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Actores y polticas
ndice
Introduccin
Prlogo
Agradecimientos
3
9
10
Primera Parte
1. El fenmeno de la innovacin en los gobiernos locales
12
19
28
39
Reflexiones finales
49
Segunda Parte
Los casos estudiados
Los casos de articulacin pblico privado
1. Plan de desarrollo estratgico soar Campana
2. Consejo Municipal del Nio y del Joven de La Matanza
3. Plan Estratgico de Baha Blanca
4. Unidades de Gestin Local en Florencio Varela
5. Programa para la contratacin transparente en Mo rn
53
63
70
80
87
94
103
111
119
126
Bibliografa
137
Introduccin
n la dcada de los noventa surgi una revalorizacin del municipio, tanto en el campo poltico
como en los intereses acadmicos, que dio origen a una suerte de nuevo localismo (Garca
Delgado 1997:7). Esta revalorizacin se produjo en un contexto dominado por un cambio profundo en
las relaciones entre el Estado y la sociedad que incluyeron la crisis final del Estado del Bienestar y el
surgimiento del Estado Postsocial de cuo neoliberal (Garca Delgado 1994). Por ello, los estudios
sobre el municipio se extendieron enmarcados por la concurrencia de dos fenmenos que marcaron la
dcada: la globalizacin y la reforma del Estado.
La globalizacin gener cambios en los patrones de localizacin del capital; el mayor flujo de
comunicacin permiti incentivar el desarrollo de nuevas interacciones en el territorio produciendo
competencia entre las regiones y ciudades, concentracin y
de base fordista. Tambin la globalizacin gener la crisis del Estado-Nacin, el que perdi capacidad
de regulacin y de soberana al ser sometido a una doble erosin: por arriba, las empresas
multinacionales y los organismos internacionales, y por debajo, la revalorizacin de lo local que el
discurso y la dinmica de la globalizacin alentaba en desmedro de los estados nacionales, que se
presentaban como demasiado pequeos para los grandes problemas y demasiado grandes para los
pequeos problemas.
El segundo fenmeno que explica los cambios en el gobierno local es la reforma del Estado,
que tendi a seguir los lineamientos del Consenso de Washington. Esto produjo tres grandes
consecuencias: una retirada del Estado de temas que, habiendo integrado la agenda pblica,
desaparecan, se desvanecan o eran absorbidos por la actividad privada; en estrecha sintona con el
anterior, se llev a cabo un proceso de descentralizacin que tuvo poco que ver con la idea de
descentralizacin de la dcada anterior; y por ltimo, produjo una revalorizacin de la eficacia y la
eficiencia del sector pblico que tendi, entre otras cosas, a producir innovacin en la gestin.
En este contexto, los gobiernos locales han incorporado a su agenda nuevos temas entre los
cuales sobresalen la planificacin estratgica del territorio, el desarrollo local y una nueva poltica
social. Para ello, han generado formas de gestin innovadoras entre las que destaca la articulacin,
particularmente ligada a la necesidad de mejorar la gestin y al surgimiento de una nueva forma de
entender al Estado y sus polticas.
Este libro tiene por objeto realizar un aporte al conocimiento de la gestin a nivel local de
polticas de articulacin a partir de un estudio de casos que brinde la base emprica para
aventurar
algunas explicaciones de carcter conceptual. Los resultados aqu expuestos son el producto de una
investigacin desarrollada por la Universidad Nacional de Quilmes con el financiamiento de la Agencia
de Promocin Cientfica y Tecnolgica.
articulacin
intermunicipal
la
asociacin
pblico-privada,
distinguiendo
las
sus
tres
fases
generalmente,
distintas
dependencias
funcionarios
(Meny
Thoenig
1992).
Generalmente, esta fase se inicia con una demanda de accin poltica, explicitada en menor o mayor
grado, por parte de actores sociales y/o polticos, incluyndose entre estos ltimos a los funcionarios
de turno. En este estudio se presta particular atencin a las condiciones externas e internas y a los
actores, tanto pblicos como privados, que detectan e incorporan el tema en la agenda pblica dando
origen al caso estudiado.
La segunda fase comprende las etapas de formulacin, implementacin y ejecucin de la
poltica. Se entiende por formulacin a la definicin formal de la poltica, seguida de una declaracin
que explicita sus objetivos y su marco jurdico, administrativo y financiero. La implementacin
"consiste en la planificacin y organizacin del aparato administrativo y de los recursos humanos,
1
Enrique Saravia incluye la seleccin de la alternativa en la etapa de la formulacin, pero teniendo en cuenta los
aspectos del rgimen poltico argentino, donde los organismos deliberativos son normalmente "pasivos" en lo
que hace a la determinacin de las polticas, esta funcin se ha incluido en la etapa de elaboracin.
financieros, materiales y tecnolgicos necesarios para ejecutar una poltica". Por ejecucin se entiende
al "conjunto de acciones destinadas a alcanzar los objetivos establecidos por la poltica. Es la puesta
en prctica, la realizacin de la poltica.
un
contexto
prescriptivo
establecido
por
una
autoridad
pblica
competente
(Saravia
1991:11,16,19). Ahora bien, este no es un mero proceso tcnico; es tambin un proceso poltico en el
que interactan distintos actores con intereses particulares y sectoriales, que van dando forma a un
conjunto de medidas generadoras, a su vez, de nuevas situaciones y, por consiguiente, nuevos
posicionamientos. En esta etapa ocupa un lugar central la burocracia estatal que, lejos de cumplir un
rol pasivo, juega un papel protagnico; las estrategias, tcticas e intereses de los responsables de la
ejecucin de las polticas constituyen elementos centrales para la suerte de cada iniciativa. Tambin
requiere atencin el papel que desempean los actores sociales que son afectados directamente por
las polticas implementadas, debido a que intervienen en forma directa o a travs de distintas
organizaciones, mediante actividades amplias o acotadas, permanentes o espordicas, proactivas o
reactivas. En particular, en este trabajo se investig el proceso de incorporacin de actores, los
recursos aportados por cada uno, los apoyos y las resistencias encontradas, y los problemas que
tuvieron que enfrentar. Asimismo, se estudi la formalizacin de la poltica y se analizaron los
resultados institucionales generados.
La tercera fase del proceso es la correspondiente al seguimiento y la evaluacin. Por
seguimiento se entiende al "proceso sistemtico de supervisin de la ejecucin de una actividad (y de
sus diversos componentes), que tiene por objeto suministrar la informacin necesaria para introducir
eventuales correcciones, y de esta manera asegurar la consecucin de los objetivos establecidos". La
evaluacin de la poltica consiste en la medicin y anlisis, a posteriori, de los efectos o impactos
producidos en la sociedad por la poltica, especialmente en lo que se refiere a las realizaciones
obtenidas y a las consecuencias previstas y no previstas. Al respecto, una de las principales
dificultades es que a nivel social intervienen simultneamente innumerables procesos y acciones, que
afectan positiva o negativamente a los procesos estudiados. Esto hace muy difcil aislar los resultados
de cada poltica y cada proyecto de los efectos de otros fenmenos
Robirosa 1990:104). Respecto de esta fase se indag sobre la existencia de polticas concretas de
seguimiento y evaluacin a la vez que se procur detectar los logros de carcter institucional y los
resultados alcanzados en trminos cuantitativos.
Los casos seleccionados se presentan en la tercera parte del libro. Para su seleccin se
tuvieron en cuenta los siguientes criterios: equilibrio entre casos de articulacin intermunicipal y de
asociacin pblica-privada, experiencias en marcha y no meros proyectos, heterogeneidad temtica
pero a la vez representativas de los problemas que integran la actual agenda municipal, y
accesibilidad, ya sea por fuentes secundarias como primarias, incluyendo la posibilidad de entrevistar
a los funcionarios responsables de los proyectos y a otros informantes clave.
Con estos criterios se seleccionaron diez casos, que comprenden la conformacin de la Regin
Metropolitana Norte, el Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos Aires, el Programa de Compras
Conjuntas de General Pinto, el Plan Estratgico Regional Tuy Mar & Sierra, el Plan Estratgico de
Baha Blanca, el Plan de Desarrollo Estratgico de Campana, las Unidades de Gestin Local de
Florencio Varela, el Consejo Municipal del Nio y del Joven de La Matanza, el Programa para la
Contratacin Transparente de Morn, y la Universidad Provincial del Sudoeste de Buenos Aires.
La Regin Metropolitana Norte se constituye en la primera experiencia de articulacin
intermunicipal en el rea metropolitana de Buenos Aires surgida desde los propios gobiernos locales.
Las experiencias anteriores haban resultado de iniciativas nacionales o provinciales en las cuales los
municipios fueron integrados a partir de una decisin supramunicipal. Esta regin integra a los
municipios de Vicente Lpez, San Isidro, San Fernando y Tigre, gobernados por tres partidos polticos
diferentes pero con caractersticas culturales y sociales similares. Adems de resolver problemas en
comn a travs del trabajo conjunto, la regin plantea como objetivo explcito la necesidad de ampliar
el poder de negociacin con el gobierno provincial.
El Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos Aires es una experiencia que involucra a los
municipios bonaerenses de Olavarra, Azul, Laprida y Daireaux que se articularon con el propsito de
conformar una gerenciadora para brindar atencin mdica a los jubilados y pensionados afiliados a
PAMI. La creacin del Consorcio, liderado por la Municipalidad de Olavarra, result de aprovechar la
oportunidad brindada por el PAMI, ante un nuevo llamado a licitacin para la concesin del servicio de
atencin mdica de sus afiliados, a cuyo efecto se contempl explcitamente la posibilidad de que se
presentaran efectores pblicos bajo la forma de consorcios o uniones transitorias de empresas.
El Programa de Compras Conjuntas de insumos hospitalarios result de la iniciativa del
municipio de General Pinto, de asociarse a otros gobiernos locales para aumentar el volumen de
compras y as reducir el costo de los insumos y medicamentos que adquiran para el hospital. A partir
de all, se fueron firmando convenios con los municipios de Florentino Ameghino, Lincoln, Carlos
Tejedor, Junn y General Viamonte, a los que luego se sumaron otros ms.
Tuy Mar & Campo es una experiencia de planificacin estratgica de desarrollo local-regional
que involucra a cinco municipios bonaerenses (Villa Gesell, Pinamar, La Costa, General Lavalle y
General Madariaga). Este plan implic llevar adelante un esfuerzo de articulacin interinstitucional
entre
actores
polticos,
administrativos,
sociales,
territoriales
econmicos
pertenecientes
transformara en el principal organismo de control y promocin de los proyectos del plan, a lo que se
suma la constitucin de comisiones mixtas de seguimiento para cada uno de los programas
ejecutados.
De modo similar el Plan de Desarrollo Estratgico de Campana se constituy en una
experiencia de gestin concertada entre los sectores estatales, las organizaciones sociales y el sector
empresario. La singularidad de este plan radica en haber sido impulsado por una alianza conformada
por un conjunto de actores locales y por lo tanto, super la dificultad de muchos planes de que no son
considerados como un producto concertado por las instituciones de la ciudad.
El programa Unidades de Gestin Local, desarrollado por el Municipio de Florencio Varela,
constituye una experiencia de participacin popular en la gestin local y a su vez, un caso de
articulacin de las unidades del gobierno local, a fin de canalizar de manera sistematizada las
demandas sociales. El gobierno local incentiv la formacin progresiva de organismos integrados por
las asociaciones de cada barrio, los cuales canalizan las principales necesidades del barrio a travs de
circuitos administrativos especialmente diseados para este fin. En el 2004, el nmero de UGL
constituidas ascenda a 73, con lo cual el programa ha logrado una cobertura territorial cercana al 100
%.
El Consejo Municipal del Nio y del Joven de La Matanza constituye una experiencia de
articulacin interinstitucional que involucra al gobierno local y a diversas organizaciones de la sociedad
civil, y cuyo principal propsito es atender los problemas que afectan a los nios y jvenes a travs de
un abordaje integral. La experiencia se caracteriza por articular temticamente a asociaciones de
segundo grado, como redes y federaciones, as como a otras organizaciones no asociadas, llegando a
integrar en el 2004 a 170 instituciones. A los efectos de sumar apoyos,
forman parte del Consejo representantes de los partidos polticos opositores con representacin en el
Concejo Deliberante.
El Programa para la Contratacin Transparente constituye una experiencia que involucra al
gobierno municipal de Morn y a la organizacin no gubernamental Poder Ciudadano, captulo local de
Transparencia Internacional. Su importancia deriva de haber promovido la publicidad y la participacin
social en un rea emblemtica para cualquier gestin municipal, como lo es la concesin de los
servicios de recoleccin de residuos. Formalizada desde principios del 2000, la articulacin contempl
la realizacin de una audiencia pblica para analizar la temtica as como la firma de un Pacto de
Integridad, promovido por Transparencia Internacional, que se constituye en un compromiso entre el
municipio y el sector privado.
La Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense deriva de un programa de educacin
universitaria gestado en el disuelto Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense, por lo
que resulta de la decisin conjunta de once municipios. Creada en el ao 2000, ha conseguido el
financiamiento necesario para su subsistencia independiente de los gobiernos locales que le dieron
origen y a la fecha se han implementado nueve sedes acadmicas. El proyecto educativo contempla el
dictado de distintas carreras universitarias de corta duraci n,
Prologo
l trabajo aqu presentado, realizado por los investigadores especializados en temas urbanos
Daniel
Carvacuore,
enmarcado en el
Sergio
Ilari
Alejandro
Villar,
es
resultado
de
un
esfuerzo
conjunto
documentado de
diversos casos empricos de distintos estilos de gestin local, registrados en ciertos municipios
significativos de la provincia de Buenos Aires.
El periodo escogido fue atravesado por la inauguracin de nuevos senderos de flujos
materiales y simblicos generados por cambios tecnolgicos de las condiciones y formas de organizar
los procesos productivos y de los productos, basados en nuevos soportes informticos de circulacin
global de procesamiento y transmisin de base digital, que transformaron las modalidades de
interrelacin global y reconfiguraron la organizacin espacial. Uno de los efectos fue la vertiginosa
disolucin de los armazones de los estados nacionales y la aparicin de nuevos mapas sociales
delineados por el cruce de las expresiones de la ampliacin de la exclusin y la pobreza. En esos aos
el impacto fue intenso en la Argentina, dnde se aplic una poltica sustentada en una matriz
estratgica de enfoque neoliberal que impulso, entre otros ejes, una apertura desmedida al mercado
mundial.
La
combinacin
de
los
cambios
que
se
registraron
nivel
global
con
las
polticas
nivel local.
Los autores en el trabajo aqu presentado se centra en la presentacin analtica y sistemtica
de las innovaciones, iniciativas y vinculacin de los actores que emergieron relacionados con la
gestin local. Sin duda su lectura ser de sumo inters, tanto para los estudiosos del tema, como para
los hacedores de polticas prcticas en el mbito local. Adems es una apreciable contribucin para el
diseo de polticas pblicas orientadas al desarrollo local, el impulso del despliegue de las fuerzas de
la produccin y la bsqueda de la extensin y profundizacin
Carlos Fidel
Agradecimientos
queremos
agradecer
los
intendentes
municipales
de
Campana,
Jorge
Varela; de Florencio Varela, Julio Pereyra; de Morn, Martn Sabbatella; de Olavarra, Helios Eseverri;
y de Saavedra, Ral Grenada; a los ex intendentes municipales de Tres Arroyos, Carlos Aprile, y de
General La Madrid, Juan Carlos Pellita; al Delegado organizador de la Universidad Provincial del
Sudoeste Bonaerense, Ing. Jos Porras; al ex gerente del Consorcio del Corredor Productivo del
Sudoeste Bonaerense, Jorge Bergs; al Secretario General de la Federacin Argentina de Municipios,
Lic. Juan Matteo; a los funcionarios polticos, tcnicos y de carrera administrativa de los municipios de
Baha Blanca, Campana, Florencio Varela, Florentino Ameghino, General Pinto, Junn, La Matanza,
Lincoln, Morn, Olavarra, Rauch, San Fernando, San Isidro, Tres Arroyos y Villa Gesell; a los
miembros de la comisiones directivas de la Asociacin Pro Estudios Superiores de Tres Arroyos y de la
Asociacin Cooperadora de la Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense; a la Organizacin para
el Desarrollo Sostenible; a la Direccin de Accin Social de la empresa Siderca S.A.I.C.; a los
miembros de las Unidades de Gestin Local de Florencio Varela; y a todos los dirigentes sociales que
colaboraron entusiasta y desintersadamente con el equipo de investigacin.
Finalmente, no podemos dejar de agradecer al director del proyecto, Mag. Carlos Fidel, que
nos apoy y orient permanentemente en su ejecucin; a la becaria de la Agencia Nacional de
Promocin Cientfica y Tecnolgica en este proyecto, Lic Mariana Caminotti, que se constituy en una
pieza clave del equipo de investigacin; y a la Mag. Mnica Iturburu, que colabor con al revisin final
de este libro. Muchas gracias a todos.
Los autores
10
PRIMRA PARTE
11
CAPITULO 1
EL FENOMENO DE LA INNOVACIN
EN LOS GOBIERNOS LOCALES
nnovacin ha sido uno de los trminos ms usados en los estudios sobre la gestin pblica local en
la Argentina de los ltimos aos. En el ltimo quinquenio, desde distintas perspectivas, varios
libros, artculos2 y proyectos de investigacin han dado cuenta del inters de la comunidad cientfica
sobre este tema, lo que resulta del desarrollo de las nuevas funciones municipales3 y de la difusin del
modelo de buenas prcticas.
Las funciones municipales son aquellas tareas que el imaginario social asigna al gobierno
local, exigiendo su cumplimiento a los funcionarios pblicos. Como ha sealado Villar, stas son el
producto de las demandas y requerimientos de la sociedad, las cuales no se realizan de forma
explcita y puntual, sino que se expresan de formas variadas de acuerdo al contexto histrico (Villar
2002:94). Las funciones se confunden habitualmente con las competencias municipales, que son
aquellas tareas asignadas al gobierno local por el marco legal vigente. Las constituciones provinciales,
las leyes y cartas orgnicas municipales consagraron histricamente los campos de intervencin de los
gobiernos locales, asociados a la prestacin de servicios urbanos bsicos, la regulacin de las
actividades econmicas y la atencin de la pobreza extrema. Despus de la reimplantacin de la
democracia, las reformas constitucionales de la dcada del ochenta aumentaron sustancialmente estas
competencias ponindolas casi a la par de las funciones; sin embargo, este proceso no fue
homogneo en todas las provincias, mantenindose la vigencia de algunos instrumentos legales de
ms de medio siglo. Adicionalmente, durante los aos noventa, la desarticulacin del Estado del
Bienestar y el proceso de reformas econmicas estructurales a escala nacional y provincial gener
crecientes demandas ciudadanas, lo que oblig a redefinir las viejas funciones municipales. Entre las
ms trascendentes, se verific una variacin cualitativa en la asistencia social, que se modific
sustancialmente respecto de la atencin de grupos vulnerables (menores, jvenes, drogadictos,
desempleados, ancianos, discapacitados) as como en el enfoque ms vinculado a la promocin.
2
Se trata de los libros Hacia el Nuevo Modelo de Gestin Municipal en Argentina (Garca Delgado 1997),
Innovacin y espacio local en la gestin municipal actual de la ciudad de Rosario 1995-1999 (Daz 1999),
Experiencias Positivas en Gestin Local (Cravacuore y Bada 2000), Tecnologas y Gestin Local en Argentina.
Experiencias y Perspectivas (Daz, Grandinetti y Nari 2002) e Innovacin en la Gestin Municipal (Cravacuore
2002), y de los artculos cientficos (Bada 2000; Cassano y Krakowiak 2000; Cravacuore 2001, 2002a y 2002b;
Daz de Landa 2001, 2002a y 2002b; Tecco 2002, entre otros).
12
Tambin se desarrollaron nuevas funciones tales como el cuidado y recuperacin de los recursos
naturales, la seguridad ciudadana y la proteccin de los derechos humanos, la promocin del
desarrollo econmico y la resolucin extrajudicial de conflictos, entre otras. Esto ha generado que los
gobiernos locales debieran desarrollar nuevas capacidades para, simultneamente, dar respuestas a
las demandas tradicionales cuantitativamente multiplicadas, satisfacer con propuestas originales las
nuevas
demandas
transformar
estructuras,
organizaciones,
poderes
usos
de
los
recursos
tradicionales.
La descentralizacin tambin ha influido en el desarrollo de las nuevas funciones municipales
y se ha expresado en dos dimensiones: la formal y la de facto. La descentralizacin formal incluye la
transferencia de poderes desde los niveles superiores de gobierno hacia los municipios4 lo que ha
generado nuevos campos de intervencin para los gobiernos locales, tales como la administracin
cotidiana de polticas sociales y programas de empleo transitorio, la asistencia a la micro, pequea y
mediana empresa, y la atencin primaria de la salud. No obstante, resulta paradjico que esta
descentralizacin no haya sido acompaada por un cambio profundo en el marco legal, siendo
habitual la delegacin a travs de decretos y resoluciones. La descentralizacin de facto puede ser
definida como aquella transferencia de poderes que no est legalmente respaldada pero cuyas tareas
deben ser asumidas por la emergencia de los acontecimientos: el apoyo econmico a las fuerzas de
seguridad, el fomento a la inversin privada, el mantenimiento y reparacin de la infraestructura
escolar, la preservacin del patrimonio cultural y natural, o la reparacin transitoria de redes viales
Interjurisdiccionales parecen ser parte de las tareas que deben llevar adelante los municipios ante la
irregularidad o la ausencia en el cumplimiento de estas funciones por parte de los niveles superiores
de gobierno.
La combinacin de las viejas demandas cualitativamente modificadas y cuantitativamente
incrementadas, las nuevas demandas y la presin de las tareas asignadas desde niveles superiores de
gobierno han generado escasez e incertidumbre en la prestacin de servicios estatales (Baon 1993).
Desde esta perspectiva, la crisis obliga a la revisin, ms o menos profunda de acuerdo a los
contextos, de los objetivos, polticas, procesos y sistemas, lo que la transformara en el contexto
propicio para el desarrollo de la innovacin en la administracin pblica. Respecto de los municipios
argentinos, Bada ha sealado: En un espacio en el que sucesivas polticas de reforma provocaron el
retiro del Estado de reas en las que tradicionalmente se desenvolva, y frente a la aparicin de
nuevas cuestiones en la agenda y la profundizacin de otras ya presentes, se produce la paradoja de
que la acentuacin de la crisis abre tambin mrgenes de accin nuevos por los que canalizar las
demandas y buscar las soluciones (Bada 2000: 46).
Como se dijera, el segundo mvil para el inters de la comunidad cientfica por la innovacin
en los gobiernos locales se vincula al modelo internacional de valorizacin de las buenas prcticas y su
3 Este ha sido otro tema convocante de los estudios de gestin local (Arnoletto y Beltrn 1997; Garca Delgado
1997; Iturburu 2000; Villar 2002)
4
En la Repblica Argentina esta tendencia alcanz distintas profundidades segn lo establecido por la
jurisdiccin provincial.
13
iniciativas
de
distincin
de
proyectos
innovadores8.
Las
dificultades
financieras
de
gobernabilidad que se han manifestado en la gestin local argentina a partir del inicio del ciclo
econmico recesivo en 1998, no han impedido que se mantenga el inters por estas iniciativas entre
los funcionarios municipales, para quienes el fenmeno innovador es algo deseable para la gestin.
Sin embargo, la alta exposicin a la problemtica cotidiana, la falta de creatividad, la escasez de
recursos y cierto recelo frente a los inciertos resultados de los procesos in novadores, suelen conspirar
contra el desarrollo de la innovacin en los municipios argentinos.
5 Especficamente se hace referencia a los concursos nacionales promovidos por el Honorable Senado de la
Nacin (2002, 2003 y 2004), la Subsecretara de Asuntos Municipales de la Nacin (2001), el Banco de
Experiencias Locales de las universidades nacionales de Quilmes y General Sarmiento (1998) y el Instituto
Provincial de la Administracin Pblica de la Provincia de Buenos Aires (1999).
6 Se hace referencia a los casos existentes en la mayor parte de los bancos de experiencias locales en el mundo,
as como a las instancias de evaluacin como el Premio Dubai del Programa Hbitat de las Naciones Unidas.
Una excepcin al respecto sera el Proyecto "Feria Virtual de Gobernabilidad Local" implementado en Amrica
Latina por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, que busca identificar experiencias gobernabilidad
local innovadoras e integrales.
7 En este sentido, merece destacarse el componente Ciudad - Ciudad del Plan Nacional de Modernizacin de los
Gobiernos Locales, implementado entre 1999 y 2001 por la Subsecretara de Asuntos Municipales de la Nacin.
El programa buscaba oferentes y demandantes de experiencias innovadoras para su rplica en municipios; el
mismo fue implementado en pocos casos antes de la suspensin del proyecto. Pese a ello, actualmente las
autoridades de la Secretara de Asuntos Municipales de la Nacin evalan su nueva implementacin.
14
El fenmeno de la innovacin
El concepto innovacin, que proviene del campo de la economa, define originalmente al
progreso tecnolgico que aumenta la productividad, reduce los costos y permite aumentar la calidad y
el valor del producto o del servicio. En un sentido ms general, puede asimilarse a la utilizacin de
nuevos recursos, la generacin de nuevos productos y la aplicacin de nuevas formas de organizacin.
En la administracin pblica, el concepto ha sido habitualmente aplicado a los procesos de
reforma del Estado especialmente desde que, en los ltimos aos, el new public management pusiera
nfasis en la incorporacin de tecnologas de gestin prove nientes del campo empresarial (Barcelay
1998; Milward et al 1998; Pierre y Peters 2000; Wright 1996; Wright 1997). En su aplicacin al mbito
pblico, Schweinheim ha definido a la innovacin como el proceso de implementacin sostenible de
nuevas polticas, productos institucionales, sistemas y tecnologas en el Estado, las empresas y la
sociedad civil (). La innovacin ha sido definida como el proceso de aprendizaje/cambio estructural
originado en la creatividad de los gobiernos, es decir, en la capacidad de producir novedad original. La
novedad original puede ser entendida como las variaciones y recombinaciones realizadas a partir de
los
objetivos,
metas,
misiones,
estrategias,
procesos,
actividades,
tareas,
recursos,
tecnologas,
8 Por citar slo un ejemplo, podra sealarse el nmero de casos que se han presentado en los concursos
organizados por el Banco de Experiencias Locales: 12 en 1998, 56 en 2001 y 112 en 2003.
15
permitieron
optimizar
la
calidad
de
los
servicios,
dando
cumplimiento
de
gestin
del
gobierno
local:
planes
estratgicos,
agencias
de
desarrollo
local,
incubadoras de empresa y proyectos de atencin de grupos sociales vulnerables entre otras que,
desarrollados en contextos como el europeo se han reproducido rpidamente pero resultan poco
efectivos por su falta de adecuacin al contexto.
La innovacin suele ser el resultado de procesos sostenidos a lo largo del tiempo lo que
posibilita que las nuevas recombinaciones y variaciones se institucionalicen. Un preconcepto habitual
es que la innovacin se genera repentinamente: por el contrario, suele ser el resultado final de un
largo proceso de aprendizaje de los actores del cambio, sean individuales o colectivos, estatales o no
estatales, pblicos o privados. Es central para entender la genealoga de los procesos, bucear en la
profundidad de la construccin histrica de los actores y comprender la lgica de las acciones
innovadoras
emprendidas.
La
creatividad9
resulta
importante,
pero
tambin
la
observacin
del
Guillermo Schweinheim (1998) define creatividad como "el descubrimiento de la novedad, es decir, de las
posibles variaciones y recombinaciones de las distintas dimensiones de la accin y la estructura de gobierno
actualmente existentes, o de la aplicacin de medios (humanos, fsicos, financieros, organizativos, de
16
desarrollo y maduracin de los aprendizajes previos; sobre todo, la capacidad de anlisis de las
condiciones del contexto resulta vital para la correcta evaluacin de la implementacin y del xito en
la ejecucin de las polticas.
En sntesis, innovar es enfrentar los hechos de manera diferente, mediante el empleo de
tcnicas y procedimientos nuevos y ms eficientes, que permitan la construccin de nuevas
capacidades y de ese modo faciliten el logro de resultados ms eficaces.
de
la
organizacin,
lograr
una
mayor
satisfaccin
de
las
demandas
ciudadanas
incrementar su prestigio personal, poder poltico o decisional. Desde esta perspectiva, la innovacin es
un elemento desequilibrante, dado que su adopcin genera una alteracin del medio que incentiva a
otros
seguir
el
camino,
produciendo
la
eliminacin
progresiva
de
la
ganancia
de
prestigio
excepcional, lo que refuerza el proceso motivando a ste o a otros actores a realizar nuevas
innovaciones.
Una segunda interpretacin pone el nfasis de la innovacin en el entorno de los actores y en
el conjunto de retos y alteraciones que los cambios sociales y tecnolgicos provocan. Desde esta
perspectiva, la funcin de los actores es transmitir la fuerza del entorno a la organizacin en lugar de
tomar
decisiones
independientes,
constituyndose
en
catalizadores
entre
el
contexto
la
organizacin. Esta perspectiva pone el nfasis en el origen del cambio iniciado por la presin de los
actores pblicos no estatales o privados: el actor estatal adopta la innovacin en trminos de la
bsqueda de su conservacin poltica, como consecuencia de los espacios que los actores no estatales
han ido adquiriendo en los procesos de la gestin pblica.
La tercera perspectiva privilegia como origen de la innovacin a la existencia de una
trayectoria histrica generadora de una cultura organizacional innovadora y de valores colectivos que
estimulan el desarrollo de la innovacin de sus miembros. Este es un proceso de larga construccin y
particularmente difcil de concretarse en los gobiernos locales, en particular por la brevedad de los
perodos de gobierno y por la alta rotacin de de sus funcionarios.
informacin y conocimiento) actualmente no aplicados como recursos para el logro de objetivos o la resolucin
de problemas". Ver: Innovacin en administracin, gestin y polticas pblicas es idntico a modernizacin?,
En: Revista de Investigaciones del INAP, N 0, INAP, Buenos Aires (Argentina). Pp. 40 - 41.
17
aplicacin
interinstitucional12
en
(Ilari
el
diseo
de
polticas
pblicas,
ya
sean
de
carcter
institucional 11 o
Por la debilidad del Estado para la ejecucin plena de las acciones pblicas: muchos
estudios han demostrado que la accin de los actores pblicos no estatales generalmente
se incluye a partir de la etapa de ejecucin de las polticas. El interrogante es si la
actuacin de estos actores no estatales est orientada a paliar las deficiencias de la propia
organizacin
estatal,
que
transfiere
la
responsabilidad
de
la
ejecucin
estas
10
18
CAPITULO 2
bsqueda de otras formas de guiar el desarrollo de las sociedades. Por ello, a partir de los 80 se fue
imponiendo la concepcin que otorgaba al mercado, a travs de la desregulacin y la privatizacin,
funciones que antes cumpla el Estado. En Amrica Latina, a fines de los 90 comenzaron a
evidenciarse las profundas limitaciones que esta opcin presentaba, al generarse repetidas crisis
polticas y sociales, y problemas en la marcha de la economa. En este marco la literatura
especializada viene planteando el surgimiento de un modelo estatal definido con el trmino de
gobernanza 14 en el que los procesos de toma de decisiones resultan del producto de la interaccin y
las dependencias mutuas entre las instituciones polticas y la sociedad.
