FINANCES PUBLIQUES

Sebastien.ferrari@parisdescartes.fr
Raymond Muselec, Sirey
Les finances publiques: une science Carrefour (la grande htrognit des finances publiques) Les
finances publiques sont les carrefours de nombreux acteurs, organismes de droit priv. Les finances
publiques dpendent du contexte politico-conomique. Dun point de vue conceptuel, les finances
publiques reposent sur des idologies diffrentes. Du seul point de vue juridique, le droit des finances
publiques est trait comme une synthse.

P1 : des concepts juridiques a maitriser

Les FP constitutent la branche du droit public qui a pour objet ltude des rgles et oprations relatives
aux deniers publics. Les finances publiques se ratachent au droit public et ont trait aux denier publics.
Les personnes publiques doivent disposer dune richesse dune quantite suffisante pour parvenir a leur
but, la satisfaction de la richsse gnrale (par limpt).
Il faut que ces deniers soient employes cnformement a lintrt gnral. Cest a travers les rgles
budgetaires que ce besoin va tre satisfait.
B. les deniers des finances publiques
Les finances publiques = lensemble des dpenses et de recettes de personnes publique (dcret 31 mai
1962 sur la comptabilite publique).
1. Personnes publiques et fiances publiques
Le droit admin et le droit des finances publiques ont pour sujet commun les personnes publiques.
La personne morale pour exister doit justifier dun intrt. La combianison en fait un sujet de droit. On
considr que la personalite morale est une fiction juridique qui ne peut venir que de la loi. Une personne
publique se diiferencie de la personne morale par le rgime qui lui est applicable. On soumet la personne
morale a des sujetions du droit commun et on lui accorde galement des privilges qui nexistent dans le
droit commun. Ce personnes publiques sont l tat, les collectivits territoriales et les tablissement
publics.
Ltat cest la personne publique par excellence et assure un certain nombre de taches : le service public a
caractre administratif. Ces fonctions regaliennes requierent des dpenses neutres pour assurer le
fonctionnement des fonctions publiques et ne modifient pas les conditions de la vie politique. La
ressource principale de ltat ce sont les impots qui vont tre trs limites dans un premier temps. Aprs la
1ere GM ltat va commencer a prendre en charge un mobre croissance de service publiques et va
commencer a intervenir dans lconomie. Ltat gendarme devient tat providence. Extension des

dpenses, extension des missions nouvelles. Ltat va chercher de nouveaux moyens de financement. La
dfinition des finances publiques va stendre au del de la dfinition du service public. Les finances
publiques deviennent un instrument de ..politique. Le collectivits territoriales sont des personnes morales
qui emanent de ltat qui vont se voir transferer un certain nombre de comptences, notamment en
matire conomique. La consquence = les CT disposent de ressources indpendamment de ltat mais
aussi relatives a ltat mais aussi des dpenses. Les etablissments publics qui incarnent un service public,
un service public personnalise peuvent agir sur le plan national soit local. Lvolution quont connu les
missions des services publics va entrainer une transformation fondamentale qui touche le but dans lequel
les denier publics sont employes : laccomplissement du service public. A partir des annes 30,
linterventionnisme conomique, on reconnait la possibilit que des personnes prives soient en charge
dun service public. La scurit sociale est prise en charge par des organismes de droit priv. Les finances
publiques est une branche du droit public mais le droit priv nest pas absent. La dfinition juridique des
FP est un peu particulire. On dlimite les FP a laide de 2 critres cumulatifs. La notion de personne
publique ne reflte plus les finances publiques. On a une autre appellation : administrations publiques :
ltat, ladministration locale, les administrations de scurit sociale et les administrations publiques
locale.
Lexistence de lien fiancier avec un organisme repondant au premier critre. Ainsi dfinis les Fp reposent
sur le critre de la ressource et de la finance publique.
2. Ressources et charges publiques
La notion de dpenses publiques reposait sur les cotions de recettes et dpenses. Au fur et a mesure de la
multiplication des acteurs, certains acteurs ne repondaient pas a ces critres. On a substitue a ces termes
de termes plus generaux : ressources et charges.
Les ressources publiques : recouvrent une catgorie diverse mais dans la majeure partie est consitutee par
les prlvements obigatoires . Ces prlvements se definiseent comme lensemble des flux de versement
aux administrations publiques effectues par les agents de lconomie. Des lors que ces versement ne sont
pas directement subordones a une dcision de leur part. Correspondent a cette catgorie tous le
prlvements de nature fiscale mais aussi de prlvement comme les cotisations sociales ou les
redevances. Au sein de prelevments obligatoires, le simpots tiennent la place la plus importante. A la
notion dimpt est rattache la notion dmocratique. Cette exigence est celle du consentement limpt.
Un impt limpt se singularise a travers 6 lments = prlvement pcuniaire obligatoire effectu par
voie dautorit a titre dfinitif et sans contrepartie en vue de couvrir les charges publiques. Sous lAR
limpt pouvait tre rgl en nature (la corve). Le contribuable na pas le droitde se soustraire a sa dette
dimpt. Par limpt, ltat fait pse unilatralement une dette sur les contribuable sans que leur accord
soit requis. Le contribuable ne dispose du libre arbitre. Limpt nest pas le prix dun service que ltat
nous rendrait : principe de non affectation*. Le contribuable ne peut pas exiger que limpt soit affilie a
un service. Limpt est percu en voue de couvrir les charges publiques. On voit ici apparaitre le lien
cosubstantiel entre ressources et charges publiques. Limpt reprsente 90 des recettes de ltat et plus de
60 % des recettes des collectivits territoriales.

Ces recettes fiscales se distinguent tant par leur contenu que par leur objet. Un impt = une assiette
(lensemble des activits ou des produits qui vont tre taxes) et un taux( applique a la base de
limposition).
Au sein de la catgorie des impts on a 2 catgories
1. Impt proportionnel : lassiette reste inchang et cest le taux qui va varier ou inversement
2. Impt progressif : pour lequel le taux croit quand lassiette croit. Ce systme a t cre aprs
guerre. Le revenu minimum est ncessairement utilise a des fins de survie. Ce revenu minimum
ne doit pas tre taxe. Plus le revenu est lve, moins les besoins fondamentaux sont satisfaits. Il
est donc permis de taxer plus durement. Limpt progressif par tranches. Limpt frappe avant
tout le revenu des personnes physiques qui impose lensemble des revenus ralis par un foyer au
cours dune anne. Au nom dune finalit de justice on va prendre en compte la situation familiale
du contribuable. (caution familiale). Le rendement de limpt est faible. 10% des contribuables
paient 80% de limpt. Limpt sur les socits : 33,3 % taux fixe de cet impt et rapporte peu
dargent permettant dexonrer les entreprises partiellement. On considr que cet impt est un
outil conomique. Cet impt represent 69 milions/an. Limpt peut galement frapper le capital
(un ensemble de biens, de droits et de valeurs). Limpt qui porte dur la consommation : la TVA,
qui est percue sur le prix de produits et des services.
Les taxes : ne constituent pas une catgorie autonome par rapport aux impts = prlvement obligatoire
peru au profit dune personne publique a raison du fonctionnement dun service public sans que le
montant de la taxe soit en corrlation avec le cout du service. Chaque contribuable paye une somme mais
qui ne correspond pas au cout rel du fonctionnement du service. Cette taxe est du des que les
contribuables est en situation de bnficier du service. Il faut payer la taxe des lors quon est reconnu
contribuable.
Les contributions sociales : apparaissent avec la cration de la scurit sociale. La scurit sociale est
divise en assurance vieillesse, maladie, chmage, accident de travail en vue dacqurir et de maintenir le
droit a ces prestations. Le systme de la scurit sociale repose sur lobligation de cotiser des
bnficiaires de cette scurit. Il sagit bien dun prlvement obligatoire. Mais il ne sagit pas dun
prlvement de nature fiscale car il existe une contrepartie. Si on ne cotise pas, on ne bnficie de rien.
Ces contributions sociales reprsentent une part croissante des contributions. Ces contributions
connaissent un phnomne de fiscalisation progressive (CSG contribution sociale gnralis, CRDS)
Les redevances pour services rendus : ce ne sont pas des prlvements fiscaux car il existe une
contrepartie. Ces redevances correspondent des sommes demandes aux usagers des services publics afin
de couvrir les charges du service public. Le montant de la redevance trouve sa contrepartie directe dans
les prestations fournie. Lobligation de payer la redevance dpend de lutilisation du service : lutilisation
dun ouvrage ou dune autoroute.
Ltat dispose aussi dautres sources de revenu : les revenus du domaine = produits perus sur les biens
appartenant aux personnes publiques ou lemprunt public - cette ressource prsente la particularit car
cela constitue aussi une charge.
b. les charges publiques : sont constitues par les dpenses publiques, ensuite elles sont constitues par la
dette publique

