Previses macroeconmicas

subjacentes ao Oramento do
Estado
Subttulo do Separador

Apontamento do CFP n.1/2012

novembro 2012

A srie de Apontamentos, a que esta publicao d incio, tem por

objetivo apresentar curtos textos de divulgao sobre matrias ligadas
misso especfica do Conselho das Finanas Pblicas, que ajudem os
observadores interessados a melhor aperceber e avaliar as questes
envolvidas nos domnios de atividade do Conselho.
Trata-se de uma srie sem periodicidade regular, cuja consulta no exige
conhecimentos especializados, constituda por textos cuja extenso no
dever exceder as dez pginas.

Introduo
Em muitos pases, as previses macro-oramentais oficiais tendem a apresentar um
enviesamento otimista, que se manifesta na sobre-estimao das receitas fiscais
e/ou na subestimao das despesas, tendo como base hipteses favorveis,
particularmente no que respeita ao crescimento econmico. Esta tendncia
encontra-se com maior frequncia quando o governo defronta presses dos
mercados, presses polticas (por exemplo, durante uma campanha eleitoral), ou a
necessidade de cumprir compromissos assumidos (por exemplo, no caso do
Procedimento dos Dfices Excessivos a nvel europeu). O enviesamento otimista
pode ser exacerbado quando as previses se destinam a servir de base ao
cumprimento de objetivos oramentais ambiciosos no contexto de um programa de
ajustamento. Com o tempo, caso esta tendncia se torne endmica, o governo
arrisca-se a perder credibilidade, no s com respeito s previses que apresenta,
mas tambm quanto sua estratgia de ajustamento. Estas prticas e sintomas
tornaram-se habituais em Portugal e noutros Estados-Membros da UE, pelo menos
ao longo da dcada que antecedeu a atual crise.
Tais efeitos so agravados pela opacidade das previses, extensiva s hipteses e
metodologias usadas na sua elaborao. Por isso, os governos que se defrontam
com a eroso da sua credibilidade tero tudo a ganhar em promover a
transparncia das contas pblicas, assim como das previses. Em particular, dado
que todas as previses so falveis e envolvem julgamento, este deve ser
explicitado, ao mesmo tempo que a previso central deve ser acompanhada de
anlises de sensibilidade relativas s hipteses-chave e aos juzos aceites quanto a
variveis crticas. Alm disso, a qualidade das previses deve ser submetida a
exames regulares, com vista a avaliar a presena de enviesamentos sistemticos.
Num tal enquadramento, as decises de poltica oramental podem ser tomadas
com base num debate muito mais informado, com uma separao clara entre
opes polticas, metodologias tcnicas e hipteses quanto evoluo de fatores
exgenos, contribuindo assim para a responsabilizao e a qualidade poltica das
decises.
Neste sentido, sob proposta da Comisso Europeia, o Conselho aprovou um
Projeto de regulamento que estabelece disposies comuns para o
acompanhamento e a avaliao dos projetos de planos oramentais e para a

correo do dfice excessivo dos Estados-Membros da rea do euro1 que, entre os

seus considerandos iniciais, refere o seguinte:
10. As previses macroeconmicas e oramentais tendenciosas e
irrealistas podem prejudicar consideravelmente a eficcia do
planeamento oramental e, consequentemente, comprometer o
respeito da disciplina oramental. possvel obter previses
macroeconmicas imparciais e realistas fornecidas por organismos
independentes.
Mais genericamente, a necessidade de reforar a confiana do pblico nas
previses econmicas e oramentais oficiais levou vrios pases, ou a sujeit-las
avaliao de uma entidade oramental independente, ou a delegar essa tarefa
numa entidade dessa natureza. Para entender o sentido exato de tal avaliao ou
delegao preciso tornar clara a natureza dessas previses e do seu papel no
processo oramental. Este apontamento tem como objetivo fornecer esse
esclarecimento, luz das tendncias internacionais nesta rea.
partida importa notar que as previses macroeconmicas subjacentes ao
oramento no se confundem com os objetivos da poltica oramental. Elas
correspondem apenas avaliao da situao da economia e das suas perspetivas,
sem alterao de polticas, assim como estimao do efeito das medidas
incorporadas no oramento. A definio dos objetivos para o dfice ou para a dvida
pblica so da responsabilidade exclusiva do poder poltico, o mesmo sucedendo
com a escolha das medidas previstas no oramento.

