Introduccin

En Venezuela las Leyes Habilitantes conforman nuestro ordenamiento

jurdico desde la Constitucin de 1961, ellas nacen de la Constitucin, por
consiguiente, son leyes que habilitan al Presidente de la Repblica a dictar
decretos leyes, los cuales son actos emanados del Poder Ejecutivo que
establecen las reglas de derecho sobre materias propias de la Ley.
En efecto, constitucionalmente, el Poder Pblico ejerce la potestad nica
del Estado, consistiendo de manera invariable, en el poder que tiene el Estado de
querer por sus rganos esenciales por cuenta de la colectividad y de imponer su
voluntad a los individuos.
Nuestro ordenamiento jurdico respondiendo a la distribucin y
concepcin de la divisin del Poder Nacional, lo organiz en: Poder Legislativo,
Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Poder Ciudadano y Poder Electoral. En
Venezuela, ha sido formulada como una divisin del poder en el sentido de que se
establece una multiplicidad de rganos y a cada uno se les asigna una funcin
propia, lo que significa exclusividad en el ejercicio de esa funcin. En efecto, la
Constitucin no solo insiste en la distribucin del Poder Pblico en ramas, sino que
asigna a cada una de ellas y a sus rganos, funciones propias.
La doctrina tambin establece que la divisin de poderes no coincide
plenamente con la separacin de funciones, pues generalmente se le asignan al
Poder Legislativo potestades administrativas y aun jurisdiccionales; y al Poder
Judicial funciones administrativas, como es el caso del nombramiento de jueces
que hace el mismo tribunal, tambin ocurre lo mismo con el Poder Ejecutivo al
cual se le atribuyen funciones legislativas como es la reglamentacin total o parcial
de las leyes, sin alterar su espritu, propsito y razn de ser.
As pues, como los rganos del Poder Legislativo y Judicial ejercen
excepcionalmente funciones administrativas, as tambin los rganos del Poder

Ejecutivo realizan funciones legislativas y toman decisiones que dirimen

controversias.
En efecto, el Presidente de la Repblica, adems de las funciones
ejecutivas propias, tales como las funciones de gobierno y funciones
administrativas, realiza funciones legislativas no slo al dictar decretos con
valor de fuerza de ley sino cuando crea normas de carcter general en el
ordenamiento jurdico al ejercer la potestad reglamentaria.
Las atribuciones del Poder Ejecutivo esta consagrado en nuestra Carta
Magna en el artculo 236, en el numeral 8, el cual establece que el Presidente de
la Repblica, dentro de sus atribuciones y obligaciones est la de dictar, previa
autorizacin de la Asamblea Nacional decretos con fuerza de ley.
As mismo, el Poder Legislativo, conformado por la Asamblea Nacional
rgano de colaboracin directa e inmediata del Presidente de la Repblica el cual
tiene la atribucin de coordinar las relaciones en la aprobacin de leyes
conjuntamente con el Ejecutivo Nacional.
Las Leyes Habilitantes estn contenidas en el artculo 203 de la
Constitucin vigente la cual dispone que deben ser aprobadas por las tres
quintas partes de los integrantes de la Asamblea Nacional, con el fin de establecer
todas aquellas limitaciones o directrices, propsitos y el marco de las materias que
tenga que delegar el Presidente de la Repblica con rango y fuerza de ley.
Estas leyes no son permanentes, ellas deben tener un trmino o sea
deben tener un plazo al ser fijadas para cumplir con su ejercicio.
El estudio planteado ayudar, entre otros aspectos, a conocer
detalladamente el alcance y consecuencia de la delegacin legislativa as
como su naturaleza jurdica con el propsito de precisar el mbito y alcance de las
materias que debern ser reguladas como es el caso de la Ley Habilitante de
2001, mediante la cual la Asamblea Nacional deleg al Presidente de la Repblica