les dpenses publiques = lemploi normal des denier publics ; on en a 2 catgories

1. Dpenses de fonctionnement = la rmunration des fonctionnaires et lentretien des btiments
publics
2. Dpenses dinvestissement
- dpenses de transfert sont effectues sans contrepartie (60 milions/an).
- dpenses de service - ces depensens repondent a une logique de valorisation et visent a accroitre le
patrimoine public.
La dette du Japon nest pas sur le marche a la diffrence de la France. Au Japon, la dette est dtenue par
les japonais, il ny a pas des risques pour le Japon quil y ait une sensibilit au march.
OAT dette sur long terme
BTAM- bons du Tresors emis pour une dure de 2 a 5 ans.
Une partie de la dette de la France ne rsulte pas directement dun emprunt : les dpts en compte courant
la France est en decouvert a la banque de France, ce qui reprsente une dette a la charge de ltat. Les
dpts de correspondants lensemble des organismes qui peuvent dposer des fonds au trsor.
P2 : Les donnes socio-politico-conomiques
Les finances publiques ont pour objet les deniers publiques ; dun point de vue econ, les deniers publiques
reprsentent une richesse, la richesse nationale. Ltat va influer sur les structures de notre conomie. Jean
Bodin, auteur de la rpublique soutenait que les finaces publiques taient a la fois le mirroir de ltat et le
moteur de ltat. Les FP cest ltat des finances de ltat a un moment donne mais cest aussi lensemble
des moyens pour mener a bien sa politique sociale et conomique. Pour comprendre ce double aspect qui
lie ltat aux FP, il faut sinterroger sur les raisons de lintervention de ltat dans lconomie les FP
permettent de rendre compte de la situation econ des personne publiques, plus largement dun pays et
surtout ce que peuvent tre les margent de manouvre dont il peut disposer. Dautre part, le FP permettent
aux personnes publiques dagir sur la vie po, ou en tout cas de tenter den encadrer les contours.
A. La situation finaciere de la France
La caractristique Franaise cest le poids de ltat rsultant dune dmarche voulue et assume. Le poids
de cet tat est dabord quantitatif. Le PIB de la France reprsente 50% de la richesse nationale. Le PIB
reprsente 2012 milliards deuros. Ces donnes natteignent mme pas le tiers aux EU. Cette importance
du poids financier de ltat se justifie par la croissance continue en dpenses publiques. Le poids de ltat
comporte galement une dimension qualitative des lors que ce choix traduit une politique, celle de ltat
providence, puis dun tat interventionniste.
LOCDE sa mission est de comparer les pays et leur profil conomique, elle sappuie sur le PIB. Ce
critre cest le taux global de prlvement obligatoire. Ce taux est calcule en fonctions des versements
effectues par les particuliers aux organismes publiques pour les services. a sert voir quels pays sont les
plus libraux et donc dans les pays ou ce taux est faible linterventionnisme tatique est galement
faible. Sur un 1euro que le particulier gagne, combien de centimes va-t-il verser ltat ? Le TGPO aux

EU est de 25 centimes. Ltat fdral na pas une totale libert dpenser ces 25 centimes. Au RU 35
centimes. En France 47 centimes le taux est particulirement lev en France. Ces prlvements
obligatoires reprsentent 873 milliards en 2011, 966,9 milliards en 2012 en France. Le TGPO a atteint
42,5 % - 43,9-44,5-46,3 (2013). Aux EU il ny a pas des systmes collectifs rendant obligatoires les
assurances. Obama a passe une reforme, obligeant chaque particulier a cotiser auprs des assureurs. Les
prlvements obligatoires destines aux collectivits territoriales ont augmente en 30 ans (2,1 % du PIB,
5,2 % en 2000, 6% 2013). Le TGPO prend en compte des dpenses qui sont en ralit neutres (dpenses
de transefet qui sont comptabilises 2 fois). Le poids accru de la dette publique (90% du PIB, 26,300/
particulier) prend en compte le deficit publique (la diffrence entre les recettes et les dpenses publiques).
Ce deficit reprsente 4,8 % du PIB. On en arrive a un chiffre qui excde la 100% du PIB. Pour faire face a
cette dette, la France emprunte massivement (la France paye en intrts plus de 50 milliards euros par an
2,500 par seconde). La France donne plus en intrts quelle nne donne pout lducation nationale. La
France donne 12 milliards pour la scurit publique. La France sendette de 174 milliards deuros par an.
B. Les orientations politiques de la France
Le rle que jouent les FP dans une socit donne est dterminant car il reflte laction publique ellemme. En France, cette orientation se manifeste travers la politique conomique. Il faut sinterroger sur
les rapports entre personnes publique-conomie.
Les fiances publiques traduisent laction conomique de ltat. Les finances publiques vont avoir une
configuration diffrente. Pour comprendre comment un tat agit sur lconomie, il faut apprendre
comment fonctionne lconomie.
Il nexiste pas un systme conomique dans lequel lintervention publique soit totalement absente. Bien
au contraire, lintervention publique est a la fois multiforme, constante. Les thories conomiques
sintressent aux raisons de lintervention publique. La notion centrale est la notion de concurrence. Elle
permet de former une quilibre conomique devant mener a une maximisation du bien tre.
Quest ce quun march = le leiu ou vont se rencontrer loffre et la demande
Le bien tre collectif = la combinaison dun certain nombre dlments, croissance qui va garantir une
stabilit et une efficacit conomique et qui va saccompagner dune justice sociale. La constitution est le
maintien dun quilibre conomique (les acteurs conomiques, lorsquils se rencontrent, les ajustements
qui vont soprer sur le prix des produits vont mettre en place un quilibre. Il y a sur le march un offre
excdentaire sur le march, les prix baissent. Cet quilibre est dfini comme lefficacit conomique. Il
est assur par la concurrence entre diffrents auteurs sur le march. La concurrence est dfinie a travers le
concept dutilit marginale = lunit additionnelle qui lui apporte la dernire unit acquise dun bien et
dun service. Elle est decroissante avec le nobre dunits acquises. La plus lev est assure quand le prix
est gal a ce cout marginal. Traditionnellemnt les autorits publiquent interviennent quand le
fonctionnement du march est defaillant. Tant sur les causes que sur les modalits, on va opposer 2
thories.
1. Adam Smith (conomiste XVIII) : la main invisible du march selon lui, ltat ne doit pas
intervenir dans lconomie, cest le libre change qui doit prvaloir. On est dans une situation ou
ltat doit laisser faire sauf dans un nombre limit de situations : les dfaillances du march. Il