Este concepto requiere todava mayor desarrollo para resolver, por un lado, la tensin que
genera en el sistema democrtico una forma de gobernar asentada en la cooperacin horizontal y en
la
negociacin
en
redes,
respecto
de
la
representacin
poltica
asentada
en
partidos
institucionalizada en sistemas ms o menos parlamentarios. Por otro lado, requiere la resolucin del
riesgo que representa la posibilidad de caer en un neocorporativismo en donde las polticas pblicas
se definan en beneficio exclusivo de los propios actores involucrados, relegando los intereses de os
l
outsiders, o sea aquellos que no participan en la red (Scharpf 1993), ya sea porque no han sido
convocados o porque no cuentan con una representacin nica o aceptada. En este sentido, aquellos
que no integran las redes desempean por lo general el rol de poblacin objetivo de una poltica
pblica dada.
La gobernanza, entonces, es un concepto sumamente abarcativo e incluye diferentes
perspectivas desde el extremo que la ubica en todo esquema de decisiones en el que se produzca la
incorporacin de actores no estatales en los procesos de la poltica pblica, hasta el opuesto que
plantea que slo podra hallarse cuando se organizan redes estables y con patrones horizontales de
interaccin entre sus miembros, sin que importe el papel que cumple el Estado. Dentro de este amplio
espectro consideramos que para el estudio de las polticas de articulacin en los gobiernos locales de
14
La palabra inglesa governance estuvo por mucho tiempo equiparada con governing, el elemento procedimental
de gobernar, representando as la perspectiva complementaria respecto a aquella institucional de los estudios
dedicados al gobierno. En otras palabras, governance se viene utilizando ms o menos como sinnimo de
politische Steuerung [direccin poltica]. Sin embargo actualmente se recurre a governance sobre todo para
indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo del control jerrquico, caracterizado por un mayor grado
de cooperacin y por la interaccin entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales
mixtas entre lo pblico y lo privado. (Mayntz 2000).
19
Argentina se debe tomar una concepcin que reconozca el papel del Estado como elemento director
de la sociedad (Kooiman, 1993) pero con modificaciones de su rol actualmente centrado en el control
social o de los recursos esenciales, hacia uno basado en la coordinacin de la definicin de los
objetivos de la accin pblica resultante de la interaccin de actores polticos, pblicos y privados.
En este nuevo papel, la capacidad de control del Estado lejos de desaparecer se transforma,
ya que la autorregulacin social tiene lugar en el marco institucional reconocido por el mismo Estado.
El control jerrquico y la autorregulacin social no son mutuamente excluyentes; en particular, el
Estado mantiene el derecho de ratificacin legal, el derecho de imponer decisiones autoritarias cuando
los actores sociales no pueden consensuar y el derecho de intervenir con una accin legal o ejecutiva
en el caso de que un sistema autnomo no satisfaga las expectativas de regulacin (Mayntz 2000).
La gobernanza requiere de ciertas condiciones: el poder debe estar disperso en la sociedad,
pero no de manera fragmentada e ineficiente; las autoridades polticas tie nen que ser fuertes, pero no
omnipotentes, y tienen que haber sido legitimadas democrticamente, de modo que se pueda estimar
que los representantes electos reflejan los intereses de todos los grupos socioeconmicos, tnicos o
religiosos
principales
de
la
sociedad;
debe
existir
una
sociedad
civil
fuerte,
funcionalmente
diferenciada, con organizaciones especializadas que lleven a cabo las funciones econmicas y sociales
importantes (la produccin, la enseanza, el cuidado de la salud, entre otras), que se encuentre bien
organizada
con
socioeconmicos
actores
(sindicatos,
corporativos
asociaciones
que
representen
empresariales,
diferentes
etc.);
debe
intereses
gozar
funcionales
de
una
relativa
15
La cercana de los actores sociales y de los ciudadanos con las autoridades es un lugar comn entre los trabajos
acadmicos y los discursos polticos. Sin embargo, parece pertinente relativizarla en la medida que est sujeta a
cuestiones de escala y tamao de las ciudades, as como al nivel de apertura hacia la sociedad que posea el
gobierno.
20
La Articulacin
La articulacin se presenta cuando dos o ms organismos acuerdan llevar adelante polticas
que se traducen en acciones concretas y en donde cada uno realiza una o ms tareas especficas en
relacin de cooperacin horizontal con los otros organismos participantes. Esta horizontalidad no hace
referencia a lo cuantitativo de las acciones (siempre unos harn ms que otros) sino a lo cualitativo
(todos hacen algo con otros y no necesariamente bajo su subordinacin).
Desde el punto de vista organizacional se articula por razones que van desde lo simple e
indispensable hasta lo ms complejo y ptimo. La primera es la de evitar contradicciones de objetivos
y acciones dentro de una misma institucin16. La segunda razn es la que tiende a evitar la
superposicin y obtener coherencia en las polticas a implementar, tratando de que las acciones de las
distintas partes se ensamblen coherentemente para la obtencin de los objetivos establecidos; las
organizaciones ms grandes y ms complejas estn ms expuestas a caer en la superposicin, ante lo
cual es habitual la creacin de consejos, como los de las reas social o ambiental, o unidades de
coordinacin de gabinete. La tercera razn es porque se produce sinergia; en la gestin local, la
formulacin de planes estratgicos locales y algunos programas de desarrollo social y desarrollo
econmico local tienen por objetivo, explcito o implcito, obtener sinergia.
La articulacin demanda una tarea de coordinacin, entendida como la actividad dirigida a
conseguir que la complejidad y la divisin alcancen unidad y cierta simplificacin (...) La coordinacin
persigue la integracin de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando
contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impediran o dificultaran la realidad
misma del sistema17. Esta tarea requiere conocer las capacidades y objetivos que las distintas partes
poseen, y ordenar en el tiempo y espacio las tareas que esas dependencias realizan de tal manera
que no se contradigan ni superpongan, sino que se acoplen armnicamente en pos de un mismo
objetivo.
La tarea de coordinacin jerrquica y basada en la coercin puede convertirse en un
instrumento de control sobre la organizacin. En este caso el responsable de la coordinacin posee un
16
Como ejemplo de falta de articulacin hacia el interior de las instituciones cabe citar como ejemplo el caso del
gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que en el pasado planteaba restricciones al trnsito de automviles
particulares en la zona cntrica con el fin de desalentar su utilizacin, y al mismo tiempo realizaba grandes
inversiones en autopistas para llegar al centro, en lugar de invertir en trenes o subterrneos.
21
rango superior o una delegacin de poder formal o informal para coordinar, situacin que tiende a
generar acumulacin de poder y a producir resistencias. Ahora bien, en el caso del municipio, las
resistencias se incrementan si la distribucin interna de las secretaras y direcciones se realiza segn
el poder interno que cada grupo posee en el partido gobernante, primando la racionalidad poltica por
sobre la organizativa, lo que genera disfunciones que atentan contra la coordinacin y la gestin en
general.
En
cambio,
la
coordinacin
horizontal
se
sustenta
en
el
consenso,
se
encuentra
puede
(legitimidad,
ser
concreto
transparencia).
(recursos
Los
econmicos,
objetivos
humanos,
centrales
se
relaciones
establecen
estratgicas)
entre
los
distintos
simblico
actores,
conservando cada uno tambin los propios. La institucin convocante no siempre es la que coordina
(Villar 2002); en general se tiende a crear un nuevo organismo para administrar el proyecto. Este tipo
17
Tribunal Supremo de Espaa, 1983 citado por Passalacqua en Algunas reflexiones en torno a la
coordinacin. En Actuar en Red N 1, Buenos Aires, mayo 2000.
22
de articulacin se puede hallar en casi todas las polticas municipales, pero sobresale en las de
desarrollo social, en la promocin econmica local y en la planificacin estratgica. Desde la lgica
poltica la implementacin de programas asociativos busca, fundamentalmente, ampliar la base de
legitimidad social; a travs de la participacin de organizaciones locales reconocidas se logra el
compromiso de esas instituciones en los resultados que se obtengan y se presenta un mayor grado de
transparencia ante la sociedad. Se establecen as redes de articulacin poltica que tienden a brindar
mayor sustento y legitimidad al poder poltico gobernante.
El asociativismo tambin implica conducir y mediar en las tensiones y conflictos que generan
la interaccin entre el sector pblico y privado y la dinmica del entramado de las instituciones y
actores locales; debe tambin resolver el problema de la desigual distribucin de poder local, evitando
la captura del Estado por parte del sector privado. Se debe tener en cuenta que los diferentes actores
involucrados poseen sus propios objetivos, no siempre compatibles con los de otros actores sociales o
con los del propio Estado: por ejemplo, las relaciones entre empresarios y sindicatos, o los problemas
de tipo ambiental 18 derivados de las habilitaciones de industrias suelen ser temas conflictivos que
demandan del Estado una actitud mediadora y superadora. Asimismo, se debe velar por la
independencia de los intereses del Estado y por el principio de bienestar general que deben poseer las
polticas pblicas, evitando la cooptacin para sus propios beneficios tanto de las organizaciones
empresariales como de las organizaciones de la sociedad civil.
En la actualidad se considera que el buen gobierno no depende tanto de la eficacia y
eficiencia de las organizaciones gubernamentales como de la capacidad de establecer una arquitectura
y un proceso social que incentiven, coordinen, orienten, influencien y equilibren las interacciones
antes aludidas. Gobernar la interaccin significa, en primer lugar, procurar el equilibrio entre los
diversos grupos y fuerzas sociales; pero significa tambin, y principalmente, influir en dichos grupos y
fuerzas y orientar su dinmica con la finalidad de alcanzar nuevos y ms deseables equilibrios. El
gobierno debe mantener la cohesin social y procurar a la vez el cambio estructural, y hacerlo
respetando y fortaleciendo la autonoma de los diversos grupos y organizaciones. Tal tarea no tiene
nada de fcil. (Prats s/f ).
En el caso de los gobiernos locales se requiere tambin de la aceptacin de una suerte de
doble liderazgo o liderazgo compartido entre los polticos que conducen el municipio y los actores de
la sociedad local. En este sentido, la dirigencia poltica deber asimilar y afrontar el surgimiento de
nuevos liderazgos sociales que pueden articularse con sus propios intereses o, por el contrario,
transformarse en competidores polticos.
18
El control sobre los efectos contaminantes de las plantas industriales es jurisdiccin provincial o municipal,
dependiendo de la legislacin de cada provincia y del tamao o actividad de cada empresa. En el caso de control
municipal se presentan distintos problemas de ndole tcnico que escapan a los alcances de este trabajo, pero es
importante destacar que, en el marco de creciente desempleo que vive la Argentina desde hace varios aos, a los
municipios se les hace casi imposible hacer cumplir la reglamentacin vigente ante el riesgo de cierre de la
empresa que aduce no estar en condiciones de realizar las inversiones necesarias. As surge una especie de
acuerdo tcito en el que se negocia empleo por permisibilidad.
23
Pueden
ser
individuos
organizaciones
de
los
mbitos
gubernamentales
no
para
articular
descentralizar
la
implementacin
de
polticas
nivel
local.
Estas
sociales19,
lo
que
se
suman
carencias
de
legitimidad
interna,
de
consensos
Esta prctica tiene, al menos, dos modalidades, cuando el poltico crea su ONG o cuando se inserta en
alguna institucin reconocida para presentarse como miembro de la dirigencia social.
20
Estos puntos han sido advertidos en Bustelo, E. (1998).
21
Para mayor aclaracin sobre este punto vase Villar 2003.
24
Tambin
la
cooperacin
intermunicipal
adolece
de
problemas
de
escasa
articulacin
horizontal. Las relaciones entre los municipios se caracterizan por la negociacin limitada al mximo
nivel poltico, los intendentes, cuyas decisiones son transferidas verticalmente a los niveles tcnicos
que las ejecutan sin que se generen actividades de cooperacin o coordinacin entre los cuadros
tcnicos de los municipios participantes de la experiencia intermunicipal. Esto obedece a diferentes
causas: la asociacin entre territorio y gestin pblica municipal lleva a pensar la poltica desde lo
local y no desde lo regional, la falta de una cultura cooperativa intermunicipal, el peso de la dimensin
poltica en la ejecucin de los proyectos y una lgica poltica que tiende a privilegiar la concentracin
del poder en el liderazgo local (Cravacuore 2001).
la
problemtica
administrativa
se
observa
que
sostener
un
proyecto
articulado
demanda un mayor esfuerzo de las organizaciones involucradas: al acrecentarse la divisin tcnica del
trabajo y la dispersin espacial, la gestin interinstitucional alcanza un mayor grado de complejidad
que la de carcter organizacional. Las acciones de articulacin tambin suelen demandar recursos
adicionales (Hall 1996) para generar, mantener y desarrollar la relacin, sobretodo cuando se generan
25
nuevas instituciones. A su vez se requiere una permanente atencin hacia los comportamientos de los
dems actores, lo que genera una reduccin de los mrgenes de autonoma de cada institucin as
como demoras en la toma de decisiones, por la implementacin de procesos de consenso. Esto
genera el riesgo de que la participacin de algunos actores se agote en los actos protocolares.
Desde la lgica poltica es necesario tener en cuenta los objetivos explcitos implcitos del
proyecto y de los distintos actores. Si el objetivo poltico de articular con actores de la sociedad civil se
circunscribe a obtener legitimidad y a ampliar las bases de consenso es posible que, a partir de estos
logros, se desaliente la articulacin. En este caso la suerte del proyecto depender de la apropiacin
social que se haya generado: en la medida en que las organizaciones sociales involucradas, o la
poblacin en general, asuman y defiendan el proyecto como propio, ste se fortalecer y ganar en
autonoma, reduciendo su dependencia del poder poltico.
En la etapa de seguimiento y evaluacin, cuando se articula con organizaciones de la sociedad
civil, se pueden realizar reuniones peridicas, aplicar instrumentos que midan la satisfaccin del
usuario o crear instituciones que formalmente tengan la funcin de seguimiento y control, como
ciertos Consejos Locales. En esta etapa, la incorporacin de nuevos actores tiende a desaparecer
mientras que la participacin de los histricos decrece. Esto se debe a la escasa relevancia que,
generalmente, se le otorga a esta etapa del proyecto, a lo que se suma una ausencia crnica de
mecanismos formales de seguimiento y evaluacin en los organismos pblicos de la Repblica
Argentina.
26
centro del entramado de la articulacin a aquel que lo posee en mayor medida o tambin puede
orientar, reorientar o desviar una poltica o un proyecto.
Estado
monopolizador de la accin pblica (Cravacuore 2002a). Esta concepcin, an arraigada en gran parte
de la dirigencia poltica local, entorpece la posibilidad de visualizar a las organizaciones sociales como
actores a ser asociados en la implementacin de las polticas pblicas.
22
Como advierten Moro y Roggi (2001) El Gabinete Social no significa necesariamente un aporte en trminos
de articulacin efectiva de las polticas.
23
Esta concepcin, que excede a los municipios, tiene su origen en el papel central que ha tenido el Estado en la
construccin y conformacin de la sociedad argentina.
27
CAPITULO 3
LA GESTION DE LA ARTICULACIN PBLICO PRIVADA
el Programa Unidades de Gestin Local (UGL) de Florencio Varela, la creacin del Consejo Municipal
del Nio y del Joven de La Matanza, y el Programa para la Contratacin Transparente de Morn. Los
cinco casos fueron seleccionados por la relevancia de las vinculaciones entre el Municipio y las
organizaciones sociales y/o empresarias.
El origen y la elaboracin
Aunque en el pasado se generaron experiencias aisladas de articulacin entre gobiernos
locales y organizaciones de la sociedad civil y empresas, es a partir de los 90 que comienzan a
generalizarse
en
Argentina
los
planes
estratgicos
participativos
en
municipios
los
consejos
consultivos tanto temticos como de carcter territorial. Entre los consejos temticos se distinguen los
consejos
municipales
que
se
crearon
en
distintas
jurisdicciones
para
fortalecer
los
grupos
vulnerables (mujeres, nios, discapacitados). A nivel territorial, vale decir considerando a los barrios
como mbito de participacin, una experiencia novedosa en la Provincia de Buenos Aires fue la de los
Consejos de la Comunidad, desarrollados en el municipio de Lomas de Zamora desde 1992. Los cinco
casos analizados se desarrollaron entre fines de los 90 y los primeros aos del actual decenio, en un
contexto en el cual la generacin de propuestas de articulacin pblico- privada se vio facilitada por la
existencia de algunos antecedentes.
Esta tendencia no respondi a polticas de promocin desde los niveles superiores de
gobierno. Los responsables de los cinco proyectos seleccionados concuerdan en que la nica actividad
de promocin de la articulacin por parte de la Provincia y el gobierno nacional fueron los cursos
sobre planeamiento estratgico participativo dictados por el Instituto Provincial de la Administracin
Pblica. Recin en los inicios del 2002 comenzaron a generalizarse los Consejos Consultivos del Plan
Nacional Jefas y Jefes Desocupados, cuya creacin fue impulsada por el gobierno nacional.
Las experiencias analizadas se originaron todas en el mbito local pero observan diferencias
respecto de los actores que le dieron impulso al inicio del proyecto. En especial resalta el Plan
Estratgico de Campana ya que fue el primero de la Argentina derivado de una iniciativa de
organizaciones de la sociedad civil. Recin despus de conseguido el financiamiento se invit al
gobierno local a formar parte de la iniciativa, lo que gener en este ltimo la poco habitual necesidad
de adecuarse a proyectos iniciados desde la sociedad civil. Los restantes cuatro casos se originaron en
el gobierno local quin fue el encargado de convocar a instituciones sociales y empresarias para
28
participar del emprendimiento. Los casos tambin difieren en la amplitud de la convocatoria, desde la
masiva de los planes estratgicos a la articulacin bilateral, en el caso de Morn.
Cuatro de los cinco casos se enmarcan en un contexto local en el que no existan
antecedentes
de
articulacin
de
programas
municipales:
los
planes
estratgicos,
la
vinculacin
bilateral en Morn o los Consejos en el rea social eran inditos en sus propios municipios. No ocurri
lo mismo en el caso de Florencio Varela, donde desde los 80 se existan prcticas de vinculacin con
las organizaciones sociales y en los 90 se haba desarrollado el Programa de Gestin Local (PROGEL)
que contaba tambin con una participacin importante de las organizaciones sociales localizadas en el
municipio.
Las articulaciones fueron motivadas tanto para el aprovechamiento de una oportunidad, como
por la necesidad de solucin de una problemtica local. El gobierno de Florencio Varela, a fin de
mejorar la relacin sociedad-municipio, aumentar la recaudacin impositiva y generar nuevos servicios
localizados, se apoy en la organizacin comunitaria preexistente. En Morn se consider oportuno
aceptar la propuesta realizada por la ONG Poder Ciudadano a cuarenta municipios de la Provincia,
propuesta que coincida con la orientacin del gobierno local asumido en 1999. En La Matanza, se
gener una poltica consensuada de infancia y juventud, a partir de distintas redes que estaban
trabajando el tema con anterioridad. En Baha Blanca, confluyeron un proceso de aumento de las
inversiones de capital privado vinculado al polo petroqumico y la creacin de un fideicomiso, entre
otras acciones; ante ello el gobierno local decidi encarar en forma planificada su accionar. En
Campana, en tanto, se consider oportuna la fuerte relacin que se haba desarrollado entre
organizaciones de la sociedad civil y algunas de las empresas ms importantes, como plataforma para
desarrollar un plan macro de accin.
La necesidad de generar polticas consensuadas y legitimadas a nivel local fue el mvil del
proceso de articulacin de tres de las experiencias (Campana, Baha Blanca y La Matanza). Por otro
lado, aprovechar las fortalezas de organismos externos constituyeron la principal motivacin en los
casos de Morn y Florencio Valera debido a que los objetivos buscados por el municipio no hubieran
podido ser logrados sin el apoyo de las instituciones externas.
En tres de las experiencias los actores que dieron origen a las iniciativas surgieron del
gobierno local (UGL Florencio Varela, Plan Estratgico Baha Blanca y Consejo de La Matanza) y no
participaron actores externos en el diseo de los programas. A diferencia de ellos, Campana cont con
actores externos locales (OSC y empresas) con suficiente capacidad tcnica y poltica como para
convocar al gobierno local a participar del proyecto, cuando lo usual en Argentina es que las
organizaciones de la sociedad civil se limiten a presentar demandas. La experiencia de Morn se
caracteriz por haber utilizado una herramienta promovida por una institucin externa, no local pero
con reconocimiento a nivel nacional.
El momento del diseo de las polticas se constituye en un perodo clave dado que la
definicin de los problemas y la calidad de la informacin de que se disponga, determinan la
oportunidad y conveniencia de las alternativas de solucin a evaluar. Los responsables de los
proyectos analizados explicitaron la informacin disponible al inicio de la experiencia y la que se
29
decidi generar (Tabla 1). Segn lo expresado, se hizo necesario realizar un diagnstico previo a la
toma de decisiones: en tres de ellos porque no exista informacin con anterioridad; en los dos
restantes en los que si exista, tambin debi realizarse un nuevo diagnstico de situacin porque la
misma era insuficiente, situacin que demuestra una vez ms que los municipios carecen de
informacin diagnstica suficiente y confiable para la toma de decisiones24. Resalta que en la mayor
parte de los casos se opt por requerir informacin adicional externa o se consultaron trabajos sobre
la temtica; en el nico caso donde se utiliz una metodologa rediseada por el propio gobierno local
fue en Florencio Varela que consider que era necesario acudir a fuentes externas. Tambin en la
mayora de los casos se cont con asesores externos25.
Plan
Estratgico
B. Estratgico
Campana
SI
SI
Joven Transparencia
La Matanza
Morn
SI
SI
SI
NO
NO
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
asesoramiento SI
SI
NO
SI
SI
SI
NO
SI
SI
Se realiz un diagnstico
Blanca
Varela
Nio Programa
cont
con
externo
Se
consult
bibliografa
o SI
MUY ALTA
ALTA
MEDIA
BAJA (Bilateralidad)
Plan
Plan
UGL
Estratgico
Estratgico
Florencio
Joven
Baha Blanca
Campana
Varela
Matanza
La Transparencia
Morn
X
X
X
X
24
Un trabajo realizado en 1997 en los municipios de Quilmes, Berazategui y Florencio Varela comprobaba dicha
afirmacin. En Revista Argirpolis, apuntes de investigacin, www.argiropolis.com.ar
25
Los dos planes estratgicos contaron con el asesoramiento del mismo equipo tcnico externo, a cargo del
Arq. Eduardo Reese.
30
En los planes estratgicos es usual hacer una convocatoria masiva a organizaciones sociales,
empresarias y religiosas: tanto en Baha Blanca como en Campana se convoc a participar en las
Juntas Promotoras a los principales partidos polticos opositores con representacin en el Concejo
Deliberante, con lo cual se busc ampliar la base de sustentabilidad del proyecto. En el caso del
Programa Unidades de Gestin Local de Florencio Varela, el proceso de articulacin comenz a partir
de un acuerdo bilateral entre el municipio y la Federacin de Sociedades de Fomento de la ciudad; por
ello, el municipio hizo una seleccin de los actores sociales considerando oportuno que en ese espacio
de base territorial, no era conveniente la participacin de sindicatos, partidos polticos y movimientos
piqueteros. A partir del acuerdo inicial con la Federacin de Sociedades de Fomento se convoc a
participar a otras organizaciones, pero con reserva de un rol protagnico para algunas que, por
estatuto, asumieron la presidencia de las UGL. La experiencia de La Matanza se caracteriza porque la
convocatoria fue dirigida fundamentalmente a asociaciones de segundo grado, redes y federaciones
ya existentes vinculadas a la temtica de la niez y la adolescencia, as como a varias organizaciones
no asociadas a estas redes pero dedicadas a la misma temtica; tambin consideraron oportuno
incluir en el seno del Consejo a representantes de partidos polticos opositores con representacin en
el Concejo Deliberante. La experiencia de Morn es la de menor amplitud ya que se limita a una
articulacin bilateral entre el Municipio y la organizacin no gubernamental Poder Ciudadano.
Las experiencias tambin pueden clasificarse segn la herramienta de accin utilizada. En
cuatro de los cinco casos se aplicaron herramientas (planes estratgicos, consejos temticos) que
aunque eran conocidas en la regin no haban sido utilizados en el municipio. En cambio, el caso de
las
Unidades
de
Gestin
Local
constituye
una
prctica
innovadora
de
articulacin
con
las
existen
diferencias
en
la
complejidad
de
la
articulacin,
que
resulta
de
la
31
para Acuerdos
una
para Acuerdos
accin una
accin una
serie
de serie
para
de
en
tiempo
una
acciones
para Acuerdos
en
el
menor
mayor
complejidad
complejida
d
Programa
de
Planes
Transparencia
de
Campana y
Morn
Estratgicos
Baha
Blanca
UGL F. Varela
Consejo del Nio y
del
Joven
de
La
Matanza
Del anlisis de los aportes que produjo cada uno de los socios de la articulacin se deduce en
general, que los mayores aportes los ha realizado el gobierno local. El Plan Estrat gico de Campana es
el nico caso en el cual los organismos externos al municipio aportaron recursos econmicos. En el
resto de los casos la contribucin de las organizaciones sociales y empresas estuvo limitada al aporte
de recursos humanos y de espacio fsico para el desarrollo de los encuentros (Tabla 4).
Plan
U.G.L.
Consejo
Estratgico
Estratgico
Florencio
Nio y Joven
Transparencia
Varela
La Matanza
Morn
B.Blanca
Campana
RECURSOS
Muni
OSC
Econmicos
SI
Fsicos
Humanos
26
Muni
OSC
NO
SI
SI
SI
SI
SI
44
del Programa
Muni
OSC
Muni
OSC
Muni
OSC
SI
SI
NO
SI
NO
SI
NO
NO
SI
SI
SI
SI
SI
SI
NO
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
Para el desarrollo del proyecto se crearon nuevos organismos en los casos de Baha Blanca,
Campana y La Matanza. En Baha Blanca se cre una nueva Direccin de Planificacin Estratgica que
depende en forma directa del Intendente. En el caso de Campana se cre un organismo externo al
municipio, el Consejo Ejecutivo, en tanto el manejo de los recursos qued en manos de la OSC
FUNDES Campana, la cual junto a la Asociacin Civil Proyecto Campana, era una de las organizaciones
impulsoras. En el caso de La Matanza, se cre formalmente el Consejo Municipal, un organismo
26
32
toda
la
etapa
de
elaboracin
del
plan.
La
metodologa
de
planificacin
estratgica
participativa prev que en cada uno de los talleres, tanto los iniciales de diagnstico, como los
ltimos, de generacin y definicin de proyectos, se desarrolle un proceso de comunicacin a fin de
convocar a las instituciones de la ciudad. En ninguno de los dos casos existieron incorporaciones de
nuevos actores en los organismos de direccin.
Los casos de mayor dinamismo en lo que respecta a los participantes de la articulacin, fueron
el programa Unidades de Gestin Local de Florencio Varela y el Consejo del Nio y el Joven de La
Matanza. En el primer caso se fueron incorporando actores hasta conformar asociaciones en casi el
100 % del territorio, mientras que en La Matanza, de 60 instituciones iniciales se lleg 170 en el 2003.
Para los funcionarios locales, esta incorporacin ha sido valorada como muy positiva, por el
enriquecimiento del Consejo en cuanto a su representatividad.
En lo que respecta a las Unidades de Gestin Local, durante su ejecucin se incorporaron
representantes de beneficiarios de dos programas sociales masivos, el Plan Jefas y Jefes de Hogar
Desocupados y las trabajadoras vecinales del Plan Vida27. Estas incorporaciones fueron consideradas
oportunas para acrecentar el grado de representatividad de los Consejos Locales en cada barrio. Por
otra parte, en forma paulatina, fueron dejando de participar en los consejos algunos de los
representantes
de
las
instituciones
originarias,
mostrando
la
dinmica
de
estos
procesos
de
Apoyos y resistencias
27
33
Plan
Estratgico UGL
Estratgico
Campana
Varela
B. Blanca
La Transparencia
Matanza
Morn
OSC
MUY ALTO
MUY ALTO
ALTO
ALTO
MUY ALTO
Empresas
MEDIO
ALTO
NULO
NULO
NULO
Otros municipios
NULO
NULO
NULO
NULO
NULO
Gob. Nacional
NULO
NULO
NULO
NULO
NULO
Gob. Provincial
NULO
NULO
MEDIO
NULO
NULO
En lo que respecta a los actores externos al municipio, tambin en los cinco casos se observ
un grado importante de apoyo, que se materializ en la activa participacin en los talleres
participativos de los planes estratgicos, en las UGL o en los Consejos del Nio de cada Asamblea
Zonal. En el programa de Morn, la participacin de Poder Ciudadano se formaliz a travs de un
convenio y de una contratacin de servicios, lo que garantiz su apoyo. Ninguno de los cinco casos
obtuvo apoyo desde el gobierno provincial o nacional, con la excepcin del caso UGL que recibi $
1.500.- de la Provincia de Buenos Aires destinados a cada una de las setenta y cinco asociaciones. Es
en los casos de planificacin estratgica donde se observa la contribucin empresaria, mientras que
en todos los casos aparecen apoyos desde las organizaciones de la sociedad civil (Tabla 5).
Los cinco casos debieron enfrentar escasas resistencias, y las mismas surgieron al inicio y en
la etapa de elaboracin de la propuesta. Con el paso del tiempo y la puesta en ejecucin de los
proyectos, estas resistencias se fueron desarmando. Respecto del tipo de resistencias, los casos
analizados responden a dos modelos: por un lado, el Programa Transparencia y el Consejo del Nio y
el Joven observaron resistencias desde organismos externos al propio municipio que operaron de
manera poco visible; por el otro, en los dos planes estratgicos y en el programa Unidades de Gestin
Local, la principal resistencia surgi desde la segunda lnea de propio gobierno local, la que se expres
en forma fragmentada y pasiva a travs de una limitada cooperacin con el proyecto. Esta diferencia
de reaccin en el interior del gobierno puede explicarse en que los primeros dos programas tenan un
34
mbito de intervencin bien focalizados, mientras que los restantes atravesaban todas las reas de
gobierno; por ello es entendible que la resistencia se haya generado en las secretaras y direcciones
en
las
predominaba una cultura organizacional muy cerrada y que por ello pudieron haber
Plan
UGL
Estratgico B. Estratgico
Blanca
Poltica
de
comunicacin SI
Varela
Joven
Campana
La Transparencia
Matanza
Morn
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
NO
SI
SI
SI
al
interior
del SI
municipio
de
comunicacin
es
imprescindible
para
motivar
la
participacin:
por
ello
se
hicieron
invitaciones personales a los dirigentes de las instituciones de la ciudad as como una difusin masiva.
