Dissertação - 5

Educaci i Histria: Revista dHistria de lEducaci
Nm. 14 (juliol-desembre, 2009), p. 95-125

Societat dHistria de lEducaci dels Pasos de Llengua Catalana
ISSN: 1134-0258
DOI: 10.2436/20.3009.01.45
ASSAJOS I ESTUDIS
Autonomia e gesto democrtica das escolas

portuguesas no contexto da descentralizao
Autonomy and democratic management of
Portuguese schools in the context of educational
de-centralisation
Ernesto Candeias Martins
Instituto Politcnico de Castelo Branco / Escola Superior de Educao
Data de recepci de loriginal: novembre 2008

Data dacceptaci: mar 2009
ABSTRACT
Schools are organizational units that operate within the educational system and
which require all social actors to take responsibility for them. The author analyses the
principles that structure autonomy in Portuguese public schools in the context of post
1974 measures that de-centralised the education system and transferred the responsibility to local authorities. The relation of the school to local authorities and partnerships in the de-centralised educational area are emphasised. Local power intervenes instrumentally in the educational area towards the development of social cohesion. Local authorities are responsible for basic education and teachers value positively their involvement in schools and in the educational community, as promoting quality in education. The relation school local authorities generates participative interaction at the school management level, emphasising its democratic approach and its
participative actions among actors, as well as generating educational dynamics, action
practices and reasoning that are akin to autonomy models.
Educaci i Histria: Revista dHistria de lEducaci, nm. 14 (juliol-desembre, 2009), pg. 95-125
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ERNESTO CANDEIAS MARTINS
KEY WORDS: local politics in education, educational de-centralisation, school educational community, school management, school autonomy, democratic management
RESUM
Les escoles sn unitats organitzatives que es desenvolupen dins el sistema educatiu i que exigeixen que tots els actors socials assumeixen les seves responsabilitats.
Lautor daquest article analitza lestructura dels principis que han marcat lautonomia a les escoles pbliques portugueses a partir de 1974, quan van comenar a aplicar-se les mesures de descentralitzaci del sistema educatiu i es conced ms responsabilitat a les autoritats locals. El text destaca la importncia que t la intervenci de
les autoritats locals i de la comunitat educativa en el desenvolupament de models educatius descentralitzats. La intervenci dels poders locals sentn com una manera de
potenciar el desenvolupament i la cohesi socials. A Portugal, els municipis sn els responsables de lensenyament bsic i els mestres valoren positivament aquesta relaci
entre lescola i el poder local, ja que possibilita una millora de la qualitat de leducaci que simparteix a les escoles. Aquesta relaci entre lescola i el poder local promou
la participaci de la comunitat educativa, una gesti ms democrtica i afavoreix laparici i conformaci de dinmiques educatives de nivell local.
PARAULES CLAU: poltica educativa, descentralitzaci educativa, relaci escola comunitat educativa, Administraci educativa, autonomia escolar; gesti democrtica.
RESUMEN
El autor analiza en el mbito de la descentralizacin y territorializacin educativa,
los principios de estruturacin de la autonoma de los centros escolares portugueses.
La escuela es una unidad organizacional sistmica dentro del sistema educativo, constituyndose en una organizacin de servicios de inters pblico que exige responsabilidad a los actores sociales. En el texto se destaca, la importancia de las pareceras y del
partenariado en la poltica educativa local y de la relacin escuela comunidad educativa. La intervencin del poder local en la educacin se procesa en una perspectiva
instrumental orientada al desarrollo y a la cohesin social. Los municipios (alcaldas)
son los responsables de la enseanza bsica portuguesa y los maestros valoran positivamente esta relacin de la escuela con el poder local, pues posibilita la promocin de
la calidad de la educacin impartida. Con esta relacin entre la escuela y el poder local
se promueve una interaccin participativa, desde una gestin democrtica escolar, con
dinmicas educativas a nivel local, lgicas de accin y racionalizacin.
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AUTONOMIA E GESTO DEMOCRTICA DAS ESCOLAS PORTUGUESAS NO CONTEXTO DA DESCENTRALIZAO
PALABRAS CLAVE: poltica educativa, descentralizacin educativa, relacin escuela

comunidad educativa; administracin educacional; autonoma escolar; gestin democrtica.
INTRODUO
A gesto e a administrao escolar constituem uma problemtica importante nas polticas educativas europeias que, pela sua pertinncia actual, est
presente em muitos debates e publicaes em Portugal, sobre a educao e o
ensino. Historicamente o sistema educativo portugus caracterizou-se por uma
excessiva centralizao e uniformizao, de tal modo que a gesto escolar foi
ganhando visibilidade a partir de 1974, com a consagrao legal do modelo
democrtico de gesto das escolas, 1 at que a Lei de Bases do Sistema
Educativo - LBSE (Lei n. 46/86, de 14 de Outubro), no mbito da Reforma
do Sistema Educativo (RSE), desencadeou uma discusso acesa acerca dos
aspectos centrais da administrao e gesto escolar.
Foi nesse contexto reformista, unido de mudana de paradigma educativo ao nvel da gesto e administrao das escolas, que se desenvolveu, por um
lado, um processo de autonomizao das escolas e, por outro lado, se verificou
a implementao de novos modelos de administrao, direco e gesto das
escolas pblicas portuguesas. Paralelamente, a descentralizao administrativa
passou a integrar os discursos polticos e a constar na legislao avulsa nas ltimas trs dcadas.
De facto, o referencial desta perspectiva descentralizadora tem implicaes,
quer na autonomia das escolas, quer num plano mais abrangente, na focalizao e localizao das polticas educativas, o que equivale a um alargamento
das atribuies e das competncias para o poder local (municpios, autarquias)
na rea da educao.2 O marco de interveno alargada do poder local na educao ocorreu num contexto conjuntural e de orientao poltica administrativa, em que o discurso da territorializao que est na ordem do dia.3 A rea1
FORMOSINHO, Joo [et al.]. (2000). Polticas Educativas e a Autonomia das Escolas. Porto: Edies ASA.
RUIVO, Fernando (2000). O Estado Labirntico o poder relacional entre poderes local e central em
Portugal. Porto: Edies Afrontamento.
3 ESTAO, Isabel Maria Ramos (2001). A escola, as parcerias e a mudana: teoria e prtica contributo de
um estudo emprico. Lisboa: Instituto de Inovao Educacional, pg. 13.
2
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lidade educativa portuguesa tem-se debatido com a problemtica da autonomia das escolas, num processo de abertura comunidade, verificando-se um
crescente alargamento da participao dos vrios parceiros na vida das comunidades educativas,4 principalmente a das autarquias ou municpios.
Inserimos o nosso estudo no mbito da inter-relao escola - poder local
com base no quadro normativo jurdico, que estatui o quadro de transferncia
das atribuies e competncias do Ministrio da Educao para o poder local
(municpios, autarquias) na rea da educao. Os pontos fulcrais da nossa
argumentao giram volta de dois aspectos fundamentais. Primeiro ponto:
reflexo sobre os princpios estruturantes da autonomia escolar, com enfoque
ao pressuposto de que em termos tericos, assume-se que a escola simultaneamente um locus de reproduo e locus de produo de polticas, orientaes e regras.5 Neste sentido analisaremos alguns conceitos relacionados
com a escola, por exemplo, a autonomia, a descentralizao, as parcerias, a
poltica educativa local. Segundo ponto: na sequncia do primeiro analisaremos o reordenamento da rede escolar portuguesa centrado na constituio dos
agrupamentos de escolas e no desenvolvimento das polticas educativas locais,
na perspectiva da territorializao educativa.
Ambos os aspectos sero inseridos numa perspectiva histrico-conceptual,
delimitada temporalmente desde a LBSE (1986), dado que o processo de
reforma foi iniciado pelo Parlamento em 1986 [...]. Parece claro que descentralizao, participao e integrao na comunidade representam as principais
metas da reforma.6 , pois, no quadro da descentralizao educativa e da
implementao da autonomia escolar, com focalizao no processo de transferncia de atribuies e competncias para o poder local na rea da educao,
estatudo pelo Decreto-Lei n. 159/99, de 14 de Setembro, que se desenvolve
a nossa reflexo, sobre a gesto democrtica na administrao das escolas
pblicas.
Metodologicamente o estudo est dividido em trs pontos. No primeiro
abordaremos a evoluo histrica da autonomia e gesto das escolas, no
contexto da descentralizao e da territorializao educativa no sistema
4 LEMOS, Jorge; FIGUEIRA, Joaquina (2002). Estatuto dos Parceiros da Comunidade Educativa legislao
anotada. Porto: Porto Editora, pg. 7.
5 ALVES, Jos Matias (1999). A escola e as lgicas de aco. As dinmicas polticas de uma inovao instituinte. Porto: Edies ASA, pg. 9.
6 AFONSO, Natrcio G. (1999). A Reforma da Administrao Escolar: A Abordagem Poltica em Anlise
Organizacional. Lisboa: Instituto de Inovao Educacional, pg. 25.
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educativo portugus. No seguinte ponto faremos uma incurso sobre os