doit alors intervenir (dfense) ou lorsque le march priclite (il ny a plus de march). Pour lui, le
progrs conomique ne peut venir que de la concurrence ; le bien tre collectif ne peut tre atteint
que si le gvt rgule au minimum les activits industrielles. Pour A S le march est autorgulateur.
Pour lui, les operateurs conomiques sont gostes et suivent leurs propres intrts. Sauf que cette
recherche dintrt individuel conduit toujours et mme involontairement a la satisfaction de
lintrt gnral. Une sorte de main invisible fait que chaque operateur contribue au bien tre
gnral. Le march sautorgule. Si ltat intervient, il perturbe cet ordre gnral.
Wilfredo Pareto : loptimum de Pareto loptimalit conomique traduit une situation dans
laquelle lallocation des biens tels que toute amlioration par la diminution de la satisfaction dun
autre agent. Sil intervient un changement il est optimal damliorer le bien tre dau moins un
autre individu sans dgrader le bien tre dun autre individu (un maitre et un esclave). Cette
thorie permet dassurer un quilibre stable du march. Pour nous cela signifie que les situations
qui empchent la ralisation des conditions de lquilibre optimal justifient une intervention de
ltat. Les fiances publiques reprsentent une faible part de lconomie. Les dcisions que ltat
peut prendre en matire budgtaire nont aucune incidence dur le fonctionnement du march.
Ltat va peu intervenir en matire montaire de mme quen matire sociale. Il y a donc peu ou
point de redistribution. Un tat libral est orthodoxe du point de vue budgtaire. Ces thories
aboutissent a la neutralites de FP vis--vis de lconomie. La France a vcu sous ces preceptes
jusqu' la 1ere GM.
2. Une vision interventionniste : la thorie keynsienne. Pour Keynes, lexistence du marche nest as
la seule condition du fonctionnement..Les marchs sont par natures imparfaits. Il va rsumer par
2 ides :
Ill existe une asymtrie
Ce sont les couts qui sont associs a lajustement des prix, de la demande et de la
production. Ces couts entrainent une rigidit des prix.
Pour Keynes, la conclusion cest que ce dsquilibre peut disparaitre que si ltat intervient. Pour
lui cette action doit revtir 3 formes diffrentes :
a. Une politique budgtaire : laction des pouvoirs publics exerce par le biais du budget de ltat
dans le but dinfluer sur la conjoncture politique. Keynes prconise une action de ltat sur la
demande. La demande est dcompose en 2 lments : linvestissement, la consommation.
Lpargne est souvent transforme en investissement mais pas toujours. Ltat doit corriger le
dsquilibre par laugmentation des investissements publics dans le but de soutenir la demande,
mme au prix dun dficit public. Ce qui compte pour lui cest que la politique de la relance
permette dobtenir un effet bnfique a long terme sur la croissance. On voit ici un tournant
ideologique majeur. Ce faisant Keynes lgitime le recours a lendettement public comme
instrument de politique conomique. Il y a des consquences tout de mme. Cela provoque un
effet dviction. Lendettement de ltat provoque une hausse des taux dintrt les entreprises
ne peuvent pas emprunter a des conditions avantageuses. Ensuite on a la hausse du taux
dpargne. Les mnages vont anticiper la hausse des impts ncessaires pour faire face au
remboursement de la dette rduction de la consommation.
b. Une politique fiscale : pour viter leffet dviction, ltat doit galement soutenir les
investissements. Soutenir les investissements va avoir un effet multiplicateur les entreprises
produisent plus, elles vont don investir plus. Pour permettre cet investissement, ltat va concder

des avantages fiscaux. Toute baisse des prlvements obligatoire va accroitre les investissements
des entreprises et la consommation des mnages. Il y a donc un effet positif sur le PIB. Cette
hausse va in fine se traduire en redistribution des revenus.
c. La politique montaire : elle regroupe toutes les actions de ltat visant a modifier le
comportement des agents conomiques par lintermdiaire de variables de quantit ou de cout
montaire. Si la quantit de monnaie en circulation est faible, les agents conomiques vont limiter
leur activit. En revanche, sil y a trop de monnaie, le pouvoir dachat va tre suprieur a la
demande. Trop de monnaie cre de linflation. Keynes en dduit que la monnaie nest pas neutre
conomiquement. Pour lui la politique montaire doit tre conue comme un moyen de lutte
contre linflation. Il faut pratiquer la baisse des taux dintrt pour faire baisser linflation.
Les thories keynsienne ont eu succs en France consquences pour les fiances publiques :
- les FP vont peser dans lconomie nationale, il y a la un lien qui va stablir entre le budget de ltat et le
budget conomique de la nation fin de lautonomie des FP par rapport a lconomie
- les dcisions de ltat en matire budgtaire sont peser sur lconomie mais encore plus, elles
contribuent a la redistribution du revenu national fin de la neutralit des FP.
Pour Keynes ltat doit jouer un rle fondamental dans lconomie et son intervention est pleinement
justifie.
Il existe plusieurs conceptions du rle de ltat :

a lextrme une conception minimaliste (pour ces ultra classiques, ltat doit assurer la protection
contre le vol, la fraude et a garantir la ralisation des contrats, ltat doit se cantonner a la
protection du droit de proprit). Un certain nombre de libraux ont largi cette vision. Ces
auteurs autorisent ltat entreprendre des activits qui sont unanimement approuves par la
population.
La thorie dominante a t chafaude par Richard Rusgrave qui a identifi 3 objectifs des
dpenses publiques :
1. Fonction dallocation ou daffectation il sagit de corriger les checs du march, les
dsquilibres partiels du march et rtablir les conditions initiales de la ralisation de
lquilibre Pareto optimal. Ex/ : la production dinfrastructures publiques, la rglementation
conomique, la cration dentreprises publiques.
2. Fonction de stabilisation des cycles conomiques : cette fonction de la part de ltat de
coordoner lensemble des agents sur le march en assurant la circulation instantan des
informations et en luttant contre les rigidits des marchs. Cette fonction est celle de la
rgulation de loffre et de la demande car elle suppose que lquilibre gnral ne stablit pas
et ne se maintien de faon durable et naturelle. Cest par une politique montaire que ltat
va pouvoir rguler le march.
3. Fonction de redistribution : redistribuer = rallouer les ressources le plus quitablement
possible entre les individus afin de rduire les ingalits sociales. Cette fonction participe de
la justice sociale ( tat providence ) : loctroi daide au logement. Si des marchs
maximisent lallocation de ressources, rien nassure que cette rpartition soit galitaire. Il
revient ltat dassurer une rpartition plus quitable. Ltat doit produire des dpenses
demploi et de solidarit ainsi que des prestations sociales. Cette fonction de redistribution

nest pas neutre au plan conomique. En effet, si les agents econ ont des prfrences
diffrentes, redistribuer le revenu entre ces agents va modifier les prfrences moyennes au
niveau de la nation. Contrairement a la fonction dallocation, il faut bien comprendre que
cette redistribution dcoule dun dbat entre efficacit et quit. Tous les tats nont pas fait
ce choix. Quels peuvent tre ces choix ? Soit choisir une efficacit progressive plutt que
proportionnelle, prquation des tarifs de service public, la mise en place de services
publiques.
Les finances publiques sont un produit de lhistoire.
Chapitre 2 : Les dterminants historiques

