinta
y viceversa. Aunque en los umbrales del siglo XXI se espera
una solucin global tambin se esperan respuestas que slo las
pequeas comunidades pueden aportar para ser ms seguro y
habitable su entorno. Descuidar al municipio implica descuidar
el sistema penal mexicano en su conjunto.
SINTITUL-4
168
14/10/2002, 08:14 p.m.
UN NUEVO PARADIGMA:
LA PARTICIPACIN CIUDADANA
EN SEGURIDAD PBLICA
INTRODUCCIN
Muchos son los esfuerzos realizados para combatir la inseguridad pblica,
un fenmeno social que a principios de este siglo se est convirtiendo en un
problema de seguridad nacional.
A pesar de las recientes reformas constitucionales realizadas, procesales y penales, el sistema de procuracin y administracin de justicia no
ha resuelto con eficacia y celeridad las expectativas de los que a l acuden.
No obstante que en nuestra legislacin existen algunos mecanismos como
la reparacin del dao stos han resultado ineficaces.
Es importante fortalecer y promover los mecanismos informales tradicionales y otras formas alternativas de solucin de conflictos que el sistema penal formal establezca; slo mediante este tipo de alternativas en el
proceso penal podremos trabajar en favor de la prevencin del delito, ya
que el ciudadano estar posibilitado para utilizar la mediacin, el arbitraje y
la conciliacin en busca de justicia.
Al hablar de poltica criminal debemos, a la par, incluir la poltica
victimal que establezca las tcticas y estrategias que resuelvan las necesidades de las vctimas y no cindonos y poniendo toda nuestra esperanza
en los fines de la pena.
Como dijo Rafael Ruiz Harrel: La capacidad de gobernar est siendo desafiada.1 Cada da observamos cmo las acciones del Gobierno Fe-
Ruiz Harrel, Rafael, Criminalidad y mal gobierno, Mxico, Editorial Sansores y Aljure, 1998.
169
SINTITUL-5
169
14/10/2002, 08:17 p.m.
MARA DE LA LUZ LIMA MALVIDO
170
deral, los gobiernos de los estados, municipios y el Distrito Federal son

insuficientes para contener la creciente inseguridad pblica y violencia que
sufrimos todos los ciudadanos.
El Estado mexicano est centrando sus actividades bsicamente en
fortalecer las estructuras formales y aumentar penas establecidas por las
leyes del pas dedicadas a salvaguardar el orden y la paz social de manera
coactiva ms que preocuparse por preservar la integridad y los derechos
de las personas, principio que para darse requiere de una probabilidad de la
aprobacin general de las normas emitidas, es decir, de preservar el consenso.
Asimismo, se garantiza el orden en la medida en que se d la aceptacin del cuadro de individuos instituidos para preservarlo en la comunidad, lo cual fortalece a las instituciones.
Por ello, cambiar a los hombres implica tambin trasformar a las
instituciones. Por lo tanto, si deseamos preservarlas y darles permanencia
debemos cambiar la rutina en la toma de decisiones pblicas.
Por otro lado, la victimizacin aumenta y a diario aparecen nuevas
formas de criminalidad cada vez ms organizadas y sofisticadas. Esta situacin demanda gran capacidad de reaccin coordinada entre Gobierno y
sociedad para poder cumplir las necesidades que se tienen en el sistema de
justicia penal a fin de disear una poltica criminolgica previa consulta a
todos los actores sociales, como lo establece el Sistema Nacional de
Planeacin Democrtica.
Pero, no obstante que hay ira pblica que, por lo general, se alterna
con apata, la relacin del ciudadano con la autoridad se basa en la desconfianza hacia las instituciones y no en el respeto a la ley.
En la actualidad los mexicanos hemos sobredimensionado las funciones del Gobierno en desmedro del papel activo que le corresponde al
sector privado y a la comunidad. Esta concepcin se refleja en el sistema
de seguridad que an en su desarrollo no logra ser participativo, incluyente
y eficaz.
La comunidad percibe una escasa satisfaccin de sus intereses legtimos agraviados y una casi nula reparacin del dao causado. Sucede lo
contrario de lo que ocurra en diversas culturas del Mxico antiguo cuando
la comunidad era la ms comprometida en la solucin de los conflictos; slo
en algunos estados (Quintana Roo y Quertaro) y grupos indgenas de
ciertas comunidades del pas subsisten estas prcticas para resolver las
disputas por mecanismos informales que promueven el reconocimiento de
SINTITUL-5
170
14/10/2002, 08:17 p.m.
UN
171
NUEVO PARADIGMA
la conducta y la reparacin del dao causado por el acusado o el perdn

por parte de la vctima.2
La relacin de los ciudadanos con los rganos de justicia se ha convertido cada vez ms eventual y se centra generalmente en la presentacin
que sus rganos hacen ante ellos, en su carcter de acusados o como
vctimas de un delito (se descuida la prevencin, educacin y cultura).
Adems, en la actualidad muchos ya no acuden ante las autoridades
para denunciar, por temor o desconfianza de las prcticas corruptas, y se
presenta una situacin de confusin social en el mensaje de control social
al no diferenciar entre cules son las conductas reprimidas y cules las
toleradas. Es ms, la confusin se agrava porque las autoridades reaccionan en casos iguales de manera distinta. En otras tantas al delincuente no
se le castiga y a quien denuncia se le convierte en sospechoso, lo que
genera un estado de anomia social respecto al Estado de derecho que se
deslegitima, aunque permanezcan las normas vigentes.3
Generar un sistema de seguridad pblica ms participativo y eficiente representa un desafo significativo para la evolucin y consolidacin del
sistema democrtico mexicano.
Esto obliga a replantear las polticas de seguridad pblica y disear
nuevos modelos de participacin y corresponsabilidad ciudadana que posibiliten el restablecimiento de estndares de seguridad aceptables.
Muchos pases de Latinoamrica estn impulsando a travs del Derecho Comunitario reformas que repoliticen a la sociedad y la vinculen de
manera permanente con las estructuras de seguridad y justicia del Estado.
Slo as, mediante la participacin social organizada, ser posible encontrar
soluciones a la inseguridad.
Con la coparticipacin y corresponsabilidad del Gobierno el sector
privado y la sociedad civil se lograrn generar las oportunidades de
interaccin que permitan encontrar a las personas que deben concentrarse
en soluciones de largo plazo; atendiendo a prioridades que juntos determinen, mediante el establecimiento de mecanismos, as como procedimientos
Lima Malvido, Mara de la Luz, Conceptualizacin y plan de accin, CONSEGU,

1999-2000. Ceniceros, A. y Luis Garrido, La reparacin del dao y la proteccin a las
vctimas de la delincuencia en Mxico, Criminalia, Mxico, ao IV, nm.11, 1938.
3
De les causes del delicte ala produccio del control: El debat actual de la criminologa,
Justicia i societat. Generalitat de Catalunya, Espaa, Centre d Estudis Juridics i Formaci
Especializada, 1992.
SINTITUL-5
171
14/10/2002, 08:17 p.m.
172
de participacin de la comunidad. Esto permite que las instituciones, los

ciudadanos y los grupos articulen sus intereses mediante sus distintos roles
y ejercicio legal de sus derechos y obligaciones.
MARCO JURDICO
El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, en el rubro de Orden y Respeto,
determina que se iniciar un esfuerzo nacional para integrar recursos, instituciones pblicas y privadas, comits vecinales, organizaciones y asociaciones civiles o empresariales que conformen la pluralidad de canales para
la participacin ciudadana en la creacin de una gran poltica nacional de
prevencin de delitos y conductas violentas que busquen inhibir los factores de riesgo e incremente los factores de proteccin; asimismo, simultneamente se necesita, con la participacin de Gobierno y ciudadanos, realizar
actividades de educacin y comunicacin para fomentar los valores de
tolerancia, legalidad, dilogo, dignidad humana, convivencia, responsabilidad ciudadana, libertad y civismo proactivo, elementos todos indispensables para crear una cultura de orden y respeto entre los mexicanos.4
De la misma manera, el Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006, presentado en fecha reciente por el Presidente de la Repblica, establece que para que la democracia sea efectiva debe ser sentida
y vivida diariamente bajo el amparo de la Constitucin. Actualmente el
Gobierno Federal ha marcado la pauta de cmo se concibe una nueva
forma de gobernar con la participacin social. Toda sociedad que se enorgullezca de ser democrtica debe basarse en el respeto a la dignidad de las
personas y el reconocimiento de sus derechos que le son afines.5
Derivado de la reforma constitucional al artculo 21, en 1994, se
promulg la Ley General que Establece las Bases del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica, instrumento fundamental mediante el que se determina
el establecimiento de un Sistema Nacional de Seguridad Pblica que coordina a distintas dependencias del Ejecutivo Federal, del Distrito Federal,
estatal y municipal, as como a distintas instancias de la comunidad.
4
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Poder Ejecutivo Federal, Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la Repblica, 2001, pp. 150 y 151.
5
Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006, presentado por el Presidente
Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Lic. Vicente Fox Quesada, el 22 de abril
de 2002, en Palacio Nacional.
SINTITUL-5
172
14/10/2002, 08:17 p.m.
UN
173
NUEVO PARADIGMA
Esta Ley, en su artculo 8o., menciona que las autoridades establecern mecanismos eficaces para que la sociedad participe en la planeacin
y supervisin de la seguridad pblica; en el artculo 49 se seala que el
Consejo Nacional establecer mecanismos y procedimientos para la participacin de la sociedad respecto de las funciones que realice y, en general,
de las actividades de la seguridad pblica en el pas.
El artculo 50 del referido ordenamiento determina que dentro de los
Consejos de Coordinacin para la Seguridad Pblica, que prev esta Ley,
se promover la participacin de la comunidad, para:
Conocer y opinar sobre polticas de seguridad pblica.

Sugerir medidas especficas y acciones concretas para mejorar
esta funcin.
Realizar labores de seguimiento.
Proponer reconocimientos por mritos con estmulos para los
miembros de las instituciones policiacas.
Realizar denuncias o quejas respecto a irregularidades; y
Auxiliar a las autoridades competentes en el ejercicio de sus
tareas y participar en las actividades no confidenciales o que
pongan en riesgo el buen desempeo de la seguridad pblica,
debiendo contar cada institucin de seguridad pblica con un
organismo ciudadano.
Por ltimo, en el artculo 51 de la Ley en comento se establece que

los Consejos de Coordinacin promovern que las instituciones de seguridad pblica cuenten con una entidad de consulta y participacin de la comunidad, para alcanzar los propsitos del artculo anterior.
Por ello, ciudadanos y organizaciones promovieron ante el Presidente de la Repblica la creacin del Consejo de Participacin Ciudadana de la
Procuradura General de la Repblica que se consider necesario para
contar con un rgano colegiado de consulta, anlisis y opinin, integrado
por los sectores social y privado, para el diseo y desarrollo de las tareas
de procuracin de justicia en el mbito federal y coadyuvar en la transparencia de la rendicin de cuentas de la Institucin.
El Consejo de Participacin Ciudadana de la Procuradura General
de la Repblica se cre mediante el acuerdo A/037/2002 del Procurador
General de la Repblica, publicado en el Diario Oficial de la Federacin
el 19 de abril de 2002, con fundamento en el artculo 51 del Reglamento de
SINTITUL-5
173
14/10/2002, 08:17 p.m.
174
la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica que determina

que el Procurador podr crear mediante acuerdo los consejos asesores o
de apoyo que coadyuvarn en la solucin de los problemas que implican las
actividades de la institucin.
Es importante destacar que el Consejo de Participacin Ciudadana
de la Procuradura General de la Repblica es congruente con los objetivos
de la Oficina de Coordinacin Presidencial para la Alianza Ciudadana de
Mxico al asegurar una relacin entre la Procuradura, la ciudadana y sus
organizaciones; con la finalidad de acrecentar la credibilidad y la confianza
en la institucin.
El Consejo de Participacin Ciudadana de la Procuradura General
de la Repblica tiene entre otras atribuciones las siguientes:
Formular opinin en relacin con la orientacin y aplicacin de

las polticas que implante la Procuradura, realizando las propuestas que estime convenientes.
Evaluar el Programa Nacional de Procuracin de Justicia, as
como las acciones que se deriven de ste y, en general, el desempeo de la Procuradura General de la Repblica en el combate a la delincuencia y la impunidad.
Impulsar la participacin evaluadora y propositiva de la ciudadana en la tareas de procuracin de justicia federal.
Participar en la difusin de las actividades que realiza la Procuradura y sus resultados en el combate a la delincuencia, entre
organizaciones e instituciones de los sectores social y privado,
etctera.
En este mismo sentido ha avanzado la Secretara de Seguridad Pblica, la cual tambin ha instalado su propio Consejo de Participacin Ciudadana, lo que confirma que el esfuerzo nacional est en marcha.
EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD PBLICA

Todos estamos conscientes de que el problema de la inseguridad es muy
grave y complejo, que en cualquier momento puede rebasar la capacidad
del Estado. Por lo que tratar de dar soluciones sencillas y apresuradas
resulta, por dems, demaggico y retrico. Tristemente, todava algunos
SINTITUL-5
174
14/10/2002, 08:17 p.m.
UN
175
NUEVO PARADIGMA
piensan que ms policas y penas ms severas son la solucin del problema. 6

Se ha escrito y se ha dicho mucho acerca del fenmeno de la inseguridad, principalmente ahora que se ha convertido en una de las demandas ms sentidas de los ciudadanos.
Es muy interesante tomar el ejemplo de otros pases que han puesto
en prctica modelos exitosos, valorando, por supuesto, su posible adecuacin a una realidad que con frecuencia resulta ser muy distinta.
La seguridad de las personas y de sus bienes, adems de ser una
demanda social, es una obligacin insoslayable del Estado. La represin de
la violencia y del crimen constituye una responsabilidad bsica e irrenunciable. Por ello, constituye un captulo vertebral de las polticas pblicas,
pero sin perjuicio de las responsabilidades que le corresponden a la comunidad.
Se ha dicho que la seguridad es una condicin necesaria para el
funcionamiento de la sociedad y uno de los principales criterios para medir
la calidad de vida.
En consecuencia, la inseguridad vulnera sensiblemente las condiciones de convivencia, porque modifica las tendencias del comportamiento de
la sociedad. y provoca necesariamente un proceso de descomposicin comunitaria al fragmentarla y aislarla.
Vivir en condiciones de inseguridad genera que la ciudadana desconfe de sus autoridades, e incide en gran medida en que no se denuncien
delitos y, en muchos casos, en que no se coopere con las instituciones
responsables.
Adems, en la medida que la inseguridad se convierte en un sentimiento predominante, la postura de la comunidad se agudiza y exige respuestas urgentes, con frecuencia radicales: pena de muerte o cadena
perpetua en el mejor de los casos e inclusive linchamientos pblicos que se
empantanan dentro de un crculo vicioso de responsabilidades entre gobernados y gobernantes.
Ante la fuerte presin social que esto implica se busca satisfacer la
demanda mediante acciones que generalmente slo se enfocan en solucio6
Vase Carranza, Elas, La interrelacin de la ciencia penal con la poltica criminal, La

ciencia penal y la poltica criminal en el umbral del siglo XXI (Coloquio Internacional),
Mxico, INACIPE, 1998, pp. 51-57, de un estudio realizado en el Reino Unido y Costa
Rica el autor concluye que la poltica criminolgica no puede reducirse a una poltica de
aumento de penas de prisin.
SINTITUL-5
175
14/10/2002, 08:17 p.m.
176
nes inmediatistas, muchas de ellas apresuradas y mal estructuradas. Esto

impide, a la vez, el anlisis y la reflexin en las medidas y acciones a mediano y largo plazos que incluya el tratamiento del fenmeno desde un
punto de vista integral y multidisciplinario, es decir, que atienda el problema
desde su origen.
En consecuencia, debe reafirmarse la necesidad de diferentes respuestas y acciones simultneas para enfrentar la criminalidad, alejadas de
una visin unidimensional.
DEMOCRACIA Y SEGURIDAD PBLICA

Sabemos que la desigualdad de las poblaciones es un claro atentado contra
el ejercicio democrtico. Por ello, ahora nos corresponde trabajar en lo que
se conoce como el vnculo entre la democracia y la seguridad.
Para Rafael Ruiz Harrell: Entre las muchas diferencias que pueden
encontrarse entre los gobiernos autoritarios y los gobiernos democrticos
hay una de especial importancia: las jerarquas que determinan sus acciones, la prioridad con que clasifican sus deberes dista mucho de ser semejante.7
Crear una infraestructura de seguridad dentro de la democracia supone el fortalecimiento del poder civil frente a instituciones que haban sido
ajenas al control y a la supervisin democrtica8 para trabajar ahora bajo
un concepto de colaboracin y coadyuvancia.
La mediacin para solucionar los conflictos, las penas alternas y de
ayuda a la comunidad, rganos de control y fiscalizacin, eleccin de las
autoridades policacas, etc., son algunas de las alternativas que la democracia nos permite.
En este sentido, podemos afirmar que el ms democrtico de los
controles de la polica es el que ejerce directamente la comunidad o la
sociedad civil. Si la polica es un servicio a la ciudadana, sta tiene derecho
a velar por su buena prestacin.
Vase: Criminalidad y mal gobierno, Mxico, Sansores y Aljure Editores, 1998, p. 23.
Carrillo Flrez, Fernando, El dficit de la democracia en Amrica Latina, Democracia
en dficit. Gobernabilidad y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, Washington, Banco
Interamericano de Desarrollo, Fernando Carrillo Flrez ed., 2001, p. 23.
SINTITUL-5
176
14/10/2002, 08:17 p.m.
UN
177
NUEVO PARADIGMA
Es evidente que la apertura poltica y los espacios que ha creado la

democratizacin deberan ser condiciones necesarias para respetar los derechos y garantas de las personas.
Sin embargo, dentro de una estructura democrtica el tratamiento
del fenmeno delictivo necesariamente debe interactuar con imperativos
como el de la seguridad econmica y la globalizacin, los cuales con frecuencia terminan confrontndose.
Por otro lado, recordemos que la incapacidad de los regmenes democrticos para enfrentar con eficacia la violencia generalizada y el crimen organizado abre la oportunidad a viejas prcticas hoy superadas. Como
asevera Carrillo Flrez, aqu tenemos una regla fija y de observancia obligatoria: a mayor legitimidad y eficacia del sistema democrtico, menor
oportunidad para que se den prcticas represivas y autoritarias.9
Solamente con un cambio de mentalidad, con una sociedad
participativa, que opine acerca de los asuntos pblicos que nos conciernen
a todos, estaremos en posibilidad de contar con una polica que realmente
responda a las expectativas de una sociedad democrtica. Hoy nos corresponde demostrar que es posible enterrar el pasado represivo del Derecho,
para avanzar en las prcticas democrticas.
Finalmente, surge el dilema de cmo asegurar los controles democrticos sobre el aparato policiaco del Estado sin perder autoridad y eficacia; sin perder liderazgo, unidad y disciplina.
RESOLUCIN ALTERNATIVA DE CONFLICTOS

Ahora es el momento en que aprovechando la apertura de la autoridad en
cuanto a la participacin ciudadana en las tareas de seguridad pblica, y
reconociendo que es necesario ofrecer diferentes respuestas y acciones
simultneas para combatir la criminalidad, debemos poner en marcha procesos de resolucin alternativa de conflictos bajo un modelo ciudadanizado,
el cual, dentro de una directriz nacional, tendra dos principales retos:
1)
SINTITUL-5
Involucrar directamente a los sectores sociales en todo el proceso de seguridad pblica concebido en trminos de la Ley Ge-
Ibidem, p. 23.
177
14/10/2002, 08:17 p.m.
178
neral que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.10
2) Recobrar la confianza y credibilidad de la sociedad.
El modelo de resolucin alternativa de conflictos que se propone
deber cumplir con los siguientes objetivos:
La creacin de centros de resolucin de conflictos en instituciones de procuracin y administracin de justicia (ministerios pblicos y juzgados).
El reforzamiento de consejos ciudadanos en materia de seguridad.
La introduccin de mecanismos de mediacin, arbitraje y conciliacin entre las partes en conflicto.
La consolidacin de procedimientos de victimizacin y de la reparacin del dao.
Reconceptualizacin de los tipos delictivos, penas y medidas de
seguridad (trabajo comunitario en sustitucin de penas) y
La promocin de reformas constitucionales, procesales y penales.
MECANISMOS INFORMALES TRADICIONALES

Existen dos vas al respecto; una consiste en prcticas tradicionales o costumbres que se mantienen, y otra es la creacin de los modelos alternativos
al sistema formal penal.
Muchos pases como Australia, Bangladesh; otros africanos, Etiopa, India, Israel, Nueva Zelanda, Nigeria, Uganda, Zambia, reportan la
existencia de prcticas consuetudinarias de justicia. stas consisten bsicamente en promover la conciliacin entre las partes y propiciar que contine la relacin entre la vctima y el ofensor.
10
De acuerdo con lo sealado en el ltimo prrafo del artculo 3o. de la Ley General que
Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica la funcin
de seguridad pblica se realizar en los diversos mbitos de competencia, por conducto de
las autoridades de polica preventiva, del Ministerio Pblico, los tribunales, de las responsables de la prisin preventiva, ejecucin de penas y tratamiento de menores infractores, de
las encargadas de proteccin de las instalaciones y servicios estratgicos del pas; as como
por las dems autoridades que en razn de sus atribuciones deban contribuir directa o
indirectamente al objeto de esta Ley.
SINTITUL-5
178
14/10/2002, 08:17 p.m.
UN
179
NUEVO PARADIGMA
Muchas de estas formas se aplican en zonas rurales y en pequeos

pueblos, especialmente entre grupos indgenas.
Estas operan con mediacin, conciliacin y pequeas multas. Este tipo
de mecanismos opera para determinada clase de casos, por ejemplo: Nigeria,
Kenia o Uganda (comits de reconciliacin), especficamente se establece
que slo se aplican estos procedimientos en asuntos de naturaleza civil.
En la India se reporta que aproximadamente 75 por ciento de los
casos de disputas sin importancia se resuelve a travs de las llamadas
Panchayts, cortes informales que operan en las comunidades. En China
60 70 casos se resuelven por esta va, sin descartar los derechos que
ejercen los litigantes, en la representacin de sus clientes.
La justicia consuetudinaria aplica la mediacin para los casos en los
que las vctimas tienen que seguir en relacin con los victimarios, tal es el
caso de los centros comunitarios de justicia de Australia.
En ello no slo participan las partes directamente involucradas, sino
la familia, los vecinos, los amigos que sirven de mediadores a fin de llegar a
soluciones aceptables social y personalmente.
Deben existir, como en algunos pases, instrumentos de enlace entre
el sistema de control formal y los informales.
ALTERNATIVAS AL SISTEMA
FORMAL PROCESAL
Algunos pases tienen oficinas especiales en el periodo preprocesal, con

mediadores, rbitros, e inclusive, aunque poco frecuente, existen observadores para monitorear los procesos penales.
Los mecanismos de mediacin, arbitraje y conciliacin se utilizan
tambin en diversos pases dentro del sistema formal procesal (Japn, Sudn,
Colombia).
Noruega tiene un proyecto de conciliadores de conflictos que es
observado por el Ministerio Pblico, el cual puede decidir si desecha el
caso o lo somete a la Corte para que se tome en cuenta en sustitucin del
proceso lo sucedido en la oficina de conciliacin.
En ciertos casos se establece que se agote primero esta instancia
antes de optar por el proceso penal. Asimismo, la vctima debe tener derecho a elegir si su causa es conducida por un tribunal formal o no.
En Polonia y Hungra existe el derecho de renunciar a que el caso se
ventile en una corte formal para el caso de ofensas a menores. Este dere-
SINTITUL-5
179
14/10/2002, 08:17 p.m.
180
cho de preferencia de acudir o no a una corte formal tambin lo tiene

Nueva Zelanda.
Comnmente, estos mecanismos son usuales en las cortes juveniles;
en Gran Bretaa existen tribunales industriales.
En Japn se estableci conciliacin y arbitraje para asuntos relacionados con el medio y la contaminacin.
Con todo este antecedente debemos descriminalizar muchos conflictos personales y legislar otros mecanismos que replanteen los paradigmas
del nuevo sistema penal.
DESARROLLO SOCIAL Y PARTICIPACIN CIUDADANA

EN LA SEGURIDAD PBLICA
Debemos partir del hecho evidente de que no se lograr un desarrollo social sostenible bajo la amenaza permanente de la inseguridad.
Es normal que las polticas pblicas en materia de seguridad estn
enfocadas a los cuerpos de seguridad: policas municipales, estatales y federales, procuraduras, jueces y magistrados del Poder Judicial. Esto es,
bajo un sistema reactivo y represivo.
No obstante, creemos firmemente que este sistema debe ser la parte ltima de la justicia de un pas. Es decir, la justicia no se mide por la
capacidad del Estado para afrontar los actos delictivos de la sociedad, sino
que la justicia es un concepto mucho ms amplio que implica valores y
principios superiores como la igualdad entre las personas y de oportunidades, la equidad, la distribucin de la riqueza, el respeto, la tolerancia, en fin,
valores que invariablemente tienen que ver con factores econmicos, educativos, culturales, de salubridad, etc. Una sociedad injusta deviene en
una sociedad insegura, afirma Garca Ramrez.11
No es casualidad que en las sociedades ms desiguales exista mayor inseguridad. Cuanto ms evidente es la desigualdad entre una parte de
la sociedad y otra ms proclive se vuelve a la delincuencia.Un tratamiento
integral de la problemtica de la inseguridad necesariamente debe establecer los vnculos con las polticas de desarrollo social.
11
Garca Ramrez, Sergio, Poder Judicial y Ministerio Pblico, Mxico, Porra, 1996,
p. 237.
SINTITUL-5
180
14/10/2002, 08:17 p.m.
UN
181
NUEVO PARADIGMA
Sabemos de la relacin de causalidad entre los niveles de pobreza y

las tasas de criminalidad. Sin embargo, un tratamiento unidimensional del
problema puede llevarnos a conclusiones errneas.
Es conveniente destacar que nunca puede desestimarse el impacto
de la multiplicidad de variables que intervienen, aparte del grado de desarrollo y de los niveles de pobreza. De hecho, en Latinoamrica los pases
ms pobres no son necesariamente los ms violentos, ni los ms desarrollados son necesariamente los menos violentos. No obstante, no podemos
negar las repercusiones evidentes que tienen la inequidad y la exclusin
como factor de criminalidad.
Por lo tanto, el crimen como sntoma de fragilidades del sistema de
justicia y como patologa social compromete a muy diversos actores, dada
la multiplicidad de causas que lo generan.
Hoy da existe una nueva dimensin del concepto de seguridad, ya
no referido solamente a la desviacin del comportamiento humano y tratado por medios represivos.
Una reflexin ms profunda acerca del problema de la inseguridad
ha conducido a una ampliacin en su definicin y mtodos que abarca
temas como: desigualdad, analfabetismo, movimientos demogrficos, desorden pblico, comportamientos incvicos, transporte pblico, problemas de
salubridad, as como por los problemas generados por un inadecuado desarrollo urbano o la modernidad misma, etctera.
Una poltica de seguridad que no atienda en su conjunto todos estos
problemas est condenada a tener slo efectos limitados, efectos secundarios y, por lo tanto, con poco xito y sin repercusin en la comunidad.
Esta concepcin debe conducirnos a la participacin de expertos de
otros servicios del Estado para el adecuado tratamiento del fenmeno y
para la valoracin de diversas variables que afectan directa e indirectamente el grave problema de la inseguridad.
Es importante destacar que ya existen esfuerzos internacionales orientados a darle vida al concepto de seguridad humana a partir del desarrollo
social. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, considera el
mbito de seguridad pblica o ciudadana parte integrante de una visin integral de la justicia: dado que una de las funciones esenciales de la poltica es
garantizar el ejercicio de los derechos y las libertades fundamentales.12
12
Seguridad pblica, vase: Evaluacin del Programa de Gobernabilidad para Amrica

Latina y el Caribe, diciembre de 1998, p. 62, Los conceptos de seguridad pblica, segu-
SINTITUL-5
181
14/10/2002, 08:17 p.m.
182
Estamos acostumbrados a tratar la seguridad como segregacin de

zonas y personas que se consideran peligrosas. Es invariable que la delincuencia impacta en mayor medida a los pobres. Un barrio pobre con infraestructura inadecuada, insalubre, es ms difcil de proteger que las reas
residenciales o los centros de las ciudades, por ser ms difcil ejercer el
control policial.
Debemos entender, como lo expone Fernando Carrillo Flrez, cuando seala muy especialmente en este asunto, que si los sistemas de socializacin son ineficaces, o en su caso son inexistentes, y la estructura social
es endeble, el crimen florecer de manera natural.13
Un claro ejemplo de un sistema de socializacin ineficaz es el provocado por la sola percepcin de ser vctima de un hecho delictuoso, ya que
provoca que se cierren calles, se amurallen colonias, se enrejen las casas,
proliferen las armas de defensa, los perros guardianes, los sistemas de
seguridad, la contratacin de servicios de seguridad privada, etc. Adems,
terminan por modificar nuestros hbitos de comportamiento diario.
En este sentido, la urbanizacin tiene un papel predominante en los
ndices delictivos, ya que vivir donde existe una alta concentracin de habitantes y la constante es la escasez de espacios es lgico que el abanico de
oportunidades se restringe.14
Es evidente que si la ciudad no logra producir sensacin de seguridad y bienestar se produce un repliegue de la vida social hacia el mundo
privado, lo cual inhabilita a la poblacin en su capacidad de aprovechar y
disfrutar los espacios pblicos.
Por ello, debemos impulsar lo que se ha denominado modelo de ciudad segura a partir de una seguridad integral y de una focalizacin o deteccin de reas propensas a la delincuencia.
Las ciudades envejecen. Todos sabemos de zonas de la ciudad que
se han convertido en lugares con tendencia a la inseguridad, sea por movi-
ridad ciudadana o seguridad de los habitantes tienen que ver no slo con la seguridad en el
sentido de no ser vctima de delitos, sino tambin con la calidad de vida, entendida como el
derecho a gozar de un nivel mnimo de bienestar en materia de salud, educacin, vivienda,
ingreso, y trabajo, en el marco del Estado constitucional de Derecho. Se establece as una
relacin directa entre la seguridad ciudadana y el campo de desarrollo humano sostenible.
13
Vase: Una dcada de reforma de la justicia en Amrica Latina , Democracia en dficit.
Gobernabilidad y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, Fernando Carrillo Flrez ed., 2001, p. 265.
14
Lpez Rey y Arrojo, Manuel, Criminologa, Madrid, Editorial Aguilar, 1975, p. 400.
SINTITUL-5
182
14/10/2002, 08:17 p.m.
UN
183
NUEVO PARADIGMA
mientos demogrficos y su asentamiento en zonas irregulares, por el abandono de los servicios pblicos o por una mala planeacin urbana.15
La focalizacin o deteccin de puntos propensos a la inseguridad es
fundamental para poder trabajar en una poltica de seguridad integrada, en la
cual participen tambin la comunidad, la sociedad civil y el sector privado.
Los gobiernos deben centrarse en situaciones como las que se derivan de: la abismal desigualdad cada vez mayor entre ricos y pobres,
marginacin juvenil, desigualdad por razn de sexo, discriminacin racial,
mala urbanizacin, acceso a armas de fuego, a drogas, al alcohol, entre
otros tantos factores.
Actualmente, Europa trabaja con programas que intentan combinar
todas las fuerzas en las distintas zonas delimitadas para liberar a las ciudades de la marginacin social y de la inseguridad. En Espaa, por ejemplo,
se utiliza la expresin plan de seguridad integral y en los Pases Bajos
plan de seguridad integrada. La poltica de seguridad integral dentro de la
poltica municipal parece ser la respuesta administrativa al grave problema
de la inseguridad.
Uno de los principales motivos por el que han fracasado las polticas
de seguridad es que hemos enfocado nuestra atencin en los grandes delitos, en crmenes que por su gravedad tienen mayor impacto en la sociedad
y hemos descuidado los delitos menores, pero que constituyen una clara
muestra de la descomposicin de nuestras sociedades.
No obstante, nos obstinamos en castigar a los culpables de los delitos graves con penas ejemplares, pero no nos atrevemos a enfrentar las
causas que generan la descomposicin social.
Est demostrado que las polticas que apoyan la integracin de los
jvenes en nuestras colectividades son mucho ms rentables que la mera
15
Vase: Szabo, Denis, Villes et Crimes, Chronique sociale de France, Pars, Cahier 3,77e
anne, 1969, p. 5, quien considera que el flujo masivo de poblacin a las ciudades tiene un
doble efecto: desorganiza las instituciones sociales existentes y crea otras. Cfr. Debuyst,
Christian. Habitat et criminalit en Europe occidentale, Chronique sociale de France.
Pars, Cahier, 3,77e anne, 1969, p. 15, afirma que la concentracin de personas en una urbe
no es en s un factor crimingeno, lo cual se puede demostrar en cuanto que algunas
ciudades cuya poblacin aument considerablemente, pero de una manera regular y en tal
sentido que la integracin de los nuevos habitantes no form un problema real y no dio
lugar a una situacin de anomia en el sentido en que Durkheim usa la palabra. Es ms bien
el crecimiento desordenado y desorganizado, con la creacin de zonas proletarias y
subproletarias situadas generalmente a las afueras de las ciudades lo que constituye un
factor crimingeno.
SINTITUL-5
183
14/10/2002, 08:17 p.m.
184
represin penal. Por ello, nuestro total convencimiento de que las polticas
de seguridad deben integrarse no slo en las polticas globales, sino tambin
con polticas de desarrollo social sectoriales o locales.
En este sentido, podemos tomar el ejemplo de algunos pases europeos que, bajo la premisa de que la seguridad es un bien comn, su mantenimiento debe llevar a actuar juntos a todos por ese inters, por lo que se ha
trabajado en polticas de desarrollo social. Con el apoyo financiero de la
Unin Europea redes citadinas tratan de lograr mayor cooperacin entre
ciudades y trabajan en el intercambio de datos, en la elaboracin de proyectos, en programas de apoyo para los ciudadanos colaboradores, etctera.
Francia, despus de crear un Consejo Nacional de Prevencin de la
Delincuencia, lo sustituy por un Consejo Nacional de las Ciudades. En
Gran Bretaa la Crime and disorder act de 1998 otorga un sentido ms
amplio al trmino seguridad, al centrarse al mismo tiempo en los comportamientos contrarios al orden pblico o comportamiento incvico, sino que
tambin pone en marcha una slida idea de desarrollo social.
El papel de la comunidad y de la sociedad civil es crucial para convertir a la ciudad en un lugar seguro. Una comunidad que ejerce efectivo
control sobre su espacio tanto privado como pblico es capaz de adoptar
medidas eficientes ante el fenmeno delictivo.
En las ciudades europeas se ha organizado la cooperacin en forma
de coaliciones permanentes, con independencia del nombre: consejo comunal de prevencin, mesa de concertacin, asociaciones, etc. La intencin
es celebrar contratos que recojan la voluntad de las partes y coordinarse
para obtener resultados comunes.
Blgica, por ejemplo, ha elaborado contratos de seguridad y contratos sociales suscritos entre las ciudades y el Ministerio del Interior. Se
produce, as, un acercamiento de los dispositivos y tambin de los mtodos
de trabajo en los mbitos de diagnstico, inspeccin, tcnicas de asociacin, gestin y evaluacin.
La actual administracin federal, por conducto de la Oficina Presidencial para la Alianza Ciudadana de Mxico, est reactivando la relacin
entre la sociedad y las dependencias encargadas de la seguridad. La autoridad se percat que al desdear la capacidad de la sociedad para colaborar en la solucin de los asuntos pblicos provocaba desconfianza y falta de
credibilidad entre ambas.
Como qued establecido, ya existen claros ejemplos muy importantes de participacin de la comunidad y de la sociedad civil en las polticas
SINTITUL-5
184
14/10/2002, 08:17 p.m.
UN
185
NUEVO PARADIGMA
de seguridad que evidencian la apertura de la autoridad en nuestro pas,

con la iniciativa privada, para colaborar en las tareas de seguridad pblica,
donde est incluida, desde luego, la procuracin de justicia.
CONCLUSIN
En Mxico, actualmente, existe el marco jurdico ideal para iniciar un esfuerzo nacional a fin de consolidar la participacin ciudadana en las tareas
de planeacin y supervisin de la seguridad pblica. El ideal es que cada
institucin cuente con una entidad de este tipo, como es el caso del Consejo
de Participacin Ciudadana de la Procuradura General de la Repblica.
Con la participacin ciudadana en la tareas de seguridad pblica
debemos buscar diferentes respuestas y acciones para enfrentar la criminalidad, alejadas de una visin unidimensional.
Debemos fortalecer el poder civil frente a las instituciones de seguridad pblica que haban sido ajenas al control y a la supervisin democrtica para trabajar ahora bajo un concepto de colaboracin y coadyuvancia.
Es el momento de aprovechar la apertura de la autoridad en cuanto
a la participacin ciudadana, trabajar en modelos ciudadanizados que establezcan directrices nacionales en estos temas y explorar otras alternativas
para resolver conflictos.
En la justicia alternativa la vctima debe tener el derecho a elegir si
su causa es conducida por un tribunal formal o no.
Por lo anterior, deben replantearse las estrategias para implantar
una adecuada poltica de seguridad pblica en el pas que cambie paradigmas
e involucre a la ciudadana, a travs de sus redes, para que participe en la
formulacin de las polticas pblicas, su aplicacin y vigilancia, y promuevan en todo el territorio nacional sistemas para solucionar conflictos.
SINTITUL-5
185
14/10/2002, 08:17 p.m.
LA ASISTENCIA INTERNACIONAL MULTILATERAL