avanos e recuos da descentralizao educativa do sistema de ensino. No ltimo ponto analisaremos os pressupostos subjacentes ao paradigma da autonomia e da gesto das escolas, no cenrio das polticas educativas locais, tendo
como referencial o papel das parcerias, da participao e da territorializao
educativa.
1. A AUTONOMIA E A GESTO NA ESCOLA PORTUGUESA
Em termos historiogrficos as escolas portuguesas registam, depois de Abril
de 1974, um enfoque discursivo sobre as transformaes produzidas no campo
educativo. A retrica poltica naquela poca incidia pois na democratizao da
administrao e na implementao da gesto democrtica nas escolas7: os dirigentes escolares passam a ser eleitos bem como os representantes nos rgos
colegiais; releva-se a importncia que reveste a interveno da famlia na educao, assim como se reala o reconhecimento do direito que assiste s associaes de pais e encarregados de educao dos alunos dos ensinos preparatrio e secundrio em cooperarem com o Estado na educao dos filhos e emitirem parecer sobre as linhas gerais da poltica de educao nacional e da
juventude, e sobre a gesto dos estabelecimentos de ensino (Despacho
Normativo 122/79, de 22 de Maio).
Na verdade, em Portugal, o ltimo quartel do sculo XX, perodo subsequente instaurao do regime democrtico por via da revoluo do 25 de
Abril de 1974, caracterizou-se por um quadro de mudanas mltiplas na poltica educativa portuguesa, principalmente assentes no quadro axiolgico da
democracia e da participao, mas tambm perspectivadas num processo de
reforma educativa.
As escolas portuguesas na dcada ps-25 de Abril viveram ento um processo de democratizao e instaurao de um sistema representativo8. Os responsveis pelo governo dos estabelecimentos escolares passaram a ser eleitos
pelos seus pares. Neste perodo, a classe docente protagonizou momentos
7 COSTA, Jorge Adelino (1997). O Projecto Educativo da Escola e as Polticas Educativas Locais: discursos
e prticas. Aveiro: Universidade de Aveiro.
8 LIMA, Licnio C. (1992). A Escola como organizao e a participao na Organizao Escolar: um estudo da escola secundria em Portugal 81974-1988). Braga: Instituto de Educao Universidade do Minho,
pg. 281-356.
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mpares de luta, de manifestao pblica marcante e a dinamizao sindical

instalou-se nos cenrios escolares, num contexto de intensa participao dos
professores. As escolas abriram-se comunidade, reforaram as relaes directas com os diferentes interessados na educao e ensino, designadamente as
autarquias.9 Estas, por sua vez, foram tambm desenvolvendo o sentido da
cooperao e assumindo responsabilidades novas na relao com os estabelecimentos escolares.
Volvida a normalizao do processo de gesto democrtica das escolas,
enceta-se na dcada de oitenta um ciclo de reformas, num contexto em que se
desenvolve um crescente debate e processo de investigao acerca das polticas
educativas e da administrao das escolas no Portugal democrtico. No processo de reforma iniciado em 1986, multiplicaram-se as mudanas na poltica
educativa, inclusive ao nvel da gesto das escolas, com a efectiva afirmao de
uma gesto democrtica.
Se verdade que a escola tem sido alvo de olhar social e objecto de estudo,
tambm um dado adquirido que, nas ltimas dcadas, em Portugal, tanto os
governos como a investigao da administrao educacional tm dedicado particular ateno s polticas educativas no domnio da descentralizao educativa, da autonomia e gesto das escolas. Neste contexto, o quadro poltico discursivo e legislativo centrou-se ento na abertura da escola sociedade e na
autonomizao da gesto das escolas.
Efectivamente, nos anos oitenta do sculo XX, emerge um quadro sociopoltico que tem por traos marcantes e tendenciais: a desconcentrao e a descentralizao e a aceitao de uma pluralidade de centros de deciso e de decisores.10 Este perodo caracteriza-se tambm pelo desenvolvimento social e
consolidao da democracia, contexto em que emerge a LBSE. Este diploma
reafirma os princpios da democraticidade e da participao consignados no
modelo da gesto democrtica das escolas. Este diploma indica o sentido da
regionalizao numa perspectiva de gesto localizada e com afectao de recursos, como prescreve o art. 38: o planeamento e reorganizao da rede escolar,
assim como a construo e manuteno dos edifcios escolares e seu equipamento, devem assentar numa poltica de regionalizao efectiva.
9 FERNANDES, A. Sousa. Educao e Poder Local. Educao, Comunidade e Poder Local, Actas do
Seminrio realizado em 6 e 7 de Dezembro de 1994. Lisboa: CNE - Conselho Nacional da Educao, 1995,
pg. 3.
10 AMBRSIO, Teresa. A construo social de consensos na rea da educao Ontem, Hoje e Amanh.
A evoluo das prticas sociais e dos modelos de deciso poltica. A: TEODORO, A. (coord.). (1996). Pacto
Educativo, aspiraes e controvrsias. Lisboa: Texto Editora, pg. 29
100
Na prossecuo dos princpios e objectivos inscritos na LBSE, em 1988,

