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AVALIAO DE
POLTICAS PBLICAS
NO SENADO FEDERAL
ELABORADO POR GRUPO DE TRABALHO FORMADO NO MBITO DA
CONSULTORIA LEGISLATIVA E CONSULTORIA DE ORAMENTOS
Grupo de Trabalho:
Fevereiro/2015
1. Introduo
A realizao de eleies peridicas, pressuposto bsico do Estado Democrtico
de Direito, assegura aos eleitores a prerrogativa de decidir sobre seus representantes e os
rumos da administrao pblica no pas. Trata-se de uma forma de controle exercido
pelos eleitores sobre os eleitos, do principal sobre o agente, da sociedade sobre o Estado
o chamado controle vertical.
A arquitetura institucional da democracia tem como premissa adicional a
instituio de mecanismos de controle horizontal, exercido entre instituies estatais,
em que no h relao de subordinao. Esse conceito aplica-se s relaes entre os
Poderes, independentes e harmnicos entre si, e se fundamenta no sistema de freios e
contrapesos.
A complementaridade entre os dois tipos de controle a base do pensamento
democrtico contemporneo.
No contexto do Poder Legislativo, o controle horizontal foi marcado, por muito
tempo, por uma perspectiva fiscalizatria, que privilegiava a dimenso da conformidade
e da regularidade das prestaes de contas do Poder Executivo. No obstante, as
exigncias contemporneas da cidadania, em que os resultados alcanados em termos de
bem-estar da populao passam a integrar o cerne das demandas sociais, exige a
ampliao desse escopo. Com isso, a dimenso da avaliao das polticas pblicas
ganha espao e vem somar-se aos instrumentos tradicionalmente empregados para o
exerccio da atribuio constitucional do Congresso Nacional de fiscalizar as aes do
Poder Executivo.
nesse contexto que o Senado Federal delineou um novo modelo de
acompanhamento mais direto das polticas pblicas, sob a responsabilidade de suas
comisses permanentes.
As polticas pblicas podem ser definidas como programas de ao
governamental que visam coordenar os meios disposio do Estado e as atividades
privadas, para a realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente
determinados (Bucci, 2006). Constituem, assim, na resposta dos representantes eleitos
s necessidades do pas. Traduzem a maneira como os mandatrios interpretam as
demandas sociais e procuram dar resposta a questes estruturais da economia.
Apresentam, portanto, ntida conexo com a efetivao dos direitos fundamentais
sociais.
previamente realizados por outras instituies, tais como relatrios produzidos por
universidades, centros de pesquisa e instituies privadas, pelos prprios rgos
responsveis pela execuo da poltica avaliada, por organizaes internacionais e,
especialmente, os relatrios de auditorias anteriormente realizadas pelo TCU.
A abordagem do segundo nvel assume contornos muito prximos aos atribudos
pela tcnica da meta-avaliao, a qual, resumidamente, uma avaliao da avaliao.
Segundo Hedler e Torres (2009), as meta-avaliaes possuem trs caractersticas
principais:
1) so snteses de achados sobre avaliao de programas e inferncias sobre o
desempenho do programa, a partir dos resultados encontrados;
2) informam sobre a validade e a utilidade dos mtodos de avaliao e oferecem
direo sobre sua utilidade de avaliar;
3) fornecem forte evidncia do impacto do programa, subsidiando a tomada de
deciso.
Utilizando-se desses princpios, a abordagem do segundo nvel, quando adotada
pelos rgos de assessoramento atividade de avaliao, propiciar condies de
analisar os achados anteriores e observar a qualidade das avaliaes realizadas,
verificando a consistncia das concluses e das justificativas apresentadas (validade) e,
igualmente, sua utilidade, para o Congresso Nacional e a sociedade. Para tanto, deve ser
considerado o eventual trade off entre relevncia e confiabilidade das informaes
incorporadas s avaliaes.
Tradicionalmente, o desempenho de uma poltica pblica pode ser avaliado
luz de quatro dimenses: economicidade, eficincia, eficcia e efetividade.
O Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da Unio (TCU) apresenta,
graficamente, de forma elucidativa, a diferena conceitual entre esses 4 Es, que
revelam, na verdade, o escopo clssico da avaliao. A figura a seguir, extrada desse
manual, apresenta o Diagrama de Insumo-Produto (DIP) da Auditoria Operacional 1.
