SEGURANA NA AMRICA DO SUL: PROBLEMAS E ATORES

Graciela De Conti Pagliari

Curso de Relaes Internacionais
Universidade Federal de Santa Catarina
graciela.pagliari@gmail.com

Resumo
Embora haja uma baixa ocorrncia de guerras interestatais na Amrica do Sul, no
esto ausentes situaes conflitivas tendo em vista os desafios que se apresentam
para os pases: as dificuldades que os mesmos tm em conciliar objetivos, vises e
estratgias. Ainda que os Estados busquem resolver suas disputas por meio da
diplomacia, persiste a ameaa do uso da fora e a retomada, por alguns pases, de
um processo de aquisio de material blico. A tais circunstncias, somam-se outras
dinmicas cujos efeitos so potencializados pelas condicionalidades internas desses
Estados. Nesse sentido, considerando-se o quadro contemporneo de desafios que
se apresentam para os pases sul-americanos, o objetivo do trabalho refletir sobre
suas dinmicas conflitivas e a atuao do Brasil neste contexto, enquanto relevante
ator regional. As reflexes consideram a manuteno de percepes tradicionais de
ameaa atentando para os desafios que a sua persistncia atribui ao
desenvolvimento de relaes de cooperao multilateral e o temor das novas
ameaas, cujos efeitos para os pases so distintos.
segurana Amrica do Sul cooperao regional

Artigo preparado para o 3 Encontro Nacional da Associao Brasileira de Relaes

Internacionais: Governana global e novos atores, painel As relaes regionais
sul-americanas aps 20 anos de Mercosul: balano, desafios e perspectivas.
So Paulo, 20-22 julho 2011

Este trabalho visa a analisar a realidade atual dos desafios de segurana que se
apresentam para os pases sul-americanos e para o Brasil em especial,
considerando-se a natureza distinta das dinmicas conflitivas do ps-Guerra Fria
que, dentre outras consequncias, ampliaram o espao para respostas multilaterais
e para a cooperao regional. Questiona-se em que medida os conflitos armados e
as rivalidades tradicionais - ainda pendentes na regio - acrescidos do principal
problema no tradicional (o narcotrfico) tem influenciado as dinmicas de
segurana na Amrica do Sul e a possibilidade de respostas conjuntas.
Atentando-se interpretao dos complexos regionais de segurana desenvolvida
por Buzan e Wver (2003), considera-se que h uma diferenciao na Amrica do
Sul em relao aos processos e dinmicas conflitivas entre a regio do Cone Sul e a
regio andina. Uma hiptese a ser considerada para apreciar essa distino a
construo do Mercosul, enquanto processo de integrao, ter atuado como
promotor do aumento da confiana na sub-regio e, com isso, desencadeado uma
maior possibilidade de processos cooperativos.
Na esteira deste raciocnio, outra ponderao analtica a ser considerada a de que
muito embora os pases da Amrica do Sul tenham estabelecido uma maior
aproximao nas ltimas dcadas, perdura ainda uma agenda securitizada que
dificulta uma efetiva, intensa e institucionalizada cooperao regional em
decorrncia das situaes conflitivas ainda pendentes na regio. Este trabalho,
incialmente, traa o panorama atual de segurana na Amrica do Sul, analisa a
teoria dos complexos regionais de segurana como forma interpretativa desses
fenmenos e a proeminncia dos fatores regionais no ps-Guerra Fria para, a
seguir, refletir acerca dos movimentos de aproximao que se desenharam na
regio nos ltimos anos e seus impactos nas relaes sul-americanas.

1.