projecta-se no sistema educativo portugus um processo reformista: criada a
Secretaria de Estado da Reforma Educativa e (SERE) e tambm a Comisso
de Reforma do Sistema Educativo (CRSE), cuja misso a implementao e
desenvolvimento da Reforma do Sistema Educativo (RSE). assim neste quadro reformista do sistema educativo que a reforma da administrao educacional surge como pano de fundo e vector fundamental do programa do XI
Governo constitucional na rea da educao.11
Neste propsito, e no intuito de contribuir para identificar os xitos e as
dificuldades e para fornecer as bases para o aperfeioamento do modelo
(Prembulo do Despacho n. 36/SEEBS/SERE/93, de 31 de Agosto), procedeu
a CRSE a anlise e avaliao da execuo gestionria das escolas desenvolvida
luz do Modelo da Gesto Democrtica.
Deste processo avaliativo do sistema de gesto escolar em vigor nas escola
portuguesas desde 1975, resultou, designadamente, o reconhecimento da
necessidade de mudana e inovao organizacional por oposio s prticas
centralizadoras e de gesto submetida s orientaes dos servios centrais burocratas: importava pois inverter a tradio do modelo tcnico-burocrtico de
organizao e funcionamento, muito centralizado que tem vigorado no nosso
pas. [...] Sem negar que esse modelo teve as suas potencialidades, o facto que
nem sempre garantia uma aco coordenada e sobretudo aberta realidade
especfica de cada escola. Em lgica analtica e projectiva do sistema educativo e do modelo de gesto das escolas, o prprio Ministrio da Educao
sublinhava no Prembulo do Decreto-Lei n. 769-A/76, de 23 de Outubro, o
cabal reconhecimento do desgaste estrutural da escola enquanto organizao e
respectivo modelo de administrao e gesto:
A escola sofreu nos ltimos anos o efeito da descompresso da vida poltica nacional, o que, se levou a saudveis atitudes de destruio de estruturas
antigas, tambm fez ruir a disciplina indispensvel para garantir o funcionamento de qualquer sistema educativo, e prope-se ...lanar as bases de uma
gesto que, para ser verdadeiramente democrtica, exige a atribuio de responsabilidades aos docentes, discentes e pessoal no docente na comunidade
escolar.
A confirmao da enferma e crtica realidade da administrao e gesto
educacional portuguesa foi claramente identificada e objecto de anlise: a pro11 ME-MINISTRIO DA EDUCAO (1989). A Reforma Educativa em Marcha: Balano de dois anos de
Governo. Lisboa: Editorial do Ministrio da Educao, pg. 109.
101
funda crise da educao na altura gerou a necessidade de uma reforma profunda do sistema que teve o seu marco crucial na aprovao da Lei de Bases, cujos
princpios reguladores, especialmente o art. 43, pontos 1-2 e o art. 45, pontos
1-4, consagravam claramente, do nosso ponto de vista, a necessidade de um
novo regime jurdico da direco e gesto das escolas que estendesse a participao e a interveno na administrao das escolas no s aos professores, aos
alunos e funcionrios, mas tambm a outros elementos da comunidade.12
Cientes da necessidade de uma reforma educativa, com esta centralizao
na escola e na busca de solues para os problemas educativos e, como seria
legtimo, na implementao da descentralizao e da regionalizao afirmadas
na Constituio da Repblica Portuguesa (1976) numa base de garantia da
governabilidade da educao,13 isto , do sistema educativo no seu todo e das
escolas, enquanto instituio organizacional, publica-se a LBSE, documento
que reala como princpios de enquadramento no Sistema Educativo:14 a
necessidade de descentralizao e desconcentrao da administrao escolar, de
modo a que as escolas possam actuar com base nos princpios da autonomia,
definindo um projecto educativo prprio, e da participao de todos agentes
implicados na aco educativa.
Em conformidade com os princpios identificados por Costa,15 no captulo VI, art. 43 da LBSE (1986), como a democraticidade, a participao dos
agentes implicados no processo educativo, a interligao comunitria, a descentralizao e a desconcentrao dos servios, que esto em consonncia com
as prescries do art. 45 da mesma lei, no que concerne administrao e
gesto dos estabelecimentos de educao e ensino nos domnios do funcionamento dos rgos e da autonomia escolar, e no pressuposto de uma educao
autnoma e descentralizada, sustentada na autonomia da escola e na devoluo de poderes para a periferia administrativa.16 nesta perspectiva que se
transfere para a escola parte substancial do poder de deciso, isto , uma des12 VERDASCA, Jos (1992). Novo modelo de administrao, direco e gesto Construir uma outra Escola.
Lisboa: Editorial do Ministrio da Educao, pg. 9.
13 AFONSO, Natrcio G. (1994). A Reforma da Administrao Escolar: A Abordagem Poltica em Anlise
Organizacional. Lisboa: Instituto de Inovao Educacional, pg. 262.
14 SARMENTO, Manuel J.; FERREIRA, Fernando I. Os Municpios portugueses e a educao: entre as
representaes do passado e os desafios do presente. A: FORMOSINHO, J. [et al.] (1999). Comunidades
Educativas, Novos Desafios educao Bsica. Braga: Livraria Minho, pg. 109.
15 COSTA, Jorge Adelino (1991). Gesto Escolar - Participao, Autonomia, Projecto Educativo da Escola.
Lisboa: Texto Editora , pg. 59.
16 CARNEIRO, Roberto (1990). Entrevista com o Ministro da Educao. Educao 1 (1990), pg. 10.
102
centralizao e uma desconcentrao de poderes e funes em vista a uma

especfica valorizao do papel na escola, reforando-se as competncias e os
recursos e concretizando-se uma gesto dinmica aplicada realidade da
comunidade em que est inserida.
Nesta conjuntura e matriz de orientao de poltica educativa, possivelmente no entendimento de que a reforma que se quer para a educao comea
por exigir a reforma de toda a administrao do sistema de ensino, que se inicia o processo da Reforma do Sistema Educativo, com a publicao da LBSE,
que Roberto Carneiro, na qualidade de Ministro da Educao, releva de exaltante desgnio nacional.17
Antnio Teodoro, da Universidade Lusfona de Lisboa, estabelece um
paralelo da LBSE com a reforma do sistema educativo: desde 1986, com a
aprovao da Lei de Bases do Sistema Educativo, a reforma educativa ocupa o
lugar central das polticas pblicas relativamente educao.18 De facto, a
Reforma Educativa integra tambm a reforma da administrao educacional,
com enfoque na autonomia e gesto escolar nos ensinos bsico e secundrio,
considerando a escola como o lugar privilegiado e central, isto , como entidade decisiva no conjunto das estruturas de ensino, que assume na Reforma
Educativa esse lugar privilegiado. que ela deve encaminhar-se para o reforo
da gesto participada e para o exerccio da autonomia, contrapondo-se o conceito de escola-organizao ao conceito tradicional de escola - edifcio, numa
clara definio da escola como centro da aco educativa.19
Essa centralidade da escola implica que a gesto escolar seja objecto de
reflexo, debate e medidas polticas, como sublinhado por Joo Formosinho
O debate sobre a autonomia e administrao das escolas emergiu no nosso
pas a partir do 25 de Abril de 1974, mas ganhou maior flego no contexto da
reforma educativa desencadeada pela Lei de Bases do Sistema Educativo. A
partir de ento, o debate poltico e social, a produo bibliogrfica e as prprias medidas legislativas contriburam fortemente para colocar a problemtica no centro da agenda educacional nos finais do sculo XX.20
17
ME-MINISTRIO DA EDUCAO (1989). A Reforma Educativa em Marcha: Balano de dois anos de