1. Tipos de Previses Oramentais

1.1. O que o processo oramental exige
O processo oramental envolve um conjunto de previses especficas, diretamente
relacionadas com a natureza do processo em si mesmo. No caso de Portugal, desde
a reviso da Lei de Enquadramento Oramental de maio de 2011 e de acordo com
as regras de governncia econmica da Unio Europeia, o processo oramental
inicia-se com a atualizao do Pacto de Estabilidade e Crescimento, definido para

http://register.consilium.europa.eu/pdf/pt/12/st06/st06565.pt12.pdf. O processo legislativo

aguarda a votao do Parlamento Europeu, estando na fase de trlogo com o Conselho (com a
presena da Comisso). A votao em 1. leitura encontra-se prevista para 11.12.2012. Ver:
http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2011/0386(COD)&l=en

um horizonte deslizante de quatro anos2. Por consequncia, as previses

subjacentes ao oramento devem cobrir o mesmo perodo, que corresponde a um
horizonte mais longo que o projetado pelo Banco de Portugal ou pelas instituies
internacionais que regularmente publicam previses para a economia portuguesa.
Alm disso, o mandato oramental do Governo define-lhe como objetivo o saldo
estrutural anual das administraes pblicas3, o que implica a necessidade de
estimar a dimenso atual e futura do hiato do produto ao longo do mesmo perodo.
1.2. As previses de base
Ao iniciar o processo oramental, o Governo deve dispor de uma previso
macroeconmica de base que abarque a evoluo da economia e das variveis
oramentais. O ponto de partida bvio para este exerccio consiste na avaliao
rigorosa e objetiva da situao presente da economia nacional e do respetivo
enquadramento. A essa avaliao devem juntar-se:
(i) estimativas quantificadas do efeito, ao longo do horizonte de previso, das
medidas j tomadas ou aprovadas (com data de entrada em vigor definida);
(ii) hipteses (ou estimativas derivadas de modelos) quanto evoluo do
enquadramento da economia (demogrfico, internacional, etc.);
(iii) enumerao e avaliao dos riscos associados s hipteses retidas (incluindo
as derivadas de relaes comportamentais ou tecnolgicas), bem como ao
prprio processo de previso.
A previso de base assim simplesmente assente numa avaliao objetiva e
abrangente do ponto de partida da economia e das suas condicionantes, traando
as suas perspetivas futuras na ausncia de quaisquer medidas de poltica adicionais.
Como tal, fornece a base sobre a qual definir a poltica para os anos seguintes.

O artigo 12-B da Lei de Enquadramento Oramental estabelece que:

1 O processo oramental inicia-se com a reviso anual do Programa de Estabilidade e

Crescimento, elaborada pelo Governo e efetuada de acordo com a regulamentao comunitria.
2 O Programa de Estabilidade e Crescimento especifica as medidas de poltica econmica e
oramental, apresentando de forma suficiente os seus efeitos financeiros, devidamente justificados,
e o respetivo calendrio de execuo.
3 A reviso anual do Programa de Estabilidade e Crescimento inclui um projeto de atualizao do
quadro plurianual de programao oramental, a que se refere o artigo 12. -D, para os quatro anos
seguintes.
3

Alnea b) do n 1 do artigo 3. do Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio

Econmica e Monetria e n. 1 do artigo 12.-C da Lei de Enquadramento Oramental.

