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GASTOS Y RECURSOS
QUINES SOSTIENEN FISCALMENTE AL ESTADO? 1
Las actividades econmicas que se desarrollan en un pas pueden ser divididas en dos
partes: la realizada por el sector privado y la realizada por el Estado. El alcance y papel
del Estado ha ido evolucionando a lo largo de la historia y vara de un pas a otro.
Una forma de medir la importancia del Estado en la economa es a travs de la
participacin del gasto pblico en el total del PBI de un pas.
En este sentido, durante el siglo XIX y comienzos del XX, la participacin estatal en la
economa de los principales pases capitalistas fue muy limitada, excepto en los
perodos de guerra. Durante los 150 aos que sucedieron a la independencia de los
Estados Unidos (en 1776), el peso del sector pblico en la economa no super el 3%
del PBI. Pero la depresin que comenz en 1929 oblig a una fuerte intervencin
estatal: entre 1930 y 1940, la participacin del sector pblico en la economa
estadounidense se triplic hasta llegar al 10% del PBI hacia 1945. En la actualidad
alcanza alrededor del 42% del PBI si se toma en cuenta la sumatoria de gastos del
gobierno federal, estatal y local.
En la Argentina el peso econmico del Estado, si se toman los tres niveles de gobierno
(nacional, provincial y municipal), alcanza al 42%, igual que Estados Unidos y por
debajo del promedio europeo.
El Estado gasta dinero para proveer los llamados bienes pblicos. Se define como bien
pblico a aquel que est disponible para el consumo de toda la sociedad, sin importar
quin paga y quin no; por ejemplo, justicia, seguridad, educacin, salud y seguridad
social, entre otros. En los ltimos aos, la Argentina destina una creciente parte de sus
ingresos a pagar la deuda pblica. Asimismo, muchos servicios que eran suministrados
principalmente por el Estado, en la actualidad son ofrecidos tambin por el sector
privado, tales como seguridad y educacin.
Esta ficha destinada al uso en la Ctedra de Elementos de Economa y Concepciones del Desarrollo de la
Carrera de Ciencias de la Comunicacin Social de la UBA, fue elaborada por la docente Judith Knig. Buenos
Aires, febrero de 2012.
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PRESUPUESTO NACIONAL2
El Presupuesto Nacional es un resumen anual y sistemtico que establece las
previsiones del gasto pblico y de los recursos necesarios para cubrirlas. La Ley de
Presupuesto Nacional evidencia cules son las lneas de accin de gobierno, es decir,
establece cules son las prioridades del gasto y estima los recursos con los que se
financiar.
Las instancias de la Ley de Presupuesto Nacional son las siguientes:
Preparacin del proyecto
La elaboracin del proyecto de ley est a cargo del Poder Ejecutivo que lo presentar
al Congreso antes del 15 de septiembre de cada ao. Prcticamente, el Proyecto del
Presupuesto General es preparado por la Secretara de Hacienda, sobre la base de
clculos suministrados por los organismos del Estado. Estos datos son analizados
junto con los planes de gobierno y con las estimaciones de los recursos pblicos. El
Proyecto as elaborado es enviado a presidencia donde se discute, corrige y aprueba.
Finalmente debe enviarlo al Congreso junto a un documento explicativo de cada uno
de los rubros.
Aprobacin de la ley
Este proceso no difiere al que es comn a todas las leyes aunque con ciertas
particularidades. La Cmara de Origen es la de Diputados, el Congreso tiene
facultades para aumentar o disminuir las distintas partidas de gasto pblico e incluir
otras no previstas por el proyecto original.
Veto de la ley:
Luego que el Proyecto de ley fue discutido y aprobado por ambas Cmaras, pasa al
Poder Ejecutivo para su examen y posterior promulgacin como ley. Si el Poder
Ejecutivo tuviera objeciones, cuenta con diez das hbiles para devolverlo a la Cmara
de Diputados. Dentro de esos diez das, el Poder Ejecutivo puede ejercer la facultad de
veto, es decir que puede desechar todo o parte del Proyecto de Ley de Presupuesto.
Los conceptos vertidos en este tem, as como en Gasto Pblico y Recursos del Sector Pblico provienen del
sitio web http://www.afip.gov.ar/ef/docentes_conceptos.html
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GASTO PBLICO
La Ley de Presupuesto Nacional evidencia cules son las lneas de accin del Estado,
es decir, define cules son los gastos pblicos y establece los recursos con que har
frente a dichos gastos.