Aspectos

conceituais

problemas

contemporneos

de

segurana

internacional
No final do sculo XX ocorreram vrios acontecimentos que provocaram alteraes
nas dinmicas internacionais e regionais, fenmenos sistmicos como a queda do
muro de Berlim e a derrocada da Unio Sovitica, e outros regionais como o retorno

democracia na Amrica Latina e a implantao de polticas econmicas

neoliberais.
O trmino do conflito Leste-Oeste no significou o fim dos conflitos de carter
estatal, alm destes, surgiram outros em decorrncia da ruptura do monoplio
estatal em relao s questes de segurana e da emergncia de um mbito de
segurana global com carter supra-estatal. Os atentados de 11 de setembro de
2001 perpetrados contra o World Trade Center e o Pentgono configuram-se como
parte desse novo cenrio de segurana.
Denota-se ento que no mais possvel considerar unicamente o Estado como
agente responsvel pelas ameaas e riscos segurana tanto de outros Estados
como dos indivduos. Outros atores, como organizaes no-estatais, passaram a
ser includos no rol de produtores de conflito. Como decorrncia, essa nova
configurao das relaes de segurana desencadeou um perodo de reestruturao
da agenda de segurana internacional. Essa discusso tambm precisou ser feita
em relao agenda regional uma vez que a agenda tradicional, decorrente da
conformao de segurana estatocntrica 1 , no dava mais conta dessa nova
realidade.
Diferentemente do perodo da bipolaridade, atualmente as tenses se espalham
para vrias partes do mundo2, indicando uma necessria administrao dos conflitos
e promoo da cooperao. Portanto, neste cenrio mais complexo impe-se
considerar, nas anlises de segurana, no apenas o aspecto estratgico-militar,
mas tambm as questes econmicas, sociais, polticas e ambientais. Neste
sentido, a agenda de segurana internacional foi ampliada para abranger o que se
convencionou denominar de novas ameaas 3 . A agenda regional, por sua vez,
deparou-se com a perda da referncia do inimigo externo, ou seja, da ameaa
comum que validava interesses e preocupaes compartilhadas de segurana.
Considera-se na anlise das relaes de segurana que a interdependncia de
segurana inevitvel e que somente possvel entender o problema de segurana
como um todo, ou seja, considerando os diversos nveis analticos dentro do sistema
internacional (BUZAN, 1991). Quer dizer, os dilemas de segurana no repercutem
ou afetam os Estados do mesmo modo e nem os fatores de ameaa so comuns
dentro do sistema internacional, normalmente eles so distribudos de maneira
semelhante para determinados grupos dentro do sistema, por isso a relao de

segurana entre os Estados apresenta-se de modo mais intenso no mbito regional

em razo da proximidade fsica.
Neste sentido, os complexos de segurana so utilizados para entender essa lgica
relacional medida que se considera que, diante do padro regional, o qual se
configura tanto pela distribuio de poder quanto pelas relaes histricas de
amizade (expectativa de proteo e apoio) e inimizade (relacionamento estabelecido
por suspeita e medo), um Estado no pode analisar e resolver seus problemas de
segurana nacional de maneira separada dos outros Estados da regio. O nvel de
interdependncia da decorrente varivel em consequncia da projeo de poder
dos Estados.
Como os dilemas de segurana no afetam do mesmo modo todos os Estados e
nem os fatores de ameaa so comuns dentro do sistema internacional, eles so,
em face dessa formao, distribudos igualmente para determinados grupos dentro
do sistema. A interdependncia de segurana no sistema internacional como um
todo no uniforme, uma vez que, normalmente, as inseguranas esto associadas
com a proximidade, sendo que, para a maior parte dos Estados os seus maiores
receios recaem mais sobre seus vizinhos do que nas potncias distantes, quer dizer,
a maior parte das ameaas pode mais facilmente ser percebida em curtas
distncias.
A regio sul-americana apresenta dinmicas prprias de segurana constituindo-se,
assim, em uma regio de segurana. Quer dizer, dada a intensidade das
interdependncias, conforma-se um padro regional entre essas relaes. Mas esta
rea apresenta a formao de dois subcomplexos ou duas subreas que tm como
ponto de interconexo a participao brasileira em ambas. As sub-regies de
segurana so o Cone Sul e a sub-regio andina: esta, apresenta um padro de
rivalidade, naquela, as tenses arrefeceram e houve o aumento da integrao e da
confiana mtua. Isso tornou-se possvel com a alterao no padro histrico de
rivalidade entre Brasil e Argentina quando da resoluo da disputa entre ambos os
pases.
Com efeito, o Brasil pensa a sua insero internacional considerando a sub-regio
sul-americana como seu principal espao de atuao. Bem como busca uma
insero que privilegia o multilateral, seja em relao s questes econmicas e
comerciais, ou mesmo em relao segurana internacional. Neste sentido, o