Sobre este alicerce4, constri-se uma previso oramental de base que estima os
nveis desagregados de receitas e despesas pblicas ao longo do horizonte de
previso, na ausncia de medidas de poltica adicionais. Quantifica-se, assim, o
desvio relativamente s metas oramentais e, por consequncia, a margem de
manobra da poltica oramental ou a necessidade de medidas corretivas adicionais.
Dado que as receitas fiscais e as despesas pblicas so fortemente influenciadas por
um largo conjunto de variveis, tais como salrios, emprego, preos, etc., as
previses macroeconmicas necessrias como base da previso oramental devem
incluir estimativas para um nmero alargado de variveis econmicas, tanto na
tica do rendimento, como da despesa. Da a necessidade de elaborar previses
especficas para este fim, atendendo a que nem as projees do banco central, nem
as dos organismos internacionais fornecem este grau de detalhe5.
1.3. Quantificao do efeito das medidas propostas
O prximo passo do processo oramental exige que o Governo defina as medidas a
pr em prtica com vista a atingir as metas que definiu ou com que se
comprometeu. Tambm neste caso necessrio avaliar o impacto potencial destas
decises polticas sobre a economia e sobre o oramento. Para tal necessrio que
as medidas sejam bem definidas, com datas de implementao especificadas, um
passo que torna claras as intenes polticas e os efeitos das medidas propostas,
distinguindo-os dos que resultam de fatores exgenos. Como evidente, a
responsabilidade pela definio e momento de adoo das medidas, a par de todas
as componentes discricionrias do oramento, cabe exclusivamente s autoridades
polticas. Contudo, a estimativa dos efeitos diretos e indiretos de tais medidas sobre
a economia e sobre o oramento , tal como no caso das componentes obrigatrias
da poltica oramental, uma tarefa estritamente tcnica6.

Tecnicamente trata-se de um processo de clculo simultneo (mais do que de um exerccio em

duas fases) que deve ter em conta as interaes detalhadas entre os agregados macroeconmicos e
as variveis oramentais. a esse processo que alude a expresso previses macro-oramentais.
5

As projees do banco central fornecem mais pormenores no que respeita aos setores monetrio e
financeiro. Alm disso, tipicamente as previses de base do banco central assentam na hiptese de
taxas de juro inalteradas, mas incorporam eventuais alteraes da poltica oramental. Pelo
contrrio, as previses macro-oramentais de base, ao mesmo tempo que admitem que a poltica
oramental permanece inalterada, assumem trajetrias para a inflao e as taxas de juro
compatveis com a convergncia para o objetivo de inflao do banco central. Para cada uma das
entidades responsveis pela definio das polticas, a previso de base corresponde definio do
ponto de partida e das perspetivas de evoluo da sua rea de responsabilidade, na ausncia de
qualquer interveno da sua parte.
6

A distino entre componentes discricionrias e obrigatrias til para a compreenso das

previses macro-oramentais. As componentes obrigatrias compreendem todos os direitos sociais
(como as penses e os sistemas de sade pblicos), outras despesas que o executivo no possa

1.4. Metodologia
Existe uma grande variedade de tcnicas de previso macro-oramentais utilizadas
internacionalmente, usando desde folhas de clculo a sofisticadas abordagens
baseadas em modelos de diferentes tipos. Em todos os casos, a opinio de peritos
necessria, em vrios graus, para calibrar as projees e ter em conta as condies
de partida. A metodologia ou combinao de abordagens selecionada depende, em
cada caso, da disponibilidade de dados e de informao sobre parmetros
comportamentais e tecnolgicos estveis, que ajudem a captar o modo como
complexos sistemas legais se refletem na prtica.
A prtica atualmente aceite exige que as projees assegurem o mximo de
coerncia entre os diferentes setores institucionais (famlias, empresas,
administraes pblicas e exterior, tanto em termos reais como financeiros) num
contexto bem especificado relativo economia como um todo, sempre
condicionado pelos dados disponveis e pelas estimativas do valor dos parmetros.
Explicitar o efeito das expectativas, que constituem um elemento crtico na
quantificao dos efeitos de alteraes especficas da poltica oramental, um dos
elementos tecnicamente mais delicados deste exerccio. A importncia das
expectativas acrescida pela sensibilidade dos agentes econmicos, bem como pela
sua capacidade de reagir rapidamente s decises de poltica oramental.

