V Conferencia ISTR-LAC

Adriana ROFMAN

V Conferencia Regional de la ISTR-LAC

Lima, 10 al 12 de agosto

LA PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS

INSTANCIAS DE ARTICULACION MULTIACTORAL: HACIA
LA ELABORACIN DE UN MODELO DE ANLISIS
Adriana ROFMAN1
Introduccin
Este articulo se propone establecer algunas bases tericas para el estudio de las
instancias de articulacin multiactoral, generadas ltimamente en mbitos locales . La
profusa bibliografa existente sobre este tema coincide en pocas definiciones bsicas: se
trata de espacios de e ncuentro entre el Estado, actores de la sociedad civil y
representantes del sector privado, que tienen por objeto intervenir en la formulacin
de polticas pblicas. En otras palabras: aluden a la existencia de una multiplicidad de
actores que pese a sus racionalidades e intereses diferentes- convergen en la
implementacin de una accin comn para dar respuesta a una necesidad priorizada de
una comunidad. (Tamargo, 2002:7)
Los estudios sobre las instancias de articulacin multiactoral local se han expandido
a un ritmo semejante al de la efectiva multiplicacin de estas estructuras institucionales en
diferentes regiones y localidades, tanto en nuestro pas como en el resto de Amrica Latina.
La creciente conformacin de espacios participativos que convocan a actores estatales y no
gubernamentales est muy asociada a los procesos de reforma del Estado, y sus
implicancias en el campo de las polticas sociales , los procesos de descentralizacin y la
jerarquizacin de la participacin social y ciudadana en la formulacin de las polticas
pblicas. Convergen en este movimiento, por lo tanto, propuestas y modelos de accin
generados por sectores muy diversos, entre los que se encuentran los organismos
internacionales de crdito y financiamiento, las agencias estatales implicadas en la
formulacin de polticas sociales, los gobiernos locales, las organizaciones de la sociedad
civil, y, por supuesto, los analistas e investigadores que se interesan por este amplio campo
de problemas. (Clemente, 1999)
En las elaboraciones discursivas que se ocupan de estas nuevas realidades
institucionales, los espacios multiactorales son definidos como mbitos de interaccin entre
el Estado, la sociedad civil, y en algunas versiones, el sector de la actividad econmica; y
forman parte, de manera creciente, de la estructura de formulacin e implementacin de las
polticas sociales y de desarrollo local- regional. El modelo de gestin multiactoral alude as
a los actores o a las organizaciones de la sociedad civil, como una de las partes de dicha
articulacin, haciendo referencia, con esa denominacin, a aquellos actores que no forman
parte del Estado ni del mbito empresarial de la economa de mercado.
Rara vez se explicita en estos discursos, qu tipo de realidades se pretende aludir
con el trmino sociedad civil, a pesar de que esta nocin es el fundamento del carcter
multiactoral de las instancias institucionales propuestas. Este concepto aparece, por lo
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Profesora investigadora de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento. arofman@ungs.edu.ar

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tanto, asimilado a una defincin por defecto, que aglutinara, de forma poco precisa, a un
amplio y diverso conjunto de actores y de procesos que slo tienen en comn su
diferenciacin respecto del Estado y del mercado.
Las reflexiones que se desarrollarn en este documento tienen por objeto
problematizar la nocin de sociedad civil presente en las elaboraciones que circulan en
torno a estas construcciones institucionales. Es e uso comn, si bien puede ser apropiado
para el discurso poltico y de la accin pblica, resulta confuso y excesivamente polismico
para los requisitos de pertinencia y rigurosidad cientfica una investigacin en ciencias
sociales.
Este trabajo, entonces, se propone revisar los diferentes enfoques actualmente
vigentes en el debate acerca de estos espacios de interaccin, desde una mirada que
profundice en el anlisis de la nocin de sociedad civil implcita en las distintas visiones. La
intencin es indagar en las concepciones subyacentes en los distintos discursos que
alimentan este campo, con el propsito de avanzar en la construccin de un andamiaje
conceptual apropiado para los estudios acerca de las instancias de articulacin multiactoral.
Como criterio organizador de la revisin, tomar la propuesta de Nuria Cunill Grau,
que seala la necesidad de indagar a lo menos sobre tres aspectos que conciernen a la
institucionalizacin de la articulacin Estado-sociedad civil: a) los sujetos de la participacin
social, b) las propias modalidades de ella y c) los mbitos en los que se ejerce ( 1995:7).
En las reflexiones que siguen, me propongo analizar en los discursos acerca de las
instancias de articulacin multiactorales, profundizando, en la primer seccin, en los
distintos enfoques acerca de los sujetos que las conforman; y en las modalidades que
asume la participacin de los actores de la sociedad civil y los mbitos de intervencin de
las polticas generadas en estos mbitos, en la segunda seccin.

1. Los sujetos de la interaccin multiactoral: partes de una estructura

tripartita?
La concepcin estructural tripartita
En la revisin de los distintos enfoques que sustentan las concepciones acerca del
espectro de actores o sujetos que conforman los espacios multiactorales, cabra identificar
dos corrientes principales, Una vertiente pone el acento en el plano institucional, y
jerarquiza a estas instancias en tanto nuevas formas de institucionalidad local; mientras
que la segunda corriente, valoriza estos espacios en funcin de la ampliacin de la
participacin de la sociedad en la formulacin e implementacin de polticas estatales.
La primer vertiente, que se encuentra en el ncleo del pensamiento sobre el
desarrollo econmico local, habla preferentemente de la concertacin pblicoprivada, como el soporte institucional de los procesos de desarrollo. Para este enfoque,
los procesos de crecimiento y desarrollo econmico tienen un carcter territorial, si se
basan en la articulacin de los recursos y capacidades localizadas en un espacio local con
el fin de incrementar la productividad y la competitividad de la localidad o regin. Si bien
esta corriente muestra un fuerte sesgo economicista, al afirmar que el xito de este proceso
se relaciona con la impronta territorial, los autores que abrevan en esta perspectiva
recuperan los aportes de las teoras institucionalistas al pensamiento econmico clsico, y