En Baha Blanca tambin se mantuvo informada a la ciudadana del avance del plan a travs de la
pgina web del gobierno local. En el nico caso en el cual no existi una poltica de comunicacin
hacia el interior del gobierno local fue el Plan Estratgico de Campana, gestionado por organismos
externos al municipio (Tabla 6).
35
ligada a los intereses vulnerados frente a una nueva modalidad de contratacin con mayor nivel de
transparencia.
Desde la perspectiva tcnica, surgieron problemas de gest in referidos a la ausencia de
informacin al momento de tomar decisiones. En el caso UGL se observaron problemas de
comunicacin con los barrios y falta de experiencia en trabajos articulados entre las instituciones de
base y el municipio. La falta de un adecuado sistema de informacin era un elemento que tambin
incida negativamente en la eficacia y transparencia del sistema. En los planes estratgicos, la
dificultad surgi en el nivel tcnico al comenzar la etapa de implementacin: al finalizar el diseo se
gener incertidumbre e inestabilidad de los equipos que no pudieron asumir rpidamente el cambio de
rol que demandaba la nueva etapa. Respecto de los proyectos sin articulacin, los casos estudiados
permiten arribar a conclusiones respecto del tiempo, los recursos humanos y materiales que
insumieron,
as
como
la
emergencia
de
otros
problemas
de
gestin.
Las
respuestas
de
los
modalidad
de
articulada implic:
gestin Estratgico
B. Blanca
Plan
UGL
Estratgico
Florencio
Campana
Varela
La Matanza
Morn
MS
MS
MS
MS
MENOS28
MS
IGUAL
IGUAL
MENOS
MS
IGUAL
IGUAL
MENOS
MS
IGUAL
IGUAL
Joven Transparencia
Los responsables de los proyectos aseguran en forma unnime que el tiempo de gestin es la
variable que ms se ve afectada por la articulacin, ya que demanda mayor cantidad de tiempo para
la recoleccin de informacin, la negociacin y la toma de decisiones. En los restantes criterios las
respuestas no son uniformes: algunos plantean que la consecucin de mayores beneficios compens
el gasto adicional en recursos humanos; y la mayora opina que aunque llevar adelante el proyecto
signific un riesgo importante para la gestin municipal, al final se alcanzaron resultados que no se
hubieran podido lograr sin la articulacin.
Seguimiento y evaluacin
28
El responsable del plan contesta estos tems haciendo alusin a que en ste proyecto se consiguieron recursos
externos al Municipio, pero no cualquier articulacin tendra este resultado..
36
Logros y resultados
El mayor logro alcanzado por los cinco programas es el desarrollo de competencias en las
organizaciones sociales y en los funcionarios y tcnicos locales, para la gestin asociada de proyectos,
lo que deriva del impacto de las actividades de capacitacin y de la prctica de articulacin
interinstitucional con participacin social y empresaria.
El programa de Unidades de Gestin Local demostr la importante flexibilidad del gobierno
local para adaptarse a las variaciones del contexto. En la actualidad, el programa funciona y es
reconocido en Florencio Varela como canal unificador de las demandas sociales, aunque an no como
el mbito de priorizacin de las mismas. Existe un nmero importante de demandas canalizadas por
esta va, ya que ms de cien resoluciones mensuales son presentadas para ser consideradas por el
gobierno local. Tanto los propios funcionarios, como las organizaciones que participan del programa,
lo consideran un instrumento que ha mejorado la transparencia de la gestin. El programa ha servido
de plataforma para la implementacin de otros programas nacionales30 y de acciones locales.
29
30
Aunque parte de los directivos de segunda lnea fueron trasladados a otras reas de gobierno.
Se trata del Plan Jefas y Jefes de Hogar.
37
38
CAPITULO 4
Provincia de Buenos Aires, la creacin de la Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense (UPSO),
el plan estratgico intermunicipal Tuy, Mar&Campo, la creacin de la Regin Metropolitana Norte,
primer consorcio intermunicipal creado en el conurbano bonaerense, y la constitucin de una
gerenciadora pblica intermunicipal para brindar atencin mdica a los jubilados y pensionados
afiliados al PAMI en el marco del Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos Aires (COCEBA). Por
una parte, se realiza una tarea analtica en la que se presentan los principales elementos de cada
momento de la poltica y, por otra, se intenta alcanzar un nivel de abstraccin que permita comenzar
a conocer las caractersticas y definir los problemas que enfrenta la gestin intermunicipal.
El origen y la elaboracin
La articulacin intermunicipal en la Provincia de Buenos Aires reconoce como su principal
antecedente a los Corredores Productivos que se propagaron durante la dcada de los 90. Estas
instituciones de tipo regional supramunicipal reconocen su origen en el Consorcio del Corredor
Productivo del Sudoeste Bonaerense que se constituy a partir de la iniciativa de distintos gobiernos
locales de esa regin31. En este sentido se puede interpretar a esta iniciativa como una reaccin local
ante la carencia de polticas nacionales o provinciales de desarrollo (Cravacuore 2001a). A partir de
esa primera experiencia, el gobierno de la Provincia de Buenos Aires procedi a subdividir la mayor
parte de su territorio32 en consorcios generando una regionalizacin sui generis (Posadas s/f)
orientada a la descentralizacin econmicosocial del desarrollo (De Lisio 1998).
La
experiencia
de
los
consorcios
productivos
bonaerenses
no
alcanz
las
expectativas
generadas al momento de su concepcin. Aquellos que fueron creados por iniciativa provincial no se
han convertido en instrumentos de desarrollo y en general sobreviven formalmente sin proyectos
concretos mientras que el del Sudoeste Bonaerense, que se gener desde el nivel local, fue disuelto
dejando a la UPSO como nico legado.
31
Esta experiencia ha sido estudiada por Daniel Cravacuore ( 2001 y 2001 a.) Claudia
Marcelo Posada (S/f).
32
Quedaron fuera de esta poltica los municipios del conurbano bonaerense.
De Lisio (1998) y
39
40
el caso de Compras Conjuntas, la idea surgi del municipio de General Pinto que acord la
implementacin del sistema con un grupo de municipios35; en el Plan Estratgico Tuy Mar&Campo, la
iniciativa provino de Villa Gesell que, luego de una serie de negociaciones polticas acord con los
municipios de La Costa, General Madariaga, Pinamar y General Lavalle la elaboracin de un plan
estratgico conjunto; el COCEBA result del impulso de Olavarra que motoriz la iniciativa y convoc
a ocho intendentes vecinos, de los cuales slo Azul, Laprida y Daireaux aceptaron participar del
proyecto.
En la fase inicial del proyecto se requiere del cumplimiento de ciertos pasos relevantes para la
toma de decisiones. En este contexto el diagnstico resulta sustancial para la recoleccin de la
informacin ya que partir de ella se formulan los objetivos, se establecen las metas, la estrategia y los
indicadores de seguimiento. Los responsables de los proyectos analizados explicitaron la informacin
disponible al inicio de la experiencia y la que se decidi generar (Tabla 1).
Mar
y Compras
RMN
COCEBA
UPSO
Campo
Conjuntas
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
NO
SI
SI
SI
asesoramiento SI
NO
SI
NO
NO
NO
SI
NO
NO
Se realiz un diagnstico
confiable
Se gener nueva informacin
Se
cont
con
externo
Se
consult
bibliografa
o SI
Los responsables actuales de los proyectos coincidieron en que contaron con suficiente
informacin antes de la toma de decisiones, lo que es destacable porque se contrapone con la
tendencia que observan muchos investigadores de la gestin local argentina. Estas experiencias dan
cuenta de suficientes competencias en los recursos humanos, ya que slo dos de los cinco casos
reconocen haber recurrido al asesoramiento externo, a la consulta de material bibliogrfico o a la
capacitacin especfica.
34
Los tres casos con experiencia previa de articulacin son Villa Gesell, COCEBA y UPSO.
Los municipios participantes en la primera etapa fueron General Pinto, Florentino Ameghino, Lincoln, Carlos
Tejedor, Junin y General Viamonte. En una segunda etapa se incorporaron otros ms.
35
41
articulacin. En este sentido se pueden distinguir dos niveles, uno bsico, que permite el surgimiento
del proyecto asociativo, y otro de mayor confianza, para implementar las acciones que requiere el
proyecto. El primer nivel de confianza se genera por los vnculos de vecindad, por la pertenencia a
una misma regin; se trata de una variable de tipo territorial que alienta el acercamiento entre los
intendentes de una regin36. A ella se suma la adscripcin partidaria (caso COCEBA) y el conocimiento
personal entre los intendentes que han permanecido en sus cargos por varios mandatos (casos
Compras Conjuntas, Plan Estratgico Tuy Mar&Campo, UPSO y RMN). El nivel de confianza ms
profundo demanda una tarea permanente y sistemtica que incluye consultas continuas y acuerdos
sistemticos sobre las acciones a desarrollar; en este caso domina la lgica poltica ya que requiere
predisposicin para el acuerdo y un mayor tiempo para la toma de decisiones. En la medida que el
proyecto es ms abarcativo y complejo este proceso de creacin confianza se torna ms lento y
dificultoso: as se construye un continuo desde la menor a la mayor complejidad. La clasificacin de
los casos segn esta variable se detalla en la Tabla 2.
particular una
por
vez
una
capacidad
repeticin
con particular
de
una
de sostenida en el capacidad
tiempo
acciones serie
de
acciones
en
el
de tiempo
repeticin
menor
mayor
complejidad
complejidad
Compras
de insumos
conjuntas COCEBA
Plan
Estratgico
Regional
Tuy
Mar&Campo
UPSO
RMN
Para llevar adelante un proyecto articulado se requiere del aporte especfico de los distintos
actores; en los casos analizados se observa que los municipios intervinientes contribuyeron, con
algunas excepciones y en diferentes niveles, con recursos econmicos, fsicos y humanos. En este
aspecto es pertinente diferenciar los casos: cuando se reconoce la existencia de un municipio
iniciador, que en trminos generales ocupa el rol de coordinador37 (Tabla 3) se replican las relaciones
de radialidad demandndole a ste ms recursos; en tanto cuando la articulacin es ms horizontal,
36
Si bien esta es la variable ms extendida y la que funciona de comn denominador en las experiencias
analizadas se debe recordar que tambin se ha desarrollado articulacin intermunicipal entre municipios que no
pertenecen a una misma regin. Son los casos de los hermanamientos o los foros de municipios sustentables
reunidos a partir de cuestiones ambientales.
37
Lo casos de Villa Gesell para el Plan Estratgico Tuy Mar&Campo, Olavarra en COCEBA y General Pinto
en el de comparas conjuntas.
42
como en los casos de la RMN o la UPSO, se incrementa la distribucin de aportes econmicos, fsicos
y humanos.
Estratgico
COCEBA
Mar&Campo
RECURSOS
Villa Gesell
Otros
General
Otros
Olavarra
municipios
Pinto
municipios
Otros
municipios
Econmicos
Si
Si
Si
Si
No
No
Fsicos
Si
No
Si
No
Si
No
Humanos
Si
Si
Si
Si
Si
Si
fundamentalmente
de
la
Universidad
Nacional
del
Sur;
COCEBA,
que
requera
la
constitucin de una nueva forma jurdica para alcanzar sus objetivos, se constituy con personal que
se desempeaba en otras reas de los municipios. Entre las razones que explican la escasa utilizacin
de recursos se encuentra la crnica situacin de estrechez presupuestaria que padecen los municipios
argentinos.
Rivadavia,
Alem,
Chivilcoy,
Chacabuco
Trenque
Lauquen,
Pellegrini,
Carlos
Casares,
Bernardo de Irigoyen y 9 de Julio, lo que permiti mejorar la capacidad de compra por aumento de la
escala de las licitaciones. Finalmente, si bien el proyecto de la UPSO se consolid en el marco de un
corredor productivo que contena a 18 de municipios, la participacin se fue haciendo ms activa en
43
aquellos que fueron convirtindose en sede de la Universidad: Pig, Coronel Rosales y Patagones en
1998, General La Madrid en 1999, Pellegrini en 2001, y Villarino y Salliquel en 2002, previndose la
extensin a Coronel Surez, Pun en 2004 y Coronel Dorrego antes del 2005, para completar las once
sedes previstas. Este proceso incremental de nuevos actores responde a la lgica de contrapesar la
demanda regional con las posibilidades reales de expansin que tiene la propia UPSO, en trminos de
calidad educativa.
Apoyos y resistencias
En todos los casos se encontr apoyo en el gobierno local, sobresaliendo el rol de cada uno de
los intendentes. Respecto de los restantes niveles de la organizacin municipal, los responsables
consultados clasifican como muy alto al apoyo recibido en el Plan Tuy Mar&Campo, en el Programa
de Compras Conjuntas y en COCEBA, mientras fue definido como alto en la RMN. En el caso de UPSO,
el respaldo interno fue nulo. Esto se debe a que el apoyo fue brindado directamente por los
intendentes, reproduciendo la lgica de cooperacin poltica, y a que no haba ninguna dependencia
dedicada a la educacin superior por lo que ningn rea del municipio la asumi entre sus
competencias y, por ende, no se involucraron.
En cuatro de los cinco casos se recibieron apoyos externos de agencias gubernamentales
provinciales o nacionales; la Provincia brind apoyo poltico a travs del reconocimiento de la
relevancia del Plan Tuy Mar&Campo, de la Regin Metropolitana Norte y del Programa de Compras
Conjuntas; la Presidencia de la Cmara de Senadores y la Direccin General de Escuelas de la
Provincia tuvieron un rol determinante en el desarrollo de la UPSO; el gobierno nacional apoy desde
el Ministerio del Interior al Plan Tuy Mar&Campo, y a travs de la Subsecretara de Asuntos
Municipales, a la RMN colaborando para que los organismos de control de los servicios pblicos
privatizados y el CEAMSE la reconocieran institucionalmente como una interlocutora en los problemas
que se planteaban en su zona de influencia; tambin el apoyo del gobierno nacional se implement
dentro de la lnea poltica trazada por el entonces gobierno de la Alianza que alentaba el desarrollo de
microregiones y puso en marcha el Plan Nacional de Modernizacin de Gobiernos Locales. La
calificacin sobre el nivel de apoyo en cada experiencia se incluye en la Tabla 4.
Tabla 4: Nivel de apoyo externo al municipio
Plan
Compras
Estratgico
Conjuntas
RMN
COCEBA
UPSO
Tuyu M&C
OSC
MEDIO
NULO
ALTO
NULO
ALTO
Empresas
BAJO
ALTO
ALTO
NULO
NULO
Otros municipios
ALTO
MUY ALTO
ALTO
ALTO
MEDIO
Gob. Nacional
MUY ALTO
NULO
ALTO
NULO
NULO
Gob. Provincial
MUY ALTO
ALTO
ALTO
NULO
ALTO
44
En
los
casos
estudiados
predomina
la
baja
resistencia
al
proyecto:
los
responsables
consultados las calificaron como nulas en los casos de casos del Plan Tuy Mar&Campo y de UPSO, y
bajo en los de Compras Conjuntas y la RMNM; por el contrario, fue alta en el COCEBA. En este ltimo
caso se trat de resistencias pasivas e individuales que ejercieron ciertos mdicos de cabecera que
incentivaron a sus pacientes al pase desde la prestadora pblica a la prestadora gerenciadora privada.
La poltica de comunicacin implementada en cada experiencia fue muy heterognea (Tabla
5). De esta manera se hizo un uso diferente de este aspecto relevante en la implementacin de una
poltica, referido a la comunicacin orientada a obtener apoyos, mayor legitimidad social y poltica, y
recursos extralocales.
Compras
RMN
COCEBA
UPSO
Estratgico
Conjuntas
No
Si
No
No
No
Si
No
No
Si
Si
No
No
Tuyu M&C
Poltica
de
comunicacin Si
al
interior
del Si
municipio
podra
haberse
encontrado
en
abundancia
la
dificultad
para
separar
los
proyectos
institucionales de largo alcance de las cuestiones poltico partidarias; pero ello slo se observ en
algunos casos como en la UPSO y en el COCEBA. Otro problema poltico detectado es la dificultad de
alcanzar cierto grado de insercin o al menos reconocimiento de la sociedad civil local: los esfuerzos
de articulacin de la RMN y, en menor medida, del Plan Tuy Mar&Campo se desvanecen porque las
organizaciones de la sociedad civil continan tendiendo a relacionarse en forma radial con el gobierno
local, desaprovechando la oportunidad para articularse horizontalmente con las de otros municipios; la
UPSO presenta problemas de aceptacin y legitimidad social que derivan en una falta de apropiacin
de la comunidad local; COCEBA y las Compras Conjuntas parecen requerir una mayor difusin puesto
que son escasamente conocidas por las sociedades locales.
Los problemas econmicos pueden tener la suficiente envergadura como para reorientar,
desviar, reducir o anular una iniciativa de cooperacin intermunicipal: la escasez y volatilidad de los
recursos municipales han conspirado contra la continuidad de algunos. En el caso de Compras
Conjuntas, la fluctuante situacin presupuestaria de los municipios produce una variacin en la
45
periodicidad y volumen de las compras; esta situacin genera, a su vez, que las adquisiciones se
reduzcan en cantidad y en perodo de recompra, y que se retorne a la provisin tradicional con la que
se puede acordar mayor flexibilidad en la forma de pago; no obstante, la experiencia ha sobrevivido
porque desarroll conductas adaptativas a esta realidad realizando compras conjuntas cuando y entre
los municipios que han podido. Los problemas econmicos tambin afectaron al proyecto de la UPSO
en sus inicios, debido a que la crisis econmica afectaba el financiamiento municipal; en ese marco se
comenzaron a buscar otras fuentes de recursos.
Respecto
de
los
proyectos
sin
articulacin,
los
casos
estudiados
permiten
arribar
conclusiones respecto del tiempo, los recursos humanos y materiales que insumieron, as como la
emergencia de otros problemas de gestin. Las respuestas de los responsables actuales de los
proyectos sobre estos temas se incluye en la Tabla 6.
modalidad
de
articulada implic:
gestin Estratgico
Compras
RMN
COCEBA
UPSO
MS
MS
MS
IGUAL
MENOS
IGUAL
MENOS
IGUAL
IGUAL
MS
IGUAL
IGUAL
MS
MS
IGUAL
IGUAL
Conjuntas
Tuyu M&C
Seguimiento y evaluacin
38
Todos los entrevistados acordaron en resaltar la importancia del beneficio obtenido para la unidad
administrativa que llev adelante el proyecto. En tres de ellos, UPSO, COCEBA y RMN, definieron como
escaso al riesgo que se asumi. Por su parte el responsable del Programa Compras Conjuntas consider que no se
corri ningn riesgo, mientras que slo el Plan Estratgico Tuy Mar&Campo lo plante como un importante
riesgo.
46
Tuy
Mar&Campo
las
acciones
de
monitoreo
fueron
realizadas
por
las
Comisiones
de
Seguimiento, integradas por representantes institucionales, barriales, actores del sector privado,
vecinos y representantes de los cinco gobiernos locales articulados. La dinmica de la gestin de
COCEBA comporta elementos de seguimiento permanente, que recaen en la gerencia y se expresan
en los balances mensuales efectuados por la misma; adicionalmente este Consorcio rinde cuentas
ante el PAMI de manera peridica y evala anualmente las acciones desarrolladas.
Esta ltima fase, de seguimiento y evaluacin, es en general la ms relegada en todos los
procesos. Esto se debe, fundamentalmente, a la escasa cultura de la evaluacin en las organizaciones
pblicas, lo que se retroalimenta con la carencia de informacin relevante y confiable para esta tarea.
En este sentido parecera que la nica evaluacin que tiene importancia para los dirigentes polticos
locales es la que reciben en los actos comiciales.
Logros y resultados
En lo que respecta a los recursos econmicos, en el caso de las Compras Conjuntas se detecta
una reduccin en los costos de los insumos hospitalarios del promedio del 35%; a ello se suma que
los municipios pudieron adquirir insumos en forma directa a los precios ofertados en las licitaciones,
logrando de esa forma importantes ahorros. Durante el ao 2002, con devaluacin e inflacin, la
licitacin realizada tuvo la doble funcin de lograr mejores precios a partir del volumen de la compra y
de establecer una suerte de patrn de los nuevos precios.
Por su parte, la experiencia de COCEBA ha logrado recuperar una porcentaje de los recursos
que se invertan localmente en la atencin de la salud de los jubilados. Adems, se garantiz que los
jubilados y pensionados de PAMI recibieran una atencin mdica adecuada y de calidad. La
satisfaccin con el sistema puede constatarse a partir del incremento en las cpitas del Consorcio que
pas de 15.000 en el ao 2000 a contar ms de 18.000 en el 200239.
39
Al momento de hacer efectiva la adjudicacin, el padrn de beneficiarios fue dividido arbitrariamente entre la
gerenciadora pblica (COCEBA) y la privada (FECLIBA). Sin embargo, para estimular una buena prestacin del
servicio, se estableci luego que a partir del sexto mes el jubilado poda optar libremente entre ambas
gerenciadoras, con el nico requisito de permanecer al menos un ao en la que eligiera antes de cambiarse
nuevamente.
47
idea
de
tradicionalmente
competencia
prestados
y
por
demostrando
el
sector
capacidad
privado.
de
En
este
administrar
sentido,
eficientemente
tambin
se
servicios
realiza
un
reconocimiento a una larga tradicin de sostenimiento de la salud pblica de calidad como poltica de
Estado.
A partir del Plan Tuy Mar&Campo se cre el Consorcio Regional que le otorg a la regin la
herramienta legal para implementar una estrategia de desarrollo colectivamente definida as como el
rgano ejecutivo de las acciones de carcter regional. Este Consorcio posee dos caractersticas que lo
distinguen
de
otras
herramientas
asociativas
intermunicipales:
el
tratarse
de
un
Consorcio
de
Desarrollo Econmico y Social, no slo productivo o turstico como los existentes en la provincia de
Buenos Aires, y el origen de su conformacin, que respondi a la propia voluntad de los gobiernos
municipales involucrados y no a la iniciativa del gobierno provincial.
En base al anlisis de estas experiencias se puede sealar que la participacin de los
municipios en proyectos de articulacin intermunicipal no ha generado transformaciones relevantes en
su modelo de gestin. La articulacin se circunscribe casi exclusivamente a la experiencia puntual
estudiada y no se replica en otras reas del estado municipal. A su vez si bien los entrevistados
reconocen que este tipo de administracin requiere de un mayor grado de conocimientos tcnicos y
un estilo ms flexible y dinmico que el que demandan las tareas tradicionales, en estos casos no se
registr la incorporacin de nuevas tecnologas ni se brind capacitacin especfica al personal
involucrado.
Desde el punto de vista organizacional y segn la opinin de los responsables de los proyectos
estudiados, se produjo sinergia ya que se han obtenido resultados superiores a los que se hubieran
logrado con la actuacin independiente de cada institucin.
48
REFLEXIONES FINALES
l denominador comn de los casos analizados ha sido conseguir resultados que sin la articulacin
no se hubieran podido alcanzar. Esta bsqueda de efectividades tiende a explicar el origen, el
desarrollo, las condiciones de xito y la supervivencia de las experiencias. Los objetivos buscados
fueron esencialmente el aprovechamiento de oportunidades externas, la reduccin de costos, la
resolucin de problemas de gestin, la mejora en la capacidad de negociacin y el establecimiento de
polticas consensuadas a nivel local.
Diferentes condiciones, segn los casos, facilitaron el surgimiento de la articulacin, aunque
ninguna por s sola puede aplicarse a todos los casos: la predisposicin e iniciativa de los decidores
polticos, la cercana territorial, el conocimiento personal, la homogeneidad partidaria, el impulso de
actores pblicos no estatales y la existencia de polticas de otros niveles de gobierno, fueron las
precondiciones ms mencionadas.
El principal desafo de la articulacin ha sido de ndole poltica. Los problemas de gestin no
surgieron como variables determinantes del proceso. Por ello, un aspecto relevante de toda
articulacin es la lgica poltica de construccin de consensos y legitimidad. Desde esta perspectiva, la
articulacin busca fortalecer la construccin del poder poltico indispensable para gobernar.
De acuerdo a los casos analizados, los problemas de gestin de los proyectos articulados
fueron encarados y resueltos con mayor eficacia que los de tipo poltico debido a que el
funcionamiento burocrtico tendi a ajustarse a las decisiones del poder y los niveles de resistencia
resultaron acotados. Las resistencias que se presentaron no fueron activas ni explcitas; ms bien se
pusieron en evidencia a travs de retrasos o falta de compromiso, poco diferenciados de las actitudes
habituales, resultantes del bajo nivel de desarrollo institucional que presentan los gobiernos locales en
la Argentina. El anlisis de la gestin articulada demuestra que, si bien implic mayor inversin en
tiempo, recursos humanos y econmicos as como una cierta prdida de flexibilidad individual para
resolver los problemas, permiti el logro de resultados claramente identificables as como un
incremento importante de la legitimidad, ambas cuestiones que hubieran sido difciles de alcanzar sin
la
articulacin.
El
mayor
tiempo
que
requiri
la
gestin
de
proyectos
articulados
incluy
la
construccin de un ambiente de confianza entre los distintos actores pblicos, tarea que supuso un
complejo proceso de aprendizaje y reconocimiento mutuo, que adquiri lgicas particulares de
acuerdo a las caractersticas espaciales, socioeconmicas, culturales e institucionales propias de cada
realidad local.
Con la excepcin de un caso, en las experiencias analizadas la articulacin no represent un
cambio en la fuente de los recursos econmicos, la que sigui siendo fundamentalmente estatal. Esto
demuestra que los gobiernos locales ocupan, cada vez ms, un rol central en la conduccin de la
49
sociedad y plantea un alerta sobre el nivel de involucramiento real de las organizaciones sociales y del
empresariado en el desarrollo local.
En lo que respecta a la informacin de base utilizada, en todos los casos se realizaron
diagnsticos de situacin, lo que permite inferir que en general, los municipios no disponen de
informacin suficiente y confiable para la toma de decisiones.
La carencia, en los recursos humanos del municipio, de las competencias necesarias para
disear e implementar los nuevos proyectos motiv que en la mayora de los casos se debiera recurrir
al asesoramiento externo de expertos.
En todos los casos de articulacin pblico privada y en la mayora de los de cooperacin
intermunicipal se produjo un dinmico proceso de incorporacin de nuevos actores, lo que puso de
manifiesto la flexibilidad con la que se disearon e implementaron las experiencias. Sin embargo,
estas incorporaciones no implicaron una redistribucin del poder debido a que no produjeron una
modificacin sustancial de la composicin de los rganos directivos. La tendencia a promover la
incorporacin de nuevos actores apareci ms relacionada con necesidades de legitimacin poltica
que con mejoras de la gestin. Tambin se observ la falta de correlacin entre el nmero de
participantes y el aumento de la participacin o el estrechamiento de lazos solidarios.
La articulacin se circunscribi casi exclusivamente a la experiencia estudiada, no replicndose
en otras reas del gobierno municipal. En el mismo sentido, el apoyo del gobierno local se
circunscribi a la alta gerencia del Departamento Ejecutivo, resultando ms dbil en las diferentes
reparticiones municipales no directamente involucradas. Esto permite inferir que la lgica de la
articulacin y la horizontalidad de la gestin fue ms fcil de implementar hacia el exterior que hacia
el interior de la organizacin. De hecho, el apoyo obtenido por las organizaciones externas siempre
fue importante.
De todas las etapas, la del seguimiento y evaluacin fue la menos relevante, lo que no escapa
a la tradicin organizacional tanto del Estado como de las organizaciones sociales. El seguimiento se
materializ en acciones informales, individuales y no estandarizadas, lo que gener una notoria
ausencia de indicadores y criterios explcitos de evaluacin de los procesos y productos generados. De
esto puede deducirse que, para los dirigentes polticos, evaluacin de sus acciones se realiza en forma
integral y casi exclusiva a travs de la competencia electoral.
El desafo poltico que significa articular horizontalmente con otros municipios es al mismo
tiempo clsico y novedoso. Por un lado es un desafo clsico porque tradicionalmente los dirigentes
polticos locales buscan aliarse a otros dirigentes, tanto por afinidad poltica para incrementar su
influencia regional en el partido poltico, como por relaciones de vecindad cuando el problema es
regional. Lo novedoso lo constituye el hecho de que estas experiencias buscan superar la simple
asociacin para la negociacin poltica, generando acuerdos horizontales que devienen en polticas de
intervencin concretas; adicionalmente, en la mayora de los casos y ms all de algunos fracasos,
buscan un objetivo estratgico que tiende a perdurar.
Todo parece indicar que las experiencias de articulacin requieren de un proceso complejo y
largo para madurar y consolidarse ms all de los impulsos iniciales. En este sentido, su futuro
50
depende de que los lderes polticos y sociales incorporen a la articulacin como una opcin poltica
eficiente para resolver problemas y a la vez contribuir a la democratizacin del Estado.
51
SEGUNDA PARTE
52
gobierno
municipal
sino
por
una alianza
conformada
por
un
conjunto
de
actores
polticos,
40
en
los
procesos
de
planificacin
estratgica
de
las
ciudades
argentinas,
generalmente
40
Tomamos esta caracterizacin de actores locales de la conceptualizacin elaborada por Arocena (1998).
Boisier, Sergio: Conocimiento y Gestin Territorial en la globalizacin, III Congreso Internacional del
CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, 1998.
42
En tal sentido, la empresa SIDERCA y la ONG FUNDES aportaron la mayor parte de los recursos financieros
para el desarrollo de la formulacin del plan estratgico.
43
El Comit Ejecutivo est integrado por el Departamento Ejecutivo Municipal, el Honorable Concejo
Deliberante, la Universidad Nacional de Lujn Regional Campana, la Universidad Tecnolgica Nacional
Regional Delta, y las dos instituciones que suministraron los fondos para la realizacin del plan: Siderca SAIC y
Fundes Argentina.
44
El equipo tcnico est integrado por una coordinadora general y dos equipos (local y externo) que trabajan de
forma articulada.
41
53
decisoria de carcter horizontal, en cuyo marco las decisiones deben ser acordadas por consenso y
acuerdo de la totalidad de sus miembros45.
En lo relativo a la construccin de conocimiento pertinente, los esfuerzos encaminados a
relevar y sistematizar informacin y la importancia que se le atribuy desde el inicio a las actividades
de capacitacin, muestran un esfuerzo sistemtico y decidido en dicha direccin.
