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1. LA POTESTAD TRIBUTARIA
La Potestad Tributaria es la facultad
que tiene el Estado de crear, modificar,
suprimir y establecer la exoneracin de
tributos. Segn nuestro derecho constitucional en los gobiernos locales se limita a
los tributos vinculados -contribuciones y
tasas-; y se ejerce de manera mediata o
indirecta porque previamente a su ejercicio debe existir una ley que seale las
condiciones para su desarrollo.
En la actualidad esta ley es el Decreto
Legislativo N 776, denominado Ley de
Tributacin Municipal -en adelante,
LTM-. Dicha norma, en aplicacin del
mandato constitucional dispuesto en el
artculo 74 ha establecido las reglas generales para el desarrollo de la potestad
tributaria municipal (1).
(1)
El artculo 74 de la Constitucin dispone: (...) Los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir
contribuciones y tasas, o exonerar de stas, dentro de su jurisdiccin y con los lmites que seala la ley (...).
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b)
c)
La LTM, si bien seala que la aprobacin de los edictos se hace con los lmites
de dicha ley, no establece cual es la forma
de su aprobacin. La LOM vigente contiene algunas disposiciones sobre los edictos,
y en sus artculos 93 y 94 -no derogados
expresamente por la LTM- establece otras
limitaciones y reglas generales que deben
tenerse en consideracin:
Los Edictos deben adoptarse con el
voto conforme de no menos de la
mitad del nmero legal de miembros
del Concejo.
Los Edictos de las Municipalidades
Distritales requieren de la ratificacin
del Concejo Provincial para su vigencia.
Las exoneraciones de las tasas, se
aprueban mediante Edictos de la Municipalidad con el voto conforme de no
menos de las dos terceras partes del nmero legal de miembros del Concejo.
Los Edictos deben publicarse en el
Diario Oficial El Peruano o en el
diario encargado de las publicaciones
judiciales de la jurisdiccin de la Municipalidad para su vigencia. Cuando
la publicacin no se efecte en el
Diario Oficial, la Municipalidad co(4)
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(7)
Segn la Ley de Tributacin Municipal, pueden existir cinco tipos de tasas: Tasas por servicios pblicos
o arbitrios, Tasas por servicios administrativos o derechos, Licencias de Funcionamiento, Tasas por
estacionamiento de vehculos, y Otras Licencias. Esta clasificacin no contiene ninguna justificacin
jurdica y carece de coherencia. Por citar un ejemplo, la licencia de funcionamiento implica un trmite
promovido por el contribuyente, en consecuencia, dentro de la clasificacin legal debe calificarse como
un derecho o tasa por servicios administrativos.
El artculo 139 de la Constitucin de 1979 deca: (...) Los gobiernos locales pueden crear, modificar y
suprimir contribuciones, arbitrios y derechos o exonerar de ellos, conforme a ley. El artculo 254
sealaba al respecto que: Las municipalidades son competentes para: (...) 4. Crear, modificar o suprimir
sus contribuciones, arbitrios y derechos.
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Realmente la modificacin de la naturaleza jurdica tributaria del arbitrio ocurri durante la vigencia de la
Constitucin de 1979. En efecto, con el Decreto Legislativo N 769, publicado el 31 de mayo de 1992, nuestra
legislacin considera al arbitrio como una variedad de la tasa; por consiguiente es desde ese momento que su
hecho generador slo puede consistir en una actividad estatal individualizada en el contribuyente.
Por cierto, este hecho evidencia la facilidad con que el legislador posterior puede alterar la naturaleza jurdica
de una especie tributaria ante la indefinicin constitucional. Los legisladores al momento de definir las
categoras tributarias nicamente se encuentran limitados por las disposiciones constitucionales, si stas nada
dicen, entonces no tienen ms lmites que su propio juicio.