PARA LA REFORMA POLICIAL EN MXICO:
UNA ALTERNATIVA EXPERIMENTAL
Ernesto Lpez Portillo Vargas
Toda reforma policial es poltica
en el sentido que afecta la posicin
e intereses de diferentes grupos
al interior y exterior de la polica.
David H. Bayley, 2001.
OBJETIVO GENERAL
El propsito de este trabajo es aportar ideas que contribuyan a conducir la
funcin policial en Mxico hacia un comportamiento propio del concepto
democrtico de polica. Dicho concepto supone, a la luz de una de las ms
avanzadas perspectivas, el cumplimiento de los siguientes cuatro criterios:
a) asignacin de la ms alta prioridad operativa a la atencin de las necesidades de los ciudadanos como sujetos individuales y de sus agrupaciones;
b) sujecin a responsabilidad ante la ley, por encima de la responsabilidad
ante el Gobierno; c) proteccin de los derechos humanos, en especial los
necesarios para permitir el pleno desarrollo de las actividades polticas que
distinguen a la democracia, y d) desarrollo transparente de sus actividades.1
Bayley, David H., Democratizing the police abroad: what to do and how to do it, National
Institute of Justice, 2001, pp. 13 y 14, http://www.ojp.usdoj.gov/nij
187
17.p65
187
14/10/2002, 08:31 p.m.
ERNESTO LPEZ PORTILLO VARGAS
188
OBJETIVO ESPECFICO
A partir de la identificacin de las caractersticas ms relevantes de la
funcin policial en Mxico y de la revisin de la experiencia contempornea externa encaminada hacia la democratizacin de la funcin policial
intento demostrar las posibles ventajas y oportunidades de iniciar en este
pas un programa de asistencia internacional multilateral que aporte herramientas tericas, empricas y metodolgicas que permitan alcanzar esa
democratizacin en Mxico.
HIPTESIS
DE TRABAJO
Las caractersticas de la funcin policial en Mxico, entre las cuales destaca la insuficiencia de bases tericas, empricas y metodolgicas necesarias
para transformarla, impiden iniciar un proceso sostenido que la conduzca a
criterios de desempeo democrticos. Por otro lado, al exterior de nuestras
fronteras se consolidan esfuerzos de investigacin acadmica que han configurando un rea del conocimiento destinada a identificar las bases democrticas de la funcin policial y las mejores vas para hacerlas realidad, ah
donde an no cobran vigencia.2 Adems, se suceden iniciativas de apoyo
En varios textos he insistido en el rezago que existe en Mxico en cuanto al estudio de la

funcin policial. En este ensayo pretendo dejar claro el contraste frente al exterior al
recuperar lneas adelante propuestas y debates realizados en otros pases, cuyos antecedentes, no obstante que se remontan a dcadas de reflexin, aqu son prcticamente desconocidos. Sin embargo, es justo sealar que en todo caso los avances no llenan an el vaco
que se observa en grado diverso dentro y fuera de nuestras fronteras. Estudios muy
recientes muestran que, respecto al sistema de justicia penal, en Amrica Latina existe un
notable dficit de investigacin emprica [y] La necesidad de mayor informacin analtica se ha hecho notar con especial fuerza para el caso de la polica, dada su importancia en
el control del crimen, y el alto grado de desconocimiento existente respecto de su labor y de
sus estrategias, Frhling E., Hugo y Azun Candina eds., Polica, sociedad y Estado:
modernizacin y reforma policial en Amrica del Sur, Chile, Centro de Estudios para el
Desarrollo, 2001, p. 9. La investigacin referida a la funcin policial en pases concretos de
la regin confirma la anterior aseveracin. Dos ejemplos: acerca del problema de la corrupcin policial en Argentina es escasa la literatura sociolgica o jurdica, Oliveira, Alicia y
Sofa Tiscornia, Estructura y prcticas de las policas en la Argentina. Las redes de la
ilegalidad, Frhling E., Hugo ed., Control democrtico en el mantenimiento de la seguridad
interior, Chile, Centro de Estudios para el Desarrollo, p. 157. Por otra parte, en Brasil
existe una gran ignorancia respecto del sistema de justicia criminal en general, y, ms
17.p65
188
14/10/2002, 08:31 p.m.
LA
ASISTENCIA INTERNACIONAL MULTILATERAL
189
internacional para poner en prctica reformas policiales, entre las cuales

sobresalen las llevadas a cabo al trmino de conflictos armados internos,
donde se han creado nuevas fuerzas policiales de carcter civil, cuyo
organigrama y entrenamiento ha sido diseado con el apoyo y seguimiento
de la comunidad internacional, esquema aplicado en El Salvador, Guatemala y Hait.3 Otros ejemplos hacia donde ha fluido la ayuda externa son:
Panam, Somalia, Camboya,4 Colombia, Sudfrica, Uganda, Nigeria, Sierra Leona,5 Polonia y Bosnia.6
La informacin disponible permite afirmar que estas experiencias
amplan las posibilidades de cambios sustantivos en la funcin policial y
reducen el tiempo en que se logran. Por ello sostengo la siguiente hiptesis
de trabajo: nuestro gobierno debe iniciar un programa de asistencia internacional multilateral para el diseo y puesta en prctica de una reforma policial de largo alcance.7 De lo contrario, dadas las caractersticas de la funcin
policial en Mxico, mismas que anoto en el siguiente apartado, las posibilidades de un cambio estructural seguirn siendo mnimas.
Esta hiptesis de trabajo no se pronuncia por emular modelos externos, como no lo proponen las lecciones a las que me referir, promovidas
particularmente, respecto de la organizacin policial, Beato F. Claudio, Accin y estrategia de las organizaciones policiales, Frhling E., Hugo y Azun Candina, op. cit., p. 40.
3
Frhling E., Hugo, La reforma policial y el proceso de democratizacin en Amrica
Latina, Centro de Estudios para el Desarrollo, www.policiaysociedad.org., fecha de consulta: febrero, 2002.
4
Desmilitarizar el orden pblico. La comunidad internacional, la reforma policial y los
derechos humanos en Centroamrica y Hait, Washington, Washington Office on Latin
America, septiembre, 1996.
5
Gale, Chris, Police reform and the international community. From peace processes to
democratic governance, Washington, sponsored by Washington Office on Latin America
and Johns Hopkins Nitze School of Advanced International Studies, noviembre 16, 2000,
p. 2.
6
Bayley, David H., Democratizing the police, p. 4.
7
Aunque lneas adelante expondr los posibles ejes del programa, adelanto las caractersticas de iniciativas de esta naturaleza: El grueso de la asistencia internacional para la reforma
policial se dirige hacia tareas de construccin institucional, con frecuencia abarcando todo
aspecto de la fuerza policial. Los apoyos incluyen reclutamiento, entrenamiento, sistemas
disciplinarios, desarrollo de liderazgo, provisin de recursos, sistemas de direccin y administracin, sistemas de informacin, desarrollo de habilidades tcnicas y otros. Una de las
razones para este nivel de involucramiento internacional es la falta de expertos civiles en
temas de seguridad en muchos estados post-autoritarios, Neild, Rachel, Democratic
police reforms in war-torn societies, Journal of conflict, security and delevopment, Londres, Reino Unido, Center for Defense Studies, Kings College, 2001, p. 27.
17.p65
189
14/10/2002, 08:31 p.m.
190
fuera de nuestras fronteras. Esto es as porque la asistencia internacional

funciona sobre la base de reconocer la inexistencia de paradigmas susceptibles de extrapolacin. Mi hiptesis no parte de la certeza en cuanto al
camino que la reforma policial debe seguir. La ayuda externa debe operar
para buscar ese camino, a partir de dos premisas. Primera, el xito de la
reforma policial depende en gran medida de la interpretacin sensible del
contexto en el que habr de intentarse. Cuando esto no est presente se
repiten modelos y mismas acciones provocan grandes xitos en una realidad y rotundos fracasos en otra (la depuracin, medida adoptada casi de
manera automtica, en general tiende a fracasar y, por tanto, merece descrdito social. En Colombia la salida de 7 mil policas parece haber sido
paso esencial en una reforma que en algunos aspectos est dejando saldos
positivos). Por ello, la multiplicidad de perspectivas provenientes del exterior debe crear oportunidades para Mxico. Segunda premisa, las oportunidades a las que me refiero no slo consisten en herramientas para iniciar
nuestra reforma, sino para motivar un proceso interno de formacin de
recursos humanos capaces de disear, implantar y evaluar reformas policiales
amplias, integrales, sostenidas y de impacto estructural. Es decir, la asistencia debe construir a la par propuestas y crear expertos nacionales.
Este enfoque intenta demostrar las ventajas de establecer espacios
de intercambio que superan los habituales ejercicios de especializacin,
mediante cursos con policas de otros pases, creados para atender fenmenos especficos (manejo de multitudes, manejo de crisis, secuestro, tcnicas de sometimiento, etc.), los cuales no afectan la denominada cultura
policial, que contiene el conjunto de reglas formales e informales que la
construyen da a da.8
He confirmado la utilidad de programas de intercambio, como el que se propone en este

texto, en entrevistas llevadas a cabo con representantes de la polica de Alemania, Argentina, Brasil, Colombia, Cuba, Chile, El Salvador, Espaa, Estados Unidos, Francia, Guatemala, Holanda, Honduras, Inglaterra, Italia, Panam y Per. Asimismo, me ha tocado
atestiguar pronunciamientos en tal sentido, en encuentros internacionales entre representantes de instituciones policiales realizados en Santiago de Chile, Barcelona, Inglaterra,
Holanda y Washington. Es vasto el material publicado que promueve esta tendencia, parte
del cual ser referido ms adelante.
17.p65
190
14/10/2002, 08:31 p.m.
LA
191
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Aunque an est por desarrollarse la produccin acadmica que nos permita entender las dimensiones precisas de los problemas existentes en las
instituciones policiales mexicanas,9 las hiptesis de trabajo de los estudios
publicados, los casos documentados por organismos no gubernamentales
de derechos humanos nacionales y extranjeros, las investigaciones llevadas a cabo por las comisiones de derechos humanos nacional y locales, los
testimonios dados a conocer en los medios de comunicacin, la investigacin realizada por la prensa escrita y el intercambio mediante entrevistas
informales que he tenido con representantes de la polica, de las secretaras
de gobierno y de seguridad pblica, as como de las procuraduras de justicia durante ms de diez aos, me permiten sostener la hiptesis de que el
control sobre la funcin policial en Mxico es insuficiente, porque su comportamiento no est sujeto a instrumentos tcnicos de evaluacin, ya sea
econmica (costo/beneficio o costo/efectividad), de control de validez interna de los programas (diseos experimentales y diseos no experimentales), o bien social (encuestas de opinin). Segundo, su comportamiento
tampoco est sujeto a mecanismos adecuados de rendicin de cuentas:
externos (otra institucin pblica, el ombudsman o la ciudadana), internos
(inspeccin especializada, tribunales administrativos internos o unidades de
asuntos internos), polticos (poderes Ejecutivo y Legislativo) y jurisdiccionales (Poder Judicial).10
Una de las propuestas de la administracin ms conocida e importante es que no se puede controlar lo que no se puede evaluar. En el caso
de nuestra funcin policial la insuficiencia de todo tipo de controles permite
a sus representantes violar procedimientos administrativos y la ley reiteradamente, sin que en la mayora de los casos proceda sancin alguna; tam9
Los pocos textos especializados de autores mexicanos observan desde distintas perspectivas el mismo problema. Esfuerzos en la materia hechos por extranjeros hacen lo propio.
Cfr. Shmid, Robert, La corrupcin en la polica preventiva del Distrito Federal de Mexico,
Justicia en la calle. Ensayos sobre la polica en Amrica Latina, varios autores. Konrad
Adenauer Stiftung, Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo Latinoamericano, Instituto de Investigacin sobre Espaa y Amrica Latina y Biblioteca Jurdica Dik,
Colombia,1996, p. 302. En las primeras lneas del ensayo el autor afirma que la investigacin se vio dificultada por el hecho de que prcticamente no existen investigaciones sociolgicas acerca de la Polica como institucin y sobre la corrupcin policial en Mxico.
10
Barrientos Ramrez, Franklin, La gestin policial y sus mtodos de evaluacin, Centro de
Estudios para el Desarrollo, Chile, 2000, www.policiaysociedad.org/publicaciones/
cuaderno34.htm
17.p65
191
14/10/2002, 08:31 p.m.
192
bin les hace posible operar parcialmente sujetos a la autoridad del mando
operativo, as como condicionar su reconocimiento a la autoridad poltica, a
cambio de diversos esquemas de tolerancia por parte de sta.11
Como lo adelant, Gobierno y sociedad permanecen al margen del
debate externo a nuestras fronteras, respecto a las caractersticas de la
funcin policial en un rgimen democrtico de derecho y de las vas para
establecerlas. Las consecuencias de esto son mltiples: no se abren debates que cuestionen e innoven las bases conceptuales y jurdicas de tal funcin a partir de las elaboraciones tericas y el conocimiento emprico de
vanguardia; no se aprende de los xitos y fracasos externos, por ejemplo
de la experiencia en Centroamrica y el Caribe, donde se han invertido
enormes recursos en la renovacin de instituciones policiales; no se construyen indicadores confiables que permitan crear modelos experimentales
mediante procedimientos vlidos y confiables y, al menos desde 1995, ao
de creacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP), se han
multiplicado de manera exponencial los recursos econmicos destinados a
fortalecer un modelo policial cuyo fracaso ha sido empricamente demostrado, al menos a la luz de sus fines manifiestos.12
11
Gonzlez Ruiz, Samuel, Ernesto Lpez Portillo Vargas y Jos Arturo Yez, Seguridad
pblica en Mxico, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Coordinacin de
Humanidades, Serie Justicia, 1994; Ortiz Ortiz, Serafn, Funcin policial y seguridad
pblica, Mxico, McGraw Hill, Serie Jurdica, 1998, Martnez de Murgua, Beatrz, La
polica en Mxico, Orden social o criminalidad?, Mxico, Planeta, 1999; Lpez Ugalde,
Antonio, Carlos Ros Espinosa y Miguel Sarre, Bases ideolgicas de la funcin policial en
Mxico, Fundacin Rafael Preciado Hernndez, A. C., Documento de Trabajo 36, Mxico,
1999; Martnez Garnelo, Jess, Polica nacional investigadora del delito, Mxico, Porra,
1999.
12
La teora moderna sobre polica ha dejado en claro que los efectos del comportamiento
policial con respecto al delito deben probarse de manera objetiva mediante el empleo de
instrumentos tcnicos. A pesar de ello, no hay informacin disponible que pruebe la
existencia de una relacin de causa-efecto entre el comportamiento del SNSP y el del
fenmeno delictivo. Sin embargo, el discurso ha hecho de la disminucin del delito el ms
importante objetivo de aqul, lo que autoriza a cuestionarlo mediante los siguientes contrastes: en 1996, el total de recursos ejercidos por el SNSP fue de 25.3 millones de pesos,
cifra que creci a 12,255.4 millones de pesos asignados en 2000. El incremento de recursos
en trminos absolutos equivale a 48,440 por ciento. Por otro lado, en 1996 el nmero
de presuntos delincuentes en el pas era 181,743, cifra que en 2000 lleg a 183,977.
Es decir, el nmero de acusados por conductas delictivas aument en 1.22 por ciento.
Fuentes: VI Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 2000, Poder Ejecutivo Federal,
p. 59, y I Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 2001, Mxico, Presidencia de la
Repblica, p. 593. Estadsticas Judiciales en Materia Penal, edicin 2001, Instituto
17.p65
192
14/10/2002, 08:31 p.m.
LA
193
La ausencia de control de la funcin policial y por lo tanto de los

resultados que la misma genera,13 as como la falta de alternativas derivadas del vaco cognoscitivo, crean el terreno que da paso al siguiente crculo
vicioso, por cierto no exclusivo de nuestro pas: la presencia de conductas
delictivas cuya frecuencia es en realidad desconocida por la autoridad,14
provoca presiones polticas y sociales a las cuales la autoridad responde
con propuestas encaminadas a fortalecer los recursos y atribuciones de la
polica y del sistema de justicia penal en su conjunto. Sin embargo, este
fortalecimiento no incluye modificar el comportamiento e imagen policial
que crea desconfianza entre la sociedad y tampoco provoca un cambio en
la denominada inseguridad subjetiva. As se extiende entre la sociedad la
percepcin de debilidad en el Gobierno frente al delito y la violencia, a lo
cual la autoridad responde con nuevas iniciativas para dar ms poder a la
polica.15 A este crculo vicioso se agrega la abierta y progresiva inclusin
Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Aguascalientes, Mxico, p. 4. El SNSP

tambin ha sido justificado como instrumento de profesionalizacin de las instituciones
policiales para hacer de ellas recursos confiables para la sociedad. En 2000 se aplic una
encuesta nacional de confianza institucional que ubic a la polica en menor nivel; nuevamente un ao despus se aplic el instrumento y la polica permaneci en el ltimo escaln
de confianza, aunque fueron ms los mexicanos que expresaron su desconfianza: Tres de
cada diez mexicanos no slo no confan, sino que desconfan de quienes se supone estn
para salvaguardar su seguridad, y si a los desconfiados les sumamos el porcentaje de los que
no le tienen nada de confianza a la polica, aunque no dicen desconfiar de ella, entonces se
llega al 65 por ciento de los ciudadanos que escuchan polica y piensan no hay que
confiar. Milenio Diario, 6 de diciembre de 2001, p. 13.
13
Si alguien duda de dicha ausencia de control refirase a lo siguiente: el Sistema Nacional
de Seguridad Pblica (SNSP) inici funciones en 1995. Hoy en da, de los 325,816 policas
en el pas, se cuenta con las huellas dactilares de 32 mil, las cuales no estn fsicamente
verificadas, segn informacin revelada por la Secretara de Seguridad Pblica Federal.
Milenio Diario, 4 de febrero de 2002, p. 13. Dicho de otra manera, el Sistema referido no
tiene informacin suficiente que avale la identidad de los policas en todo el pas.
14
La cifra real de la delincuencia se refiere al conjunto de todos los hechos constitutivos
de delito realizados, as como a las personas que los han cometido o resultado vctimas de
ellos. Una parte de estos hechos no se hace del conocimiento de las autoridades a quienes
corresponde su investigacin y sancin, conformando as la llamada cifra oculta de la delincuencia, Estadsticas judiciales , p. 3.
15
Dos ejemplos actuales de este tipo de iniciativas: el pasado 8 de enero de 2002 el
Secretario de Seguridad Pblica del Distrito Federal seal que de ser aprobada la reforma
poltica para esta capital por el Congreso de la Unin, lo primero que solicitar sern
atribuciones de investigacin para los elementos de la polica preventiva. Vale destacar
que en esta misma declaracin el funcionario afirm que el pas y la ciudad no estn en esas
condiciones de (tener) una polica de primer mundo. No podemos pensar en los requisitos
17.p65
193
14/10/2002, 08:31 p.m.
194
del aparato militar en funciones de polica, en la que abundar lneas adelante.16

Es necesario reflexionar, al menos brevemente, en el contexto ms
amplio de esta situacin para luego volver a la funcin policial. La construccin social del tema denominado inseguridad est colonizada por la
urgencia, tanto en la categorizacin de la misma, como en las respuestas
que Gobierno y sociedad adoptan para enfrentarla. La urgencia a la que
me refiero se proyecta en tendencia creciente, segn algunos particularmente avanzada en las llamadas democracias dbiles, donde los gobiernos
han decidido enfrentar el fenmeno delictivo a manera de guerra que debe
sumar todos los recursos disponibles, no obstante los costos que ello implica en relacin con los derechos bsicos de las personas.17
En nuestro caso, la llamada guerra contra el crimen es posible gracias a la combinacin de factores de diversa naturaleza, tales como la
coexistencia de altas tasas de incidencia delictiva,18 la multiplicacin de
o en el mnimo que establecen los organismos internacionales, nosotros somos un pas
pobre. Milenio Diario, 9 de enero de 2002. Estas declaraciones crean una preocupante
combinacin: al tiempo que se pide mayor poder para la polica se confiesa la imposibilidad
de hacer de los estndares internacionales el horizonte de sentido de la reforma policial. Por
su parte, el Secretario de Seguridad Pblica Federal propone dar a la polica la capacidad
para que presente directamente ante el juez las denuncias penales que, con motivo de su
actuacin, resulten, con lo cual la polica podra participar procesalmente como parte
acusadora y no como simple coadyuvante al que no toman en cuenta. La Jornada, 11 de
enero, p. 42.
16
Este proceso se manifiesta de manera similar en varias regiones. El Salvador, Hait y
Guatemala son ejemplos por estudiar. Despus de las reformas llevadas a cabo ah las
presiones sociales estn poniendo en riesgo lo realizado, que en el caso del primer pas al
parecer arroja resultados positivos importantes. En cada uno de estos pases la polica ya
es vista como dbil. El descontento pblico consecuente puede crear fuertes demandas
hacia el fortalecimiento de las medidas contra el crimen que infringen los derechos nuevamente alcanzados. La respuesta ms comn en Amrica Central es mantener o reintroducir
el papel de los militares en funciones de polica minando el proceso de paz destinado a
desmilitarizar la seguridad interna. Otras respuestas, tales como el incremento de poderes
de polica y penas amenazan con desgastar las an frgiles garantas de los derechos
humanos, Neild, Rachel, op. cit., p. 32.
17
Neild, Rachel, De la seguridad nacional a la seguridad ciudadana. La sociedad civil y la
evolucin del debate sobre el orden pblico, Centro Internacional para los Derechos Humanos y el Desarrollo Democrtico, diciembre de 1999. http://www.ichrdd.ca
18
En 1997 Mxico ocupaba el quinto lugar en tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes, abajo de Colombia, El Salvador, Puerto Rico y Brasil, y por arriba de 18 pases ms de
Amrica y el Caribe. Organizacin Panamericana de la Salud, Indicadores bsicos. Pases
de las amricas, 1997, citado en Seguridad y convivencia en Bogot, Cmo se logr
reducir la violencia y la delincuencia 1995-2001, Bogot, D. C., Alcalda Mayor, sin fecha.
17.p65
194
14/10/2002, 08:31 p.m.
LA
195
mensajes con respecto a temas relacionados con la inseguridad, la difusin

y agudizacin del temor, las inercias autoritarias en la relacin Gobierno y
gobernados que, al menos en este tema, logran marginar a stos de la
discusin de la validez de las polticas pblicas convencionales y aejos
estadios de debilidad institucional, factores tales que convergen en la construccin de consensos a favor de la ampliacin de todos los elementos
necesarios para combatir el delito. En la base de este conjunto de procesos
se ha consolidado un esquema de abordaje que prcticamente cancela la
reflexin acerca de los costos del endurecimiento y las posibles alternativas al paradigma convencional.
Precisamente, a consecuencia del esquema de abordaje ya mencionado la funcin policial est sufriendo el ms trascendental giro en su orientacin: no se estn considerando los presupuestos histricos que hace siglos
le dieron origen como un servicio de naturaleza civil, en el marco del nacimiento del Estado moderno, al haberse llamado a las fuerzas armadas a
ocupar importantes espacios en instituciones de polica.19 Mxico entra al
siglo XXI con policas militares vestidos de policas civiles, quienes patrullan las calles de varias ciudades.20
19
A juzgar por los orgenes de la polica en Francia, durante el siglo XVII, parece incontrovertible que su distincin frente al ejrcito es uno de sus aspectos intrnsecos. Una puntual
narracin que abarca desde el siglo IX nos lleva de la mano para observar el proceso de
mutacin de las figuras e instituciones a las cuales los reyes encargaron la seguridad y la
justicia, y que dara origen a la figura que segn algunos autores constituye el punto de
inflexin en el que nace la polica: el lieutenant de police. Hasta el siglo XVI todas estas
figuras tuvieron desde el inicio [] competencias en materia de administracin de justicia
militar. Durante el Renacimiento se veran los orgenes de una fuerza armada para la lucha
contra bandidos y salteadores de caminos. A principios del siglo XVI crecera la pugna de
fondo entre justicia militar y justicia civil. Esa pugna quedara rebasada cuando con la
institucin policial nace una doble distincin. Funcional, por una parte, respecto del
ejrcito y la magistratura, y espacial, por otra parte, al distinguir entre mantenimiento del
orden interno y externo. Recasens y Brunet, Amadeu, Policia y control social: problemas
de construccin y definicin jurdica y social, tesis de doctorado, Espaa, Universidad de
Barcelona, pp. 143, 144, 145 y 147. Indita.
20
todos [los cuerpos de seguridad pblica] tienen un altsimo componente militar tanto
en mandos como en tropa: prcticamente toda la PFP [Polica Federal Preventiva] est
integrada por las llamadas fuerzas especiales de apoyo, que provienen de la polica militar;
la mayora de los mandos de la PGR [Procuradura General de la Repblica] tambin
provienen del Ejrcito; miles de soldados y cada vez ms marinos participan en tarea
directas de seguridad. Fernndez Menndez, Jorge, La amenaza de los desestabilizadores,
en: Milenio Diario, mircoles 7 de noviembre de 2001, p. 8. Es comn que se confunda esta
perspectiva de discusin al asumirse actitudes de defensa del ejrcito, cuando lo que est en
17.p65
195
14/10/2002, 08:31 p.m.
196
Las dimensiones de la penetracin militar en funciones de polica

pueden aclararse mediante una breve resea de hechos. Un informe expresa que la respuesta del ejrcito mexicano a la crisis de la inseguridad
pblica tom, bsicamente, dos formas: el reemplazo de la polica civil por
personal militar, y un uso creciente de las fuerzas militares para apoyar
misiones antidroga y anticrimen en 1996 el ejrcito estaba a cargo de las
fuerzas policiacas federales de Chihuahua, Baja California y Tamaulipas
al finalizar este ao, algn tipo de participacin del ejrcito en la procuracin de justicia era visible en la mayora de los 31 estados mexicanos, as
como en el Distrito Federal. Ya en 1999 el ejrcito se encontraba participando activamente y de manera importante en 28 estados y en la Ciudad
de Mxico.21
Ubico entonces en un contexto amplio el predominio del discurso de
la urgencia y en un punto de vista ms restringido la crisis de la funcin
policial. La urgencia funciona al mismo tiempo como condicionante y lmite
de la perspectiva de las polticas pblicas y es aqu donde se ubica el discurso poltico que ordena e intenta justificar la militarizacin.22 El trasfondo
de esta prctica es simple, superficial e intuitivo. Se aduce, aunque no
debate es la sustitucin de una funcin sumida en el caos, por otra que adopta un papel para
el cual no fue creada, lo que genera mltiples riesgos para el gobernado, y en esa medida
para el rgimen democrtico de derecho.
21
Chabat, Jorge y John Bailey, Seguridad pblica y gobernabilidad democrtica, desafos
para Mxico y Estados Unidos, Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmica
(CIDE), Documento de Trabajo 75, 2000, pp. 27 y 28.
22
Como anot, la urgencia est presente en otras latitudes, por ejemplo, ha condicionado
aspectos importantes de la reforma policial en Guatemala y Hait. Respecto al primer caso:
En su deseo por echar a andar la nueva operacin policial tan pronto como fuera posible,
los funcionarios de Guatemala decidieron establecer la nueva fuerza policial, en principio
con personal reciclado de la vieja polica, sometidos de manera rpida a un breve reentrenamiento () todo el liderazgo de la nueva polica lo constituyen personal proveniente de la anterior polica. Esto ha sido criticado en cuanto a la naturaleza y extensin de la
reforma. Por otro lado, durante la creacin de la Polica Nacional de Hait se redujo a cuatro
meses el periodo de formacin para sacar el mayor nmero de policas en el menor tiempo
posible, con lo cual la formacin para el liderazgo qued atrs. Este cuerpo empez a
trabajar sin comandantes, creando problemas logsticos y morales, lo que requiri que las
fuerzas policiales de Naciones Unidas adoptaran de facto un papel de liderazgo, a pesar de
que su mandato estaba limitado a monitoreo y entrenamiento. Neild, Rachel, op. cit., pp.
26 y 28. Esta misma fuente anota: La presin para el despliegue acelerado y cortos
periodos de entrenamiento debe ser resistida, ya que conduce hacia la mala preparacin de
los policas, quienes tienden ms a cometer errores, a entrar en pnico ante desafos y a
emplear de manera innecesaria la fuerza letal, p. 28.
17.p65
196
14/10/2002, 08:31 p.m.
LA
197
necesariamente de manera abierta, que mientras no existan instituciones

policiales civiles slidas se debe llamar a las fuerzas armadas, las cuales
son el nico recurso disponible y confiable al menos desde la perspectiva
del Gobierno. La racionalidad de este argumento es de orden poltico e
instrumental, ya que se basa en un criterio de oportunidad que ha ganado
terreno no slo en el Ejecutivo Federal, sino tambin en el criterio del Poder
Judicial de la Federacin.23
Es importante anotar la naturaleza histrica del proceso que deriv
en la actual coyuntura, donde no hay cuestionamientos mayores, polticos y
sociales, ante el intercambio de civiles por militares en funciones de polica.
En el rgimen posrevolucionario transitaron a la par el fortalecimiento
institucional y social del recurso castrense y el inalterado desplome de la
funcin policial. Ms all de la discusin acerca de los rezagos y problemas
en las fuerzas armadas, su reconocimiento y respeto por los actores polticos es parte de la estabilizacin poltica del pas conducida por el denominado partido de Estado. A dichas fuerzas se les dot de una base jurdica
para operar y han tenido acceso a recursos para establecer un sistema
profesional que avanza hacia la especializacin. Por el otro lado, las instituciones policiales han sido abiertamente manipuladas por la autoridad poltica en un contexto alternado de prcticas legales e ilegales, an no se les
provee de una base jurdica suficiente que al mismo tiempo las oriente,
proteja y limite, al tiempo que sus recursos han sido marginales. Estas
viejas inercias derivaron en un resultado lgico: mientras las fuerzas armadas gozan de la ms alta credibilidad las otras viven una realidad opuesta.24
23
En este ltimo caso me refiero a la decisin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin

contenida en la accin de inconstitucionalidad 1/96. Los argumentos del tribunal refieren
una situacin de inseguridad a la cual se debe responder con todos los instrumentos del
Estado responsables de coadyuvar a lograr los objetivos de la seguridad pblica, efecto al
cual fue establecido el Sistema Nacional correspondiente. Destaco que el reconocimiento
de la constitucionalidad de la norma que incluye a las fuerzas armadas en el Consejo
Nacional de Seguridad Pblica no tom en cuenta el conocimiento terico y emprico, la
experiencia y recomendaciones desarrolladas en el exterior, claramente opuestas a la militarizacin de toda funcin relacionada con la seguridad interior de un Estado, al menos en un
rgimen democrtico y de derecho. Ms adelante ejemplificar esta posicin. Con respecto
a la interpretacin constitucional de sta, una interesante crtica a la decisin de la Corte se
puede encontrar en Gmez Romero, Luis, El garrote filantrpico: seguridad pblica y
derechos humanos en la jurisprudencia de la Corte, Mxico, texto mecanuscrito indito.
24
En el extremo superior de confianza est el ejrcito: La tercera parte de los ciudadanos
dicen que confan mucho en l, y si sumamos a los que declaran tenerle al menos algo de
17.p65
197
14/10/2002, 08:31 p.m.
198
Desde la perspectiva de las caractersticas que en el exterior han

sido identificadas como bases de la funcin policial en el Estado democrtico de derecho se han emitido consideraciones importantes acerca de la
manera como la penetracin de la funcin militar hacia la policial debilita
este rgimen. Uno de los ms influyentes autores en el tema de la reforma
policial democrtica llev a cabo una revisin en 120 pases y lleg a la
conclusin que Amrica Latina es la regin del mundo donde las fuerzas
armadas han intervenido ms en la polica, seguida por la regin de frica
al sur del Sahara. Encontr que las democracias occidentales, as como los
pases que han transitado por regmenes comunistas, han excluido al ejrcito de labores policiales internas. Estos hechos le permiten inferir que la
separacin entre policas y militares es necesaria, pero no suficiente para
alcanzar el perfil democrtico de la funcin policial: los encargados de las
reformas deben entender que mientras la penetracin de la polica por parte de las fuerzas armadas inhibe el desarrollo democrtico, su separacin
no es un fin en s. Es slo el comienzo de una reforma democrtica.25
Frente a esta hiptesis, la situacin en Mxico nos ubica en una direccin
opuesta incluso con respecto a los esfuerzos iniciales hacia la transformacin democrtica de la funcin policial.
Entre las denominadas lecciones para la reforma policial en el extranjero: La reforma policial democrtica requiere la separacin entre la
polica y el ejrcito. El razonamiento detrs de este principio es que la
misin de los militares es tan diferente a la de la polica, que una contamina
a la otra. La democratizacin de la polica es especialmente socavada por
el involucramiento militar, debido a que los soldados siguen las rdenes
superiores, en lugar de atender las solicitudes de los ciudadanos; su uso de
la fuerza es mucho menos restringido y el secreto est ms inculcado en su
confianza, se llega a ocho de cada diez que confan, en mayor o menor grado, en las fuerzas
armadas. En el nivel inferior est la polica: Tres de cada diez mexicanos no slo no
confan, sino que desconfan de quienes se supone estn para salvaguardar su seguridad, y
si a los desconfiados les sumamos el porcentaje de los que no le tienen nada de confianza a
la polica, aunque no dicen desconfiar de ella, entonces se llega al 65% de los ciudadanos que
escuchan polica y piensan no hay que confiar. Milenio Diario, 6 de diciembre de 2001,
p. 13. Este ltimo dato fue referido en pginas anteriores en otro argumento.
25
Bayley, David H., The contemporary practices of policing: a comparative view,
Civilian police and multinational peacekeeping-a workshop series. A role for democratic
policing, Washington, National Institute of Justice and Center for Strategic and International
Studies, Police Executive Research Forum, octubre 6 de 1997, p. 5.
17.p65
198
14/10/2002, 08:31 p.m.
LA
199
manera de pensar. A la inversa, los oficiales del ejrcito en las democracias

desarrolladas reconocieron hace tiempo que los deberes de la polica son
antitticos frente a la misin de una guerra. La funcin policial requiere
habilidades de mediacin, prudencia en el uso de autoridad y un estilo que
facilite la supervisin.26
La siguiente leccin del mismo documento plantea argumentos directamente relacionados con la explicacin que hice respecto a la reaccin
de la autoridad ante las presiones derivadas de la inseguridad y la incapacidad institucional para atenderla y las relaciona con el llamado al ejrcito. El
texto analiza cmo el incremento de la violencia y el delito subordinan la
reforma policial a la capacidad de la polica para enfrentar estos problemas. La fuente afirma que los pases en transicin democrtica enfrentan
condiciones que hacen inciertas las posibilidades de la seguridad. Pero alcanzar un orden pblico, al mismo tiempo efectivo y humano, es una condicin prioritaria para el desarrollo democrtico. Sin embargo, el orden no es
garanta de la democracia, por lo cual los encargados de la reforma policial
enfrentan el siguiente dilema: no obstante alcanzar resultados efectivos en
el control de la delincuencia es condicin necesaria para alcanzar la democracia, sta puede ser puesta en peligro si el control referido se busca
mediante el fortalecimiento de instituciones represivas.
El texto en cita apunta el siguiente corolario: la intranquilidad de la
sociedad y los altos niveles delictivos provocan que las funciones policial y
militar se entremezclen, por lo tanto retardan su separacin. Los militares
comienzan a operar de manera domstica y la polica adopta caractersticas del ejrcito tales como el patrullaje en grupos y el empleo de armas de
alto poder. La polica se vuelve ms centralizada, ms cerrada, ms sospechosa del pblico, menos protectora de los derechos humanos y muestra
menos voluntad para desarticular unidades desacreditadas.27
No obstante lo anterior, es necesario reconocer los siguientes matices en el tema de la militarizacin policial. Por un lado, es evidente un
consenso con respecto a la necesidad de separar en Amrica Latina a las
fuerzas armadas de la funcin policial, como ingrediente para la democratizacin de sta, al menos entre amplios sectores de la investigacin especializada, organismos internacionales oficiales y no oficiales involucrados
26
27
17.p65
Bayley, David H., op. cit., pp. 38 y 39.

Ibidem, p. 39.
199
14/10/2002, 08:31 p.m.
200
en el tema y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos.

Tal consenso se ha manifestado claramente en la asistencia internacional
para la reforma policial en Amrica Central. No as en Sudamrica, donde
dicha asistencia, al menos en gran escala, no ha estado presente y las
reformas no han alterado el carcter militar de las fuerzas policiales, cuando stas ya lo tenan. En parte ello es consecuencia de que dichas fuerzas
no aparecan como meras dependencias de las fuerzas armadas (...) La
polica colombiana continu dependiendo del Ministerio de Defensa de acuerdo con lo preceptuado por la Ley 62 de 1993, mientras que las policas
militares estaduales de Brasil conservaron su carcter jerrquico y vertical, en concordancia con la estructura militar que consagra la constitucin de
1988.28 Estos dos casos son objeto de amplias discusiones y es continua la
denuncia de sus problemas en materia de violacin a los derechos humanos,
asociados, entre otros aspectos, con la doctrina militar que los caracteriza.29
En Europa la situacin es muy distinta. Existen modelos policiales
como el ingls, que desde sus orgenes fue separado del ejrcito y goza de
los mayores niveles de confianza social, pero tambin operan tres fuerzas
policiales en regmenes considerados democracias avanzadas que retienen
una disciplina militar, rangos militares y son consideradas como una reserva militar en caso de guerra. Es el caso de la gendarmera francesa, los
carabineros italianos y la guardia civil espaola. El carcter militar de la
estructura de funcionamiento de estos cuerpos puede presentar ventajas o
deficiencias, pero no es inherentemente incompatible con la democracia, a
menos que esas policas se encuentren subordinadas a las fuerzas armadas, o ejerzan sus funciones con criterios de tipo militar.30
28
Frhling E., Hugo, La reforma policial y el proceso de democratizacin en Amrica

Latina, p. 12.
29
En Bogot, Colombia, la autoridad poltica (civil) encabeza una estrategia integral de
seguridad y convivencia que incluye un Plan de transformacin cultural de la Polica
Nacional, entre cuyos rasgos esenciales destaca un plan educativo de contenidos democrticos, claramente alejado de los patrones tradicionales del llamado modelo policial de inspiracin militar. Como resultado, segn informacin divulgada por la Alcalda Mayor de
Bogot-Colombia, la credibilidad de la ciudadana hacia la polica pas de 10 por ciento en
1993 a 78 por ciento en el 2000. Acero Velsquez, Hugo, Una mejor polica, una mejor
seguridad y convivencia en Bogot-Colombia. Un proyecto conjunto entre autoridades
civiles, polica y ciudadana. Indito.
30
Beato C., Claudio, Accin y estrategia de las policas, Frhling E., Hugo y Azun
Candina eds., Polica, sociedad y Estado: modernizacin y reforma policial en Amrica del
Sur, Chile, Centro de Estudios para el Desarrollo, 2001, pp. 39 a 56, citado en Frhling E.,
Hugo, La reforma policial y el proceso de democratizacin en Amrica Latina, p. 5.
17.p65
200
14/10/2002, 08:31 p.m.
LA
201
En efecto, en el viejo continente esas policas militarizadas estn

sometidas a controles internos y externos que funcionan como frenos ante
casos de ilegalidad y violaciones a los derechos humanos, lo cual no significa que stos no ocurran. Pero esto se debe interpretar en un contexto
ms amplio. Si la militarizacin de la polica en Amrica Latina es calificada como inaceptable desde una perspectiva democrtica, pero no lo es en
Europa, es porque las diferencias implican procesos de maduracin en la
cultura poltica, lo cual confirma que la funcin policial proyecta las reglas
del sistema poltico en su conjunto.31 Las tres instituciones policiales europeas mencionadas arrastran la influencia del modelo policial creado por
Napolen, entre cuyas caractersticas destaca su orientacin militar, pero
han evolucionado en el marco de procesos histricos sostenidos hacia la
consolidacin de regmenes democrticos y de derecho.
En cambio, en Amrica Latina la militarizacin de la funcin policial,
al menos durante la segunda mitad del siglo XX, debe entenderse en el
contexto de la doctrina de la seguridad nacional, en cuyo caso abunda la
informacin que prueba un comportamiento policial en gran parte de la
regin abiertamente opuesto a la legalidad y el respeto a los derechos humanos. As lo demuestra la experiencia de las dictaduras militares y los
gobiernos autoritarios en Amrica Latina y la relacin de stos con Estados
Unidos, donde la doctrina mencionada funcion como gida justificativa de
las acciones del Estado. La siguiente declaracin de Robert McNamara,
en funciones de Secretario de la Defensa de Estados Unidos, es un verdadero paradigma: Nuestro objetivo primordial en Latinoamrica es ayudar
donde sea necesario al continuo desarrollo de las fuerzas militares y
paramilitares nativas, capaces de proporcionar, en unin con la polica y
otras fuerzas de seguridad, la necesaria seguridad interna.32 Fue en base
a dicha teora que en Argentina la Junta Militar afirm en 1983 que: Las
Fuerzas Armadas de seguridad y policiales actuaron en defensa de la comunidad nacional cuyos derechos esenciales no estaban asegurados
Semejante doctrina ha sido esgrimida en Chile, Guatemala, etc., para identi-
31
Lpez Portillo Vargas, Ernesto, La polica en Mxico: funcin poltica y reforma,

Bailey, John y Jorge Chabat eds., Crimen transnacional. Desafos para Mxico y E. U.,
Mxico, Plaza y Jans, en prensa.
32
Recasns y Brunet, Amadeu, op. cit., p. 58.
17.p65
201
14/10/2002, 08:31 p.m.
202
ficar al enemigo interno con el externo, a todos ellos con la subversin, y

llevar la guerra a sus ltimas consecuencias.33
El estudio referido expone planteamientos errneos en la interpretacin histrica de lo que es la polica, uno de los cuales ha creado un falso
confrontamiento [sic] entre la polica y la sociedad, teora que trata a una
y otra como sujetos sociolgicos, sin pormenorizar los entresijos de cada
uno de ellos [lo que provoca] la reconduccin del tema a una relacin entre
dos potencias que se sitan a un nivel de igualdad y a menudo de antagonismo [] La percepcin de dicha relacin [entre la polica y la sociedad]
suele adems partir de la toma de posicin desde uno de los dos polos el
policial al cual se le otorga de entrada cohesin y estructura que no se
acierta a hallar en el otro extremo. As, tal anlisis, que tiene como punto
de partida la visin endgena y a la vez monoltica de la polica, es incapaz
de responder a otra cosa que no sea su propio discurso individualizado y
aislado.34 El ejemplo extremo de esta perspectiva, segn el mismo estudio,
es la doctrina de la seguridad nacional.
LA ASISTENCIA INTERNACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL:

ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIN
En materia de asistencia internacional para la reforma policial existe an

poca informacin y las iniciativas de esta naturaleza han sido por igual
objeto de slidos argumentos a favor y en contra. En trminos generales, la
historia de la asistencia tiene una primera etapa, objeto de importantes
crticas, que corresponde al periodo de la llamada guerra fra, cuyo fin dio
paso a un segundo proceso cada vez ms inclinado hacia el respeto a los
derechos humanos. La ms clara prueba de este giro es que ahora existen
organizaciones no gubernamentales de derechos humanos que se han especializado en la asistencia internacional para la reforma de la funcin
policial, aportan expertos a la misma y la recomiendan dentro de un amplio
marco de actividades hacia su democratizacin. Es justamente la experiencia que he tenido con representantes de dichas organizaciones la que me
ha ofrecido elementos suficientes de conviccin de sus posibles ventajas.
33
34
17.p65

Ibidem, pp. 53 y ss.
202
14/10/2002, 08:31 p.m.
LA
203
En trminos ms concretos, la asistencia para la reforma policial y

en algunos casos del sistema de justicia penal en su conjunto ha transitado
por cuatro etapas: la primera corresponde a los aos sesenta, cuando Estados Unidos ofreci asistencia al sector legal, mediante los denominados
proyectos de derecho y desarrollo; la segunda transita durante las dcadas
sesenta y setenta, cuando el mismo pas llev a cabo proyectos de asistencia a las fuerzas de seguridad; la tercera inicia en los aos ochenta y ha
mostrado tendencia principalmente a proyectos de asistencia a los sistemas de justicia; la cuarta y ltima es propia de los aos noventa y abre paso
a la participacin de organismos internacionales de diversa naturaleza, y un
nmero creciente de pases dispuestos a apoyar reformas policiales y de la
justicia donde existen las condiciones para que la asistencia opere (Organizacin de las Naciones Unidas, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, Estados Unidos, Espaa, Canad, Suecia, Noruega, Holanda,
etc.).35
Segn lo confirman diversas fuentes, el desempeo de Estados Unidos constituye parte importante de los esfuerzos y recursos dedicados a la
asistencia. Por eso me refiero primero a dicho pas en la siguiente breve
reconstruccin histrica.36 La investigacin citada seala que en la primera
mitad del siglo XX Estados Unidos contribuy a unificar las funciones militar y policial en Hait, Cuba, Nicaragua y Repblica Dominicana. En la
dcada de los aos sesenta el Pentgono y la Agencia Central de Inteligencia participaron intensamente en la formacin de cuerpos policiales de la
regin, sin incluir esfuerzos que desvincularan al ejrcito de la seguridad
interna. Sin embargo, en 1962, la creacin de la Oficina de Seguridad Pblica (en ingls conocida como la OPS) abre paso a cambios, ya que constituye un programa de asistencia civil para las fuerzas policiales cuyos
beneficios iran principalmente a Vietnam, Tailandia y Amrica Latina. La
evolucin del concepto de contrainsurgencia redundara, a travs de este
programa, en el apoyo al principio de separacin de las funciones de la
polica y el ejrcito.
A finales de los aos sesenta periodo en el cual inician los estudios
que muestran la profunda crisis de eficiencia del llamado modelo policial
35
Chinchilla, Laura, From justice reform to public security: challenges for aid agencies,
police reform and the international community, p. 2.
36
Esta reconstruccin se basa principalmente en Desmilitarizar el orden pblico , op. cit.
17.p65
203
14/10/2002, 08:31 p.m.
204
burocrtico, el cual sera progresivamente sustituido por diversas variantes

del programa comunitario de polica,37 se dieron a conocer pruebas de
acciones contra derechos humanos en Vietnam, Argentina y Uruguay, relacionadas con la asistencia policial de Estados Unidos. Lo anterior, junto
con otros factores, condujo en 1973 al Congreso de ese pas a prohibir el
entrenamiento policial en el extranjero y al ao siguiente aprobar la seccin
660 del Decreto de Asistencia Extranjera (Foreign Assistance Act). Esta
prohibicin nunca se aplic a las actividades antinarcticos del Departamento de Justicia y sera sucesivamente objeto de otras excepciones. En
1983 y 1990 el Congreso aprob legislaciones de apoyo en formacin de
recursos humanos extranjeros para combatir el terrorismo. De 1982 a 1984,
en 1986 y 1987 el Congreso mismo permiti la asistencia policial a Hait y
la administracin Reagan hizo uso de maniobras legislativas para programar de nuevo la ayuda militar a Honduras y El Salvador en los aos fiscales 1986 y 1987.38
En 1986 el ejrcito de Estados Unidos inici el entrenamiento policial
en el marco de las campaas contra las drogas. En 1988 y al ao siguiente
el Departamento de Defensa fue autorizado para proporcionar formacin
y equipo a unidades de polica dedicadas a la lucha antidrogas. El Decreto
de Control Internacional de Narcticos (International Narcotics Control
Act) de 1990 autorizaba al Departamento de Justicia de Estados Unidos a
dar amplio apoyo, por medio del ejrcito, para la lucha antinarcticos a
cuerpos policiales de Colombia, Bolivia y Per en 1991. El ao anterior,
despus de la intervencin de Estados Unidos en Panam, el Congreso
autoriz el entrenamiento de la nueva polica panamea en reas como
derechos humanos, derecho civil, y mtodos globales de aplicacin de la
ley (...) en 1986 se puso en marcha el Programa de Asistencia para el
Entrenamiento en Investigaciones Criminales (International Criminal
Investigative Training Assistance Program-ICITAP) para ofrecer asistencia general a cuerpos de seguridad extranjeros, a jueces y fiscales, as
como apoyo a los objetivos del programa de la Administracin de Justicia
(Administration of Justice-AOJ, ahora conocido como de Estado de de-
37
De la Barra Cousio, Carlos Rodrigo, Polica comunitaria: trayectoria de un concepto y
experiencias comparadas, Cuadernos del CED, 30, Taller de Polica y Comunidad, Proyecto Polica y Sociedad Democrtica, Documentos de Trabajo, 14 de enero de 1999.
38
Ibidem, p. 7.
17.p65
204
14/10/2002, 08:31 p.m.
LA
205
recho, Rule of Law-ROL) de la Agencia Internacional de Desarrollo de

Estados Unidos (USAID).39
El Decreto de Ayuda Extranjera autoriza a todas las agencias de
Estados Unidos, excepto el Departamento de Defensa y miembros de las
fuerzas armadas de ese pas sin perjuicio de la seccin 660 del mismo
decreto, a llevar a cabo: a) programas para mejorar las capacidades de
investigacin, conducidos bajo control judicial o fiscal; b) programas de
asistencia en el desarrollo de la instruccin acadmica y planes de estudio
para la capacitacin de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley; y
c) programas para mejorar la competencia administrativa de las agencias
judiciales, especialmente sus capacidades sobre el desarrollo profesional,
evaluacin del personal y procedimientos disciplinarios internos.40
Como seal, la asistencia policial se ha multiplicado en Estados
Unidos.
El programa de ICITAP se ha expandido ms all de un pequeo nmero de
pases del Caribe y Amrica Central, hacia 63 pases en el mundo (...) Estados Unidos est enviando al extranjero para asistir en entrenamiento y
monitoreo en operaciones de seguridad extranjeras en pases como Hait,
Bosnia, Kosovo y, ms recientemente, Timor Oriental. En 1996, un promedio de 154 policas fueron desplegados al extranjero cada mes. Para 1997, el
nmero haba crecido a 275; hacia finales de 1999 el nmero haba llegado a
ms de 600 (...) El Presidente Bill Clinton emiti la Directiva Presidencial 71
en febrero 24, 2000 (...) donde instruy al Departamento de Estado a asumir
liderazgo en la formacin de grupos de trabajo inter-agencias para mejorar
la capacidad de Estados Unidos para desplegar polica civil; mejorar su
habilidad para entrenar fuerzas policiales extranjeras, enfatizando especialmente la proteccin a los derechos humanos.41
A partir de los aos noventa comenzaron a intervenir varios actores

del concierto internacional. Espaa y Chile aportaron esfuerzos a la reforma en El Salvador. Argentina, Bolivia y Canad enviaron personal a Hait,
formando parte de la seccin de polica civil de la misin de las Naciones
Unidas en ese pas. Hasta finales de los aos ochenta los esfuerzos de
pacificacin de la Organizacin de las Naciones Unidas se haban enfoca39
40
41
17.p65
Ibidem, p. 8.
Idem.
Bayley, David H., op. cit., pp. 4 y 5.
205
14/10/2002, 08:31 p.m.
206
do casi enteramente a conflictos entre pases, tales como el de Israel y

Egipto o entre Grecia y Turqua. En 1988, por ejemplo, cuatro de las cinco
operaciones de pacificacin correspondan a conflictos de esta naturaleza.
Desde 1992, sin embargo, 9 de sus 11 operaciones han sido complejas
emergencias humanitarias intra-estatales, como en Angola, Bosnia,
Camboya y Somalia. Para febrero del 2000, Naciones Unidas haba desplegado 9,000 policas civiles (CIVIPOL) alrededor del mundo (...) El reclutamiento y entrenamiento de personal de CIVIPOL se ha convertido en
un uso mundial con 34 naciones actualmente involucradas en misiones de
Naciones Unidas.42
La evaluacin de la efectividad de la asistencia es an insuficiente,
pero un sector de la comunidad de derechos humanos que participa directamente en este proceso apunta que casos como los de Panam, El Salvador y Hait han probado que la reforma policial puede ayudar a proteger los
derechos humanos y a democratizar los cuerpos de seguridad. Se constata
entonces que organizaciones de derechos humanos transitan del rechazo a
la asistencia, hacia la incorporacin de sus perspectivas a efecto de no
quedar al margen de procesos crecientes de intercambio para reformas
policiales y judiciales. Se informa que los tres casos antes mencionados
han permitido la aceptacin de propuestas de reforma que incluyeron procesos de desmilitarizacin policial monitoreados por la comunidad internacional. La constante parece ser clara: modificar la relacin entre civiles y
militares de manera que se logre la autonoma de los primeros con respecto
a los segundos, resulta ser uno de los ejes de sentido en los esfuerzos de
asistencia, al menos en Amrica Latina y el Caribe. Este objetivo puede ser
causa de mayor riesgo para la reforma policial. Guatemala es un paradigma en este sentido: durante la dcada pasada la comunidad internacional
fue convencida en tres ocasiones para que apoyara reformas policiales que
despus fueron revertidas por el ejrcito. En Honduras las iniciativas civiles para asumir el control de las investigaciones policiales y eventualmente eliminar el control militar de la totalidad de la fuerza policial siguen
siendo dbiles.43 En los dos pases las perspectivas de reforma policial se
diluyen ante la falta de una reduccin significativa del poder e influencia
del ejrcito.
42
43
17.p65
Ibidem, pp. 4 y 5.
206
14/10/2002, 08:31 p.m.
LA
207
Enfatizo que el recuento de experiencias seala ejemplos donde la

puesta en prctica de mecanismos internacionales multilaterales que incluyen instituciones de gobierno y no gubernamentales genera resultados positivos concretos en procesos de seleccin, formacin, promocin, gestin
y control de conducta policial. Aunque ninguna de tales experiencias arroja
slo resultados positivos, e inclusive algunas hoy da son puestas en duda
debido a la falta de informacin emprica acerca de sus resultados concretos, existen, sin embargo, elementos suficientes para afirmar que abren
vas hacia otros modelos donde, como en el caso de Mxico, no se constata
su bsqueda.
Algunos de los ms recientes esfuerzos encaminados a evaluar y
profundizar en los logros de la participacin de la comunidad internacional
en la reforma policial muestran un proceso de maduracin que no deja
dudas en cuanto a sus posibilidades para enriquecer el debate y con l
crear nuevas perspectivas hacia una reforma policial democrtica en Mxico. Para demostrarlo, recupero los siguientes temas de debate incluidos en
la convocatoria a un encuentro internacional donde se revisaron los resultados de la asistencia: Emerge una norma policial democrtica? Qu
estamos aprendiendo de los modelos de reforma policial y prevencin del
delito en Amrica Latina y otros lugares? Qu condiciones afectan o soportan modelos policiales democrticos en las democracias frgiles? Cmo
pueden los actores internacionales mejorar su apoyo a la reforma, ayudar a
la formacin de expertos locales y apoyar de manera efectiva la democratizacin del modelo policial y la prevencin del delito? Cul es el rol de la
sociedad civil? En los contextos post-conflicto, cmo puede la asistencia
internacional mejorar el desarrollo institucional ah donde se ha transitado
de misiones militares a civiles? Estos debates renen a expertos y donadores
en reformas policiales sucedidas en Amrica Latina, los Balcanes y frica,
quienes comparan sus experiencias especficas y as fortalecen sus posibilidades de xito.44
En prrafos anteriores subray la informacin que seala logros en
la asistencia internacional para la reforma policial. Una muy reciente evaluacin nos ensea las insuficiencias de la misma, entre las cuales destacan: la asistencia policial ha sido en su mayora proporcionada mediante
mecanismos bilaterales, lo que incrementa el riesgo de importar modelos
44
17.p65
Police reform and the international community, op. cit.
207
14/10/2002, 08:31 p.m.
208
muy especficos, hecho que provoca conflictos entre los pases donantes,
por ejemplo, entre Estados Unidos y la Unin Europea; en situaciones postconflicto la participacin multilateral se desvanece cuando inicia el proceso
de construccin institucional; la asistencia policial no ha sido proporcionada
como parte de un diseo poltico y conceptual coherente en seguridad pblica (prevencin e investigacin del delito); se ha conferido prioridad a
reas especficas de intervencin policial, tales como investigacin del delito y combate a las drogas, lo que ha creado desequilibrios inconvenientes
entre las unidades especializadas y el resto de la polica.45
Este diagnstico se propone para mejorar las posibilidades de la asistencia mediante acciones como: a) en cuanto al diseo, definir con mayor
solidez y coherencia el diseo conceptual, considerar el impacto del proyecto en el sistema como un todo y la sustentabilidad poltica y econmica
de los proyectos; b) en cuanto a la implantacin de los proyectos, involucrar a la sociedad civil y lograr la coordinacin entre los donantes, y c) en
cuanto a la evaluacin de los proyectos, identificar los indicadores de impacto, llevar a cabo evaluaciones independientes y hacer de la evaluacin
un insumo para el diseo e implantacin.46
En varias ocasiones cit un informe cuya base documental quiz
supera todo lo dado a conocer en la materia. David H. Bayley coordin un
equipo de trabajo que revis 500 materiales sobre reforma policial publicados durante los ltimos 30 aos, divididos en tres fuentes: reportes de los
esfuerzos para transformar las instituciones policiales en democracias avanzadas, en especial en Estados Unidos; recuentos de la experiencia de la
asistencia internacional llevada a cabo mediante auspicios bilaterales y
multilaterales, as como el recuento de las acciones de los organismos no
gubernamentales de derechos humanos que intentan rectificar el abuso
policial.47
El informe contiene 87 lecciones y corolarios. Las primeras adoptan
ese carcter por dos razones: han sido generalmente aceptadas entre los
especialistas y estn basadas en la experiencia, ms que en la especulacin. Intentan mostrar una revisin integral de las ms importantes convergencias en procesos de reforma policial cuya principal finalidad es contribuir
45
Chinchilla, Laura, From justice reform, pp. 8 a 11.

Ibidem, pp. 12 a 14.
47
Bayley, David H., op. cit., p. 6.
46
17.p65
208
14/10/2002, 08:31 p.m.
LA
209
a la democracia. Con respecto a Mxico, el estudio es una enseanza

invaluable no slo porque ofrece de manera sistematizada numerosas propuestas, sino porque los argumentos que se revelan tras ellas abren una
veta interminable de temas a debate para nuestra realidad.
La recuperacin de algunos postulados establecidos en el captulo 4,
denominado Lecciones para la reforma policial en el extranjero, me permitir, primero, ejemplificar algunas conclusiones cuya importancia es clara, con respecto a las condiciones que deben crearse para que opere la
ayuda en una reforma policial democrtica, y segundo, llevar esas conclusiones hacia algunos aspectos concretos de mi hiptesis de trabajo en el
siguiente y ltimo captulo.
A modo de premisa se apunta que las recomendaciones slo se aplican para la asistencia que busca crear fuerzas policiales que funcionen de
manera ms democrtica en pases con gobiernos en funcionamiento (distincin hecha frente a aqullos donde la guerra los ha destruido) pero con
fuerzas policiales cuyo carcter no es soporte de la democracia. Las 18
lecciones del captulo me parecen fundamentales, pero aqu slo me interesa destacar tres de ellas:
La asistencia externa no puede producir una reforma democrtica en contra de la voluntad del gobierno anfitrin.
Ninguna induccin externa o presin puede producir una reforma democrtica en contra de la hostilidad o indiferencia de la
polica local. A menos que esta fuerza policial est seriamente
comprometida con la reforma, sta no ocurrir.
Los extranjeros asignados para producir un cambio deben residir en el pas por periodos substanciales, para producir continuidad programtica, asesora expedita y correcciones informadas
a la mitad del camino.
LA ASISTENCIA EN MXICO: FRACTURA DE EQUILIBRIOS

Y CRITERIOS SUGERIDOS PARA SU PUESTA EN PRCTICA
Desde hace aproximadamente cuatro aos someto a discusin la hiptesis

de trabajo materia de este texto en crculos de reflexin con alumnos provenientes de instituciones policiales municipales, locales y federales, as
como de las procuraduras locales y federal. De manera invariable suscita
17.p65
209
14/10/2002, 08:31 p.m.
210
interesantes debates. En particular, me llama la atencin que quienes niegan cualquier validez de la hiptesis en general no aceptan estudiar la informacin publicada sobre el tema y tienden a cuestionar la asistencia
internacional por la va del principio de la soberana, aunque no aciertan a
explicar por qu en otras agendas pblicas el intercambio de conocimientos
tcnicos con el exterior prcticamente no se objeta, e incluso en ocasiones
se promueve abiertamente. Sin sustento terico o emprico alguno se afirma, por ejemplo, que nadie del exterior puede entender lo que sucede en la
polica mexicana y por eso nadie de afuera nos puede venir a ayudar.
Se podran formular diversas interpretaciones para explicar la renuencia. Entre ellas, subrayo la que se enuncia en el epgrafe del texto: la
reforma policial es poltica, en el sentido que afecta intereses, y son estos
intereses los que se perciben amenazados por una idea que supone abrir
informacin y espacios a sujetos extraos. Este es precisamente el motivo
ms profundo que me conduce a proponer la asistencia internacional
multilateral para la reforma policial en Mxico. Recapitulo brevemente para
explicar esta idea.
En el planteamiento del problema describ la funcin policial en Mxico. Anot que el control sobre la misma es insuficiente ya que, segn la
informacin terica y emprica disponible, no est sujeta a instrumentos
tcnicos de evaluacin, ya sea econmica, de control de validez interna de
los programas, o social; tampoco est sujeta a mecanismos adecuados de
rendicin de cuentas internos, externos, polticos y jurisdiccionales.48
Pero la ausencia de controles en nuestra funcin policial tiene que
observarse en una perspectiva histrica para entender que la ha acompaado desde su diseo primigenio.49 En consecuencia, dicha ausencia es un
48
En este aspecto, como en muchos otros, el anlisis comparado arroja contrastes elocuentes. Mientras que las instituciones policiales en Mxico no dan cuenta an de modelos
administrativos actualizados que sostengan sus mecanismos de gestin y evaluacin, de la
dcada de los aos treinta a la fecha algunas instituciones policiales en democracias avanzadas han incorporado seis modelos sucesivos. En esa dcada se utilizaron los principios
clsicos de la administracin; en los cuarenta se adopt la planificacin, organizacin,
asesora, direccin, coordinacin, informacin y presupuestacin; en los cincuenta la gestin dio prioridad a las personas que participan en las organizaciones; en los sesenta y
setenta se practic el siguiente modelo: insumo, producto, proceso y retroalimentacin; en
los setenta y ochenta se impuso la polica por objetivos, mientras que en los aos noventa
se introdujeron las tcnicas de planificacin administrativa, evaluacin de proyectos y
reingeniera de procesos. Barrientos Ramrez, Franklin, op, cit., pp. 4 a 7.
49
Martnez Garnelo, Jess, op. cit., pp. 44 a 206.
17.p65
210
14/10/2002, 08:31 p.m.
LA
211
fenmeno que dibuja un prolongado continuo histrico a mi entender slo

posible debido a condiciones de estabilidad en el interior de las policas y en
su relacin con la sociedad. El problema es que esas condiciones han derivado de acuerdos informales que, al menos desde hace siglo y medio, garantizan que la funcin policial permanezca inalterada en sus prcticas
cotidianas, cuando menos en relacin con la ausencia de adecuados mecanismos de control. Estos acuerdos dibujan un sistema de correlacin de
poderes que mantiene los equilibrios suficientes para que en el interior los
intereses coexistan de manera que los beneficios se distribuyan y desde el
exterior ninguna fuerza modifique esta situacin.
Es obvio que las pruebas empricas de los acuerdos a los que me
refiero son de difcil acceso. La fuente de informacin en este caso son
conversaciones desarticuladas donde se abren espacios de confianza que
permiten a los representantes de las instituciones policiales describir viejas
prcticas que revelan cmo las reglas formales que organizan a la institucin no cumplen la funcin de ser referentes de certeza en el comportamiento de cada uno en las relaciones y en las expectativas de los policas.
En esta perspectiva de anlisis la debilidad en la aproximacin est en la
ausencia entre nosotros hasta donde s, de investigaciones empricas
que develen la naturaleza precisa de las reglas informales que se imponen
a las formales para condicionar comportamientos, relaciones y expectativas.
En otros pases se han realizado estudios que demuestran a la institucin policial como un espacio donde se crea una subcultura que da vida a
una moral propia. Es el caso de Brasil, donde se descubri entre las convicciones de policas acusados de torturar durante la dictadura militar que en
ciertas circunstancias la tortura puede ser un recurso legtimo de alguien
que cumple con su deber.50 Ejercicios de esta naturaleza son indispensables para la consistencia crtica y el diseo de las reformas.
No obstante esta debilidad analtica, me parece que existe informacin suficiente para sostener la hiptesis que caracteriza a las instituciones
policiales en Mxico como rganos sujetos a equilibrios informales que no
reciben estmulos internos o externos que los modifiquen. Este es el terreno
que crea las condiciones para que la asistencia externa pueda funcionar
50
K. Huggins, Martha y Mika Haritos-Fatourus, Conciencia torturada: secretos y moralidad en la violencia policial brasilea, Justicia en la calle . . ., pp. 323 a 354.
17.p65
211
14/10/2002, 08:31 p.m.
212
como un detonador de la transformacin estructural de la funcin, ya que la

presencia multinacional garantizara al menos dos efectos cualitativos: la
introduccin de conocimiento y experiencias diversas, lo que rompera con
la aparente ausencia de alternativas, y la presin poltica suficiente para
fracturar los equilibrios tradicionales.
En la medida que toda reforma policial es poltica, ya que afecta
intereses, slo es posible llevarla a cabo con un soporte precisamente poltico mayor que aqullos. Entre las 17 lecciones generales propuestas para
conducir la transformacin de una organizacin policial la segunda establece que para producir cualquier cambio importante en la misma se necesita
su conduccin desde el ms alto liderazgo. Esta recomendacin, anota el
reporte, probablemente es la que se repite con ms frecuencia en el conocimiento de la materia, y se aplica desde un proceso administrativo hasta
las estrategias operativas y el comportamiento tctico. Una reforma significativa no se llevar a cabo ante la indiferencia u hostilidad del nivel superior de autoridad.51
Si cruzamos lo anterior con los postulados enunciados al final del
apartado precedente tenemos que el ms alto liderazgo en una organizacin policial debe ser el primer comprometido y responsable de cambiarla,
mientras que el apoyo desde la ms alta jerarqua poltica es indispensable
para que la asistencia internacional d soporte a ese cambio. La frmula es
clara: en trminos polticos y administrativos slo un liderazgo capaz de
convocar el mayor apoyo en los dos sentidos puede enfrentar y superar los
intereses y prcticas afectados por la reforma policial.52
Entonces el liderazgo poltico y administrativo es la premisa bsica
para que sea factible el programa de asistencia en Mxico. Me refiero a un
liderazgo que pueda superar la reiterada contradiccin comprobada en el
mundo, que se manifiesta de la siguiente manera: altos niveles de inseguridad y violencia provocan una respuesta que antepone la eficacia a la legitimidad, precisamente cuando lo que se necesita es fortalecer la funcin
policial sobre la base de su legitimidad democrtica. El proceso lo expliqu
antes en el caso de Mxico, pero rebasa nuestras fronteras y se traduce en
un crculo vicioso en el que vale insistir en esta ltima parte del texto: las
51
Bayley, David H., op. cit., pp. 17 a 32.