18 TEODORO, Antnio (1997). Poder e Participao em Educao. Lisboa: Edies Universitrias
Lusfonas, pg. 18.
19 ME-MINISTRIO DA EDUCAO (1998). Educao, Integrao e Cidadania, documento orientador das
polticas para o ensino bsico. Lisboa: Editorial do Ministrio da Educao.
20 FORMOSINHO, Joo [et al.] (2000). Polticas Educativas e a Autonomia das Escolas. Porto: Edies ASA,
pg. 11.
103
Neste quadro de reforma educativa e de mudanas conceptuais do modelo

de gesto da escola, em que se pressupe uma insero da escola na estrutura da
administrao educacional que se obriga transferncia de poderes de deciso
para o plano local (Prembulo, Decreto-Lei n.172/91, de 10 de Maio). J,
desde 1986 no mbito da reforma do sistema educativo, que se anunciava a
necessidade de uma reforma da administrao educacional na procura de
uma ampla descentralizao e desconcentrao de funes e de poderes, por
forma a aproximar a administrao dos protagonistas efectivos da aco educativa.21 Sobre esta emergncia reformista, Ribeiro entende que a reforma
educativa postula, tambm, a reorganizao da administrao educacional,
visando inverter a tradio de uma gesto demasiado centralizada e transferindo poderes de deciso para os planos regional e local.22
Numa anlise ao processamento da mesma Reforma Educativa A. Teodoro
sublinha que a reforma educativa assentou, antes de tudo, na convico de
que era possvel impor inovaes na vida escolar a partir da produo legislativa, que, associada prolixidade e evidente descoordenao acabou por se tornar o centro da prpria reforma.23 Neste prisma, a reforma do sistema educativo portugus ir assumir uma expresso no plano das intenes governativas de ento, destacando as finalidades educativas inscritas na LBSE e, principalmente, no concernente organizao e administrao do sistema educativo. Na verdade, a LBSE determina no seu artigo 3 (ponto g), que o sistema
educativo se organiza para descentralizar, desconcentrar e diversificar as estruturas e aces educativas, de modo a proporcionar uma correcta adaptao s
realidades locais, com um sentido de participao das populaes, numa adequada insero no meio comunitrio e com nveis de deciso eficientes.
No que respeita administrao do sistema educativo, a mesma LBSE, no
captulo VI (art. 43, 2), estabelece, tambm, que o sistema educativo portugus devia ser dotado de estruturas administrativas de mbito nacional,
regional autnomo, regional e local (cap. VI, art. 43, 1), salvaguardando no
ponto seguinte a adopo de orgnicas e formas de descentralizao e desconcentrao dos servios (cap. VI, art. 43, 2). Assim, percebida a necessidade de mudana, viabilizaram-se a concepo, a definio e a regulamentao
21 ME-MINISTRIO DA EDUCAO (1989). A Reforma Educativa em Marcha: Balano de dois anos de
22 RIBEIRO, Antnio Carrilho (1992). Reflexes sobre a Reforma Educativa. Lisboa: Texto Editora, pg. 6.
Lusfonas, pg. 18.
104
de diplomas legais prossecutores da mudana desejada na administrao escolar portuguesa.

Esta mudana est alicerada nos princpios orientadores da Reforma
Educativa, no reconhecimento de que a lgica burocrtico-administrativa continua a dominar a gesto escolar, como refere Joo Formosinho a escola no
tem autonomia [...]. um servio dirigido pelos servios centrais (do
Ministrio da Educao) atravs de despachos normativos, despachos, circulares e instrues directas.24 Dita mudana visvel nas linhas programticas da
reforma da administrao educacional, pretendendo a promoo de uma
ampla descentralizao e desconcentrao de funes e de poderes, por forma
a aproximar a administrao dos protagonistas da aco educativa [] aumentando, por essa via, os ndices de eficincia e de eficcia dos meios colocados
disposio do sector educativo.25
neste esprito de reforma do sistema educativo portugus, caracterizado
por uma centralizao e excessiva regulamentao e falta de autonomia escolar, num perodo em que a autonomia e a descentralizao educativa tm estado na ordem do dia das polticas educativas, no apenas em Portugal mas tambm num considervel nmero de pases,26 que ocorre a publicao do regime jurdico da autonomia da escola.
Por conseguinte, a autonomizao das escolas em Portugal assim determinada pelo Decreto-Lei n. 43/89, de 3 de Fevereiro, em cujo Prembulo se
anuncia que essa reforma educativa no se podia realizar sem a reorganizao
da administrao educacional, visando inverter a tradio de uma gesto
demasiado centralizada e transferindo poderes de deciso para os planos regional e local. Na sequncia deste diploma, se estatui, mais tarde, com a publicao do Decreto-Lei n. 172/91, de 10 de Maio, o regime de direco, administrao e gesto dos estabelecimentos de educao pr-escolar e dos ensinos
bsico e secundrio.
bom dizer que a publicao deste diploma foi antecedida de apresentao
do respectivo projecto de lei da solicitao de parecer ao Conselho Nacional
de Educao (CNE) (LBSE, art. 46). O Parecer n. 4/90, de 13 de Dezembro
do CNE alertava para um modelo capaz de aliar a participao e a eficincia,
24 FORMOSINHO, Joo. De Servio de Estado a Comunidade Educativa. Revista Portuguesa de Educao
(Braga, 1989). Vol. 2, 1, pg. 6.
25 ME-MINISTRIO DA EDUCAO (1989). A Reforma Educativa em Marcha: Balano de dois anos de
26 SARMENTO, Manuel J. (2000). Lgicas de aco nas escolas. Lisboa: IIE, pg. 7.
105
a estabilidade e a responsabilidade, destacando, ainda, a importncia da gesto