la potestad para dictar cuarenta y nueve decretos leyes cuando en el extinto

parlamento en el ao 2002, no logr en esa oportunidad sancionar ms de veinte
leyes.
Producindose en el Ordenamiento jurdico venezolano una
inconstitucionalidad estructural, debido a que la Asamblea Nacional en la
prctica hace una dejacin de su funcin esencial y existencial, y con ella se
procede a una concentracin de poder en manos del Poder Ejecutivo que hace
ilusorio los mecanismos propios del Estado democrtico y de derecho. El objetivo
de este trabajo es analizar si una ley orgnica puede ser derogada o modificada
por una Ley Habilitante creada por el Ejecutivo Nacional an cuando la resultante
ley no sea orgnica.
El mtodo de investigacin empleado es de tipo documental jurdico
propositiva, por medio de la cual se ha logrado la recopilacin de la
informacin necesaria para la obtencin de los objetivos propuestos, esto es, la
utilizacin de fuentes primarias, por ejemplo: bibliografa especializada en las
ramas de Derecho Constitucional y Administrativo, adems de revistas jurdicas y
la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
La tcnica para el manejo de informacin es el anlisis de contenido,
mediante el uso eficiente y coherente de los diferentes instrumentos utilizados
para la elaboracin de ste trabajo de grado.
Por ltimo, ste trabajo est dividido en cuatro (3) Captulos distribuidos de
la siguiente manera:

El primer captulo se refiere a la Ley Habilitante, entre las cuales existe su

definicin, naturaleza, elementos que la conforman, lmites y requisitos, El
segundo captulo esta dirigido a la Ley Habilitante a la luz de la Jurisprudencia
Venezolana, entre las cuales estn las consideraciones preliminares, Leyes

Habilitantes en la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y Leyes

Habilitantes en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia.
El tercer captulo esta referido a lo que es la naturaleza jurdica de la Ley
Habilitante, alcance y consecuencias. Entre los cuales est determinar a que tipo
de naturaleza jurdica corresponde la Ley Habilitante, su alcance en la delegacin
legislativa y las consecuencias de la naturaleza de delegacin de la Ley
Habilitante.
Este trabajo va dirigido a todas aquellas personas que tengan inters en el
anlisis, estudio y aprendizaje de las Leyes Habilitantes establecidas tanto en la
Constitucin y Leyes de la Repblica.

1.1.-Habilitacin Legislativa.
La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela en su
artculo 236, ordinal 8, faculta al Poder Legislativo para que autorice al Poder
Ejecutivo a dictar decretos leyes con fuerza de ley. En este artculo se
consagra la denominada Habilitacin Legislativa o delegacin Legislativa
que consiste en el otorgamiento por parte del Poder Legislativo al Presidente
de la Repblica de la potestad de dictar normas con fuerza de ley.
Segn Lares Martnez, esto significa, que La Asamblea Nacional tiene la
facultad para delegar en el Poder Ejecutivo la funcin de legislar1.
Pedro Nikken plantea que: el referido artculo contempla una
excepcional amplitud de delegacin de la funcin legislativa, para que el

Ejecutivo Nacional quede habilitado para dictar decretos con fuerza de ley2.
En consecuencia, por autorizacin de la Asamblea Nacional, el Poder
Ejecutivo queda facultado para dictar los decretos leyes con fuerza de ley.
1.2.-Concepto de Ley Habilitante.

La derogada Constitucin de la Repblica de Venezuela de 1961

establece en el artculo 190, ordinal 8 que son atribuciones y deberes del
Presidente de la Repblica dictar medidas extraordinarias en materia econmica y
financiera cuando as lo requiera el inters pblico y haya sido autorizado para ello
por ley especial.
La expresin ley especial es denominada o precisada, con anterioridad a la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, por la prctica
administrativa, algunas decisiones de la Corte Suprema de Justicia y un sector de
la doctrina venezolana: acto autorizante, habilitacin legislativa, ley 1 Cfr. Lares
Martnez, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Caracas, Venezuela.
Universidad Central de Venezuela. 1992. p.93.
2 Cfr. Nikken, Pedro. Constitucin Venezolana de 1999: La habilitacin
para Dictar Decretos Ejecutivos con Fuerza de Ley Restrictivos de los
Derechos Humanos y su Contradiccin. Caracas, Venezuela. Editorial Jurdica
Venezolana. 2000. p.5.