Se ha comprobado que el liderazgo supone introducir a los policas de manera progresiva
en los cambios, una vez habindolos convencido, al menos a la mayora de ellos, que
operarn en su beneficio. Si esto no sucede, ninguna reforma se dar.
52
17.p65
212
14/10/2002, 08:31 p.m.
LA
213
instituciones policiales no rinden cuentas adecuadas a la sociedad, lo cual

genera presiones polticas y sociales que, principalmente los gobiernos en las
democracias dbiles, enfrentan a travs de esquemas que no redundan en la
insercin legtima de tales instituciones. La desconfianza permanece y las
presiones se incrementan, y as sucesivamente. La asistencia internacional
puede romper esta inercia por los dos posibles efectos cualitativos anotados.
Antes de recomendar algunos criterios bsicos para la instrumentacin de la asistencia anoto un planteamiento previo respecto a sus posibles
caminos. Este ensayo no se pronuncia por un modelo policial especfico
para Mxico porque no existe la informacin y la investigacin que lo hayan construido. De hecho, lo ms probable es que esos insumos llevaran
no a uno, sino a diversos modelos para nuestras mltiples realidades. En
cambio, el texto intenta justificar las ventajas de ciertas herramientas para
avanzar hacia un modelo policial propio de un sistema poltico respetuoso
de los derechos de las personas. En este sentido, tampoco intento proponer
que slo exista un camino para que sea instrumentada la asistencia.
Desde un municipio, un estado o el Gobierno Federal pueden llevarse a cabo las acciones necesarias para un proceso sostenido de intercambio internacional que ofrezca los elementos necesarios para modificar la
funcin policial en su esfera de atribuciones. Sin embargo, por un lado,
debido a que las condiciones estructurales de descomposicin en la funcin
tienen manifestaciones similares aunque en grado diverso en el pas; lo que
significa que los modelos por construir pueden, aunque en diversas modalidades, establecer un referente multiplicador de orientacin hacia los tres
rdenes de gobierno; y, por el otro, en atencin a las anteriores propuestas
con respecto al papel del liderazgo, me inclino por abrir paso a un programa
de asistencia avalado por la ms alta representacin poltica en seguridad
pblica, el Consejo Nacional de Seguridad Pblica y la ms alta amplia
representacin popular, el Congreso de la Unin.
A tal efecto, recomiendo el siguiente mecanismo:
a) Suscripcin por parte del Consejo Nacional de Seguridad Pblica y el Congreso de la Unin de un acuerdo poltico para realizar
el programa de asistencia.
b) Materia de este acuerdo sera la instalacin de una comisin
especial integrada por igual nmero de representantes del Consejo y el Congreso, encargada de disear y ejecutar la convocatoria para crear el rgano consultivo denominado Comisin
17.p65
213
14/10/2002, 08:31 p.m.
214
c)
d)
e)
f)
17.p65
Multilateral para la Reforma Policial en Mxico. En esta primera etapa, la comisin especial sera el rgano ejecutivo encargado de garantizar los apoyos necesarios para la instalacin y
evolucin de los trabajos del rgano multilateral.
La convocatoria tendra dos destinos: interno y externo. En el
primer caso se tratara de configurar una delegacin mexicana
que incluya la representacin de tres sectores: poltico, acadmico y social. El primero incluira delegados representantes del
Consejo Nacional de Seguridad Pblica y de todos los partidos
polticos representados en el Congreso de la Unin. El segundo,
especialistas nacionales en materia de funcin policial, seleccionados mediante concurso abierto por oposicin, cuya organizacin estara a cargo de la comisin especial. El sector social de
la delegacin mexicana lo integraran representantes de las organizaciones ciudadanas y organismos no gubernamentales que
lo soliciten, si han realizado estudios y propuestas en materia de
reforma policial.
Para redactar y lanzar la convocatoria al exterior la comisin
especial contara con una subcomisin internacional, a la cual se
integraran representantes de la Secretara de Relaciones Exteriores. Esta subcomisin realizara los estudios para identificar
las instituciones policiales, organizaciones internacionales de polica, organismos internacionales donantes en reforma policial,
instituciones acadmicas, organismos no gubernamentales nacionales e internacionales y en general toda institucin pblica o
privada que al exterior de nuestras fronteras tenga experiencia
en asistencia para la reforma policial y la posibilidad de destinar
recursos hacia Mxico.
En ningn caso la delegacin internacional de la comisin
multilateral podra estar integrada mayoritariamente por delegados de un pas, a efecto de garantizar el equilibrio entre los modelos de reforma policial que se discutiran.
Hasta la instalacin de la comisin multilateral la comisin especial rendira informes mensuales de trabajo al Consejo Nacional
de Seguridad Pblica por conducto de su Secretario Ejecutivo y
al Congreso de la Unin por conducto de sus representantes
miembros de la misma.
214
14/10/2002, 08:31 p.m.
LA
215
g) Ya instalada la comisin multilateral la comisin especial realizara funciones de secretara ejecutiva de aqulla.
h) La primer actividad del rgano colegiado multilateral sera la aprobacin de su esquema de organizacin interna y de un programa
de trabajo para la construccin de tres instrumentos: normas mnimas para la reforma de la funcin policial en Mxico, programa de colaboracin internacional y los criterios de intercambio
con cada donante, los cuales incluiran una propuesta de mecanismos de financiamiento y asistencia tcnica desde el exterior.
i) Las normas, el programa, los criterios y los periodos de trabajo
proyectados y permanencia de los delegados extranjeros seran
presentados al Consejo Nacional de Seguridad Pblica y al Congreso de la Unin para autorizacin.
Estos planteamientos deben leerse como criterios aproximativos. El
valor de la propuesta y del posible mecanismo de instrumentacin est en
sus posibilidades de aportar ideas para crear otro modelo policial. Reitero
que mi hiptesis no parte de la certeza en cuanto al camino que la reforma
policial debe seguir. La ayuda externa debe operar para buscar ese camino, ya que toda reforma policial parece depender en gran medida de la
interpretacin sensible del contexto en el que habr de intentarse. La multiplicidad de perspectivas provenientes del exterior abre oportunidades hacia la dotacin de herramientas para la reforma y permite un proceso interno
de formacin de recursos humanos capaces de disear, implantar y evaluar
reformas policiales amplias, integrales, sostenidas y de impacto estructural.
CONCLUSIN
La funcin policial en Mxico est en crisis. A pesar que el marco terico
y la investigacin emprica son escasos, la medicin de la confianza de la
sociedad, respecto a la polica, entre otras fuentes de informacin, confirma lo anterior una y otra vez. Los actores polticos deben aceptarlo y tomar
los posibles riesgos y costos de modificar sus esquemas de relacin con las
instituciones policiales. Por su parte, stas deben ser sometidas a un rediseo
progresivo que conjugue el rigor tcnico y la mayor creatividad experimental posible, siempre que fortalezca el respeto a los derechos del gobernado.
Es un contrasentido pensar que podemos consolidar nuestra democracia
con instituciones policiales civiles dbiles e instituciones policiales militari-
17.p65
215
14/10/2002, 08:31 p.m.
216
zadas fuertes. Este camino es el de la eficacia, que cuando se ha sobrepuesto a la legitimidad se ha dado vida a los regmenes que mayores conflictos han generado en materia de derechos humanos.
No es posible entrar en el siglo XXI creyendo todava que el mejor
polica es el ms disciplinado, por dar prioridad a este valor en su preparacin. El servicio policial moderno no mejora segn la eficacia en el cumplimiento de las instrucciones del superior, sino en la medida que incrementa
sus medios legtimos para atender al ciudadano. Las palabras clave de la
aplicacin de la ley tienen que ser negociacin, mediacin, persuasin y
resolucin de conflictos (...) La calidad de la aplicacin de la ley depende,
en gran medida, de la calidad de los recursos humanos disponibles.53 Por
esto, en la polica moderna el verdadero desafo est en la formacin de
individuos que incorporen una lectura sensible de la sociedad en la que
viven y de la funcin que representan.
53
De Rover, Cees, Servir y proteger: Derecho de los derechos humanos y derecho humanitario para las fuerzas de polica y de seguridad, Ginebra, Comit Internacional de la Cruz
Roja, 1998, cap. 10, p. 5, http://www.icrc.org/
17.p65
216
14/10/2002, 08:31 p.m.
PROPUESTA DE CAMBIO AL MODELO

MEXICANO DE SEGURIDAD PBLICA
Frecuentemente legisladores, polticos, acadmicos y pblico en general

sostienen en los medios de comunicacin que es necesario modificar el
orden jurdico para hacerlo ms severo o adecuarlo a cada nueva circunstancia social. En general, la propuesta consiste en revisar el tipo de los
delitos o del proceso preventivo, investigatorio o administrativo de justicia,
sin omitir las reformas en materia penitenciaria. Por ejemplo, no escapa el
deseo de federalizar todos los delitos, incluir todos los delitos en el cuadro
de los delitos graves o en el marco de la delincuencia organizada. Dentro
de poco tiempo empezaremos a escuchar voces que clamen por la implantacin sustantiva de la disposicin constitucional contenida en el artculo
22, prrafo tres, referido a la pena de muerte a cierto tipo de ilcitos.
Artculo 22 queda tambin prohibida la pena de muerte por delitos polticos y en cuanto a los dems, solo podr imponerse al traidor a la Patria en
guerra extranjera, al parricida, al homicida con alevosa, premeditacin o
ventaja, al incendiario, al plagiario, al salteador de caminos, al pirata y a
los reos de delitos graves del orden militar.
En Mxico el sndrome de nuestro tiempo es la delincuencia con

todas sus consecuencias sociales, econmicas y polticas. Las estadsticas
policiales nos hablan del incremento de la inseguridad pblica: de violacin
a los derechos humanos, incremento de crmenes polticos, impunidad, y
corrupcin en los cuerpos policiacos. Referencias periodsticas nos indican
que en el Distrito Federal ha aumentado la actividad delictiva. Respecto a
datos registrados, independientemente de los delitos no denunciados legalmente (se estiman denunciados 1 de cada 5), son los siguientes:
217
SINTITUL-7
217
14/10/2002, 08:21 p.m.
PABLO I. MONZALVO PREZ
218
Promedio
Diario
1994
1995
2000
2001
2002
442.45
598.90
482.92
469.78
503.26*
El desprestigio de los cuerpos de seguridad pblica no es nuevo. En

las bases orgnicas de la Repblica Mexicana de junio de 1843 se lee en la
introduccin del bando sobre guardias diurnos, de mayo 6 de 1850, el
Gobernador del Distrito Federal asegura: Desgraciadamente, en esta ciudad, han cado en desuso y desprecio pblico casi todas las disposiciones
de polica. El origen de este mal ha sido principalmente la falta de una
buena vigilancia constante y eficaz.
En todo el devenir histrico de Mxico ha habido mal uso de las
facultades legales de la polica pblica. En septiembre de 1813 el Virrey
Flix Mara Calleja suprimi una denominada junta de polica, por lo que la
funcin policiaca se apoy en los alcaldes de barrio y celadores que tenan
como principal funcin integrar un grupo con tareas estrictamente represivas y antisubversivas con un claro y fundamental tinte poltico. Vemos que
el desatino de usar a la polica, a los procesos persecutorios del delito y a la
administracin de justicia como elementos para hacer poltica a favor de
sus correligionarios y contra sus enemigos no es nada nuevo. Desde entonces, relata el novelista Victoriano Salado, las labores del polica como espa
y como actor de escuchas clandestinas de conversaciones, principalmente
contra los enemigos polticos y contra los que en ese tiempo se consider
como vagos. A los enemigos polticos y a los vagos los medios informativos pro-gobierno los calificaron como canallada liberalezca, masonetes,
anarquistas, pillos y enemigos de la administracin.
Un antecedente remoto de normatividad relacionada con la seguridad pblica es la Ley Orgnica de la Guardia de Seguridad Pblica del 16
de enero de 1857. Los principales objetivos de la Guardia de Seguridad
Pblica, que dependa del Ministerio de Gobernacin, eran:
Artculo 1o.- Se establece en la Repblica la Guardia de Seguridad.
Artculo 2o.- Son objetos de esta institucin:
* Informacin de enero y febrero.
SINTITUL-7
218
14/10/2002, 08:21 p.m.
PROPUESTA DE
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
CAMBIO AL MODELO MEXICANO DE SEGURIDAD PBLICA
219
Conservar la tranquilidad pblica

Proteger las personas y las propiedades
Cuidar el orden en las poblaciones
Vigilar los caminos
Prevenir los delitos
Perseguir a los malhechores
Auxiliar a las autoridades en la ejecucin de las leyes y
Escoltar los caudales pblicos
En los reportes periodsticos de 1876 aparecen recomendaciones al

Gobernador del Distrito Federal para que ordene a los agentes de polica
que se abstengan de pronunciar palabras obscenas en las calles as como a
embriagarse, a ser prepotentes, a ser corruptos, a ser ineptos. El mismo
relato dice que los policas eran de origen social marginal, tenan bajos
salarios y poca estima social. Es obvio que parecera que se est describiendo a algunos de los policas del 2002.
En los cdigos de derecho pblico anteriores y actual, como lo es la
Constitucin de 1917, se puede observar que los cuerpos de seguridad
pblica protegen fundamentalmente al Estado y no a la sociedad civil.
La Constitucin vigente ha generado leyes secundarias como la Ley
General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11
de noviembre de 1995. Esta Ley es reglamentaria del artculo 21 constitucional publicada, esta ltima, en el Diario Oficial de la Federacin el da
31 de diciembre de 1994, y la cual seala el establecimiento de un Sistema
Nacional de Seguridad mediante la coordinacin de la Federacin, el Distrito Federal, los estados y municipios. Sobre el particular en diciembre de
1994 se adicion la fraccin XXIII del artculo 73 constitucional, que otorga
facultades al Congreso para expedir la ley que establece las bases de coordinacin.
En el concepto de seguridad pblica, derivado de la Ley de Coordinacin, regula las acciones del Estado, desde la prevencin genrica hasta
la readaptacin social.
La seguridad pblica, en un amplio sentido, no solamente la constituyen los policas preventivos, sino que incluye: la polica preventiva, policas
complementarias, policas preventivas en materia de migracin, hacienda,
comunicaciones y transportes y otras que pudieran regular otras materias
en el orden de la prevencin.
SINTITUL-7
219
14/10/2002, 08:21 p.m.
220
De las legislaciones mencionadas se deduce que la Seguridad Pblica es una funcin a cargo del Estado a travs de sus tres niveles: federal,
estatal y municipal, cuyos fines son: salvaguardar la integridad y derechos
de las personas y preservar las libertades, el orden y la paz pblicas.
Originalmente, el concepto de seguridad pblica estaba reducido al
municipio, por lo que se le consider en el marco del Derecho Administrativo y no en el marco de la justicia. Por ello se redujo durante aos a la
funcin policiaca como un medio de conservacin del orden pblico, o sea,
la seguridad del Estado.
El paisaje social de las urbes y del campo parecieran ser extrados
de una novela catastrofista que muestra un panorama de frustracin individual, familiar, corporativa. El panorama social corresponde a una introspeccin individual en la que se ven individuos sin identidad y sin valores
morales. En nuestras grandes ciudades se ven a simple vista problemas
econmicos que se traducen en vagancia, mercado informal, nios de la
calle, bandas de chavos que roban accesorios de los automviles y asaltan
a personas que por su descuido presentan una cara de oportunidad. Ante
los problemas de inseguridad la solucin que se antoja ms sencilla y quiz
ms a la mano es aumentar los recursos econmicos, humanos de capacitacin y de supervisin no slo de la funcin de polica preventiva, sino
inclusive de la accin persecutoria del delito y de la administracin de justicia; todas estas propuestas en forma de planes, programas, cruzadas,
comits y comisiones.
Sin duda, el problema de la seguridad pblica es de estructura moral,
jurdica y social. Cul sera el objetivo o propsito de la reestructuracin
en materia de seguridad? Qu reas abarcara? Es cierto que la seguridad
es un asunto, una funcin pblica a cargo del Estado, pero eso no implica
que otros factores externos, como la comunidad social organizada, puedan
intervenir en la solucin de este asunto.
Los elementos que conforman la vida social se entienden unidos los
unos a los otros; por ejemplo, la economa de una sociedad se entiende
como la economa de sus miembros; los elementos econmicos, como la
distribucin, el intercambio de mercancas y el consumo no se pueden entender aisladamente. As el modo de pensar de la gente, el funcionamiento
de sus formas de autoridad no se pueden entender sin referirse a los otros
aspectos de la vida social. La sociedad no solamente es seguridad pblica,
o economa, o Gobierno, sino que la sociedad es un todo.
SINTITUL-7
220
14/10/2002, 08:21 p.m.
PROPUESTA DE
221
Cada elemento que constituye la sociedad se relaciona entre s, de

modo que la sustancia del establecimiento de una poltica de seguridad es la
interrelacin de cada uno de sus componentes y de la manera en que ellos
se estructuran. Es decir, lo que importa para que el sistema de seguridad d
muestras de eficiencia es establecer con toda precisin los sistemas de
relaciones que existen entre los elementos que constituyen la sociedad. La
forma del tramado social basado en valores. Los elementos que estn presentes en toda organizacin social han de unirse para que en su forma de
unidad se conozca el tipo de sociedad que queremos. Esta movilidad social
unida a los valores le dan significado a una poltica de seguridad. La esencia del pensamiento del hombre nuevo tiene como caracterstica imponer
formas en el contenido. El contenido son los valores. Frente a la forma
preferimos los valores como elemento fundamental constitutivo del objetivo de la seguridad pblica.
En un punto de vista puramente humanista el propsito de la seguridad equivale a que el ser humano controle su destino, un destino predeterminado en el que slo le interesa contemplar el mundo, pero de ninguna
manera transformarlo o renovarlo. Lo que se necesita para establecer la
seguridad pblica es un nuevo hombre y un nuevo sistema.
Uno de los temas que me parece toral en la solucin de este problema es la descentralizacin de la funcin policiaca. Esta descentralizacin
es relativa a algunas materias, como operacin policiaca, administracin
policiaca, prevencin del delito. Otras materias como inteligencia policiaca;
estrategia; comunicaciones; adquisicin de equipo: organizada, generalizada y consolidada; capacitacin profesional a nivel nacional bajo una sola
estructura acadmica; un sistema nico de mandos, puestos y grados. La
divisin que la ley ha hecho de delitos graves y no graves, de delitos federales y locales, solamente ha propiciado corrupcin, porque cada grupo de
autoridades y particularmente de policas crean su espacio de poder, porque saben que cuando el delincuente comete un delito no est marcando
una categora geogrfica o de grado jurdico, sino que acta contra la sociedad sin importar niveles jurdicos o geogrficos. Estas divisiones, con
frecuencia sin sentido racional ni jurdico, para lo nico que sirven es para
el cambio de estrategias de la delincuencia, facilitar y diversificar la corrupcin policiaca y administrativa. Una de las cuestiones que debe quedar
coordinada a nivel nacional es la informtica policiaca para que mediante
esa informacin veraz pueda establecerse patrones de conducta nacionales, regionales, municipales y por colonia, pueblo o barrio. Generalmente
SINTITUL-7
221
14/10/2002, 08:21 p.m.
222
las estrategias policiacas, incluyendo la legal, obedecen a criterios polticos

facciosos o de inters. Sin embargo, en un nuevo enfoque se necesita que
el inters jurdico por proteger no sea el poltico o faccioso dentro de los
propios rganos estables de seguridad, sino de la sociedad en su conjunto.
Usualmente el concepto de reduccin de los ndices delictivos se acredita
al nmero de consignaciones, juicios o procesos en trmite o sentenciados
con sentencia firme. Sin embargo, creo que debemos ponernos de acuerdo
a nivel nacional y tomar en cuenta criterios de seguridad de la sociedad
para aclarar cules son los criterios ms autnticos. Una pregunta por
contestar es cmo cambiar hbitos delictivos por segmentos de la sociedad? Se necesitan estudios detallados del modo de operar de los delincuentes que estn en proceso e inclusive sentenciados para definir semejanzas
y encontrar estrategias que no slo apelen a recursos policiacos, sino tambin sociales y econmicos.
BASES JURDICAS DE LA SEGURIDAD PBLICA

El combate a la inseguridad y especficamente a la inseguridad pblica, se
ha basado, como una poltica de Estado, en la normatividad jurdica y en
especfico en la ley.
Como intentar exponerlo en pginas subsecuentes, considero que
la seguridad jurdica del hombre, genricamente hablando, de la sociedad
en general y del Estado, tanto nacional como internacional, depende de un
cambio de cultura, de un cambio de mentalidad, de actitudes, de hbitos, lo
cual nos lleva a hablar de un hombre nuevo. En este proceso la normatividad
jurdica es una parte, pero el meollo del asunto est en la adopcin de un
hombre con una nueva identidad basada en valores objetivos de ndole
espiritual.
Es obligado mencionar los aspectos que han pretendido atacar la
legislacin y las otras fuentes del Derecho en materia de seguridad: prevencin del delito, penalidad del delito, vigilancia con respecto a los derechos humanos, ajuste del proceso o derecho adjetivo, medidas de direccin
y coordinacin de los diversos niveles del Estado que van desde el concepto de globalizacin pasando por tratados internacionales, regulaciones federales, estatales y municipales, jurisprudencia, doctrina y principios generales
del Derecho.
SINTITUL-7
222
14/10/2002, 08:21 p.m.
PROPUESTA DE
223
Las soluciones jurdicas pretenden ser estructurales, sin embargo no

lo son, ya que no toman en cuenta la estructura orgnica del hombre, sino
que dichas soluciones atienden a la organizacin externa del hombre, de la
sociedad y del Estado y no a la naturaleza esencial del hombre. Por lo
tanto, toda solucin que el Estado propone se queda en la superficie y el
cambio que de buena fe proponga, sera aleatorio de acuerdo con la ley de
las probabilidades, del acierto y del error y de todo principio terico que en
ocasiones puede ser cierto, pero no verdadero. En la propuesta normativa
jurdica la voluntad de cambio de los agentes del Estado y de los tericos de
la poltica y de la cultura es un cambio que se anuncia, pero no siempre se
realiza.
En razn del principio que fundamenta las resoluciones jurdico-estructurales, toda normatividad est sometida a un proceso degenerativo
que empieza desde el momento mismo en que se aprueba como conducta
jurdicamente obligada.
En el sistema jurdico mexicano la seguridad pblica es una funcin
a cargo del Estado en sus diferentes niveles: federal, Distrito Federal, estados y municipios, en sus respectivas competencias. Este concepto implica,
en sentido amplio: prevencin y persecucin de infractores y delincuentes;
imposicin de las penas y sanciones administrativas, as como la reinsercin
social del delincuente y del menor infractor. En suma, pretende regular
todas las actividades que contribuyan a alcanzar la integridad y derechos
de las personas para preservar sus libertades, el orden y la paz pblica. A
este particular se puede consultar el artculo 21, prrafo 5o. de la Constitucin General de la Repblica y la Ley General que Establece las Bases de
Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, publicada en el
Diario Oficial de la Federacin en diciembre de 1995.
En diversos foros y en su tiempo, como Director General de la Polica Auxiliar del D. F. y Director General de los Servicios de Proteccin
Ciudadana de la Secretara de Gobernacin, insistimos en que la seguridad
pblica no solamente era prevencin genrica, sino que el concepto abarca
desde la prevencin hasta la readaptacin social, incluyendo la reinsercin
del hombre a su modelo original. Tambin hemos insistido en la incorporacin constitucional especfica de que la seguridad es un derecho del hombre y del ciudadano frente al Estado, a diferencia del texto actual que
implica esta referencia, pero que no la precisa como una garanta individual. Creemos que la seguridad pblica es, acaso, la principalsima funcin
a cargo del Estado.
SINTITUL-7
223
14/10/2002, 08:21 p.m.
224
Esta funcin primordial del Estado se encuentra normativamente dispersa y operativamente confusa y est basada, en la prctica, en lealtades
polticas y personales, en negociaciones de compromisos e intereses que
en el mejor de los casos pudieran ser buenos, pero que nada tienen que ver
con la esencia del hombre, de la sociedad y del Estado que demandan un
tratamiento objetivo y no de complicidades personales o polticas que, al
reclamarse su cumplimiento, crean amplios mrgenes de impunidad para
beneficiar a intereses personales, ideolgicos o polticos. Esta poltica de
compromisos lleva a los actores de la seguridad a tener un grado de autonoma en la administracin de recursos y decisiones que crean canales y
redes operativas, administrativas y legales en donde se hace depender la
seguridad de exigencias de los intereses que con frecuencia entran en conflicto y que definitivamente ponen en riesgo no slo el Estado de derecho,
sino la seguridad del individuo y de la sociedad.
A qu ha llevado esta falta de congruencia? A que la sociedad no
confe en el aparato del Estado que le ofrece seguridad. Hay una realidad,
pero tambin una percepcin de que el Estado, de alguna manera, interacta
con los ilcitos; por lo tanto, hay un cansancio social y un hartazgo no solamente por las razones que ya mencion, sino porque hombres y mujeres
como gobernados estn absolutamente marginados de la planeacin y la
operacin de la seguridad. El ciudadano carece de recursos sociales para
mediar entre la vulneracin de sus derechos fundamentales y la prevencin
o correccin a cargo del Estado. El hombre y la mujer comunes y corrientes solamente son actores para recibir la fuerza positiva del Estado, ya sea
en calidad de sujeto activo del delito o de vctima de ste. En ningn caso
puede mediar; por lo tanto la gente no denuncia, no declara, no previene, no
participa, no nada. Muchas de las propuestas que tericos y aun de la ley
se basan en registros de los policas, en lugar de registrar a delincuentes,
de vigilancia recalcitrante de los empleados, cocineras, choferes, jardineros, telefonistas, sin equiparar , adems, a los altos funcionarios y altos
dirigentes de empresa, llegan al extremo de regular actualmente la vigilancia de las acciones de los funcionarios del Estado a travs de contraloras
que dependen del Poder Ejecutivo mismo, al cual se encarga de vigilar y en
su caso castigar. Tambin se piensa en razzias que molestan a los ciudadanos, pero difcilmente se piensa en razzias en las grandes empresas o en
las oficinas pblicas.Pareciera que la delincuencia solamente se encuentra
abajo y quien sabe si est arriba. Pero evidentemente el hombre est en
SINTITUL-7
224
14/10/2002, 08:21 p.m.
PROPUESTA DE
225
toda la estructura social y no solamente en la parte dbil como pudiera ser

el desempleo, la ignorancia, la pobreza o la debilidad fsica o mental.
Una regulacin jurdica del Estado es la reforma a los artculos 21 y
73, fraccin XXIII constitucionales, del 31 de diciembre de 1994, que crea
el Sistema Nacional de Seguridad Pblica y establece acciones contra los
delincuentes y enfoca sus actividades mediante la prevencin, la procuracin de justicia y la readaptacin social de quien ha infringido la ley.
Es interesante notar cmo nuestro sistema jurdico, a travs de la
Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, del 11 de diciembre de 1995, slo propone eso: la
coordinacin. Me parece que esto quebranta uno de los principios fundamentales del Derecho: el carcter imperativo de la ley, creo que la ley por
esencia no permite coordinar, sino establece imperativamente obligaciones. Tal es el caso en la operacin prctica que en el ejercicio democrtico,
si una entidad federativa es gobernada por miembros de un partido poltico
diferente al que profesan otras entidades federativas o la Federacin difcilmente se dar la coordinacin, a menos que se llegue a arreglos, toma
y daca para negociar la aplicacin de la ley. Este concepto de coordinacin para atacar al delincuente exige un cambio radical. Para muestra de
esto el artculo 11 de la ley referida establece que: Las polticas, lineamientos
y acciones de coordinacin se llevarn a cabo mediante la suscripcin de
los convenios respectivos o con base en los acuerdos y resoluciones que se
tomen en el Consejo Nacional de Seguridad Pblica y en las dems instancias de coordinacin. Desde luego, si se toman en cuenta las diferentes
reas de competencia, soberana y autonoma. Qu ser mayor, la soberana y la autonoma de los estados o la coordinacin?
Otra manera del Estado de oponerse a la inseguridad fue la creacin
de la Ley de la Polica Federal Preventiva (4 de enero de 1999), en donde
se crea una superpolica preventiva con algunas funciones persecutorias
del delincuente y propicia el empalme de actividades y facultades con las
policas ministeriales federal y estatales, el Ministerio Pblico y los gobiernos de los estados, excluyendo particularmente la materia electoral. La
propuesta que he formulado desde hace tiempo en conferencias, clases y
seminarios en la materia, consiste en formar una polica federal preventiva
con facultades amplias, jurdicamente hablando. Desde luego que para ello
se necesita un cambio de mentalidad y esta propuesta sera motivo de un
anlisis aparte. Al respecto, simplemente, refiere notas periodsticas, de
todos conocidas, en donde en el Distrito Federal algunos grupos de ciuda-
SINTITUL-7
225
14/10/2002, 08:21 p.m.
226
danos piden desesperadamente la intervencin de la Polica Federal Preventiva porque la prefiren a la Polica Preventiva del Distrito Federal. No
existe diferencia operativa ni jurdica que pudiera fundamentar esta preferencia, sin embargo, es evidente que es un asunto de percepcin y que
habra que concretarla en razones jurdicas.
El marco jurdico se constituye adems por los siguientes preceptos:
A) El artculo 21 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, que a la letra seala:
La imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial,
la investigacin y persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico, el cual se auxiliar con una polica que estar bajo su autoridad y mando
inmediato .
Las resoluciones del Ministerio Pblico sobre el no ejercicio y desistimiento de la accin penal, podrn ser impugnadas por va jurisdiccional en los trminos que establezca la ley.
La Seguridad Pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el
Distrito Federal, los Estados, y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitucin seala. La actuacin de las instituciones
policiales se regir por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo
y honradez.
La Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se
coordinarn en los trminos que la ley seale, para establecer un sistema
nacional de Seguridad Pblica.
B) El Artculo 102 apartado A de la Constitucin establece que:

La ley organizar el Ministerio Pblico de la Federacin, cuyos funcionarios sern nombrados y removidos por el Ejecutivo, de acuerdo con la ley
respectiva. El Ministerio Pblico de la Federacin estar presidido por un
Procurador General de la Repblica, designado por el titular del Ejecutivo
Federal con la ratificacin del Senado o, .
Incumbe al Ministerio Pblico de la Federacin, la persecucin ante
los tribunales, de todos los delitos del orden federal; y por lo mismo a l le
corresponder solicitar las rdenes de aprehensin contra los inculpados;
...; hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la Administracin de Justicia sea pronta y expedita .
SINTITUL-7
226
14/10/2002, 08:21 p.m.
PROPUESTA DE
227
C) El artculo 103 constitucional ordena:

Los tribunales de la Federacin resolvern toda controversia que se suscite:
I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantas individuales;
II. ;
III. .
D) El artculo 104 constitucional seala que:

Corresponde a los tribunales de la Federacin conocer:
I.
De todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten

sobre el cumplimiento y aplicacin de leyes federales o de los tratados
internacionales celebrados por el Estado Mexicano. ...;
I-b.- De los recursos de revisin que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo...;
II. .;
III. De aqullas en que la Federacin fuese parte;
IV. De las controversias y de las acciones a que se refiere el artculo 105,
mismas que sern del conocimiento exclusivo de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin;
V.
VI. De los casos concernientes a miembros del cuerpo diplomtico y consular.
E) El artculo 105 constitucional seala que:

La Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer, en los trminos que
seale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
I.- De las controversias constitucionales que, con excepcin de las que se
refieran a la materia electoral se susciten entre:
a) La Federacin y un Estado o el Distrito Federal
b) La Federacin y un Municipio
c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unin; aqul y cualquiera de
las Cmaras de ste o, en su caso, la Comisin Permanente sean
como rganos federales o del Distrito Federal;
SINTITUL-7
227
14/10/2002, 08:21 p.m.
228
d)
e)
f)
g)
h)
Un Estado y otro,
Un Estado y el Distrito Federal
El Distrito Federal y un Municipio;
Dos Municipios de diversos Estados;
Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de
sus actos o disposiciones generales;
i) ;
j) ;
k) ;
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradiccin entre una norma de carcter general y
esta constitucin
F) El artculo 106 constitucional establece que:

Corresponde el Poder Judicial de la Federacin, en los trminos de la ley
respectiva, dirimir las controversias que, por razn de competencia se susciten entre los tribunales de la Federacin, entre stos y los de los Estados
o del Distrito Federal, entre los de un Estado y los de otro, o entre los de un
Estado y los del Distrito Federal.
G) La reforma a los artculos 21 y 73, fraccin XXIII de la Constitucin, que crea en nuestro pas la norma constitucional que coordina y desarrolla una estrategia a travs de una poltica nacional
de seguridad pblica.
H) Artculos 14, 16 y 20 de la Constitucin, que garantizan los derechos establecidos a favor de los gobernados y que se resumen en:
Irretroactividad de la ley
Exacta aplicacin de la ley penal
Requerimiento de una ley previa a la comisin del delito
Principio de legalidad
Proceso adecuado a la ley
Derecho a defensa
I) La Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del

Sistema Nacional de Seguridad Pblica establece en su artculo
9o. lo siguiente:
SINTITUL-7
228
14/10/2002, 08:21 p.m.
PROPUESTA DE
229
Las autoridades competentes de la Federacin, los Estados, el Distrito

Federal y los Municipios se coordinarn para integrar el Sistema Nacional
de Seguridad Pblica.
J) La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, publicada

en el Diario Oficial de la Federacin de fecha 7 de noviembre de 1996.
K) Ley de Seguridad Pblica del Distrito Federal, publicada en el
Diario Oficial de la Federacin del 1 de julio de 1993.
L) Reglamento Gubernativo de Justicia Cvica para el Distrito Federal.
M) Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
N) Instituciones de procuracin de justicia.
En la agenda de los poderes Ejecutivo, federal y local, estn registradas las procuraduras General de la Repblica y General de Justicia del Distrito Federal. En todo caso, las instituciones de procuracin de justicia se encuentran en el mbito del
Poder Ejecutivo.
O) Poder Judicial de la Federacin. En el Distrito Federal y en los
estados de la Repblica est integrado por un Tribunal Superior
de Justicia; estn organizados en juzgados de primera instancia
por materia; conocern en segunda instancia las salas de estos
tribunales que tambin estn organizados por materia. En el Distrito Federal estn formados por juzgados de paz que conocen
asuntos en atencin a la cuanta que determine la ley.
P) La Secretara de Seguridad Pblica Federal, el Consejo Nacional de Seguridad Pblica.
Q) Ministerio Pblico.
Es una institucin jurdica indivisible ya que en materia federal el
Procurador General de la Repblica es el agente del Ministerio Pblico
responsable ltimo de las intervenciones que tengan sus auxiliares, que de
la misma manera se denominan como agentes del Ministerio Pblico. En el
mbito del Distrito Federal, el Procurador General de Justicia del Distrito
Federal es el agente del Ministerio Pblico responsable ltimo de las actuaciones que tengan sus auxiliares, a los cuales se les llamar tambin agentes del Ministerio Pblico.
SINTITUL-7
229
14/10/2002, 08:21 p.m.
230
En Mxico se considera al Ministerio Pblico como representante

de la sociedad, tanto en los juicios civiles, familiares, de arrendamiento
inmobiliario, concursales, etctera.
En materia federal, la fraccin II del artculo 5o. de la Ley Orgnica
de la Procuradura General de la Repblica seala la intervencin del Ministerio Pblico como representante de la Federacin en todos los negocios
en que aqulla se aparte o tenga inters jurdico.
En el fuero comn el Cdigo Civil le otorga al Ministerio Pblico
funciones de vigilante de asuntos de inters pblico y privado, representando a quienes no estn presentes en los juicios que se litiguen; representa
tambin los intereses de los incapacitados.
El Ministerio Pblico tambin interviene en otros asuntos, por ejemplo, cuando se afectan derechos de familia; en juntas de avenencia de
cnyuges en proceso de divorcio; en apertura de testamento pblico cerrado; en la venta de bienes propiedad de menores o incapacitados y en otros
casos parecidos.
EL CARCTER DEL HOMBRE Y LA SEGURIDAD

Habr que reconocer que en el campo de la prctica la autoridad est
siendo rebasada diariamente en todos sus niveles por la delincuencia, desde la ratonera hasta la ms sofisticada. No en pocas ocasiones ha quedado demostrada la participacin de las autoridades judiciales en la
preparacin y comisin de ilcitos. Hay casos muy sonados como son: Comandante de la PJF Gonzlez Calderoni, actualmente informante de la DEA,
quien era compadre de Miguel ngel Flix Gallardo (narcotraficante); Jos
Antonio Zorrilla Prez, Director de la Direccin Federal de Seguridad,
Alfredo Ros Galeana, ex jefe del Batalln de Radio Patrullas del Estado de
Mxico, prfugo, entre otros muchos.
Es evidente que la ley por s sola no es suficiente para lograr el orden
social y el cumplimiento de los valores o principios del individuo y de la
sociedad en general. La norma jurdica es el marco, la forma, que demanda
un contenido que corresponde a una realidad que se regula. No basta administrar la legalidad, hay que administrar la justicia y el orden social de las
cosas. En el sustratum de las cosas estn los derechos del ser humano
inherentes a su naturaleza que implican carcter y valores fundamentales,
como:
SINTITUL-7
230
14/10/2002, 08:21 p.m.
PROPUESTA DE
231
Identidad del hombre

Identidad del ciudadano
Dignidad
Integridad
Justicia
Libertad
Debe haber equilibrio entre los valores del hombre, como objeto de
la normatividad; la normatividad jurdica en s y la realidad social, motivo de
la regulacin. A partir de los valores la normatividad jurdica habr de establecer postulados normativos que tomen en cuenta la realidad para hacerla
vivible. No es que la conducta se amolde a la norma, sino que sta tome en
cuenta valores del individuo y se amolde a una realidad, la cual hay que
conducir, corregir y poner en prctica para que instruya sabiamente a los
estratos y grupos sociales.
Al respecto, ponemos como ejemplo la necesidad de una normatividad
jurdica y una estrategia operativa para establecer las bases de operacin
social de las 1,328 sucursales bancarias, que segn datos de la Asociacin
de Banqueros de Mxico existen en la Ciudad de Mxico. En este caso, el
establecimiento de sucursales obedece a una estrategia comercial y de
negocios de los bancos, estrategia que no puede estar condicionada, creo,
por una regulacin en materia de seguridad, sino que el Estado, a travs de
sus rganos de seguridad, debera amoldarse con fundamento en valores
inamovibles a la operacin de tales agencias bancarias, y garantizar su
operacin, y no solamente su operacin, sino la libre voluntad, circulacin,
manejo y operacin que los habitantes de la Repblica Mexicana hagan de
los servicios bancarios. Este mismo ejemplo se puede repetir en relacin con
torteras, restaurantes, cines, joyeras, escuelas, universidades, etctera.
En el lenguaje de Miguel Arcila Montoya existe la necesidad de adecuar las normas a las situaciones humanas y sociales que pretende regular con el fin de obviar el puente que la tradicin ha querido crear y sostener
entre el ser y el deber ser.
En el anlisis de la esencia del concepto a los valores se ha venido
variando su contenido, que van desde la naturaleza de las cosas, la voluntad
Divina, pasando por la razn humana, la voluntad del pueblo, las necesidades y hechos de la realidad.
SINTITUL-7
231
14/10/2002, 08:21 p.m.
232
REFERENCIA SOCIOLGICA
El filsofo Samuel Ramos, en su obra El perfil del hombre y la cultura en
Mxico, Coleccin Austral, pp. 42, habla de la influencia de la cultura
francesa en el Mxico del siglo XIX, que tiene sus frutos en el Mxico de
hoy, donde la ley adquiere el prestigio de un fetiche intocable; pero como
la movilidad de la vida no se deja apresar dentro de frmulas rgidas, rompe
a cada momento la legalidad.
El autor refiere a un conocido escritor francs que dice: Nunca he
odo hablar tanto de Constitucin dice Andr Siegfried como en esos
pases en donde la Constitucin se viola todos los das. Eminentes juristas
discuten seria y concienzudamente la significacin de los textos de los cuales los polticos se burlan, y si uno sonre, los doctores apuntan con el dedo
los artculos que son la garanta del Derecho. La ley no tiene majestad sino
en las palabras.
El autor de referencia hace consistir la rebelin innata en la raza
latinoamericana a la falta de vida interior a estos hombres dominados por
las solicitaciones del exterior, por el tumulto de la poltica; no se encuentran
entre ellos ni grandes lricos, ni grandes msticos. Frente a las realidades
vulgares, ellos levantan su individualismo exasperado.
Por otro lado, hemos de considerar el carcter rebelde del mexicano, renuente a todo ordenamiento legal y a todo concepto de autoridad
como parte de su cultura, por lo tanto, parte de la historia, la propia y la
nacional.
Frente a esta realidad sociolgica que deviene en una accin antisocial, que va desde autoridades a los ms sencillos habitantes de la nacin,
proponemos la instruccin o mentora de los cuadros de administracin
pblica, en este caso, particularmente los servidores encargados de la seguridad, con el propsito de hacerlos conscientes del modelo de carcter
nacional que con toda precisin Octavio Paz, Agustn Yez, Samuel Ramos y otros distinguidos escritores y filsofos han descrito. Yo creo que ese
sino histrico de un carcter sin valores puede cambiar a travs del anlisis
introspectivo y del reconocimiento de los errores que van desde los del
Estado, gobierno y sociedad hasta los propios de la familia y del individuo
que le impiden tener identidad y dignidad, entre otros rasgos de carcter y
de valor.
SINTITUL-7
232
14/10/2002, 08:21 p.m.
PROPUESTA DE
233
REFERENCIA KANTIANA
La naturaleza del hombre, segn Emanuel Kant, nada tiene que ver con
una naturaleza universal csmica, sino que se deriva de una necesidad
humana moral. Lo esencial en l es la ley moral y la ley moral va a ser el
origen de todo el orden jurdico. Kant niega que el orden humano natural
se regule por la naturaleza csmica de la cual el hombre es parte, sino dice
que el hombre tiene su propia naturaleza, separada de la csmica, capaz de
autodeterminarse. Esa autodeterminacin est limitada por la libertad de
los dems, por lo cual se despierta un ambiente de libertad, sin invadir la
esfera de libertad de los otros. As, el hombre se autodetermina y se somete a leyes creadas por el hombre siempre ajeno al influjo de leyes csmicas
o divinas. El hombre produce su ley, el hombre se labra su propio destino.
En Kant la autonoma de la voluntad es el principio de todas las leyes
morales y, por lo tanto, el origen de todos los deberes; a esto le llama
imperativo moral, definido en la siguiente manera: Obra de tal modo que la
mxima de tu voluntad pueda valer siempre al mismo tiempo como principio de una legislacin universal. Esa ley moral kantiana es la fuente de
todo derecho que, como ya dijimos, se fundamenta en la autonoma de la
voluntad aunque la normatividad se genere por alguien ajeno al individuo
regulado, situacin que se conoce como heteronoma. Por lo tanto, el derecho legislado por otros ajenos al individuo rompe en Kant el concepto de
autonoma de la voluntad. Por lo que mientras estemos regidos por el
derecho no seremos libres.
De alguna manera la norma jurdica es una expresin brutal de fuerza que mediante el concepto de deber jurdico obliga al individuo a hacer
cosas que en su naturaleza desviada o no bien formada no puede hacer.
Dicho de otra manera, choca el carcter del individuo con la norma jurdica, con un agregado importante de la cultura que generalmente choca tambin contra la normatividad jurdica. Un ejemplo de atavismo cultural es
considerar a los estereotipos sociales como modelos de conducta, por ejemplo,
la imitacin social del hombre Marlboro de quien es totalmente Palacio
y ocupar como nacin el primer lugar en el consumo de refresco de Cola;
considerar al trabajo como un castigo de Dios; pensar que la pobreza equivale a una virtud teologal y otras muchsimas conductas semejantes.
As, la regulacin jurdica, ms petrificada que movible, es superada
con mucho por la realidad fsica y psicolgica, por los hbitos sociales, las
tradiciones, las condiciones econmicas, por los atavismos culturales, por
SINTITUL-7
233
14/10/2002, 08:21 p.m.
234
el carcter no cabalmente formado del hombre y la mujer asociados con lo

mexicano.
No podemos aspirar a una regulacin jurdica de los hechos sociales
caractersticos de la inseguridad con conductas errticas no slo de la mal
formada cultura de seguridad de lo mexicano, sino de las propuestas jurdico-legislativas que como queda comprobado en la poca atinada accin legislativa del periodo del 2001, en la nacin mexicana, muestran
contradicciones profundas entre el ser de lo mexicano, el querer ser de lo
jurdico y la realidad social por estratos y por regiones que, todas juntas,
como en un gran remolino entran en colisin.
REFERENCIA AXIOLGICA
Es un hecho incuestionable que la geopoltica, la geoeconmica, la geosocial
y geojurdica son factores fundamentales para el establecimiento de una
adecuada normatividad y operacin de las medidas polticas, sociales y
estrictamente jurdicas que en un momento dado se requieran para atender
determinada problemtica. Al efecto, es indudable que se necesita la admisin de datos reales como son el clima, las microrregiones econmicas y
sociales de una comunidad, que junto con los hechos histricos econmicos
y socioculturales determinan la eficacia de la normatividad para hacer que,
por naturaleza, el individuo vea en la norma jurdica un propsito de ubicacin individual y social que resuelve problemas, proporciona opciones y
establece propsitos constructivos hacia el futuro. Inclusive el individuo
que se encuadra dentro del supuesto de un acto delictivo tendra derecho a
recibir opciones que le proporcionen una nueva enseanza y una correccin de la conducta desviada. Este planteamiento pone a la vctima como
sujeto de derechos subjetivos altamente minuciosos y relacionados con los
datos geosociales, geopolticos, geojurdicos, geoeconmicos.
Helmut Coing, en su obra Fundamentos de filosofa del derecho.
Barcelona, Ediciones Ariel, 1961, afirma que toda normatividad o regulacin jurdica parte de la nocin de los valores, de los cuales destaca, para
servir de centro del derecho, a la justicia. Pero son en definitiva, el valor de
la persona humana, como idea de la dignidad humana que se ha ido desarrollando en la humanidad.
Consideramos que es fundamental poder desarrollar la doctrina de
valores del individuo a fin de hacer depender de los valores toda concepcin verdadera de lo que es la seguridad pblica.
SINTITUL-7
234
14/10/2002, 08:21 p.m.
PROPUESTA DE
235
Son los valores inamovibles factores de la existencia del ser, el sujeto por proteger, a la vez que el detonante para que el orden jurdico pueda
darse sin menoscabo del hombre mismo. El primer valor es la identidad, sin
la cual el hombre no es. Al hombre se le otorga seguridad por parte del
Estado, por lo que es, no por lo que hace o por lo que tiene. Como resultado
de la identidad el hombre tiene dignidad. Esa dignidad que identifica al
individuo con un modelo original le permite tambin al sistema de derecho
desarrollar toda su operacin y estrategia a partir del reconocimiento de la
dignidad propia y la de los otros, cualesquiera que sea su denominacin.
Todos derivamos y dependemos del mismo molde y eso nos da dignidad.
Por lo tanto el respeto al derecho subjetivo de otro no depende de lo que
haga o deje de hacer el otro, sino de su naturaleza (identidad).
Como consecuencia de la dignidad el individuo tiene la facultad de
poder desarrollar la actividad productiva y de administracin de sus recursos propios, creando y fortaleciendo el concepto de integridad que no es
sino la capacidad de administrar recursos.
En la parte final de este planteamiento axiolgico est la libertad que
es la capacidad que tiene el individuo para no ser codependiente ni adicto
de nada ni de nadie.
Si el planteamiento lo hacemos a partir de los valores que constituyen, en el lenguaje de Samuel Ramos, la vida interior del hombre entonces
nos ser ms fcil conocer el origen de la problemtica y sus posibles
soluciones.
De una manera simple el origen del problema podra ubicarse en la
ausencia de valores o en la tergiversacin de los valores universales, tan
objetivos como los que mencion.
No debemos confundir lo que es un valor con lo que es una norma
jurdica. La norma jurdica produce la ley, pero la ley no libera sino condena; no salva, sino mata; en el lenguaje de San Pablo: La letra mata, mas el
espritu vivifica.
Esta misma idea en la doctrina de Welzel se presenta como una
regulacin justa que se da cuando se toman en cuenta las circunstancias
empricas temporalmente condicionadas, que se dan para el perodo durante el cual esas circunstancias se mantienen.
Dentro de esas consideraciones la ms importante es la persona
humana y la proclamacin del valor absoluto de su identidad y su dignidad
para proponer una conclusin de que el hombre es un fin en s.
SINTITUL-7
235
14/10/2002, 08:21 p.m.
236
Creemos que la ventaja de fundar las soluciones que aqu y en otros

textos y en ocasiones se propongan consiste en el mrito de sealar principios que servirn de base para encontrar el orden inherente a los valores
aplicados a una realidad que es secundaria a los fundamentos axiolgicos
del hombre.
La equidad es otro de los valores universales que sirve de modelo
para la integracin creadora del derecho correspondiente a la interpretacin.
REFERENCIA ESPIRITUAL
Creo que el ser del hombre contiene en s una naturaleza espiritual capaz
de experimentar un cambio verdadero. Por qu hablo de un cambio verdadero? Porque quiero diferenciar de un cambio aleatorio que caracteriza
al pensamiento evolucionista que sostiene que las cosas, en este caso la
seguridad, puede llegar a mejorarse si se aplica la ley de las probabilidades,
la del acierto y el error, la del cambio aleatorio. Creemos que este enfoque
que ha funcionado as durante dcadas nos ha demostrado que los resultados son bastante magros. Hay cientos de secuestros que son ms que los
que eran apenas hace una dcada; la amenaza de la delincuencia organizada est vigente hoy en mayor proporcin que lo que estuvo antes; hay
mayor pobreza hoy que ayer, y hoy hay mayor desaliento y desesperanza
de cara a los planteamientos de solucin poltica a los problemas que aquejan a las naciones.
El hombre no crea los valores como quiere el existencialista Jean
Paul Sartre.
Tampoco acierta Poulantzas cuando dice que: Son los hombres quienes con su actividad en el interior de un mundo natural, material y prctico,
en su lucha por la humanizacin de la naturaleza fundan su propia historia
que lo lleva a la conquista para la satisfaccin de sus necesidades.
Sin embargo, opinamos que los valores se derivan de un modelo
creado que le da propsito y rumbo y que trasciende, va ms all de lo que
el hombre pueda crear, formar o proponer. Ciertamente los valores le dan
al hombre su identidad, pero son valores que no se derivan de un acto de
autonoma, sino que reflejan un modelo que va ms all de lo que es el
hombre como criatura. Cuando el hombre, en lo individual o en lo social, se
sabe parte de un proyecto creativo, sabe que su propia naturaleza lo lleva a
SINTITUL-7
236
14/10/2002, 08:21 p.m.
PROPUESTA DE
237
mantener un orden espiritual de las cosas. No hacerlo, no respetar por

naturaleza el orden establecido es contra su naturaleza y puede llegar a
presentar un modelo atpico.
Querer mejorar o corregir el modelo sin regresar al propsito original (identidad) es atentar contra la estructura natural y espiritual de las
cosas.
Por qu pensamos que las soluciones externas no resuelven definitivamente el problema de la seguridad? Es en razn de que el hombre tiene
espiritualidad y racionalidad a diferencia de los animales irracionales. El
hombre por naturaleza espiritual conoce y dirige su conducta y distingue
entre lo falso y lo verdadero.
As que tenemos tres posiciones:
1) La regulacin de la conducta en relacin con la inseguridad, a
travs de la ley.
2) La tendencia de la sociedad de acuerdo con la naturaleza de los
hechos y de las cosas.
3) Por una toma de conciencia espiritual que empieza con lo que
podemos llamar un cambio de nacimiento, o un cambio de origen, o un cambio que insta a que todo sea nuevo; obedece este
cambio a una motivacin espiritual, esto es, a una motivacin
interior.
La pregunta sera: El hombre como parte de una sociedad regula su
hacer o no hacer por normas, reglas de conducta, o nueva naturaleza espiritual?
Cuando las circunstancias que nos rodean provocan que las normas
jurdicas (deber ser) se cumplan o no entonces existe la posibilidad de su
observancia o no. Este plantamiento nos lleva a la conclusin de que la
norma por s misma al ser intrprete de una realidad social multiinfluenciada
nunca alcanzar la talla de un hombre interior que ha experimentado un
nuevo cambio. Sin nuevo cambio, sin nuevo nacimiento ninguna norma, por
muy sancionadora que parezca, o que lo sea, podr hacer posible que se
abata la inseguridad o se prevenga el desgaste del Estado de derecho. La
normatividad jurdica, al ser intrprete del deber ser moral o de la naturaleza de las cosas, tiene, en la mayora de los casos, falta de positividad,
denominada: impunidad. Por eso, lo mejor es responder a la tendencia del
espritu para construir, a partir de principios o valores establecidos previa-
SINTITUL-7
237
14/10/2002, 08:21 p.m.
238
mente, un sistema jurdico completo y, sobre todo, eficaz. Este enfoque

equivaldra no solamente a humanizar el derecho en el campo de la seguridad, sino a hacerlo efectivo. Ese cambio nuevo o nuevo nacimiento tiene
que experimentarlo no solamente el gobernado, sino la autoridad y, en su
caso, la vctima del ilcito.
El deber ser de la norma debe complementarse con la naturaleza del
cambio de pensamiento y de estructura.
Ese nuevo hombre establece por su propia nueva naturaleza derechos que le son inherentes, por ejemplo, el derecho a la vida, el derecho a
no ser torturado, el derecho a no ser secuestrado, atacado o violentado de
cualquier manera, lo que desfigura su identidad. El no hacerlo o el no evitar
que alguien violente el modelo equivale a atentar contra la esencia y naturaleza del nuevo hombre. Por eso, si alguien atenta, por un lado, y, por el
otro, el Estado responde con normatividad, o con naturaleza fctica de
eventos supuestamente correctivos, pero ineficaces, se colocarn ambos:
individuo agresor o infractor y Estado permisivo o ineficaz, en dos lados de
un arma forjada contra la esencia misma del nuevo hombre.
As es que si hablamos de un nuevo hombre, como tendramos que
hablar de una nueva naturaleza de las cosas, de un nuevo orden normativo,
de una nueva naturaleza, porque la naturaleza de la vida, que es la naturaleza del hombre nuevo debe ser privilegiada frente a la letra de la ley o la
fatalidad de una realidad social alterada y manipulada por agentes destructores del hombre y de la sociedad que surgen de la descomposicin de la
esencia, de la naturaleza de las cosas y de la cultura del hombre a la que
pertenece indudablemente la regulacin de la conducta.
Toda ley, toda operacin, toda justicia que se precie de defender el
orden jurdico y la sustancia de las cosas, debe obedecer a un principio de
identidad del hombre con su modelo creador. Lo que importa es este modelo creador y no la actividad delictiva o no, del hombre y del Estado.
El problema del Estado en el campo de la seguridad es atender como
propsito y como mtodo a la creacin de un nuevo hombre y nuevos
principios legislativos, porque a la fecha las leyes se han convertido en
actos de conformidad con la poltica o con necesidades del momento, y
producido medidas, cada tiempo con el nico y exclusivo propsito de superar situaciones coyunturales y absolutamente concretas.
El sustento de la actividad legislativa es de carcter poltico, mismo
que como todos sabemos est rodeado de un halo de incredulidad por parte
de los gobernados y de descontento poltico y, por lo tanto, se da no sola-
SINTITUL-7
238
14/10/2002, 08:21 p.m.
PROPUESTA DE
239
mente la prdida del concepto de la autoridad del gobernante, sino la evidente equivocacin de un modelo aleatorio, del acierto y del error que no ha
atinado ni atinar a encontrar la solucin a la inseguridad. En nuestro sistema actual toda resolucin legislativa y judicial, por esencia, tiene una contaminacin poltica, ya sea en el planteamiento terico del supuesto jurdico
o en la positivizacin del derecho, aplicndolo prcticamente. La desconfianza se da frente al legislador, pero tambin frente al aparato preventivo
y frente al juez.
Por lo general, damos prioridad a la sistematizacin, cada vez ms
racional y el endurecimiento de las sanciones y el incremento de los tipos
de delito, como elementos esenciales para mejorar el ataque a la inseguridad. Pero lo nico que sucede es que estamos sistematizando y racionalizando la corrupcin y la certeza de un sistema que tiene eso, certeza jurdica,
pero no validez verdadera. Las normas de Derecho Positivo y las propuestas de operacin basadas en esas normas son instrumentos prcticos, elaborados y construidos por el hombre, producidos por los despropsitos de
una organizacin social que ha demostrado su fracaso. El propsito generalmente aceptado es la convivencia, la cooperacin social, el bienestar
general o el bien comn. Sin embargo, se soslaya el valor fundamental del
hombre que es su identidad con su modelo de creacin, el cual es intrnsecamente digno, ntegro y libre. Este anhelo de volver al modelo de creacin
se basa en que al ser nuevo esa novedad de vida tiene que renovarse
permanentemente.
La pregunta sera: debe el derecho habituarse a los hbitos, costumbres, sentimientos e instintos morales de una sociedad determinada o,
por otro lado, el derecho es faro, principio inamovible que se da por encima
de circunstancias y de necesidades coyunturales o aleatorias?
El estadista, el poltico y los funcionarios encargados de administrar
justicia, incluyendo la seguridad, deben amoldarse o acondicionarse a los
valores de la conducta individual y colectiva. Por encima de los hechos y
de la estructura puramente formal, la actuacin de quien dirime la justicia y
la administra habr de estar fincada en valores.
No hay muchas soluciones a la inseguridad, varan segn la poca o
el lugar, porque los valores por proteger son los del hombre en dondequiera
que se encuentren. No hay varias soluciones, cada una justificada, segn
su propio subjetivo designe que depende de un criterio poltico, en el mejor
de los casos jurdico, cultural, sino que la solucin responde a una estructura vital que afecta al hombre en su dimensin ontolgica que busca el logro
SINTITUL-7
239
14/10/2002, 08:21 p.m.
240
y desarrollo del hombre bajo el signo de los valores. La decisin justa no se

encuentra en la ley ni menos en la operacin puramente profesional. Lo
anterior solamente son herramientas que deben coincidir, estar enfocadas
en la esencia del hombre nuevo que es producto de los valores, no importa
si el sistema es de derecho consuetudinario o derecho escrito. No importa
si la resolucin es de conciencia o de formalismo estrictamente legal, porque lo que se buscara es la realizacin plena del hombre, respondiendo a
su estructura de creacin, esto es, axiolgica.
Las enseanzas del pasado y de la realidad presente en la materia,
as como la bsqueda y anlisis de doctrinas modus operandi y legislaciones propias y de Derecho Comparado no son ms que herramientas, instrumentos que estn al servicio del hombre nuevo cimentado en valores. Si
las soluciones son puramente jurdicas o puramente pragmticas o puramente tericas, o puramente operativas, sin apelar al hombre nuevo, fundado en valores, la poltica de seguridad, cualquiera que sta sea, est
condenada a producir soluciones tericas destinadas a engendrar confusin y desaliento, impunidad y crecimiento de las cifras delictivas; medidas
incapaces de resolver el problema de la inseguridad que desde el principio
atent contra el hombre nuevo creado esencialmente en valores.
SINTITUL-7
240
14/10/2002, 08:21 p.m.
LA SEGURIDAD PBLICA:
MS ALL DE POLICAS Y LADRONES
Pedro Jos Pealoza
El verdadero orden social,
econmico y poltico
es el conjunto compensado
y armnico de todas las libertades
Manuel Silvela, 1890
Mxico afronta una severa crisis de seguridad pblica. Esto parece ser
admitido por todos. Ahora, desde todas las esferas se reconoce que hay
problemas graves en la seguridad pblica. Escuchamos y vemos a cualquier integrante del Poder Legislativo, de la sociedad civil y del mundo
acadmico opinar y proponer soluciones.
Las discrepancias fundamentales consisten en cmo afrontar los problemas actuales de nuestro pas en esta materia. De nueva cuenta nos
encontramos con las antiguas recetas, ya conocidas y reprobadas, como lo
son las visiones exclusivamente punitivas y reactivas que no han servido
para resolver de manera integral los problemas centrales de seguridad pblica, procuracin de justicia y readaptacin social.
Las voces de siempre estn presentes en estas nuevas circunstancias; parece que este mecanismo remiso contina siendo el favorito de
quienes, una y otra vez, han conducido al aparato de justicia a terrenos sin
salida y llenos de complicaciones.
Los resultados que nos presentan los adalides de la seguridad pblica estn a la vista. Una delincuencia desatada, violenta y generalmente
mejor capacitada que la polica. Los vaivenes de la poltica han hecho que
los mismos personajes que han traicionado o que han fracasado en esta
241
SINTITUL-1
241
15/10/2002, 03:48 p.m.
PEDRO JOS PEALOZA
242
materia sigan vendiendo su supuesta experiencia a gobernantes, quienes,

por su novatez o ignorancia, les han credo.
Nuestra polica se form y prolifer al calor de la improvisacin y de
la ocurrencia. Nuestros policas fueron escogidos como un recurso para
combatir la delincuencia, pero con la premisa bsica de que dichos nuevos
policas haban formado parte de las filas de la delincuencia misma. Es
decir, se crey que era posible controlar y ganar la batalla a los criminales
si se meta al enemigo en casa. Los resultados fueron desastrosos y an los
padecemos. Este experimento nos ha costado un retraso impresionante en
la conformacin de una fuerza policial confiable y preparada.
Los argumentos en descargo de la anterior visin son inaceptables;
de ninguna manera podemos soslayar que la edificacin de la institucin
policial fue daada de origen y lo fue a partir de creer que el desarrollo
nacional tena prioridades ms importantes que la simple polica. La polica no era tan importante como nuestra insercin en el comercio internacional.
Se olvid que el concepto de seguridad estaba arraigado en la estructura de la organizacin social desde varias centurias atrs, todava en el
siglo XVII la nocin de la polica era muy amplia y se aplicaba para los ms
variados mbitos de la vida cotidiana. Hasta antes de la Revolucin Francesa la llamada ciencia de la polica conceba sus funciones como el
arte racional de gobernar y sus actividades iban desde la administracin
de la ciudad hasta la limpieza de las calles.1
Craso error el que se cometi al formar una polica de stano y
extrada de la delincuencia; era no entender el concepto de la seguridad
pblica en su visin estabilizadora y de confianza ciudadana.
Decir que a finales del siglo XIX Mxico era un pas en formacin
no es suficiente. Ya haba experiencias alentadoras en Europa que mostraban un camino para conformar un rgano policial preparado y confiable.
Ms bien estamos en presencia del anlisis de una experiencia fallida que
prioriz lo urgente sobre lo importante.
La polica mexicana, mejor dicho la seguridad pblica, como concepto integral e integrador, ha sufrido un proceso errtico y desgastante
que nos ha llevado a dar tumbos y no tener una mnima ruta que proporcione certidumbre y confianza.
1
La Polica en Mxico, breve historia de un concepto y de una institucin, Ediciones de la
Polica Federal Preventiva.
SINTITUL-1
242
15/10/2002, 03:48 p.m.
LA SEGURIDAD
PBLICA: MS ALL DE POLICAS Y LADRONES
243
Nuestras alarmantes limitaciones tienen orgenes histricos. Ya desde el siglo XVIII se construy un aparato judicial que dio prioridad a la
elaboracin de leyes ms rgidas y castigos ms severos las crceles en
esa poca eran espacios en trnsito para la punicin, no el castigo mismo
separando el delito de su origen social, filosfico o psicolgico. La mentalidad de las lites gobernantes de la poca no libr ninguna importante batalla no exista en el imaginario de la poca ese discernimiento por construir
una sociedad mejor con individuos mejores, con igualdad de oportunidades
en el andamiaje social; su objetivo fue edificar una comunidad que generara riqueza econmica y seguridad para quienes invertan en el modelo econmico imperial.2
Un punto de inflexin, crucial, para ubicar este largo peregrinar de la
seguridad pblica en Mxico es la primera Constitucin del Mxico Independiente, la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de
1824, que plantea por primera vez y claramente el problema de la seguridad. Slo que la seguridad de la que se habla en ella es territorial y federal,
es decir, la seguridad del Estado no la de los ciudadanos, y como tal su
responsabilidad recaa en las fuerzas armadas por lo que era atribucin del
Presidente recurrir a las milicias locales con el fin de garantizarla.3
Hoy necesitamos dar una respuesta a fondo al gravsimo y extremadamente preocupante problema de la inseguridad pblica. Para ello, necesitamos romper con la vieja visin esquemtica, unvoca y depredadora,
que slo ve en la inseguridad pblica la oportunidad para llenar las crceles
y el fomento de penas a diestra y siniestra.
Es decir, necesitamos un nuevo paradigma para nuevos problemas,
lo que exige colocar el paradigma de la prevencin del delito como la alternativa global a una cultura dominante que ha hecho que la inseguridad
pblica se vea slo como un asunto entre policas y ladrones.
En efecto, las posibilidades de colocar nuevas propuestas en el escenario nacional implica desplazar culturalmente la tesis que slo ve en el
castigo y en la represin la solucin a problemas que tienen origen estructural.
Por supuesto, ganar la batalla a los represivos no es fcil; tienen
tras de s el apoyo de una sociedad desesperada y temerosa que, ante el
2
3
SINTITUL-1
Idem.
Idem.
243
15/10/2002, 03:48 p.m.
PEDRO JOS PEALOZA
244
crecimiento del problema, lo que exige son soluciones rpidas y ahora. Este
clamor popular no es cualquier cosa, es ni ms ni menos el cargamento
ideolgico e histrico con que fue inyectada la comunidad.
Sin embargo, no hay otro camino, o damos la batalla a esta lnea de
actuacin o seguiremos caminando en arenas movedizas que pueden
devorarnos irreversible y paulatinamente.
Evidentemente, nuestras propuestas estn acompaadas de un genuino espritu justiciero que busca darle salidas, precisamente, a las demandas ciudadanas. Queremos disminuir los ndices delictivos, queremos abatir
la impunidad, queremos modernizar los cuerpos policiacos, queremos derrotar a la corrupcin. Por supuesto, todo esto y ms, pero habra que
recordar que todas estas demandas son efectos y no causas de nuestra
crisis. Pongamos entonces las cosas en su lugar: los caballos jalando a la
carreta y no con la visin tradicional en que la carreta quera jalar a los
caballos.
Para poder modificar la mencionada ecuacin tradicional tenemos
que ubicar a los principales nudos que asfixian las posibilidades de un nuevo modelo de seguridad pblica. En lugar de slo hablar de policas y delincuentes tenemos que explorar otros caminos que son consustanciales y
bsicos en la inseguridad pblica.
Claro!, para quienes no estn acostumbrados a concebir a la seguridad pblica como lo que es, una categora social, les parecer absurdo e
inclusive disparatado hablar de indicadores sociales y econmicos en lugar
de slo averiguaciones previas y flagrancia del delito.
BREVE REVISIN AL MARCO INTERNACIONAL