La comprhension des FP est indissociable de laspect historique. On distingue 2 grandes priodes

a. Priode classique
b. Priode moderne
c. Priode neo-contemporaine
Section 1 : La construction des finances publiques classique
On a un triple phnomne :
- la construction de ltat au sens administratif
- au sens constitutionnel
Paragraphe 1 : Le FP jusqu' la rvolution publique au service de la construction de ltat
Etymologiquement, le terme finance trouve un lien avec le terme finir = la fin du contrat. La
fiance est un paiement libratoire vis--vis de Dieu. Il y aurait une certaine transcendance que lacte
dpasse et qui le sacralise.
Lantiquit
Le modle est celui de la cit grecque, tat indpendant qui se dfinit elle mme comme un communaut
de citoyens. La cit grecque a des dpenses publiques, religieuses, civiles et militaires. Elle les finance au
moyen de prlvement sur tous ceux qui vivent dans la cits saut les citoyens (les esclaves et les
meteques). On prlve unilatralement sur un corps constitu. Les citoyens vont devenir de plus en plus
dpendents de ces dpenses. Le systme financier antique repose sur un principe relativement simple : la
dpense justifie le prlvement. Le budget de la cite est assez primaire. Ltat fait masse des recettes. Du
point de vue montaire, cest le particularisme. Contriarement a une ide recue, la monnaie est ne dun
besoin fiscal et pas marchand. Elle a constitu le moyen le plus efficace de garantir le paiement de
prlvements sur le non citoyen. Paralllement elle va faire un usage courant de lemprunt et du crdit
auprs des particuliers. A cette poque on distingue a cet effet entre les emprunts vertueux et ceux qui ne
le sont pas. Lemprunt vertueux finance des investissements qui vont augmenter la valeur du capital reu.
Combler un dficit nest pas un emprunt vertueux. Les romains vont reprendre un certain nb dlment

sdu systme financier grecque. Il vont crer un systme fiscal qu sappuie sur une administration unique,
seul moyen dadapter lempir a la diversit et a limmensit de ses territoires. Les pays conquis supportent
lessentiel de la charge (tribut d guerre). Lensemble de ces recettes vont tre centralises dans la Caisse
de largesses sacrees. Il y a lide que lempire doit garantir son indpendance. Le terme d imposition
signifie forcer qqn a faire qq chose. Le terme fiscus - un petit palier qui sert a craser les raisins. Le
terme fiscal dsigne un juge qui pratiquait la torture.
Lempire et le Moyen ge
Le systme entralisee va rester en place jusqu'au 92, 10 e sicle. Quand les fils de Charlemagne se
partagent lempire, ils vont provoquer son effondrement. Des invasions vont suivre. Des consquences sur
le FP. Les rois vont renoncer peu a peu au pouvoir dimposer hors des limites de leur propre domaine
privatisation de la fiscalit qui va prendre la forme des droit seigneuriaux. Les finances de ltat, ce sont
des fiances prives et sont fiances par les revenus du domaine royal. A cette epoque le recours a limpt
devient exceptionnel. Distinction entre dpense ordinaire/extraordinaire. Autour de lan 1000 correspond
le point de dpart de la construction de ltat, le point de dpart du systme financier tatise. Lglise
chrtienne va se voir reconnaitre des privilges fiscaux trs importants grce a sa puissance spirituelle.
Lglise officialise se prlvements en les faisant reposer sur les critures. Il y a un contraste entre une
fiscalit permanente, seigneuriale et une fiscalit ecclsiastique. Le roi Philippe le Bel veut affirmer sa
souverainet sur lglise, ce qui passe par ltablissement dune fiscalit royale permanente, qui va tre le
terrain daffrontement entre lglise et le roi. Ce combat va se jouer autour de la question des dcimes. Il
sagit dun impt instaure au bnfice de la royaut mais qui jusqu' Philipe le Bel tait peru avec
laccord du pape. Philippe le Bel va sen servir comme moyen dimposer unilatralement les
ecclsiastiques et il va multiplier des dcimes le confortement avec le pape Boniface VIII - va merger
la thorie des 2 corps (le corps du roi et le corps de la personne du roi va emporter des consquences
importantes au plan financier). Les juristes vont tirer lide quil y a dabord le roi personne publique et el
roi personne physique. Lintrt de cette distinction sert a limiter les action du roi sur sont domaine.
Organiquement, cette conception va avoir une incidence sur la cour. Elle va se sparer en 2 organes (la
cour du roi et la chambre des comptes qui aura pour fonction de veiller a ce que le roi ne porte pas
atteinte aux caisses de ltat). Elle va vrifier les comptes mais aussi ltat. Au cours du XIV sicle, ltat
dpense de plus en plus. Ltat va devoir chercher dautres moyens de financement, qui vont pour la 1ere
fois impliquer un consentement de la part des contribuables (ce nest pas la population)- do la runion
des Etats generaux. Des impts temporaire vont tre mis en place : sur les marchandises. En matire
montaire, lempereur Charlemagne va contribuer a la cration de la monnaie moderne en inventant la
monnaie de compte. La monnaie tait un moyen de paiement. Paralllement elle tait une mesure de
valeur. La cration de la monnaie de compte va sparer ces fonctions. Pour raliser un paiement, un
dbiteur va devoir, a partir du prix exprim dans la monnaie de compte dterminer quelle quantit de
monnaies relle il va devoir fournir. Cette quantit est variable. Le systme de la monnaie de compte va
se diffuser dans toute lEurope et va servir de rfrence. La monnaie de compte va se decliner en livres
sous et denier (1 livre=20 sous= 12 deniers). Cest le roi qui va dicter le cours de la monnaie exprim en
monnaie de compte. Le roi va galement dterminer la valeur de la monnaie relle. Cest ainsi que nait la
politique montaire. Le souverain se voit offrir plusieurs possibilits : soit il fait jouer le cours officiel de
la monnaie de compte, soit il modifie le poids de la monnaie relle simultanment ou sparment.
Parallement va de dvelopper la monnaie scripturale. On va organiser des paiements distance. Le
changeur va inscrire en compte un somme pour quelle puisse tre opre. Lglise va tre de lautre bout

du circuit. Lglise, interdisant le prt lintrt, il faut progressivement recourir aux personnes
spcialises dans les activits dargent. Ce systme va rencontrer des difficults face lessor de la
souverainet royale. Le roi fait ce qui bon lui sent et il peut dcider de ne pas rembourser se dettes, voire
mme doccire les cranciers. Les prteurs se sont progressivement montre plus rticents a consentir des
emprunts a la royaut. Ces garanties vont prendre la forme dexonration fiscale.
LAncien rgime
Le perfectionnement administratif de ltat et lachvement de laffirmation royale. Progressivement, des
tensions vont se nouer entre le roi et le Parlement au tour de la question fiscale. A cette poque, le
systme fiscal nest pas du tout performant. Il repose sur des charges. Cest lendettement public de ltat
monarchique qui va aggraver les tensions politiques.
A. Lexplosion de la dette publique
Le royaume dAngleterre va crer une banque nationale au XVII avec cette ide que le roi pourra
emprunter a cette banque en se faisant garantir le remboursement de la dette. Le roi devra faire tat de
cette situation financire auprs du Parlement britannique. Ce systme reste dfectueux car le roi nest pas
limite et la banque va prter au roi au del de ses propres ressources. Pour amortir cette dette qui croit,
une caisse damortissement est cre qui va amortir la dette en la rachetant. En France, cest un
phnomne inverse qui va se produire. Ce comportement va se traduire au plan fiscale et financier. Au
plan fiscal, le roi va affirmer son droit dimposer. Dun autre cot, ltat dAR est un tat pluriel et
lautorit royale supporte mal cela. Elle va don rduire lautonomie financire des villes. Sur le plan
financier, le roi va poursuivre la mme logique en se rservant un droit de rvocation des dettes. Le roi va
devoir payer des dettes a des taux trs levs.