escolar baseada no sistema institudo em 1976. Concebia-se, assim, uma
administrao escolar com estreita ligao com a comunidade escolar, numa
lgica de descentralizao e participao.
O modelo de direco, administrao e gesto das escolas de educao prescolar e dos ensinos bsico e secundrio (Decreto-Lei n. 172/91, de 10 de
Maio) era considerado como reforma cultural profunda27, tendo sido apresentado pelo Ministrio da Educao como um pilar fundamental da reforma
do sistema educativo [...] que procura responder s exigncias de uma outra
ordem educativa.28
Com base em tais pressupostos e pretenses, determinou-se, numa lgica
tcnica e burocrtica, que a sua implementao experimental se fizesse progressivamente, em regime de experincia pedaggica (art. 52, Decreto-Lei n.
172/91). Esta aplicao experimental foi acompanhada e avaliada por um
Conselho criado pela Portaria n. 812/92, de 18 de Agosto, (no cumprimento
do disposto no n. 1 do art.48 do Decreto-Lei n. 172/91), ao qual lhe competia (art. 48, 2), proceder avaliao do modelo de direco, administrao e
gesto durante os seus trs primeiros anos de vigncia, apresentando, semestralmente, relatrios de avaliao e propostas de correco. A aco desse
Conselho contribuiu, assim, para identificar os xitos e as dificuldades e para
fornecer as bases de aperfeioamento do modelo (Prembulo - Despacho n.
36/SEEBS/SERE/93, de 31 de Agosto).
No tendo sido generalizado o modelo estatudo pelo Decreto-Lei n.
172/91, de 10 de Maio, contrariamente ao previsto no art. 52 do diploma, s
mais tarde surge o Decreto-Lei n. 115-A/98, de 4 de Maio, que vai generalizar
o paradigma da autonomia a toda a rede de estabelecimentos pblicos, mediante aplicao do novo regime jurdico da autonomia, administrao e gesto das
escolas da educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio. Este DecretoLei n. 115-A/98, de 4 de Maio, assenta numa perspectiva de melhoria do sistema educativo e de construo de escolas democrticas e de qualidade,29 reiterando a democraticidade e a participao, inscritos no regime da gesto
27 CUNHA, Pedro DOrey da. Desenvolvimento do novo modelo de administrao e gesto das escolas: desvios e aprofundamentos. Inovao. Vol. 8, 1-2, Lisboa, 1995, pg. 57.
Lusfonas, pg. 121.
29 LEMOS, Jorge; FIGUEIRA, Joaquina (2002). Estatuto dos Parceiros da Comunidade Educativa legislao
anotada. Porto: Porto Editora, pg. 7.
106
democrtica de 1976 e diplomas subsequentes no mbito da Reforma Educativa e, ainda, pressupondo a participao dos vrios parceiros na vida das
comunidades educativas.
Volvidos mais de dez anos depois de enunciados os pressupostos tericos
que enformaram a filosofia subjacente reforma educativa e da aposta na
autonomia da escola, a saga das orientaes superiormente emanadas continua a fazer parte da correspondncia recebida nas escolas e, consequentemente, a condicionar todas as lgicas de aco dos rgos de gesto, mesmo aps
a constituio dos agrupamentos de escolas. Embora no sendo de todo visvel na prtica quotidiana da gesto das escolas, a autonomia foi-se implementando por aco dos normativos legais e por influncia duma praxis de regulao e controlo das decises das escolas por parte das estruturas intermdias
do Ministrio da Educao Direces Regionais de Educao e Centros de
rea Educativa.
Em relao prtica centralizadora da administrao pblica e posterior
desconcentrao, confirma Conceio Pinto30 no campo educativo, at
criao das Direces Regionais tudo era decidido entre a 24 de Julho e a 5
de Outubro, ou seja, num processo claro de centralizao total. Esta prtica de
regulao e controlo nas escolas, pelo Poder Central e servios do Ministrio
da Educao, bem como a persistncia da autonomia relativa ao longo dos
anos, j haviam sido identificadas por Joo Barroso:
O Estado via-se confrontado com a complexidade do sistema que no
conseguia gerir. Nesse sentido, o que se passa que os discursos e os processos
de gesto centrados em escola, autonomia, partenariado, apresentados como
conquistas, como reconhecimento de modelos tericos avanados, no fundo
mais no so do que expedientes a que o Estado deita a mo para resolver os
seus problemas de centralismo, de gesto do sistema.31
De facto, a autonomia das escolas tem sido um fenmeno por decreto, sempre merc dos despachos normativos do Ministrio da Educao e das circulares e ofcios-circulares das Direces Regionais e dos Centros de rea
Educativa, como reala Ramos no domnio administrativo e numa regulao
de racionalidade legal no alterada a instrumentalidade utilizada na relao da
30 PINTO, Conceio Alves. Escola e Autonomia. A: DIAS ALFREDO G. [et al.] (1998). Autonomia das
Escolas. Lisboa: Texto Editora, pg. 9-24.
31 BARROSO, Joo. A Administrao Escolar: reflexes em confronto. Inovao. Vol. 8, 1-2. Lisboa,
1995, pg. 19.
107
administrao com as escolas, continuando a reger-se pela formalidade do despacho, da circular, do ofcio-circular e do ofcio.32
Podemos dizer que, desde a implementao do regime de autonomia escolar,
grassa nas escolas portuguesas uma autonomia relativa, caracterizada fortemente
pela ausncia de autonomia financeira, como enfatiza M. Sarmento33 O Dec.Lei 43/89 no atribui autonomia financeira plena s escolas, dado que apenas
lhes compete elaborar a proposta de oramento, a ser ratificada pelos rgos hierrquicos do Ministrio da Educao. Portanto, a decretada autonomia das
escolas no passou disso mesmo, uma vez ser dado adquirido e ainda hoje verificvel que a gesto das escolas contnua, desde 1989, a ser conduzida, controlada e regulada pela administrao central e servios regionais desconcentrados,
numa lgica de centralizao administrativa reguladora das decises locais,
entenda-se, ao nvel da direco das escolas, como esclarece Conceio Pinto:
Com a criao das Direces Regionais, passmos a uma organizao de
tipo desconcentrado, mas que continua a ter caractersticas de centralizao. S
que, em vez de um nico plo, a centralizao desdobrou os plos atravs dos
quais decide sobre tudo o que de importante se refere direco das escolas.34
Estamos em crer que esta atitude do Estado se deveu por certo a um lapso
conjuntural, talvez a um mero hiato temporal na redefinio de funes e a
uma no redistribuio de competncias entre as diferentes instncias da
administrao educacional, paralelamente com a no ocorrncia de uma descentralizao efectiva, qui devido a um permanente dilema da Administrao, numa lgica de manuteno burocrtica do sistema assente num tradicional poder poltico e burocrtico sobre as escolas. Mas este paradoxo tem
merecido a ateno de estudiosos e decisores de poltica educativa, como regista Joo Barroso:
O interesse que a investigao, e mais recentemente, a prpria administrao tm manifestado pela Escola enquanto organizao, comunidade, sistema social e unidade de gesto, constitui uma das tendncias mais sugestivas do
estudo e desenvolvimento dos sistemas educativos, desde o incio dos anos
oitenta.35
32 RAMOS, Conceio Castro. Os contratos de autonomia e a repolitizao da escola: as lgicas de interveno da administrao educativa. A: AFONSO A. [et al.]. Que fazer com os contratos de autonomia. Porto:
Edies ASA / Cadernos Pedaggicos, pg. 76.
33 SARMENTO, Manuel J. (1996). A escola e as Autonomias. Porto: Edies ASA, 2a ed., pg. 34.
34 PINTO, Conceio Alves. Escola e Autonomia. A: DIAS, ALFREDO G. [et al.] (1998). Autonomia das
Escolas. Lisboa: Texto Editora, pg. 9-24.
35 BARROSO, Joo (1996). Autonomia e Gesto das Escolas. Lisboa: Ministrio da Educao, pg. 9.
108
Na perspectiva de minimizao deste dilema, no reconhecimento de que