Antecedente,

ley de autorizacin, ley de delegacin, ley

de habilitacin y ley habilitante.

La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela contempla el acto
jurdico normativo en cuestin como una tipologa de ley Tribunal Supremo de
Justicia en la Sala de Casacin Civil el 8 de junio de 2000, nacional y le asigna, de
forma ordinaria y expresa en el ordenamiento constitucional patrio; el nomen iuris:
ley habilitante, Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casacin Civil el 8 de
junio de 2000; y Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casacin Civil el 6 de
diciembre de 2000.

Con posterioridad de la entrada en vigencia de la Constitucin de la

Repblica Bolivariana de Venezuela, dicho acto jurdico denominado por la
jurisprudencia venezolana: acto legislativo autorizatorio Tribunal Supremo de
Justicia en la Sala de Casacin Civil el 6 de diciembre de 2000, ley autorizatoria o
ley habilitante, Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casacin Civil el 8 de
junio de 2000; Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casacin Civil el 6 de
diciembre de 2000; Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casacin Civil el
21 de noviembre de 2001; Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casacin
Civil el 31 de enero de 2002; y, por la doctrina 3 Cfr. Tavares, Fabiola del Valle y
otros. Examen del Elemento Normativo de la Ley Habilitante: a la Ley
Habilitante de 2000. En: Revista de Ciencias Sociales (RCS).
Maracaibo, Venezuela. Universidad del Zulia (LUZ), Facultad de Ciencias
Econmicas y Sociales, Consejo de Desarrollo Cientfico y Humanstico
(CONDES). Septiembrediciembre.
2004. Volumen X. No. 3. p. 498.
venezolana:

autorizacin

legislativa,

delegacin

legislativa,

ley

de

habilitacin o ley habilitante

La tcnica legislativa no abandera la inclusin de conceptos y/o
definiciones en los textos normativos, sin embargo, la Constitucin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999 en el artculo 203, tercer aparte,
conceptualiza las leyes habilitantes como las sancionadas por la Asamblea
Nacional por las tres quintas partes de sus integrantes, a fin de establecer las
directrices, propsitos y marco de las materias que se delegan al Presidente o
Presidenta de la Repblica, con rango y valor de ley.
El referido concepto de rango constitucional debe complementarse con
lo dispuesto en el artculo 236, numeral 8, ejusdem, Tribunal Supremo
de Justicia en la Sala de Casacin Civil el 6 de diciembre de 2000, que son
atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de la Repblica: Dictar
previa autorizacin por una ley habilitante, decreto con fuerza de ley.
En tal sentido, se conceptualiza la ley habilitante como el acto jurdico de
contenido normativo y carcter permisivo, dictado en ejecucin directa e inmediata
de la Constitucin, sancionado exclusiva y excluyentemente por las 4 Idem.
tres quintas partes de los integrantes de la Asamblea Nacional, por cuyo
intermedio se delega la posibilidad de ejercer la funcin legislativa, con arreglo a
ciertas directrices , propsitos y marco en materias de competencia nacional,
reservadas a actos con fuerza o rango de ley, de forma exclusiva y excluyente a
un solo destinatario, el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros,
rgano del Poder Ejecutivo Nacional; y, adems, se autoriza a ste ltimo rgano
para dictar, en un plazo determinado, actos de contenido normativo.

1.3.-La Ley Habilitante en la Constitucin Venezolana.