Section 2 : La transformation des FP en FP

contemporaines
La banque sest retrouve en dfaut de paiement. la dette royale slve a 2 milliards de livres dont 600
millions sont a effet immdiat.
Les causes financires de la Rvolution franaise
A son arrive au pouvoir, le roi Louis XVI est un homme qui va sappeler reformer financirement ltat
monarchique. Il va confier cette reforme a son Calonne, son contrleur gnral. Le roi va se heurter a
lopposition du Parlement qui va se placer dans une position de force car ils entendent suppler a
labsecence des Etats Gnraux. Ces Parlements vont essayer des reformes fiscales. La noblesse qui sige
dans les Parlements va se planquer derrire un raisonnement purement formel : ils ne seraient pas
comptents a consentir a limpt. Le roi le Louis XVI va tenter dimposer son autorit. Le roi va
sadonner a plusieurs lits de justice et va exiler le Parlement de Paris mais sans succs. Sous lgide dun

nouveau venu qui vient remplace Calonne, Lomenie de Brienne, comme principal ministre de Louis XVI.
Il va accepter runir les Etats Gnraux en esprant surmonter la mauvaise volont des Parlements. Il est
mis a la disposition des citoyens des cahiers de dolances. Aucune revendication de ce type ne peut tre
trouvee dans le cahier de dolances. Lchec des revendications financires des tats gnraux a
contraindre le peuple a rechercher par dautre voies la libert politique et la reforme politique. Les EG
vont se transformer en AN constituante.
C. La priode rvolutionnaire en elle mme
Dans la nuit du 4 aout 1789 est vot labolition des privilges, parmi lesquelles se trouvent les privilges
fiscaux. Il faut se mfier des apparences car ces privilges ne sont pas purement et simplement abolis. Ce
qui va se tramer cest le rachat des privilges. A la diffrence du clerg qui verra ses privilges supprims
sans aucune indemnit
a. La monarchie constitutionnelle
Cette premire priode rvolutionnaire est fondamentale car vont tre inscrits des principes qui vont
perdurer jusqu' aujourdhui.
- Attribuer au seul Parlement le pouvoir financier et fiscal. Ce qui est ici novateur cest le fondement de
ce monopole, qui devient dmocratique. Cest la souverainet fiscale. En Angleterre il y avait bien un
organe chargee dapprouver les reformes du roi mais il navait pas t lu pour consentir a impt. Pour la
1ere fois, le pouvoir fiscal du Parlement est assis sur la dmocratie.
- Ltablissement de la reforme fiscale
- La volont de supprimer la dette publique.
Deux article de la DDHC (art. 13 : pour lentretien de la dette publique, une contribution doit tre repartie
entre tous les citoyens en raison de leur facult.) :

La ncessite de limpt (la ncessite de percevoir des ressources pour assurer le financement de
lintrt gnral.
Le principe dgalit fiscale : il ne peut y avoir des catgories privilgis par rapport a des autres.
En raison de leur facult on tend jouer a limpt un rle de justice gnrale. Il y a ici lide de
progressivit.

Lart 14 va dvelopper :

Le principe de ncessite : tus les citoyens ont le droit de constater par eux-mmes ou par leur
reprsentants la ncessite de la contribution publique . Principe de ncessite, de la suivre
librement, la libert den suivre lemploi et de dtermin la quotit, lassiette et la dure. Le
Parlement est seul comptent pour la perception de limpt et den suivre les lments essentiels.
En revanche, rien nest dit sur la dpense Le Parlement est-il comptent ? . De la mme faon,
on ne parle pas du budget. Le parlement est comptent pour voter le budget ? . On na pas
trace des lments qu nous intressent mais uniquement lgalit fiscale. Il faudra attendre la
Restauration pour que les principes budgtaires soient finalement affirms. Ce que lon peut
dduire de lart 14 cest que chaque citoyen a le droit de suivre lemploi des recettes. Paradoxe :

les rvolutionnaires sattachent a dterminer le caractre dmocratique du budget mais ils ont
oublie le principe de vote du budget. Le Parlement peut demander des comptes lexcutif et tout
agent public doit rendre des comptes son Administration. Plus de privilges juridictionnels
comme sous lAR. Les rvolutionnaires vont en particulier supprimer la chambre de comptes, qui
tait comptente pour suivre les comptes de la couronne.
Lgalit fiscale : Cette galit fiscale va trouver une traduction concrte. Elle passe par une
reforme de la fiscalit. LAN va supprimer tous les impts indirects car considrs comme
injustes et anticonomique. a constitue une perte sche pour le budget dtat. Impt
direct/indirect : critre technique (existence dun rle un parchemin sur laquelle tait inscrite
une liste de contribuables. Sur ce rle est inscrit la base dimposition et le montant de limpt.
Celui qui est inscrit sur la liste supporte limpt. Les impts indirects ne sont pas peru a base de
rle mais a loccasion dactes irrguliers dans le temps. Il nest pas possible a priori dtablir un
rle. Il serait difficile dinscrire son nom sur une liste chaque fois quon achte qqch. La charge
de limpt nest pas toujours supporte par les contribuables. De la mme faon, le roi avait
galement accord ccertains privilges aux villes. Ces rgimes locaux dimposition vont
disparaitre en mme temps que les impts indirects. On va voter la Constitution des bines du
clerg . Avec cette vente des biens du clerg vont disparaitre aussi les privilges qui y taient
attaches. Ils vont instaurer les imports directs, censs tre plus justes. Ces contributions directes
sont au nb de 4 (les 4 vieillies) :
1. La contribution foncire (23 novembre 1790) elle taxe les revenus des proprits foncires.
A la Rvolution on a brule des documents administratifs, et notamment un cadastre (la carte
des proprits prives). Comment assure-t-on les recouvrements de limpt ? le problme de
linventaire des biens sans cadastre va devenir pineux
2. La contribution mobilire (13 janvier 1791) les signes extrieurs de richesse. Cette
contribution est compos de 5 taxes : si on a des domestiques, des chevaux, si on peroit des
loyers.
3. La taxe sur les revenus dindustrie : taxer des personnes sur le revenu prsum quils
dgagent de leurs biens. Il ny a pas de lien davoir un patrimoine important et avoir des
revenus importants. Apparait lide quon peut taxer la richesse. Cet idal a t ralis dans
les annes 1980. Lobjectif est de dgage 60 millions de livres/ an/
4. La patente : 2 mars 1791 : frappe les patentes commerciales. Ladministration fiscale taxe ce
quelle voit. Lobjectif cest d peu prs 34 millions de livres
5. Les droits de douane qui viennent remplacer (droit de passage) : on supprime les droits
internes et on renforce les droits externes protectionnisme conomique. Les produits qui
entrent sur le territoire franais sont taxes pour que les prix augmentent. les produits
nationaux sont privilgis. Lobjectif est de raliser a peu prs 15 millions de livres tous les
ans. Linconvnient cest quils ont des effets ngatifs sur lconomie car a fait augmenter
les prix. Dans ltat desprit des rvolutionnaires, ces impositions sont censes produire un
rendement quivalent aux impts dAR. Les impts sont tout de mme improductifs. Les
recettes sont insuffisantes. On va rduire ces dficits en vendant les biens de lglise.
Les comptes publiques vont rapidement se trouver en dsquilibre. A lt 1789, le service de la
dette est denviron de 742 Millions de livres. Quand on peut plus compter sur limpt, on
commence a vendre les richesses de lglise. Ce domaine de lglise est valu entre 2 et 3
milliards de livre. On va mettre des titres de proprit qui vont tre sur le compte de lglise.