a situao educativa portuguesa revelava uma atrofia quando comparada com a
dos pases congneres europeus, mas sobretudo num propsito de alterao e
transformao da administrao educativa, a partir de 1995, e com maior
expresso e visibilidade desde 1998, o Ministrio da Educao aposta em centrar a vida educativa nas escolas e promover a territorializao, como sustentado em Pacto Educativo para o Futuro, segundo o compromisso de aco
Descentralizar as polticas educativas e transferir competncias para os rgos
de poder local,36 e tambm no compromisso de fazer da escola o centro privilegiado das polticas educativas. Esta territorializao desenvolver-se- numa
consequente valorizao da autonomia pedaggica e administrativa da escola.
Deriva este propsito do entendimento da autonomia da escola como um
valor intrnseco sua organizao e como um meio desta realizar em melhores condies as suas finalidades em benefcio das aprendizagens dos alunos e
do desenvolvimento local. Na comunho destes princpios tericos, nossa
convico que o desenvolvimento da autonomia pelas e nas escolas meio
excelente para, com carcter vinculativo das polticas educativas, se instalar no
sistema educativo portugus a descentralizao educativa, sob a forma deslocalizada e contextualizada. Para isso, fundamental que as polticas entendidas na concepo ampla de uma poltica definidora de opes e orientaes,
ganhem terreno ao nvel local, quer no planeamento, quer na tomada de
decises, bem como na valorizao das estratgias.37
Deste modo, parece-nos indispensvel que, no exerccio da sua autonomia
pedaggica, a escola estabelea as parcerias adequadas e protagonize o papel
que lhe cabe enquanto organizao escolar, para que, no que respeita
dimenso do planeamento estratgico da educao e aco educativa, a escola melhor realize as competncias prprias e desenvolva as estratgias adequadas para a consecuo das finalidades educativas.
Em definitivo, enquanto dimenso fundamental da organizao territorial
e da dimenso local das polticas educativas, a autonomia indissocivel da
responsabilizao das escolas e restantes organismos da administrao educativa, implicando a reduo de ambiguidades na delimitao de competncias e
36 ME-MINISTRIO DA EDUCAO (1996). Pacto Educativo para o Futuro. Lisboa: Ed. do Ministrio da
Educao, pg. 15.
37 STOER, Stephen; CORTESO, Lusa; CORREIA, Jos Alberto (orgs.) (2001). Transnacionalizao da educao: da crise da educao educao da crise. Porto: Edies Afrontamento, pg. 46. AFONSO [et al.]
(1999). Que fazer com os contratos de autonomia. Porto: Edies ASA, pg. 23-56.
109
um efectivo acrscimo da capacidade para executar e fazer executar os planos

e projectos concebidos no exerccio daquelas competncias. Se tomarmos por
base esta definio de autonomia, com toda a propriedade podemos considerar que o exerccio da autonomia escolar uma legitimao e uma deriva da
prpria gesto assente nos princpios da democraticidade e da representatividade, agora com reforado apelo e incentivo participao.
Por outro lado, da associao capacidade responsabilidade decorre um
imperativo ao nvel da liderana no sentido da gesto profissional. A relao
da autonomia escolar com a organizao territorial e a dimenso local remetem para a participao da comunidade educativa na poltica educativa local e
nas dinmicas escolares.
2. O VAIVM DA DESCENTRALIZAO NO SISTEMA EDUCATIVO PORTUGUS
As reformas educativas tm sempre, de uma forma ou outra, medidas
polticas de incidncia directa e indirecta nos modelos de gesto nos estabelecimentos escolares. Historicamente o sistema educativo portugus foi marcado por vrias mudanas, que se distribuem desde a tutela na formao de
professores ao modelo organizativo da escola e sua administrao, por exemplo, a organizao pedaggica e a administrao dos liceus, seguindo-se a
democratizao da escola, a mudana das prticas escolares e a organizao
administrativa e pedaggica e, por fim, a questo central da autonomia das
escolas. A direco e gesto das escolas e a organizao curricular continuam
a ser a pedra angular das propostas e medidas de reforma e contra-reformas
para a reorganizao da instruo, do ensino e da educao em Portugal.
As propostas e mudanas nas polticas educativas tm ocorrido em coexistncia com acontecimentos sociais e polticos da mais diversa natureza:
reformas administrativas, reorganizao de currculo escolares, mudanas de
ministro e de Governo, entre outras.38 Porm, a descentralizao do sistema
nunca foi efectivamente levada a bom termo, a sua visibilidade no passou de
intenes ou meras tentativas de transferncia de concepes organizacionais
dos municpios como modelo de referncia para a organizao.
38 FERNANDES, A. Sousa. Descentralizao Educativa e Projecto de Regionalizao. A: Joo
Formosinho [et al.] (1999). Comunidades Educativas, Novos Desafios Educao Bsica, pg.181-198. Braga:
Livraria Minho. Ibid. Os Municpios Portugueses e a Educao: entre as representaes do passado e os
desafios do presente. A: FORMOSINHO, J. [et al.] (1999b). Comunidades Educativas, Novos Desafios
Educao Bsica. Braga: Livraria Minho, pg. 159-180.
110
Na verdade, desde meados do sculo XIX, os municpios tm tido uma

relao de avanos e recuos com o ensino e a educao. Neste percurso a organizao da escola foi objecto de tentativas de descentralizao e alargamento
das atribuies e autonomia municipais na rea do ensino, de que foram paladinos Alexandre Herculano, nos meados do sculo XIX, e Antnio Srgio, na
dcada de vinte do sculo XX. A base doutrinal da ideologia democrtica e do
municipalismo levou Antnio Srgio a teorizar o paradigma da EscolaMunicpio.
Mais tarde o Estado Novo salazarista (1930-1969) reforou a centralizao
do sistema de administrao pblica portuguesa, numa completa subordinao das escolas ao Ministrio da Educao. ainda no Estado Novo, com a
primavera marcelista (1969-74), que o Ministro da Educao, Veiga Simo,
prope um projecto de liberalizao falhada, tendo mesmo definido a democratizao do ensino como objectivo prioritrio, sendo que ento, no contexto poltico da Reforma de 1973 era o de um Estado autoritrio e administrativamente centralizado.39 De facto, a democratizao foi entendida como:
o reforo na distribuio dos recursos educativos, em termos de mais escolas,
mais professores, mais dotaes financeiras, maior diversidade de ensino, de
apoios socioeconmicos, de distribuio geogrfica de estabelecimentos de
ensino; e, ainda, como igualdade de sucesso, em termos de alteraes curriculares, de formao de docentes e tcnicos de educao, de mtodos pedaggicos e de aplicao de novas tecnologias educativas.
na conjuntura democrtica do Ps 25 de Abril de 1974 que a interveno
municipal na Educao ganha terreno, configurando-se agora uma nova tipologia de competncias municipais. A aplicao destas competncias e atribuies do poder local visvel, nomeadamente, ao nvel da participao das
autarquias em rgos colegiais internos da escola, com maior expresso na
assembleia de escola. O modelo organizacional de gesto, definido pelo
Decreto-Lei n. 115-A/98, de 4 de Maio, inclui o regime de administrao e
gesto das escolas, a participao dos parceiros educativos e, especialmente, o
poder local na rea da educao adquire uma outra dimenso tambm ao nvel
das responsabilidades e partilha de poderes.
Porm, com as atribuies e competncias conferidas pela Lei-Quadro n.
159/99, de 14 de Setembro, que esse Poder Local ganha o estatuto de inter39 FERNANDES, A. Sousa. A Distribuio de Competncias entre a Administrao Central, Regional,
Local e Institucional Segundo a Lei de Bases do Sistema Educativo. Comunicao apresentada no Seminrio
A Gesto do Sistema Escolar. Braga: Comisso de Reforma do Sistema Educativo, 1987, pg. 106.
111
veno na rea da educao. Esta interveno reforada pelo Decreto-Lei n.