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La Ley de Racionalizacin del Sistema Tributario -Decreto Ley N 25988- publicada el 24 de Diciembre de
1992, seala en su artculo 4: A partir de la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto Ley, las
entidades de la Administracin Pblica de todo nivel, las empresas de propiedad directa o indirecta del Estado o
las empresas privadas que prestan servicios pblicos, as como las universidades pblicas y privadas quedan
obligadas a eliminar todo tipo de cobros que realicen u obligaciones que impongan a las empresas e interesados
por servicios que no prestan efectivamente, o que no tienen justificacin tcnica (...).
El artculo 11 de dicha ley ratifica esta posicin al indicar: En ningn caso las entidades de la Administracin
Pblica de cualquier nivel, ni las empresas privadas u otras entidades que presten servicios pblicos de
cualquier naturaleza, incluidas las universidades pblicas y privadas, podrn cobrar derechos ni tarifas por
servicios que no presten efectivamente.
Esta teora sostenida por la doctrina y legislacin brasilea, y recepcionada por el Modelo de Cdigo Tributario
para Amrica Latina, seala que hay servicio efectivo cuando el Estado organiza un servicio y lo pone a
disposicin del contribuyente. En estos casos, si el contribuyente no hace uso del servicio no ser impedimento
para el cobro de la tasa respectiva.
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dar origen al pago de una tasa. Es necesario que tales servicios no tengan naturaleza
contractual y que sean individualizables en
el contribuyente, caso contrario el gobierno local tendr la obligacin de prestar
el servicio pero no estar autorizado por tal
hecho a exigir una tasa.
En la Ley Orgnica de los gobiernos
locales existen muchas disposiciones respecto a la obligacin de prestar los servicios pblicos locales. Pero hay que advertir un hecho importante en la tcnica de
esta ley, no es que se reserve de modo
exclusivo y con nombre propio los servicios que deben efectuar dentro de su jurisdiccin; por el contrario, existen ciertas
reas donde en opinin del legislador debe
incidir con mayor intensidad la labor municipal, pero teniendo en cuenta que las
necesidades pblicas varan de acuerdo al
tiempo y lugar, la LOM parece otorgarle
cierta libertad al gobierno local para que
decida cules actividades considera como
servicios pblicos locales.
As tenemos que se establece como
uno de los fines de las Municipalidades:
promover la adecuada prestacin de los
servicios pblicos locales (art. 3); sealndose expresamente su competencia para
organizarlos, reglamentarlos y administrarlos (art. 10 inc. 6); y en caso de no
administrarlos directamente, contratar a
otra entidad pblica o privada para que se
encargue de atenderlos (art. 10 inc. 7).
Por otro lado, la LOM establece determinadas reas donde con mayor amplitud
debe efectuarse la actividad municipal. Se
indica que corresponde a las Municipalidades segn el caso, planificar, ejecutar e
impulsar a travs de los organismos competentes el conjunto de acciones destinadas a proporcionar al ciudadano el ambiente adecuado para la satisfaccin de sus
necesidades vitales de: vivienda, salubridad, abastecimiento, educacin, recreacin, transportes y comunicaciones (art.
62). Y se seala funciones especficas en
materia de acondicionamiento territorial,
vivienda y seguridad colectiva (art. 65);
de poblacin salud y saneamiento (art.
66); de educacin, cultura, conservacin
de monumentos, turismo, recreacin y
deportes (art. 67); de abastecimiento y
comercializacin de productos (art. 68); y
finalmente, de transporte colectivo, circulacin y trnsito (art. 69).
En el caso de las Municipalidades
Distritales, se seala que tales entidades
son competentes para sostener o supervigilar por lo menos, los siguientes servicios
pblicos esenciales para la comunidad:
abastecimiento de agua potable y desage;
mercado de abasto; camal o matadero;
limpieza de vas pblicas; caminos vecinales carrozables; alumbrado pblico y domstico; posta sanitaria; registros civiles;
cementerios; y bibliotecas populares (art.
71).
Muchos de estos servicios ya no lo
prestan las Municipalidades, sea por mandato de otra ley o porque dentro de un
esquema liberal -como el existente- parece ser ms conveniente su prestacin por el
sector privado.