Nos detendremos en los gastos pblicos. Se trata de las erogaciones dinerarias que
realiza el Estado en virtud de la ley para cumplir con sus fines consistentes en la
satisfaccin de necesidades pblicas. Los elementos que componen el gasto pblico
son:
la administracin de justicia, de acuerdo con las leyes que existen en el pas: el
Estado debe sostener econmicamente al Poder Judicial;
la elaboracin de leyes que organizan la vida en sociedad: el Poder Legislativo;
su propia administracin: el Poder Ejecutivo (Ministerios y organismos pblicos);
defensa exterior y la seguridad interior: Fuerzas Armadas y Fuerzas de
Seguridad;
Deuda Pblica: gastos para saldar la deuda interna y externa.
Adems, el Estado debe contar con recursos para el desarrollo de Servicios Sociales,
es decir, otras funciones cuyas prestaciones son llevadas a cabo por los distintos
niveles de gobierno.
Los gastos fijados por la Ley de Presupuesto Nacional pueden clasificarse de acuerdo
a distintos criterios:
Objeto del gasto: Es el modo de ordenar, resumir y presentar los gastos que se
encuentran programados en el presupuesto, a fin de identificar el tipo de bien o servicio
que se adquiere, las transferencias de fondos que se realizan como tambin, las
variaciones de activos y pasivos. Los gastos se agrupan conforme a ciertas pautas, y a
travs de distintas combinaciones sirven para proporcionar informacin acerca del
comportamiento de la economa pblica. Ejemplo: Gastos en Personal, Bienes de
Consumo, Servicios no Personales.
Finalidad funcin: Presenta el gasto pblico segn la naturaleza de los servicios que
las instituciones pblicas brindan a la comunidad. Por otra parte, permiten determinar
los objetivos generales y los medios a travs de los cuales se estiman alcanzar stos.
Son un instrumento fundamental para la toma de decisiones. Ejemplo: servicios
sociales, deuda pblica, administracin gubernamental, servicios de defensa y
seguridad, servicios econmicos.
Fuente de financiamiento: La clasificacin por fuente de financiamiento consiste en la
presentacin de los gastos pblicos de acuerdo a los tipos genricos de recursos
empleados para su financiamiento. Este tipo de clasificacin identifica el gasto segn
los ingresos que los financian. As, un gasto puede ser financiado por una cierta fuente
de financiamiento (i.e.: Tesoro Nacional) o bien, por una combinacin de fuentes.
Programa: Categora de programacin, que es unidad formal de asignacin de
recursos, que tiene el propsito de satisfacer demandas de la comunidad en el
contexto de una poltica presupuestaria especfica.
Ubicacin Geogrfica: Establece la distribucin espacial de las transacciones
econmico financieras que realizan las instituciones pblicas, tomando como unidad
bsica de clasificacin la divisin poltica del pas.
Recursos propios de capital: abarca las ventas de activos de capital fijo; se trata
Estado
utilizar
de financiar gastos de
capital,
suele
es
inversiones
extraordinarias).
decir,
Ingresos de fuentes
financieras (para
cubrir
las
necesidades
derivadas
insuficiencia
de
la
de
recursos corrientes y
de capital)
De dominio privado: son bienes del Estado que no estn destinados al uso
de todos los habitantes, son enajenable y prescriptibles. Ejemplos: tierras sin
dueos, ferrocarriles, determinadas construcciones hechas por el Estado.
Justicia tributaria
El requisito de que la distribucin de los pagos impositivos deber ser justo es muy antiguo
y de esa conviccin estaban imbuidos tanto los autores que defendieron el principio de
capacidad de pago, como aquellos que propugnaron que el reparto de la carga tributaria
debe hacerse segn la regla que paguen quienes reciben los servicios o sea la teora del
beneficio.
Adam Smith entenda que para financiar las actividades mnimas que debe desempear el
gobierno, se deba recurrir a la recaudacin tributaria, pero le pareca injusto que el
conjunto de la sociedad financie un gasto que beneficie slo a una parte de sta. As, en el
Libro V de La Riqueza de las Naciones parece dejar clara su posicin en favor de la regla
del beneficio, es decir, que paguen aquellos que se benefician con la actividad que realiza
el estado, aunque tambin sugiere gravar a los individuos en proporcin a sus respectivas
capacidades, esto es, en proporcin a las rentas que respectivamente disfrutan bajo la
proteccin del estado.