7/2003, de 15 de Janeiro, no que concerne a Carta Educativa e ao Conselho
Municipal de Educao. Na verdade, os Conselhos Municipais de Educao
(CME), que substituram os anteriores Conselhos Locais de Educao (CLE),
foram criados para permitir a transferncia de competncias da administrao
central para as autarquias, no que respeita ao ensino no superior, pelo que
surgem com perfil de rgos de coordenao territorial da poltica educativa e
com as competncias seguintes:
A coordenao do sistema educativo e a articulao da poltica educativa
com outras polticas sociais ao nvel municipal;
O acompanhamento do processo de elaborao e a actualizao da carta
educativa municipal;
A participao na negociao e execuo dos contratos de autonomia previstos no Decreto-Lei n. 115-A/98, de 4 de Maio;
A apreciao dos projectos educativos a desenvolver no municpio;
A interveno na requalificao do parque escolar.
Sendo o CME uma instncia de coordenao e consulta que tem por

objectivo a promoo, a nvel municipal, da coordenao da poltica educativa, articulando a interveno dos agentes educativos e dos parceiros sociais
interessados, a este rgo reconhecido papel importante pela possibilidade de
nele poderem ser apresentadas propostas adequadas ao aumento da eficcia do
sistema, na promoo de solues educativas e de respostas no sentido da satisfao das expectativas da sociedade no que respeita educao e ao desenvolvimento.
No obstante a reconhecida vontade autrquica e a abertura descentralizao, bem como da importncia do papel dos Conselhos Municipais de
Educao (CME), registamos que o modo como se procedeu transferncia
de atribuies e competncias para as autarquias, assim como a constituio
dos CME, sob o figurino estatudo pelo Decreto-Lei n. 7/2003 foi objecto de
contestao pblica, designadamente pelos sindicatos de professores.
Para alm de se pronunciarem desfavoravelmente quanto ao contedo do
diploma, designadamente no tocante a competncias de anlise do trabalho
dos docentes e capacidade de pronncia sobre os projectos educativos das
escolas, tambm foram questionados e denunciados o processo de nomeaes
para a composio dos referidos CME e a constituio de Agrupamentos de
Escolas (2002-2003 e 2003-2004). Verificaram-se mais recuos que avanos na
112
poltica educativa nestes comeos do sculo XXI no que concerne a descentralizao educativa, em oposio ao que havia sido orientao e prtica das polticas educativas nos finais do sculo passado.40
Efectivamente, na sequncia da estrutura orgnica emanada pelo Ministrio da Educao, atravs do Decreto-Lei n. 208/2002, de 17 de Outubro,
diploma ento considerado como um dos pilares da regenerao da administrao educativa, a publicao do Decreto-Regulamentar n. 10/2004, de 28 de
Abril, que se esvaziou as Coordenaes Educativas de poder, em favor das
Direces Regionais de Educao (DRE). Neste diploma regulamentar, s
DRE so atribudas funes de administrao desconcentrada do sistema educativo, cabendo-lhes um papel de intermediao, no pressuposto de que assim
contribuem para o sucesso da territorializao educativa.41 No Prembulo
desse diploma reforada a descentralizao administrativa das DRE: s
direces regionais compete uma tarefa da maior importncia em todo o processo de descentralizao administrativa na rea da educao, articulando a sua
aco com a das autarquias locais, em particular no que diz respeito elaborao das cartas educativas, participao nos conselhos municipais de educao e concretizao da educao a nvel local.
Infere-se deste modo que se refora o efeito da proximidade e se valoriza a
deciso na base do melhor conhecimento das realidades locais pelos responsveis das Escolas e das Coordenaes Educativas, designadamente nas relaes
com as autarquias, e na efectiva afirmao da autonomia. Contudo, os Coordenadores Educativos vieram a desempenhar um papel directo na constituio
dos Agrupamentos de Escolas e na designao de representantes da educao
para os Conselhos Municipais de Educao (CME). Apesar de algumas virtualidades reconhecidas ao actual ordenamento jurdico de direco e gesto de
escolas, ele ficou a meio caminho, e aquilo que era o cerne da proposta do
Conselho de Reforma do Sistema Educativo, ou seja o dotar as escolas de uma
verdadeira direco e autonomia, ficou adiado mais uma vez, mantendo-se disfarada num discurso de autonomia e participao a centralizao e controle
pela administrao, quase inalteradas nos seus aspectos essenciais.42
40
SIMES, Graa M. J. (2005). Organizao e gesto do agrupamento vertical de escolas. Porto: Edies
ASA.
41 FERNANDES, ANTNIO SOUSA. O governo das escolas: antecedentes da Gesto Democrtica no perodo Liberal e Republicano. Noesis 25, Lisboa, 1992, pg. 15-17.
42 FERNANDES, ANTNIO SOUSA. O actual ordenamento jurdico da direco e gesto das escolas potencialidades e limites. Administrao e Avaliao das Escolas. Notcias da Federao 2. Porto: Federao
Nacional dos Sindicatos da Educao, 2003, p. 7-24.
113
Provavelmente estas fragilidades e constrangimentos organizacionais decorrem da dbia autonomia duma menor interiorizao, do envolvimento directo dos potenciais implicados no processo professores, alunos, pais/encarregados de educao, autarquias, designadamente na constituio dos agrupamentos de escolas, no pressuposto de que a constituio desses agrupamentos
resultasse de dinmicas locais e do levantamento rigoroso das necessidades
educativas, designadamente atravs das cartas escolares concelhias, e no respeito pelo princpio regulamentar de que a iniciativa de constituio de agrupamento de escolas cabia comunidade educativa, atravs dos rgos de administrao e gesto das escolas interessadas do municpio, e ao director regional
de educao da respectiva rea (Decreto Regulamentar n. 12/2000, de 29 de
Agosto, art. 5, n.1).
Reconhecemos, pois, que a autonomia nas escolas ainda carece de longos
passos para ser um dado adquirido, e que se impe prosseguir no desenvolvimento de uma lgica de ordenamento do territrio, de descentralizao com
realizao de uma poltica coerente e eficaz de rede educativa conducente
teritorializao educativa.
3. PARADIGMAS DA AUTONOMIA E DA GESTO DAS ESCOLAS
Como j referimos, na sequncia da LBSE, ocorreu todo um processo de
mudanas na orientao das polticas educativas portuguesas, em que foram
trazidos colao novos quadros tericos educacionais e paradigmas de gesto
escolar, novos conceitos de escola, de currculo e outros paradigmas de organizao do sistema educativo e da gesto das escolas. luz da filosofia subjacente LBSE e do processo reformista, que se justifica uma abordagem suficientemente aprofundada aos conceitos de escola, autonomia e sua relao
directa com a gesto participada num quadro de descentralizao educativa.43
Na verdade, os princpios da descentralizao educativa, da participao
comunitria e contextualizao das dinmicas escolares aparecem explicitamente consagrados na LBSE (1986, art. 3, alnea g). Registava-se nesse diploma um novo entendimento da escola como lugar nuclear do processo educativo, apostando-se na implementao da autonomia nas escolas (Decreto-Lei
n. 43/89, de 3 de Fevereiro) e na dimenso formativa da escola que visava a
43 BARROSO, JOO; PINHAL, J. (org.) (1996). A Administrao da educao os caminhos da descentralizao. Lisboa: Edies Colibri.
114
educao, integrao, cidadania dos alunos. Ao nvel da gesto do sistema