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destacan la relevancia de las instancias institucionales locales, como forma de vincular a los
actores implicados .2
Dado que el acento de esta corriente est puesto en fortalecer la trama institucional
y los encadenamientos empresariales que favorecen el desarrollo productivo, los actores
que participan de los espacios de concertacin son definidos como agentes del desarrollo
local, nocin que incluye fundamentalmente a las instancias estatales como
representantes del sector pblico- y a los empresarios o sus asociaciones como
representantes de la actividad econmica privada-. El resto de los actores sociales de la
localidad, se aglutinan en una categora muy general de sociedad civil, ciudadanos o
comunidad local. Con estos trminos se alude al conjunto de la poblacin local, que es
visualizada como participante del proceso de desarrollo de forma indiscriminada,
considerada como recursos humanos o beneficiarios del crecimiento econmico.
Esta visin aparece claramente presentada por Albuquerque, uno de los autores
ms reconocidos de esta corriente: El enfoque del desarrollo econmico local se orienta a
.. las polticas activas de intervencin desde las diferentes instancias territoriales para el
fomento productivo y empresarial , a partir de una concertacin de actores pblicos y
privados , a fin de impulsar la mayor articulacin y capacidad competitiva de los diferentes
sistemas productivos locales .... es preciso el fortalecimiento institucional de las
administraciones territoriales , a fin de que los gobiernos locales, provinciales y regionales
puedan desempear un papel activo como animadores y catalizadores de iniciativas de
desarrollo econmico local junto a los restantes agentes socioeconmicos privados y el
conjunto de la sociedad civil (Albuquerque, 2001 : 79 , 183. La cursiva es ma)
Este modelo de desarrollo se apoya en una concepcin de la estructura societal
organizada en torno a tres sectores que se distinguen en funcin de los intereses que
articulan: el Estado, como institucionalizacin de lo pblico, y representante de los
intereses generales del territorio; la economa, en tanto mbito de desarrollo de los
intereses privados de acumulacin capitalista; y la comunidad o sociedad civil, visualizada
como un espacio residual que recibe el impacto de las acciones generadas por la
vinculacin entre los otros dos sectores y brinda legitimidad y sustentabilidad al proceso. En
esta concepcin la sociedad civil alude a un campo indiferenciado de actores, sin otros
intereses que una expectativa generalizada e imprecisa de mejoramiento de las condiciones
de vida de la poblacin.
La segunda corriente est estrechamente ligada a la difusin de las estrategias
participativas para la formulacin e implementacin de las polticas sociales, por lo
que pone el acento en la participacin de los actores sociales en los diferentes
momentos de la gestin de las polticas de intervencin social. Los estudios identifican
diferentes configuraciones institucionales, que implican distinto grado de participacin de los
actores involucrados. As, segn Bombarolo, se ubican en la categora de espacios
participativos multiactorales diferentes formatos institucionales, como los planes
estratgicos, los presupuestos participativos, los consejos consultivos de polticas pblicas,
el diseo participativo de programas sociales y los sistemas de monitoreo integral de la
accin pblica (Bombarolo, 2004).
Estos espacios, promovidos desde el mbito estatal, convocan a las organizaciones
de la sociedad civil en tanto construcciones institucionales que representan los intereses de
la sociedad, entendida aqu como la contrapartida de las polticas estatales. Contrapartida
2

Ver, entre otros, VAZQUEZ BARQUERO, 1997; BERVEJILLO, 1999; LAZARO ARAUJO, 1999;
ILPES, 1998
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que abarca, en general, a las organizaciones que asumen la representacin de la poblacin

destinataria de estas polticas -es decir el amplio universo poblacional que requiere de la
ayuda estatal para sobrevivir- y que recubre a un conjunto de sectores sociales, actores o
intereses definidos en funcin de la recepcin de prestaciones sociales del Estado. Se trata,
en su mayora, de organizaciones sociales comprometidas con la problemtica social:
organizaciones comunitarias, ONGs filantrpicas y/o religiosas, organizaciones de base
territorial, etc.

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Quedan afuera de las estructuras institucionales participativas que enmarcan la

implementacin de los programas sociales, los actores que representan al mundo de la
actividad econmica. Ello se explica por la concepcin predominante acerca del campo de
intervencin de la poltica social, que asignan a estos espacios multiactorales implicados en
la implementacin de los programas sociales una ingerencia limitada al campo de la
distribucin de los recursos, un recorte que se funda en la delimitacin del mbito de
intervencin de las polticas asistencialistas y compensatorias. Por su parte, aqullas
instituciones ligadas al mundo de la produccin cmaras empresariales, agencias de
desarrollo, sindicatos- son preferentemente convocados en los espacios donde se debate la
poltica econmica.
Esta separacin tajante entre poltica social y poltica econmica reproduce, en el
nivel de las polticas estatales, la concepcin de la estructura societal tripartita de esferas
separadas, que estaba presente en las elaboraciones del desarrollo econmico local. En
esta mirada, el Estado constituye una de las partes de dicha estructura trifsica; mientras
que en el campo de la sociedad se distinguen dos mbitos institucionales: las
organizaciones del mundo de la produccin, es decir, de la economa, que operan en el
mbito del mercado y expresan los intereses ligados a la ganancia y la acumulacin,
agrupadas en la categora de empresas o entidades empresariales; y las organizaciones
que intervienen en el campo de la satisfaccin de las necesidades, de la accin social, que
constituyen el mbito de la sociedad civil. En los discursos predominantes acerca de la
sociedad civil actualmente en circulacin, esta distincin se expresa, literalmente, en el
trmino tercer sector, u organizaciones sin fines de lucro.
Es decir, las dos formas de articulacin multiactoral que se proponen en los
modelos de formulacin e implementacin de polticas que apelan a la interaccin
entre el Estado y la sociedad, se sustentan en la concepcin tripartita de la estructura
societal conformada por tres esferas separadas: el Estado, el mercado y la sociedad
civil. La distincin entre estos tres campos parece basarse, en una primera aproximacin,
en los principios que guan la accin de las organizaciones involucradas en cada uno de
ellos: el Estado alude al complejo institucional que se propone como mbito de
representacin de los intereses generales cuyas acciones se orientan a sostener la
legitimidad de su autoridad; el mercado engloba a la trama de entidades que , empujadas
por el afn de acrecentar sus ganancias, se vinculan de manera competitiva; y la sociedad
civil refiere a un campo ms difuso de organizaciones e instituciones que se movilizan en
funcin de la satisfaccin de necesidades y defensa de derechos, y que se regiran por
valores de solidaridad e ideales de ampliacin de la participacin.
La imagen de las tres esferas, cada una de las cuales se organizara de acuerdo a
lgicas claramente diferentes, se inscribe en la tradicin del pensamiento pluralista, donde
la sociedad civil constituira el tercer campo, distinto de la economa y del Estado. En este
enfoque, la delimitacin del campo de la sociedad civil es resultado de dos operaciones
entrelazadas de diferenciacin de la estructura societal: por un lado se distingue entre la
coaccin y la libertad, en donde la esfera social corresponde al dominio de la libre
asociacin entre individuos, contrapuesta a la naturaleza coactiva y autoritaria de la
regulacin estatal; y, por el otro, se establece la separacin entre el dominio de los intereses
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privados, vinculados entre s a travs del mercado, y las cuestiones de orden pblico, que
involucran a las instituciones que organizan la interaccin social. Como resultado, la visin
predominante en los discursos polticos y sociales identifica al espacio de la sociedad civil
con la participacin libre y voluntaria en cuestiones relativas al inters pblico.
Rastrear la construccin histrica de estas dos operaciones conceptuales de
delimitacin del mbito de la sociedad civil, que han confluido en la definicin actualmente
vigente, puede ayudar a precisar sus contenidos.
La distincin entre sociedad civil y Estado, por un lado, se asienta en una importante
tradicin del pensamiento poltico moderno. En este sentido, Bobbio comienza un captulo
sobre el tema afirmando que En el lenguaje poltico actual la expresin sociedad civil es
conocida en trminos de la gran dicotoma sociedad civil / Estado ... no se puede
determinar el significado ni delimitar la extensin de la sociedad civil, ms que refiriendo y
delimitando al mismo tiempo al trmino Estado. Negativamente, se entiende por sociedad
civil la esfera de relaciones sociales que no est regulada por el Estado. ( Bobbio,
1995:39). A su vez, Taylor describe a la sociedad civil como una red de asociaciones
autnomas, independientes del estado, que vinculan y agrupan ciudadanos en torno a
cuestiones de inters pblico, y pueden tener efectos en las polticas pblicas por su mera
existencia o accin. (Taylor, 1995:204) 3. En ambas definiciones el rasgo principal que
identifica a la sociedad civil refiere a su autonoma respecto de las relaciones de autoridad
propias de la dominacin estatal.
Esta concepcin naci junto con la emergencia de la sociedad burguesa, y lleva la
marca de las condiciones de surgimiento de una nueva clase social que estaba
construyendo y apropindose de - un espacio pblico distinto al estatal. Este sentido
encuentra sus orgenes en el pensamiento del siglo XVIII, como seala Taylor (1999)
cuando el surgimiento de la nocin de sociedad civil buscaba expresar la realidad de un
emergente mbito pblico burgus, distinto de la estructura poltica de la monarqua y de la
Iglesia, que permita la libre expresin y discusin de las ideas, y abra as las vas de
legitimacin de los derechos individuales frente a las instituciones.
La definicin de sociedad civil que propone Bobbio (1995) se apoya en estas bases
histricas, ya que la identifica como un mbito pre-estatal, sealando de esta manera al
conjunto de formas de participacin pblicas que son resultado de la libre expresin de los
intereses individuales y que, por lo tanto, aspiran a desarrollarse lejos de la interferencia del
control estatal. Esta visin, que establece fronteras sumamente claras entre la sociedad civil
y el Estado, est presente en el pensamiento pluralista, que recorta un campo de
participacin libre en asociaciones voluntarias que no aspiran a intervenir en el sistema
poltico.
La otra dicotoma mencionada, la demarcacin entre la sociedad civil y el mercado,
no encuentra fundamentos filosficos tan fuertes, puesto que la tradicin basada en la
distincin del Estado llevaba a asimilar a la sociedad civil con el campo de las actividades
privadas, es decir, con la vida econmica.
En la tradicin iusnaturalista, la idea de sociedad civil haca referencia a los
contratos e instituciones que tenan por objeto superar el estado de naturaleza. Es ste el
sentido que lleva a Locke, segn afirma Taylor (1995), a construir una imagen de la
sociedad como un conjunto actos interrelacionados de produccin, intercambio y consumo ,
que tienen su propia dinmica interna. Como indica este autor, en ese momento la economa
defina a una de las escasas dimensiones de la vida social en la que la sociedad poda
funcionar fuera del mbito de la poltica, donde podan generarse asociaciones libres y
3