Uno de los temas verdaderamente singulares y crticos de la nueva
forma de gobierno adoptada por la Constitucin de la Repblica Bolivariana
de Venezuela; publicada el 30 de diciembre de 1999, es la inusitada amplitud de la
delegacin legislativa, que autoriza a la Asamblea Nacional, rgano legislativo
natural de acuerdo con el constitucionalismo democrtico, para habilitar al
Presidente o Presidenta de la Repblica para dictar decretos con fuerza de Ley
sobre cualquier materia inherente a la reserva legal, estableciendo slo
limitaciones formales y ninguna respecto de las materias sobre las que el ejecutivo
nacional podra eventualmente legislar. Se trata de una comparacin en materia
delicada, sensible y compleja de las constituciones venezolanas.

1.3.1.-Constitucin de 1945.
La primera vez que aparece en la Constitucin Nacional una potestad que
pueda considerarse como la clula gentica de la habilitacin o delegacin
legislativa es en la reforma constitucional de 1945, durante el gobierno del General
Isaas Medina, la cual estaba establecida en el artculo 78, numeral 23, que deca
as: Autorizar temporalmente el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, para ejercer
determinadas y precisas facultades extraordinarias destinadas a proteger la vida
econmica y financiera de la nacin cuando la necesidad a conveniencia poltica lo
requieran.
1.3.2.-Constitucin de 1961
La Constitucin de 1961 estableci mecanismos para que el Presidente de
la Repblica dictara actos con el mismo rango y fuerza de ley formal, es decir
decretos-leyes.

De

acuerdo

con

el

texto

constitucional,

dicha

facultad

extraordinaria puede ser ejercida cuando: se produzca una suspensin o

restriccin de garantas constitucionales, segn el artculo 190, ordinal 6; el

Congreso autorice al Presidente de la Repblica para dictar medidas
extraordinarias en materia econmica y financiera, de acuerdo al artculo 190,
ordinal 8 y en caso de urgencia comprobada y durante el receso las cmaras
legislativas, la comisin delegada autorice al presidente para la creacin,
modificacin o suspensin de servicios pblicos, segn lo descrito en el artculo
190, ordinal 11.
A pesar del carcter extraordinario que tiene la ejecucin de potestades
normativas de primer grado por el Presidente de la Repblica es lo cierto que
durante la vigencia de la Constitucin de 1961 esta pareciera haber sido la regla,
sobre todo en materia econmica donde la legislacin ordinaria podra afirmarse
habra sido la excepcin.
La suspensin y restriccin de garantas como medio de intervencin en la
economa: el 23 de enero de 1961, es decir; el mismo da que entr en vigor la
Constitucin de 1961, el Presidente de la Repblica con base en lo establecido en
el ordinal 6 del artculo 190 de la Constitucin dict el Decreto nmero 445 el cual
acord restringir en todo el territorio nacional las garantas constitucionales
previstas, en la medida en que lo determine el Presidente de la Repblica en
Consejo de Ministros.
Posteriormente, a travs del Decreto nmero 674 del 8 de enero de
1962 fue modificado parcialmente el referido decreto nmero 445, se
establecieron alguna de las garantas restringidas, pero se mantuvo en todo el
territorio nacional la restriccin de las garantas establecidas en el artculo 96
de la Constitucin en la medida determinada por el Presidente de la
Repblica
en Consejo de Ministros, segn el artculo 4 del Decreto nmero 674, es
decir, de la disposicin constitucional que establece la garanta del derecho de