Comme pour les banques centrales, les besoins de ltat augmentant, les assignats vont connaitre
un dvaluation de 60%. Le produit de vente prvu par les rvolutionnaires natteint pas lobjectif
attendu. On a un certain nb de propritaires qui sentendent pour maintenir bas les prix de tel ou
tel bien. Les biens de la noblesse vont galement tre mis en vente. Ceux-ci vont obtenir
remboursement, ce qui va peser lourdement sur le budget. Au planc budgtaire, cette monarchie
constitutionnelle se traduit par une concurrence. La volont de Louis XVI de reformer le trsor va
aboutir. Tous le rgimes qui vont se succder a la fin du XVIII, lAssemble nationale va crer le
comite de trsorerie nationale. Ses membre sont nomees par le roi mais restent sous le contrle du
parlement. Les Parlementaires on supprime la chmabre de compte et vont la remplacer par des
bureau de comptabilit. Ici cest une meconfiance face a la noblesse. La bataille pour le trsor va
tourner a lavantage du lgislatif et lexcutif va tre paralyse. La constitution de 1791 va intgrer
la DDHC et donc tous les principes quelle consacre en matire fiscale. Elle reconnait au roi un
droit de veto.Ce droit de veto est cart quand lassemble Nationale est amene a se prononcer
en matire financire et fiscale. On encadre tout de mme cette souverainet. Il est prvu de
limiter linitiative parlementaire. Lorsque lAN va adopter le budget, elle va tre tente
dintroduire dautre dispositions dune nature autre que fiscale. Il y a un risque de contournement
des principes de la Constitution, on va contourner les cavaliers budgtaires. Concernant
ladoption du budget lui mme, il nest pas prvu de dbat ni de navette et il ny a aucun droit de
limitation budgtaire. Le seul principe nouveau par rapport a la DDHC, cest la garantie de la
dette publique. Des quil a t mis en place, ce rgime tait vouee a lchec. Aprs la dchance
de Louis XVI se met en place le rgime conventionnel. Dans le face a face qu va suivre, ce sont
les montagnards qui vont emporter la victoire et vont laborer une constitution qui na jamais t
applique. On y retrouve une dclaration de droits et de devoirs mais elle consacre uniquement
lgalit fiscale. Le Comite de salut public va exproprier la noblesse car considr que les nobles
sont les ennemis du peuple et vont donc les confisquer au nom de la nation. Cest en raison de la
dvaluation des assignats et de la pression de la guerre. Les rvolutionnaires vont tout remettre a
place, vont refondre la dette en crant un grand livre de la dette publique, qui va permettre a
chaque crancier de ltat dinscrire sa crance. Lide est financire avant tout mais aussi
politique. Lide est dviter la restauration monarchique en payant tout ce que le roi devait. Cet
objetctif, il sagit de se livrer a un processus de vrification de titres de crances, car ce qui nest
inscrit nest pas du. On va avoir tendance a minorer la valeur de dettes. Pour y parvenir, on va
inscrire livre de la dette pas le capital mais uniquement la rente. Par ce moyen on va tenter de
faciliter le rachat des dettes.
b. La Terreur le Directoire (1795-1799)
Une fois la purge des ultras acheves, il va se trouver dans un situation difficle. Les assignats baissent et
lexcutif est dsarme face a la toute puissance de larme. La Constitution de la 3 comport bcp
darticles financiers. Les bureaux de comptabilit sont supprims et remplacs par uen commission de
comptabilite. Le Directoire va se concentrer sur le problme montaire. On va supprimer les assignats, la
banqueroute des 2 tiers. Le directoire va porter atteinte aux rentiers de ltat. On va rduire au tiers la
valeur de la rente. Le directoire aura russi a annuler les 3 quarts de sa dette. Le Directoire entend
accroitre ses ressources fiscales. Le Directoire va rtablir les droit de lAR (droit de timbre, taxe des
portes et fenetres, des droits de douane antrieurs. Tous les impots de 1789 vont tre retablis.

Laffirmation theoriques des principes fondamentaux. Dun autre cote une remise en cause quasi
immdiate. En pratique.
Paragraphe 2 : Les fiances publiques au XIX sicle : linvention du droit budgtaire
Au sortir de la priode danarchie financire, montaire et comptable, le consulat et puis lempire vont
tablir un ordre nouveau, qui est le point de dpart du systme financier contemporain. Cette construction
sera parcachevees par la Restauration
A. La rorganisation napolonienne
En matire de politique financire, le crdit public a grandement souffert depuis le dbut de la rvolution
franais et a perdu de sa crdibilit. Un dcret du 29 dcembre 1810 va qualifier lemprunt public a long
terme de moyen a la fois immoral et funeste qui impose a lavance les gnrations futures. Le Consulat et
lempire sinterdisent de recourir lemprunt au long terme. Des lors que le montant de limpt va tre
certain, il va souscrire des emprunt a court terme. Du point de vue du droit budgtaire, la Constitution de
lan VIII va jeter les bases dune vritable construction budgtaire strict mais inefficace. Lart 45 tablit
une rpartition de comptence quilibre. Lexcutif va reprendre la main sur lexcution du budget. En
ralit, ils organisent une personnalisation du pouvoir. Cet agencement va tre ruine au profit de
lexcutif. Le parlement ne joue pas son rle. Lavance sest ralise sur le plan institutionnel. Napolon
a cre une direction gnrale du budget place sous la direction dun ministre di finances, on cre aussi un
ministre du trsor. Dans chaque dpartement on va crer des contributions directes qui seront places
directement sous lautorit des ministres de finances. Les contributions directes permettent de contrles
les bases dimpositions et traitent galement des recours. Cest encore le cas aujourdhui. On rtablit la
Cour de Comptes mais on cre une institution financire importante, la banque de France. Elle est cre le
17 fvrier 1800. Des 1803, on lui accorde un privilge en matire montaire, elle a la comptence
exclusive de produire la monnaie de Paris. Paralllement, elle est le banquier de ltat, elle a aussi pour
tache davancer le besoin dont a besoin ltat. Il est primordial que cette banque soit indpendante de
ltat. Lindpendance de la banque va se diminuer a partir de la dfaite de Trafalgar, do rsulte une
crise financire. Napolon verrouille la banque de France et se rserve la comptence nommer ses
dirigeants.
LEmpire
Napolon poursuit son uvre. Linnovation majeure cest le rtablissement de la Cour de Comptes en
1807. Son rle sest progressivement marginalise au fur et a mesure de laffirmation de labsolutisme
royal. Elle nest pas trs loigne de lexcutif. Elle contrle les comptes notamment pour lutter contre les
malversations des fonctionnaires mais elle ne sert pas le parlement. Il y a un enjeu fondamental :
transparence fiscale. En matire de politique montaire cest de rtablir la confiance dans la monnaie. Le
problme cest que sous la rvolution la monnaie est non seulement en quantit insuffisante mais aussi
affecte dune valeur imprcise. Napolon va crer le franc germinal et ses fameux napolons (20 et 40
francs qui psent 6,5 et 13 grammes dor). La politique fiscale de lEmpire ne va pas revenir sur luvre
du Directoire, il va la conserver. Il augmente la fiscalit indirecte. Mais va rtablir aussi dautres
impositions anciennes (taxe sur le tabac, sur le sel, sur les cartes a jouer). A la fin de lEmpire, la part de
la fiscalit indirecte reprsente 54 % des ressources fiscales. Napolon va essayer damliorer le
rendement de limpt.