Planos e Objetivos
As polticas pblicas devem ser fundamentadas por diagnsticos robustos, formuladas
com base em evidncias e mediante anlise de alternativas, de tal forma que se
sustentem em uma lgica de interveno slida, estruturada em planos que permitam a
articulao, de modo adaptvel, das aes necessrias ao cumprimento das metas e ao
alcance dos objetivos definidos.
Avaliar:
Se h diagnstico 2 que fundamente a existncia da poltica pblica, com
delimitao ntida do seu campo de atuao e definio precisa do problema a
ser superado;
Se a formulao da poltica pblica foi baseada em evidncias,
preferencialmente com o aproveitamento de experincias externas e
mapeamento das condies de sucesso sensveis a diferenas de contexto;
Se h documentao, sobre anlise de alternativas e justificativa da lgica de
interveno adotada, com clara demonstrao da relao entre as aes
governamentais e as causas de problemas a serem superados;
Se h objetivos gerais e especficos bem definidos, bem como metas de longo
prazo para a poltica pblica, capazes de direcionar as aes governamentais e
assegurar a transparncia sobre resultados esperados;
Se h planos consistentes com a lgica de interveno da poltica, com
alinhamento de insumos, atividades, produtos, objetivos e impactos.
O diagnstico deve incluir a linha de base (ou marco zero) do problema, que condiciona o planejamento
inicial e serve de subsdio para posterior avaliao do resultado da interveno pblica.
Monitoramento e Avaliao
A implementao de uma poltica pblica deve ser constantemente monitorada e seus
resultados periodicamente avaliados, com vistas concretizao dos objetivos definidos
e ao aperfeioamento do desempenho governamental.
O monitoramento, realizado ao longo da implementao da poltica pblica, analisa e
verifica, num processo contnuo, se as atividades so executadas segundo o
programado, indicando, ao mesmo tempo, as eventuais razes de insucesso.
J a avaliao conduzida antes, durante ou depois da implementao da poltica
pblica. Representa um juzo de valor ou de mrito, considerando: a relevncia dos
objetivos e das estratgias, a eficincia no uso de recursos, a eficcia ou a efetividade no
cumprimento de metas e no alcance dos objetivos, bem como os impactos e a
sustentabilidade da interveno governamental.
Avaliar:
Se o escopo, o propsito e os demandantes do sistema de monitoramento e
avaliao foram definidos desde o momento de formulao da poltica pblica;
Se h disponibilidade suficiente de dados confiveis e relevantes para dar
suporte aos relatrios de desempenho da poltica pblica;
Se h definio dos principais agentes responsveis pelo fornecimento e
utilizao de dados e informaes;
Se os indicadores-chave de progresso para os principais produtos e objetivos da
poltica pblica so mensurados de forma programada.
Institucionalizao
As polticas pblicas devem ser institucionalizadas em normas, padres e
procedimentos, que explicitem competncias, responsabilidades e funes dos atores
envolvidos, de modo a assegurar governana e legitimidade, sem excesso de
formalidades que dificultem sua coordenao.
Avaliar:
Se o arcabouo jurdico-normativo existente juridicamente adequado e
sistemtico e se foi expedido pelo rgo competente;
Se existe matriz de responsabilidades formal da poltica pblica, analisando em
que medida ela delimita funes, recursos envolvidos, processos decisrios, e
mecanismos de resoluo de conflitos e de avaliao e monitoramento para os
diferentes atores envolvidos;
Se as normas legais e infralegais que regulamentam a poltica pblica esto
amplamente acessveis, em meio eletrnico, de modo sistemtico e irrestrito;
Se a participao do Poder Legislativo, na formulao do marco regulatrio
principal da poltica pblica, avalia aspectos importantes de sua formulao, que
no tenham carter meramente administrativo ou operacional, e estejam inscritas
em normas legais ou infralegais.
Participao
As polticas pblicas devem contemplar a participao social, com o fito de agregar
legitimidade aos processos decisrios envolvidos em suas diferentes fases, ampliar a
quantidade e a qualidade de informaes disponveis, direcionar as prioridades para
necessidades reais do pblico-alvo, facilitar o senso de pertencimento e a
responsabilidade compartilhada pela implementao, propiciar a coordenao e a
interlocuo qualificada entre os atores e, ainda, favorecer o monitoramento e o controle
social.
Avaliar:
A aderncia da poltica pblica a deliberaes de conferncias nacionais
setoriais ou outros mecanismos de participao social;
Os arranjos existentes para a promoo da participao da sociedade civil, dos
usurios e das esferas de governo nos processos decisrios envolvidos na
formulao, na implementao e na avaliao e monitoramento da poltica
pblica;
A existncia e o funcionamento de instncias formais e informais de
interlocuo e de controle social na poltica pblica;
A disponibilidade de informaes tcnicas e bases de dados abertos que
propiciem a participao qualificada e informada da sociedade civil e atores
interessados na poltica pblica.