Mercosul importante para o Brasil medida que promove a estabilidade da subregio e propicia a cooperao com os vizinhos, uma vez que essa aproximao
proporcionou a alterao no padro de relacionamento, que era motivado pela
rivalidade, para uma atual relao de amizade permitindo, dessa forma, a
implementao de medidas de fortalecimento da confiana - inclusive em relao
questo nuclear, ento importante ponto de divergncia entre Brasil e Argentina.
Alguns autores enfatizam que o Mercosul o arranjo que permite ao Brasil
desempenhar da melhor forma o papel de liderana e de potncia regional. Deve-se
considerar que, quando do retorno ao regime democrtico, a cooperao e a
integrao sul-americana como decorrncia daquela, pode-se dizer assumem
lugar de destaque na insero estratgica brasileira.

2. Um balano do cenrio de segurana sul-americano

Uma vez reduzidas as tenses no Cone Sul, Brasil e Argentina do incio a um
processo de integrao econmica regional que posteriormente ampliado para
Uruguai e Paraguai. Com o retorno da democracia na regio e a aproximao
iniciada, tornou-se possvel avanar em compromissos regionais de cooperao. De
outro lado, os fatores de insegurana passaram ento a ser localizados na fronteira
norte brasileira, modificando, dessa forma, as percepes de ameaa a serem
consideradas pelo Brasil como base de sua defesa nacional.
Inicialmente cumpre destacar o processo de normalizao das relaes com a
Argentina e a construo de relaes regionais de cooperao. A alterao no
relacionamento de segurana sub-regional do Cone Sul ocorreu mediante a reduo
de tenses em decorrncia da resoluo do conflito Itaipu-Corpus. O arrefecimento
dessa rivalidade ensejou a construo de medidas de fomento da confiana que
tiveram incio em 1980 com o estabelecimento inicial do Acordo de Cooperao
Nuclear, ao qual seguiram-se outros com o intuito de regular a utilizao da energia
nuclear apenas para fins pacficos.
O avano da cooperao permitiu que a dade estabelecesse polticas de integrao
sub-regional que iniciaram ainda durante os regimes militares e foram aprofundadas
com a redemocratizao poltica em ambos os pases. Quando da formao do
Mercosul congregam-se em um esquema de integrao pases vizinhos que,

historicamente, desenvolveram um clima de rivalidade inclusive com possibilidade

de emprego da fora para a resoluo dos conflitos.
Este processo de integrao teve um incio promissor, contudo no final da dcada de
90 os avanos j no mais se mantiveram to considerveis em decorrncia dos
reflexos da crise econmica que afetou a regio. Embora o Mercosul no tenha
seguido avanando na intensidade inicial, o Brasil manteve como prioridade de sua
poltica externa a dimenso sub-regional. Esse destaque no dado somente ao
Cone Sul mas tambm sub-regio andina, pois conforme a relao com a
Argentina foi se estruturando em termos de cooperao, o Brasil passou a perceber
que sua ateno deveria direcionar-se para a regio andino/amaznica como o
verdadeiro foco regional de tenses4.
A nfase da poltica externa brasileira na regio fez com que o pas atuasse desde o
governo de Fernando Henrique como mediador poltico, especialmente em Estados
menos eficazes, atuando na preveno dos conflitos ou mesmo visando a soluo
dos mesmos. Essa atuao regional brasileira pode ser vista na resoluo pacfica
da questo fronteiria entre Equador e Peru em 1995, na mediao das sucessivas
crises polticas de Bolvia e Paraguai, bem como no envolvimento na misso de paz
no Haiti (MINUSTAH).
Se a regio passou a ter um anseio maior por integrao, as questes de segurana
tambm demandam um engajamento na busca por solues conjuntas. Como
destacado anteriormente, a Amrica do Sul, relativamente aos problemas de
segurana, apresenta situaes diversas: por um lado, a sub-regio andina
marcada por processos de securitizao e militarizao, por outro lado, o Cone Sul
tem estabelecido dinmicas de aproximao e reduo dos conflitos, fortalecendo as
relaes entre si.
O processo de aproximao com os vizinhos do Prata resultou na alterao
substantiva das relaes de segurana permitindo, assim, o aprofundamento do
nvel de proximidade sub-regional. Isso se deu tanto por meio da diminuio dos
gastos militares, inicialmente, quanto pela preocupao em consolidar os regimes
democrticos. Providncias como o relaxamento das tenses, a reduo das
percepes de ameaa em decorrncia da adoo de medidas de aumento da
confiana e regimes de controle de armas foram implementadas e seus resultados