En 1999 esta experiencia obtuvo el Primer Premio en el Concurso Experiencias Innovativas
en Gestin Local del Instituto Provincial de la Administracin Pblica (IPAP) dependiente de la
Secretara General de la Gobernacin de la Provincia de Buenos Aires, fue declarada de inters
legislativo provincial por la Honorable Cmara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires46 y fue
seleccionada como una experiencia exitosa de gobernabilidad local por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 2002.
Si bien el Plan Estratgico fue aprobado por medio de la Ordenanza N 3702, sancionada por el Concejo
Deliberante de Campana (lo que constituye un indicador ms del grado de consenso pblico-privado alcanzado)
es de destacar que las actuaciones de las instancias decisorias y operativas no se encuadran en un cdigo o
reglamento, sino que operan sobre la base de normas internas de funcionamiento.
46
A travs de la Resolucin N 1489/99-2000.
47
La Ruta Nacional N 9 conecta a Campana con las ciudades de Buenos Aires, Rosario, Crdoba y el norte del
pas. La Ruta Provincial N 6, con sus conexiones con las rutas nacionales 5, 7, y 8, la conectan con las regiones
Oeste y Noroeste y tambin con el Sur. Finalmente, la Ruta Nacional N 12, a travs del complejo Zrate Brazo
Largo, la comunica con la Mesopotamia argentina y los pases vecinos de Uruguay, Paraguay y Brasil. Por otra
parte, Campana cuenta con una red fluvial navegable por buques de gran calado que convirti a sus puertos en
opciones alternativas al Puerto de Buenos Aires. El sistema hdrico conformado por el ro Paran que desemboca
en el Ro de la Plata, y el Ro Paraguay hasta Puerto Cceres y Nueva Palmira se constituye en la principal
arteria de comunicacin fluvial para Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil.
48
La Regin Metropolitana de Buenos Aires est conformada por la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y 42
partidos de la provincia de Buenos Aires. Este conjunto de localidades conforma un espacio de 16.767 km
cuadrados, donde residan -de acuerdo a los datos arrojados por el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda de
1991- 12 millones de habitantes (aproximadamente el 38% de la poblacin nacional). Esta regin se constituye,
dada su envergadura, en el principal aglomerado urbano del pas, concentrando el 50% de la mano de obra
industrial, el 55% del PBI, y el mayor centro de produccin y consumo a nivel nacional (Plan de Desarrollo
Estratgico de Campana, Soar Campana, trabajamos hoy para construir nuestro Futuro; p. 12).
49
Este corredor (conformado por los Partidos bonaerenses de Escobar, Pilar, Exaltacin de la Cruz, Camp ana,
Zrate, San Pedro, Baradero, Ramallo y San Nicols) ha concentrado en los ltimos aos los mayores niveles de
inversin del pas. Ello se ha debido, entre otras razones, a su posicin geogrfica privilegiada respecto de las
54
Complejos Industriales
Porcentaje
Secundario 51
87,9%
Terciario
52
10,8%
Primario 53
1,3%
Establecimientos
Personal Ocupado
Siderurgia
1,1%
51,4%
39,0%
Qumicos
8,9%
20,3%
51,4%
Metalrgica
35,0%
17,2%
6,6%
Otros
55,0%
11,1%
3,0%
ciudades de Rosario y Buenos Aires; su excelente accesibilidad vial y fluvial (en particular con relacin a las
principales rutas comerciales del MERCOUR), as como a las condiciones naturales que presenta la denominada
pampa ondulada (Plan de Desarrollo Estratgico de Campana, p. 14).
50
Si bien se reconoce esta realidad y la idea del plan fue desde su origen trabajar regionalmente, el plan de
Campana se constituye hasta el momento en un plan distrital, an cuando en algunos temas se est trabajando en
forma conjunta con el vecino partido de Zrate.
51
Industria: 99,4%; Construccin: 0,6%.
52
Transporte y Comunicaciones:47,9%; Otros Servicios: 30,5%; Comercio: 16,3%; Vivienda y Finanzas: 5,3%.
53
Minera: 44,2%; Agricultura: 37,3%; Ganadera: 18,4%; Pesca: 0,1%.
54
Estos datos se refieren en forma exclusiva al sector industrial.
55
inmovilizado y utilizan tecnologas con altos niveles de sofisticacin. Segn fuentes del gobierno local,
las catorce principales empresas que desarrollan sus actividades en el Partido alcanzan un promedio
mensual de ingresos brutos de alrededor de $80.000.000.
En 1997, estas empresas empleaban 11.500 personas, de las cuales aproximadamente un
35% trabajaba en la empresa Siderca SAIC. La activa presencia de esta empresa como importante
generadora de empleo y patrocinadora de acciones de carcter social55 le otorga al Partido de
Campana rasgos claramente distintivos respecto del resto de los municipios de la Provincia de Buenos
Aires. Al amparo de este patrn de produccin industrial, la mayora de las pequeas y medianas
empresas han dependido fuertemente de las grandes empresas radicadas en el territorio.
El Partido de Campana56 posee una poblacin estimada de 90.000 habitantes57, de los cuales
ms del 90% reside en la zona urbana. En 1994, un informe elaborado por el CEPA58 planteaba que el
19 % de la poblacin local tena una o ms necesidades bsicas insatisfechas, porcentaje levemente
superior a la media provincial ubicada entonces en el 17 %. La situacin se agrav a part ir de la
segunda mitad de los 90 cuando creci el nivel de desempleo y, al mismo tiempo, comenz a recibir
flujos de poblacin proveniente de otros partidos bonaerenses y provincias vecinas, como Entre
Ros59.
En los aos noventa, la mayora de las grandes empresas radicadas en el territorio emprendi
procesos de reconversin productiva y tecnificacin, que derivaron en la expulsin de mano de obra,
lo que tambin afect al universo de pequeas y medianas empresas y al comercio local. Los obreros
despedidos cobraron sus indemnizaciones y emprendieron actividades econmicas por cuenta propia,
con bajo ndice de xito.
En lo relativo a la organizacin poltica, la Unin Cvica Radical asumi el gobierno local entre
1983 y 1995. En 1995 el municipio pas a ser gobernado por un intendente proveniente del Partido
Justicialista, quin en 1997, tom la decisin de involucrarse en la puesta en marcha de un plan
estratgico de desarrollo para la ciudad.
55
Es de destacar, por ejemplo, que esta empresa tiene en su propia estructura formal una Secretara de Desarrollo
Social.
56
Adems de la ciudad de Campana, el Partido est formado por las localidades de Otamendi, Ro Lujn y Los
Cardales.
57
Estimacin de la proyeccin poblacional del partido para el ao 2000, de acuerdo a un crecimiento del 25%
(igual que en el perodo intercensal 1980 - 1991). Fuente: Municipalidad de Campana.
58
Vase CEPA (1994), Mapas de la pobreza en Argentina; Ministerio de Economa, Obras y Servicios
Pblicos de la Nacin: Buenos Aires.
59
Entre las razones que deben tenerse en cuenta para explicar la inmigracin se destacan su cercana con la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires (capital poltica y epicentro de la actividad econmica del pas), la calidad de
la infraestructura urbana y de servicios sociales existentes (salud pblica y educacin), as como las
posibilidades de realizar trabajos, generalmente poco calificados, en el sector informal.
56
conformada
por
el
Departamento
Ejecutivo
municipal,
FUNDES
Argentina60,
la
empresa Siderca SAIC y la Organizacin para el Desarrollo Sostenible, con el propsito de emprender
acciones capaces de mejorar las condiciones y la calidad de vida de una sociedad local inmersa en un
proceso de transformacin. Si bien estas organizaciones tenan trayectoria de trabajo conjunto, lo
hacan de manera poco articulada y en funcin de la gestin de proyectos puntuales. La totalidad de
los actores impulsores, a quienes se sumaron las dos universidades nacionales que tienen sede en la
ciudad, pasaron a formar parte del Comit Ejecutivo del Plan Estratgico.
Un factor importante en el impulso del plan estratgico de desarrollo fue la voluntad de las
partes de trabajar articuladamente y en forma concertada para pensar a futuro la realidad local,
aprovechando las potencialidades y recursos endgenos de la ciudad, con el propsito de impulsar un
proceso de desarrollo local. La alianza inicial se fortaleci con la puesta en marcha de plan, dado que
el mismo constituy un marco estable para emprender acciones conjuntas de manera ms sistemtica
e integral. La generacin de ese espacio y su institucionalizacin implic un proceso de aprendizaje,
reconocimiento mutuo y generacin de compromisos por parte de los actores involucrados.
El lanzamiento del Plan tuvo lugar durante el proceso preelectoral de 1999, en el que se
elegiran
autoridades
nacionales,
provinciales
locales.
Esto
fue
percibido
como
una
situacin
problemtica, dado que por entonces el Concejo Deliberante estaba controlado por la Alianza UCRFrepaso mientras el Departamento Ejecutivo municipal estaba a cargo de un intendente perteneciente
al Partido Justicialista. Ante esto, el Intendente municipal decidi convocar a la oposicin a formar
parte de la Junta Promotora61 lo que facilit el proceso de negociacin poltica.
El apoyo del Intendente se materializ en el compromiso de participacin de personal
municipal en los Equipos Tcnicos, en la cesin de infraestructura para la realizacin de las tareas, en
la convocatoria conjunta a las instituciones de la ciudad y en la participacin personal en las reuniones
del Comit Ejecutivo. Esto demuestra el alto nivel de apoyo del Departamento Ejecutivo local, que
incluso aport recursos financieros, bajo la modalidad de subsidios aprobados por el Concejo
Deliberante.
La Junta Promotora defini que los recursos seran administrados por Fundes Argentina, en
tanto se trata de una organizacin no gubernamental que dispone de un sistema de auditora externa
e interna, y que la sede del Plan sera la oficina del Centro de Estudios Proyecto Campana (hoy ODS)
puesto que no era visto de modo positivo que se instalara fsicamente en el municipio. Respecto del
Equipo Tcnico, se acord que deban participar tanto profesionales del gobierno local, como
profesionales seleccionados por la oposicin poltica e independientes, con el propsito de garantizar
el pluralismo y la diversidad de orientaciones.
60
La Fundacin para el Desarrollo Sostenible en Amrica Latina FUNDES es una red de instituciones privadas y
empresariales que fue creada a partir de una asociacin entre FUNDES Suiza (creada en 1986) y lderes
empresarios en los diferentes pases donde la Red se encuentra presente.
61
En la campaa electoral previa a las elecciones de 1999 (se elegan a nivel local intendente y concejales) los
dos partidos mayoritarios (Justicialista y Unin Cvica Radical) presentaron entre sus propuestas de gobierno la
realizacin del Plan de Desarrollo Estratgico.
57
62
Ntese que no se convoc directamente a participar a la ciudadana en general, sino a sus organizaciones, las
que a su vez debieron elegir representantes de su sector. Como se expres anteriormente, cada una de las
organizaciones que se sumaron al proyecto debi formalizar su inclusin a travs de la firma de un Acta de
Compromiso.
63
De acuerdo a la interpretacin ofrecida por la coordinadora general del Plan, esto se debi fundamentalmente a
una debilidad vinculada a la formacin de carcter analtica y no sistmica o integral de los profesionales
argentinos.
Los miembros del equipo tcnico externo trabajaron para coordinar las acciones y reducir la
importancia del problema.
64
Ello deriv en la incorporacin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco
Mundial (BM) como observadores del proceso lo que contribuy a superar los recelos iniciales que ciertos
funcionarios del gobierno local mostraron respecto del plan.
65
Cabe des tacar aqu que el partido de Campana no entra en las mediciones bianuales (ondas mayo y octubre)
realizadas por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) mediante la Encuesta Permanente de
Hogares (EPH), que slo se aplica en los grandes aglomerados urbanos del pas. Fruto de ello, la informacin
estadstica disponible era la correspondiente al Censo Nacional de 1991.
66
Por ejemplo, se relev la demanda de comedores escolares y los registros del correo sobre telegramas de
despido de las empresas de la localidad, adems de solicitarles informacin de manera directa.
58
un
marco
estable
para
trabajar
de
manera
articulada.
materializacin y fortalecimiento de espacios de participacin comunitaria que hicieron posible que los
tcnicos y profesionales, as como los responsables e integrantes de organizaciones sociales de base
encontraran canales para plantear sus demandas, formular propuestas
en el diseo de una estrategia de futuro para la ciudad, lo que contribuy a que los mecanismos
participativos y los espacios de construccin de consenso resultaran socialmente legitimados.
67
Cada uno de los ejes de trabajo fue acompaado por un conjunto de objetivos particulares y lneas de accin.
Los ejes fueron: 1) Estructuracin de un partido equilibrado donde se articulen el casco urbano, la periferia y el
rea rural, con una mayor calidad ambiental y priorizando su integracin con la regin; 2) Reconversin de la
relacin entre la ciudad y las reas industrial y costera, mejorando su funcionalidad operativa, la seguridad y la
calidad ambiental; 3) Fortalecimiento de Campana como nodo de transporte, logstica y comunicaciones de
carcter regional y nacional; 4) Promocin de las micro, pequeas y medianas empresas y de la generacin de
empleo potenciando el crecimiento y desarrollo industrial del Partido; 5) Priorizacin de las polticas de
integracin social y de atencin a las demandas de sectores excluidos, basadas en la promocin, la participacin
solidaria y pluralista y en la articulacin institucional, tanto pblica como privada; 6) Mejoramiento funcional
del sistema sanitario de Campana a travs de un mayor nfasis en prevencin, la calidad y el fortalecimiento de
la autogestin hospitalaria, promoviendo la participacin en los problemas socio-sanitarios; 7) Priorizacin de
una educacin permanente de calidad para potenciar el proceso de desarrollo mediante la interaccin de la
educacin con el mundo de la cultura y el trabajo.
68
Vase Plan Estratgico de Desarrollo de Campana, Soar Campana... op. cit. (pg. 125-129).
59
Los principales actores69 del plan advierten que, en la actualidad, las decisiones que van
tomando distintas organizaciones locales se empalman con las lneas estratgicas y los programas que
fueron priorizados durante el proceso de planificacin. Como ejemplo vale citar el cambio de enfoque
en la tarea social que realiz la empresa Siderca con posterioridad al desarrollo del plan, cuando
cambi el apoyo a organizaciones de base por la inversin en el mejoramiento de la calidad educativa,
asumiendo a la educacin como un elemento clave para superar los problemas sociales y aumentar
los niveles de desarrollo humano de la poblacin70.
Otro impacto positivo del plan es el cambio de visin que produjo al interior de la propia
organizacin municipal, cuyas diversas reas comenzaron a asumir una nueva forma de gestionar las
polticas pblicas locales, incorporando el enfoque estratgico, la participacin social y la articulacin
interinstitucional. Segn lo expresado por diversos funcionarios entrevistados, la experiencia del plan
estratgico de desarrollo permiti a la Municipalidad de Campana contar con una agenda de trabajo
orientada al corto, mediano y largo plazo, diseada en funcin de las necesidades reales identificadas
69
Opiniones surgidas de una serie de entrevistas realizadas a la coordinadora general del plan, a integrantes del
equipo tcnico y a funcionarios del gobierno municipal.
70
Siderca ha mantenido una filosofa empresarial basada en la idea de crecer y fortalecerse a la par de su
comunidad, desarrollando una fuerte labor social en el territorio. Hasta hace algunos aos, el aporte social estaba
vinculado a organizaciones comunitarias de base (bsicamente, las sociedades de fomento barriales). Ms
recientemente, la empresa comenz a percibir el valor de generar una mayor articulacin con un conjunto ms
amplio de organizaciones y a promover en la comunidad el valor de fortalecer las propias iniciativas. Esta
filosofa se vio fortalecida por el trabajo en red y la mayor articulacin interinstitucional que posibilit la
concrecin del plan de desarrollo estratgico. El cambio de enfoque de Siderca y el clima ms propicio a la
cooperacin y la articulacin interinstitucional en el territorio puede verse claramente a partir del lanzamiento
del Programa Red Escuelas de Campana. Un caso de desarrollo curricular de base local, que involucra a la
Oficina Internacional de Educacin de la UNESCO, la Direccin General de Escuelas de la Provincia de Buenos
Aires, la Municipalidad de Campana, la organizacin FUNDES Argentina, la Universidad Tecnolgica Nacional
Regional Delta, la empresa siderrgica Siderca SAIC, la empresa ESSO Petrolera Argentina, el Grupo Minetti /
Fundacin Juan Minetti e inspectores de la Enseanza General Bsica de Campana. Este programa que se lanz
en el ao 2000, es un proyecto de diseo y gestin interinstitucional de base local, cuyo propsito central es
lograr mejorar la calidad de la educacin que reciben los nios y jvenes que asisten a las escuelas del Partido.
Para ello, se dise una estrategia de trabajo en red, partiendo del supuesto de que las escuelas podran mejorar
en la calidad de su enseanza, en la retencin y promocin de los alumnos, en la convivencia escolar y en los
resultados de aprendizaje, en la medida en que trabajaran cooperativamente entre s, acompaadas en sus
procesos de trabajo por las autoridades provinciales, los padres, las organizaciones intermedias, las empresas y
todos aquellos actores sociales comprometidos con la educacin de los nios y jvenes. El primer paso para su
concrecin fue establecer el contacto con la oficina del IIPE-UNESCO, que dise el programa, luego
presentado para su aprobacin a la Direccin General de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires; en agosto de
2000 se firm un convenio entre la Municipalidad de Campana, la Direccin General de Escuelas de la Provincia
de Buenos Aires, BIE-UNESCO y Siderca SAIC que determinaba que Siderca SAIC y la Municipalidad de
Campana aportaran el financiamiento, la UNESCO brindara la asistencia acadmica y tcnica, y la Direccin
de Escuelas acompaara el desarrollo del proyecto, otorgando puntaje a las actividades de capacitacin docente
(apoyo de importancia teniendo en cuenta que las escuelas de EGB y Polimodal son de jurisdiccin provincial en
Argentina). El segundo tramo del programa, que se llev adelante entre noviembre de 2001 y agosto de 2002,
sum a la alianza inicial a la empresa ESSO radicada en la ciudad de Campana y el grupo econmico Minetti /
Fundacin Juan Minetti, que comprometieron recursos financieros. Finalmente, en septiembre de 2002 se
celebr un tercer convenio que sum a la Universidad Tecnolgica Nacional Regional Delta como organismo
aportante de asistencia tcnica y se determin que los recursos econmicos (hasta el momento administrados por
Fundes Argentina) pasaran a ser administrados por ODS. El Proyecto Red de Escuelas no se plantea como un
programa de financiacin privada permanente ya que se estn estudiando actualmente posibles acciones para
garantizar su sostenibilidad futura. En este sentido, se han establecido conversaciones con la Direccin de
Educacin de la Provincia de Buenos Aires para que el proyecto sea incorporado a los Institutos Superiores de
Formacin Docente, de rbita provincial.
60
por los propios ciudadanos del municipio y socialmente consensuada. La metodologa participativa y la
informacin cualitativa generada por el plan permitieron tener una idea ms precisa de las principales
demandas de la poblacin local y las soluciones que resultaban ms atinentes desde su propia
perspectiva y no desde la visin de los funcionarios municipales. Ello implic un cambio importante
respecto de las modalidades previas de trabajo de las reas que componen el Departamento Ejecutivo
del gobierno local, que a partir de la experiencia del plan han comenzado a incorporar mecanismos de
participacin, consulta al ciudadano y usuario de los servicios pblicos, abandonando la planificacin
de acciones de acuerdo a criterios fundamentalmente tecnocrticos. Las diversas reas municipales
tenan poca experiencia en el trabajo concertado con otras organizaciones y actores sociales y, a
partir de la experiencia del plan, comenzaron a ser ms receptivas a las demandas sociales y a valorar
ms el consenso y la gestin asociada71.
Finalmente, el plan tambin ha generado un impacto importante que ha permitido que
Campana sea reconocida por diversos organismos internacionales como una ciudad organizada e
interesada en su propio desarrollo.
5. Seguimiento y evaluacin
Una vez superada la etapa de definicin de los ejes estratgicos y de las lneas de actuacin,
el plan dej de contar con una instancia formalizada que efectuara un seguimiento sistemtico de las
acciones formuladas en el marco del proceso de planificacin. Esta tarea pas a ser asumida de hecho
por la ODS.
Para sortear esta debilidad crtica del proceso, comenz a plantearse la necesidad de crear
una nueva organizacin de gestin pblico-privada bajo la forma de una Agencia de Desarrollo, con la
misin explcita de constituirse en el brazo operativo de los proyectos y lneas de actuacin que
surgieron del plan, como as tambin de la gestin de todos aquellos nuevos proyectos ligados al
71
A modo indicativo, vale destacar una experiencia desarrollada en el rea de Planeamiento del Municipio, que
comenz a incorporar la participacin comunitaria en la planificacin territorial, buscando que cada nueva
medida adoptada estuviera previamente consensuada con los actores de la comunidad. Con esta filosofa, el rea
encar una serie de acciones concertadas con un grupo de actores sectoriales locales (bsicamente, Colegios
Profesionales) para discutir el Cdigo de Planeamiento Urbano del municipio (que data de 1984). Esta
experiencia, que deriv en el diseo de una propuesta para actualizarlo, comenz en diciembre de 2001 con la
conformacin del Consejo Urbanstico de Campana integrado por los Colegios de Arquitectos, Ingenieros,
Tcnicos, Martilleros, Abogados, del cual la municipalidad particip como miembro informante. La idea que dio
origen a este Concejo, apoyada por la municipalidad, fue que fuera una organizacin no gubernamental la
encargada de monitorear las normas de planeamiento urbano y medioambientales, as como de proponer lneas
de trabajo. En el marco del Consejo, se pusieron en discusin proyectos que surgieron del Eje Territorial del Plan
Estratgico de Desarrollo, detenindose particularmente en la discusin de un proyecto de urbanizaciones
especiales (barrios cerrados y countries) localizado en la Ruta 4 (Camino Ro Lujn Los Cardales), donde se
convocaron a representantes de los barrios del sector quienes conformaron una comisin para definir la zona y
los sectores del proyecto, proponiendo una reglamentacin. Al mismo tiempo, desde la Direccin de
Planeamiento se trabaj en el diseo de una ordenanza de zonificacin industrial con la participacin de distintos
sectores involucrados en el tema.
61
presentado obstculos que dificultan la concrecin de este proyecto, en particular las limitaciones
institucionales que el marco legal vigente73 impone a la Municipalidad de Campana por lo cual se
estn evaluando otras alternativas.
6. Conclusiones
La gestin del desarrollo local, as como la concrecin del tipo de alianzas que la misma
requiere, se constituye en un proceso complejo de aprendizaje y reconocimiento mutuo de ac tores
territoriales diversos, que adquiere lgicas particulares de acuerdo a las caractersticas espaciales,
socioeconmicas, culturales e institucionales propias de cada realidad local. El desarrollo local requiere
de un proceso de construccin colectiva, por lo que las lecciones aprendidas a travs de experiencias
que aparecen como positivas, resulta fundamental para contribuir a un tipo de comprensin
encaminada a superar obstculos, idear alternativas singulares y poner en juego las enseanzas
emergentes de estas experiencias.
72
Desde finales del 2002 se viene registrando un proceso de negociacin entre actores locales encaminado a
institucionalizar la Agencia y se ha conformado un equipo promotor integrado por los gerentes generales de las
principales grandes empresas radicadas en el partido (Siderca SAIC, Minetti, Cabot, Sol Petrleo y ESSO), el
Intendente Municipal y los Secretarios responsables de las diversas reas del Departamento Ejecutivo, el
Presidente del Concejo Deliberante de Campana y los presidentes de los tres bloques partidarios (Partido
Justicialista, Unin Cvica Radical y Argentinos por una Repblica de Iguales), Fundes Argentina, la
Organizacin para el Desarrollo Sostenible, representantes de las universidades nacionales con sedes locales
(Nacional de Lujan y Tecnolgica Nacional), al cual se estn por integrar las Cmaras de Comercio e Industrial
locales. Dicho grupo promotor se encuentra trabajando en la definicin de la visin, la misin y el plan de
trabajo de la futura Agencia de Desarrollo Local (ADEL).
73
El municipio se rige por la Ley Orgnica de Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, la que no
habilita a los municipios bonaerenses a establecer asociaciones institucionales con actores privados. Por esto ha
62
l Consejo Municipal del Nio y del Joven de La Matanza constituye una experiencia de articulacin
interinstitucional que involucra al gobierno local y a diversas organizaciones de la sociedad civil,
cuyo propsito es atender en forma integral los problemas que afectan a una porcin significativa de
los jvenes de La Matanza.
Su creacin en agosto de 2002, implic un riesgo importante debido a que las relaciones entre
el municipio y las diversas organizaciones sociales y comunitarias de La Matanza estaban impregnadas
de recelo y desconfianza mutua. La voluntad poltica demostrada por el gobierno local y el trabajo de
articulacin coordinado por el Secretario de Accin Social del municipio, permitieron comenzar a
revertir ese clima inicial para dar paso a un proceso de acercamiento y dilogo74.
Al inicio de la experiencia, la cultura organizacional predominante en el municipio era proclive
a
interactuar
exclusivamente
hacia
el
interior
de
la
propia
organizacin;
esto,
sumado
al
debido descartarse la figura jurdica de la Asociacin Civil sin Fines de Lucro, que la literatura internacional
recomienda como apropiada para este tipo de organizaciones co-gestionadas por el sector pblico y privado.
74
A esto contribuy que el lder operativo del proyecto, el Secretario de Accin Social, Ren Antonio Colicigno,
de perfil tcnico y reconocida trayectoria en la gestin social, no es oriundo del Partido, por lo cual es
visualizado por la comunidad como una persona no ligada al accionar poltico territorial identificado con el
clientelismo y la ambicin personal.
63
Ao
Habitantes
% incremento intercensal
1930
42.000
1947
98.471
134%
1960
401.738
308%
1970
659.193
64%
1980
946.113
44%
1991
1.120.225
18%
2001
1.255.288
12%
Fuente: elaboracin propia en base datos Municipalidad La Matanza y Censo Nac. Poblacin y Vivienda
2001.
75
64
Localidad
Poblacin
Poblacin
1991
200079
20 de Junio
426
632
14,22 km2
30
Aldo Bonzi
13.380
20.778
4,94 km2
2.708
Ciudad Evita
63.575
Gonzlez Catan
154.771
G. de Laferrere
153.885
Isidro Casanova
111.008
Superficie
(hab/km2)
16,22 km
3.920
191.827
51,36 km
3.013
182.115
23,52 km
6.543
118.200
19,52 km
5.687
km2
7.859
69.531
La Tablada
84.164
91.639
10,71
s/d
s/d
s/d
Rafael Castillo
88.218
Ramos Meja
116.102
San Justo
157.961
Tapiales
15.024
Villa Luzuriaga
70.326
Densidad
s/d
125.561
14,70 km
6.001
118.208
11,90 km
9.756
190.450
15,13 km
10.440
15.713
4,86 km2
3.091
79.721
10,09 km
2
6.970
Villa Madero
67.274
79.715
9,51 km
7.074
25.184
42.910
116,52 km2
216
Total
1.121.298
1.327.000
323,20 km2
3.469
Porcentaje
1989
56 %
1990
51 %
1991
35 %
1992
23 %
1993
22 %
1994
20 %
1995
27 %
1996
33 %
1997
33 %
1998
30 %
1999
33 %
2000
37 %
2001
40%
65
Con historia de altos niveles de pobreza, los aos 2000 y 2001 fueron los ms elevados,
despus de la etapa de la hiperinflacin81. Cabe destacar el entorno de pobreza en el que se
encuentra ubicado el Partido, que se extiende sobre el primero y segundo cordn del conurbano: en el
primer cordn la pobreza impacta sobre el 30,4% de la poblacin y la indigencia al 9,2%, en tanto en
el segundo cordn la pobreza afecta al 49,3% y la indigencia al 16,1%. En relacin al desempleo, la
situacin de La Matanza en los aos 2000 y 2001 puede observarse en la Tabla 4.
Ao
Desocupacin
Subocupacin
abierta
Mayo 2000
17,9%
16,5%
34,4%
Mayo 2001
18,2%
15,9%
34,1%
desarrollado
por
las
diversas
organizaciones
comunitarias
sociales
del
territorio.
Esto
resultaba en una infancia duramente castigada por la crisis y, en muchos casos, en situacin de
abandono, y haba una muy baja la cobertura de diversos programas provinciales82.
Como se seala en el estudio realizado por Equis el ciclo de pobreza en La Matanza encuentra su techo a
finales de 1989, cuando el 56,4% de la poblacin fue arrastrado por debajo de la lnea de pobreza, producto de
los picos hiperinflacionarios de finales de la gestin de la UCR (Equis, 2001: 10). Los datos presentados
muestran que este ciclo ascendente se revierte en 1991 y comienza un ciclo descendente.
82 Por ejemplo, en la Matanza no se implement el PROMIN y las becas escolares eran muy escasas.
83
Intendente municipal Alberto Balestrini (PJ).
84
Se buscaba convertir a la gestin pblica en un eje dinmico que parta de lo posible e inicie el camino de
reconstruccin de una sociedad ms justa y solidaria (Secretara de Accin Social, diciembre de 2002).
66
prioridad
que
la
nueva
administracin
local
le
otorg
la
85
Con el propsito de mejorar tanto la cobertura como la calidad de las prestaciones, en el transcurso del ao
2000 se desconcentraron las actividades de la Secretara en las localidades de Virrey del Pino, Gonzlez Catn,
Gregorio Laferrere, Rafael Castillo, Isidro Casanova, Ciudad Evita, Los Manzanares y Villa Celina, quedando
pendiente para el 2001el resto.
86
Se concibi que la calidad de vida no consista slo en el acceso la salud, la educacin y la vivienda sino
tambin la integracin a una trama social organizada, con participacin ciudadana y desarrollo de una identidad
cultural (Secretara de Accin Social, diciembre de 2002).
67
en
tanto
las
organizaciones
sociales
comunitarias
aportan
trabajo
voluntario
y,
no
gubernamentales,
en
la
actualidad
cuenta,
aproximadamente,
con
170
instituciones.
Transcurridos los seis primeros meses de gestin, el Consejo pudo exhibir los siguientes
resultados:
87
El Consejo se cre a travs de la sancin de la Ordenanza Municipal N 12.183, aprobada por unanimidad. Fue
inaugurado oficialmente en el mes de octubre de 2003.
88
Se trata de los bloques UCR, PS, Frepaso y Frente para el Cambio.
89
Las tres zonas respondan a las siguiente delimitacin: Zona A, desde Avenida General Paz hasta el Camino de
Cintura; Zona B, desde el Camino de Cintura hasta Avenida Luro, y Zona C, desde Avenida Luro hasta el km
47,7.
68
actualmente se est trabajando con la Universidad de La Matanza con el propsito de comunicar las
acciones del Consejo.