La traduccin del texto de Taylor, es responsabilidad de la autora.

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voluntarias alejadas de la autoridad estatal. En esta lectura, la sociedad civil alude al

espacio de desarrollo de la actividad econmica, y de las organizaciones que tienen que ver
con la defensa de intereses anclados en la estructura econmica, como los gremios de
oficios, antecesores de los sindicatos y cmaras empresariales contemporneos.
Esta lnea de pensamiento tambin debe comprenderse en el marco histrico de
surgimiento del capitalismo, donde la vida econmica mercantil se estaba configurando
como el nico mbito alejado de la ingerencia estatal, y, por lo tanto, el campo ms propicio
para la expresin de los intereses individuales y el desarrollo de los acuerdos libres y
voluntarios. Este contexto histrico permite explicar la asociacin que postula Hegel entre
la sociedad civil y el reino de las necesidades, y ms claramente Marx, con las relaciones
econmicas de base material. ( Bobbio,1995)
Cabe atribuir a los pensadores polticos del siglo XX la redefinicin de este esquema,
y la consiguiente identificacin de un mbito pblico, no estrictamente estatal y a la vez
diferenciado de los intereses privados. Podran sealarse, dos aportes sustanciales para
esta reconfiguracin. En primer lugar, el pensamiento de Gramsci, quien concibe a la
sociedad civil como el campo de construccin y lucha por la hegemona, y por lo tanto,
referida a las instituciones pblicas que operan en la formacin del consenso social acerca
del sistema de dominacin. En segundo lugar, la filosofa de Habermas, que al postular un
mundo de la vida caracterizado por la vigencia de una tica comunicativa basada en el
reconocimiento del otro y el valor de la deliberacin, sienta las bases de una visin
normativa de la sociedad civil, distinta del mundo del poder estatal y del mercado.
Este camino filosfico se entrecruz con procesos histricos propios de la expansin
del capitalismo a lo largo del siglo XX, como la creciente mundializacin e
institucionalizacin de la economa , que gener dinmicas de concentracin econmica
que hacen difcil, a comienzos del siglo XXI, concebir al mercado como el mbito de
expresin de los acuerdos libres e individuales, tal como lo podra haber imaginado Locke
en el siglo XVIII. A la vez, la expansin del campo de la comunicacin social, ha convertido
al mbito de la opinin pblica en un espacio fuertemente marcado por lgicas de mercado
y de manipulacin poltica, lo que tiene poco que ver con la imagen de discusiones
periodsticas o de caf, que aparecan en esa poca como los mbitos principales de
expresin de la opinin pblica. Tambin cabe mencionar las transformaciones del sistema
democrtico, como la reduccin de la participacin poltica a las instancias electorales y el
consiguiente alejamiento entre representantes y representados.
En sntesis, en esta fase del desarrollo capitalista resultara inconcebible imaginar
que la trama de las relaciones econmicas se rija por lgicas individuales y de libre
asociacin, as como suponer que los debates pblicos que se difunden a travs de los
medios de comunicacin expresan puntos de vista individuales y autnomos. Por lo tanto,
ninguna de las dos dicotomas sentaron las bases para la delimitacin del mbito de la
sociedad civil en la tradicin de la filosofa poltica, conservan hoy su vigencia, ni resultan
apropiadas para caracterizar este mbito en la actualidad.
En consecuencia, la definicin que predomina hoy en el campo de los estudios de la
sociedad civil se apoya en la concepcin tripartita de la estructura societal, donde la
sociedad civil se distingue tanto del Estado como de la economa. La mayora de los
autores que intervienen en este debate apelan a este esquema conceptual, que puede ser
expresado en la definicin operativa del campo que proponen Cohen y Arato: una esfera
de interaccin entre la economa y el Estado, compuesta ante todo por la esfera ntima (en
especial la familia), la esfera de las asociaciones ( en especial las asociaciones voluntarias)
los movimientos sociales y las formas de comunicacin pblica ( 2000: 8). Esta delimitacin
del campo de la sociedad civil se apoya en la definicin terica que presentan los autores
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ms adelante, cuando sugieren comprender la nocin de sociedad civil en torno a una