so importantes na busca por superar as ameaas tradicionais, bem como no

enfrentamento das novas ameaas segurana.
Esforos sub-regionais para a implantao de diversas medidas tm sido feitos,
respeitando o contexto estratgico de cada subrea e tm sido um fator facilitador
do dilogo. Com esse objetivo, foram adotadas resolues de cooperao relativas a
diferentes dimenses da segurana regional como a Resoluo de Confiana Mtua
nas Amricas, em 1997; a limitao e ao controle de armamentos (Conveno
Interamericana sobre Transparncia nas Aquisies de Armas Convencionais,
1999); Compromisso de Mendona entre Argentina, Chile e Brasil (1991); Acordo
Quadripartite entre Brasil, Argentina, Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade
e Controle (ABACC) e a Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA); a
Declarao Poltica do Mercosul, Chile e Bolvia como Zona de Paz (Declarao de
Ushuaia, 1999); o Estudo Metodologia Estandarizada Comum para a medio dos
gastos de Defesa; a Carta Andina para a Paz e Segurana, Limitao e Controle dos
Gastos destinados a Defesa Externa (2002) e a Declarao sobre a Zona de Paz
Sul-Americana (2002).
Por outro lado, algumas possibilidades de conflito interestatal ainda se mantm em
decorrncia de questes de fronteira no completamente resolvidas. Destacam-se:

entre Chile e Bolvia por esta reivindicar seu direito de sada para o mar;

entre Colmbia e Nicargua, em decorrncia da contestao soberania

sobre o arquiplago de San Andrs;

entre Colmbia e Venezuela quanto a delimitao da plataforma continental

do Golfo da Venezuela (ou Golfo de Maracaibo);

Venezuela e Guiana acerca da bacia do Rio Esequibo.

Com efeito, Mares (2001) destaca que a contestao em relao ao Golfo da

Venezuela a mais importante disputa fronteiria dentre as vrias desavenas de
fronteira existentes entre Colmbia e Venezuela, alm disso, outras questes como
a imigrao ilegal, a transposio da guerrilha colombiana e o aumento do
contrabando, bem como a ampliao da capacidade militar, so tenses que esto
presentes na relao dos dois pases. Embora ambos sejam regimes democrticos e