2. Responsabilidade pelas Previses

Os oramentos so sempre baseados em previses e definem polticas que, seja
qual for o seu horizonte formal de deciso, iro afetar a economia e os resultados
oramentais dos anos subsequentes. Previses objetivas e transparentes so
importantes porque tornam claros, no s os objetivos que o Governo se prope
atingir, mas tambm os instrumentos que decidiu utilizar e o efeito que pode
esperar-se das medidas propostas.
Para reforar a credibilidade dos objetivos de poltica oramental e da adequao
das medidas correspondentes, diversos governos tm vindo a confiar na avaliao
das previses oficiais por uma instituio independente equipada para o efeito,
limitar diretamente, bem como todo o sistema fiscal. Em todos esses casos, o executivo apenas
pode alterar os respetivos parmetros (por exemplo, as taxas dos impostos ou os direitos a penses,
subsdios de desemprego, etc.), mediante autorizao legislativa especfica, mas no tem a
possibilidade de fixar o respetivo valor. Analogamente, as despesas com juros no podem ser
alteradas unilateralmente. As despesas discricionrias, por seu turno, correspondem quelas cujo
limite apenas depende da lei oramental, ou seja, em que o valor inscrito no oramento define o
respetivo limite efetivo. No caso das componentes obrigatrias (incluindo o efeito de quaisquer
alteraes paramtricas) a previso do valor a que ascendero tais receitas ou despesas de
natureza tcnica.

tendo mesmo, em alguns casos, prescindido integralmente da elaborao de

previses oficiais. A previso por uma instituio independente implica que a
entidade a quem ela confiada seja absolutamente transparente quanto s
metodologias, hipteses e dados que utiliza. claro que a avaliao dos efeitos das
polticas por uma entidade independente em nada limita a responsabilidade e o
compromisso poltico do Governo e do Parlamento. Pelo contrrio, no s os torna
mais claros como, se for complementada por um acompanhamento coerente e
igualmente independente da respetiva execuo, permite correes oportunas,
proporcionando uma maior probabilidade de as metas serem alcanadas, assim
como uma melhor atribuio de responsabilidades, ao distinguir os efeitos
atribuveis a fatores exgenos dos relacionados com a execuo das medidas de
poltica.

3. Quem Deve Elaborar as Previses?

Na maior parte dos pases desenvolvidos existem institutos de investigao
econmica independentes capazes de fornecer pelo menos os principais
ingredientes dos tipos de previses necessrias ao processo oramental. Mesmo
quando no so responsveis pelas previses oficiais, proporcionam um termo de
comparao relativamente ao qual essas previses so avaliadas.
Contudo, como j referido, em alguns casos a avaliao das medidas propostas,
incluindo os seus efeitos no contexto das previses macro-oramentais, partilhada
com, ou mesmo confiada a, entidades independentes criadas para o efeito.
Pioneiros entre estas so o Congressional Budget Office (CBO) dos Estados Unidos7,
o Bureau for Economic Policy Analysis (CPB) da Holanda e o High Council on Finance
da Blgica, apoiado tecnicamente pelo Federal Planning Bureau8. Instituies
oramentais independentes de natureza anloga, com funes que incluem a
preparao de previses macro-oramentais (para confronto com as previses
oficiais), foram criadas noutros pases como o Canad, a Sucia, a Coreia e a
Hungria.9 Embora as prticas variem de pas para pas, a experincia recente tem
levado ao reforo do papel das instituies independentes nesta rea.
Nalguns casos, o governo abdicou integralmente da funo de previso macroeconmica. No Canad, o oramento elaborado com base no consenso entre

Ver Congressional Budget Office, Our work.