nocin de movimientos democratizadores autolimitados que procuran extender y proteger
espacios tanto para la libertad negativa como para la libertad positiva y volver a crear
formas igualitarias de solidaridad sin obstaculizar la autorregulacin econmica.( 2000:
36/7).
Este modelo conceptual constituye tambin el presupuesto terico que orienta los
estudios empricos sobre el campo de la sociedad civil. Estas investigaciones hacen
operativa esta concepcin a travs de la virtual asimilacin de sociedad civil al concepto de
organizaciones de la sociedad civil, entendidas principalmente como el conjunto de
asociaciones voluntarias que trabajan para el bien pblico. Citando el prrafo inicial de uno
de los textos pioneros en nuestro pas en este campo: Entre el Estado y el mercado
siempre hubo un extenso tejido asociativo, un universo heterogneo que incluye desde las
sociedades de fomento,los clubes, las entidades de beneficencia, las colectividades, las
fundaciones, etc. Eso que decimos llamar el tercer sector para diferenciarlo del sector
estatal y del sector privado tiene algo de uno y algo de otro, pero es justamente esa peculiar
combinacin lo que define su naturaleza especfica: siendo una actividad sustentada por
iniciativa de los particulares tiene una dimensin pblica en la medida en que se emprende
como un servicio voluntario a los dems (Gonzalez Bombal, 1995: 66)
Sera posible caracterizar a este modelo, tanto en su formulacin terica como en la
versin ms operativa como una concepcin estructural de la sociedad civil, ya que
sustenta esta nocin en una imagen de estructura compuesta por tres partes y analiza a la
sociedad civil en base a sus diferencias con las otras dos esferas. Este modelo conceptual
brinda, en principio, un marco de anlisis apropiado para estudiar esta dimensin de la
interaccin social, si bien amplia y heterognea, se expresa en un conjunto de prcticas e
instituciones con ciertos rasgos comunes, permitiendo as delimitar un campo de reflexin
filosfica y de investigacin emprica
La aplicacin de este modelo de anlisis plantea, sin embargo, algunos
interrogantes, como cules seran los rasgos propios de la sociedad civil, y cmo se
diferencian de aqullos que caracterizan el mbito estatal y del mercado? En las
formulaciones analizadas es posible encontrar variadas respuestas a estas preguntas. En el
pensamiento de Cohen y Arato, se caracteriza a la sociedad civil en relacin a la
preeminencia del valor de la solidaridad y a su potencialidad de democratizacin de las
relaciones sociales, frente al autoritarismo del Estado y al egosmo individualista del
mercado. Las investigaciones empricas, por su lado, traducen estos principios en criterios
de clasificacin de las instituciones, apuntando principalmente al carcter voluntario fuera
de la imposicin estatal- y no lucrativo no econmico- de las organizaciones de la
sociedad civil.
Los criterios de diferenciacin
An cuando se reconoce el valor metodolgico de un modelo conceptual estructural
que permite definir el campo de estudio y clasificar a las instituciones y organizaciones en
estudio, es importante revisar con mayor profundidad los criterios que organizan este mapa
societal: cules son los principios que explican la lgica de cada una de las esferas y
permiten ubicar a las instituciones en uno u otro campo?
Los criterios de distincin entre las esferas pueden aludir, en algunas formulaciones,
a la naturaleza de los principios que caracterizan a la sociedad civil. Para Cohen y Arato,
la sociedad civil sera el mbito de expresin de los intereses sociales donde tenderan a
predominar los principios de autonoma, entendida como fundamento de la posibilidad de
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la interaccin comunicativa, la asociacin y, por lo tanto, la libertad; de igualdad, vinculada

aqu a la nocin habermasiana de universalidad como un principio regulador del proceso
discursivo por medio del cual los participantes razonan juntos sobre cules valores,
principios e interpretaciones de necesidades merecen ser institucionalizados como normas
comunes... tiene como ncleo un concepto intersubjetivo, interactivo, de la individualidad y
la autonoma (2000:40) ; donde radicara la capacidad de democratizacin del conjunto de
la estructura societal: Creemos que la democratizacin de la sociedad civil la familia, la
vida asociativa y la esfera pblica- necesariamente ayuda a abrir la estructura de los
partidos polticos y de las instituciones representativas (2000:38)
La lgica propia de la sociedad civil debera radicar, en este enfoque, en la
prevalencia de aquellos valores que Habermas ubicara en el mundo de la vida y que se
contraponen con los principios competitivos y autoritarios de las otras dos esferas. Esta
perspectiva de tono normativo, si bien aporta a la construccin de modelos ideales que
permitan orientar la accin y analizar los fenmenos histricos, necesita asociar estos
valores con instituciones o con actores realmente existentes, si pretende ofrecer tambin
un marco de anlisis de los procesos sociopolticos contemporneos. La definicin inicial
de que presentan los autores aqu analizados, que refiere a la sociedad civil como
movimientos democratizadores autolimitados, as como sus observaciones acerca de la
propuesta de una sociedad civil ha llegado a reflexionar sobre s misma mediante la
determinacin de sus temas y las normas que se aplica a s misma , al igual que a travs de
su autolimitacin vis a vis la sociedad poltica ( 2000:79) lleva implcita el supuesto de la
existencia real o virtual- de sujetos sociales con capacidad de autorreflexin. Si embargo,
ms all de estas sugerencias, estos autores no avanzan en la elaboracin de marcos
analticos que permitan caracterizar empricamente a dichos sujetos, an en los captulos
dedicados al anlisis de los procesos histricos que dieron lugar al resurgimiento de la
sociedad civil en las ltimas dcadas.
Otro fundamento de los criterios de diferenciacin entre esferas proviene de los
estudios empricos, que confluyen en una vertiente de orientacin sociolgica, ya que se
identifica el espacio de la sociedad civil con el conjunto de organizaciones que lo
movilizan, haciendo referencia a la naturaleza asociativa y voluntaria de este universo
organizacional. La sociedad civil se caracteriza, en este enfoque, como un mbito de libre
asociacin entre individuos, que se agrupan en funcin del inters pblico de servicio a
otros, es decir, sin fines de lucro privado. Es un universo donde no rige la autoridad poltica
ni la lgica de la acumulacin econmica, sino el principio de la participacin. El estudio de
los actores de la sociedad civil, inters principal de esta corriente ha dado lugar a
numerosas investigaciones empricas que se proponen clasificar a las organizaciones,
valorar su aporte social, describir sus trayectorias histricas, etc. 4 Se destaca, en la
produccin argentina implicada en este enfoque, el libro compilado por A. Thompson
Pblico y privado, donde cada captulo analiza el desarrollo de un tipo diferente de
organizaciones de la sociedad civil. (Thompson, 1995)
Los estudios ubicados en este enfoque constituyen una contribucin sumamente
valorable al conocimiento de la conformacin y de la accin de la sociedad civil en
Argentina. Algunos de ellos, sin embargo, se detienen en una aproximacin descriptiva,
aunque asumiendo de manera acrtica la definicin del espacio institucional de la sociedad
civil en base a los principios y valores que supuestamente ellos portaran. Es decir, una
corriente importante de estudios inscriptos en esta perspectiva, asumen como hecho
evidente la orientacin hacia el bien pblico, la ausencia de principios de mercado y la
4