5. Seguimiento y evaluacin
Hasta el momento no se han establecido mecanismos de evaluacin, aunque se est
considerando la conveniencia de hacerlo.
6. Conclusiones
El Consejo gener cambios interesantes en la forma de gestionar la poltica social en el Partido
de La Matanza. Entre los ms trascendentes, se observa la ruptura con la concepcin individualista del
trabajo de diversas organizaciones para comenzar a pensar en la construccin de un colectivo ms
abarcador, mltiple y plural, la generacin de una poltica integral para el nio y el joven de La
Matanza que no reconoca antecedentes en el distrito, la revalorizacin de un espacio de pertenencia y
representatividad de las ONGs locales, y el trnsito de la lgica de la confrontacin a la concertacin y
la cooperacin entre estas organizaciones y el gobierno municipal.
En lo relativo a la organizacin y poltica municipal, se destaca la elaboracin de un
presupuesto participativo para infraestructura y comestibles90, la desarticulacin del clientelismo y la
consiguiente optimizacin de los recursos pblicos, y la sujecin de las demandas a las necesidades
reales de las organizaciones no gubernamentales en contraposicin con las pretensiones individuales
de funcionarios o responsables de la organizacin.
69
nivel
municipal
en
Argentina,
encontrndose
Baha
Blanca
entre
los
primeros
municipios bonaerenses que abordaron el desafo de generar su propio plan. La continuidad poltica
del equipo gobernante se constituy en una de las particularidades de este caso, ya que hicieron
posible que quienes lo concibieron pudieran gestionarlo desde su inicio en 1997 hasta mediados del
2003.
En el Plan Estratgico Baha Blanca el gobierno local asumi un rol protagnico en todas las
etapas. En su fase de diseo fue gestionado desde una unidad ad hoc, el Equipo Tcnico, integrado
por un asesor externo y un equipo multidisciplinario de distintas reas del municipio; dependa
directamente del Intendente local y tena las funciones de investigar, coordinar y procesar datos,
oficiar de nexo y articulacin entre los actores sociales del sector pblico y privado, dirigir y coordinar
metodolgicamente las distintas fases del plan, y procesar y comunicar los avances y resultados
generados por el trabajo concertado91.
Para la promocin del Plan, el municipio propici la formacin de un amplio Consejo Promotor
integrado con las autoridades de las instituciones y sectores de la ciudad ms representativos y con
mayor capacidad para desencadenar un proceso de cambio. El proceso de elaboracin del Plan abarc
dos aos, perodo en el que se realiz el diagnstico de situacin, se establecieron los ejes
estratgicos y se acordaron 9 programas de accin, que incluyeron 2 subprogramas y 67 proyectos.
En 1999, al finalizar la etapa de diseo, el Equipo Tcnico pas a constituirse en el principal
organismo de seguimiento y promocin del plan y particip activamente en la gestin de algunos
proyectos, lo que se constituye en otra de las caractersticas distintivas de este Plan.
Cabe
destacar
que
la
experiencia
fue
seleccionada
como
una
experiencia
exitosa
de
gobernabilidad local por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el ao
2002.
90
A este concepto se destina el 10% del presupuesto total de la Secretara de Accin Social y el 0,5% del
presupuesto total del municipio.
91
El Equipo Tcnico estaba formado por un Asesor General, el Arq. Eduardo Resse, un Director, el Arq. Jos
Mara Zingoni y un grupo multidisciplinario de doce personas de diferentes reas del gobierno local.
70
comerciales,
educativas
administrativas y
privados nacionales y provinciales. A partir de una base productiva regional eminentemente agrcolaganadera, la ciudad se consolida como centro urbano proveedor de bienes y servicios de la zona
circundante.
Su ubicacin geogrfica y la disponibilidad de materias primas tambin la convierten en
asentamiento de grandes empresas agro-industriales, petroqumicas y refineras de petrleo, que en
conjunto participan en ms del 65% del valor de la produccin industrial local. Estas empresas son las
que
presentan
un
mayor
dinamismo,
las
que
en
los
ltimos
aos
incrementaron
ms
El promotor del Plan Estratgico, Agrimensor Jaime Linares se hizo cargo de la Secretara de Obras Pblicas
entre 1983 y 1987; luego, de 1987 a 1991 fue Presidente del Honorable Concejo Deliberante. En 1991 accedi a
la intendencia del gobierno local cargo que ocup hasta el ao 2003. Es de destacar que en 1999 el partido
oficialista, en el marco de la Alianza obtuvo el 65 % de los votos del electorado local.
93
Se trata del Sr. Rodolfo Prez.
71
de granos, que lo ubica entre los primeros puertos cerealeros del pas, se vincula con el eficiente
desempeo de las cuatro terminales privadas Glencore-Toepfer, Terminal Baha Blanca, Cargill y
Moreno.
experiencias
de
planeamiento
administracin
estratgica
en
organizaciones
pblicas, privadas y sociales precedieron al caso de Baha Blanca. En el mbito pblico local existan
antecedentes de planes estratgicos en ciudades como Barcelona (Espaa), y en Argentina (Crdoba,
Maip, Rafaela y Rosario, entre otras). Incluso en forma simultnea al desarrollo del Plan en Baha
Blanca, se formulaban planes similares en otras ciudades de Argentina.
El gobierno local tena antecedentes relevantes en experiencias innovadoras, habiendo sido
uno de los primeros municipios bonaerenses en implementar el sistema de presupuestacin anual de
tipo base cero. Se careca de incentivos provinciales o nacionales que alentaran la innovacin; a nivel
provincial slo se haban implementado algunos cursos sobre el mtodo de planeamiento estratgico
participativo, dictados por el Instituto Provincial Administracin Pblica (IPAP).
Baha Blanca atravesaba una situacin muy particular al momento del inicio del plan,
relacionada con un importante nivel de inversiones privadas en el polo petroqumico. Esto fue
considerado por el gobierno local como una oportunidad para el desarrollo productivo de la regin y
su mejor aprovechamiento estaba ligado al uso de herramientas de planeamiento estratgico. En
contraste con este proceso de inversin de las grandes empresas, la realidad social de mediados de
los 90 mostraba en Baha Blanca uno de los ndices de desocupacin ms altos de la Argentina. Esta
contracara social tambin fue considerada al momento de iniciar el plan, de modo que las nuevas
inversiones impactasen de manera positiva en el empleo local.
La estrategia concreta de elaborar un plan no fue directamente demandada por la ciudadana,
ni por otros organismos externos al gobierno local. La iniciativa parti del propio intendente local,
quin haba participado en 1996 de un curso sobre planeamiento estratgico dictado en Bilbao,
Espaa94. Tambin fue el Intendente quin design al director del plan estratgico95 y de quin
dependi directamente el Plan hasta fines de 2002.
94
En ese mbito el Intendente Linares conoci al Arq. Eduardo Resee, quin luego sera el responsable tcnico
del plan. El Arq. Resee es reconocido en Argentina por haber asesorado los procesos de formulacin de varios
planes estratgicos; incluso estaba asesorando al Plan de Venado Tuerto, implementado en forma simultnea al
de Baha Blanca.
95
El Director del Plan, el Arq. Jos Mara Zingoni, se desempeaba en el gobierno local y era conocedor de la
metodologa, al haber realizado una Maestra en Colombia en la temtica del desarrollo local. Cabe destacar que
este profesional ocup este cargo hasta fines del 2002 y, aunque con menor nmero de personal, el rea sigui
trabajando con un equipo similar al conformado en 1997.
72
En septiembre de 1997 se puso en marcha el diseo del Plan Estratgico con la conformacin
de un Equipo Tcnico multidisciplinario, dotado de un grado de autonoma importante en relacin con
el resto del gobierno local. En tanto se evalu que llevar adelante la formulacin del Plan implicaba un
riesgo importante, el Director de la unidad solicit a las distintas secretaras del gobierno local la
designacin de un representante de cada una para formar parte del equipo; a pesar de la invitacin,
la Secretara de Economa y Hacienda no transfiri a ninguno de sus miembros. Como se estimaba
que la modernizacin del gobierno local era uno de los temas que podra llegar a generar malestar, se
lo excluy de la formulacin del plan, el que qued acotado al abordaje de la problemtica de ciudad.
Desde un primer momento el Equipo Tcnico se fij como objetivo que el plan se constituyera en una
herramienta de desarrollo y no de mera competitividad empresaria. Esta decisin implic dedicar un
gran esfuerzo a la convocatoria de las organizaciones sociales de mayor representatividad a efectos
de conformar el Consejo Promotor96. Uno de los documentos oficinales del Plan establece que la
conformacin de este organismo adquiere una importancia vital para la ejecucin del Plan, en tanto
cumple la funcin de espacio institucional de acuerdos entre el Estado y la sociedad civil97.
La metodologa de planeamiento estratgico participativo se apoya en el desarrollo de la
ciudad en el contexto regional, dentro de un marco consensuado con los diferentes actores. Por ello,
la etapa de elaboracin se constituy en una instancia fundamental del proceso, que const de seis
fases que deban atravesarse antes de la ejecucin: prediagnstico, diagnstico en talleres, definicin
de objetivos y lineamientos estratgicos, formulacin de proyectos, lanzamiento del plan estratgico y
elaboracin de la versin definitiva del plan estratgic o.
En
las
primeras
etapas
del
proyecto
debieron
sortearse
una
serie
de
dificultades:
la
conformacin del Equipo Tcnico multidisciplinario y representativo de todas las secretaras del
gobierno local, la necesidad de instalar el tema dentro del gobierno local, y la falta de tradicin
participativa, lo que se manifestaba en la postura ms ligada al reclamo que a la construccin
conjunta de un diagnstico de la ciudad. Ante estas dificultades, los encargados del plan debieron
realizar un gran esfuerzo de logstica dirigido a la comunicacin, la bsqueda de recursos econmicos
externos al municipio y la puesta a disposicin del equipo al trabajo conjunto con las distintas
secretaras del gobierno local. Tambin se consider trascendente demostrar que el Equipo Tcnico
96
Este incluy a representantes del Departamento Ejecutivo y del Concejo Deliberante (bloques Alianza UCR
FREPASO y Justicialista), Consejo Escolar, Universidad Nacional del Sur y Universidad Tecnolgica Nacional,
asociaciones sectoriales como el Consorcio de Gestin del Puerto, Cmara Regional de la Industria Unin
Industrial de Baha Blanca, Confederacin General del Trabajo, Asociacin Intercooperativa Regional, Unin de
Empresas y Entidades de Servicios Corporacin del Comercio y de la Industria, Bolsa de Comercio de Baha
Blanca, Arzobispado de Baha Blanca, Mesa Coordinadora de Colegios y Consejos Profesionales de Sur
Bonaerense, Bolsa de Cereales, Crculos de Periodistas, Federacin Sociedades de Fomento, Consejo Municipal
del Deporte y un representante por las instituciones culturales de Baha Blanca.
97
Entre los objetivos centrales del Consejo Promotor se encuentran la legitimacin de los resultados parciales
que genera el proceso de planificacin, a la vez que garantiza el compromiso de llevar adelante las propuestas
que surgen del consenso de los actores sociales involucrados en el mismo. En relacin a los roles, funciones y a
la viabililidad operativa de este organismo de coordinacin, el mismo se conforma con las autoridades de
aquellas instituciones y sectores de la ciudad ms representativos y con mayor capacidad para desencadenar un
proceso de cambios (CD Plan Estratgico Baha Blanca).
73
segua un modelo de trabajo diferente a partir de un enfoque integral, y una actitud conciliadora. En
relacin a los medios se estim conveniente preservar el plan evitando la saturacin.
Sin dudas, el Plan tuvo un fuerte apoyo poltico por parte del Departamento Ejecutivo local, lo
que se manifest en gestos simblicos y econmicos98; tal como ocurre en las relaciones de poder de
tipo suma cero, estos respaldos fueron evaluados negativamente por otras instancias de gobierno, as
como la flexibilidad otorgada al personal en relacin a los horarios de trabajo.
Las
decisiones
vinculadas
al
plan
seguan
un
circuito
administrativo
que
se
iniciaba
generalmente con el diseo de una propuesta desde el Equipo Tcnico, que luego la transfera al resto
de las unidades del gobierno local para su consideracin. Al ser aprobada por el gabinete local la
decisin pasaba a ser una definicin del gobierno, que se giraba luego al Consejo Promotor con el
objeto de que fuera consensuada en la ciudad 99. Lo novedoso del mt odo de trabajo del Consejo
Promotor era que se trababan de comprender los diferentes intereses, avanzando nicamente
cuando la posicin del representante de cada entidad reciba el acuerdo de todos, por lo cual la
negociacin y la bsqueda del consenso eran permanentes100.
El Equipo Tcnico asumi el desarrollo de varios informes previos al prediagnstico, los que
permitieron
una
mejor
construccin
del
98
El apoyo poltico del Intendente se puso de manifiesto cuando asumi ser la cabeza visible del proyecto.
Tambin fue respaldado por la Secretara de Obras Pblicas, la de Salud y Accin Social, y la de Coordinacin y
Planeamiento. Al Plan se asignaron recursos econmicos suficientes, ya que la direccin cont con
aproximadamente $135.000 de presupuesto anual para el desarrollo del plan y la gestin de algunos proyectos
especiales.
99
Aprobada por el Consejo, el Equipo Tcnico la revisaba en sus aspectos metodolgicos para finalmente ser
reconsiderada por el Consejo Promotor para su aprobacin.
100
La Nacin, 18/7/2001.
101
Entre otros trabajos, se estudi el impacto en la ciudad de las nuevas inversiones en el rea industrial
portuaria, se realiz una caracterizacin del rea central, as como informes preliminares para ser utilizados por
la Comisin para el Estudio y Desarrollo del Programa de Concrecin de una Nueva Terminal de mnibus.
Tambin se present al Ministerio de Obras Pblicas de la Provincia de Buenos Aires, un segundo documento
referido al Proceso de Industrializacin de Baha Blanca.
74
102
75
103
103
Destacan el apoyo brindado por la Unin Industrial Argentina, materializado en la participacin en la mayor
parte de los talleres desarrollados, as como el acompaamiento del Colegio de Ingenieros de Baha Blanca.
104
Cabe tener cuenta que el Equipo Tcnico opt por entregar las invitaciones a slo 48 horas del acto, dado que
teman que, en el contexto poltico que se estaba viviendo, llegara a ser un espacio utilizado por opositores
polticos para iniciar un proceso de descrdito. Sin embargo, los funcionarios del plan coinciden en que la
oposicin poltica no tom un rol crtico. Por el contrario, el principal problema que visualizaron desde el
lanzamiento fue el exceso de confianza que pareca existir en los resultados del plan.
105
Tambin en el mes de diciembre de 1999 se modific la estructura orgnica del municipio y la Direccin de
Planeamiento Estratgico pas a subordinarse a una Secretara. Por una parte, esto era visto como una reduccin
de los espacios de poder controlados por la Direccin, al ubicarse un intermediario en la privilegiada relacin
directa que se haba generado con el Intendente durante el desarrollo del plan. En cambio, algunos funcionarios
vean en esta transformacin, la posibilidad de contar con un Secretario comprometido directamente con el plan,
con lo cual se poda llegar a tener mayores posibilidades de implementacin.
106
El Equipo Tcnico pudo participar asumiendo cuatro funciones distintas segn se tratara de proyectos: a)
liderados por el ET; b) liderados por otra unidad del gobierno local uj nto al ET; c) liderados por otra unidad del
gobierno local y en los cuales el ET slo coopera peridicamente; d) liderados por otra unidad, en los cuales el
ET slo realiza su seguimiento.
76
Proyectos en marcha
2.
Fortalecimiento
Promocin
de
Consolidacin
del
nuevo
modelo
sistema de salud
Diagnstico112
6. Fortalecimiento del perfil de la ciudad Conformacin de la red de Ciudades del corredor biocenico
como
nodo
de
transporte,
logstica
comunicaciones
7.
Fortalecimiento
diversificacin
puesta
en
valor
de
edificios
ciudad
9. Identidad y posicionamiento BB
histricos,
107
En el 2001 se entreg a las empresas prestadoras de servicios pblicos una base catastral. En dicho mapa,
cada empresa debera agregar la informacin de sus redes. Se trata de un sistema de informacin geogrfica
(GIS) que ser incluido en el sitio web del municipio.
108
Se inici en agosto de 2000, participando en la Mesa el gobierno local, el Consejo Provincial de la Familia y
Desarrollo Humano, Critas y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. Uno de los productos de esta
Mesa es el nuevo proyecto Incubadora de proyectos sociales, incluido en el Banco de Experiencias locales
http.//municipios.unq.edu.ar
109
Se estn realizando una serie de cursos parcialmente financiados por el Centro Nacional de Organizaciones
Comunitarias (CENOC), cogestionados con la Universidad Nacional del Sur.
110
Tambin cogestionados con la UNSur, se observa la existencia de sinergia entre los intereses de un grupo de
profesores-investigadores de la universidad y el gobierno local. De hecho, cada uno de estos actores comenz de
manera independiente a trabajar en el tema y al momento de disearse el plan confluyeron en un proyecto
comn.
111
Se trata de un proyecto que el gobierno local tena desde varios aos atrs; de hecho fue implementado en
1998 en Ing. White con una cobertura de 5000 beneficiarios.
112
Este programa posee la dificultad de su amplitud y complejidad al intervenir un nmero considerable de
actores de gran heterogeneidad tales como el Consorcio del Puerto, grandes empresas, el gobierno provincial,
varias dependencias del gobierno local, asociaciones de fomento, escuelas, etc. Adicionalmente, la mayor parte
de las obras son muy costosas. Slo se avanz en el diagnstico, actividad a la que se aboc personal de la propia
Direccin de Planificacin Estratgica.
113
Esta unidad es administrada de manera conjunta por representantes de distintas reas del gobierno local, el
Concejo Deliberante y a su vez, la participacin de entidades privadas y pblicas a travs de un Consejo Asesor.
114
Este se realiza con fondos de bonos municipales, por un monto de $ 2 millones de pesos.
115
Baha Blanca coordin una de las redes, integradas por municipios de Amrica Latina y Europa.
77
5. Seguimiento y evaluacin
Durante las etapas de formulacin del plan se implementaron mecanismos formales e
informales de seguimiento dirigidos fundamentalmente al control de las actividades realizadas, de los
tiempos establecidos y de los resultados de los talleres; el Equipo Tcnico estuvo encargado de este
monitoreo.
Se efectu una nica evaluacin general formal, realizada por el Colegio de Arquitectos de la
ciudad de Mar del Plata, y evaluaciones parciales a cargo del Equipo Tcnico. La asistencia tcnica
externa continu luego de finalizada la formulacin del plan, de modo que durante un perodo
considerable, se analiz mensualmente el avance del plan y su promocin en el gobierno local.
A principios del 2001 se crearon Comisiones de Seguimiento para los cuatro programas que se
encontraban con mayor nivel de ejecucin116; fueron constituidas en forma mixta por el gobierno local
y organizaciones de la sociedad civil117 y se reunan con una periodicidad mensual. Para facilitar el
trabajo el Equipo Tcnico ofreci a las comisiones un modelo para identificar los proyectos prioritarios,
y elabor una matriz para la cuantificacin del estado de avance de los mismos118.
6. Conclusiones
Si bien el plan no estableci plazos estimados para cada programa, a 18 meses de finalizada
la redaccin del documento final poda observarse un bajo grado de ejecucin, debido a estaban en
este estado slo 11 de los 67 proyectos formulados. No obstante, se evalu como positivo que siete
de nueve programas se encontraran con alguna actividad. Los programas de mayor grado de
implementacin eran los dirigidos directamente al desarrollo econmico local (8) y al desarrollo social
( 2), y tenan la caracterstica de no requerir el desembolso de sumas considerables de dinero.
En general, durante la ejecucin de los proyectos, las articulaciones interinstitucionales se
desarrollaron en forma bilateral como es el caso de la relacin Municipalidad y Universidad Nacional
del Sur, que se observa en 3 de los 11 proyectos implementados.
En el caso Baha Blanca fue singular la apuesta que hizo el gobierno local por la continuidad
del Equipo Tcnico, a efectos de controlar y promover la implementacin del plan. Incluso es
destacable el gesto simblico de que el plan estratgico mantuviera su espacio en el sitio web del
gobierno local hasta el ao 2003.
Aunque se trataba de un nivel indirecto de participacin, en su formulacin el plan incluy la
participacin de actores sociales y empresarios generalmente no consultados en el desarrollo de las
116
Se trata de los programas Franja Costera, Gestin Urbano Ambiental, Fortalecimiento y Promocin de las
Organizaciones de la Sociedad Civil, y Centro.
117
Por ejemplo, la Comisin de Seguimiento del Programa Fortalecimiento y Promocin de las Organizaciones
de la Sociedad Civil, tena representantes de la Universidad Nacional de Baha Blanca, el Arzobispado, la
Federacin de Sociedades de Fomento, el Concejo Deliberante, la Cooperativa Obrera y el municipio.
118
Segn su estado, los proyectos podan clasificarse en: estado de formulacin, inicial de implementacin o
avanzado de implementacin.
78
polticas, as como la posibilidad de la discusin de las estrategias a seguir a nivel local. El grado de
participacin alcanzando fue alto, dado que las principales asociaciones representativas de los
diferentes sectores de la ciudad cogestionaron la formulacin del Plan al intervenir en el Consejo
Promotor y el resto de las instituciones fue invitado a participar en el diagnstico y el armado de
proyectos a travs de los talleres.
79
1. Caracterizacin de la Experiencia
la
misin
de
comunicar
al
municipio
las
principales
necesidades a
travs
de
circuitos
119
El Plan Jefas Jefes de Hogar Desocupados es un subsidio al desempleo de $ 150.- mensuales con
contraprestacin de tareas; los beneficiarios deben ser personas desocupadas y adems tener hijos menores de 18
aos de edad. Su ejecucin operativa est descentralizada a favor de los municipios, los que en esta etapa
adquieren un rol importante.
80
Poblacin 2001
% aumento intercensal
1980
173.452
1991
254.997
47%
2001
349.242
37%
1991
2001
Disminucin
Disminucin
80-91
91-01
total)
Florencio Varela
44.5 %
32.0 %
29.5 %
28.1 %
7.8 %
Promedio Conurbano
26.7 %
19.5 %
14.5 %
27 %
25.6%
Promedio Provincia
24.3 %
17 %
13 %
30 %
23.6 %
Promedio Argentina
27.7 %
19.3 %
14.3 %
30.3 %
26 %
81
En la Tabla 2 puede observarse el porcentaje de poblacin con NBI sobre el total en los tres
ltimos censos. De su observacin se concluye que desde 1980 en adelante, Florencio Varela ha
reducido en trminos relativos la poblacin con NBI pero en un nivel menor al Sector Sur del
Conurbano, a la Provincia de Buenos Aires y al pas, por lo que las dcadas del 80 y 90 implicaron
un perodo de desmejoramiento relativo de la situacin respecto del Conurbano y de la Provincia de
Buenos Aires en general.
Respecto de su situacin econmica, el municipio enfrenta un proceso de desindustrializacin
acelerada con una permanente ausencia de articulacin entre las actividades productivas derivadas o
complementarias de la produccin agrcola y la existencia de desarticulacin entre las industrias que
an permanecen121. Segn la informacin disponible122, la distribucin de puestos de trabajo por
sector indicaba la preeminencia de la industria (39%), seguida del comercio (33%) y los servicios
(28%).
Desde el punto de vista poltico, desde 1983 el municipio ha sido gestionado por dos
intendentes de extraccin justicialista, el ltimo de los cuales permanece en el cargo desde 1991123.
Mujeres Varelenses, stas ltimas promovidas desde el gobierno local por el bajo grado de
participacin femenina en las organizaciones de base tradicionales. A su vez se han constituido
organismos de articulacin horizontal tales como la Federacin de Asociaciones de Fomento, la
Federacin de Cooperadoras Escolares y la Unin de Centros de Jubilados.
En
temtica social, tales como el Programa de Gestin Local (PROGEL) desarrollado a principios de los
90 o los Consejos de Comunidad Barrial, dirigidos a la promocin de la organizacin comunitaria. El
Programa Unidades de Gestin Local se inici para potenciar el tejido social a travs de la
consolidacin de las instituciones sociales existentes en el municipio y acrecentar su nivel de
articulacin, en la bsqueda del doble propsito de mejorar la recaudacin y generar un espacio de
121
Informe Final, Etapa Exploratoria para Proyectos estratgicos en Florencio Varela, Convenio Municipalidad
de Florencio Varela FADU UBA, Junio de 2003, pg. 39.
122
Fuente http://www.mininterior.gov.ar
82
pblico
conformar
las
Unidades
de
Gestin
Local
se
estableca
la
modalidad
de
123
Se trata del Sr. Julio Csar Pereyra; cabe resaltar que en las ltimas elecciones municipales fue reelecto con
ms del 50% de los votos.
124
Este equipo estaba coordinado por la Lic. Paula Amaya; tambin participaron los secretarios de Economa,
Obras y Servicios Pblicos y Relaciones con la Comunidad.
125
Decreto 854 del 2001.
126
Estas personas participaron de un taller de capacitacin que, durante tres encuentros, abord la temtica de la
coordinacin de grupos y la planificacin de proyectos.
83
127
plantean demandas al gobierno local . Si bien en el inicio se defini que cada UGL deba priorizar
stas demandas, con el paso de los meses los pedidos se fueron derivando sin procesar, lo que fue
generando diferencias entre las UGL128.
Durante el perodo de ejecucin se produjeron cambios significativos al Programa, la mayora
de los cuales no llegaron a explicitarse formalmente. Uno de ellos estuvo referido a la decisin de que
las UGL no administraran dinero, limitando su funcin a la disposicin del destino de los recursos. Pero
el cambio ms importante se relacion con el posible vaciamiento de la misin de la organizacin ante
la crisis econmica de 2001: en Florencio Varela se produjo una reduccin muy importante de la
recaudacin, que lleg a slo el 17% de cobrabilidad, con o
l cual ninguna de las UGL poda mejorar la
situacin de recaudacin previa a la crisis. Esto hizo que el gobierno local dejara de lado el objetivo
recaudatorio, manteniendo este espacio como medio de vinculacin con la sociedad. En el ao 2002,
al crearse a nivel nacional el Plan Jefas y Jefes
que las UGL fueran las administradoras del Plan, lo que distingui a Florencia Varela entre los
restantes municipios que utilizaron las vas oficiales que estableca el Plan. Esto implic que las
autoridades de cada UGL deban, entre otras cosas, controlar que los beneficiarios del Plan cumplieran
con sus obligaciones de contraprestacin. Esta modalidad se mantuvo hasta mediados del 2003, pero
la complejidad de la gestin de 39.000 beneficiarios gener conflictos dentro de las propias UGL y una
demanda de tiempo extraordinaria a sus autoridades que cumplan funciones ad honoren. Por ello, el
gobierno local dispuso completar la designacin de coordinadores locales en todas las UGL, lo que
redujo de manera importante la carga administrativa de las mismas. Otro cambio, sta vez en la
direccin de las UGL, deriv de la incorporacin en la Comisin Directiva de cada UGL de un
representante de los beneficiarios del Plan Jefas y Jefes, y de un representante de las trabajadoras
vecinales del Plan Vida, a partir de las demandas de estos sectores.
Adems de servir de plataforma para la implementacin del Plan Jefes y Jefas, el Programa
fue el nexo para el desarrollo de otras acciones a cargo del gobierno local. Como ejemplo vale citar el
caso de la Direccin de Alumbrado Pblico: como resultado de la baja de recaudacin, un gran
porcentaje de las calles de la ciudad quedaron con una menor iluminacin, debido a que el municipio
careca de recursos para reemplazar lmparas o reparar los faroles; cuando se recibieron fondos del
gobierno provincial, esta Direccin solicit a cada UGL que realizara la identificacin de los lugares
prioritarios a reparar, as como que controlara y certificara los cambios o arreglos efectuados.
Aunque de manera irregular, durante el desarrollo del proceso de ejecucin del programa se
volvieron a realizar talleres con los coordinadores locales, actividades que resultaron de trascendencia
para obtener informacin del seguimiento del programa. Tambin a principios del 2003 se desarroll
127
Se estableci, de manera informal, un circuito administrativo para cada solicitud (o resolucin), la que
deba presentarse en un formulario determinado, referirse a un problema en particular y ser presentada a travs
de los coordinadores locales en la Subsecretara de Relaciones con la Comunidad. Por otro lado, cada nota debe
ser respondida a la brevedad por cada una de las oficinas municipales correspondiente.
128
Las ms demandantes elevan una nota de pedidos por semana.
84
un taller con las autoridades de las UGL a fin de detectar las fortalezas y debilidades del programa; de
este encuentro surgi la propuesta de incorporar la figura del coordinador del Plan Jefas y Jefes en
cada UGL. Entre los principales problemas detectados se destac la compleja comunicacin con los
barrios, la falta de experiencia en trabajos conjuntos entre las instituciones de base, la demora del
gobierno local en contestar cada demanda y la falta de un adecuado sistema de informacin.
Los funcionarios del gobierno local entrevistados resaltan que existen diferencias entre las
UGL. Entre las que mejor funcionan, coinciden una serie de circunstancias: la participacin de un gran
nmero de organizaciones polticas y religiosas de la comunidad y de instituciones representativas del
barrio, buena organizacin interna y coordinacin, la preeminencia que los actores dieron al inters
comn, la formacin y capacidad de los represent antes, la generacin de proyectos propios, los
procesos democrticos para la toma de decisiones y el aumento de la recaudacin. Por otra parte, en
las UGL que observan problemas en su funcionamiento, detectan un alto grado de discusiones y
disputas polticas y falta de claridad en el objetivo que deben cumplir. Las autoridades municipales
consideran que el mayor apoyo recibido proviene de las sociedades de fomento, con las cuales se
desarroll la primera alianza para la gestin del programa.
Hacia el interior de la organizacin municipal, no todas las secretaras apoyaron el Programa
de la misma manera, lo que se expres por ejemplo a travs del suministro o reticencia a entregar la
informacin requerida o la rapidez en las respuestas. Las resistencias, pasivas y fragmentadas, se
manifestaron especialmente al inicio del programa, debido a que algunas personas cuestionaban la
continuidad del proyecto.
5. Seguimiento y evaluacin
Ms de 100 resoluciones mensuales son presentadas por las UGL para su consideracin por el
gobierno local, lo que indica la importancia que ha adquirido este canal de comunicacin con la
comunidad.
Si bien no se han establecido mecanismos formales de seguimiento y evaluacin, tanto los
funcionarios municipales como los representantes de las organizaciones que participan del programa
consideran que el Programa se ha constituido en un instrumento de mejora de la transparencia de la
gestin.
6. Conclusiones
El Programa UGL ha sido reconocido como el canal unificador de las demandas sociales del
territorio
de
Florencio
Varela.