tm trabalhado para aumentar sua integrao econmica, o seu relacionamento

um dos mais conflitivos contemporaneamente na Amrica Latina.
Embora persistam alguns conflitos decorrentes de questes tradicionais de
segurana, uma outra questo foi responsvel pelo aumento da tenso na regio.
Em maro de 2008, a Colmbia promoveu uma ofensiva militar no territrio do
Equador, a chamada Operao Fnix. O exrcito colombiano bombardeou um
acampamento das FARC resultando na morte de Raul Reyes, o nmero dois do
comando, alm de duas dezenas de outros guerrilheiros.
Diante de tal invaso, o Equador e a Venezuela mobilizaram tropas nas suas
fronteiras com a Colmbia e cortaram relaes diplomticas. No apenas a
Venezuela demonstrou sua solidariedade para com o Equador, mas tambm a
Nicargua - que mantm uma contenda territorial com a Colmbia no Caribe suspendeu suas relaes diplomticas com a Colmbia.
Para a Colmbia, no houve violao do espao areo do Equador, alm disso,
declarou no quer promover guerra com nenhum vizinho, mas que estava
combatendo com um grupo terrorista. Embora o conflito tenha sido resolvido pela
mediao da OEA que aprovou uma resoluo reconhecendo a violao da
soberania equatoriana pela Colmbia, este fato representa uma situao incomum
na regio, como destaca Rapoport (2008), pois pela primeira vez na Amrica Latina
um pas vizinho violou a soberania de outro com a justificativa de atacar um inimigo
interno, embora este estivesse fora de seu territrio5.
A resoluo diplomtica da crise poucos dias depois, no pode desconsiderar o fato
de que essa situao demonstrou que as disputas de fronteira ainda esto presentes
na regio. Para Mares (2008)
mesmo tendo sido a crise resolvida uma semana depois [...], depois
de fazer uso da diplomacia interamericana, o incidente serviu para

lembrar, de maneira clara, que a velha agenda de disputas

fronteirias, de incidentes militarizados e do papel das foras
armadas ainda no foram superados na Amrica Latina.
Essa situao demonstra, por um lado, a interdependncia entre as ameaas e, por
outro, evidencia a dificuldade da Amrica do Sul na construo conjunta de
respostas que devem considerar o estabelecimento do adequado uso da fora.

Consideraes finais
Mesmo considerando que as ameaas tradicionais esto pouco securitizadas
atualmente na Amrica do Sul e que a regio possui gastos militares baixos e se
encontra livre de armas nucleares, no significa que os problemas de segurana
esto ausentes da rea. As questes mais prementes decorrem de problemas intraestatais relacionados com as drogas ilcitas, o trfico de armas, o crime organizado,
a lavagem de dinheiro, alm dos altos ndices de violncia (sobretudo urbana, mas
majoritariamente rural se focarmos na Colmbia).
De outra forma, questes recorrentes na agenda regional provenientes dos
problemas de desenvolvimento, como a pobreza extrema e a excluso social, so
tambm fatores que afetam a estabilidade e a democracia, pois abalam a coeso
social e vulneram a segurana dos Estados. Temas como a pobreza no podem ser
considerados ameaas segurana do Estado por si s, pois devem ser combatidos
com iniciativas em outras esferas pblicas como a economia e promoo do
emprego porm estas questes estruturais, nos pases em desenvolvimento
podem contribuir para multiplicar o efeito de algumas ameaas ou mesmo ser sua
causa (COVARRUBIAS, 2004).
Com isso, o desafio dos pases est em como lidar com estas demandas que se
relacionam com a segurana e a defesa estatal, mas que no so oriundas das
formas tradicionais de ameaas segurana, sem desconsiderar a necessidade de
garantir a integridade das fronteiras e a soberania estatal, questes clssicas de
defesa.
Atentando-se para as especificidades das sub-regies percebe-se que a Amrica do
Sul est longe de ser homognea e, apesar da baixa incidncia de guerras
interestatais no sculo XX e de no se deparar atualmente com inimigos externos ou
mesmo disputas intensamente securitizadas entre os Estados, os pases sulamericanos ainda precisam construir uma regio segura.
A tenso ocorrida em maro de 2008 entre a Colmbia, Equador e Venezuela se, de
um lado, demonstra a interdependncia entre as ameaas que caracteriza o atual
cenrio de segurana, por outro, evidencia a dificuldade da Amrica do Sul na

