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PA L A B R A S C L A V E
Po ltica social
E q uidad
A d ministracin pblica
P r ogramas de accin
M i tigacin de la pobreza
A mrica La tina
ana.sojo@cepal.org
prestaciones en salud.
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I
Introduccin
Este anlisis abordar el vnculo de las polticas selectivas
con las polticas sociales sectoriales y sus implicaciones de carcter institucional, entrelazando los ngulos
conceptual e histrico. Se muestra cmo este vnculo
ha estado condicionado por las orientaciones diversas
que han tenido las polticas de focalizacin. Tambin
por las perspectivas conceptuales pertinentes que han
estado en boga, de modo que sus avatares han estado
sometidos en cierta medida a la caducidad intrnseca
de las modas intelectuales o polticas que a la larga
ponen en evidencia limitaciones no avizoradas y llevan
finalmente a reformular las polticas y sus objetivos. A
su vez, algunas reformas de las polticas universales
de los sectores sociales tambin han condicionado la
trayectoria de las polticas de focalizacin.
Se consideran aqu cuatro hitos en la trayectoria
de las polticas selectivas que han tenido repercusiones
en esa relacin. Con tal fin, se analiza en primer lugar
II
Algunas precisiones preliminares
Dado el nfasis del anlisis, no sern consideradas las
polticas asistenciales tradicionales, pasadas o contemporneas, ya que al tener como objetivo primordial
cultivar clientelas para lograr su apoyo poltico con una
perspectiva de corto plazo, a menudo carecen de nexos
slidos con los sectores sociales de vocacin universalista u operan relativamente aisladas de ellos. Estos
dbiles eslabonamientos hacen que, por lo general, la
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III
Focalizacin en el marco de la
redistribucin con crecimiento
En la dcada de 1970, el concepto de focalizacin estuvo
asociado con los planteamientos sobre redistribucin
con crecimiento, lo cual le imprimi determinadas caractersticas: el eje del anlisis se hallaba en las causas
estructurales de la pobreza; la focalizacin no se centraba
en la poltica social y, en materia de poltica social, no se
planteaba que ella se redujera a programas estrictamente
para los pobres. Tales intervenciones eran nicamente
parte de un espectro de polticas de redistribucin del
ingreso, que deban modificar la concentracin de capital
fsico y humano para permitir a los pobres el acceso a
destrezas, capital fsico, activos complementarios, servicios pblicos e inversin pblica. La focalizacin en
poltica social deba garantizar el acceso a los servicios,
eliminar filtraciones hacia los grupos no definidos como
beneficiarios y tener en cuenta que servicios como los
maternoinfantiles y de nutricin eran complementos
necesarios de una estrategia orientada hacia la inversin
(Sojo, 1990).
Vase
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IV
La focalizacin reduccionista y sus
desplazamientos conceptuales y fcticos
..[las intenciones reduccionistas] no son gratuitas. Siempre forman
parte de una iniciativa mayor, de algn proyecto para reformar por
completo el panorama intelectual y tambin nuestra actitud ante la
vida la reduccin nunca tiene un valor neutral, nunca est dirigida
solo a la simplicidad. Usted puede preguntar:
la reduccin se propone siempre de algn modo desacreditar o
degradar lo que se reduce?