El comportamiento violento no es privativo de nuestro pas. Mxico est
inserto en la geografa de la violencia que le corresponde a nuestra regin,
es decir, nuestra cuota con la negacin de la convivencia pacfica.
La violencia en la regin ha adquirido dimensiones impresionantes.
En Amrica Latina se cometen 140 mil homicidios al ao; cada latinoamericano pierde el equivalente a casi tres das anuales de vida saludable por
causa de la violencia; 28 millones de familias son sujetas a hurto o robo en
un ao o, para decirlo de manera ms contundente, 54 familias son vctimas
de robo cada minuto; aproximadamente una por segundo. La violencia,
SINTITUL-1
244
15/10/2002, 03:48 p.m.
LA SEGURIDAD
245
medida por cualquiera de estos indicadores es cinco veces ms alta en esta

regin que en el resto del mundo.4
LA VIOLENCIA SOBRE LA PROPIEDAD

VCTIMAS DEL ROBO Y ASALTO EN LA FAMILIA
Ciudad
Guatemala
Mxico
El Salvador
Venezuela
Ecuador
Colombia
Per
Honduras
Nicaragua
Paraguay
Argentina
Brasil
Bolivia
Costa Rica
Chile
Panam
Uruguay
% de la poblacin
54.9
47.7
47.1
43.9
39.2
37.4
36.8
36.3
35.7
35.1
34.2
33.9
32.8
32.7
32.0
25.1
21.4
Promedio de Amrica Latina
30
Fuente: LatinoBarmetro y Estudios de Caso, 1999.
La violencia sobre los bienes y las personas representa una destruccin y transferencia de recursos, aproximadamente 14.2 por ciento del PIB
latinoamericano (168 millones de dlares). Y en capital humano se pierde
Londoo, J. L., y R. Guerrero,Violencia en Amrica Latina, epidemiologa y costos, Red

de Centros de Investigacin, VID, Documento de Trabajo R-375, agosto, 1999.
SINTITUL-1
245
15/10/2002, 03:48 p.m.
PEDRO JOS PEALOZA
246
1.9 por ciento del PIB; este porcentaje equivale al gasto en educacin
primaria de la regin. En recursos de capital se pierde anualmente 4.8 por
ciento del PIB, o sea, la mitad de la inversin privada. Las transferencias
de recursos que se realizan entre las vctimas y los criminales alcanzan el
2.1 por ciento del PIB, porcentaje superior que el del efecto distributivo de
todas las finanzas pblicas.5
La violencia criminal en Latinoamrica (y en el mundo en general)
afecta mucho ms las reas urbanas que las rurales, y dentro de las primeras, mucho ms las ciudades grandes que las pequeas. Esta conexin,
aunque raras veces cuantificada, es ya parte de nuestro subconsciente:
nuestras pesadillas criminales ya no ocurren en desolados pasajes en el
campo, sino en el centro de una gran ciudad, entre rascacielos e indiferentes peatones.6
Varias hiptesis han sido planteadas para explicar la asociacin positiva entre crimen y tamao de ciudad. Una posibilidad es que las ciudades
ms grandes tienen mejores vctimas: sus habitantes son ms ricos y tienen, en general, mayor proporcin de bienes que pueden ser robados y
enajenados. Otra posibilidad es que las personas con mayor propensin a
convertirse en criminales estn excesivamente concentradas en las grandes ciudades, bien sea por que el ambiente urbano propicia las conductas
delictivas, o porque hombres jvenes u otros grupos de alto riesgo tienden a
migrar ms que proporcionalmente hacia las ciudades. La ltima posibilidad es que la probabilidad de arrestar (y condenar) a los que violan la ley es
menor en las ciudades, ya sea por la existencia de rendimientos decrecientes en la produccin de arrestos, o por que las grandes ciudades (usualmente agobiadas por todo tipo de necesidades) no invierten lo necesario en
polica y justicia, o incluso porque la cooperacin con la fuerza pblica es
menor en las ciudades grandes.7
La evolucin de la violencia en nuestra regin ha sido creciente y
generalizada tanto en el continente como en el Caribe; los niveles de asesinatos que se haban mantenido en un rango relativamente estable durante
varias dcadas se han incrementado drsticamente.
Idem.
Gaviria, Alejandro y Carmen Pajs, Patterns of crime victimization in Latin America,
Mimeo, Washington, BID.
7
Idem.
6
SINTITUL-1
246
15/10/2002, 03:48 p.m.
LA SEGURIDAD
247
En 1992, las cifras agregadas para la regin en su conjunto se duplican frente a la dcada de los aos 80, hasta alcanzar la suma de 30.7
asesinatos al ao por cada 100 mil habitantes. Esa misma cifra fue de 12.5
en 1960, de 10 en 1979, de 14 en 1980 y de 16.9 en 85. Este es el indicador
de violencia ms simple: es ms del doble que el de cualquier otra regin
del mundo y es seis veces mayor que el promedio mundial.8
TASA DE HOMICIDIO, PASES DEL ESTUDIO, 1980-1995
1980
1982
1990
1995
Mxico
D. F.
18
10
18
12
18
14
20
20
El Salvador
San Salvador
40
55
72
139
90
El Colombia
Cali
5
30
42
70
88
88
80
110
Venezuela
Caracas
12
18
10
14
18
28
35
52
Per
Lima
10
25
Brasil
Ro de Janeiro
12
14
25
90
32
105
Amrica Latina
15
18
25
30
Fuente: Estudios de Caso de la Red de Centros de Investigacin del BID.
Es decir, no podemos, por salud mental y pblica, darle un vuelco a la

seguridad pblica en su acepcin ms amplia si nos concretamos slo a
escribir de los ecos que produce una sociedad organizada para la competencia y para el fomento de la violencia. S, un conglomerado de seres
8
Palabras del Secretario General de la OEA en el Seminario sobre Violencia Criminal

Urbana, Ro de Janeiro, 2 de marzo de 1997.
SINTITUL-1
247
15/10/2002, 03:48 p.m.
PEDRO JOS PEALOZA
248
humanos que desarrollan su vida cotidiana en un territorio hostil e inequitativo

que necesita no slo que se le ordenen normas que respetar, sino bases de
convivencia adecuadas para disminuir los costos humanos y ofrecer un
clima propicio para la diversidad, las discrepancias, pero con arreglos civilizados en donde el punto de desencuentro no slo sea la comida o el confort.
S, necesitamos arreglar a la sociedad en las reas que provocan
irritabilidad y descontento, despus de ello, de haber hecho un verdadero
esfuerzo institucional y social, ahora s, se podr aplicar la ley sin la carga
social que subyace en sociedades que edifican su crecimiento en la pobreza de las mayoras.
Por ello, en este ensayo presentamos fotografas de las variables
que a nuestro juicio influyen de manera determinante en la inseguridad
pblica de nuestro pas. Nuestra conviccin es que la inseguridad pblica
tiene orgenes multifactoriales, no es slo un aspecto el que provoca las
conductas delincuenciales y violentas de los seres humanos. Estn presentes causas ajenas a la voluntad del individuo, es decir, dinmicas sociales
que colocan a las personas en determinada circunstancia, lo cual le puede
dar un rol determinado en el cuadro general de la inseguridad como vctima
o victimario.
LOS JINETES SOBRE LOS QUE CABALGA LA INSEGURIDAD PBLICA

Es obligacin ineludible de cualquier analista que se respete tratar el tema
de la inseguridad pblica evitando ver slo los efectos que provoca sta.
Necesitamos indagar qu est pasando en los circuitos internos de la sociedad. Exige buscar y encontrar respuestas al comportamiento violento y
enfermo de seres humanos que asesinan a otros por despojarlos de bienes
materiales, por conflictos pasionales, impulsados por rencores y subjetividades, por demostrar superioridad y hegemona momentnea.
Pocos temas como ste exigen de un estudio multidisciplinario y
multiinstitucional. La seguridad pblica necesita atenderse urgentemente y
ubicar los placeres y los pesares de los seres humanos. Hacerlo de otra
manera es caminar por esa larga y sinuosa vereda que han marcado los
que hoy nos tienen en esta grave circunstancia. Indaguemos, descubramos, ubiquemos en dnde estamos, qu hacemos de nuestra vida cotidiana;
posiblemente descubramos ms que si slo vemos patrullas, armas, crceles, delincuencia. Violencia sin fin.
SINTITUL-1
248
15/10/2002, 03:48 p.m.
LA SEGURIDAD
249
LA POBREZA
La CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) considera pobre a quien percibe menos de 120 dlares por mes en la zona urbana y menos de 78 en las rurales.9 En esta lgica, 40 de los hogares en
Mxico es pobre. Geogrficamente la pobreza se concentra en la regin
centro-sur del pas (Oaxaca, Guerrero y Chiapas).
De la pobreza, 30 por ciento se encuentra en los estados de Mxico,
Veracruz y Puebla. La pobreza se reduce en poco ms de un punto porcentual por cada aumento de 1 por ciento del ingreso medio. De la pobreza 30
por ciento es atribuible a bajos y desiguales niveles educativos.
El gasto contra la pobreza se divide en: 47 por ciento a inversin en
infraestructura, 43 por ciento a capital humano y 10 por ciento a la creacin
de oportunidades de ingresos.10
Segn resultados preliminares del Comit para la Medicin de la
Pobreza, convocado por la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL),11
en el pas habra 6 millones de hogares en pobreza extrema, lo cual quiere
decir que aproximadamente 26 millones de mexicanos carecen de los recursos para tener una vida digna, en estos casos se ubica 75 por ciento de
menores de cinco aos que padecen desnutricin grave y moderada. Estas
cifras, de por s graves, contrastan con las utilizadas por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), de 1999, que apuntan
que la cantidad de pobres es diferente al nmero mencionado porque habra 2.9 millones de hogares en condiciones de indigencia, lo cual significa
que poco ms de 13 millones de connacionales sobreviven con un ingreso
mensual por hogar igual o inferior a 1,831 pesos.
En el escalafn siguiente estaran los pobres, es decir, familias cuyo
ingreso mensual oscila alrededor de 3,900 pesos; en este rengln estaran
5.5 millones de familias, lo cual se traduce en 25 millones de pobres.
Si sumamos el nmero de mexicanos indigentes pobres, 38 millones
estaran apenas sobreviviendo econmicamente.
En contraste, 0.16 por ciento de la poblacin de Mxico acapara el
equivalente a 20 por ciento del PIB (Producto Interno Bruto); 163 mil 701
Informe de la CEPAL 2001.

Revista Nexos 2002, Rodolfo de la Torre.
11
18 de marzo, informe dado a conocer por la secretaria Josefina Vzquez Mota.
10
SINTITUL-1
249
15/10/2002, 03:48 p.m.
PEDRO JOS PEALOZA
250
inversionistas poseen 1 billn 190,230.5 millones de pesos; 43.4 por ciento

del valor total de las acciones en la Bolsa Mexicana de Valores es propiedad de extranjeros.
El valor concentrado de los recursos invertidos en acciones y ttulos
de empresas relacionadas con la industria de las telecomunicaciones y los
grupos financieros supera en tres veces el ingreso nacional disponible.12
Nuestra tasa de crecimiento promedio anual del PIB per cpita en
Mxico entre 1940 y 1981 fue de 3.2 por ciento, mientras la tasa de crecimiento per cpita entre 1981 y 2000 fue de 0.5 por ciento. De tal manera se
necesitaran 13 aos para duplicar el ingreso per cpita si la economa
mexicana creciera 7 por ciento anual. Ahora, si la economa crece slo 3.2
por ciento anual, habremos de necesitar 35 aos para duplicar el ingreso
per cpita.
Claro, un mexicano podra duplicar su nivel de vida en slo 22 aos si
se tuviera una estabilidad de tasa de crecimiento de 3.2 por ciento anual.
Lo terrorfico es que si la economa creciera a la tasa promedio de los
ltimos 20 aos un mexicano promedio podra duplicar su nivel de vida en
slo 146 aos!13
Segn voceros oficiales, como es el Secretario del Trabajo, Carlos
Abascal Carranza, la economa crecer 1.7 por ciento y se crearn 300 mil
empleos,14 con lo cual el panorama econmico para los mexicanos, sin ser
catastrofista y teniendo una proyeccin histrica, se torna muy complicado.
Por otra parte, si vemos rpidamente el rengln de los salarios nuestra mano de obra se ha convertido en una de las ms baratas del mundo. En
la ltima dcada el sueldo pas de 1.48 a slo 1.80 dlares por hora, los
trabajadores estadounidenses ganan 8 veces ms, los franceses 4 veces
ms y los chilenos 1.2 veces ms que los nacionales.
Los trabajadores de Mxico no han recibido los beneficios de los
aumentos en la productividad. Mientras en Estados Unidos los salarios
pasaron de 10.78 dlares a 14.17 dlares por hora, en Francia de 6.98 a 7.8
dlares la hora; y en Chile de 1.06 a 2.18, en nuestro pas se paga slo 1.80
dlares la hora.15
12
Boletn de la Bolsa de Valores, enero de 2002.

Con cifras del INEGI y Banco Mundial.
14
La Jornada, 28 de enero de 2002.
15
Vase el estudio de Laura Jurez Snchez, Coordinadora del rea de Investigacin de la
Universidad Obrera, abril de 2001.
13
SINTITUL-1
250
15/10/2002, 03:48 p.m.
LA SEGURIDAD
251
En contraste, referente a la productividad, los trabajadores de Mxico reportaron un aumento de 43.4 por ciento, en tanto en Estados Unidos
aument su productividad en 38.7 por ciento; Canad 16.9 por ciento y
Japn 23.7 por ciento.
DIFERENCIAS SALARIALES EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA
Pas
Mxico
E.U.A
Francia
Chile
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

2.10 2.13 1.29 1.34 1.58 1.61 1.90 1.80
11.70 12.01 12.31 12.72 13.10 13.43 13.85 14.17
7.47 7.56 8.80 8.74 7.88 8.02 7.83 7.8
1.43 1.51 1.92 2.11 2.28 2.22 2.13 2.18
Mxico, como se ve, tiene serios problemas de carcter estructural.

Entre ellos, la recaudacin tributaria ejemplifica nuestras serias limitaciones para crecer e invertir.
RECAUDACIN TRIBUTARIA
Mxico
El Salvador
E.U.A.
Suecia
10.2% del PIB

16.8% del PIB
22.02% del PIB
52.20% del PIB
Fuente: SHCP.
El desempleo es una variable econmica que es detonante para cualquier sociedad ya que detrs de las generalmente fras cifras de las personas desocupadas hay angustias, tristeza, rabia, impotencia, desesperanza,
cuyos estados de nimo son malos consejeros y resortes indiscutibles para
que los desempleados y sus familias entren al mundo del delito.
Segn analistas, ubican en 3 por ciento el desempleo abierto para
16
2002, en contraste con 2.4 por ciento que ha admitido el Secretario del
16
SINTITUL-1
Rodolfo Campuzano, Analista del INVEX, Grupo Financiero.
251
15/10/2002, 03:48 p.m.
PEDRO JOS PEALOZA
252
Trabajo, quien declar que al terminar el ao pasado se perdieron 382 mil

empleos en el sector formal de la economa.17 Incluso segmentos empresariales indican que este ao habr 2 millones 800 mil desempleados.
Como se ve, la situacin no est nada fcil. Se cree que ser dentro
de 10 aos cuando Mxico logre crear el nmero de empleos que necesita.
Atender y superar el desempleo ser el reto ms importante del pas, ya
que cada ao se suman ms de un milln de personas a la fuerza laboral y
despus de varios aos nuestra economa no ha podido darles cabida.
Se habla de que el reto es estimular la planta productiva, recuperar
los 382 mil empleos formales perdidos en 2001, captar ms de 13 mil millones de dlares de inversin extranjera de manera directa e inducir un crecimiento del PIB por arriba del 1 por ciento. El crecimiento econmico de
este ao se calcula que slo incorporar de 125 a 175 mil nuevas plazas,
cifra que apenas compensar parcialmente el empleo perdido en 2001.18
La pregunta clave que tenemos que hacernos es: Cul es el destino
de los desempleados? Como se sabe, las actividades de la economa informal son el refugio de millones de mexicanos que carecen de trabajo formal.
Diversas cifras coinciden en que en Mxico existen aproximadamente 18.9 millones de personas que trabajan en el sector informal, de las
cuales 600 mil se incorporaron al sector informal el ao pasado, 650 mil
trabajaron como vendedores ambulantes en 2000.
Unos, mejor dicho muchos, encuentran en el mercado informal una
fuente de ingresos, pero acaso todos los desempleados o subempleados
se incorporan a este mercado? Es obvio que no, y seguramente algunos
estn involucrados en actividades ilcitas.
EL LARGO DESAFO DE LA EDUCACIN

Sin duda, la educacin es factor fundamental para el desarrollo de la sociedad. Es impensable construir nuevos andamiajes sociales, econmicos y
culturales sin tener una poltica educativa extensa, slida y moderna.
La educacin representa la principal palanca para procesar cambios
y reinventar a cualquier formacin social. En efecto, la educacin como
poltica de Estado debe traspasar las viejas fronteras de mensajes unvocos
17
18
SINTITUL-1
El Financiero, jueves 24 de enero de 2002.

Julio Milln, Presidente de Consultores Internacionales, 29 de enero de 2002.
252
15/10/2002, 03:48 p.m.
LA SEGURIDAD
253
y autoritarios hacia un planteamiento que convoque a las fuerzas sociales a

sumarse a iniciativas que favorezcan que nios y jvenes ingresen al mundo de la educacin, cuidando la delgada frontera entre los valores nacionales esenciales, la laicidad y la libertad educativa que pueden ejercer los
particulares. Lo verdaderamente trascendente es que la poblacin infantil
y juvenil ingrese a los servicios educativos, pero que se mantenga en ellos
ms all de los siete aos promedio en que estamos atrapados en la actualidad.
Nuestra circunstancia nacional en materia educativa tiene problemas serios; la poblacin de 15 aos y ms por nivel de instruccin es de 63
millones 672 mil 367, con primaria incompleta 18.3 por ciento, con primaria
completa 18.8 por ciento, con secundaria y carrera tcnica incompleta 5.5
por ciento y con secundaria y carrera tcnica completa 18.5 por ciento.19
La poblacin de 6 a 14 aos es de 19 millones 981 mil 113. De este
total 12.7 por ciento no sabe leer y escribir, y de este porcentaje 13 por
ciento es de mujeres y el 12 por ciento de hombres.
Una de las preocupaciones centrales es que la escuela se confirme
como un factor protector para los nios, sobre todo en los primeros aos,
en donde la escuela s puede representar un elemento cohesionador y
formador de las nuevas generaciones. Por supuesto, no cualquier escuela,
sino la que le proporcione al educando los elementos positivos que favorezcan su desarrollo integral.
Por ello, es preocupante que en el universo de la poblacin escolar
de 6 aos y ms que no asiste a la escuela sea porcentualmente mayor a
los que s asisten. Las cifras son de llamar la atencin: de los 83 millones
653 mil 480 que constituye el total, 68.2 por ciento no asiste a la escuela. Es
notorio e ilustrativo el hecho, contundente y evidente, de un comportamiento inequitativo en materia de la permanencia escolar ya que las mujeres
representan 69.4 por ciento y los hombres 66.8 por ciento.
Por otra parte, pero no menos importante, existe un elemento que
ofrece una realidad extraordinariamente delicada: los jvenes mexicanos
enfrentan una crisis de oportunidades educativas porque 5 de cada 10
jvenes no estudian.20
19
INEGI, Estados Unidos Mexicanos, XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000,
Tabulados de la Muestra Censal.
20
Encuesta Nacional del Instituto Nacional de la Juventud, 2001.
SINTITUL-1
253
15/10/2002, 03:48 p.m.
PEDRO JOS PEALOZA
254
Al estratificar la edad descubrimos que la tendencia a no ir a la

escuela es creciente conforme avanza la edad. As, mientras en el grupo de
12 a 14 aos casi 89 por ciento asiste a la escuela, en el grupo de 15 a 19 lo
hace 57 por ciento y en el de 20 a 24 aos, slo 28 por ciento.
Este fenmeno no es casual; tiene que ver con varios factores, pero
un elemento que est presente en esta preocupante situacin es que mientras que pases como Espaa, Costa Rica, Chile o Per casi duplicaron su
cobertura de educacin superior en las dos ltimas dcadas, Mxico se
estanc en ese sector al atender apenas 14 de cada 100 jvenes que cada
ao intentan cursar una licenciatura.21
La cobertura de educacin superior en 1980 era de 23.2 por ciento;
en Espaa de 21 por ciento; en Costa Rica de 17.3 por ciento; en Per de
14.7 por ciento; en Corea de 23.8 por ciento. Mxico tena una cobertura
inferior a la de esos pases mencionados, con 14.3 por ciento.
Pero para 2000 en todos esos pases, excepto Mxico, hubo un aumento importante, incluso espectacular en su cobertura. Espaa pasa a
46.1 por ciento; Costa Rica a 40 por ciento, Per a 31.1 por ciento, Corea
a 60 por ciento. En tanto que Mxico conserv el mismo nivel que en 1980.
Aunque la Secretara de Educacin Pblica afirma que actualmente
existen dos millones de mexicanos matriculados en educacin superior, la
Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior (ANUIES) alerta sobre un futuro crecimiento de esa poblacin a 1
milln 200 mil estudiantes ms, lo que ocurrir antes de que finalice el
actual sexenio.
El panorama no podra ser ms complejo; el crecimiento de la demanda puede transformarse en explosivo ya que las casi 600 instituciones
pblicas de nivel superior sern insuficientes para responder con la calidad
necesaria a esta presin estudiantil que no cesar por lo menos hasta 2020.22
No obstante, es pertinente aclarar que existe un desarrollo desigual
en la demanda de educacin superior que dibuja el pas. La geografa de la
inequidad educativa nos presenta rasgos reveladores para la ubicacin de
nuestras debilidades y fortalezas.
Mientras en las regiones del norte de Mxico las tasas de
escolarizacin alcanzan 16.5 por ciento en las del sureste llegan a 12.2 por
21
22
SINTITUL-1
S.E.P., ANUIES.
Juan Ramn de la Fuente, El Heraldo de Mxico, 7 de marzo de 2002.
254
15/10/2002, 03:48 p.m.
LA SEGURIDAD
255
ciento. Y mientras ms se avanza al sur del pas las tasas de cobertura y las
oportunidades de estudios superiores son mucho ms reducidas. Por ejemplo, en Chiapas 91 de cada 100 jvenes no llegan a ese nivel de estudios.23
En el Distrito Federal, Nayarit, Tamaulipas y Nuevo Len se tienen
las tasas de escolarizacin ms altas, por arriba del 25 por ciento. En contraposicin, los estados de Quintana Roo, Chiapas y Guanajuato mantienen
los niveles ms bajos al no superar 12 por ciento de la cobertura.
De igual manera, la realidad de las clases sociales, como es obvio, se
presenta en la educacin, ya que mientras 45 por ciento de los jvenes de
familias de clases media y alta cursa licenciatura ese porcentaje se reduce
a 11 por ciento en las urbanas de bajos recursos y a 3 por ciento en el medio
rural.
La tasa bruta de escolaridad para el pas asciende a 19.85 por ciento, lo cual indica que 80 de cada 100 jvenes mexicanos no tienen acceso a
la educacin superior.
A nivel mundial, la situacin no es distinta; el nivel educativo se refleja en las condiciones socioeconmicas y en el grado de urbanizacin y
desarrollo de las entidades. El gasto educativo por alumno en todos los
niveles de enseanza durante 1997 fue de 5 mil 360 dlares en los pases
del norte, en tanto que en las naciones del sur fue de 194 dlares.
Los contrastes son brutales y ejemplificativos de nuestra verdadera
ubicacin en el marco internacional. Las tasas brutas de escolarizacin en
el nivel superior de los pases desarrollados aument de 48 por ciento en
1990 a 61.1 por ciento en 1997. Es decir, 61 de cada 100 jvenes entre 20
y 24 aos accedieron a ese grado de estudios. En el caso de los pases
latinoamericanos la tasa bruta de escolarizacin en dicho nivel slo aument de 16.8 por ciento en 1990 a 19.4 por ciento en 1997, lo que significa que
80 de cada 100 estudiantes de ese rango de edad no tienen acceso a la
educacin superior. Para concluir esta visin contrastante habra que recordar que 96 por ciento del gasto en ciencia correspondi a pases del
norte y 4 por ciento a pases del sur en 1990.
Como se sabe, existen en el mundo 875 millones de analfabetas, de
los cuales 649 millones estn en Asia, 175 millones en frica y 41 millones
en Amrica Latina. De estos ltimos 6.1 millones son mexicanos.
23
Gandarilla, Jos, El Sistema Universitario en Cifras, Centro de Investigaciones
Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, 2000.
SINTITUL-1
255
15/10/2002, 03:48 p.m.
PEDRO JOS PEALOZA
256
En 1980, 14 por ciento de jvenes en Mxico estaba inscrito en

la educacin superior. Igual al promedio de toda Amrica Latina
y era ligeramente inferior al de pases como Tailandia y Corea.
Para 1997 en Mxico 16 por ciento, en Amrica Latina 20 por
ciento, en Tailandia 21 por ciento, en Corea 68 por ciento.
En Mxico el coeficiente Gini educativo es de 0.46; en Colombia
0.38; en Chile 0.26; en Argentina es de 0.23. El ndice de Gini va
de 0 a 1, cuanto ms se acerque a 0 mayor es la equidad.
Porcentaje de la poblacin de 15 aos o ms con educacin primaria incompleta: 18.3 por ciento.
Porcentaje de la poblacin de 15 aos o ms con educacin primaria completa: 19.4 por ciento.
Porcentaje de la poblacin de 15 aos o ms con educacin secundaria completa: 19.2 por ciento.
Porcentaje de la poblacin de 15 aos o ms con escolaridad
mayor a secundaria: 27.4 por ciento.24
ALGUNOS COMPORTAMIENTOS SOCIODEMOGRFICOS

El comportamiento en algunos indicadores sociales del pas nos muestra
interesantes rasgos de segmentos que estn en continuo cambio, que demandan diversas explicaciones y que afectan de manera decidida el rumbo
de la sociedad.
Se sabe que la tercera parte de la poblacin mexicana es soltera.
Quienes deciden casarse lo hacen en promedio a los 22 aos las mujeres y
24 los hombres. El divorcio, con mayor frecuencia, ocurre diez aos despus del matrimonio, es decir, cuando los cnyuges tienen en promedio 32
y 34 aos, respectivamente.25
Esta informacin destaca que entre los 20 y los 39 aos de edad 67.8
por ciento de las mujeres y 64.8 por ciento de los hombres viven en pareja,
mientras que en edades posteriores esta proporcin cambia a 64.7 y 84.3
por ciento, respectivamente.
24
25
SINTITUL-1
Primer Informe de Gobierno, 2001.

INEGI, 2002.
256
15/10/2002, 03:48 p.m.
LA SEGURIDAD
257
La explicacin radica en que los hombres tienen mayor tendencia

que las mujeres a contraer segundas o ms nupcias, adems de que, generalmente mueren antes que su pareja.
Por otra parte, como resultado de un conjunto de factores estamos
presenciando un cambio paulatino y sistemtico en el papel de la mujer. De
los 22.6 millones de hogares que existen en el pas 4.7 millones son encabezados por una mujer (en 1990 eran 2.8 millones), quienes en su mayora son
viudas, divorciadas o separadas (6 de cada 10 en los tres casos) mientras
que las jefas solteras, casadas o en unin libre son 4.5 y 8 de cada 10,
respectivamente.
Mientras que los hombres obtienen en promedio 6 mil 470 pesos al
mes las mujeres logran 4 mil 658 pesos en el mismo periodo, es decir, 28
por ciento menos.
Aunque al desglosar la informacin entre la poblacin urbana y rural
se tiene que en el primer caso las mujeres ganan 32 por ciento menos que
los hombres (5 mil 239 pesos contra 7 mil 640). En las reas rurales la
diferencia es de 28 por ciento porque las mujeres perciben mil 981 pesos
contra dos mil 771 pesos de los hombres.
Adems de los datos anteriores, de por s sumamente reveladores,
es importante saber el destino del gasto de hombres y de mujeres. La
prioridad de ambos son alimentos, bebidas y tabaco (30.1 por ciento y 32.7
por ciento). Para las mujeres les sigue en importancia lo relativo a transporte (16.1 por ciento), vivienda (12.3 por ciento), educacin y esparcimiento (11.2 por ciento), cuidado personal (8.4 por ciento), vestido y calzado
(6.2 por ciento).
Los hombres gastan primero en transporte (18.5 por ciento), luego
en educacin y esparcimiento (12.9 por ciento) en vivienda (11.4 por
ciento). En seguida se ubica lo relativo a su cuidado personal (9.5 por
ciento) y al final vestido y calzado (5.8 por ciento).
NUTRICIN Y SALUD
Un grave problema en Mxico que constituye una huella distintiva e irreversible de la pobreza26 es la desnutricin calrica-proteica, la cual repre-
26
SINTITUL-1
Programa Nacional de Salud, 2001-2002.
257
15/10/2002, 03:48 p.m.
PEDRO JOS PEALOZA
258
senta 27 por ciento de los menores de 5 aos (60 por ciento superior a la
prevalencia en pases subdesarrollados), padecen anemia, y 18 por ciento
de este sector (alrededor de 1.5 millones) son de talla baja debido a la mala
nutricin.
En las zonas indgenas la tendencia se incrementa: 36 por ciento de
infantes padecen anemia y 44 por ciento tienen talla pequea.27
En Mxico 70 por ciento de los nios no tienen ningn tipo de vigilancia sobre su nivel nutricional y hasta 25 por ciento de los mayores de un ao
de edad no recibi el programa de vacunacin completo.
La situacin de la poblacin infantil de las zonas rurales es grave
porque casi 10 por ciento del total tiene el antecedente de un hermano
muerto por problemas vinculados a enfermedades curables.28
Por otra parte, para los adolescentes se presentan tambin otros
problemas relacionados con la salud reproductiva. Resulta que de las mujeres que han iniciado su vida sexual, 78 por ciento no utiliz ningn mtodo
de prevencin de embarazo no deseado o de enfermedades de transmisin
sexual en su primera relacin, y del total de embarazos registrados 17 por
ciento termin en aborto.
De los jvenes 15 por ciento inici su actividad sexual a los 15 aos
en promedio. De los hombres 46 por ciento inform que tuvo su primera
relacin sexual sin proteccin.
En las zonas rurales apenas 55 por ciento de los jvenes dijo tener
algn conocimiento de mtodos anticonceptivos. En las reas urbanas el
porcentaje aument a 79 por ciento. Entre ellos, el ms conocido es el
condn (78.3 por ciento) seguido de los mtodos orales (69.6 por ciento)
dispositivo intrauterino (28.7 por ciento) e inyecciones (21.7 por ciento).
Los factores de riesgo para la salud, de los aproximadamente 20
millones de jvenes que existen en Mxico, son el consumo de tabaco y
alcohol. En cuanto al primero se encontr una prevalencia promedio de 9.2
por ciento. La cuarta parte de los adolescentes de 15 a 19 aos de edad ha
fumado 100 cigarrillos o ms. En las zonas urbanas se detect una prevalencia de fumadores de 11.7 por ciento y en las zonas rurales de 6.2 por ciento.
Aunque 75 por ciento de los jvenes que participaron en la Encuesta
Nacional de Salud asegur no haber ingerido bebidas alcohlicas nunca,
27
28
SINTITUL-1
Encuesta Nacional de Nutricin, 1999.