libertad econmica.
Ms adelante, mediante el Decreto nmero 813 del 31 de julio de 1962, el
Presidente ratific la vigencia del Decreto nmero 674 fue as como se mantuvo
restringida la garanta del derecho de libertad econmica por ms de 30 aos y no
fue sino hasta el 10 de julio de 1991 cuando mediante el Decreto nmero 1.724 se
revoc el artculo 4 del Decreto nmero 674 y se restableci dicha garanta.
La restriccin de esa garanta sirvi para que el Ejecutivo regulara la
actividad econmica mediante decretos en forma paralela con el legislador. Se
desvirtu el carcter extraordinario del rgimen de restriccin de garantas, y se
utiliz esa va para abrir al Ejecutivo la posibilidad de que regulara directamente la
economa sin necesidad de controles legislativos. Tal situacin facilit el
establecimiento de controles sobre precios, el cambio y la circulacin de moneda
extranjera, y, en general, sobre la economa nacional.
La suspensin de otras garantas econmicas como la garanta del
derecho de propiedad y la garanta expropiatoria, tambin han servido de
base para que el Ejecutivo dicte medidas en el mbito econmico, como ocurri
con las expropiaciones sin juicio durante la crisis financiera de 1994-1995, en las
que el Estado se apropi coactivamente de la propiedad de las instituciones
financieras intervenidas, sin atenerse a los lmites establecidos en la Constitucin,
esto es, sin la declaratoria de utilidad pblica, sin juicio y sin el pago de una
indemnizacin.
De particular inters resultan las disposiciones de la ley de emergencia
financiera, las cuales permiten al Ejecutivo derogar automticamente las leyes
sobre el rgimen financiero, suspender automticamente las garantas y legislar
en esa materia. Dicha ley, sin duda, establece modificaciones no autorizadas por
el constituyente al rgimen de las potestades legislativas extraordinarias del
Presidente de la Repblica.

Las autorizaciones legislativas: la intervencin del Ejecutivo en la economa

tambin se ha producido a travs de autorizaciones legislativas o Leyes
Habilitantes para dictar medidas extraordinarias en materia econmica y
financiera, prevista en el numeral 8 del artculo 190 de la Constitucin.
Desde la entrada en vigencia de la Constitucin se acudi repetidamente a
ese mecanismo para acelerar la introduccin de reformas legislativas en materia
econmica que, por urgencia, no pueden esperar que se transmita el
procedimiento constitucionalmente establecido para la formacin de leyes.
As, por ejemplo, con base en autorizaciones legislativas otorgadas de
conformidad con el referido ordinal 8 del artculo 190 de la constitucin de 1961,
fueron dictadas autorizaciones legislativas las cuales permitieron la creacin del
Fondo de Inversiones de Venezuela, la reserva de la industria del mineral de
hierro.
Las leyes Habilitantes, han sido empleadas tambin para reformar
diversos instrumentos legales, concernientes a las finanzas pblicas,
como la Ley Orgnica de Hacienda Pblica Nacional, la Ley Orgnica de
Crdito

Pblico, la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario; para

modificar el rgimen laboral mediante el establecimientote bonos a los

trabajadores; para reformar leyes tributarias y para crear nuevos tributos.
Ms recientemente, el 22 de abril de 1999 fue dictada la Ley Orgnica
que

Autoriza

al

Presidente

de

la

Repblica

para

dictar

Medidas

Extraordinarias en Materia Econmica y Financieras Requeridas por el

inters pblico, la cual sirvi de base al Presidente de la Repblica para dictar y
reformar diversos instrumentos legales tales como la Ley de Minas, Ley del
Servicio Elctrico, Ley de Concesiones, Ley para la Promocin y Proteccin
de las Inversiones y para reorganizar la Administracin mediante la emisin