Sus
promotores
han
mostrado
flexibilidad
para
adaptarlo
las
85
Entre las dificultades que subsisten se destaca la demora en las respuestas del gobierno a
cada demanda, la falta de una correcta sistematizacin de la informacin y el escaso nivel de
formalidad e institucionalizacin a nivel gubernamental. Respecto de las UGL se observa poco avance
en el proceso de identificacin de las demandas prioritarias, debido a que actualmente limitan su tarea
a la recepcin y comunicacin de los pedidos.
La mayor parte de las UGL se encuentran activas, y aunque cuentan con muy escasos
recursos tienen mucha presencia barrial. El programa sigue siendo respaldado por el ejecutivo local y
se presenta como una modalidad de trabajo con mayores posibilidades de profundizacin.
El caso muestra las posibilidades de articulacin horizontal entre las distintas secretarias de
gabinete, a travs de acciones concretas, tales como la desarrollada entre la Direccin de Alumbrado
y la Direccin de Desarrollo Laboral, dependientes de la Secretara de Obras y Servicios Pblicos. A su
vez, se constituye en un modelo de articulacin pblico privada, de participacin indirecta, de la
mayor parte de organizaciones de la sociedad civil.
86
1. Caracterizacin de la Experiencia
que
involucra
al
gobierno
municipal
de
Morn
la
organizacin
no
de
un
Pacto
de
Integridad,
accin
promovida
por
Transparencia
Internacional
su
representacin local, por el cual el gobierno municipal y el sector privado se obligaron a no dar ni
recibir sobornos, a denunciar a aquellos que intentaran hacerlo y a impulsar sanciones para quienes
se vieran involucrados en prcticas corruptas. Esto seala un cambio significativo en la valoracin
tica del servicio pblico, as como la vigencia de un estilo de gestin ms participativo, eficiente e
integrador.
87
Segn el censo nacional de 2001, el Partido cuenta con 309.086 habitantes, agrupados en
alrededor de 100.000 hogares, poblacin que supera la de algunas provincias argentinas tales como
Catamarca, La Pampa, La Rioja, Santa Cruz y Tierra del Fuego. La densidad poblacional es de 5.525
habitantes por km.
La actividad econmica129 se asienta bsicamente en el comercio y los servicios, cada uno
generador del 35% de los puestos ocupados, y luego la industria, con el 30%.
el
momento
de
su
asuncin,
el
nuevo
intendente
se
propuso
efectuar
una
transformacin sustancial del modelo de gestin, sobre la base de tres grandes pilares: mejoramiento
de los servicios municipales, transparencia de los actos de gobierno, y austeridad en la inversin de
los recursos pblicos. Para ello se generaron mecanismos para recuperar el Estado y ponerlo al
servicio de los vecinos, los que eran comprendidos en su doble rol de beneficiarios directos de las
polticas
pblicas
municipales
sujetos
activos
de
las
transformaciones
que
se
pretendan
instrumentar. As, se dej atrs la concepcin del ciudadano pasivo, excluido de las decisiones
pblicas que afectan su vida cotidiana.
Alentado por el desafo de superar el cuadro de desconfianza imperante, una de las primeras
mediadas fue exigir que los nuevos funcionarios presentaran una declaracin jurada patrimonial,
documentos que fueron puestos a disposicin de los vecinos en la Direccin de Prensa de la
129
88
Municipalidad y en la sede de Poder Ciudadano. De esta forma, los vecinos del Partido de Morn
pasaron a contar con un instrumento concreto para controlar a sus representantes, desde el
Intendente hasta los secretarios y responsables de programas132. En esta misma lnea, cabe
mencionar una serie de acciones impulsadas durante el primer ao de gestin:
Abordaje integral de la poltica social, incluyendo dentro de la Secretara de Desarrollo Social a las
reas de educacin, deportes, cultura y accin social.
Creacin de una Oficina Anticorrupcin encargada de receptar reclamos y denuncias sobre ilcitos
en los cuales pudieran verse involucrados funcionarios, empleados o inspectores municipales133.
Apertura de todas las reas del gobierno local a la participacin ciudadana y ampliacin de la
supervisin de sus iniciativas, ms all de la labor de los organismos oficiales habitualme nte
encargados de auditarlas.
89
medidas encaminadas a reducir la deuda pblica, orientar el gasto a las necesidades de la poblacin,
conseguir precios ms bajos en todos los bienes y servicios, aumentar la recaudacin a travs del
otorgamiento de facilidades de pago a los deudore s136 y mejorar el control de las actividades privadas
lucrativas. Otra medida que permiti disponer de recursos adicionales fue la eliminacin de gastos
superfluos en la estructura municipal, propsito que se logr a travs de dos disposiciones vinculadas
con el personal: eliminacin de ms de cincuenta cargos polticos que no se justificaban en criterios de
eficacia, eficiencia y racionalidad, y la no renovacin de aproximadamente el 40% de los contratos de
personal temporario.
Las acciones sealadas se complementaron con la puesta en marcha de tres programas:
Programa de Modernizacin y Transparencia del Estado municipal (PMTEM), Programa de Verificacin
Integral
(PVI)
Programa
de
Desarrollo
Econmico
Local.
El
Programa
para
la
Contratacin
del
proceso,
el
Intendente
decidi
lanzar
el
Programa
para
la
Contratacin
Transparente. Poder Ciudadano 137 haba ofrecido el programa a 40 gobiernos locales de la Provincia
de Buenos Aires, siendo Morn el nico en mostrar inters en que dicha ONG supervisara este proceso
de contratacin pblica. En la primera mitad del ao se firm el Pacto de Integridad entre el sector
pblico y el privado, se elaboraron los pliegos que fueron discutidos en audiencias pblicas y llev a
cabo un proceso licitatorio internacional, original y transparente; finalmente, la prestacin del servicio
136
El plan de facilidades de pago fue creado en el mes de julio de 2000, con el propsito de facilitar que aquellos
contribuyentes que registraban deudas con el municipio se pusieran al da, luego del establecimiento de un
acuerdo previo respecto de una modalidad de pago acorde con las necesidades y posibilidades de cada vecino.
En el plan se incluyeron las tasas de Servicios Generales, Seguridad e Higiene; Derecho por Publicidad y
Propaganda; Derechos de Cementerios y Servicios Fnebres; Tasa de Habilitacin de Comercio e Industria y
Derechos de Ocupacin y/o uso del Espacio Pblico. Bsicamente, el acuerdo actualmente en vigencia
permite abonar los compromisos contrados hasta en 30 cuotas y lograr quitas que oscilan entre un 50 y un 100%
en los recargos y multas que la deuda hubiera originado hasta el momento de inscripcin.
137
Poder Ciudadano es una organizacin que cuenta con una amplia experiencia en el monitoreo de
contrataciones pblicas mediante el uso de audiencias pblicas. Un ejemplo reciente ha sido el de su
participacin en la licitacin pblica para el diseo y la construccin de la Lnea H de la red de subterrneos de
90
fue adjudicada a la empresa Urbaser S.A.. En virtud de este proceso se logr garantizar la calidad del
servicio y al mismo tiempo generar un 35% de ahorro lo que demostr que el combate a la corrupcin
no se limita al problema tico sino que posee tambin una importante racionalidad econmica138.
Posteriormente, con la devaluacin del peso en diciembre de 2001 tras diez aos de
convertibilidad, el nuevo escenario econmico ubic a la renegociacin de los contratos con las
empresas prestadoras de los servicios pblicos en el centro del debate nacional. A principios de 2003,
la
concesionaria
del
servicio
de
recoleccin
de
residuos
en
Morn,
comenz
solicitar
al
Departamento Ejecutivo un reajuste del 65% de los precios pactados en el contrato original, basada
en el aumento del costo laboral, del precio del gas oil y de otros insumos.
Ante esta demanda, el municipio respondi de un manera indita, convocando a una
audiencia pblica en la que la comunidad pudiera participar y hacer or su voz en la revisin del
contrato. El proceso fue autorizado por el Concejo Deliberante.a travs de la Ordenanza Municipal
4875/03139. Para garantizar la trasparencia del proceso, el municipio solicit a Poder Ciudadano que
participara como observadora de la audiencia pblica; su rol consisti en explicar a las partes140 las
condiciones de aplicacin de la herramienta de participacin, y de resolver las cuestiones formales de
la audiencia, sin involucrarse en los aspectos sustantivos del debate. Poder Ciudadano tambin
elabor un instructivo donde quedaron planteados una serie de requisitos indispensables para la
realizacin del proceso participativo; entre ellos constaban la obligacin de difundir pblicamente la
convocatoria, el nombramiento de un instructor y la realizacin de una preaudiencia141.
El 19 de marzo de 2003 tuvo lugar la audiencia pblica final en la que participaron ms de
150 personas, entre vecinos, funcionarios del Departamento Ejecutivo, concejales, representantes de
asociaciones profesionales, sindicales, universidades, sociedades de fomento y cmaras sectoriales,
as
como
directivos
de
la
concesionaria.
En
esa
instancia,
la
Universidad
de
Morn
analiz
91
incremento del 40,8% de variacin global respecto de los costos pautados en el contrato original. Este
ltimo fue el aumento consensuado con los vecinos en la audiencia pblica, la cual fue refrendada por
el Concejo Deliberante142. El Departamento Ejecutivo se comprometi a absorber los mayores costos,
de manera que el incremento acordado no afectara el nivel de las tasas abonadas por los vecinos.
Esta experiencia de articulacin cont con aportes de distintos actores. El municipio dispuso
de los recursos econmicos necesarios para la impresin de folletera, la difusin de la informacin y
otras actividades tendientes a garantizar la realizacin de la audiencia pblica. Poder Ciudadano, por
su parte, aport recursos humanos que no cobraron honorarios y su know how. Tambin se cont con
asesoramiento externo de las universidades de Morn y Tecnolgica Nacional. La puesta en marcha
del Programa no implic ni la creacin de una nueva unidad de gestin ni la incorporacin de
personal.
Las resistencias se manifestaron durante las etapas de formulacin y ejecucin del programa;
tuvieron un carcter colectivo y encubierto. Las mismas se explican por la tradicin de escasa
transparencia en los procesos de licitacin del Estado y la consecuente lesin de intereses concretos.
La metodologa participativa del proceso contribuy a desarticular las resistencias, debido a que las
mismas no podan ser expresadas pblicamente, dado el carcter espurio de los intereses en que se
apoyaban.
Entre las organizaciones que ms respaldaron el proyecto se destacan, adems de Poder
Ciudadano y Transparencia Internacional, las universidades Tecnolgica Nacional y de Morn, y la
Cmara Empresarial local. El personal de planta permanente de la municipalidad fue paulatinamente
incorporando las nuevas prcticas y las termin apoyando. Ello permiti, entre otras cosas, recuperar
el rol del empleado municipal como un servidor pblico socialmente valorado.
5. Seguimiento y evaluacin
La experiencia en s misma se constituye en un montaje de seguimiento y evaluacin de un
proceso habit ual en el municipio, constituido por la licitacin y contratacin de un prestador de
servicios pblicos. Pero en ese montaje se advierten dos planos: uno constituido por el seguimiento y
evaluacin que deriva de la incorporacin de nuevos actores en las etapas decisorias, a travs de las
audiencias pblicas; el otro, generado por el rol de controladora y garante de la calidad de ese
proceso participativo que asumi Poder Ciudadano.
Como
resultado
del
conjunto
de
actuaciones,
durante
el
primer
ao
de
la
nueva
142
Lo acordado en la audiencia pblica fue refrendado el 16 de abril por el Concejo Deliberante local, por 21
votos contra 3.
92
Las reformas imprimieron un nuevo dinamismo al gobierno local y permitieron comenzar a dar
respuestas a las demandas, alentar fuertemente la participacin ciudadana en los procesos de toma
de decisiones y reconstruir los lazos de confianza, intercambio y solidaridad entre el Estado y la
sociedad civil. Un buen indicador del grado de satisfaccin social y de la confianza generada por la
nueva administracin surge de observar el aumento en los votos obtenidos por el intendente
municipal en las elecciones de 2003 respecto de las de 1999, pasando de 33% en la primera eleccin
al 53% en la reeleccin.
6. Conclusiones
La imagen social del municipio asociada por la gestin anterior al delito y a la impunidad haca
necesario modernizar y transparentar el Estado local. El Intendente local, principal lder del proyecto,
consider
oportuno
compensar
esa
debilidad
institucional
mediante
la
asociacin
con
Poder
Ciudadano, una institucin con prestigio, con know how probado y programas previamente diseados.
La instrumentacin del programa slo fue posible porque en el nuevo equipo de gobierno prevaleci la
visin del Estado local como articulador de consensos para la elaboracin de polticas pblicas
eficientes, transparentes y participativas, postura que logr un creciente apoyo de las asociaciones
sindicales
profesionales,
sociedades
de
fomento
asociaciones
de
vecinos,
entre
otras
organizaciones locales.
Los actores que lideraron el proyecto coinciden en que la modalidad de gestin articulada
implic la inversin de ms tiempo, recursos econmicos y humanos que en un proyecto sin
articulacin pero paralelamente, gener menos problemas de gestin, permitiendo el logro de
propsitos que no se hubieran podido alcanzar sin la misma. Del mismo modo, estos actores
consideran que aunque la decisin de instrumentar el programa implic para el municipio un riesgo
importante, provoco un beneficio inesperado dado que no se esperaba obtener un ahorro tan
significat ivo. El proceso ha permitido al municipio mantener el costo ms bajo de la Provincia de
Buenos Aires; incluso los montos del contrato renegociado siguen siendo ms bajos que las
propuestas realizadas por otras empresas en el proceso licitatorio previo a la devaluacin.
La evidencia parece indicar que se trata de un caso en el cual se ha producido sinergia entre
el Estado y la sociedad civil. El valor de la transparencia y de la participacin se han revalorizado
fuertemente en Morn, debido a que el proceso implementado ha resultado de gran valor en trminos
de aprendizaje institucional; pudo demostrarse la eficacia de la participacin y de la publicidad de la
negociacin para obtener resultados equitativos, legtimos y econmicamente eficientes. En este caso,
la audiencia pblica institucionalizada en el artculo 42 de la Constitucin Nacional ha demostrado ser
una herramienta importante para la generacin de consensos intersectoriales y para promover el
empoderamiento de la sociedad civil. En ese sentido, dada la percepcin extendida sobre su
93
efectividad, los expertos de la OEA143 aconsejan la realizacin de audiencias ciudadanas para prevenir
la corrupcin a travs de una amplia participacin social.
sta experiencia de gestin del desarrollo local-regional involucra a los municipios bonaerenses de
Villa Gesell, Pinamar, La Costa, General Lavalle y General Madariaga. En sus inicios denominado
Plan Estratgico Regional Atlntico Norte Argentina, fue finalmente difundido como Tuy Mar &
Campo, nombre que surgi del debate comunitario y creativo de los participantes. Esta denominacin
reconoce una caracterstica diferencial del paisaje de la regin respecto de otras zonas tursticas del
pas.
En el marco nacional, el plan se destaca por resultar de un esfuerzo de articulacin
interinstitucional
entre
actores
polticos,
administrativos,
sociales,
territoriales
econmicos
pertenecientes a cinco municipios de signos partidarios diversos. El alcance regional constituye una
prctica an poco difundida en el pas, dado que desde la dcada de 1990 han proliferado los planes
estratgicos de ciudades, en detrimento de los territoriales o funcionales144 El trabajo concertado
entre las comunidades de los cinco municipios implicados, y los logros tempranamente materializados,
retroalimentaron un proceso de reconocimiento de los actores y de sus intereses, que fueron dejando
de concebir los problemas de sus localidades en forma aislada, para comenzar a pensarse y definirse
en
un
marco
regional,
transitando
el
camino
desde
una
lgica
competitiva
hacia
una
de
94
Municipio
Partido gobernante
Intendente
Continuidad
reelecto
partidaria
Villa Gesell
Alianza
Si
Si
Pinamar
Vecinal
Si
Si
La Costa
Alianza
Si
Si
General Lavalle
Partido Justicialista
Si
Si
General Madariaga
Partido Justicialista
SI
Si
Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del
Interior.
Pinamar con 63 km a
General Madariaga con ms de 3.300 km; la densidad refleja las mayores diferencias con extremos
entre 1 habitante por km2 en General Lavalle y 321 en Pinamar. Respecto del aumento de poblacin
intercensal, en nmeros absolutos el incremento ms importante ocurri en el Municipio de la Costa,
con algo ms de 20.000 habitantes, en tanto el aumento relativo ms destacable es el de Pinamar,
que casi duplic su poblacin entre ambos censos (Figura 2).
95
Poblacin
Poblacin
1991
2001
intercensal
Villa Gesell
16.012
23.649
48%
285 km2
83 h/km2
Pinamar
10.316
20.263
96%
63 km2
321 h/km2
La Costa
38.603
59.577
54%
300 km2
199 h/km2
General Lavalle
3.046
3.088
1%
2.875 km2
1 h/km2
8%
6 h/km2
Gral. Madariaga
16.923
18.278
aumento Superficie
3.312 km
Densidad
Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del
Interior.
La estructura productiva regional se distingue por la escasa importancia relativa del sector
primario y an menor ingerencia del secundario. El mayor aporte es el del sector terciario dentro del
cual el turismo constit uye claramente la principal actividad econmica de los partidos costeros,
contribuyendo al mismo tiempo a la dinamizacin de los partidos interiores de la regin. La principal
oferta turstica regional est constituida por el producto sol y playa, que viene enfrentando una serie
de dificultades originadas en una demanda empobrecida145, el aumento de la competencia y una
insuficiente oferta de productos diseados para operar ms all de los meses del verano.
Entre las principales caractersticas de la estructura econmica regional se destaca la marcada
estacionalidad de la actividad principal, concentrada en el perodo estival, de diciembre a marzo146,
con la contrapartida de la existencia de infraestructura ociosa durante los restantes meses del ao. La
falta de conformacin de una oferta de servicios mltiple, y la carencia de articulacin entre las
actividades
econmicas
locales
preexistentes
la
actividad
turstica,
constituyeron
dos
de
las
el plan estratgico.
La situacin social regional posee caractersticas propias que se asocian al modo en que la
estacionalidad de las principales actividades productivas (turismo y agro) impacta sobre la dinmica
del mercado de trabajo, produciendo informalidad y precariedad. De acuerdo a datos del ao 2001, la
regin presentaba una tasa de desocupacin abierta del orden del 30%; 14,3% de subocupacin
demandante, y 24,9% de personas que teniendo trabajo buscaban otro.
Respecto de los ingresos del grupo familiar, el 12% de los hogares encuestados perciba
ingresos inferiores a los $200.- en tanto el 50% de los hogares encuestados perciba ingresos
145 Es importante sealar que esta regin es receptora de visitantes que proceden principalmente del rea
metropolitana de Buenos Aires y de la Provincia de Buenos Aires, de estratos medios y medio-bajos (UNMdP,
1999).
146 Datos proporcionados por la Subsecretara de Turismo de la Provincia de Buenos Aires en 1999, la regin
atlntica norte recibe anualmente 3.480.750 visitantes, distribuidos del siguiente modo: 18% en diciembre, 38%
en enero, 30% en febrero y 14% en marzo (Plan Estratgico Regional Tuy Mar y Campo).
96
menores a $600147.-
Costa en tanto los mnimos pertenecan a Pinamar. Este crtico panorama gener la necesidad de
disear polticas y programas tendientes a buscar y potenciar alternativas para generar empleo
productivo durante todo el ao, de modo de paliar los efectos negativos de la estacionalidad.
147
Estos datos fueron obtenidos en una encuesta socio-econmica realizada en 2001 durante la etapa de prediagnstico del Plan. Por entonces, se consideraba pobre al grupo familiar cuyos ingresos mensuales eran
inferiores a los $623.-e indigente al que perciba menos de $ 238.148
Plan Estratgico de Villa Gesell:69.
149
El convenio estableca las distintas responsabilidades asumidas por las partes: la Provincia de Buenos Aires, a
travs de la Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio de Gobierno, se comprometa a financiar los
honorarios profesionales y tcnicos del Plan; la DAM -UNLP se encargara de la coordinacin metodolgica y de
la asistencia tcnica a lo largo del proceso; los municipios proveeran infraestructura, recursos humanos y
asumiran los costos operativos del proceso (folletera de difusin, materiales para la convocatoria, etc.). El
gobierno nacional actu como auspiciante, apoyando el diseo de una poltica de regionalizacin concertada.
97
Regional Tuyu Mar & Campo result de un proceso de articulacin de actores pblicos que no tiene
precedentes a nivel nacional.
Integrantes
Equipos
Tcnicos Coordinador
Municipales
Comit
Ejecutivo
Funciones
del
plan
en
municipio.
Tcnicos municipales.
Plan
Coordinar
la
convocatoria
para
las
rganos
Promotores Representantes
Locales
Gral. Lavalle
vecinos
representantes
local
de
del territoriales,
para
los
luego
grandes
trasladar
temas
esas
150
Estos representantes de los rganos Promotores Locales (OPL) eran, adems, los nicos habilitados para
definir posiciones a travs del voto, en caso de presentarse esta necesidad.
151
Se realizaron cuatro Talleres Temticos en cada localidad. Luego, en el Consejo Regional, participaron
representantes de stos talleres a razn de uno por taller y por partido.
98
gobierno local.
posturas
Villa Gesell
regional.
La Costa Norte
Elegir
La Costa Centro
Regionales.
los
espacios
representantes
de
para
debate
los
Foros
La Costa Sur
Comisiones de
Representantes institucionales,
Seguimiento
gobierno local.
Consejo Regional del
Plan
Un representante titular y un
Coordinacin y asesoramiento
metodolgico
mbitos de participacin
Actores
Talleres Temticos
1.
Productivo-Comercial
2.
Urbano-Ambiental
3.
Social
4.
Turismo
Foros Regionales
Consejo Regional
locales
elaboracin
del
diagnstico
preliminar.
La
nica
informacin
disponible
nivel
regional
era
la
152
Los equipos tcnicos locales (designados por los gobiernos de cada municipio) coordinaron en conjunto con
los tcnicos de la DAM -UNLP la etapa participativa. Sus principales tareas fueron la difusin del plan en sus
99
proveniente del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda realizado en 1991, con datos acumulados y
muy desactualizada. Para suplir esta carencia se realizaron entrevistas a informantes clave de la
regin as como una encuesta socioeconmica a una muestra de 1.432 viviendas, se digitalizaron las
plantas urbanas, y se sistematizaron los resultados de los primeros talleres temticos participativos,
informacin
que
permiti
efectuar
una
aproximacin
las
diferentes
problemticas
locales
regionales. En 2002 se realiz en la ciudad de Pinamar el acto de lanzamiento del Plan, que marc el
fin de la primera etapa.
La segunda etapa, de diagnstico y elaboracin de propuestas, se constituy en el perodo de
ms intensa participacin comunitaria, a partir del trabajo con los actores en las instancias locales y
supralocales153. Se llevaron a cabo cuatro talleres que abordaron la situacin productiva y comercial,
la urbana y ambiental, la social y la turstica, desarrollados en tres encuentros abiertos a toda la
comunidad, una reunin local y dos foros regionales154. Desde marzo de 2001 hasta septiembre de
2002, se realizaron ms de 40 reuniones con la comunidad, representantes tcnicos y polticos, y con
los intendentes, en las que se logr consensuar los lineamientos estratgicos del plan. Los resultados
de las mismas fueron transmitidos por el Consejo Regional a los cinco intendentes, en una reunin
desarrollada en julio de 2001 en la cual acordaron poner en funcionamiento un abasto comn para la
promocin
consorcio
elevar
una
propuesta
la
Direccin
General
de
Escuelas
para
incorporar
respectivos municipios, la elaboracin del mapa de actores locales, la puesta en marcha de campaas de
sensibilizacin y comunicacin.
153 Los espacios de participacin a nivel local estaban constituidos por los rganos Promotores Locales, y los
supralocales por los Foros Regionales.
154
La dinmica de estos encuentros fijaba una reunin de apertura en cada uno de los rganos Promotores
Locales (OPL), una profundizacin de la discusin en los Foros Temticos Regionales. Estos ltimos se
constituan en instancias de construccin de consenso entre las distintas localidades, con el fin de elaborar un
documento definitivo acerca de los problemas encontrados en torno a cada tema, su priorizacin y bsqueda de
posibles soluciones. En la reunin de apertura de cada Taller Temtico, la comunidad design uno o varios
representantes, encargados de llevar las posturas asumidas por cada localidad al Foro Regional, es decir, se
conformaron Comisiones de Seguimiento surgidas de los OPL. Los representantes comunitarios, futuros
miembros del Consejo Regional del Plan, fueron elegidos en el marco de los Foros Temticos. La mecnica de
eleccin propuesta por la coordinacin tcnica fue la del consenso, sin descartar en caso de no haber acuerdo
plenos la votacin por mayora simple, que no fue necesaria en ningn caso.
155 Segn la opinin de algunos actores involucrados en el proceso de planificacin, a partir de la conformacin
del Consorcio Regional los municipios pasaron a contar con una nueva herramienta para impulsar polticas
pblicas de carcter supramunicipal. Pero tambin sealaron que la apertura poltica que implic el proceso
participativo de planificacin produjo un incremento importante de las demandas ciudadanas hacia el gobierno
local y por ende, del riesgo de aparicin de nuevos frentes de conflicto poltico. No obstante, los mismos actores
reconocieron que la modalidad de gestin articulada y participativa implic ms tiempo que la gestin
100
Durante la tercera etapa del proceso de planificacin estratgica, los integrantes del Consejo
Regional tuvieron a su cargo la formulacin del plan. Para ello, se elabor una matriz DAFO regional,
se defini el modelo de desarrollo, se determinaron los ejes estratgicos y los objetivos especficos, y
se disearon los programas, medidas y acciones. Como resultado de esta etapa, se definieron seis
ejes estratgicos, articuladores de objetivos y programas156. Finalmente, en octubre de 2002 se firm
el Contrato Social mediante el cual las partes involucradas se comprometieron ante los vecinos de la
regin a llevar adelante las acciones necesarias para alcanzar los objetivos socialmente consensuados.
A partir de entonces, se inici la cuarta etapa, referida a la implementacin de las polticas, la que an
est desarrollndose.
5. Seguimiento y evaluacin
El monitoreo del plan estuvo a cargo de las Comisiones de Seguimiento, integradas por representantes
institucionales, barriales, actores del sector privado, vecinos y representantes del gobierno local. A travs de
la realizacin de reuniones peridicas, las mismas persiguieron el propsito de profundizar la discusin de los
temas trabajados en los talleres temticos, as como difundir sus resultados, retroalimentando el trabajo de
los equipos tcnicos del plan. Sin embargo, no se han establecido hasta el momento mecanismos formales
de evaluacin.
6. Conclusiones
En trminos cualitativos, la puesta en macha del Plan Estratgico Regional Tuyu Mar & Campo
implic una apuesta por construir y consolidar una estrategia de desarrollo
en
la
herramienta
legal
necesaria
para
implementar
la
estrategia
de
desarrollo
tradicional pero permiti el logro de mayores niveles de eficacia y eficiencia a lo largo del proceso. Otra
conclusin hacia el final del proceso fue que no se registraron resistencias aunque si indiferencia por parte de
ciertos actores locales, fundamentalmente integrantes de los Concejos Deliberantes, a quienes no se logr
incorporar como protagonistas del plan.
156 Los seis ejes estratgicos definidos fueron: Integrar la regin a partir de la participacin comunitaria, el
fortalecimiento de la identidad y la institucionalizacin regional; Impulsar una poltica integral de desarrollo
social conceptualizando al empleo como factor de cohesin social; Implementar una gestin ambiental para
lograr el crecimiento equilibrado de la regin y la calidad de vida de sus ciudadanos; Fortalecer la estructura
econmica de la regin impulsando la diversificacin de la produccin agropecuaria y el desarrollo de
emprendimientos, con criterios de sustentabilidad y complementariedad; Impulsar el desarrollo integral de la
regin promoviendo una oferta turstica complementaria y diversificada que tienda a la ruptura de la
estacionalidad y se transforme en ventaja competitiva; Propiciar una mayor integracin regional, mediante el
ordenamiento del territorio, el desarrollo sostenible de las urbanizaciones y el mejoramiento del sistema de
movimientos.
101
colectivamente definida, y en el rgano ejecutivo de las acciones de carcter regional. Este Consorcio
posee dos particularidades que lo distinguen de otras herramientas asociativas intermunicipales: por
un lado, se trata de un Consorcio de Desarrollo Econmico y Social, no productivo ni turstico como los
existentes en la provincia de Buenos Aires; por otro lado, se conform por iniciativa de los gobiernos
municipales involucrados y del gobierno provincial.
Ms all de este avance clave en trminos institucionales, se debe resaltar que durante las etapas
de diagnstico participativo y formulacin, se han logrado acuerdos regionales de suma importancia
para el mejoramiento de la situacin socioeconmica de la poblacin, entre los que se destacan la
conformacin de una Comisin Regional de Abasto Comn157, y la elaboracin de un Calendario
Turstico Regional Anual y de Temporada Alta.
El plan Tuyu Mar & Campo revela un aspecto poco visible del proceso de regionalizacin pero de
suma importancia en trminos simblicos: la articulacin entre mar y campo evidencia que el proceso
de regionalizacin ha sido acompaado por el surgimiento de una identidad regional que supera las
fragmentaciones entre partidos interiores y costeros.
157
Esta Comisin ha estado trabajando durante el ao 2002 en el anlisis de mecanismos de exencin de tasas de
inspeccin bromatolgica a los productos de origen regional y en la unificacin de criterios a nivel regional de
los contenidos de las ordenanzas impositivas de cada municipio
102
derivado de iniciativas nacionales o provinciales en donde los municipios eran integrados a partir de
una decisin supramunicipal. En este mismo sentido se inscriben la mayora de los corredores
productivos de la Provincia de Buenos Aires, los que a partir de la primera experiencia del Corredor
Productivo del Sudoeste de la Provincia de Buenos Aires se multiplicaron hasta abarcar a todo el
interior provincial a travs de una poltica impulsada por el gobierno provincial.
Esta experiencia rene a cuatro municipios gobernados por tres partidos polt icos diferentes y
fue planteada como una forma de ampliar el poder de negociacin con el gobierno provincial y
resolver problemas comunes a travs del trabajo conjunto.
se compone de 257 km2 de territorio continental y 1.140 km2 de territorio insular. Est ubicada sobre
la ruta del MERCOSUR, prxima al Puerto de Buenos Aires, y cuenta con rutas, autopistas y caminos
que permiten la circulacin de vehculos de distinto porte. Adems, est atravesada en toda su
extensin por cuatro lneas ferroviarias, posee un aeropuerto y su condicin costera le permite contar
con pequeos puertos en distintos puntos del territorio.
Desde la perspectiva poltica, la Regin observa una significativa continuidad en trminos de
partidos gobernantes. Los municipios de Vicente Lpez, San Isidro y San Fernando son gobernados
por los mismos partidos desde 1983; Tigre tambin tiene continuidad partidaria pero desde 1987. Los
intendentes que firmaron el convenio que dio origen a la Regin haban sido todos reelectos, con la
excepcin de San Isidro.