Ver Federal Planning Bureau, The Institution.

Ver a lista de Fiscal Councils mantida por Simon Wren-Lewis da Universidade de Oxford em
http://www.economics.ox.ac.uk/members/simon.wren-lewis/fc/fiscal_councils.htm.

previses privadas10. Mais recentemente, no Reino Unido, foi atribuda ao Office for
Budget Responsibility a tarefa de elaborar as previses para a economia e as
finanas pblicas11.
Nestes e noutros pases, as projees macro-oramentais preparadas por
instituies independentes de vigilncia oramental tendem a apresentar as
seguintes caractersticas comuns: elaborao de previses de base de curto prazo
(preoramentais), seguidas de previso do efeito das polticas; projees de mdio
prazo (at 5 anos), sem e com efeito das polticas; e cenrios de longo prazo,
incluindo tendncias demogrficas, com vista a avaliar a sustentabilidade da dvida
pblica.
Um caso excecional o do CPB holands que, alm de uma srie regular de
previses econmicas e de uma projeo especial de mdio prazo publicada no
incio de cada ciclo eleitoral, proporciona aos partidos polticos interessados uma
anlise dos efeitos econmicos das propostas polticas contidas nos seus manifestos
eleitorais. Os planos dos partidos participantes nesse exerccio so analisados de
forma idntica, oferecendo assim aos eleitores um instrumento completo de
comparao das propostas partidrias e contribuindo para a transparncia do
processo eleitoral. Aps as eleies, frequente o CPB ser solicitado a analisar
todas ou algumas das propostas polticas apresentadas no decurso das negociaes
para a formao do novo Governo. Tambm essas anlises utilizam os mesmos
mtodos aplicados anlise dos manifestos eleitorais12.

4. Implicaes
A experincia recente vinda a luz no decurso da crise financeira, ainda no
ultrapassada, mesmo na UE, proporciona vrias lies nesta rea, com relevncia
para Portugal.
Em primeiro lugar, a opacidade das contas pblicas e, em particular, o sistemtico
enviesamento otimista nas previses macroeconmicas, contribuem para a eroso
da credibilidade de alguns pases, assim como para a perda de confiana entre
governos.

10

Como medida de precauo, a taxa de crescimento do PIB e o nvel de taxas de juro assim obtidos
so, respetivamente, reduzido e acrescido de um fator marginal.
11

Ver Office for Budget Responsibility, What we do.

12

Ver What does CPB do?

Segundo, a reao adversa por parte dos mercados financeiros, que se seguiu
ecloso da crise, agravou ainda mais a posio de alguns pases e tornou-os
vulnerveis a quaisquer riscos de contgio.
Terceiro, alguns governos procuraram corrigir a situao estabelecendo instituies
oramentais independentes cuja misso inclui assegurar previses macrooramentais objetivas, transparentes e de elevada qualidade.
Quarto, a utilizao de previses macro-oramentais independentes tem fortalecido
a confiana em diversas frentes: junto dos agentes econmicos nacionais, dos
mercados financeiros, dos governos estrangeiros, etc.
No caso de Portugal, esta experincia parece especialmente apropriada, dada a
ausncia de previses que possam servir de termos de referncia, quer no
respeitante ao detalhe, quer ao horizonte temporal das projees. A experincia
passada tambm mostra que as previses oramentais tendem a afastar-se
fortemente da realidade quando no assentam em projees de base apropriadas,
nem so sujeitas a avaliao tcnica independente. E previses oramentais que
permanecem demasiado otimistas ao longo dos anos no podem seno conduzir a
uma situao de excesso de endividamento, acarretando a exigncia de um
ajustamento doloroso.

Texto escrito conforme o Acordo Ortogrfico - convertido pelo Lince.