Durante el perodo en que desarroll su teora Adam Smith se evolucion desde una
fiscalidad indirecta que haba pretendido extender y generalizar el campo de la imposicin
para alcanzar a todas las clases sociales, inclusive a aquellas que se encontraban exentas
de los impuestos patrimoniales como la nobleza y el clero durante el feudalismo, hacia la
fiscalidad directa a partir de la Revolucin Francesa, que consagr el principio de la
distribucin de los impuestos entre los ciudadanos en razn de sus facultades y llev a
los revolucionarios franceses a suprimir los denominados impuestos indirectos.
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En Estados Unidos hubo en principio una fuerte resistencia a la imposicin directa. As, en
1894, el impuesto a la renta se declar inconstitucional porque se consider que
discriminaba entre las personas de acuerdo con su renta.
Luego de la gran depresin y junto con la aplicacin de medidas de corte keynesiano en
las distintas economas del mundo, que dieron lugar a un incremento en el peso del sector
pblico en la economa, se produjo un aumento de la recaudacin tributaria, de modo tal
que permitiera solventar el nivel creciente de gastos que iba experimentando el Estado.
Para ello fue necesario contar con el aporte de aquellos sectores con mayor capacidad
contributiva, por lo que la imposicin de medidas keynesianas ir acompaada del
establecimiento de tributos progresivos y de la adopcin del principio de capacidad de
pago.
Con el enfoque neoliberal, que concibe un estado mnimo que no debe intervenir en la
asignacin eficiente de los recursos que hace el mercado, vuelven a variar las formas de
imposicin, que se sustenta en impuestos regresivos.
La justificacin terica para hacer recaer el peso de los impuestos sobre el sector de la
poblacin con menores recursos, parte del supuesto de que los impuestos deben ser
neutrales y eficientes. En este sentido, los impuestos al consumo (como el IVA)
cumplen con ambos requisitos, porque se afirma que no interfieren en las decisiones de
inversin y resulta ms sencilla su recaudacin.
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secundaria, tanto por una cuestin instrumental, como por las correlaciones de fuerza ya
que los actores y procesos que definen el grado de regresividad primaria tendrn tambin
capacidad para bloquear eventuales reformas fiscales (tributarias y de gasto pblico) que
podran mitigarla, al menos en parte, en la fase de redistribucin secundaria. En
definitiva, lo que ocurre es que una vez concentrada la propiedad, resulta muy difcil
redistribuirla.
Esta circunstancia tambin puede explicar la distribucin de la carga tributaria segn el
nivel de ingresos de la poblacin. As en los pases de altos ingresos, la recaudacin se
concentra principalmente en impuestos directos, es decir, impuestos progresivos, lo que da
como resultado que los gastos gubernamentales son afrontados fundamentalmente por las
personas de altos ingresos. Por el contrario, en los pases de bajos ingresos o de muy
desigual distribucin del ingreso, la carga tributaria es soportada principalmente por las
personas de ingresos bajos, a travs de la imposicin indirecta, es decir de impuestos
regresivos.
En las dos tablas siguientes, se verifica que la poltica fiscal empeora el coeficiente de Gini
en casi todos los pases de AL y lo mejora en los pases de la OCDE:
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Este modelo tributario de sesgo progresivo y de redistribucin sobrevive hasta mitad de los
aos 60, cuando se inicia un proceso de largo y gradual deterioro que se acelera a partir
de 1975. Hubo algunos intentos del gobierno de Alfonsn para restablecer cierta
progresividad en el sistema impositivo, que fueron largamente revertidos por las
administraciones subsiguientes, de tal modo que a la cada de la convertibilidad (2001) el
sistema tributario argentino mostraba un pattico contraste con el que imper entre 1945 y
19604.
Entre 1991 y 2001 la recaudacin se concentra en pocos tributos (IVA y Ganancias),
alcanzando juntos ms del 70 por ciento de participacin. Se trata de una concentracin de
claro corte regresivo en tanto el IVA, que es un impuesto que soportan principalmente los
de menores recursos, represent en promedio el 50% de la recaudacin tributaria del
perodo (regresividad potenciada por la participacin en tercer lugar de importancia de
otros impuestos tambin regresivos como los internos sobre bienes y servicios).
Entre los aos 2003 y 2008 se produce un sostenido crecimiento de la recaudacin del
gobierno central, que pasa del 21% al 31% del PBI. Este incremento obedece a cuatro
factores: (1) crecimiento econmico, (2) nuevos tributos (impuesto sobre Crditos y
Dbitos en Cuenta Corriente -2001-, restablecimiento de los derechos de exportacin
retenciones- sobre productos agropecuarios e hidrocarburos), (3) mejor fiscalizacin y (4)
reformas previsionales. El elemento preponderante es el crecimiento econmico puesto
que los ingresos asociados a ste explican el 75% del incremento registrado a lo largo del
perodo5.