de una Ley de Adscripcin, reformas a la Ley Orgnica de Administracin

Central y la supresin de varios institutos autnomos.
A pesar del carcter extraordinario que tiene la autorizacin legislativa para
dictar medidas en materia econmica y financiera, en la prctica ello ha servido al
Ejecutivo para introducir reformas en el sistema econmico y sentar las bases
para la ejecucin de un programa econmico. Fue normal durante los ltimos 5
quinquenios que el Ejecutivo solicitara al Congreso dictar una Ley Habilitante la
cual permitiera al Presidente legislar en materia econmica mediante decretos.
1.3.3.-Constitucin de 1999.
De conformidad con el tercer aparte del artculo 203 de la Constitucin: son
Leyes Habilitantes las sancionadas por la Asamblea Nacional, por las tres quintas
partes de sus integrantes, a fin de establecer las directrices propsitos y el marco
de las materias que delegan al Presidente o Presidenta de la Repblica, con rango
y valor de ley. Las leyes Habilitantes deben fijar el plazo de su ejercicio.
En concordancia con ello, el artculo 236, numeral 8, de la Constitucin
de 1999 estipula que son atribuciones y obligaciones del Presidente o
Presidenta de la Repblica: dictar, previa autorizacin por una ley
habilitante, decretos con fuerza de ley.
A partir de la habilitacin, el Presidente o Presidente de la Repblica, puede
ejercer la atribucin de dictar decretos con fuerza de ley sin otro presupuesto que
su juicio discrecional, y por ello con el enorme riesgo de ser tambin arbitrario, sin
otra limitacin distinta de las que tericamente podran establecerse o no en la ley
habilitante y sin que recaiga sobre l ningn tipo de control parlamentario, que no
puede revocar la habilitacin; o judicial, salvo el de constitucionalidad.
Todo este poder exacerbado se enfrenta categricamente con el

ejercicio democrtico y participativo del gobierno el las vitales materias que,

como garantas mnimas a los ciudadanos estn resguardadas por la reserva legal
Las Constituciones venezolanas de 1961, manteniendo la misma lnea

de

sus

predecesoras de 1947 y 1953, permita al Presidente de la Repblica dictar

medidas en materia econmica y financiera cuando as lo requiriera el inters
pblico, siempre y cuando fuera previa y expresamente autorizado por el
Congreso de la Repblica mediante una ley especial. As mismo, la Constitucin
de Venezuela de 1961 estableca lo siguiente: Son atribuciones y deberes del
Presidente de la Repblica. Dictar medidas extraordinarias en materia econmica
o financiera cuando as lo requiera el inters pblico y haya sido autorizado para
ello por ley especial*
* Lase artculo 190 Constitucin de 1961.
De esta manera la potestad para legislar por decretos, excepcionalmente
conferida por el Parlamento al Presidente se inscriba en la Constitucin
venezolana de 1961 dentro de la figura conocida en el Derecho Pblico como
autorizacin.
Precisamente por ese carcter autorizatorio, la ley especial que permita al
Presidente dictar medidas extraordinarias en materia econmica y financiera
durante la vigencia de la Constitucin venezolana de 1961 y sus antecesoras 1947
y 1953, fueron reconocidas coloquialmente como Leyes Habilitantes aun cuando
ese termino en ningn momento fue utilizado por el constituyente venezolano.
No es hasta la Constitucin de 1999 cuando aparece contemplada por
primera vez de manera expresa la figura de las Leyes Habilitantes.Pero
curiosamente dicha constitucin introdujo diferencias sustanciales, en el
tratamiento de la potestad legislativa del Presidente de la Repblica.
Concretamente se establece expresamente que el acto legislativo emanado

de la Asamblea Nacional debe fijar los lmites temporales y materiales a la

potestad legislativa que permite al Presidente de la Repblica
excepcionalmente dictar Decretos con fuerza de ley.
De esta forma la Constitucin vigente de 1999 dispone lo siguiente en
los artculos 203 y 236.
Articulo 203: Son Leyes Habilitantes las sancionadas por la Asamblea
Nacional por las tres quintas partes de sus integrantes, a fin de
establecer las directrices, propsitos y marcos de las materias que se
deleguen al Presidente o Presidenta de la Repblica, con rango y
valor de ley. Las Leyes Habilitantes deben fijar el plazo de su
ejercicio.
Articulo 236: Son atribuciones y obligaciones del Presidente o
Presidenta de la Repblica: Dictar previa autorizacin por una Ley
Habilitante, decretos con fuerza de ley.