103
Partido gobernante
Intendente
Continuidad
reelecto
partidaria
Vicente Lpez
Alianza
Si
Si
San Isidro
Alianza
No
Si
San Fernando
Partido Justicialista
Si
Si
Tigre
Accin
Comunal Si
Si
(vecinalista)
Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del
Interior.
Municipio
Poblacin
Poblacin
Poblacin
1991
2001
NBI (2001)
Vicente Lpez
289.505
273.802
3,9
San Isidro
299.023
293.212
7,6
San Fernando
144.763
150.467
15,9
Tigre
257.922
300.559
17,8
con
Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del
Interior.
Esta relativa heterogeneidad social se ve compensada por una identidad cultural y un sentido
de pertenencia que cohesiona al entramado social y se constituy en el sustento cultural para el
surgimiento de la Regin. A esto contribuye el alto ndice de escolarizacin, instruccin y capacitacin
tcnica, basado en una gran oferta de establecimientos escolares pblicos y privados de todos los
niveles159 y una rica actividad cultural alentada por centros culturales pblicos y privados, bibliotecas
populares,
sociedades
de
fomento,
clubes,
cooperadoras
escolares,
agrupaciones
de
distintas
colectividades y asociaciones sin fines de lucro cuyo objeto son las artes, la historia, la ecologa, los
derechos humanos, entre otras.
158
Al momento del relevamiento, el promedio nacional era de 19,3%, la media de la Provincia de Buenos Aires
alcanzaba el 17% y el indicador del conurbano trepaba a 19,3%.
159 Posee 536 escuelas pblicas y privadas, y 6 universidades.
104
iniciativa de
algunos municipios del sudoeste bonaerense que crearon el primero en 1992 a partir de lo cual el
gobierno provincial promovi su expansin en todo el interior de la Provincia161. El rea Metropolitana
Buenos Aires qued al margen de esta iniciativa provincial.
A la tendencia provincial, se sumaban dos elementos importantes: una cultura poltica regional
ms proclive a la cooperacin que a la confrontacin162, y a la toma de conciencia de los principales
dirigentes polticos locales de que numerosos problemas de gestin slo podan resolverse con la
participacin de los municipios vecinos163. Los problemas que respondan a esta lgica, por ejemplo,
eran la realizacin de obras pblicas de alcance regional, la relacin con los prestatarios de servicios
pblicos concesionados o privatizados por la Nacin164, la solucin de viejos problemas de lmites
intermunicipales en la zona de las islas del Delta, o la negociacin con el gobierno provincial sobre
cuestiones como seguridad educacin, salud o disposicin final de los residuos slidos urbanos.
Las
elecciones
de
1999
fueron
160
Se trata de los municipios de Tigre, San Fernando, Escobar, Campana, Zarate, Baradero, San Pedro, Ramallo
y San Nicols. Tambin se ocupa de las actividades relacionadas con el monitoreo de las cuencas hdricas de los
ros Reconquista y Lujn.
161
El primero consorcio productivo fue el Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense. En la actualidad son
doce cuyo detalle se puede consultar en http://server1.gob.gba.gov.ar/cdi/consorcios.htm
162
En forma de hiptesis estas prcticas de buena vecindad pueden obedecer a que la estabilidad poltica
gener un mayor conocimiento personal de los principales dirigentes locales y a que la alternancia partidaria
resultara una expectativa lejana dada la supremaca electoral que cada partido e intendente tena en su municipio.
163 En algunos casos influy el conocimiento de la experiencia europea en trabajo regional y en
mancomunidades vinculado, por ejemplo, al tratamiento de residuos, agua y cloacas, etc.
164 Por ejemplo la privatizacin del servicio del agua o del Acceso Norte o Panamericana.
105
municipios de Vicente Lpez, San Isidro, Tigre y Escobar, proyecto en el que logr comprometer a los
cinco candidatos a intendentes de su partido poltico.
No obstante, el proyecto de creacin de la RMN fue liderado desde el comienzo por los cuatro
Intendentes electos165 en octubre de 1999. En enero de 2000 se realiz en San Fernando la primera
reunin preparatoria y en abril se firm en Vicente Lpez el convenio que dio origen al Consorcio
Regin Metropolitana Norte
Estos eran Enrique Garca de Vicente Lpez y Gustavo Posse de San Isidro pertenecientes a la UCR, que se
present como Alianza con el FREPASO; Gerardo Amieiro, de San Fernando, perteneciente al Partido
Justicialista y Ricardo Ubieto, de un partido vecinalista de Tigre.
166
Ley Orgnica de Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires. Artculo 43 (Texto ley 12.288)
167
A ttulo de ejemplo, la clusula dcima establece que Los reglamentos, circulares y resoluciones de carcter
general y que regulen las distintas materias del presente convenio sern consensuadas y acordadas por los
miembros del Consejo Ejecutivo.
168
Respecto a la planificacin estratgica contempla la coordinacin de los criterios urbansticos, la resolucin
de los problemas del transporte pblico, la organizacin del trnsito, la extensin y mejora de los servicios
pblicos, las comunicaciones, el uso de los puertos y riberas, el desarrollo de la regin de islas, la promocin del
arte, la cultura y el deporte, y la preservacin del medio ambiente.
169
Especficamente se menciona a la seguridad pblica, el aumento de las fuentes de trabajo, la mejora
sustancial de la educacin y la salud, y toda otra que tenga directa incidencia sobre la calidad de vida de los
ciudadanos de la regin.
106
secretarios
de
cada
Municipio170.
En
el
funcionamiento
concreto
ha
predominado
la
por CEAMSE).
Finalizacin obras sobre Ro Reconquista. Solicitud de creacin Subcomit de Cuenca
Inferior con sede administrativa y operativa en la Regin. Avance en la constitucin del
Comit de la Cuenca del Ro Reconquista.
Acuerdo con CEAMSE para implementar programas de recoleccin diferenciada de podas
de rboles y residuos orgnicos, y de residuos de tratamiento especfico (pilas, neumticos
y otros no biodegradables).
Solicitud al Ente Administrador de Bienes Ferroviarios (ENABIEF) la cesin de las tierras no
utilizadas por el ferrocarril para aumentar la superficie de espacios verdes.
Declaraciones
conjuntas
Rechazo ante el CEAMSE por la posibilidad de que la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
170
El Acta Constitutiva del Consorcio Regin Metropolitana Norte establece que el Consejo Ejecutivo tiene
atribuciones para dictar los Reglamentos Internos de Funcionamiento del Consorcio y de las comisiones de
trabajo que se creen, determinar la agenda de temas y establecer las pautas de accin y directivas concretas que
se requieran, y ejercer la representacin legal del consorcio. Por su parte, el Consejo Tcnico y de Planeamiento
tiene las funciones de someter a estudio y anlisis los temas establecidos por el Consejo Ejecutivo, pudiendo
proponer recomendaciones de acciones concretas, y llevar adelante las acciones tcnicas, administrativas o
judiciales que el Consejo Ejecutivo disponga.
171
La solucin a las discusiones por los lmites isleos es relevante porque invirti el proceso tradicional por el
cual la Provincia estableca los lmites municipales en base a sus propios criterios polticos y tcnicos. En este
caso el acuerdo lleg luego de un proceso de debate que permiti suscribir un acuerdo sobre los lmites y el uso
de las tierras de la Primera Seccin del Delta Bonaerense en donde cada municipio acord los derechos sobre las
tierras existentes y a consolidarse frente a sus costas, y los municipios de San Fernando y Tigre establecieron una
zona de consulta recproca. Los respectivos Concejos Deliberantes aprobaron el acuerdo y, luego, la Legislatura
Provincial ratific esta modificacin de una ley que databa de 1888.
107
la
construccin
de
una
alcalda
para
la
Regin
el
establecimiento
de
los
lmites
172
comunicacin
dirigida
tanto
la
comunidad
local
En esa ocasin el Gobernador de la Provincia Dr. Carlos Ruckauf expresaba su apoyo poltico a la iniciativa
al expresar: "Creo que los intendentes de la RMN estn dando un ejemplo de lo que son las polticas de Estado,
han logrado un consenso que hemos avalado desde la Provincia, para brindar respuestas a los problemas de cada
da, porque el gobernante y ms an los Intendentes, los que tiene ms cerca el vecino, son como los pilotos de
un vuelo que a diario debe enfrentar las tormentas (Gacetillas de prensa en www.sanfernando.mun.gba.gov.ar).
Tambin Felipe Sol, que complet el mandato del Ruckauf, tambin brind su apoyo poltico a la Regin.
173
Esto fue salvado en algunos casos, por los apoyos recibidos, lo que ayud a instalar polticamente a la Regin.
En ocasiones en que la RMN deba presentarse formalmente como una suma de las voluntades de los cuatro
Intendentes, estuvieron avalados jurdicamente solo por el convenio de creacin.
108
gobierno provincial muestra escasa voluntad poltica para alentar construcciones institucionales ms
ambiciosas que los consorcios. Respecto a la gestin, su debilidad radica en que carece de una
estructura propia, por lo que su funcionamiento se sustenta en un sistema por el cual cada municipio
aporta los recursos humanos, logsticos y econmicos segn el surgimiento de los distintos temas 174.
Para afrontar de estas debilidades se est estudiando un proyecto de Estatuto y se estimulan
iniciativas provinciales para resolver la institucionalizacin de la regin. Aunque por el momento no se
prev disponer de personal exclusivo para la Regin, para reducir los problemas de gestin los
municipios se han comprometido a incrementar la integracin de los mandos medios en los temas de
la Regin.
5.
Seguimiento y evaluacin
6. Conclusiones
La
experiencia
de
articulacin
intermunicipal
ha
generado
sinergia
entre
los
actores
estilo de trabajo articulado y horizontal el que limita el impacto hacia el interior de las organizaciones
municipales: un ejemplo de esto es el escaso desarrollo de las compras conjuntas entre los
174 La dedicacin de personal jerrquico o tcnico que se aboca a emprendimientos conjuntos genera una
sobredemanda en las estructuras municipales. Se requirieron recursos econmicos, por ejemplo, para afrontar los
estudios de factibilidad para la Alcalda regional y para comunicacin y divulgacin (solicitadas en medios
nacionales y publicaciones de divulgacin de la Regin). Asimismo, dependiendo de los casos, se asignaron
recursos fsicos como rodados o infraestructura de soporte para realizar gestiones varias.
175 Valen como ejemplo, la intencin de empresarios de la regin que han demostrado su inters por crear una Asociacin de Comercio Exterior Gran Buenos Aires Norte
(ACEGBAN) el cambio de algunos nombres de medios de comunicacin de la zona que se rebautizaron como el Semanario de la Regin Norte, o el Metropolitano.
109
municipios. Por ello, la articulacin en la gestin sigue siendo una tarea pendiente para el Consorcio
de la RMN.
Observaciones generales
El desafo poltico que se ha planteado la RMN es al mismo tiempo clsico y novedoso. Clsico,
porque tradicionalmente los dirigentes polticos locales buscan aliarse a otros dirigentes, tanto por
afinidad poltica (cuando su necesidad o reclamo compite con un municipio vecino de otro color
poltico) como por relaciones de vecindad (cuando el problema es regional). Pero este tipo de alianza
tiene un objetivo nico y, generalmente preciso. Una vez obtenido el objetivo la alianza de disuelve o
desvanece. Los Corredores Productivos bonaere nses parecen buscar cambiar esta idea, pero hasta
ahora la experiencia indica que se renen para resolver un tema particular y luego cada municipio
realiza sus propias negociaciones con el gobierno provincial, es decir que no se plantear negociar
juntos todo y en bloque con la Provincia. En cambio, y esto es lo novedoso, la RMN tiene el objetivo
de convertirse en el actor negociador que represente a los municipios ante otros organismos, y ste
ha sido su elemento de mayor fortaleza.
Ahora bien, en lo que er specta a la capacidad de articulacin de la gestin, en esta primera
etapa de vida, la RMN parece haber funcionado como un paraguas generador de un ambiente de
confianza que permita la articulacin y colaboracin. Es un espacio para pensar estratgicamente la
regin y para plantear (por ahora ms que resolver) los problemas comunes. En la medida que ese
ambiente se consolide y que los funcionarios tengan ms espacio de interaccin, (lo que no significa
necesariamente crear una estructura burocrtica) todo indica que se abrir un espacio para desarrollar
una mayor articulacin en la gestin de las soluciones para los problemas comunes.
Es posible dilucidar que una vez superado el proceso electoral de 2003 se consolide la etapa
poltica y adquiera mayor vigor el aspecto de gestin.
Para la segunda etapa se prev un avance en dos campos, el jurdico institucional, a partir de
la aprobacin del Estatuto de la RMN y, el de la gestin, a travs de la creacin de una estructura
organizacional.
110
sta experiencia de articulacin entre municipios del noroeste de la Provincia de Buenos Aires tiene
por objetivo mejorar la capacidad de negociacin individual al realizar compras a escala de
insumos hospitalarios.
Coordinados por General Pinto, los municipios firman un convenio particular por cada llamado
a licitacin en el cual cada uno solicita los insumos que necesita y se compromete a abonar su parte.
En este proceso intervienen las oficinas de compras de los municipios participantes, las que se
encargan de analizar los precios, y las reas de salud, que realizan un informe tcnico sobre la calidad
de los bienes ofertados.
Con este sistema, implementado a mediad os de 1995, se lograron reducir los costos de los
insumos hospitalarios entre un 30 y un 40%, y en ocasiones se pudieron conseguir los mismos precios
de las licitaciones conjuntas en compras de menor cantidad efectuadas por un solo municipio.
176 Se consideran los quince municipios con mayor participacin, aunque en ocasiones participaron tambin los
de General Viamonte, Alem y Pellegrini.
177 La provincia de Buenos Aires posee un rgimen de municipio-partido por lo que cada gobierno local tiene
responsabilidades territoriales tanto en el casco urbano de las localidades que abarca su territorio como en el rea
rural.
178 Como se recordar, en las elecciones de 1999 la UCR se present en Alianza con el FREPASO.
111
produjeron cambios en el partido gobernante entre 1995 y 1999, con ocho de los quince intendentes
reelectos en ese mismo perodo (Tabla 1).
Tabla 1: Continuidad partidaria en el gobierno local
Municipio
Partido gobernante
Intendente
Continuidad
reelecto
partidaria
Alberti
Alianza (UCR)
No
S/d
Arenales
Alianza (UCR)
Si
Si
Bragado
Alianza (UCR)
Si
Si
Carlos Tejedor
Alianza (UCR)
No
Si
Chacabuco
Alianza (UCR)
No
No
Chivilicoy
Alianza (UCR)
No
Si
Florentino Ameghino
Partido Justicialista
No
Si
General Pinto
Alianza (UCR)
Si
Si
Hiplito Yrigoyen
Alianza (UCR)
Si
Si
Junn
Alianza (UCR)
Si
Si
Lincoln
Alianza (UCR)
Si
Si
Nueve de Julio
Partido Justicialista
No
Si
Pehuaj
Alianza (UCR)
Si
Si
Rivadavia
Alianza (UCR)
No
No
Trenque Lauquen
Alianza (UCR)
Si
Si
Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del
Interior.
Tabla 2: Poblacin total y poblacin con NBI
Poblacin
Municipio
Poblacin (1991)
(2001)
NBI (1991)
Alberti
10.627
10.322
6,19
Arenales
15.102
14.823
8,46
Bragado
40.442
40.310
9,06
Carlos Tejedor
12.229
11.465
8,41
Chacabuco
43.650
45.093
9,51
Chivilcoy
57.479
60.617
7,95
Florentino Ameghino
7.516
8.163
11,64
General Pinto
11.610
11.205
12,38
Hiplito Yrigoyen
9.038
8.774
8,15
Junn
84.295
88.481
8,29
Lincoln
40.592
40.915
9,34
Nueve de Julio
44.021
45.684
8,18
Pehuaj
38.151
38.197
11,65
Rivadavia
14.996
15.468
9,8
Trenque Lauquen
35.289
40.018
8,4
112
Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del
Interior.
El
anlisis
poblacional
Chivilcoy son ciudades intermedias, seis rondan los 40.000 habitantes y siete tienen entre 8.000 y
15.000 habitantes. Se destaca el escaso incremento de poblacin de toda la regin en el perodo
intercensal 1991-2001, incluso con municipios que perdieron poblacin. El porcentaje de poblacin
con necesidades bsicas insatisfechas (NBI) de la regin era en 1991 significativamente inferior al
promedio de la Provincia de Buenos Aires y slo General Pinto se acercaba, sin superar, al promedio
del interior de la Provincia, que era del 12,8% 179 (Tabla 2).
salarios
deriv
en
la
crtica
falta
de
financiamiento
de
las
obras
sociales.
Los
nuevos
desempleados, los empleados sin cobertura social y, en menor medida, los que se encontraban
deficientemente cubiertos por las obras sociales comenzaron a presionar sobre el sistema de
hospitales pblicos, que se vieron desbordados y sin un incremento presupuestario acorde a las
nuevas demandas.
Tabla 3: Poblacin sin cobertura de salud
Municipio
Alberti
3.401
32,8
General Arenales
6.173
41,8
Bragado
11.672
29,2
Carlos Tejedor
4.771
39,4
Chacabuco
17.280
40,2
Chivilicoy
22.269
39,3
Florentino Ameghino
2.835
38,4
General Pinto
4.410
38,5
Hiplito Yrigoyen
3.325
37,1
Junn
23.354
28,1
Lincoln
15.573
39,1
Nueve de Julio
17.430
40,2
Pehuaj
14.407
38,4
Rivadavia
5.312
36,0
Trenque Lauquen
10.568
30,3
179 El promedio provincial era del 17%. Cuando se habla de interior se excluye al conurbano bonaerense. La
ltima informacin disponible al momento del relevamiento era la del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda
1991.
113
Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del
Interior.
Efectores provinciales
Efectores
Efectores
con Cantidad
Municipio
totales
internacin
de camas
Alberti
34
General Arenales
72
Bragado
15
167
Carlos Tejedor
63
Chacabuco
11
177
Chivilcoy
20
142
Florentino Ameghino
55
General Pinto
108
Hiplito Yrigoyen
61
Junn
18
Lincoln
14
172
Nueve de Julio
18
90
Pehuaj
14
157
Rivadavia
103
Trenque Lauquen
184
Cantidad de
Totales
camas
164
78
Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del
Interior.
El nuevo escenario puso a numerosos hospitales municipales del interior de la Provincia de
Buenos Aires ante la necesidad de responder a una demanda de mayores insumos hospitalarios.
Adicionalmente, stos se adquiran a altos precios por la baja escala de los pedidos y la intermediacin
de representantes viajeros de diferentes drogueras. Tambin incida en el nivel del gasto, el sistema
de relaciones entre promotores y mdicos, debido a la predisposicin que genera en el que toma la
decisin de la compra las atenciones que puede recibir del laboratorio180.
180
114
Poblacin
sin Cantidad
de
Municipio
cobertura salud
camas
cobertura
Alberti
3.401
34
100
General Arenales
6.173
72
86
Bragado
11.672
167
70
Carlos Tejedor
4.771
63
76
Chacabuco
17.280
177
98
Chivilicoy
22.269
142
157
Florentino Ameghino
2.835
55
52
General Pinto
4.410
108
41
Hiplito Irigoyen
3.325
61
55
Junn
23.354
164
(1) 142
Lincoln
15.573
172
91
Nueve de Julio
17.430
168
(2) 194
Pehuaj
14.407
157
92
Rivadavia
5.312
103
52
Trenque Lauquen
10.568
184
57
(1) Todas las camas corresponden al efector provincial. (2) Comprende al efector provincial y
municipales.
Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del
Interior.
181
El Jefe de Compras del Municipio de General Pinto, el seor Carlos Juregui, provena del sector comercial,
del rea de transportes y haba tenido la experiencia de gestionar la administracin del Hospital, entre 1983 y
1987. Cuando present su propuesta al Intendente Luis Bruni, ste la aprob rpidamente y se puso al frente de
la convocatoria a los otros Municipios.
115
Con el fin de facilitar las primeras operaciones, se estableci una estrategia de asociacin gradual:
al inicio participaron seis municipios (General Pinto, Florentino Ameghino, Lincoln, Carlos Tejedor,
Junn y General Viamonte), y luego se fueron incorporando los restantes. La llegada de nuevos
municipios permiti aumentar el volumen de compra y mejorar los precios, por la mayor competencia
entre proveedores.
Para la implementacin exitosa del proyecto era necesario generar lazos de confianza entre los
responsables de Compras de los municipios, para lo cual se organizaron encuentros informales para el
intercambio de informacin y la discusin de la problemtica comn.
En la primera experiencia, todos los trmites administrativos correspondientes a la licitacin y a la
recepcin de los bienes los asumi el municipio de General Pinto, aport ando los recursos humanos y
logsticos183;
los
restantes
municipios
contribuyeron
parcialmente
la
cobertura
de
los
gastos
generados por la impresin de los pliegos y las comunicaciones telefnicas. En las operaciones
siguientes se dispuso la exigencia de entrega en cada municipio, as como que cada uno abonara al
proveedor el monto correspondiente a su adquisicin.
La coordinacin de la adquisicin sigui quedando a cargo de General Pinto. All se concentran los
pedidos para confeccionar el pliego de la licitacin, el que se hace por producto de tal manera de
poder adquirir cada insumo al mejor postor. Posteriormente, se firma el convenio y se llama a
licitacin. Al acto de apertura de las ofertas asisten los representantes del rea de Compras
(constituidos como Comit de Compras) y de Salud de todos los municipios, quedando a cargo de los
primeros el dictamen sobre los precios y de los segundos la opinin tcnica sobre la calidad de los
productos. De esta manera, la toma de decisiones se constituye en un proceso ms horizontal y
participativo.
Esta modalidad de gestin articulada demanda ms tiempo que el requerido por cada compra
realizada de manera independiente. Sin embargo, si se analiza la totalidad del proceso, esta mayor
dedicacin inicial se compensa con el ahorro de tiempo de las operaciones posteriores que se evitan,
si el volumen estuvo bien calculado. Por otro lado, una vez superados los problemas organizativos y
de logstica de las primeras compras, esta modalidad no genera mayores problemas de gestin ni
demanda ms recursos humanos. El mayor beneficio, no obstante, radica en la mayor apertura de la
cartera de proveedores, en la mayor competencia, y en la consecuente economa de recursos.
A medida que fue consolidndose la experiencia se fueron resolviendo las diferencias con el
Tribunal de Cuentas de la Provincia, que mediante el continuo dilogo y asesoramiento, prest un
apoyo de suma importancia.
182
Al momento de realizar el trabajo de campo los municipios asociados se estaban comunicando entre s para
organizar una compra conjunta de neumticos.
183
La tarea estuvo a cargo del personal del rea de compras de General Pinto, as como la recepcin de los
bienes, que luego retir cada municipio individualmente.
116
Un obstculo que subsiste es la escasez de recursos de los municipios, lo que conspira contra la
continuidad de las compras conjuntas. La fluctuante situacin econmica184 y la falta de liquidez
financiera ha generado, en algunos perodos, la reduccin del volumen de compras, debido a la
necesidad de algunos municipios de recurrir a compras individuales ms pequeas y con mayor
flexibilidad en los plazos de pago. La experiencia ha sobrevivido porque se ha adaptado a estos
contextos cambiantes, organizando compras conjuntas cuando se puede y entre los municipios que
pueden. La inexistencia de un organismo supramunicipal tambin permiti la subsistencia del sistema,
debido a que su sostenimiento no gener erogaciones incrementales.
El proyecto cont con el rpido apoyo de los intendentes convocados y no gener oposicin en el
mbito de los gobiernos locales. Las resistencias pasivas se encontraron entre los proveedores que
tenan dificultades para competir en la licitacin y as como en algunos profesionales del sistema
hospitalario municipal que perdieron parte de su influencia en la seleccin de los bienes a adquirir.
5. Seguimiento y evaluacin
No
se
han
instituido
mecanismos
formales
de
seguimiento
evaluacin;
slo
se
han
6. Conclusiones
Esta experiencia gener resultados no previstos a nivel institucional y organizacional. Las reas de
compras de los distintos municipios se mantienen en permanente contacto para intercambiar
informacin sobre precios, ofertas y calidad de los productos, incluso de insumos no hospitalarios.
Las reas de salud comenzaron a organizar en forma conjunta actividades de capacitacin y luego
formalizaron una asociacin entre hospitales municipales a fin de presentarse a una licitacin de PAMI
para el gerenciamiento del sistema de salud de sus afiliados.
Tambin se observa una mayor predisposicin de varios de los municipios involucrados para la
implementacin de otras experiencias de articulacin, tanto con organismos pblicos como con
184 La experiencia transit varios perodos de turbulencias econmicas derivadas del impacto crisis externas e
internas; la ms reciente fue desaparicin del crdito y la posterior devaluacin del 2002, que gener el
incremento de los preciso de los bienes importados.
117
organizaciones de la sociedad civil. A ttulo de ejemplo se pueden mencionar los casos del Consejo
para el Desarrollo Humano de Chacabuco, el Club del Trueque de Trenque Lauquen185,
186
el Colegio
187
118
l Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos Aires (COCEBA) resulta de la articulacin de los
municipios bonaerense s de Olavarra, Azul, Laprida y Daireaux, asociados con el propsito de
conformar una gerenciadora que brinde atencin mdica a los jubilados y pensionados afiliados al
PAMI188.
Su creacin, que se formaliz en el mes de junio de 2000, fue liderada por la Municipalidad de
Olavarra, ante la oportunidad brindada por el PAMI de permitir explcitamente que se presentaran a la
licitacin para la concesin del servicio de atencin mdica a sus afiliados, consorcios o uniones
transitorias de empresas de efectores pblicos municipales, provinciales o mixtos.
Entre las condiciones que hicieron posible el surgimiento y la conformacin del Consorcio, es
necesario resaltar el alto desarrollo alcanzado por el sistema de salud pblica del Partido de Olavarra.
Adems de una amplia red de unidades de atencin primaria y de tres pequeos hospitales en las
localidades del Partido, cuenta con un hospital pblico de alta complejidad189. Hacia el final del
proceso militar (1976-1983), los ndices de morbimortalidad general eran elevados mientras que el
nico efector municipal era el Hospital, que contaba con un exiguo presupuesto, aparatologa obsoleta
y recursos humanos insuficientes, siendo identificado por la poblacin como un hospital para pobres.
En 1983, con la recuperacin de la democracia en el pas, el actual titular del Departamento Ejecutivo
de Olavarra190 accedi a su primer mandato como Intendente municipal, otorgando una absoluta
prioridad a la salud pblica como herramienta de inclusin social. A partir de entonces, se puso en
marcha un proceso de transformacin y modernizacin del hospital municipal, al tiempo que se
desarroll una vasta red de unidades de atencin primaria de la salud, articulando una pluralidad de
acciones destinadas a hacer de la salud pblica un bien accesible a todos los sectores de la poblacin
y a fomentar la igualdad de acceso a servicios mdicos de alta calidad.
La experiencia de gestin pblica de Olavarra, que presenta rasgos ampliamente reconocidos
como innovadores y en cuyo marco se concret la creacin del COCEBA, hizo posible que en veinte
marzo de 1994 por los municipios de Chacabuco, General Arenales, General Pinto, Junn, L.N. Alem, Lincoln y
Rojas.
188
Ente autrquico creado en 1971 por medio de la Ley Nacional 19.032, con el objeto de organizar el seguro de
salud de los jubilados y pensionados autnomos y de los empleados del Estado nacional.
189
El Hospital fue fundado por un grupo de damas de beneficencia en 1894, y desde su fundacin se manej
desde el mbito local. Recientemente fue rebautizado Hospital Municipal Dr. Hctor M. Cura, en homenaje a
quin es su Director desde hace ms de 40 aos.
119
aos se produjera un desarrollo espectacular del sistema de salud pblica municipal mediante la
incorporacin de tecnologa de altsima complejidad y mejoras edilicias de alto impacto, y la
generacin de mecanismos novedosos de financiamiento de los servicios mdicos y de atraccin de
recursos humanos altamente calificados a la regin. Este proceso de cambio deriv en una importante
revalorizacin social del hospital pblico, el que en la actualidad es considerado como un efector
moderno, eficiente y accesible a todos los sectores de la poblacin local.
Municipio
Partido gobernante
Intendente
Continuidad
reelecto
partidaria
Olavarra
Alianza
Si
Si
Azul
Alianza
No
No
Laprida
Alianza
No
No
Daireaux
Alianza
Si
Si
Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del
Interior
190
120
Poblacin (1991)
(2001)
NBI (1991)
Olavarra
98.014
103.718
8,96%
Azul
62.271
62.642
10,07%
Laprida
9.322
9.615
9,77%
Daireaux
14.694
15.822
11,96%
Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del
Interior.
pblicos
deban
continuar
con
la
prestacin,
lo
que
les
generaba
serios
problemas
de
financiamiento.
En el caso de Olavarra, estos problemas pudieron ser sorteados por un tiempo porque el
hospital municipal perteneca al rgimen de hospitales de autogestin195. Bsicamente, los hospitales
192
121
facturaban a las obras sociales la atencin de sus afiliados y, en caso de incumplimiento, se haca
cargo la Superintendencia de Salud de la Nacin. En tanto la poblacin asistida por PAMI es la de
mayor demanda sanitaria, la cobertura a sus afiliados comenz a ser deficitaria para muchos
prestadores. El hospital pblico recepcion esta mayor demanda y por ende, aument la facturacin a
la Superintendencia de Salud hasta que, finalmente, el PAMI fue excluido del sistema de hospitales de
autogestin.
En el ao 2000, el PAMI inici un nuevo proceso licitatorio para la concesin del
gerenciamiento
del
servicio
de
atencin
mdica
sus
afiliados,
cuyo
efecto
contempl
196
La cpita de todos los afiliados de la Provincia de Buenos Aires estaba en manos de FECLIBA (Federacin
de Clnicas de la Provincia de Buenos Aires).
122
Olavarra
40%
Azul
60%
Laprida
100%
Daireaux
100%
General Lamadrid
100%
Tapalqu
100%
General Alvear
100%
Acorde a los porcentajes asignados, el padrn de beneficiarios de Olavarra y Azul fue dividido
arbitrariamente entre COCEBA y FECLIBA. Sin embargo, para estimular una buena prestacin del
servicio, se estableci que a partir del sexto mes el afiliado podra optar libremente entre ambas
gerenciadoras, con el nico requisito de permanecer un mnimo de un ao antes de cambiarse
nuevamente.
El Consorcio brinda las prestaciones mdicas a travs de los efectores de los sistemas de
salud pblica municipales, entre los cuales el hospital de Olavarra funciona como el centro de mayor
complejidad. En virtud de la calidad de los servicios ofrecidos por COCEBA, se incorporaron nuevos
afiliados y, a partir del ao, retornaron los que se haban pasado inicialmente a la gerenciadora
privada.