En cambio, si lo que se compara es la presin tributaria promedio de la etapa poscrisis y la
Convertibilidad, el 60% del incremento se explica por la instauracin de nuevos tributos
(retenciones e impuesto al cheque). Comparando ambos perodos se debe destacar la
mayor participacin promedio del impuesto a las Ganancias, la menor participacin
promedio del IVA aunque sigue siendo el impuesto preponderante, la cada en la
participacin de otros impuestos internos sobre bienes y servicios y la incorporacin de los
nuevos tributos6.
Gaggero, Jorge La progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravo (y los desafos del presente).
Documento de Trabajo Nro. 23. Diciembre de 2008. CEFIDAR.
5 Patrucchi, Leticia y Grottola, Leonardo El sustento fiscal del retorno del Estado desarrollista. Un anlisis de
la evolucin del sistema impositivo argentino. Instituto de Investigaciones Gino Germani (IIGG)/CONICET.
Congreso 2010 de la Asociacin de Estudios Latinoamericanos. Toronto. Canad.
6 Patrucchi, Leticia y Grottola, Leonardo, obra citada
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Fuente: Leticia Patrucchi y Leonardo Grottola en El sustento fiscal del retorno del Estado desarrollista 2010.
Al analizar la evolucin de la recaudacin tributaria entre 1991 y 2007 se observa que hay
un claro predominio de los impuestos regresivos durante todo el perodo. Mientras que
durante la Convertibilidad los ingresos por tributos progresivos representaron un 28% del
total y los regresivos un 72%, en el perodo poscrisis representaron 33 y 67 %
respectivamente.
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Fuente: Leticia Patrucchi y Leonardo Grottola en El sustento fiscal del retorno del Estado desarrollista 2010.
Conclusiones
Lo que se concluye es que en los ltimos aos se complejiz la estructura tributaria como
consecuencia de la introduccin de nuevos tributos pero no hubo reformas integrales. Si
bien se verific una mejora en la participacin de impuestos progresivos, an se mantiene
el predominio de impuestos regresivos, fundamentalmente el
altsima, de tipo francs o sueco, y sin excepciones para los pobres (en alimentos bsicos
y vestimenta, como es usual en los pases avanzados). En contraste, se aplica un dbil
impuesto a las ganancias, en gran medida a las empresas (que lo pueden trasladar a
precios), con un impacto muy limitado sobre las personas y sin incidencia significativa
sobre los ms ricos. Esto ocurre porque la alcuota marginal mxima del impuesto es baja
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(35%, igual a la alcuota general que tributan las empresas) y porque se grava casi
exclusivamente el trabajo personal, con una dbil progresividad7.
En la Argentina no estn gravadas las ganancias de capital que obtienen las personas
fsicas y, tal como afirma Gaggero, esta es una circunstancia muy anmala a nivel mundial,
y constituye la nota ms provocativa del carcter extremadamente regresivo del sistema
impositivo argentino (que lo distingue, por ejemplo, de los de Chile y Brasil).
Por otro lado, tampoco se puede afirmar que los resultados positivos que operaron en los
ltimos tiempos en materia de recaudacin tributaria se sostengan en el largo plazo, ya
que se encuentran vinculados a rentas extraordinarias originadas en precios elevados de
los commodities y a una estructura tributaria concentrada en pocos impuestos que
dependen de las oscilaciones del ciclo econmico.
Gaggero, Jorge La progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravo (y los desafos del presente).
Documento de Trabajo Nro. 23. Diciembre de 2008. CEFIDAR.
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BIBLIOGRAFA
Gaggero, Jorge La progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravo (y los desafos del
presente). Documento de Trabajo Nro. 23. Diciembre de 2008. CEFIDAR
Patrucchi, Leticia y Grottola, Leonardo El sustento fiscal del retorno del Estado
desarrollista. Un anlisis de la evolucin del sistema impositivo argentino. Instituto de
Investigaciones Gino Germani (IIGG)/CONICET. Congreso 2010 de la Asociacin de Estudios
Latinoamericanos. Toronto. Canad.
Smith, Adam. La Riqueza de las Naciones. (Libros I-II-III y seleccin de los Libros IV y V).
(Carlos Rodrguez Braun, trad.). Alianza Editorial. Madrid. Espaa. (Obra original 1776).
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