Dun point de vue budgtaire, la priode napolonienne bnficie dun regard favorable. Les comptes
annuels sont globalement quilibrs. Ce sont les taux dendettement les plus faibles que la France ait
jamais connu. Dan ce dompte de fincnes publiques on a pris en compte juste les dpenses ordinaires, les
dpenses extraordinaires ne sont pas comptabilises. Les dpenses de guerre de Napolon excdent
largement le montant de ces tribus. Lempire se voit contrait de crer une caisse damortissement qui
correspond a un fond qui a pour fonction le paiement des intrts et du capital de la dette. A ce fond on va
affecter le produit dun certain nb de recettes fiscales. Compte tenu de lampleur de la dette, ce systme
ne fonctionnera pas. Dans les dernires heures de lEmpire Napolon va finir par dtourner des fonds afin
de couvrir des dettes a effet immdiat.
Conclusion : dun point de vue institutionnel, la priode napoleonniene va prefigurer ce que sera le
systme fiscal modre. Du point de vue budgtaire, la priode Napoleonniene entame la construction du
droit budgtaire qui va tre parachev par la Restauration.
B. La Restauration
Elle va poser les jallons du modle classique de finances publique. Lobjectif de ce modle classique est
de garantir une bonne gestion des finances publique. Le systme mis en place par la Restauration va
perdurer un sicle. Nouveau paradoxe historique. Le 19 e sicle est caractrise par une instabilit
permanente. Et pourtant, du point de vue du droit financier, cest la stabilit. Elle sexplique par la
cohrence sur le terrai idologique. Ces ides sont les ides librales classiques.
a. Les lments de droit budgtaire sous la restauration
La Restauration est marque par les proccupations dordre de clart et de rigueur budgtaire. On est donc
loin de ltat monarchique quil entendait prserver sa libert de gestion. Grande rupture, la bourgeoisie et
ses ides vont dominer tout le XIXe sicle. Aussi la Charte du 4 juin 1814 en son article 48 va modifier
les quilibres entre pouvoir excutif et pouvoir lgislatif. On maintient le principe cardinal, celui du
consentement a limpt par le pouvoir lgislatif mais on va revaloriser la prrogative royale de lexcutif.
Le roi dtient le monopole de linitiative des loi. Le Parlement dispose en cette matire seulement dun
droit damendement limit car ne sont adopt que les amendements qui auront reu laval du roi (art 46).
Cer rgime va progressivement se parlementaliser. Les chambres vont convenir par la pratique a se
prononcer de plus en plus librement se prononcer sur les affaires budgtaires. Le baron Joseph Dominique
Louis, un noble, est nomm ministre des finances et est plac a la tte du trsor. Son uvre va tre
poursuivi par le ministre qui sui succdera. Leur uvre repose sur 3 piliers :
1. La conscration des 5 principes budgtaires classiques
2. Linstauration de la procdure budgtaire moderne
3. Le contrle des comptes
Ces principes sont le fruit dune collaboration indite entre le gvt et les chambres. :
1.
2.
3.
4.
5.

Principe dautorisation pralable

Le principe dannualit.
Le contrle des comptes
Le principe duniversalit budgetaire
Le principe dunit

1. Consentement a limpt ressources / consentement a la dpense/ charge. Pour viter les drives
qua connu sous lempire le budget, lexigence pralable de lautorisation empche que lexcutif
commence a excuter le budget avant que le Parlement se soit prononc. Cette autorisation porte
a la fois sur les recettes et les dpenses. La porte de cette autorisation va tre limite par la
limitation du droit damendement, ce qui est quivalent de la limitation du contrle dmocratique.
2. Le budget doit tre vot tous les ans et lautorisation vaut pour un an. On fixe la dure de
lexercice budgtaire a une anne (un anne civile). Les autorisations budgtaires ont une dure
dune anne. Cela enferme le budget dans un cadre stricte et cela vite de rendre obligatoire le
renouvellement dun certain nb de dpenses ou de ressources.
3. La charte prvoit que le Parlement vote globalement sur les dpenses mais elle ne prcise pas si
les chambres peuvent se prononcer sur laffectation de crdits ou sur les dpenses particulires. Si
on ne vrifi pas a quoi les fonds vont tre employs, on vote a laveugle. Cela permet au
Parlement dexercer sa fonction dorientation politique par le contrle hirarchis des prix en
matire de dpense. Mme que le texte est particulirement restrictif, la pratique va compenser et
le parlement va voter dans le silence des textes par ministre. Il va se prononcer sur les dpenses
dinvestissements. Le parlement va voter la part de crdit de chacune de ces dpenses. Dun cot,
cette manire de faire garantit lefficacit du controle Parlementaire mais elle a un inconvnient
majeur, celui dallonger la discussion budgtaire. Si on ne vote pas au dbut de anne civile il
ny a pas de budget.
4. Ce principe va se subdiviser en 2 autres rgles
a. Le principe de non-compensation (la rgle du produit brut) : cest linscription au budget de
toutes les recettes et toutes les dpenses pour leur montant intgral, do lexpression de
rgle de produit brut . On ne peut pas dduire certaines recettes pour fixer certaines
dpenses. Cette rgle de produit net et la rgle de principe pratiqu sous la monarchie qui na
pas t remise en cause jusqu' la restauration.
b. Le principe de non-affectation des recettes aux dpenses : ce principe veut que les dpenses
soient spares des recettes et interdit quun lien soit tabli entre les autres. On ne peut pas
affecter une ressource une charge. On ne peut pas affecter limpt contre le tabac pour les
dpenses de sante. Sa signifie dune part toute les recettes tombent dans une masse unique et
on ne peut assigner tel impt a telle dpense. Cest une rgle de prudence qui veut viter le
gaspillage de recettes. Limpt peut savrer tre insuffisant pour subvenir a la dpense. Il en
dcoulerait bcp plus dinconvnients. Le plus important cest que lon lierait une forme de
solidarit nationale.
5. Ce principe veut que le budget recense la totalit des dpenses et de recettes car il entend lutter
contre un pratique : la dbudgtisation.
Le 2e pilier : linstauration dune procdure budgtaire moderne.
Elaboration dun projet de budget par lexcutif, vote par le pouvoir lgislatif, excution du budget par le
pouvoir excutif, le contrle du budget par le pouvoir lgislatif. Les conservateurs royalistes selevent
contre cette conception et ils lestiment bcp trop favorable au parlement. Cette opposition va perdre de sa
force au fur et mesure que le parlementarisme va sinstaller et que les initiatives royalistes vont vexer
les dputs antiroyalistes. Leur ide est asse simple : en votant un budget dans leu propre intrt ils
esprent contrler les impts qui seront mis en place. Ils vont imposer une rgle selon laquelle les crdits
doivent atteindre des objectifs qui satisfont les parlementaires.

Le parlement prpar le budget : il va proposer une rpartition entre les dpartements ministriels ainsi
que les moyens ncessaires pour balancer dpense et recette. Chaque ministre va assurer lexcution des
fonds. Il peut arriver que le gvt ait besoin de subsides supplmentaires et de drogations vont tre
accords sous rserve de justifier du caractre exceptionnel de la situation. Ce processus va mettre bcp de
temps. Le gvt doit ensuite rendre compte du budget devant le Parlement, ce qui va se traduire par le vote
dune loi de rglement, qui a avant tout pour but de certifier les comptes.
Le 3e pllier : le contrle des comptes
Est a la fois administratif et juridictionnel. Tout en confortant ces 2 dimensions, la restauration va
consacrer le contrle parlementaire a travers la Cour de Compte. Sous la Restauration, la Cour de Compte
va se rapprocher du parlement et va produire un rapport apprciant la conformit de lexcution montaire
mene par lexcutif. Le gvt va devoir venir sexpliquer devant le parlement. Ensuite la Cour tablira un
rapport annuel sous la forme dune dclaration gnrale de conformit. La cour va pouvoir rvler des
ingalits. De cette faon la cour de comptes contraint les ministres adopter un certain nb de reformes.
b. La politique financire et fiscale menes par la restauration