La conclusin que aqu llegamos es
que las Municipalidades pueden percibir
tasas por la prestacin de cualquier servicio pblico local (que tendra tal calificacin segn las necesidades generales de
una determinada jurisdiccin municipal) o
por la prestacin de cualquier servicio que
una norma con rango de ley reserve a las
municipalidades; siempre y cuando el servicio prestado no tenga naturaleza contractual y sea individualizable en el contribuyente.
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empleadas para la determinacin del monto de las tasas que cobran. El caso ms
significativo ocurre en los arbitrios.
Refirindose al arbitrio de limpieza
pblica de la Municipalidad Provincial de
Lima, Sergio SALINAS cuestiona la verdadera naturaleza de ese tributo encontrando en la base imponible uno de los
elementos que le van a permitir identificar
a cual especie tributaria pertenece.
Sostiene el citado autor: al establecer
la ley que el tributo a pagar debe calcularse
como un porcentaje del consumo de luz,
sin vincularlo al costo de brindar el servicio se desnaturaliz el arbitrio, convirtindolo, ms bien, en un impuesto, sobre todo
considerando el escaso control del verdadero destino que se da a los ingresos
percibidos por este concepto, lo cual ha
originado la confusin que ahora conviene
aclarar.
La norma que establece el monto del
tributo en funcin del tamao del predio
vincula ms cercanamente el impuesto a
pagar por cada vecino con el costo real
para la municipalidad de brindarle el servicio. Sin embargo, an as es muy difcil
individualizar con toda precisin el costo
real del servicio pues, en la prctica, el
vecino paga una suma independientemente
de la cantidad de basura que bota. Por ello
tcnicamente el arbitrio no es una tasa,
sino un tributo atado, es decir un tributo
cuyos fondos son destinados a un fin especfico (11).
Nosotros convenimos con el citado
autor en que la utilizacin de bases imponibles anormales producen confusin al
momento de determinar la figura tributaria
(11) Salinas, Sergio. Arbitrio o Impuesto?. Pg. 7, en Apoyo a la Gestin Municipal, N 2, Boletn editado
por el Instituto APOYO, Diciembre de 1993.
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En el caso de los arbitrios municipales actualmente exigidos, obedecen no a un servicio individualizado sino
a servicios indivisibles, por consiguiente la utilizacin de una base imponible propia de los impuestos confirma
que no estamos frente a una tasa.
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plasmar
razonaslo las
tasas en
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De anuncios
De alumbrado y baja polica
De apertura de establecimientos
De bochas y billares
De ocupacin de la va pblica
De construcciones y reconstrucciones
De carnet sanitario
De canalizacin
De desinfeccin y fumigacin
De registro de contratos teatrales
De rescate de animales extraviados
De estreno de pelculas
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De extraccin de materiales
De jardines
De mercado
De matrcula de perros
De numeracin de fincas
De cementerios
De parques de atracciones
De pasturaje
De pavimentacin
De pesas y medidas
De disfraces
De espectculos pblicos
De sisa y camal
De venta de licores al por menor.
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citud del contribuyente; y como hecho generador de los arbitrios, los servicios estatales individualizados prestados al contribuyente independientemente de su requerimiento.
Bajo esta perspectiva, la tasa de la
Municipalidad Provincial de Lima, creada
mediante el Edicto N 184-93-MLM, denominada Derecho de parqueo sera un
arbitrio, pues su hecho generador es la
prestacin del servicio pblico individualizado de estacionamiento y guardiana
municipal en determinadas zonas de la va
pblica. Adems el servicio se presta al
conductor del vehculo que lo estaciona en
las zonas de la va pblica independientemente de que lo solicite o no.
De no emplear esta sutil diferencia,
deberamos llegar a la conclusin de que
no hay motivo para que el legislador
establezca categoras entre las tasas municipales pues no hay ningn elemento jurdico que lo justifique.
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