Entre los estudios publicados en nuestro pas, se puede mencionar el libro ya citado de Thompson,
1995, donde aparece el ya mencionado artculo de Gonzalez Bombal, 1995; PNUD /BID , 1998;
Luna. 1999; Filmus, Arroyo y Estbanez, 1997
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separacin tajante del sistema poltico. Por ejemplo, el importante estudio de alcance
nacional, coordinado por Elba Luna, asigna a las organizaciones el propsito de dar
respuesta a las necesidades de los pobladores, ...de realizar donaciones y desempear
actividades filantrpicas, ,.. ayudar a otros . Las caractersticas fundamentales de estas
organizaciones, seran para este estudio, entre otras: privadas, en el sentido de constituir
una estructura separada del gobierno, ... no lucrativas... autogobernadas... voluntarias, ... no
partidarias (PNUD/BID, 1998: 24/25) . Sin embargo, una revisin detallada de las
organizaciones que configuran el objeto de estudio de estos trabajos encontrara all
numerosos casos de instituciones imbricadas en los mecanismos de mercado o en las
tramas clientelares del Estado, o agrupaciones cuyo funcionamiento interno o su labor
pblica difcilmente puedan cargar con el calificativos de democrticos.
En sntesis, los criterios utilizados para distinguir a la esfera de la sociedad civil de
los mbitos estatal y de mercado, se pueden basar en consideraciones de orden axiolgico
y normativo, relativas a los valores e ideales que postula cada espacio; como en categoras
de tipo sociolgico, que pone el foco en las organizaciones y estudia las caractersticas
institucionales, los estilos organizativos o el desarrollo de este campo. El enfoque valorativo
jerarquiza el papel de la sociedad civil en el camino hacia una utopa, pero su aproximacin
a los actores sociales que deberan encarnar esos ideales, resulta demasiado abstracto y
general. El enfoque sociolgico, por su lado, se detiene en el anlisis de las lgicas de
accin del mundo asociativo, esforzndose en construir esquemas taxonmicos para
ordenar este campo, pero sin profundizar demasiado en la interaccin de estas
organizaciones con las otras esferas ni en torno a los valores que efectivamente guan las
prcticas de los actores de cada una de los tres mbitos.
Ambos sistemas de anlisis parecen pertinentes para el estudio de la sociedad civil,
pero dados los lmites conceptuales que cada uno de ellos se establece, corren el riesgo de
incorporar acrticamente supuestos ideolgicos acerca de las lgicas de accin de este
espacio. As, desde ambas perspectivas aparece una cierta tendencia hacia una
consideracin esencialista del mundo de la sociedad civil, ya que las elaboraciones de tono
normativo o valorativo tienden a imaginar al conjunto de las organizaciones de la sociedad
civil como corporizacin evidente de los valores de igualdad, democracia y solidaridad,
mientras que los trabajos empricos asumen como datos el carcter solidario, voluntario y
no lucrativo de sus objetos de estudio. Se construye as una imagen idealizada del mbito
de la sociedad civil, que imagina un universo organizativo comprometido de manera
uniforme con los valores de igualdad y democracia, y ntidamente diferenciado de la lgica
competitiva y deshumanizante del mercado, as como del carcter burocratizante y
autoritario del poder estatal.
Esta imagen idealizada est muy presente en los discursos que fundamentan la
participacin de organizaciones de la sociedad civil en las instancias multiactorales creadas
para la implementacin de polticas sociales. En los fundamentos de los programas sociales
, la convocatoria a las organizaciones de la comunidad se apoya en consideraciones acerca
de la importancia de la ampliacin de la participacin social en la implementacin de
polticas, en la garanta de compromiso solidario con la comunidad que estas
organizaciones ofreceran, y en el reaseguro de transparencia es decir, ruptura de los
mecanismos clientelares del Estado- que su presencia aportara.
.
En segundo lugar, es necesario poner en cuestin los postulados acerca de la
nitidez de las fronteras establecidas entre las esferas de la sociedad civil , el mercado y el
Estado. El modelo de estructura tripartita supone fronteras ntidas y rgidas entre los tres
dominios, tanto en lo referente a las lgicas de cada mbito como en cuanto al campo
organizacional que lo compone. Estos supuestos difcilmente se verifiquen en la realidad, si
se concibe a tanto a la economa como al Estado con la complejidad propia de cada esfera.
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La separacin entre el mbito de la economa y el de la sociedad civil, en primer

lugar, se apoya en una frontera que se vuelve ms o menos porosa segn la definicin de
economa que se adopte en el anlisis. Slo en la perspectiva liberal la actividad
econmica, el mundo de la produccin y circulacin de bienes, tiene lugar en un dominio
regido por el principio de la libertad, que se organiza en funcin de las leyes del mercado,
cuya lgica competitiva asegurara la mejor distribucin de los recursos y ,por lo tanto,
constituira la mejor forma de regulacin social para la consecucin del bien comn. En esta
matriz de pensamiento, entonces, la economa consistira en la esfera privada por
excelencia, cuyo mejor funcionamiento requerira una separacin estricta de los intereses
pblicos, de las regulaciones del Estado y de las relaciones de autoridad.
En este esquema conceptual las organizaciones de la sociedad civil se denominan
tambin organizaciones sin fines de lucro, tal como se las menciona en varios de los
estudios empricos reseados, donde la condicin de no lucrativa, constituye una de las
principales caractersticas de las organizaciones que conforman el sector5. Se supone que
cabe encontrar una frontera muy precisa entre las organizaciones orientadas por la
bsqueda privada de la ganancia las empresas- y aqullas que tendran por objetivo la
consecucin de objetivos de inters pblico.
Aunque no se expliciten estos fundamentos intelectuales, es posible leer las actuales
propuestas de articulacin multiactoral concebidas como concertacin pblico-privada,
como expresin de esta lnea de pensamiento. Los textos que documentan o promueven las
experiencias de desarrollo econmico social alientan la formacin de acuerdos o instancias
de articulacin entre el sector empresario y el Estado, como representante de los pblico.
Las otras actividades e instituciones no regidas por lgicas de mercado la familia, el
trabajo no mercantilizado, la participacin social, etc.- formaran tambin parte del mundo
privado, aunque no se explicita cmo se estructura la representacin institucional de estas
actividades en estos espacios de concertacin multiactoral,. En los modelos ms
marcadamente economicistas estas actividades cobran sentido slo en relacin al circuito
econmico: como provisin de fuerza de trabajo lo que habilita la participacin de
sindicatos en las instancias de interaccin- o como consumo, de donde se promueve la
conformacin de asociaciones de defensa del consumidor.
Esta rgida distribucin de objetivos y lgicas entre tres esferas se basa, como se
indicaba anteriormente, en una visin sumamente estrecha de la vida econmica. Otras
miradas sobre la economa, como la que abreva en el campo de la economa social,
visualizan a este mundo como el conjunto de las actividades de produccin, circulacin y
consumo de bienes y servicios, an aqullas que se desarrollen en mbitos no mercantiles.
El punto de partida de la nocin de economa social, justamente, consiste en incluir en el
espacio de la vida econmica a una diversidad de actividades y formas organizativas que no
se ajustan al modelo capitalista, que no se reproducen con lgicas competitivas de mercado
ni con metas de acumulacin, y que asumen estructuras organizativas no basadas en la
plusvala.
En esta lnea, Benoit Levesque (2003), hace visible la existencia de un conjunto de
actividades econmicas, de produccin concreta de bienes y de servicios que sume formas
plurales: mercantiles, no mercantiles (redistribucin) y no monetarias (reciprocidad y don). A
su vez, en este sistema se encuentran organizaciones que participan de la actividad
econmica, pero cuyas reglas - estatutos jurdicos diversos: organizaciones sin fines
lucrativos, cooperativa, mutuales, - y valores - finalidad de servicio a los miembros o a la
colectividad ms bien que beneficio, autonoma de gestin, para distinguirla de
5

Ver Roitter y Gonzlez Bombal, 2000 y PNUD / BID, 1998

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organizaciones polticas o religiosas, por el proceso de decisin democrtica, la primaca de