Quand il y a de largent a la dispositions, lEtat est tent den piquer. Pour viter toute tentative, on va
placer des parlementaires dont le rle tait dempcher ltat de piquer de la caisse. Lindpendance de la
caisse de dpts et consignations vis--vis de lexcutif assure son efficacit. Cette caisse existe tjrs : cest
la banque, des organismes de scurit sociale et des collectivits territoriales. Il fallait crer un tel
organisme pour faire face a la politique de lemprunt public que va mener letat franais a partir de 1830.
Si le service de la dette est garanti, le capital va en revanche augmenter. Le capital de la dette va tre
multipliee par 30. A cette poque on ne part pas dun montant anodin. La dfaite de Bonaparte, la dette de
letat est considrable. Les allis demandent que ce soit la France qui assure lentretien de larme
doccupation. Le capital va croitre avec les dpenses militaire. Cest aussi une priode de conqutes, qui
ne seront ni faciles ni peu onreuses.
Le XIX sicle : lpoque des grandes concessions
On a dun cot le capital de la dette qui croit et dun autre cot une monnaie stable. Comme sous
lempire, on ne porte pas au budget les recettes de lemprunt. On ne compte pas les charges que
reprsente le service de la dette. A cette poque le budget est la diffrence entre toutes les recettes et
toutes les autres dpenses. Cet endettement public, constitu pour des dpenses dinvestissements, les
libraux considrent que lendettement public est utile mais ils repoussent toute ide dun emprunt pour
des dpenses de fonctionnement. Lemprunt public est encourag cette poque. Cest le triomphe de la
bourgeoisie faite par largent. Les prteurs vont percevoir des rentes leves. Il ny a aucune
redistribution. Cest ce qui se passe depuis des dcennies aux Etats Unis.
La dette au XXIe sicle na pas t choisie tandis quau XIXe sicle, au contriare, la dette est volontaire.
Pour autant, il ne faut pas sous estimer leffet pervers dune politique demprunt public. Lconomie va
scrouler sur le fondement dune crise conomique qui va dboucher sur une crise politique. Cest leffet
de limmobilisme de Louis-Philipe. Il adopte des mesures restrictives de libert, il restreint la libert

dassociation pour mettre fin a la politique des banquiers. Cela se fini par la rvolution de 1848 et
la avenement de la IIe rpublique.
C. La 2e Rpublique
Louis Napolon Bonaparte est lu prsident au suffrage universel direct. On a une assemble unique avec
une majorit de monarchistes qui se constitue. On organise une sparation stricte de pouvoirs cela va
dboucher en 1852 sur un coup dtat. LA Constitution du 4 novembre 1848 on retrouve a lart 14 une
proclamation de garantie de la dette publique. Il ny pas pire quun rgime qui fait table rase de tout ce
qui a fait le rgime prcdent. Art 15- on voit paraitre un principe en matire dimposition celui de
proportionnalit et celui dannualit de limpt. La cour de comptes est maintenue et son indpendance
est mme consacre, garantie essentielle pour assurer la transparence de ces comptes. Au sein de la caisse
de dpts et consignations on cre un fond pour les rgimes de retraite. Cela signifie que la retraite des
fonctionnaires est deormais geree par letat. Cette manire de faire a connu une longvit remarcqble car
cest tjrs le cas aujourdhui. En matire de politique fiscale, la politique mene par cette 2 e rpublique est
important pour eclairer celle qui mneront les rpublicains plus tard. Les compagnes ont manifest un
mcontentement contre la reforme de 45 centimes qui a t mene par le gvt provisoire en 1848. Cette
reforme, les taux de ces 4 impositions est lev de 45 centimes. On voit ici donc que le suffrage universel
ne garantit pas tjrs llection de republicains. Les paysans a cette poque on vu dans lempire une sorte de
garantie des acquis de la Rvolution. Par un plbiscite en 1852, Louis Napolon Bonaparte devient
Napolon III et le 2nd empire commence avec la Constitution impriale du 14 janvier 1852.
D. Le Second Empire
On met en place un corps lgislatif qui va voter les lois mais qui nen a pas linitiative. Cest le Conseil
dEtat qui prpare les lois. Le Snat est conservateur car il est erigee en gardien de la Constitution.
Jusquen 1960, le Parlement est compos de chambres denregeistrement de la volont des souverains. A
partir de 1860, cest la priode de lEmpire libral jusqu' da chute en 1870. Cette dichotomie va avoir
des consquences au sein du rgime budgtaire. Tout amendement au projet gouvernamental devra tre
renvoy au conseil dEtat, qui est au service de lexcutif. Au fur et a mesure que le rgime va se
libraliser et donc il se parlementarise. Le droit damendement va slargir en matire budgtaire,
notamment, la commission du budget va jouer un rle important en cette matire. Consquence puisque
le Parlement gagne en importance, corrlativement, ce sont les prrogatives de lexcutif qui diminuent.
Le budget a atteint du point de vue de sa prsentation, sa maturite, et il va garder cette prsentation
jusquen 2001, quand la LOLF est apparue. Cest un budget gnral, divis en titres et en section. Il fait
apparaitre les prcisions de recettes dun cote et de lautre les autorisations de dpenses dou crdits. Ces
dotations sont reparties en ministres, grands dpartements du gouvernement. Enfin le chapirte va
designer la structure administrative benefiaicaire de la dotation budgtaire. La structure du budget repose
sur un critre organique. Le budget est organise en fonction de lorganisme qui va bnficier de telle ou
telle dotation. Le corps lgislatif va voter le budget dans un premier temps par ministre, cest un vote
global et au fur et a mesure que le rgime va se libraliser, sont vote va gagner en prcision. En 1869, le
Parlement vote par chapitre. Ce faisant, le Parlement va limiter dautant la marge daction du
gouvernement. Unit budgtaire va signifier aussi unit de vote, garantie par ce principe. Ce principe de
vote par chapitre, de spcialit, devient la garantie du contrle parlementaire. Le chapitre devient la
garantie du contrle dmocratique. Mme si on affine le contrle sur le budget, tous les principes
budgtaire ne sont pas tjrs respects celui de lunit budgtaire. Le second empire va multiplier les

budgets. Le rgime imprial va connaitre jusqu' 6 budgets diffrents : budget ordinaire, budget
extraordinaire, un budget consacr a lamortissement, a lemprunt et aux dpenses des collectivits
locales. La difficult cest que le Parlement ne se prononce que sur le budget gnral. a signifie que le
contrle dmocratique nest pas efficace. Les atteintes a la rgle budgtaire affaiblit le contrle du
parlement. En matire de contrle des comptes, un texte important sera vot, le dcret imprial du 31 mai
1862 portant rglement gnral sur la comptabilit publique. Ce texte est important pour sa longvit
(jusquen 1956). Il va prciser la manire dont doivent tre gres les dpenses et les dotations. Principe
de transparence, qui va se traduire par une obligation pour le gouvernement dexposer au parlement les
rponses quil a apportes a la cour de comptes quand celles-ci procde a un audit. Il consacre ensuite
lindpendance de la cour de comptes. Cette institution a tjrs t trs critique envers les politiques
menes par les collectivits publiques.
La cour de comptes na pas hsite de relever les drapages financiers engendrs par la rnovation de
Paris. On a tente de dcrdibiliser le rgime. En matire de dette publique on peut considrer que cest la
continuit, une caisse damortissement va tre cre pour amortir cette dette, ce qui va tre un chec.
Cette charge va mener lEtat multiplier les sources de production de la dette. Comme les expriences
prcdentes, celle-ci a t un chec.