Mary Midgley
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V
Los programas contemporneos de
transferencias monetarias condicionadas
y su vnculo con los sectores sociales
Tras los cuestionamientos sintetizados en la seccin
anterior, se inaugur una fase en materia de focalizacin en la cual ha ganado terreno la vinculacin
de programas selectivos con lo sectorial y con sus
programas, eminentemente de carcter universal, al
establecerse condiciones para acceder a ciertos beneficios, por lo general monetarios. Las prestaciones
universales inmersas por naturaleza en la dinmica
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Cuadro 1
Nivel/ ao
Familias
Personas
Becarios educacin primaria
Becarios educacin secundaria
Becarios educacin media y superior
Adultos mayores
Localidades rurales
Localidades semiurbanas
Localidades urbanas
Municipios
2000
2006
2 470 000
12 350 000
1 677 138
808 185
52 373
851
8
2 166
5 000 000
25 000 000
2 867 760
1 734 643
696 353
820 000
87 720
2 493
500
2 435
Cuadro 2
Categora de
beneficiarios
Poblacin proyectada
N de
Poblacin
por el Instituto Nacio- beneficiarios atendida
nal de Estadstica (ine)
(%)
Mujeres en edad
frtil y nios
menores de 6 aos
2 625 399
241 308
9,2
Nios en edad
escolar
(7 a 12 aos)
1 158 820
160 872
13,9
Poblacin de 3
a 64 aos
4 521 886
51 196
1,1
292 766
46 666
15,9
Adultos mayores
(65 aos y ms)
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Cuadro 3
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Pas
Programa y ao
de la estimacin
Beneficiarios
Brasil
Chile
Colombia
Honduras
Gasto en el programa
como porcentaje del pib
0,41a
0,10
0,3
0,3b
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En Costa Rica, actualmente el diseo de las prestaciones condicionadas se est haciendo en funcin de
la dinmica sectorial, para que constituyan puentes que
abran a los pobres el acceso a los servicios universales.
As, los programas de transferencias condicionadas debern ayudar a combatir la baja cobertura y alta desercin
en la educacin secundaria, que afecta principalmente a
los jvenes pobres.16 Los compromisos de las familias,
por lo tanto, no estarn centrados en el acceso a los
servicios de salud, cuya cobertura en el pas es muy alta
(Zumbado, 2006, pp.13 y 14).
Para que el entronque entre lo sectorial y lo selectivo sea viable es preciso modificar muchas veces la
forma en que se han venido brindando las prestaciones.
Por ejemplo, dar un salto en la calidad de la prestacin
de servicios no solo va en contra de sumar recursos
para hacer lo mismo, sino que implica modificar la
forma en que se organizan los servicios, las reglas
del juego y los incentivos, y tambin la evaluacin
del uso de los recursos. Tales cambios no disfrutan
de la misma popularidad que las ampliaciones de cobertura, basadas fundamentalmente en el incremento
de los recursos, pues como se pide cuentas sobre el
uso que se hace de ellos suelen surgir dificultades
de carcter poltico. Estas dificultades se presentan
porque hay un apoyo disperso a las reformas de este
tipo por parte de quienes se benefician de ellas, pero
tambin hay oponentes organizados a las reformas,
debido a que ellas cambian los incentivos o las reglas
del juego (Grindle, 2004). Por eso hay que tener claro
que mejorar las prestaciones y establecer una vinculacin adecuada entre lo sectorial y lo selectivo tiene
una fuerte connotacin poltica, en la medida en que
se intenta modificar las instituciones para mejorar la
calidad y equidad de los servicios. Ello implica ligar
el control financiero, por ejemplo, al desempeo del
servicio, hacer que las instituciones rindan cuentas y
tener una visin integral de aspectos que hasta ahora
han funcionado como compartimentos estancos. La
viabilidad poltica puede topar con serios obstculos por
la resistencia de quienes hasta ahora estn brindando
los servicios de una determinada manera.
En cuanto a lo sectorial, en Mxico ha resultado
polmica una transferencia creada recientemente por
el programa Oportunidades, que es una suerte de
pensin asistencial,17 e incluso el vnculo con el aseguramiento en salud provisto por el Seguro Popular
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VI
La selectividad ms all
de la lucha contra la pobreza
Las garantas de prestaciones en salud son polticas
selectivas, aunque distintas a las polticas contra la
pobreza, por sus propsitos ms amplios y por la cobertura vertical que pueden implicar, es decir, por el tipo
de prestaciones que ofrecen. Sin embargo, en algunas
experiencias, como las de Guatemala o Bolivia, tales
garantas pueden verse subsumidas en las polticas contra
la pobreza porque sus beneficiarios son pobres.21 No
sucede as en el caso del Seguro Popular en Salud de
Mxico que, pese a dirigirse primordialmente a los pobres
excluidos de los sistemas de aseguramiento, permite la
afiliacin de otros estratos de ingreso y cubre algunas
prestaciones de alto costo. Tampoco en el caso de las
garantas explcitas en salud (ges) de Chile, por el tipo
de prestaciones y por los sectores de ingreso que con
ellas se benefician y que constituyen un paso hacia una
mayor universalidad efectiva en salud.