las personas y el trabajo sobre el capital, la distribucin de los beneficios- se distinguen del
mundo empresarial. En el debate nacional se destacan las ideas de Coraggio quien
originalmente ha propuesto el concepto de economa del trabajo o economa popular
para designar a un subsector de la economa compuesto por unidades domsticas, cuya
racionalidad principal es garantizar la reproduccin ampliada de la vida. La extensin de
este sector al mbito social incluye actividades cooperativas de consumo y produccin,
asociaciones libres, redes mutuales y comunitarias, y otras formas articuladas
orgnicamente para gestionar los recursos y necesidades de sus miembros y de la
comunidad, que son socialmente eficientes, ahorran, acumulan, invierten e innovan, pero no
tienen fines de lucro. (2003:12)
En una lnea de pensamiento cercana, cabe mencionar aqu la idea de Donati (1999)
acerca del campo de lo privado social, como uno de los cuatro polos que organizan la
satisfaccin de necesidades de la sociedad. Adems del mercado, del Estado y del tercer
sector, Donati hace visible la accin de las redes primarias conformadas por la familia, los
grupos de amigos, y otras redes no institucionalizadas. Buena parte de la produccin de
bienes y servicios se realiza, segn este autor, en el tercer y el cuarto sector, en el marco
de instituciones y relaciones que, si se sigue el modelo tripartito, constituiran la base
sustantiva de la sociedad civil. Segn este planteo, entonces, al interior de la esfera de la
sociedad civil se realizan diversas actividades econmicas que tienen por objeto asegurar el
bienestar de la sociedad.
Ambas formulaciones se proponen poner de relieve la existencia de circuitos de
produccin o de circulacin de bienes y servicios que funcionan sobre la base de principios
de solidaridad y reciprocidad. No se desprende de ello, , sin embargo, que estos circuitos
operen aisladamente del mercado, sino que, por el contrario, estos autores postulan que la
valorizacin de las actividades econmicas no capitalistas depende de su imbricacin
sinrgica con los procesos mercantiles. Ms precisamente, los defensores de la economa
social apuestan al crecimiento econmico de las empresas y emprendimientos sociales, lo
que posibilitara su incorporacin al sector formal capitalista. En cuanto al modelo del
privado social, Donati concibe a estos polos como partes de un sistema general de
satisfaccin de necesidades, y propone que las instituciones que se generan, como
cooperativas, asociaciones sociales, deben ser reconocidas como sujetos de servicios
primarios y como titulares de derechos que exigen una plena reciprocidad con el Estado
(Donati, 1999: 129)
As, si se concibe a la esfera econmica como el conjunto de actividades orientadas
a satisfacer la necesidades sociales, tanto las que funcionan en el mercado como las que
circulan por otras redes, quedan en evidencia las limitaciones de un marco conceptual que
identifica fronteras ntidas entre la esfera del mercado y la de la sociedad civil. El esquema
se vuelve ms dbil an cuando el criterio clasificador es de carcter normativo, es decir, si
est relacionado con los valores o con los objetivos de la accin, ya que la mayora de los
procesos de produccin y circulacin que sostienen la satisfaccin de las necesidades
confluyen en un sistema de actividades e instituciones que operan con lgicas competitivas
y solidarias a la vez. En conclusin, establecer fronteras rgidas entre el campo de la
sociedad civil y el mundo de la actividad econmica lleva a invisibilizar un amplio
conjunto de actividades econmicas que tienen lugar en el campo de las
organizaciones de la sociedad civil y restringir la potencialidad de estas relaciones
para la democratizacin de las instituciones econmicas regidas por el mercado.
Esta conclusin asume especial importancia para el estudio de las instancias de
articulacin multiactoral impulsadas por las polticas sociales, puesto que esta estrategia
institucional constituye un dispositivo central los programas sociales que se proponen
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fomentar el desarrollo local y la economa social. Los principales programas de promocin

socioproductiva que se implementan actualmente en nuestro pas, el Plan Jefes y Jefas de
Hogar Desocupados, y el Programa Manos a la obra, convocan a la participacin de
organizaciones de la sociedad civil , tanto en cuanto miembros de los Consejos Consultivos
encargados de la implementacin local, como en tanto destinatarios de subsidios para
actividades socioproductivas. Aparece as, como interlocutores de estos programas, un
espectro de organizaciones sociales que se involucran en actividades productivas, sin que
ello suponga dejar de lado su carcter de sociedad civil.Esta confluencia de lgicas de
distinto origen se aprecia claramente en el accionar del movimiento piquetero, que
sostiene principios y desarrolla prcticas polticas propias de un movimiento social
contestatario, a la vez que se involucra en experiencias de economa social. Esta realidad
constituye una ilustracin indiscutible de las reflexiones tericas sobre la presencia de
actividades econmicas en el mundo de la sociedad civil.
Una reflexin similar puede realizarse en referencia a la separacin que se formula
entre la esfera de la sociedad civil y el sistema poltico o el Estado, distincin que tambin
est presente en la dos visiones del modelo tripartito, antes presentado. En este caso, los
valores que distinguiran a estos dos campos se relacionan con la autoridad y el poder, ya
que se postula que la lgica que ordena las acciones de la sociedad civil se fundamenta en
la libre voluntad de participacin y asociacin y la libertad de expresin, encarnada en la
nocin de opinin pblica.
Se desprende de este enfoque que en la sociedad civil no habra lugar para
intereses ligados a la legitimacin de relaciones de poder institucionalizadas, sino que en
este mbito primara una actitud de compromiso con la igualdad y la autonoma.
En el debate actual, esta sera la visin que sustenta las propuestas de creacin de
Consejos multiactorales de polticas sociales en todos los niveles de gobierno, impulsadas
fundamentalmente por el Estado nacional y los organismos multilaterales de crdito, pero
tambin muy difundido en la opinin pblica. Las propuestas de estos diseos
institucionales hacen hincapi en el valor de estos espacios participativos en tanto
resguardo de la transparencia y la eficacia en la implementacin de las polticas,
asignndose a las organizaciones de la sociedad civil especiales atributos de honestidad y
rechazo de los mecanismos corruptos propios de la estructura del Estado, as como de
compromiso con los proyectos y sus destinatarios, y un diseo organizacional y
procedimental que asegurara una gestin ms eficaz y eficiente que la que realizara una
agencia estatal.
Esta postura trasunta una cierta ingenuidad en la evaluacin de los comportamientos
tanto internos como externos- de las organizaciones de la sociedad civil y sus
motivaciones en lo referente a su participacin en las polticas pblicas. La glorificacin de
la sociedad civil, como denominan Nun y Aboy Carls a esta postura, no slo oculta los
intereses polticos y econmicos que se ponen en juego cuando los actores
supuestamente- representativos de la sociedad civil intervienen en la gestin de polticas
estatales, sino que tambin esconde las dinmicas de poder y en algunos casos de
autoritarismo- que estructuran el funcionamiento interno de estas organizaciones.
Por otro lado, se manifiesta aqu una visin extremadamente simplificada de la
nocin de poltica, que se asimila al mbito del sistema poltico y el Estado. As, se reduce
el espacio de debate pblico y se restringe la poltica a la labor de los aparatos
institucionales del Estado, expresando de este modo uno de los postulados centrales de la
teora elitista de la democracia. Al proponer esta idea de Estado como aparato, se
desconoce, adems, que el poder estatal slo puede entenderse como una categora
relacional , como el producto de una correlacin entre actores sociales..., como indica
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Portantiero. (1998) En esta perspectiva, el Estado penetra la sociedad civil , y viceversa,