Encuesta Nacional de Salud, 2000.
258
15/10/2002, 03:48 p.m.
LA SEGURIDAD
259
segn aumenta el nivel de ingreso, el porcentaje de consumo aumenta hasta 46.8 por ciento entre quienes perciben 30 y ms salarios mnimos.
En Mxico 6 millones de personas padecen alcoholismo en distintos
grados, es decir, tienen problemas con su manera de beber.
El hecho que 49 por ciento de los suicidios y 38 por ciento de los
homicidios en el pas se cometen bajo los efectos de bebidas alcohlicas,
adems de que 38 por ciento de los casos de lesiones ocurren como resultado del consumo excesivo de bebidas embriagantes, particularmente en
jvenes de entre 15 y 25 aos de edad, etapa de la vida en que los accidentes ocupan la primera causa de mortalidad.
En los ltimos veinte aos la tasa de suicidio en Mxico se increment
en 125 por ciento, al pasar de 1.3 por ciento en 1970 a 2.55 en la dcada de
los noventa. Todo indica que los trastornos mentales seguirn su tendencia
creciente y en poco tiempo afectarn, en alguna de sus manifestaciones, a
la quinta parte de la poblacin.29
Evidentemente estos problemas no son privativos de Mxico. Se
calcula que 340 millones de personas en todo el mundo padecen depresin,
45 millones esquizofrenia, 22 millones de algn tipo de demencia y 30 millones son afectados por la epilepsia.30
Los rasgos de este tipo de poblacin se traducen en abatimiento,
tristeza, pesimismo, falta o exceso de apetito, alteraciones en el sueo,
irritabilidad y desgano general sobre cualquier tipo de actividad, los cuales
afectan mayoritariamente a mujeres.
Ms de 50 por ciento de personas que sufren cuadros depresivos
severos son mujeres cuyo rango de edad oscila entre los 40 y 50 aos. Slo
1 de cada 10 enfermos de depresin acude al mdico y la mayora no busca
ayuda especializada, 7 de cada 10 viven con depresin.31
Despus de este rpido viaje por el mundo de las cifras es importante reforzar la concepcin que tenemos de la seguridad pblica. Debe saber
el lector que para poder llegar a cualquier conclusin que nos aproxime a
salidas integrales es imprescindible recurrir a los datos que muestran el
comportamiento social en sus ms diversas manifestaciones. No hacerlo nos
hubiera colocado en la misma fila de quienes slo ven policas y ladrones.
29
Secretara de Salud, 2001.

Informe sobre la Salud en el Mundo, 2001. Organizacin Mundial de la Salud.
31
Iliana Petra Micu, Coordinadora de Enseanza del Departamento de Psiquiatra y Salud
Mental de la Facultad de Medicina de la UNAM, 26 de julio de 2001.
30
SINTITUL-1
259
15/10/2002, 03:48 p.m.
PEDRO JOS PEALOZA
260
REPRESIVOS O PREVENTIVOS?
Muchos creeran o supondran que el Estado mexicano siempre ha elaborado, prioritariamente, polticas punitivas o represivas. En realidad no es
as, los datos nos demuestran que la orientacin presupuestal ms bien ha
sido de descuido y de indiferencia para los rubros que engloban a la seguridad pblica. Lo que en realidad ha sucedido dibuja de cuerpo entero a
gobiernos que, sucesivamente, vieron a la seguridad pblica como un asunto para los stanos del Estado mexicano. Es decir, la parte desagradable y
comprometedora del servicio pblico a la que haba que darle recursos,
pero no demasiados, puesto que dichas funciones haban sido encomendadas a personajes de escasa formacin y poco confiables, ya que algunos
provenan del bajo mundo o de plano haban sido incorporados, por su facilidad para ejercer la violencia y en consecuencia su inadaptabilidad en otras
tareas.
Nuestra crisis de seguridad pblica tiene su matriz en la carencia de
una poltica visionaria que pusiera nfasis en una orientacin de largo plazo,
que fundara las bases de un verdadero sistema de seguridad pblica.
Posiblemente, para un rgimen que a principios de los aos 50 contaba con una poblacin de 25 millones32 y un presupuesto destinado a la
Procuradura General de la Republica (PGR) de 4 millones 357 mil pesos!,
en contraste con los 482 millones de pesos! destinados a la Secretara de
Comunicaciones y Transportes o los 312 millones de pesos! a la Secretara de Educacin Pblica y los 129 millones de pesos para la Secretara de
Salud!33 el tema de la procuracin de justicia no era prioritario. Otros eran
los puntos que ocupaban la atencin de unos gobernantes que estaban perfeccionando los rganos del Estado posrevolucionario.
En efecto, otras eran las preocupaciones de la clase gobernante.
sta estaba consolidando el rgimen. Por supuesto, esta circunstancia no
la exime de su responsabilidad, del atraso y analfabetismo policial.
Los orgenes de nuestra debacle, como ya sealamos, fue la ausencia de una poltica estratgica de seguridad pblica. En los ltimos 50 aos
pasamos de tener descuido y negligencia a una desesperada y tarda canalizacin de recursos, como lo mostraremos en seguida.
32
33
SINTITUL-1
VII Censo General de Poblacin, 1950. Mxico, 1953.

Diario Oficial de la Federacin, 1950.
260
15/10/2002, 03:48 p.m.
SINTITUL-2
Cuadro 1
GENERAL DE LA REPUBLICA
RECURSOS OTORGADOS A LA PROCURADURIA
$16,000,000,000
$14,000,000,000
$12,000,000,000
$10,000,000,000
$8,000,000,000
$6,000,000,000
$4,000,000,000
$2,000,000,000
15/10/2002, 04:36 p.m.
$0
GENERAL DE LA REPUBLICA
PROCURADURIA
DECADA
DE LOS DECADA
DE LOS DECADA
DE LOS DECADA
DE LOS DECADA
DE LOS
AO 200 Y 2001
50's
60's
70's
80's
90's
$87,552
$2,835,129
$280,667,580
$16,061,611,800 $10,469,430,000
261
Fuente: Diario Oficial de la Federacin.
$371,075
LA SEGURIDAD PBLICA: MS ALL DE POLICAS Y LADRONES
261
$18,000,000,000
PEDRO JOS PEALOZA
262
Utilicemos como ejemplo el caso de la Procuradura General de la

Repblica (PGR), institucin central en la vigencia del Estado de derecho.
Como se observa claramente, la PGR ha sido un rea del Gobierno
descuidada de manera notoria y evidente. El salto espectacular en la dcada de los aos 90 coincide con el disparo tambin impresionante de los
ndices delictivos. De esta manera se confirma la carencia de planificacin
y la reaccin tarda, puesto que para esta dcada, de los aos 90, la criminalidad haba adquirido carta de naturalizacin en el pas. Se crey que
inyectando mayores recursos se iba a resolver el descuido de cuatro dcadas. Para medir las ocurrencias vase con detenimiento el presupuesto de
la dcada de 1980, comparada con la de 1990.
Un ejemplo plstico que le da sentido a lo anterior es el comportamiento de la delincuencia en el Distrito Federal, en donde la dcada de
1990 mantuvo un impresionante ascenso de la criminalidad (cuadro 2).
El mismo tratamiento que se le dio a la PGR se le recet al Distrito
Federal que, como se sabe, para las fechas de estudio, era un rgano dependiente del Presidente de la Repblica.
Es impresionante como lo muestra el cuadro 3, que a mayor presupuesto se incrementan los ndices delictivos, lo cual evidencia claramente
la llegada tarda de los recursos para resolver un problema que tiene orgenes multifactoriales.
Estos ejemplos pretenden demostrar que el camino recorrido por los
gobiernos anteriores no resolvi el problema de fondo de la criminalidad;
lejos de ello, pas de una poltica negligente que subestim el manejo profesional de la seguridad pblica a una orientacin desesperada y de bandazos
que busc slo atacar los efectos de una inseguridad desbordada y con
cuerpos policiacos sumamente contaminados.
SINTITUL-2
262
15/10/2002, 04:36 p.m.
SINTITUL-2
Cuadro 2
LA SEGURIDAD PBLICA: MS ALL DE POLICAS Y LADRONES
IN D IC DELICTIVO
E D E LIC TIV OEN
E NEL
E LD.D.F.
(195 0-2 00 )
NDICE
F. (1950-2000)
3 0 00
263
2 5 00
2 0 00
1 5 00
1 0 00
15/10/2002, 04:36 p.m.
500
19
50
*
19
60
70
*
19
80
*
19
90
*
19
91
*
19
92
*
19
93
*
19
94
*
19
95
*
19
96
*
19
97
*
19
98
*
19
99
263
Fuente: INEGI y PGJDF.
19
SINTITUL-2
Cuadro 3
264
EVOLUCION
DEL PRESUPUESTO DE SEGURIDAD PUBLICA
EN EL DISTRITO FEDERAL (1989-2000)

12,000,000
264
10,000,000
PEDRO JOS PEALOZA
8,000,000
6,000,000
4,000,000
15/10/2002, 04:36 p.m.
2,000,000
0
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Fuente: Presupuesto de Egresos del D.D.F., 1989-1997

Presupuesto de Egresos del D.F., 1988-1999
2000
LA SEGURIDAD
265
CASO MXICO: UN ANLISIS ARQUEOLGICO

LA LLEGADA TARDA EN SEGURIDAD PBLICA Y PREVENCIN DEL DELITO
A manera de introduccin.
El Sexto Congreso de Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, de la Organizacin de Naciones Unidas, celebrado en 1980 en Caracas,
Venezuela, tuvo como tema central La prevencin del delito y la calidad
de vida.34
Producto de este Congreso fue la elaboracin del documento denominado La declaracin de Caracas, dicho instrumento:
Reconoce que todo programa de prevencin del delito debe formar
parte del proceso de planificacin para el desarrollo.
Este estudio revel que la mayora de pases en desarrollo o desarrollados estaban siendo afectados por la gestacin de nuevas formas de
delincuencia y una escalada de violencia y, por lo tanto:
Las medidas tradicionales de prevencin y control del delito eran
obsoletas.
Propona, entre otras recomendaciones:
La necesidad de una mayor participacin por parte de la ciudadana
en la prevencin del delito.
Se hizo nfasis, igualmente, en que el xito del sistema de justicia
penal y de las estrategias de prevencin del delito dependan, en gran medida, del progreso de las condiciones y el mejoramiento de la calidad de la
vida de todos los ciudadanos (factores protectores).
A partir de este Congreso se abandona la concepcin unvoca de combatir al delito slo a travs de la punicin, incluyendo otro tipo de paradigmas,
como la prevencin; sta tiene que ver con las causas generadoras del delito,
incorporando en dicha tarea a los sectores social y privado.
34
Conclusiones del Sexto Congreso de Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, ONU, 1980.
SINTITUL-1
265
15/10/2002, 03:54 p.m.
PEDRO JOS PEALOZA
266
MXICO Y EL NUEVO PARADIGMA PREVENTIVO

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
EN EL
Los propsitos del Congreso en cita fueron recogidos en Mxico en el Plan

Nacional de Desarrollo 1983-1988, toda vez que categrico sostuvo:
La participacin de la sociedad en la ejecucin del plan, revisti
carcter obligatorio para toda la administracin pblica, dndole un marco
jurdico a la vinculacin ciudadana.
Tanto en la ejecucin como en la evaluacin del plan la participacin de la sociedad ser ms efectiva en la medida que se realice a travs
de los programas de mediano y corto plazos que instrumenten el plan.
SU INCLUSIN EN EL PROGRAMA DE PROCURACIN DE JUSTICIA

De tal manera, que el paradigma preventivo y la participacin social fueron
incorporados en el Programa de Procuracin de Justicia 1983-1988, en el
lineamiento comn de estrategia 3.5 denominado Informacin y participacin social, cuyo fundamento fue:
Desarrollar un programa permanente de informacin a la sociedad,
as como de participacin ciudadana, en forma sistemtica y organizada,
acerca de los problemas y de las soluciones relativas a la reforma jurdica,
a la procuracin e imparticin de justicia y a la seguridad pblica".
Las tendencias internacionales y nacionales sobre la prevencin del
delito y la vinculacin social permearon a la procuracin de justicia federal
y en 1984 la Procuradura General de la Repblica, a travs de su titular,
expidi el acuerdo 9/84, mediante el cual se crea la Coordinacin de Participacin Social (actualmente es la Direccin General de Prevencin del
Delito y Servicios a la Comunidad), cuya exposicin de motivos formul
tres ejes fundamentales:
1.
2.
SINTITUL-1
La disposicin del Ejecutivo Federal para alentar la participacin social en todo lo concerniente a la procuracin de justicia y seguridad
pblica, en el mbito federal, dentro de los cauces institucionales, autnticos y expeditos, ha impuesto a la Procuradura General de la Repblica la necesidad de mantener un sistema permanente y eficaz de
comunicacin con los diversos sectores representativos de la sociedad.
La Procuradura General de la Repblica reconoce igual importancia
a la promocin de actividades tendientes a modificar los factores so-
266
15/10/2002, 03:54 p.m.
LA SEGURIDAD
3.
267
ciales que propician la delincuencia, en especial aquella que, por sus

caractersticas, debe ser atendida en el orden federal.
Se ha comenzado a desarrollar un programa de participacin entre la
Procuradura General de la Repblica y los diversos sectores representativos de la sociedad, con el propsito de escuchar directamente a
stos; explicarles las atribuciones y responsabilidades de la dependencia; examinar objetivamente problemas; concertar acciones; analizar
resultados y, en suma, acreditar con hechos la importancia que para
los servicios de procuracin e imparticin de justicia y seguridad pblica tiene la participacin de la comunidad.
En Mxico el salto cualitativo para la consolidacin de una poltica

criminal integral punicin-prevencin haba sido dado.
El camino para planear una poltica pblica de prevencin social del
delito iniciaba sus incipientes, pero primeros pasos en los aos ochenta.
Trece aos despus dejara de ser slo una postura programtica para
convertirse en una dogmtica.
BASES PARA LA APLICACIN DE UNA POLTICA DE PREVENCIN DEL DELITO

En el artculo 3o. de la Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica se encuentra el fundamento legal sobre la prevencin social del delito, cuyo texto expresa:
El Estado combatir las causas que generan la comisin de delitos
y conductas antisociales y desarrollar polticas, programas y acciones para
fomentar en la sociedad valores culturales y cvicos que induzcan el respeto a la legalidad.35
El artculo 10 del mismo ordenamiento seala que la coordinacin
comprender las materias siguientes:
"VIII. Relaciones con la comunidad y fomento de la cultura de prevencin de infracciones y delitos.
Debido a su importancia la Ley General incorpora en un sendo ttulo
denominado De la participacin de la comunidad, eje fundamental
sin el cual no ser posible ganar la batalla a la delincuencia.
35
La Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
SINTITUL-1
267
15/10/2002, 03:54 p.m.
PEDRO JOS PEALOZA
268
LA NUEVA VISIN PROGRAMTICA SECTORIAL EN LA PREVENCIN DEL DELITO

Con base en dicha norma, el Consejo Nacional de Seguridad Pblica, en
1996, expidi el Programa de Prevencin del Delito, mismo que reconoce como causas generadoras del delito, por una parte, a los factores sociales y, por la otra, a los fenmenos institucionales. El objetivo del plan es
estructurar y poner en prctica una poltica integral de prevencin del delito
y conductas antisociales.
Por cierto, una asignatura pendiente del Gobierno de Vicente Fox es
la presentacin del Programa de Prevencin del Delito. Tema tan necesario en estos tiempos en que la desesperanza exige respuestas a los callejones sin salida.
L A CONFERENCIA NACIONAL DE PROCURACIN DE JUSTICIA

Y LA PREVENCIN DEL DELITO
Por otra parte, el artculo 13 de la Ley General que Establece las Bases de
Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica establece la creacin de la Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia, instancia que
preside por el Procurador General de la Repblica. Aqu se coordinan todos y cada uno de los procuradores de justicia del pas. Su fundamento
estatutario, en su artculo 22, fraccin III, establece como comisin permanente de la conferencia la de Prevencin del Delito. Reconocimiento dogmtico de la importancia que la materia preventiva ha adquirido en el
transcurso del tiempo.
LA PLANEACIN NACIONAL Y LA PREVENCIN DEL DELITO

Ahora, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-200636 tiene como objetivos y
estrategias, entre otras, el rea de Orden y Respeto, en cuyo apartado
7.3.8 encontramos a la procuracin de justicia y en su inciso d) expresa el
objetivo de incrementar la confianza de los ciudadanos en la procuracin
de justicia federal, y que a la letra dice:
36
SINTITUL-1
Lase Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.
268
15/10/2002, 03:54 p.m.
LA SEGURIDAD
269
Se emprender un esfuerzo nacional para integrar recursos, instituciones

pblicas y privadas, comits vecinales, organizaciones y asociaciones civiles o empresariales que conformen la pluralidad de canales para la participacin ciudadana en la construccin de una gran poltica nacional de
prevencin de delitos y conductas violentas, que busquen inhibir los factores de riesgo e incrementen los factores de proteccin. Asimismo, se
propondrn criterios e indicadores relativos a desarrollo social, salud, migracin, educacin y violencia, entre otros, para identificar tendencias
predelictivas en regiones, zonas, ciudades y comunidades del pas.
Ante lo anterior, es necesario destacar que si el esfuerzo nacional de

coordinacin para la formulacin de una gran poltica nacional de prevencin del delito y conductas violentas es ubicado por el Presidente de la
Repblica en el rea de procuracin de justicia no es otra cosa que el
espritu del Octavo Periodo de Sesiones de la Comisin de Prevencin del
Delito y Justicia Penal del Congreso de Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente de la Organizacin de Naciones Unidas.
EL DEBATE TERICO ACERCA DE LA UBICACIN DE LA PREVENCIN

DEL DELITO EN LAS INSTANCIAS DE PROCURACIN DE JUSTICIA
Las instancias de procuracin de justicia, lejos de distanciarse del debate

que la disciplina preventiva ha generado, al contrario, cada vez se encuentran ms inmersas en sta. Puesto que la prevencin del delito forma parte
del ejercicio cotidiano de sus acciones, razn por la cual la Conferencia
Nacional de Procuracin de Justicia acord celebrar el 27 de noviembre de
1999 el Cuarto Congreso Nacional de Prevencin del Delito celebrado en
Monterrey, Nuevo Len, en agosto de 2000.
Entre las conclusiones del Congreso destacan las siguientes:
SINTITUL-1
Crear un Instituto Nacional de Prevencin del Delito cuya naturaleza jurdica le confiera autonoma frente al Poder Ejecutivo
nacional y cualquier otro rgano de poder, a fin de que elabore
programas, coordine y evale acciones en materia de prevencin del delito de aplicacin permanente.
Involucrar al sector empresarial del pas en las labores de prevencin del delito, para apoyar programas estatales en esta materia.
269
15/10/2002, 03:54 p.m.
PEDRO JOS PEALOZA
270
Crear un plan nacional de prevencin y combate a la violencia

familiar.
Buscar la coordinacin permanente entre la comunidad y los
tres niveles de gobierno, actuando todos como instrumento de
comunicacin, cooperacin y responsabilidad en las tareas de
procuracin de justicia y seguridad pblica.
La declaracin central del Congreso Nacional antes mencionado fue:

"Los procuradores generales de justicia del pas, integrantes de la Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia, coincidimos en que para lograr
una verdadera cultura de prevencin del delito en nuestra sociedad debemos crear un vnculo slido entre las instituciones encargadas de la procuracin y administracin de justicia, readaptacin social y los sectores social,
econmico y poltico que integran a nuestro pas. Lo que permitir brindar
a la sociedad mexicana la seguridad que merece".
Como se ve, las reas de procuracin de justicia no slo han estado

pensando en perseguir a los delincuentes, sino que han aceptado que su
labor no puede ser nicamente receptora de los conflictos sociales.
Sin embargo, estas importantes conclusiones, no obstante el entusiasmo y la dedicacin de muchos procuradores, no se han llevado a la
prctica por muchas y diversas razones. Quiz una central ha sido la vorgine de acontecimientos que han envuelto a los titulares de las procuraduras
estatales y federal que les ha orientado a priorizar slo actividades
persecutorias.
LA PREVENCIN DEL DELITO COMO UNA POLTICA DE ESTADO

Para conformar una base conceptual lo suficientemente slida en la defensa de un nuevo paradigma para la seguridad pblica es pertinente, al menos
brevemente, ponernos de acuerdo en los alcances y lmites de la seguridad
pblica.
SINTITUL-1
270
15/10/2002, 03:54 p.m.
LA SEGURIDAD
271
QU ES LA SEGURIDAD PBLICA?37
Un asunto policial?
Preventivo?
Administrativo?
Operativo?
Asunto acadmico?
Ha dado lugar a la reflexin cientfica?
Asunto poltico?
Asunto legislativo?
Asunto cultural?
LA VIEJA Y VIGENTE VISIN

Desde el sector pblico el enfoque tradicional ha repetido una y otra vez,
por mera inercia, sin reflexin alguna y en algunos casos por conveniencia,
que la seguridad pblica es slo un enfrentamiento entre policas y ladrones.
En consecuencia, la nica estrategia que se esgrime es preparar mejor a la
polica para ganarles a los delincuentes. Esto parecera lgico y popular, sin
embargo, slo hacer esto no puede ser una solucin completa e integral.
Por su parte, el sector acadmico, mayoritariamente, ha marginado
el estudio del tema, ya que habindosele identificado, como dijimos, slo
con una materia policial, no ha llamado la atencin. Por supuesto, como es
evidente, aunque no hay material en exceso, s existen esfuerzos intelectuales, serios y analticos, que han hecho aportes, para entender de mejor
manera a la seguridad pblica, como concepto totalizador.
Es necesario hacer lo posible para revitalizar y orientar nuestro trabajo a favor de una reconceptualizacin a la seguridad pblica. Sacarla de
las mazmorras conceptuales en que se encuentra. Hacerlo implica colocarla en una visin integral e incluyente, por ello, necesitamos darle contenido a esta asignatura pendiente en nuestra realidad, la cual puede ser
entendida de diversas maneras como:
37
Pealoza, Pedro Jos, Una crtica a la propuesta del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica, Diplomado de Seguridad Pblica, Universidad Iberoamericana, 1995.
SINTITUL-1
271
15/10/2002, 03:54 p.m.
PEDRO JOS PEALOZA
272
Poltica pblica
Derecho del individuo frente a la obligacin del Estado a prestar
dicho servicio
Programa de gobierno
Estrategia para la ejecucin de acciones
Referente de anlisis del desempeo institucional del Estado.
HACIA DNDE VAMOS?

Hemos tratado de demostrar que nuestra crisis de seguridad pblica viene
de lejos, por lo menos de hace 50 aos, que aunque no es demasiado lejos
es un periodo razonablemente ejemplificativo que puede darnos luces de
dnde provienen nuestras deficiencias y cules seran los aditamentos que
necesitamos para armar una nueva estructura y, en consecuencia, otras
prioridades, en el edificio de la seguridad pblica.
Es evidente que no hay ninguna posibilidad de ganar la batalla a la
pesadilla criminal si no transformamos radicalmente nuestras polticas pblicas y damos un salto cualitativo en nuestras concepciones tradicionales.
Esto no es un ejercicio slo de capacidades individuales, no es un
duelo entre funcionarios inteligentes y otros menos inteligentes (aunque
esto s cuenta), ni de iniciativas lucidoras y aisladas, ni mucho menos de
opiniones sectarias y partidistas.
Es necesario despojar a la lucha contra la inseguridad pblica de
tintes faccionales. Se debe entender a cabalidad que las posibilidades reales de edificar una sociedad democrtica, de elecciones libres y de una
convivencia pacfica e incluyente, pasa obligatoriamente por la garanta
elemental del libre disfrute de los habitantes de Mxico de transitar sin
miedo por su territorio. Este es el primer cimiento que puede darle viabilidad a nuestra joven democracia.
Para que esto suceda tenemos que lograr que los partidos polticos
se eduquen en esta perspectiva. S, es preciso que los organismos polticos
acepten un acuerdo transexenal en materia de seguridad pblica. S, que
cumplan con el mandato constitucional que hace referencia al monopolio
de la seguridad pblica por parte del Estado. Lo que provocara que sta
dejar de ser una poltica sujeta a los caprichos del Gobierno en turno y a
los vaivenes electorales.
SINTITUL-1
272
15/10/2002, 03:54 p.m.
LA SEGURIDAD
273
Con este acuerdo de largo aliento la seguridad pblica no ser manejada con visiones cortoplacistas y en muchos casos con ocurrencias, que
tanto dao le han causado a la sociedad.
Un pacto de esta naturaleza significara un importante salto histrico
que podra modificar de manera sustancial la delicada circunstancia en que
estamos metidos. S, esto exige sensibilidad y responsabilidad de los partidos polticos para priorizar lo importante sobre lo urgente.
Por supuesto, un programa de esta magnitud no es esttico ni eterno,
como tampoco lo es la delincuencia. ste se adecuar paulatinamente a las
condiciones especficas que exijan las variables sociales, econmicas y
criminales.
Para llevar a cabo esto se necesita mucha informacin, lo que significa ensanchar y profundizar los avances que hasta ahora hay en los bancos de datos de las reas del gabinete de Orden y Respeto. Tenemos que
saber, a ciencia cierta, cul es nuestro real potencial para enfrentar a la
delincuencia organizada. Aunque ya sabemos que competir slo con el
presupuesto de la delincuencia organizada las cuentas no nos van a favorecer. Por ello, necesitamos un plan integral que ataque, a travs de la prevencin del delito, de la punicin y persecucin.
Como entendemos que los delincuentes estn insertos en un mundo
globalizado, este plan transexenal se proveera de una intensa cooperacin
internacional amplia, no slo en materia de trfico de drogas, como hasta
ahora se ha hecho. Evidentemente, implicara el impulso de una legislacin
uniforme que nos diera a los pases similares mrgenes de maniobra para
actuar unificados. Aunque en esta materia el camino por recorrer es todava muy largo: Hay que reconocer que se trata de problemas exquisitamente polticos y, sobre todo, de poltica internacional.38
En fin, este ensayo pretende llamar la atencin de quien lo lea acerca de la seguridad pblica en un primer momento, pero ms que ello, de la
necesidad imperiosa de la convivencia civilizada y pacfica entre los seres
humanos. Sin pretender, ilusamente, hacer abstraccin de las brutales diferencias que existen entre los ms de cien millones de habitantes que coincidimos en Mxico.
Es un llamado, urgente y enrgico, sin dramatismos ni catastrofismos,
interesado en no slo indagar, porqu ltimamente vivimos atrapados en el
38
Falcone, Giovanni, La lucha contra el crimen organizado, Mxico, INACIPE-PGR,

1996.
SINTITUL-1
273
15/10/2002, 03:54 p.m.
PEDRO JOS PEALOZA
274
miedo y la zozobra, sino luchar y pensar en un mundo distinto, en donde las

diferencias cotidianas y humanas se resuelvan mediante el uso del talento y
de la inteligencia.
Posiblemente nuestra aspiracin se funda en la conviccin de que el
material del que estamos hechos los humanos es perfectible y moldeable,
que no estamos condenados a vivir en esta jungla, que esta jungla la construimos entre todos y entre todos debemos y podemos crear otra distinta,
ms habitable, en donde quepamos todos, con nuestras diferencias y nuestras preferencias.
El s se puede no slo es una consigna futbolera ni una proclama
voluntarista, tiene que ver ms con el ser humano en su profundidad. Por
ello, junto con Jos Sanmartn, decimos: La biologa nos hace agresivos,
pero es la cultura la que nos hace pacficos o violentos.
SINTITUL-1
274
15/10/2002, 03:54 p.m.