El Consorcio posee su propia estructura institucional: cuenta con un Directorio integrado por
los cuatro intendentes municipales, cuya presidencia es ejercida por el Intendente de Olavarra, que
aprueba las acciones a seguir y controla su desarrollo. La gestin operativa est a cargo de un
gerente administrativo en la ciudad de Olavarra y un gerente mdico en la ciudad de Azul, de quienes
dependen un contador pblico, un asesor legal, un empleado administrativo, tres empleados auxiliares
y un mdico. Al mismo tiempo, COCEBA puso en funcionamiento un sistema de auditoras mdicas
encargadas de las tareas de monitoreo y control de las prestaciones.
Si bien la Municipalidad de Olavarra aport recursos econmicos para su puesta en
funcionamiento, en la actualidad COCEBA funciona con un presupuesto propio, conformado por los
recursos que recibe de PAMI por cada afiliado. Estos recursos son utilizados para abonar las
prestaciones a los efectores pblicos y para sostener su estructura operativa 197.
Los
obstculos
resistencias
que
de
se
registraron
cabecera.
Muchos
al
de
inicio
ellos,
del
que
proceso
se
provinieron
desempeaban
123
produjo en el primer ao un egreso masivo de beneficiarios, situacin que logr revertirse cuando
fueron evidentes las ventajas en calidad y mayores servicios que ofreca la gerenciadora pblica.
Otra resistencia provino de los farmacuticos y laboratorios privados, cuando en el ao 2002
la fbrica de medicamentos del hospital de Olavarra198 comenz a proveer a precio de costo a los
pacientes atendidos por COCEBA199 Esta accin gener una importante polmica, en la medida en que
afect algunos intereses corporativos200. Sin embargo, dada la gravedad de la crisis social y la
situacin de emergencia sanitaria declarada por el gobierno nacional, las crticas201 no fueron
acompaados ni por la oposicin poltica ni por los medios de comunicacin locales.
Entre los principales apoyos que ha recibido COCEBA se destaca el brindado por los
intendentes de los cuatro municipios que lo conforman, quienes han dotado a los responsables
operativos de una importante autonoma de gestin. Asimismo, siempre ha sido importante la
colaboracin prestada por los directores del hospital municipal de Olavarra, y el personal poltico,
tcnico y profesional comprometido con el sistema de salud pblica municipal.
La modalidad articulada demand, al inicio de la experiencia, ms tiempo que la gestin de un
proyecto que no contemplara la cooperacin. Sin embargo, una vez puesto en marcha el Consorcio, se
logr generar un sistema administrativo gil y dinmico, apoyado en una unidad de gestin no
burocratizada, cuyas decisiones cotidianas recaen en la gerencia. En cuanto a la administracin de
recursos humanos y al surgimiento de problemas de gestin, no se reconocieron diferencias con
respecto a un proyecto sin articulacin. Incluso hubiera resultado importante lograr que un nmero
197
El monto percibido por cada afiliado asciende al equivalente de U$S 19,50, lo que totaliza un monto mensual
de aproximadamente U$S 106.000.- El sostenimiento de su estructura operativa demanda U$D 6.000.mensuales. Se consider la tasa de cambio promedio del ao 2002, 1 peso= 0,33 dlares.
198
El importante aumento de la demanda sobre el sistema pblico ocurrido en los 90 gener un incremento
importantsimo en los gastos en medicamentos. Frente a ello, en 1995, en el hospital municipal de Olavarra se
mont una pequea fbrica de medicamentos, con el objetivo de abastecer al sistema de salud local y de proveer
de remedios a bajo costo a los pacientes ambulatorios de escasos recursos y carentes de obra social. La
produccin fue diagramada teniendo en cuenta las patologas prevalentes en la zona, en base a un vademcum
permanentemente actualizado. Esta iniciativa signific una importante reduccin de costos. Desde sus inicios y
hasta 1996, la fbrica slo produjo comprimidos; con posterioridad fabric jarabes, gotas, cremas, lquidos y, a
partir de 1998, comenz con inyectables. En los primeros aos, dado que la produccin estaba encaminada a la
satisfaccin de las necesidades de los pacientes del hospital local, no se publicit la fabricacin de medicamentos
hacia el exterior de la localidad. Pero a partir de 2001-2002, en el marco de la situacin de emergencia sanitaria
nacional, comenz a reconocerse la importancia de promover la utilizacin creciente de medicamentos
genricos, y las acciones que vena desarrollando el municipio al respecto cobraron una gran visibilidad.
199
Esta iniciativa se encuentra enmarcada en la declaracin de Emergencia Sanitaria dispuesta por el Gobierno
Nacional y tiene como objetivo garantizar a los jubilados un adecuado acceso a los medicamentos.
200
En el caso de las farmacias, un mecanismo de presin frecuentemente utilizado frente al PAMI para lograr
que ste les abonara sus deudas era suspender la venta de medicamentos a los afiliados de dicha entidad. De tal
modo, al poder acceder una parte de estos jubilados a los medicamentos producidos en el hospital municipal, las
farmacias locales perdieron un importante elemento de presin. Desde el gobierno local se prioriz la necesidad
de dar respuesta a la grave situacin por la que atravesaban numerosos jubilados, que en la gran mayora de los
casos no tenan posibilidades de acceder a la compra de medicamentos con elevados precios en el mercado.
201
La fbrica de medicamentos, cuya produccin es auditada por la Universidad Nacional de San Luis, an no ha
logrado la habilitacin provincial como laboratorio de medicamentos, a pesar de haber iniciado formalmente
todas las acciones y cumplido con todas las normas de produccin y control. En esta falta de habilitacin
hicieron hincapi sus principales crticos.
124
capitado
resulta
ms
rentable
cuanto
mayor
es
la
cantidad
de
personas
bajo
su
administracin.
5. Seguimiento y evaluacin
La
propia
dinmica
de
la
gest in
de
COCEBA
comporta
elementos
de
seguimiento
permanente, que recaen en la gerencia y se expresan en los balances mensuales confeccionados por
la misma. Al mismo tiempo, el Consorcio rinde cuentas ante el PAMI de manera peridica, evaluando
anualmente las acciones desarrolladas.
6. Conclusiones
El desarrollo logrado por el Consorcio demuestra la capacidad del gobierno local de responder
a las nuevas demandas, de imponerse en procesos competitivos y de administrar con eficiencia
servicios tradicionalmente prestados por el sector privado.
Desde el punto de vista econmico, ha sido trascendente el recupero de una parte de los
recursos que se invertan localmente en la atencin de los jubilados. Desde la perspectiva social, la
garanta de prestacin adecuada, de calidad y continua a los jubilados y pensionados de PAMI
pertenecientes a COCEBA ha representado una diferenciacin notable. La satisfaccin con el sistema
pudo constatarse con el incremento de adheridos, que pas de 15.000 personas en el ao 2000 a
18.200, dos aos despus.
A nivel nacional, COCEBA fue reconocida como una de las mejores gerenciadoras del PAMI;
por ello, sobre el contrato original vencido en mayo de 2002, se establecieron prrrogas sucesivas
hasta que finalmente, se resolvi extenderlo tres aos ms sin efectuar un nuevo llamado a licitacin.
202
Entre ellos se encuentran los municipios bonaerenses de Bolvar, Tandil, Alvear, General Lamadrid, Rauch,
Tapalqu, Las Flores y Saladillo.
125
1. Caracterizacin de la Experiencia
a Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense (UPSO), cuya creacin fue impulsada por un
conjunto de once municipios, resulta de un acuerdo de articulacin intermunicipal para atender a
203
Este caso est documentado en Cravacuore, D. 2001 Anlisis de gestin del Consorcio del Corredor
Productivo del Sudoeste Bonaerense En: La cooperacin intermunicipal en Argentina. Direccin de Estudios e
Investigaciones INAP (ed.), pp. 145 157. INAP-EUDEBA. Buenos Aires; Cravacuore, D. 2001 La
cooperacin intermunicipal en la provincia de Buenos Aires. Fortalezas y debilidades. En: La geografa de un
cambio. Poltica, gobierno y gestin municipal en Uruguay. En: Lauraga, M.E. (coord.), pp. 153 a 162. Edic.
Banda Oriental ICP de la Universidad de la Repblica. Montevideo.
204
El grupo inicial de municipios estaba gobernado por todos intendentes provenientes de las filas del Partido
Justicialista. El segundo grupo era ms heterogneo, con algunos gobernados por miembros de la Unin Cvica
Radical. La alineacin poltica de la mayora de los intendentes con el partido poltico gobernante a nivel
provincial y nacional explic en gran parte el xito en la conformacin del consorcio, que recibi importantes
aportes econmicos para su funcionamiento, provenientes de la Secretara de Desarrollo Social de la Nacin y
del Instituto Provincial de Accin Cooperativa. Cuando en el ao 2000 los intendentes radicales se constituyeron
en la primera mayora en el Consejo Directivo del Consorcio, la presidencia del mismo recay en un intendente
de ese partido; en forma simultnea se produjo la renuncia del Gerente del Consorcio, identificado polticamente
con el justicialismo. La organizacin perdi la vitalidad de sus primeros aos hasta que en el ao 2002 fue
disuelta.
205
El senador Alejandro Hugo Corbata fue la segunda autoridad provincial entre enero de 2002 y diciembre de
2003, en su carcter de presidente provisional del cuerpo legislativo.
126
Poblacin (2001)
Superficie
Coronel Dorrego
16.469
5.818 km2
Coronel Rosales
60.879
1.312 km2
Coronel Surez
36.486
5.985 km2
General La Madrid
10.966
4.800 km2
Patagones
27.759
13.600 km2
Pellegrini
5.989
1.853 km2
Pun
16.952
6.385 km2
Saavedra
19.751
3.500 km2
Salliquel
8.596
797 km2
Tres Arroyos
57.110
5.861 km2
Villarino
26.438
11.400 km2
Total
287.395
61.331 km2
intermunicipal.
127
que
la
legislacin
provincial
de
educacin
no
contemplaba
la
existencia
de
colegios
206
Entre ellos puede mencionarse: a) los cambios en el proceso de migraciones internas, caracterizado por el fin
de la atraccin que efectuaban los grandes centros urbanos por efectos de la desindustrializacin de los ochenta,
produjo un importante incremento poblacional en las localidades cabecera de los municipios; b) las dificultades
de los jvenes de ingresar a la estructura laboral por efectos del creciente desempleo estructural y que obligaba a
pensar en nuevas oportunidades para este grupo poblacional; c) las dificultades de las familias para afrontar los
costos de traslado, estada y estudios de sus hijos en las grandes ciudades; d) la poblacin joven que tena
posibilidades de trasladarse a otras ciudades con la finalidad de acceder a estudios superiores generalmente no
retornaba a su ciudad de origen una vez egresados; e) Los estudiantes sufran el problema del desarraigo durante
los primeros aos de migracin a otra ciudad.
207
Se trat del encuentro Transferencia Cientfico Tecnolgica en el Nivel Universitario en Ciudades
Intermedias, en la cual se present el proyecto mencionado.
208
Se prevea la articulacin de la Tecnicatura Superior en Administracin de Empresas de la Escuela Normal
Superior de Tres Arroyos con la Licenciatura en Administracin de la Universidad Nacional del Centro de la
Provincia de Buenos Aires.
209
Iniciativa que fue ratificada por convenio marco del 4/10/1994.
210
Se intentaba el dictado de una Licenciatura en Electromecnica. Este proyecto haba sido motorizado por
docentes de una escuela tcnica local. El mismo fue aprobado por el Consejo Acadmico de la Facultad Regional
Baha Blanca y luego fue enviado al Consejo Superior con sede en Buenos Aires, rganos de gobierno
acadmico que respondan polticamente al radicalismo, al igual que el gobierno saavedrino. Sin embargo, en las
elecciones municipales de 1987, la Unin Cvica Radical perdi el gobierno local y el proyecto fue abandonado.
211
La aprobacin de la Ley Provincial 11.465 result del inters del gobierno justicialista del municipio de
Saavedra. El proyecto prevea la constitucin de una Facultad de Ciencias de la Alimentacin en Pigu. No
obstante, los senadores provinciales justicialistas privilegiaron razones polticas y aprobaron el proyecto. La ley
tropez con la negativa del Poder Ejecutivo Provincial que la vet amparado en que no se garantizaba el nivel
128
que gener reservas en la Universidad Nacional del Sur (UNS) con sede en Baha Blanca, a slo 130
kilmetros de distancia, en otros municipios de la regin y en el Poder Ejecutivo provincial, basndose
en posibles fallas en la calidad educativa y en la inconveniencia de crear otra institucin.
En 1994, el Intendente de General La Madrid, que presida el Consorcio dio un nuevo impulso a la
creacin de la UPSO212. En 1995, con el apoyo de los funcionarios saavedrinos, realiz una propuesta
a la UNS, cuyas nuevas autoridades estaban interesadas en mejorar la relacin con los intendentes de
la regin, resentidos por el pronunciamiento negativo de la institucin a la constitucin del Consorcio
Productivo. Como resultado de este proceso, la UNS cre la Secretara General de Relaciones
Institucionales y Extensin Universitaria, cuya titularidad recay en un acreditado docente213 destinado
a tener un papel preponderante en la constitucin de la UPSO, transformndose en su mentor y
primer delegado organizador. Del primer acuerdo entre la UNS y el Corredor Productivo surgi el
Programa Educativo Universitario Zonal (PEUZO) como una iniciativa de extensin de la UNS.
El PEUZO se estructur en dos etapas. En la primera se dara la posibilidad de cursar el primer
ao de las carreras tradicionales en municipios de la regin, con el fin de dar solucin al problema del
desarraigo y de reducir las erogaciones familiares de traslado y estada durante el primer ao de
cursada, que es cuando se producen los ms importantes ndices de desercin. En la segunda etapa
prevea comenzar con el dictado de carreras propias, con el fin de formar tcnicos universitarios en
reas de inters regional. La propuesta contemplaba que las carreras se dictaran rotativamente en las
distintas ciudades, buscando que los estudiantes y luego los graduados permanecieran en sus lugares
de origen, y estuvieran capacitados y motivados para contribuir al desarrollo socio -productivo de la
regin.
Para lograr estos objetivos se busc que las carreras propias respondieran a los intereses locales.
Frente al problema de la baja demanda de egresados universitarios que se registra en las ciudades
pequeas, el proyecto propona una lgica educativa diferente: la formacin emprendedora permitira
a los graduados idear e implementar sus propios proyectos. Con este nuevo enfoque, los egresados
no
enfrentaran
como
nica
salida
capacitados para formular y gestar proyectos de desarrollo, y llevar a cabo nuevos negocios o
emprendimientos productivos, en forma individual o asociativa.
Durante el primer ao de funcionamiento, el PEUZO se implement en slo cuatro ciudades:
Pig, Punta Alta, Tres Arroyos y Patagones (en sta ltima la financiacin fue asumida por el
Corredor Productivo). Tambin las comisiones locales de apoyo, integrados por vecinos con distinto
grado de cercana al gobierno local 214, contribuyeron a la manera de cooperadoras con algunos
acadmico y cientfico que debe pretenderse de una universidad211. No obstante ello, el Senado provincial
rechaz el veto y lo mismo ocurri en la Cmara de Diputados provincial en noviembre de 1993.
212
El primer borrador fue realizado por un docente de la Universidad de Buenos Aires que se desempeaba
simultneamente como director en el equipo de gobierno del Intendente Pellita. Pero el proyecto se consider
inviable de no obtenerse financiamiento externo.
213
Se trataba del Ing. Jos Alberto Porrs.
214
Tres han sido los casos estudiados: en el municipio de Tres Arroyos, en cuya comunidad estaba muy
arraigado el deseo de instalar una sede universitaria, el apoyo de los vecinos se canaliz a travs de la
Cmara Econmica local; en General La Madrid, se constituy una comisin integrada bsicamente por
129
recursos215. Sin embargo, la idea de poner en marcha las tecnicaturas significaba un compromiso
mucho mayor en lo financiero: exiga recursos cada vez mayores, que deban sostenerse en el tiempo,
al menos hasta que los alumnos inscriptos completaran sus carreras. En un principio los cuatro
municipios involucrados asumieron el compromiso, entusiasmados con la idea de tener graduados en
el lugar; pero poco tiempo despus de iniciadas las clases, se enturbi el horizonte financiero del pas,
y se comenzaron a analizar otras alternativas de obtencin de recursos.
El Corredor Productivo propuso a las autoridades provinciales implementar la ley provincial que
haba creado la UPSO varios aos antes, para que entre sta institucin y la UNS se hicieran del
proyecto educativo. Con este propsito, en 1998 se firm en Punta Alta un nuevo convenio, esta vez
entre el Corredor Productivo, la UNS y la Direccin General de Cultura y Educacin de la Provincia de
Buenos Aires. El convenio ampli e institucionaliz al PEUZO, previendo la incorporacin paulatina de
otros siete municipios y abri el camino a la reglamentacin de la ley de creacin de la nueva
universidad provincial que absorbera al programa en el futuro. Finalmente, la puesta en marcha de la
UPSO se formaliz en el ao 2000, con la firma del Decreto Provincial 3173216.
funcionarios y militantes del partido de gobierno; en Pig, la comisin se form con un grupo de vecinos
cercanos al senador Corvatta.
215
El caso de Tres Arroyos fue aquel donde el compromiso de la comunidad fue ms importante en trminos de
recursos: el 80% del presupuesto qued a cargo de la Municipalidad de Tres Arroyos, mientras que la
asociacin vecinal APRESTA se hizo cargo de algo ms del 20%.
216
El Decreto fue rubricado por el Gobernador Carlos Ruckauf. En este proceso fue definitoria la intervencin
poltica de algunos intendentes y especialmente, la del senador Corvatta.
130
Localizacin
Villarino
131
tiene
poca
ingerencia,
independencia absoluta para la toma de decisiones, lo que se ha reforzado desde el momento en que
la Provincia garantiz el presupuesto de funcionamiento. Sus funciones son las propias de un rector
organizador de una universidad recientemente creada.
El presupuesto anual de funcionamiento de la UPSO fue en el ao 2003 de $ 4.500.000,
aportados por la Direccin General de Cultura y Educacin de la Provincia de Buenos Aires219. Los
municipios han colaborado con la entrega en comodato de bienes inmuebles y, en el origen del
proyecto, aportaron subsidios extraordinarios, lo que tambin hicieron otras instituciones como las
cmaras provinciales de Diputados y Senadores.
El convenio de constitucin de la UPSO deleg en la UNS toda la responsabilidad acadmica
durante los primeros diez aos, definiendo que es sta ltima institucin la que otorga los ttulos. A
pesar de esta responsabilidad acadmica, se han detectado un conjunto de conflictos:
Problemas de prestigio social de la UPSO: los jvenes de la elite local optan por cursar sus
estudios en universidades tradicionales, especialmente en la Universidad Nacional de La Plata,
no slo por su reputacin histrica sino por la posibilidad de vivir alejados de sus padres. Ello
hace que la oferta acadmica de la UPSO aparezca devaluada y que sus alumnos sean
quienes no han podido acceder a otra oferta acadmica; ejemplo de ello es el promedio de
edad
comparativamente
alto
de
los
alumnos
de
las tecnicaturas
respecto
de
otras
universidades.
La falta de apropiacin por parte de las comunidades: algunos informantes claves han hecho
hincapi en que el proyecto universitario slo responde a la lgica interna de la comunidad
docente de la propia UPSO, basado en un proceso de auto reproduccin, y alejado de las
necesidades locales y del modelo econmico vigente, que no valora los estudios de corta
duracin. Adicionalmente, se ha extendido la crtica relacionada a la falta de vinculacin con
las empresas a pesar del supuesto perfil tcnico-productivo de la universidad.
217
Formalmente integrado por representantes de los once distritos que participan del Programa, ms otros cuatro
en representacin del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense, del Consorcio Intermunicipal de Desarrollo
Regional (CIDERE), de la Universidad Nacional del Sur y de la Direccin General de Cultura y Educacin.
218
Cuando fue elegido para ocupar este cargo en 1998, el Ing. Jos Porrrs se desempeaba como secretario de
Extensin Universitaria de la Universidad Nacional del Sur (UNS). Desde entonces, y en forma paralela, se
desempea como Director de la Comisin de Investigaciones Cientficas de la Provincia de Buenos Aires.
219
Fue determinante el apoyo de los sucesivos directores de Escuelas y Cultura de la Provincia (Graciela
Gianettasio, Jos Octavio Bordn y Mario Oporto) que hicieron llegar distintos subsidios, derivados de la
influencia del senador Corbata.
132
Las dudas sobre la excelencia de la UPSO: este tema se ha puesto en el centro del debate
como principal argumento de los opositores al proyecto, entre quienes se incluye a miembros
de la sociedad civil y a funcionarios municipales, incluyendo a algunos de sus promotores.
Esto se extiende a algunas carreras en particular, como la formacin de martilleros y
corredores, que recoge duras crticas.
La baja calidad de los docentes: especialmente en Tres Arroyos existen quejas respecto de los
docentes, que suelen ser auxiliares en Baha Blanca y titulares en las sedes locales. Existe un
reclamo para que los profesores de mayor trayectoria concurran a las localidades con el fin de
garantizar una educacin de excelencia.
5. Seguimiento y evaluacin
El
Consejo
Asesor
de
la
UPSO,
integrado
por
representantes
de
distintos
municipios
instituciones, y que debera funcionar como instancia superior de decisin y control, no es reconocido
como tal por sus integrantes.
6. Conclusiones
Como hemos sealado, el proyecto educativo se constituy en un emprendimiento regional que
incluy en sus orgenes la participacin de un importante conjunto de instituciones, entre las que se
destacan los municipios integrantes del Consorcio Productivo del Sudoeste de la Provincia de Buenos
Aires, los funcionarios y representantes regionales en la Legislatura Provincial, la Universidad Nacional
del Sur, la Direccin General de Cultura y Educacin de la Provincia de Buenos Aires, el Consorcio
Intermunicipal de Desarrollo Regional223 y las Asociaciones de Apoyo Local (como APRESTA y
ACAAUP), .
220
Ejemplo de ello es que el proceso fue impulsado desde la Cmara Econmica local y no desde el municipio.
Un ejemplo es la Escuela Agropecuaria, de gestin privada, pionera en el pas por el desarrollo del
combustible biodiesel, y que ha implementado proyectos innovadores vinculados a la energa solar y a la
biotecnologa, entre otras disciplinas. Adicionalmente, ha sido la primera institucin educativa de la Argentina
en certificar con la norma ISO 9001 los procesos de gestin educativa.
222
En Tres Arroyos se ha verificado el nico aporte empresarial al proyecto: Maltera Pampa S.A. ha apoyado el
proyecto a travs de APRESTA mediante el otorgamiento de pasantas.
223
El CIDERE est integrado por los municipios de Benito Jurez, Tres Arroyos, Adolfo Gonzlez Chaves y San
Cayetano. Tuvo una influencia relativa en el desarrollo del proyecto, pues los distintos municipios integrantes
eligieron distintas soluciones para dar respuesta a la demanda comunitaria de una sede universitaria.
221
133
La relacin entre los actores intervinientes ha variado significativamente de acuerdo a la etapa del
proceso y al municipio de implementacin. El Delegado Normalizador aparece como un actor central,
quin primero actu como secretario del Rectorado de la UNS a cargo del programa PEUZO, y luego
se transform en el lder del proyecto. Con la decadencia del Corredor Productivo y especialmente con
la autonoma que le dio el aporte provincial, ha ganado un poder casi absoluto respecto de los otros
actores, lo que se manifiesta en la concrecin de decisiones trascendentes para la construccin de una
institucin educativa como lo es la eleccin de los docentes de mayor dedicacin.
Una esfera determinante en el proyecto ha sido la poltica, especialmente en el caso de Saavedra,
de donde es originario el Senador Corvatta y donde se ha establecido la sede central. En ese
municipio, el justicialismo perdi las elecciones en 1995, lo que deriv en que la UPSO se constituyera
en una de las instituciones que cobij a los dirigentes locales de ese partido224.
Un tercer actor de significacin fue el Gerente del Corredor Productivo225 del perodo 1993-1999,
que tambin contaba con el apoyo irrestricto del senador Corvatta. Ex Secretario de Gobierno de la
Municipalidad de Saavedra, fue quien llev adelante las negociaciones con los municipios y las
autoridades provinciales, para la constitucin del PEUZO y de la UPSO.
Las relaciones del Delegado Organizador con los intendentes han sido cordiales226 aunque
distantes, y a esto ha contribuido el proceso de autonoma financiera. Un intendente importante de la
regin ha sealado sin titubeos: "El Consejo Asesor no funciona". Adicionalmente, a partir de su
estrecha relacin con Corvatta se lo identifica ideolgicamente cercano al justicialismo227, en un
contexto en donde la mayor parte de los intendentes de la regin proviene de la Unin Cvica
Radical228.
La relacin de los intendentes con el proyecto no ha sido significativa. Como ejemplo vale citar
que el representante alterno del municipio de Tres Arroyos en el Consejo Asesor no era un funcionario
municipal sino un integrante de APRESTA, quien generalmente representaba al municipio dado que el
224
Vale citar como ejemplo que el acuerdo entre el Corredor Productivo y la Universidad Nacional del Sur fue
anunciado en Pig ante los dirigentes justicialistas locales y sin la presencia del entonces intendente radical
Alberto Meiller. Otro dato llamativo es la constitucin de la Asociacin Civil de Apoyo a las Actividades
Universitarias de Pig (ACAAUP), integrada totalmente por vecinos que demostraron una adhesin absoluta al
senador Corbata. Los miembros de ACAAUP entrevistados no dudaron en sealar a Corvatta como el principal
lder del proyecto. La relacin entre Porrs y Corvatta ha sido de mutua conveniencia: mientras Porrs
increment notoriamente su poder por el aval del virtual vicegobernador de la Provincia despus del ascenso de
Felipe Sola al cargo de gobernador de la Provincia, Corvatta logr que un docente de prestigio de la UNS llevara
adelante el proyecto universitario y reforzara la proyeccin de su figura en todo el sudoeste bonaerense.
225
Se trat de Jorge Bregas. Su papel en la UPSO tendi a desdibujarse cuando se radic en la ciudad de La
Plata, primero como funcionario del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin de la Provincia, y
luego del Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo.
226
No obstante ello, han existido conflictos menores, como ejemplo el suscitado con el intendente de Tres
Arroyos quin solicit que la Tecnicatura en Administracin Municipal comenzar a dictarse en su distrito. El
delegado organizador lo prometi pero finalmente no hizo lugar al pedido, lo que an recuerda con insatisfaccin
el ex intendente Aprile.
227
Un intendente justicialista nos seal al respecto: "Porrs no es peronista. Si los recursos los hubieran puesto
los radicales, sera radical..."
228
Al respecto un intendente seal directamente a la UPSO como un proyecto poltico electoral del
justicialismo.
134
intendente Aprile no concurra a las reuniones. Los intendentes que ms apoyaron el proyecto fueron
el de General La Madrid (perodo 1991-2003) y Patagones (1995-1999).
La imagen de la UPSO en las comunidades locales tambin observa diferencias. En General La
Madrid se la vincul exclusivamente a la figura del intendente municipal y por ello el impacto fue muy
bajo, an respecto de la propia organizacin municipal. En Pigu, en cambio, fue objeto de
permanentes disputas entre el oficialismo municipal y la oposicin justicialista 229. En Tres Arroyos el
proyecto se origin desde la sociedad civil (aunque algunos percibieron el rol jugado por un sector del
justicialismo local) en tanto el municipio, en manos del movimiento vecinalista, se opuso a la
modalidad de financiamiento que se proyectaba230. La realidad en el caso de Tres Arroyos es que la
Municipalidad no privilegi este proyecto por sobre otros proyectos universitarios locales, como la
instalacin de una sala de tutoras del Programa UBA XXI y la propuesta que por entonces tena la
Universidad Nacional de La Plata de crear un colegio universitario con base en la Escuela Agropecuaria
local, el que sin dudas recreaba las mayores expectativas dado el prestigio de esa institucin231. A eso
se sumaba que el CIDERE, consorcio intermunicipal que integraba el municipio, tenia una relacin
privilegiada con la UNICEN con sede en Tandil.
Ms all de la indiferencia de algunos gobiernos y de los conflictos en Pigu, se observa que en la
implementacin no ha habido resistencias importantes, en funcin de que no se afectaron intereses
sustanciales, aunque se soslaya que la UPSO termin siendo un proyecto al servicio de su Delegado
Organizador232. Esto sin dudas altera el espritu original del proyecto de crear una universidad en la
que los municipios tuvieran un papel protagnico en sus decisiones.
La creacin de la UPSO no ha repercutido positivamente en otros proyectos. Incluso podra
sealarse que la provincializacin de su financiamiento se constituy en el nico proyecto que
subsista antes de la liquidacin del Consorcio Productivo intermunicipal. Del mismo modo, la
articulacin con proyectos de los municipios tambin ha sido mnima: slo en Pig seis alumnos
emprendedores
fueron
apoyados
para
desarrollar
sus
proyectos
desde
el
rea
municipal
de
microempresas.
Entre los logros alcanzados cabe resaltar que a la fecha, en todas las sedes acadmicas hay cerca
de dos millares de alumnos avanzados y cercanos a la graduacin. Esto incorpora un nuevo desafo
asociado a los Proyectos Finales de Carrera que deben desarrollarse como requisito de graduacin: la
de acompaar las ideas viables que surjan de estas actividades. Para ello, la UPSO ha venido
229
La oposicin peronista la defenda como una de sus principales conquistas. Los conflictos ms importantes se
han producido entre la ACAAUP y el gobierno local: la primera plantea que el actual intendente Rubn Grenada
ha obstaculizado el proyecto quitando el edificio originalmente otorgado a la sede universitaria o recortando un
subsidio mensual que otorgaba el municipio a la asociacin; el gobierno lo desmiente y seala que los miembros
de ACAAUP carecen de claridad conceptual y de no tienen presentes las caractersticas que debe tener una
universidad
230
Tambin la Asamblea de Mayores Contribuyentes rechaz el mecanismo de cobro de una alcuota especfica
para el proyecto y se busc que los propios padres de los alumnos asumieran el pago de una matrcula.
231
Este proyecto originado en el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires planteaba la construccin de sedes
universitarias con un costoso equipamiento satelital de origen francs y cuya responsabilidad acadmica recaera
sobre la Universidad Nacional de La Plata. El proyecto se frustr sobre el fin del mandato del gobernador
Eduardo Duhalde (1991 1999).
135
capacitando a un grupo de docentes que son la base de su Grupo de Proyectos. Como una nueva
estructura aparece la Incubadora de Proyectos y Emprendimientos, que tendr una importancia
central en la nueva universidad, dado el perfil emprendedor de la educacin y de los objetivos
institucionales trazados.
232
136
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