tanto en el plano de la reproduccin de las relaciones sociales y econmicas intromisin
que se hace especialmente evidente en el Estado benefactor- como tambin en el nivel
ideolgico poltico, puesto que la legitimidad estatal se construye en esa red de poder que
atraviesa los diferentes mbitos de la vida social.
Esta crtica tiene fuertes races en la visin de Gramsci acerca de la sociedad civil ,
quien la considera como el campo de construccin de la hegemona de la clase dominante
sobre el conjunto de la sociedad. Para este pensador, la reproduccin del sistema de clases
se asienta en dos procesos: hegemona , apoyada en las dinmicas de formacin de
consenso, y la dominacin, trmino que alude a los mecanismos de coercin. La
hegemona, sealan Cohen y Arato ,no debe ser comprendida como algo que se genera
autnomamente dentro de la sociedad civil, sino como una de las formas en que el poder
del Estado funciona efectivamente (Cohen y Arato, 2000:183)
La produccin de hegemona es, por lo tanto, una dimensin esencial para el
funcionamiento del Estado, que constituye un campo eminentemente cultural e ideolgico,
funciones que son propias de la sociedad civil. En este sentido, como postula Portelli,
(2000) la sociedad civil puede ser comprendida, entre otros aspectos, como direccin
ideolgica de la sociedad, concepto que implica tanto a la ideologa propiamente dicha,
como a las organizaciones y las instituciones que la crean y la difunden.
La necesaria imbricacin entre el Estado y la sociedad civil no permite sostener la
distincin tajante entre estos mbitos en funcin de la preeminencia de valores o
mecanismos ligados a la constitucin del poder poltico. Como quedara en evidencia
en cualquier estudio emprico que se detenga a analizar el papel de las organizaciones de la
sociedad civil en las instancias multiactorales de implementacin de polticas sociales, el
campo de la sociedad civil participa de manera activa en la consolidacin o debilitamiento
del sistema poltico, y su funcionamiento est atravesado por dicha lgica.
La historia de conformacin de la sociedad civil en nuestro pas no puede sino
ilustrar esta concepcin, ya que slo es posible comprender el desarrollo de los primeros
movimientos y organizaciones sociales ( sindicatos, sociedades de fomento, etc.) en el
marco de la construccin del Estado peronista. Como bien seala Gonzlez Bombal .. el
Estado fue la fuente de la identidad colectiva de actores cuya consistencia en el plano de la
sociedad civil y los intereses privados fue endeble y nunca claramente distinguible de lo
estatal (Gonzlez Bombal, 1995: 69)
Estas afirmaciones no conllevan, sin embargo, la propuesta de eliminar toda
distincin entre el sistema poltico y la sociedad civil, sino limitar esta diferenciacin a
criterios de orden socioinstitucional. En este sentido, Gramsci distingue entre las
instituciones implicadas en la construccin de la hegemona entre las que se destacan las
instituciones culturales -, y el aparato legal, burocrtico, policial y militar del Estado o
sociedad poltica (Cohen y Arato, 2000:176), a cargo de la coercin. En esta misma lnea,
Portantiero apunta que analticamente, podramos distinguir entre sociedad civil, sistema
poltico y Estado o sociedad poltica. Por la primera entenderamos el cuadro de clivajes
sociales ... que pueden dar lugar a un primer nivel asociativo a partir de la solidaridad de
intereses. El sistema poltico implicara un grado ms: los grupos que lo integran interactan
ya en el espacio en que se formulan las decisiones globales, y en sus comportamientos se
asientan los pactos constitutivos del Estado... Finalmente el Estado poltico aludira al
cuadro institucional-burocrtico organizado alrededor de la ley y compuesto por ramas y
aparatos de gobierno (Portantiero, 1988: 202)

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Encontramos aqu, como sealan Nun y Aboy Carls, una distincin funcional entre
distintos mbitos, una separacin analtica de funciones, que no fragmenta entre espacios
distintos, ni conlleva supuestos acerca de la distribucin de principios normativos. Se trata
de un esquema analtico que identifica distintos modos especficos de accin de las
instituciones. (Nun y Aboy Carls, 2002:8)
Retornando entonces a los interrogantes que guan esta seccin del artculo, se
hacen evidentes las limitaciones conceptuales del modelo estructural que pretenda asimilar
criterios de orden axiolgico y normativo para la distincin de las esferas de la estructura
societal, con caracterizaciones operacionales aplicadas linealmente al conjunto de
organizaciones que constituyen cada uno de estas esferas.. Si bien un modelo tripartito
puede ser fructfero para comprender las distintas lgicas que movilizan la vida social, y por
lo tanto, para caracterizar a los diferentes espacios institucionales que se orientan
primordialmente por dichas lgicas, ello no puede entenderse como el sustento de un
mapa sectorial que resulte de la traduccin automtica de criterios normativos a
caracterizaciones organizacionales.
Por lo tanto, cabe postular que la elaboracin de criterios apropiados para identificar
y caracterizar a las organizaciones que conforman las instancias de articulacin multiactoral
, y particularmente, a las organizaciones de la sociedad civil debera basarse en la
diferenciacin funcional, en el papel que juegan los distintos actores en la estructura
societal.. Siguiendo este razonamiento, apelar a criterios funcionales conducir a
profundizar en las modalidades de accin de las organizaciones de la sociedad civil, a sus
formas de entralazamiento con instituciones econmicas y estatales, y a su incidencia en
esas otras esferas y , por lo tanto, en la dinmica general de la sociedad.

Las modalidades y mbitos de participacin

En este punto profundizar en el anlisis del debate actual en torno a la modalidad
de participacin de los actores de la sociedad civil en los espacios de articulacin y los
mbitos de incidencia de estas instancias. Cabe identificar tres posturas en este punto: a)
la que propone limitar la participacin de los actores de la sociedad civil a un papel de
control de las polticas pblicas, b) la que postula que esta intervencin de la sociedad
puede incidir en la democratizacin de la accin estatal y c) la que valora la presencia de
estos actores en tanto construccin de nuevas formas de institucionalidad.
La perspectiva ms difundida actualmente, tanto en los discursos como en los
diseos institucionales de implementacin de polticas sociales, est afincada en la visin
axiolgica de la sociedad civil, asigna a estas organizaciones el papel de resguardo de la
transparencia y la eficacia, proponiendo as formas de participacin que aseguren el
mantenimiento de la distincin ntida entre esta esfera y los actores estatales. En este
modelo, los papeles que corresponden a los representantes de la sociedad civil, que van
desde la auditora y control de las polticas estatales,- como los Consejos Consultivos- 6
hasta el rol de ejecutores de las prestaciones previstas en dichas polticas como se
establece en la mayora de los programas sociales actualmente vigentes- , se sitan por
afuera de los procesos de formulacin de los programas. Al pautar tan claramente los
lmites a la intervencin de las organizaciones de la sociedad civil en un lugar de
exterioridad a la formulacin de las polticas, se pretende resguardar a los valores

Ver, al respecto, el diseo institucional de los Consejos Consultivos, que fueron establecidos junto
con el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, como aparece en la normativa
correspondiente.
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supuestamente propios de la sociedad civil , de la contaminacin nociva que provendra de