Es necesario recordar que los objetivos e instrumentos de la poltica social remiten a un acuerdo acerca del
bienestar socialmente deseable y de los medios ptimos
para alcanzarlo, que puede cristalizar en la formulacin
de derechos sociales. En ese sentido, desde el punto de
vista jurdico, las garantas son dispositivos idneos
para asegurar la eficacia de las normas que reconocen
los derechos. En el caso de los derechos de propiedad
y de libertad, su goce est claramente establecido por
garantas. Los derechos sociales, por el contrario, generalmente carecen de un sistema de garantas equiparable
en su capacidad de regulacin y control, y adecuado a
su naturaleza. De all que el desarrollo de los derechos
sociales, incluso en los Estados de bienestar europeos,
haya tenido lugar en gran medida gracias a la ampliacin
de la discrecionalidad de los aparatos burocrticos. Aun
cuando estn identificados los derechos sociales y sus
contenidos situacin que, con mucho, no constituye
la norma en la regin, para determinar los potenciales
alcances de su proteccin es preciso establecer herramientas que aseguren que podrn hacerse efectivos. Por
lo tanto, las garantas de los derechos son precisamente
los mtodos, mecanismos o dispositivos que sirven para
asegurar que un derecho efectivamente pueda ejercerse.
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VII
Conclusiones
En resumidas cuentas, se ha comprobado que en materia
de focalizacin no hay orientaciones que resulten ajenas
a la dinmica de los sectores sociales, ya que implican
sinergias o relaciones competitivas. Haber distinguido aqu
cuatro hitos en la trayectoria de las polticas selectivas
ha permitido mostrar que a lo largo de las cuatro ltimas
dcadas, las polticas de focalizacin encaminadas a
superar las causas de la pobreza, o que solo atacan sus
manifestaciones, han repercutido en la dinmica de
los sectores sociales. La focalizacin reduccionista ha
cumplido una funcin subordinada respecto de reformas
sectoriales cuyo objetivo ha sido desmantelar o debilitar
las polticas de carcter universal. En el polo opuesto,
cuando se quiere superar un enfoque asistencial en la
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Apndice
Ao de
inicio
Objetivo
Beneficios
Requisitos para
recibir beneficios
2003
2001
Programa de Erradicacin
del Trabajo Infantil (peti),
Brasil
1998
Bolsa alimentao,
Brasil
2000
Bono de Desarrollo
Humano, Ecuador
2003
2001
Entregar apoyo a familias con dependientes Transferencia de 150 pesos argentinos Contraprestaciones laborales
que haban perdido su fuente de ingresos
por mes
Familias en Accin,
Colombia
2001
Programa de
Asignacin Familiar
(praf II), Honduras
1990
Programa Oportunidades,
Mxico
1997
Promocin del desarrollo del capital humano, Transferencia de ingreso, apoyos edumejorando el nivel educativo y de salud cativos, paquete alimenticio
y el estado nutricional de los nios y las
madres
2002
Mejorar condiciones de vida de familias en Transferencia de ingreso que decrece Asistencia escolar y controles de salud;
extrema pobreza, generando oportunidades y en el tiempo
otras responsabilidades familiares
proveyendo recursos que permitan recuperar
o disponer de una capacidad funcional y resolutiva eficaz en el entorno personal, familiar,
comunitario e institucional
2001
Red de Proteccin
Social, Nicaragua
2000
Promover la acumulacin de capital humano Bono alimentario destinado a ali- Matrcula y asistencia a la escuela;
de hogares en extrema pobreza
mentacin.
participacin en charlas educativas del
Bono educativo para hogares con nios programa
entre 6 y 13 aos. Cada dos meses
se entrega a la titular 0,7 dlares por
nio(a) matriculado(a), para que a su
vez lo entregue a la escuela
Prestaciones laborales
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