Avaliar:
A definio dos papis e a distribuio das responsabilidades entre os conselhos,
a alta administrao e a gesto operacional, de modo a verificar se h o correto
balanceamento de poder e a segregao de funes crticas;
A disponibilidade de estrutura de pessoal qualificado e em quantidade suficiente
para que todas as etapas da poltica pblica possam ser adequadamente
desenvolvidas, havendo garantia de adequada capacitao sempre que
necessrio;
A proviso de recursos fsicos e de tecnologia da informao necessrios para o
incio e o desenvolvimento da poltica pblica.
Coordenao e Coerncia
Os frutos de uma poltica pblica, qualquer que seja a posio que esta ocupe no
espectro que vai de mxima setorizao mxima transversalidade, so sempre o vetor
resultante das aes e das decises de mltiplos atores envolvidos na situao
problemtica. Tais aes e decises no so, necessariamente, sinrgicas ou alinhadas
de pronto com os objetivos do centro de governo, fazendo-se necessrio no apenas o
desenho de incentivos que mitiguem conflitos potenciais previsveis, como tambm a
criao de instncias claras e empoderadas de coordenao da ao coletiva dentro do
escopo de atuao da poltica. Essas instncias de coordenao devem, ademais,
desenvolver anlise sistmica de modo a identificar eventuais contradies e
inconsistncias entre polticas diversas e, nesses casos, dispor de canais de comunicao
com nvel de gesto superior aos problemas que possam ser reportados e tratados.
Avaliar:
Se a poltica incorpora estrutura de incentivos e outros contedos voltados ao
alinhamento de agendas entre os atores;
Se existem instncias formais de coordenao da ao dos diversos atores na
estrutura de gesto da poltica;
Se s instncias de coordenao so atribudas prerrogativas sobre os atores
pblicos envolvidos, com capacidade de criar solues localizadas para
alinhamento de aes;
Se, em relao aos atores privados e aos atores governamentais de distintas
esferas de governo ou de poder, a poltica contm mecanismos de verificao a
priori de eventuais hiatos entre os requisitos da poltica e as condies objetivas
de operao desses atores;
Se existem eventuais contradies e inconsistncias com polticas diversas, das
quais resulte o enfraquecimento da ao de governo, e se h instncia de
coordenao superior qual tais inconsistncias possam ser reportadas.
Accountability
Abrange responsabilizao, comunicao e prestao de contas sistemticas, com
mecanismos de incentivo e sano dos responsveis pela realizao dos objetivos da
poltica e com instrumentos de imposio de medidas corretivas. O foco na melhoria do
desempenho das polticas pblicas incentiva a aprendizagem institucional e fortalece a
governana dessas polticas.
Avaliar:
Se h definio e formalizao dos mecanismos e dos instrumentos de
responsividade, transparncia e accountability, mediante padres mnimos de
monitoramento de expectativas, comunicao e prestao de contas;
Se h indicao do(s) responsvel(is) diretos pela poltica pblica ou pela gesto
e pelos resultados obtidos por essa poltica;
Se h documentao, manuteno de registros e divulgao sistemticas de
aes e resultados da poltica pblica, mediante prestaes de contas claras,
peridicas e formais;
Se h capacidade de imposio da adoo de medidas corretivas e sanes em
casos de impropriedades;
Se h incentivos responsividade, transparncia, ao comprometimento das
partes interessadas e ao foco em resultados.
5. Bibliografia
BUCCI, M. P. D. Direito Administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Editora
Saraiva, 2006.
FREITAS, I. V. B; TANCREDI, M.; CAVALCANTE FILHO, J. T.; MENEGUIN, F.
B. Avaliao de Polticas Pblicas no Senado Federal: Proposta de abordagem.
Braslia: Consultoria Legislativa/Senado Federal, 2013. Disponvel em:
www.senado.leg.br/estudos. Disponvel em: www.senado.leg.br/estudos.
HEDLER, Helga Cristina; TORRES, Cludio Vaz. Meta-avaliao de auditorias de
natureza operacional do Tribunal de Contas da Unio. Revista de Administrao
Contempornea, Curitiba, v. 13, n. 3, 2009.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Referencial para Avaliao de Governana em
Polticas Pblicas. Braslia, 2014.