la poltica.
Las reflexiones expuestas en el anlisis de los implcitos acerca de los sujetos de la
participacin, se aplican tambin en este tema, y permiten poner en evidencia el carcter
ilusorio de la asignacin lineal de valores democrticos a las organizaciones de la sociedad
civil. Los estudios realizados sobre el desempeo de los Consejos Consultivos, o muestran
hasta qu punto estos espacios de interaccin estaban atravesados por dinmicas de
acumulacin poltica. (FLACSO, 2003; Lupika, 2003)
Una segunda vertiente agrupa a las elaboraciones que analizan la difusin de los
espacios de articulacin desde una perspectiva crtica, fundamentalmente alertando ante
el enfoque anti o a poltico que est implcito en la perspectiva predominante, arriba
expuesta. Los autores que se pueden colocar en esta perspectiva valoran los procesos de
interaccin y de gestin asociada siempre que se constituyan en vas para la
democratizacin de las polticas sociales y como mbitos de participacin efectiva,
de los actores sociales en general y de los beneficiarios de los programas en particular, en
la formulacin y gestin de las polticas pblicas. As, Cardarelli y Rosenfeld ( 2002)
sostienen que desde el modelo de la gestin asociada se visualiza a estos espacios como
escenarios de participacin ascendente y profundizacin del sistema democrtico
Partiendo de una posicin crtica semejante, Garcia Delgado seala el riesgo de que la
hegemona del paradigma gerencial y tecnocrtico oculte las limitaciones estructurales exclusin y pobreza estructural- que condicionan el impacto esperado de estas instancias
de articulacin en el desarrollo social. Propone, por lo tanto, una resignificacin de la
articulacin de las OSC con las polticas sociales , que tome en cuenta tanto la necesidad
de aumentar la participacin de la sociedad civil as como superar la visin gerencial por
una perspectiva ms poltica de la intervencin de de las OSC en las polticas sociales
(Garcia Delgado y De Piero, 2001).
Estas ideas contienen tambin muchos de los preceptos del pensamiento normativo
, y subyace aqu la idea de la posible autonoma de la sociedad civil, y de una esfera con
lgicas y principios distintos a los de la sociedad poltica y de la economa. La posibilidad de
desarrollo de una sociedad autorreflexiva, que, separada del Estado, pueda contribuir a
democratizar el sistema poltico constituye uno de los supuestos de estas posturas. Una
orientacin similar aparece en el pensamiento de Cunill Grau, cuando plantea la cuestin
de la organizacin de la sociedad como un asunto que incumbe a s misma. .... En este
sentido, la funcin poltica primigenia de la sociedad se traduce en la crtica y control sobre
el Estado (Cunill Grau, 1997:25)
Los anlisis de las experiencias de participacin de actores de la sociedad civil en la
formulacin y/o gestin de polticas pblicas han producido pocos resultados que confirmen
la hiptesis respecto de la autonoma de estos actores y su potencial de crtica de las
estructuras de poder poltico. Quizs esto se deba parcialmente a que, como sealaba
previamente, en nuestro pas el surgimiento y desarrollo de las organizaciones de la
sociedad civil ha estado siempre atravesado por la intervencin estatal, y ,por lo tanto,
resulte difcil situar las bases para la autonoma de este sector. Ms an, los estudios que
tratan acerca del papel de las organizaciones en la implementacin de las polticas sociales,
ponen de manifiesto la incidencia de las relaciones clientelares tanto entre individuos como
entre organizaciones- que tien esta trama. Ello constituye, como se deca antes, una
ilustracin emprica del papel que juega la sociedad civil, y particularmente sus instituciones,
en la construccin de la hegemona, como postula Gramsci. En este sentido, la misma
Cunill Grau advierte que la participacin en las polticas del Estado en vez de facilitar el
incremento de la representacin social , pueden legitimar la propia corporativizacin del
aparato estatal, limitando an ms su publificacin ( Cunill Grau, 1995:7)
15

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Si la sociedad civil se comprende, en el sentido gramsciano, por la funcin de

mediacin para la formacin o discusin del consenso social en torno al sistema de
cominacin , cabra preguntarse por el sentido que tiene postular la autonoma o la
autoorganizacin de este campo. En este enfoque, parecera ms pertinente reformular esta
cuestin en trminos de la ampliacin del espacio pblico, o de publificacin del Estado y la
sociedad, tal como lo plantea Cunill Grau. Es decir, un marco conceptual que permita
analizar las experiencias de interaccin podra apoyarse, como punto de referencia, en la
capacidad de dichas instancias para incluir a las instituciones estatales- y, por lo tanto, al
sistema poltico partidario-; a las organizaciones que representan los intereses privados de
acumulacin econmica tanto los que estn plenamente inscriptos en la lgica de mercado
como aqullos que se orientan hacia la economa social- , y el tambin heterogneo
espectro de actores de la sociedad civil, para ampliar los mbitos de deliberacin pblicos.

El tercer enfoque analtico respecto de los alcances de las instancias de interaccin

multiactoral, valoriza estos espacios en relacin a su capacidad para elaborar
colectivamente y gestionar procesos de cambio social, particularmente en el campo del
desarrollo local.. Como se desprende de la definicin de Ballon y Zeballos: La
concertacin, entendida como el conjunto de reglas y procedimientos que permiten la
negociacin de intereses distintos de diversos actores (los que existen en el espacio local) y
por ende la canalizacin del conflicto no su negacin (Ballon y Zeballos, 1998: 29) ; o del
sealamiento de Tamargo: estas alianzas parecen constituir una estrategia en la que todos
ganan, pero la sustentabilidad de proceso social no siempre es un objetivo compartido, sino
que ms bien se confrontan lgicas y objetivos particulares , y en algunos casos
contrapuestos (Tamargo, 2002:10). Este enfoque resulta especialmente valioso, ya que
incorpora la perspectiva del desarrollo a la vez que ilumina sobre los conflictos y
potencialidades de estas construcciones institucionales.
Esta mirada porta una visin menos idealizada sobre la naturaleza de los actores
sociales, a la vez fundamenta el valor de estos mecanismos de articulacin en una
preocupacin ms amplia por el desarrollo. En este sentido, este enfoque pone de relieve
tanto la naturaleza conflictiva como la potencialidad sinrgica de estos espacios. Este
esquema brinda una visin distinta acerca de la modalidad de participacin de las
organizaciones de la sociedad civil, ya que hace hincapi en las formas de interaccin entre
las tres esferas, y en el papel de estas organizaciones como sostn institucional de los
esfuerzos sociales de ampliacin del espacio pblico. Dejando de lado imgenes
idealizadas, de fuerte carga valorativa, esta perspectiva busca poner de relieve los espacios
de mediacin que generan las instancias de la sociedad civil. El foco en la dimensin
funcional lleva a considerar que los valores o ideales que se promuevan desde estas
instancias estarn influidos o condicionados por los principios que orienten la cultura poltica
o patrones ideolgicos de cada sociedad y cada tiempo, por lo que cabe encontrar
organizaciones orientadas por muy distintos ideales. Los rasgos comunes de este campo de
organizaciones consisten en su carcter pblico no estatal, y, por lo tanto, en su
potencialidad para viabilizar la participacin social.

A manera de conclusin
En conclusin, parecera apropiado, a los fines del trabajo de investigacin que me
estoy proponiendo, identificar a los actores organizaciones o individuos- de la sociedad
civil en relacin a la funcin de mediacin social en la construccin o reconstruccin- de la
hegemona. Esta concepcin permite apartarse de una visin esencialista acerca de las
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caractersticas de la sociedad civil , para colocar el acento en la dimensin de lo pblico. Es

decir, se trata de analizar la potencialidad de las instancias de articulacin, y de los actores
en ella implicados, para construir escenarios de interaccin cada vez ms amplios, ms
representativos de la diversidad de intereses y con mayor capacidad para elaborar
proyectos colectivos . Partiendo de este basamento conceptual, ser posible avanzar en la
elaboracin de criterios que ayuden a caracterizar a los actores de la sociedad civil y a
analizar el papel que juegan en estos procesos.
Esta perspectiva ayudar a visibilizar y a valorizar estas formas emergentes de
institucionalidad local, cuya generacin y fortalecimiento se consideran de principal
importancia para los procesos de desarrollo local. Un estudio que ponga el foco del anlisis
en la capacidad de los espacios de gestin pblica multiactoral a nivel local para canalizar la
participacin de los actores de la localidad en la formulacin y ejecucin colectiva de las
acciones que supone el desarrollo endgeno, permitir recuperar los aspectos ms valiosos
de estas experiencias: su aporte a la ampliacin del espacio pblico en la escena local.

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