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construo conjunta de respostas que devem considerar o estabelecimento do

adequado uso da fora.
Em que pese todos os Estados sul-americanos serem afetados, em maior ou menor
medida, pelas questes destacadas neste texto, a regio carece de um mecanismo
de cooperao legtimo que permita o tratamento adequado de tais questes, para
que no afetem a estabilidade dos pases e da regio como um todo. At o
momento, a regio tem tratado seus temas muito mais por meio de acordos
diplomticos bilaterais do que multilateralmente.
A criao do Conselho de Defesa Sul-Americano no mbito da Unasul surge
como um instrumento multilateral de cooperao em assuntos de defesa. A sua
formao amplia a concertao sul-americana na rea da segurana pois, at a sua
conformao, as iniciativas de integrao tendiam esfera econmica e, em alguma
medida, relativas a projetos de infraestrutura, com as iniciativas de coordenao
regional no campo da segurana sendo, sobretudo, bilaterais.
Entretanto, embora incipiente, pode-se dizer, analisando seu tratado constitutivo,
que parece pouco provvel que a regio possa avanar na sua unidade tomando
como base o Conselho de Defesa. Para alm da escolha por integrar-se, a
proposio do Conselho que estabelece como processo de tomada de deciso a
forma de consenso entre os Estados, denota que a regio precisa avanar na
dessecuritizao de sua agenda, a fim de que se tenha a atmosfera de confiana
necessria implementao de uma maior e mais aprofundada institucionalizao.
As dinmicas que operam entre cooperao e conflito na Amrica do Sul se
mantm, basta considerar a retomada dos gastos militares que aponta para
questes motivadoras, tanto provenientes de atores estatais (como Chile conflito
de fronteira com Bolvia e Peru; Venezuela ameaa representada pelos EUA na
Colmbia e seus considerveis gastos militares), quanto no estatais (como
narcotrfico e trfico de armas na Colmbia; Brasil problemas na fronteira
amaznica).
Para que a regio avance no estabelecimento de uma unidade sul-americana, o
papel do Brasil na conduo do processo fundamental. Contudo, o pas enfrenta o
desafio de encontrar respostas polticas sua prpria agenda de segurana sem, no
entanto, desconsiderar a sua necessria ao em termos de cooperao e polticas

11

assertivas, para que as relaes do complexo da Amrica do Sul caminhem para a

dessecuritizao.

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12

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A definio estrita de segurana em termos vestfalianos - segundo a qual as

ameaas provm de um Estado soberano contra outro Estado nessa mesma
condio e so respondidas preponderantemente pelo emprego das foras militares
- no suficiente para incluir as fontes de ameaa que no so necessariamente de
natureza militar e podem ter origens outras que no os Estados nacionais.
2

Durante a Guerra Fria os conflitos locais ficaram subsumidos competio entre

as superpotncias que prestavam assistncia s potncias locais e, por outro lado,
restringiam os conflitos locais de uma possvel ampliao, uma vez que temiam
fornecer oportunidades para a interveno da outra na sua esfera de influncia.

13

A maior parte das novas ameaas no se restringe s fronteiras nacionais, de

forma que se espalham em redes com rotas prprias de expanso, sendo que em
muitos casos, o controle das autoridades governamentais ineficaz ou inexiste.
Essas ameaas no se limitam pelas fronteiras fsicas dos Estados, dessa forma, a
cooperao faz-se necessria na resoluo das questes transnacionais
4

Por ocasio da abertura do Ciclo de Debates sobre o Pensamento Brasileiro

acerca de Defesa e Segurana, em 2003, o ento Ministro da Defesa, Viegas Filho
afirmou, que os conflitos militares de natureza interestatal esto ausentes no cenrio
sul-americano. As ameaas com as quais a regio precisa se preocupar, portanto,
so de outra natureza e esto especialmente no arco amaznico e se caracterizam
como atividades ilegais ligadas, sobretudo, ao narcotrfico e ao crime organizado.
5

Com a posse de Juan Manuel Santos na presidncia colombiana em 2010, houve

a retomada das relaes diplomticas com Equador e Venezuela, rompidas desde
este incidente. A normalizao das relaes permitiu que se estabelecesse uma
parceria com o Equador para uma operao conjunta no final do ms de junho, a
qual resultou na priso de um guerrilheiro das FARC, Fbio Ramrez Artunduaga,
que se encontrava em Quito e era o segundo guerrilheiro na ordem de comando da
frente responsvel pela atuao na regio fronteiria entre Colmbia e Equador.