EL SNTOMA DE LA DELINCUENCIA
En el mbito gubernamental y en el de las agrupaciones de la sociedad civil
se formulan a diario planteamientos y demandas respecto al tema de la
inseguridad pblica y de la delincuencia. Desde luego, es muy legtimo que
existan y se manifiesten las preocupaciones derivadas de un problema que
se ha constituido en el ms grave de los que aquejan a la sociedad mexicana. Es oportuno repetir, una vez ms, la preocupacin de que ante un problema tan grave podamos actuar orillados por el temor, que es mal consejero;
por la irreflexin, que es mala promotora; por el protagonismo, que es mal
socio; por la imitacin, que es mala amiga o por el inters, que es mal amo.
Ramiro de Maezt ha dicho que el hombre ha luchado primordialmente por el poder, por la riqueza y por la seguridad. En La crisis del
humanismo resume sus reflexiones acerca de Cratologa, las cuales expone amplia y magistralmente en su obra hoy clsica. Para l los humanos
en lo individual y en lo colectivo nos hemos movido histricamente
impulsados por el temor manifestado en mltiples concreciones. El miedo a
ser vctima de abusos se convierte en ansia de poder, la manera ms antigua de ser inmune contra la arbitrariedad, antes del advenimiento relativamente reciente del escudo de la legalidad. El miedo al hambre y a la
carencia motiva el apetito de riqueza. Y el miedo a ser lastimado y a la
muerte incita a la bsqueda de la seguridad.
Estas bsquedas dice son prioritarias a la del amor frecuentemente menospreciada, a la de la salud usualmente relegada y a la del
prestigio muchas veces tergiversada.
El asunto tiene muchas facetas de indiscutible actualidad. En particular, lo concerniente a la seguridad. Mxico ha vivido y vive tiempos difciles
275
SINTITUL-11
275
14/10/2002, 08:36 p.m.
JOS ELAS ROMERO APIS
276
en torno a este problema. Somos los mexicanos de hoy una sociedad atemorizada y, prcticamente, amedrentada ante una ola delincuencial que ha
crecido, no quiero discutir si en la estadstica pero s en: presencia,
conspicuidad, violencia, sofisticacin, organizacin, perversidad, versatilidad, innovacin, cinismo, suficiencia, prepotencia y arraigo. Hasta all, en
lo que se ve. Reservemos cualquier comentario o suposicin acerca de lo
que como en los icebergs no est a la vista.
Hemos vivido vivimos tiempos de penumbra que nos han hecho
ver con temor el futuro de nuestra calidad de vida frente a la inseguridad y
frente al delito. Nuestra era ha puesto a prueba nuestra capacidad de resistencia ante la agresin, ante la violencia y, finalmente, ante el peor acompaante de los humanos: el miedo. Para nuestro mal se ha visto flaquear
nuestra fortaleza y ya no estamos seguros de nuestros lmites para soportar. Hay instantes no se puede negar en que sentimos que nos estn
venciendo y, lo que es peor, que nos estamos venciendo. El cansancio nos
lleva al fastidio y ste al abandono, con el cual se inicia la decadencia
formidable e irreversible.
Demandamos medidas que oxigenen nuestra confianza o, por lo menos que es mucho nuestra esperanza. Que nos digan que no estamos
vencidos y que vamos a la carga. Que nos alienten en un momento quiz
el ltimo en el que todava hay oportunidad.
Es una cuestin y un problema que obligan a hablar con sinceridad,
con madurez y con valenta. Planteando un diagnstico certero, y cierto es
que un diagnstico no es la cura pero sin l no hay solucin. Un buen
diagnstico no es todo, pero de ninguna manera es poco.
Debemos reconocer que en algunos aspectos hemos fallado, aunque
no de manera irremediable. Debe reivindicarse una responsabilidad del
Estado que de ninguna manera se rehuye, pero que es muy necesario e
ineludible reconocer que no es exclusiva. Que este compromiso desborda
los espacios de actuacin de la autoridad y compromete profundamente a
la sociedad civil.
En fin, estamos obligados a colocarnos a la ofensiva quiz por primera vez, frente al problema ms generalizado de nuestro tiempo. No
existe, virtualmente, ningn mexicano que no est expuesto o que no haya
sido vctima de actos delictivos. Igual que la contaminacin, la inseguridad
es un problema que no excluye a ninguna clase social; ni a ninguna zona.
SINTITUL-11
276
14/10/2002, 08:36 p.m.
277
EL DIAGNSTICO INEXISTENTE
La seguridad en Mxico se deterior en cincuenta aos, en un proceso
constante y acumulativo, no en un incidente instantneo y nico. Las caractersticas bsicas de la violencia delincuencial actual son cinco: incorporacin de nuevas tecnologas, fuerte dosis de violencia, alto grado de desafo,
amplia organizacin y alta virulencia.
En cuanto a causas generatrices de la violencia en Mxico, los especialistas han sealado ms de medio centenar. De esas causas se han
mencionado como las ms sobresalientes algunas, como las histricas: frustraciones ancestrales, composicin tnica de la poblacin, predisposicin
congnita, condiciones geogrficas, alteraciones climatolgicas. Otras ms
de naturaleza econmica: desarrollo econmico desigual, desempleo o
subempleo, falta de expectativas profesionales, insuficiencia retributiva del
salario, nuevos patrones de consumo. Algunas de ndole social: deficiente
planeacin urbana, sobrepoblacin, mala canalizacin del ocio, disgregacin familiar. Otras ms de orden poltico-administrativas, tales como: corrupcin, incompetencia policial, abandono presupuestal, abandono
administrativo, falta de voluntad poltica para combatir la delincuencia, insuficiencia de centros de readaptacin social, benevolencia de las penas,
deficiente legislacin, procedimientos en materia penal, tortuosos e incomprensibles. Tambin se han sealado algunas de naturaleza cultural: bajo
nivel educativo, cultura de impunidad, crisis de valores, promocin de la
violencia a travs de los medios, e inclusive algunas tesis casi msticas que
lo atribuyen a una era apocalptica, preludio a la destruccin final.
Lo trascendente y preocupante de lo anterior es que no existe un
diagnstico global ni preciso del origen del problema a partir del cual pudiera establecerse un plan de accin sobre bases ciertas y slidas. Esto induce
a actuar sobre hiptesis empricas que, frecuentemente, son errticas,
mutantes y subjetivas, con el consecuente desperdicio irreparable de recursos y, ms grave an, de tiempo. Lo cierto y seguro es que no se trata
slo de un problema policial o ministerial, sino de algo de una complejidad
mucho ms trascendente, donde la gendarmera es una respuesta momentnea que no ser la solucin fundamental.
Vivimos en una era de violencia con la cual convivimos de cerca en
ms de una manera. Se ha dicho que cualquier joven de 14 aos de edad ha
presenciado once mil homicidios televisados. Tan slo esta mnima porcin
del problema indica que no se trata nada ms de un problema de polica,
SINTITUL-11
277
14/10/2002, 08:36 p.m.
278
sino de: educacin, difusin, temperamento, orientacin, administracin, civilizacin y voluntad poltica.
Por ello, para tratar el fenmeno delictivo debe tenerse muy claro
que se trata de un problema estructural, como lo muestran las estadsticas
y los aspectos cualitativos de los delitos de mayor incidencia. Es decir,
invirtiendo la proposicin, no es un problema coyuntural y, por tanto, no se
puede ni debe combatirse con soluciones que atiendan a la seduccin de las
medidas draconianas, como tampoco a las que ofrezcan resultados observables a largo plazo, porque puede ser demasiado tarde.
Es necesario reconocer con objetividad la magnitud del problema de
la delincuencia, as como las medidas y acciones por realizar para combatirla eficazmente. Demanda la participacin social, adems, por supuesto,
de quien tiene la responsabilidad de procurar la justicia y de quien debe
realizar labores de prevencin. Hasta ahora, ver el combate a la delincuencia como algo externo, ajeno a cada uno de nosotros, ha propiciado la falta
de coherencia en muchos de los programas puestos en marcha, porque se
ha llegado al extremo de considerar que quienes combaten a los delincuentes son tan peligrosos para la sociedad como stos mismos. Por ello, debe
insistirse en la toma de conciencia de que la delincuencia es un problema
que aqueja a la sociedad, que es parte de su propia dinmica y, precisamente por esto, la sociedad misma debe curar los males que le afectan.
Para hacer un pronstico del combate a la delincuencia es necesario
considerar cuatro preguntas: Se puede ganar? Quin va a ganar? Cmo
se va a ganar? Cundo se va a ganar?.
En todo el esquema propositivo sobre la materia se han estudiado, en
muy diversos foros, algunas medidas que van desde las aceptables hasta
las repugnantes. Hay que verlas todas con mucho cuidado y con gran prudencia, sin pasividad ni apata.
Ellas son: pago de informantes, utilizacin de seuelos, infiltracin de
personas, operaciones encubiertas, reversin de la carga de la prueba, intercepcin de comunicaciones, fama pblica, responsabilidad solidaria, responsabilidad subsidiaria, supresin de la libertad preparatoria, supresin de
la remisin parcial de la pena, testigos convenidos, compensaciones procesales, beneficios confesionales, fueros policiales, cazadores de cabezas,
delitos provocados, acusacin abierta, testigos de odas, acusacin plena
hasta conclusiones, trascendencia de las penas, decomiso global, tipos abiertos, pruebas no contradecibles, inaccesibilidad al amparo, prisin a disposicin de la fiscala, jueces annimos, militarizacin de la investigacin,
SINTITUL-11
278
14/10/2002, 08:36 p.m.
279
pistolizacin general, fiscala inmune, moratoria de derechos humanos, suspensin de garantas y aplicacin de pena capital.
Debe tenerse cuidado con todo ello. Bien dijo Martin Luther King:
lo peor no es el activo mpetu de los malos, sino el temor y la impaciencia
de los buenos.
LA DIMENSIN DEL CRIMEN

Tenemos que reconocer que el problema de la inseguridad no es nuevo,
aunque la memoria dulce amiga ayuda a olvidar los momentos difciles.
Si se midiera el tiempo por sexenios como suele medirse en Mxico se
puede recordar que en la campaa presidencial de 1988 el planteamiento
ms recurrente, sobre todo en las urbes, fue el de la seguridad pblica. Seis
aos despus, en 1994, el tema capital fue el mismo. All estn las
hemerotecas, los discursos de oferta electoral, las plataformas de partido y
los planes de accin, si acaso alguien duda de sus recuerdos. De nueva
cuenta, una vez ms, en 2000 este mismo fue el tema central de las campaas polticas. Esto, por s solo, da cuenta de un problema que se ha prolongado en el tiempo, que quiz se ha incrementado y que ha cobrado matices
de complicacin mltiple que lo han vuelto estructural.
En la sociedad mexicana el delito se ha vuelto un fenmeno cuya
materia es ms cercana a la sociologa que a la psicologa. Ms relacionado con lo social que con lo individual. Y ms vinculado al comportamiento
de grandes grupos integrados por cientos de miles de hombres y no solamente al perfil de bandidos aislados, legendarizados e inclusive idealizados.
Las medidas tradicionales de prevencin, investigacin y castigo,
que quiz fueron tiles en otros tiempos y en sociedades pequeas, modestas, simples e intimidables, hoy resultan obsoletas ante la complejidad del
fenmeno. Las macrocifras de esta crisis confirman su magnitud agobiante.
En Mxico se registran anualmente casi 2 millones de delitos, considerando slo los denunciados. Algunos de los ms respetados especialistas en la estadstica criminolgica, como Rafael Ruiz Harrel, suponen
que la cifra de lo no denunciado puede ser de lo doble o del triple. Sin
embargo, la capacidad total de investigacin criminal de la nacin mexicana es tan slo de 8 por ciento. Es decir, tan slo podramos investigar
160 mil delitos al ao. A ello hay que agregar que solamente podemos
SINTITUL-11
279
14/10/2002, 08:36 p.m.
280
enjuiciar 80 mil casos al ao. Ese es, hoy, el tamao de nuestro problema
y el tamao de nuestra capacidad.
Pero, por otra parte, esos delitos no son cometidos por un solo individuo, sino por muchos. Si cada delincuente cometiera cinco delitos al ao
estaramos hablando de 400 mil delincuentes al ao y nuestros espacios
penitenciarios totales son alrededor de 100 mil, por lo tanto muy insuficientes para recluir a todos.
El asunto gira en varios crculos viciosos. Uno de ellos es que no
tenemos capacidad para prevenir todos los delitos. Por lo tanto, se cometen
muchos delitos y se rebasa nuestra capacidad de investigarlos. Y al no
investigarlos no podemos castigarlos. Por ltimo, al no castigarlos se vuelven a cometer otros delitos.
Otro de los crculos es que las autoridades necesitan ms facultades,
pero como no se han hecho dignas de ellas y a diario caen en desprestigio
no se las conferimos. Nos movemos entre dos grandes temores: el miedo a
la delincuencia y el miedo a la autoridad. Luis Marn deca que los pueblos
latinoamericanos a diferencia de los sajones hemos enfrentado una gran
dificultad histrica y temperamental para hacer coincidir el orden con la
libertad y, por ello, nos hemos movido a travs del tiempo en espacios de
mucho orden y poca libertad o en espacios de mucha libertad y poco orden.
Uno de los casos actuales sorprendentes en materia de abatimiento
de los ndices de inseguridad han sido el de Nueva York en la Unin
Americana donde Rudolph Giuliani apost a una solucin eminentemente
policial: cero tolerancia, restriccin de libertades ciudadanas, ampliacin de
libertades policiales, mucho equipamiento, alta tecnificacin, vigilancia conspicua y secreta, semiespionaje, ojos escondidos, odos escondidos y muchos otros similares. Los resultados fueron buenos, muy buenos. El precio,
nicamente los neoyorkinos lo sabrn en el futuro.
As podramos hablar de decenas de crculos viciosos en el escenario de la seguridad pblica y de la procuracin de justicia. El caso es que su
ruptura debe ser simultnea y urgente porque la complejidad del problema
lo ha vuelto estructural. Tiene que ver con: vicios histricos, causas econmicas, desigualdad, desempleo, falta de expectativas profesionales, insuficiencia retributiva del salario, nuevos patrones de consumo, deficiente
planeacin urbana, sobrepoblacin, mala canalizacin del ocio, disgregacin familiar, corrupcin pblica, incompetencia policial, abandono
presupuestal y administrativo, falta de voluntad poltica, insuficiencia del
sistema de readaptacin, benevolencia de las penas, deficiente legislacin
SINTITUL-11
280
14/10/2002, 08:36 p.m.
281
procesal, bajos niveles educativos, cultura de ilegalidad y de impunidad,

promocin de la violencia, crisis de valores y, muy por encima de todo ello,
con la ausencia de polticas y acciones integrales sobre la materia.
EL MIEDO Y LA SEGURIDAD
Es imperativo que el Estado y la sociedad civil tengan a la seguridad como
uno de los temas de mayor prioridad en sus agendas. En Mxico quiz
debamos apostar a un esquema de solucin integral y de fondo que va
desde la prevencin del delito, pasa por la procuracin de justicia, prosigue
en su imparticin y culmina con el sistema de readaptacin social.
El esfuerzo tiene que enfocarse a la remisin de problemas detectados en un profundo diagnstico: estrechez de las instituciones, desarticulacin orgnica y funcional, carencia de sistemas, precariedad del sistema de
control, corrupcin en los bajos niveles operativos, timidez de actuaciones,
falta de inteligencia institucional, deficiente investigacin de los delitos, mala
atencin ciudadana, carencia de un diagnstico de la situacin delictiva y
de las causas crimingenas, leyes obsoletas, anticuadas, inaplicables, complicadas, lentas e imprecisas y desprestigio global de las instituciones, muy
dotadas de mala fama, de mala apariencia y de mala compaa.
Hay que elaborar un programa emergente dirigido de manera primordial a: profesionalizar el servicio pblico, especializacin de la investigacin de los delitos, creacin de estructuras contemporneas y novedosas,
participacin ciudadana, generacin de una cultura de prevencin, mayor
atencin victimolgica, ampliacin de los servicios a la comunidad, mayor
orden administrativo, impulso en la modernizacin tecnolgica, posibilidad
de mejores salarios y prestaciones, crear cuadros directivos de mayor calidad, mejor sustentacin y mayor agilizacin del proceso y a la modernizacin del sistema de readaptacin social.
Por lo tanto, es necesario corregir vicios y deficiencias que se traducen en conductas desvaloradas que actualmente no se castigan. En otras
que, por lo contrario, se castigan sin correspondencia con una descalificacin tica. En sanciones incongruentes, por extrema dureza o extrema blandura con los bienes jurdicos tutelados y agraviados. En agravantes y
atenuantes mal relacionadas con los medios y circunstancias comisivas. En
penas sustitutivas que no se aplican. En una sobrepenalizacin de la vida
SINTITUL-11
281
14/10/2002, 08:36 p.m.
282
jurdica, muchas veces indebidamente supletoria de las deficiencias o

incapacidades aplicativas a otras reas normativas.
Para eso tambin se necesita un proceso ms gil, ms equilibrado y
ms certero. Prosigamos en nuestras preocupaciones por un sistema de
proteccin al individuo y a sus derechos fundamentales que no devenga en
espacios de inseguridad ante la violencia y al delito. Busquemos mayor
presencia de inculpados y ofendidos dentro del procedimiento, de mejorar
su entroncamiento con el ejercicio de la misma. En fin, adoptemos una
posicin frontal ante el crimen organizado y las consecuencias secundarias
que ello entraa.
LA MUTACIN DE LOS HOMBRES

En nuestros das, el concepto de crimen organizado se refiere a la estructura de grandes grupos dedicados a actividades ilcitas, establecidos como
grandes corporaciones de carcter agropecuario, industrial, comercial y
financiero, a travs de las cuales se ocultan operaciones criminales.
Esta forma corporativa implica una estructura directiva, cuadros
operativos, acervo tecnolgico, ciclos de financiamiento, relacin con otras
corporaciones criminales, programas de expansin, jefaturas de proyecto,
capacitacin y desarrollo de personal, actividades de reclutamiento y control interno. En fin, todo aquello que podra tener cualquier gran corporacin lcita.
Se advierte claramente la diferencia entre la organizacin criminal y
otras formas rudimentarias de asociacin delictuosa como la pandilla. Los
distingos no slo tienen que ver con su alcance, sino con su permanencia,
con su complejidad estructural y su nefasto profesionalismo.
Pero, adems, tiene otros ingredientes de distincin. Quiz el ms
exclusivo y el ms peligroso es su mimetismo. En muchas latitudes, las
organizaciones criminales cuentan entre sus activistas con personas dedicadas profesionalmente a giros lcitos, tales como: comercio, banca, tecnologa, comunicacin y poltica. Esta capacidad mimtica es una de sus
fortalezas ms inexpugnables y ms estratgicas.
Si se observara a los actuales capitanes de la delincuencia organizada en Mxico pensemos en los que estn presos se puede advertir en
ellos caractersticas comunes: imagen de rudeza, escasa escolaridad, habilidad gatillera, perfil de hombres formados a s mismos. Pero la siguiente
SINTITUL-11
282
14/10/2002, 08:36 p.m.
283
generacin de capitanes del crimen y no necesariamente me refiero a sus

descendientes biolgicos, sino a sus sucesores organizacionales sern
sustancialmente distintos y mucho ms mimticos.
En 20 aos acaso en 10 los capos mexicanos sern como nosotros: tendrn respetabilidad, postgrados universitarios y un lugar en la sociedad. Muchos de ellos habrn sido o serncompaeros nuestros de
escuela, de club o de trabajo.
Por qu lo decimos? Sencillamente, porque la grande y creciente
complejidad de estas organizaciones lo reclama. Como ejemplo, recordemos
que una organizacin criminal mexicana, cuyo jefe est preso, contaba entre
sus operarios con entre 25 y 37 mil individuos. Es decir, se trataba de una
organizacin del tamao de cualquiera de los dos grandes bancos mexicanos.
Esto nos obliga a pensar que en el futuro no se escoger para cuidar
organizaciones de esa complejidad al mismo individuo que se escoge para
cuidar una puerta o una aeropista, as como no se escoge para lavar su
dinero al mismo sujeto que para lavar su automvil.
Conviene recordar el itinerario histrico en otras latitudes. Durante
los aos treinta, en Estados Unidos, la prohibicin hizo florecer organizaciones ilcitas formadas por individuos como los hombres que hemos descrito. Hoy, 70 aos despus, sus sucesores tienen tres generaciones de ser
ricos y de contar con lo que el dinero da: educacin, posicin, renombre y
mando. Quiz ellos mismos no tengan armas, ni saben utilizarlas, ni lo necesitan. Ellos ya no son ejecutores; ahora son ejecutivos. Los ejecutores que
trabajan para ellos ni los conocen, ni saben para quin trabajan. En materia
de crimen nunca ha habido en la historia un mimetismo ms extremo.
En muchos pases el crimen organizado significa muy diversas especialidades: trfico de armas, subversin profesional, terrorismo, espionaje,
contrabando, defraudacin fiscal, lavado de dinero, juego, piratera intelectual y de patentes, robo de obras de arte, delitos financieros, fraudes colectivos, delincuencia ciberntica, uso indebido de telecomunicaciones, trfico
de vehculos, venta de proteccin, comercio de rganos, trfico de nios,
prostitucin, robo de patrimonio histrico y otras ms.
En Mxico, al hablar del crimen organizado, lo hemos entendido fundamentalmente como narcotrfico. Es cierto que el narcotrfico y la
farmacodependencia parecieran ser un signo inequvoco de los tiempos
actuales, una caracterstica de esta era que puede convertirse adems en
el sello de una o de varias generaciones. Pero, ms all de estas razones,
no debemos restringir el concepto a esta especialidad.
SINTITUL-11
283
14/10/2002, 08:36 p.m.
284
LA TRANSFORMACIN DE LOS CRMENES

Bast una dcada para modificar el panorama del narcotrfico y la
farmacodependencia en trminos objetivamente alarmantes. Hacia 1982 el
trfico internacional de algunos narcticos, como la cocana, se contaba
por gramos, se desplazaba en vehculos comerciales y ocultos en la ms
variada sofisticacin de artculos y prendas de uso comn. Ya para 1992
ese microtrfico era historia olvidada y la leyenda lejana, ante el embate de
un trfico internacional que en los tiempos actuales se cuantifica todos los
das en toneladas, que se desplaza en turboaviones particulares y con la
conspicuidad que da la tecnologa asociada con la corrosin moral.
Desde luego, las respuestas del Estado han sido intensas, verstiles
y vertiginosas. En el mismo periodo se pas de la revisin de maletines a la
persecucin area. De los esfuerzos internos aislados a la cada vez ms
intensa colaboracin multinacional. De su conceptualizacin como un asunto
de polica a su enfoque ineludible como un problema de Estado.
El desafo de la humanidad, en este sentido, no tiene precedente en
la lucha contra el crimen. Nunca antes los hombres se haban enfrentado a
un fenmeno delincuencial con capacidad organizativa para operar, simultneamente, en todo un continente o en ms de uno; con recursos que, en
ocasiones, superan la capacidad financiera de los pases donde acta, y
con una penetracin en las esferas del poder y del dinero hasta ahora
incomparable.
En muchos pases la movilizacin pblica ha implicado en trminos
cuantitativos de individuos y de recursos, lo que slo reclamara un estado
de guerra. El reciclaje de los excedentes financieros del narcotrfico ha
producido una acumulacin de riqueza ilcita, estacionada en los principales
centros financieros, y una capacidad de incremento productivo que determina alarmantes estancos de droga. Es razonable estimar que la oferta para
satisfacer la demanda ilcita de estupefacientes de los prximos cuatro o
cinco aos ya est producida, almacenada y dispuesta para su distribucin.
Son importantes los esfuerzos que las naciones han realizado contra
este mal universal. Pero no es superfluo reflexionar, una vez ms, en la
necesidad de una actitud cada vez ms decidida que se resuelva por lo
menos en la vertiente de la concientizacin, de la regulacin y del funcionamiento de las sociedades y los gobiernos.
Se necesita fortalecer nuestra conciencia frente al asunto. Debemos tener claro que la lucha contra el crimen organizado es en serio. Es
SINTITUL-11
284
14/10/2002, 08:36 p.m.
285
una lucha total y global. Total, porque no existe espacio del inters colectivo que no se vea amenazado por las organizaciones criminales del
narcotrfico: salud, economa, cultura, seguridad pblica, seguridad nacional, Estado de derecho, integracin familiar y estructura de valores, entre
otros.
Global, porque nadie es ajeno ni inmune a sus riesgos y daos. Sin
embargo, frente a las cuestiones del narcotrfico, todava existe en algunos
segmentos de la poblacin algo as como un sndrome de Atlntida: creen
que sucede en otro lugar, en otro tiempo, quiz en otra dimensin, pero no
en Mxico. La verdad es que la lucha contra el narcotrfico se libra en
nuestro territorio, en nuestra sociedad, en nuestros das. Vamos, cerca de
nosotros.
De ah la necesidad imperiosa de que el Estado asuma las posibilidades para una respuesta adecuada. En ella deben protegerse los derechos
fundamentales del individuo y de la sociedad. Pero adems debe lograrse
la eficiencia necesaria para el combate externo contra el crimen. No basta
un Estado que no haga dao. Se necesita, adems, que haga el bien. No es
suficiente un Estado inocuo; es imprescindible un Estado idneo.
En una ocasin el juez italiano Giovanni Falcone seal que no se
puede combatir el crimen organizado de manera desorganizada. Esto encierra una lgica incuestionable.
Podemos agregar que en la lucha de la ley contra el crimen no existe
ni el vaco ni la tierra de nadie. La tierra de nadie es una creacin fantstica
de los ingenuos. El espacio que no ocupa la ley lo ocupa el crimen, pero no
queda vaco. No debemos caer ni en la complacencia ni en la inconsciencia
que nos hagan ceder los espacios de la ley, cuya recuperacin cuesta mucho tiempo, mucho esfuerzo y mucho sufrimiento.
SINTITUL-11
285
14/10/2002, 08:36 p.m.
CURRCULA DE LOS AUTORES

Presidente de la Fundacin Rafael Preciado Hernndez.
Tiene maestra y doctorado en Filosofa por la UIA, con las tesis
Filosofa Poltica en J. Maritain y Filosofa del Poder, respectivamente;
licenciaturas en Contadura por la UVM y Filosofa por la UIA.
Fue precandidato del PAN a la Jefatura de Gobierno del D. F.
Presidente de la Comisin de Derechos Humanos en la III Legislatura de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (1994-1997) y
Diputado en la LV Legislatura de la Cmara de Diputados (1991-1994).
Director General del Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad;
doctor en Derecho.
Presidente fundador de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, octubre de 1993-septiembre de 2001; Visitador General Penitenciario de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, 1991-1993;
Profesor de Derecho Penal por oposicin en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y en la Universidad Autnoma Metropolitana. Su libro
ms reciente El corazn del ombudsman.
Diputado en la II Asamblea Legislativa del Distrito Federal; Subcoordinador
del Grupo Parlamentario del Partido Accin Nacional; Presidente de la
Comisin de Seguridad Pblica; Secretario del Comit de Asuntos Editoriales e integrante de las comisiones de Gobierno, Administracin y Procuracin de Justicia y Proteccin Civil.
Licenciado en Derecho por la Escuela Libre de Derecho; con estudios en Psicologa en la UNAM, en Criminologa y Criminalstica.
287
SINTITUL-12
287
14/10/2002, 08:38 p.m.
288
RAL FRAGA JUREZ

Catedrtico de la Planta Docente del Diplomado de Seguridad Pblica de
la Universidad Iberoamericana;Encargado de la Oficina de Comunicacin
Social de la Polica Auxiliar del D. F.; Editorialista del peridico Grfico
Universal; Comentarista, Analista y Articulista de los peridicos: La Prensa, Impacto y El Nacional; Profesor en la Facultad de Ciencias Polticas
y Sociales de la UNAM.
Licenciado y doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico, as como de la Scuola di Perfezionamento in Diritto Penale
dellUniversit degli Studi di Roma, 1952; Doctor honoris causa por el
Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2000; Miembro de nmero de la
Academia Mexicana de Ciencias Penales desde 1956.
SERGIO GARCA RAMREZ
Investigador titular C, de tiempo completo, en el Instituto de Investigaciones Jurdicas; Profesor titular de la Facultad de Derecho de la UNAM;
Director de la Revista de la Facultad de Derecho de Mxico; Miembro del
Sistema Nacional de Investigadores, como investigador nacional, en la categora III.
En 1997 fue electo Juez de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos por la Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos, cargo que desempea en la actualidad.
Fue Procurador General de la Repblica de 1982 a 1988 y Procurador General de Justicia del Distrito Federal.
MARIO GARZA SALINAS
Premio Nacional de Administracin Pblica 1988; Acadmico del Departamento de Ciencias Sociales y Polticas; Coordinador del Diplomado en
Seguridad Pblica en la Direccin de Educacin Continua de la Universidad Iberoamericana; Maestra en Ciencias Polticas de la Facultad de
Potsgrado de Ciencias Polticas de la UNAM. Ha publicado diversos libros
y artculos.
Licenciado en Derecho por la Escuela Libre de Derecho, con la tesis La
intervencin federal en los estados, con mencin honorfica; Maestra en
SINTITUL-12
288
14/10/2002, 08:38 p.m.
289
Administracin Pblica y Ciencias Polticas por la Universidad de Warwick,

Inglaterra.
Fue Diputado Federal por el XI Distrito Electoral del D. F. en la LV
Legislatura (1991-1994); Representante en la Primera Legislatura de la
Asamblea de Representantes del D. F. (1994-1995); Procurador General
de Justicia del D. F. (1995-1997); Secretario de Salud (2000); Presidente
del Comit Ejecutivo del PRI (1999); Secretario del Trabajo y Previsin
Social (1998-1999).
EDUARDO IBARROLA NICOLN
Desde junio de 1985 es miembro del Servicio Exterior Mexicano y actualmente tiene el rango de Ministro. A partir de 1995 comenz a laborar en
dependencias relacionadas con la imparticin de justicia. De 1996 a junio
de 2002 se desempe como Subprocurador Jurdico y de Asuntos Internacionales de la PGR. Actualmente es Cnsul General en Houston, Texas.
Doctor en Ciencias Sociales, con especialidad en poblacin.
Su desempeo profesional incluye una trayectoria de ms de 20 aos
en la docencia y formacin de recursos humanos en diversas instituciones
a nivel nacional e internacional y en la formacin de la Red Nacional de
Investigacin sobre Violencia en Mxico. Ha incursionado en diversos campos del anlisis de la problemtica social actual en Mxico. Actualmente se
desempea en la Coordinacin de la Unidad de Anlisis sobre Violencia Social, con temticas de inters nacional. Autor de diversos libros y artculos.
GERARDO LAVEAGA
Director General del Instituto Nacional de Ciencias Penales; Miembro de
la Barra Mexicana y del Colegio de Abogados e integrante del Consejo
Editorial de distintas instituciones. Catedrtico de Sociologa Jurdica en la
Universidad Iberoamericana.
Licenciado en Derecho por la Escuela Libre de Derecho, donde se
recibi con mencin honorfica con la tesis La estructura poltica del Derecho.
Realiz sus estudios de postgrado en la Universidad de Londres.
Obtuvo la Maestra en Derecho en la Universidad Iberoamericana.
Ha sido catedrtico de Teora del Estado en la Facultad de Derecho
de la Universidad La Salle y miembro del Comit Acadmico del Instituto
de la Judicatura del Poder Judicial de la Federacin.
SINTITUL-12
289
14/10/2002, 08:38 p.m.
290

Subprocuradora de Coordinacin General y Desarrollo de la PGR;
Vicepresidenta de la Academia Nacional de Ciencias Penales; Vicepresidenta de la Sociedad Mexicana de Criminologa y Presidenta de la Sociedad Mexicana de Victimologa.
Realiz estudios de profesora normalista en la Escuela Nacional de
Maestros y de licenciatura en la Facultad de Derecho de la UNAM, obteniendo el grado en 1976. Se especializ en Ciencias Penales. Termin sus
estudios de Maestra y en 1986 obtuvo el grado de doctora en Derecho, en
el cual le fue otorgado el reconocimiento Magna Cum Laude.
Ha formado parte de diversos grupos de expertos de la Organizacin de las Naciones Unidas, en materia de violencia intrafamiliar y asistencia a vctimas del delito.
Autor de Mxico del World Fact Book of Criminal Justice Systems, que
ser publicado en octubre de 2002 por el Departamento de Estado de Estados Unidos.
Editor Asociado de la Enciclopedia Mundial de Polica, la cual ser
editada por Routledge y aparecer en el otoo de 2003.
Profesor en el Instituto Nacional de Ciencias Penales y Asesor en la
Comisin de Gobernacin y Seguridad Pblica de la Cmara de Diputados.
En 1994 public en coautora el libro Seguridad pblica en Mxico, editado por la UNAM. Posteriormente, ha publicado ensayos y artculos en revistas de divulgacin e investigacin (Milenio, Nexos, Etctera,
Revista Mexicana de Justicia, Criminalia, Origina, Renglones).
Autor del ensayo De la seguridad pblica a la seguridad ciudadana publicado en 2001 por El Colegio de Mxico.
MARCIAL RAFAEL MACEDO DE LA CONCHA
Procurador General de la Repblica.
General de Brigada de Justicia Militar y licenciado en Derecho; ex
Procurador General de Justicia Militar y consultor jurdico de la Secretara
de la Defensa Nacional.
Realiz estudios de especializacin y postgrado en las materias de
Amparo y Garantas Constitucionales, Ciencias Penales, Derecho Constitucional, Administracin y Finanzas Pblicas, Derecho Fiscal, Derecho
Bancario, Relaciones Pblicas, Maestra en Alta Direccin; Docencia
Universitaria y estudios de doctorado.
SINTITUL-12
290
14/10/2002, 08:38 p.m.
291
Ha recibido condecoraciones y premios otorgados por el Gobierno

de Mxico, la Secretara de la Defensa Nacional y universidades del pas.
PABLO I. MONZALVO P REZ
Licenciado en Derecho por la UNAM.
Desde 1965 es Profesor en la Facultad de Derecho de la UNAM,
habiendo obtenido la Presea Mario de la Cueva, otorgada por el Consejo
Tcnico de la Facultad de Derecho; Profesor en el Diplomado de Seguridad Pblica de la Universidad Iberoamericana, as como en el Instituto
Nacional de Administracin Pblica.
Ha sido funcionario pblico durante 25 aos.
En 1995 ocup el cargo de Director de Servicios de Proteccin Ciudadana de la Secretara de Gobernacin.
Fue Director del Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cmara de Diputados y Oficial Mayor del mismo. Autor de varios artculos
periodsticos y ensayos en materia de seguridad pblica.
PEDRO JOS PEALOZA
Economista.
Director General de Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad de la Procuradura General de la Repblica.
Fue Diputado Federal en la LIII Legislatura; Representante y Presidente de la Comisin de Seguridad Pblica en la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal, I Legislatura; autor y coautor de diversos proyectos, programas e iniciativas de ley; Director General de Participacin Ciudadana
para la Prevencin del Delito, en el Gobierno del Distrito Federal; Catedrtico de la Planta Docente del Diplomado de Seguridad Pblica de la Universidad Iberoamericana. Articulista de diversos medios.
Licenciado en Derecho; especialista en materia Penal, Constitucional, Civil, Mercantil, Laboral y Derecho Militar; Diputado Federal en la actual
Legislatura y Presidente de la Comisin de Justicia y Derechos Humanos;
Coordinador de la Comisin contra la Corrupcin; Presidente del Consejo
Nacional de Abogaca. Pertenece a la Academia Nacional, A. C.
Su experiencia en la administracin pblica incluye su participacin
como Subprocurador de Averiguaciones Previas, Consejero Jurdico Adjunto del Ejecutivo Federal.
SINTITUL-12
291
14/10/2002, 08:38 p.m.

Los Desafios de La Seguridad Publica en Mexico

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Los Desafios de La Seguridad Publica en Mexico

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

LOS DESAFOS DE LA SEGURIDAD

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

MARCIAL RAFAEL MACEDO DE LA CONCHA

Primera edicin: 2002

PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA

Lic. Marcial Rafael Macedo de la Concha

Marcial Rafael Macedo de la Concha

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS DE LA UNAM

Derechos humanos, seguridad y justicia

La ciudad que todos soamos

Los rganos constitucionales autnomos

Medios de comunicacin y cobertura del delito

La necesidad de unificar la legislacin penal

En torno a la seguridad pblica

Polticas pblicas y seguridad

La seguridad pblica en Mxico

14/10/2002, 07:04 p.m.

La Convencin de las Naciones Unidas

Cinco propuestas para hacer ms eficaz

Un nuevo paradigma: la participacin

La asistencia internacional multilateral

Propuesta de cambio al modelo mexicano

La seguridad pblica: ms all de policas y ladrones

La seguridad pblica en Mxico

Currcula de los autores

14/10/2002, 07:04 p.m.

Los desafos de la seguridad pblica en Mxico, se termin de imprimir el 14 de octubre de

14/10/2002, 07:04 p.m.

14/10/2002, 07:04 p.m.

14/10/2002, 07:04 p.m.

A scar Moreno, por contribuir con el emblemtico diseo de la

14/10/2002, 07:04 p.m.

14/10/2002, 07:04 p.m.

ms amplios sectores y a las ms variadas instituciones; de tal manera que

14/10/2002, 07:04 p.m.

La ciudad que todos soamos

14/10/2002, 07:04 p.m.

14/10/2002, 07:04 p.m.

14/10/2002, 07:04 p.m.

ms amplios sectores y a las ms variadas instituciones; de tal manera que

14/10/2002, 07:04 p.m.

La ciudad que todos soamos

14/10/2002, 07:04 p.m.

14/10/2002, 07:04 p.m.

DERECHOS HUMANOS, SEGURIDAD Y JUSTICIA

15/10/2002, 03:59 p.m.

SALVADOR ABASCAL CARRANZA

15/10/2002, 03:59 p.m.

nidad, libera o esclaviza al ser humano. Qu terrible azote la injusticia

15/10/2002, 03:59 p.m.

SALVADOR ABASCAL CARRANZA

15/10/2002, 03:59 p.m.

15/10/2002, 03:59 p.m.

SALVADOR ABASCAL CARRANZA

La inseguridad y la corrupcin son consecuencia de la condicin

EL PAPEL DE LA TICA EN LA SEGURIDAD PBLICA

15/10/2002, 03:59 p.m.

El trabajo policiaco tiene dos partes, una terica y otra prctica;

USO DE LA FUERZA Y DERECHOS HUMANOS

15/10/2002, 03:59 p.m.

SALVADOR ABASCAL CARRANZA

cin de la autoridad competente. En la mayora de los casos la autoridad

15/10/2002, 03:59 p.m.