educativo e do governo da escola, fez-se a apologia de princpios orientadores
para a autonomia, a diversificao e a abertura institucional, num quadro de
participao e descentralizao (LBSE, art. 3, 4 a 10; art. 43 a 45). Neste sentido, reafirma-se nos finais da dcada de 80 o lugar central da escola nas medidas de poltica educativa.
Este paradigma de gesto da autonomia nas escolas decorre da LBSE e
desenvolve-se no mbito da Reforma Educativa, num contexto de desconcentrao de funes e de poderes (Decreto-Lei n. 43/89, Prembulo) que assenta em dois pressupostos: na valorizao da escola pelo exerccio da sua autonomia e gesto mediante um projecto educativo prprio; e na mais-valia da participao da comunidade educativa. Assim, a evoluo da gesto escolar democrtica e participada tomou visibilidade na institucionalizao normativa da
autonomia pelo Decreto-Lei n. 43/89, de 3 de Fevereiro, onde a autonomia
da escola se desenvolvia nos planos cultural, pedaggico e administrativo
(art. 2, 3), isto , na capacidade de elaborao e realizao de um projecto educativo em benefcio dos alunos e com a participao de todos os intervenientes no processo educativo (art. 2, 1).
este princpio de que as prticas de autonomia requerem a existncia de
projecto educativo que se releva, por um lado, a necessidade de a escola se conhecer mais e melhor a si mesma e sociedade/meio envolvente, com a qual
fundamental desenvolver um outro nvel de relaes, e, por outro, se insiste na
consequente identidade e afirmao da escola como locus da aco educativa
mas tambm como agente de mudana cultural, na prestao do melhor servio pblico de educao. O desenvolvimento desta escola pblica, participativa e eficaz pressupe, partida, a existncia de autonomia da escola, com a
conscincia cada vez mais aguda de que o empreendimento educativo s vivel com a cumplicidade e o empenho dos diferentes grupos institucionais da
escola, das clientelas e da opinio pblica, elementos objectivos e subjectivos
de uma mudana cultural.44
A mudana cultural a este nvel integra as competncias para a negociao,
para a planificao e para a inovao, por desenvolvimento da gesto centrada na escola assente nos pressupostos fundamentais da aco com dimenso
cientfico-pedaggica e com fundamentao poltico-gestionria. na base de
tais princpios e na perspectiva da descentralizao, da abertura da escola
44 CLMACO, M. Carmo; SANTOS, Joo (1992) Monitorizao das Escolas Observar o Desempenho
Conduzir a Mudana. Lisboa: Ministrio da Educao, pg. 47.
115
comunidade e no sentido da implementao da autonomia das escolas que,

depois de trs anos de aplicao experimental do regime de autonomia institucionalizado pelo Decreto-Lei n. 43/89, se publicou o Decreto-Lei n.
172/91, de 10 de Maio, que tem por objecto o regime de direco, administrao e gesto dos estabelecimentos de educao pr-escolar e dos ensinos
bsico e secundrio (art. 1), no pressuposto de que a autonomia das escolas e
a descentralizao constituem aspectos fundamentais dessa nova organizao
educativa, com o objectivo de concretizar na vida da escola a democratizao,
a igualdade de oportunidades e a qualidade de educao.
A pretenso de assegurar escola as condies que possibilitam a sua integrao no meio em que se insere tambm sublinhada no referido Prembulo,
com referncia explcita a exigncias de estabilidade, eficincia e responsabilidade. Os princpios de representatividade, de democraticidade e de integrao comunitria, inscritos no Decreto-Lei n.43/89, so igualmente reiterados, bem como a prossecuo dos objectivos nacionais e a afirmao da diversidade pelo exerccio da autonomia local e da elaborao dos projectos educativos de escola. Na verdade, o desenvolvimento do projecto educativo implica
a necessria mobilizao de todos os parceiros, mobilizao em que fundamental o dilogo, a partilha de contributos e a operacionalizao de uma rede
facilitadora das relaes interpessoais e da responsabilizao colectiva.45
luz destes princpios, e numa perspectiva historiogrfica, que dimana
deste diploma para a escola e seus rgos, podemos considerar a insistncia na
localizao educativa e na gesto escolar, no princpio do desenvolvimento de
polticas educativas contextualizadas no espao e no meio local, entenda-se, no
sentido da territorializao educativa. Porm, este paradigma foi desenvolvido
com o Decreto-Lei n. 115-A/98, de 4 de Maio, que constitui a expresso substantiva das polticas educativas sobre a direco e gesto das escolas. Todo o
seu quadro conceptual assenta numa lgica de descentralizao e territorializao, tendo como referncia um territrio educativo com dois cenrios: a
escola e a comunidade onde se insere; ou seja, no entendimento de que a escola lugar nuclear do processo educativo, mas igualmente espao privilegiado
para o desenvolvimento da funo educativa, em parceria e articulao sistemtica com outras instituies da comunidade.46
45 CNE -CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO (1995). Educao, Comunidade e Poder Local, actas do
seminrio realizado em 6 e 7 de Dezembro de 1994. Lisboa: CNE.
46 CANRIO, M. Beatriz B. Parcerias educativas e relao escola/comunidade. Cadernos de Educao de
Infncia (nm. 52), 1999, pg. 42; DIOGO DE LEMOS, JOS M. (1998). Parceria Escola-Famlia, a caminho
116
Neste entendimento, impe-se registar dois conceitos: o conceito de escolacomunidade educativa e o conceito de territrio educativo, referencial por
excelncia no processo de descentralizao educativa e da autonomizao da
escola, enquanto unidades geo-educativas. Estamos, assim, perante uma renovada concepo e viabilizao da escola-comunidade educativa, alis, a escola
pressuposta pela Lei de Bases. A escola-comunidade educativa uma escola com
autonomia pedaggica e administrativa, isto , enquanto comunidade alargada, tem a direco em si prpria. Esta concepo de escola-comunidade educativa implica um modelo de administrao descentralizado gerador de um
espao organizacional de participao a nvel da escola.47
Com base no significado de territrio como espao, no sentido geogrfico
do termo, torna-se fundamental ter presente que territrio o local onde se
ajustam condies especiais da oferta educativa aos projectos das comunidades (Despacho n. 147-B/ME/96), pelo que ganha outra dimenso relacional
com a descentralizao educativa e a conquista da autonomia pela escola, o
conceito de territrio educativo. Assim, os territrios educativos so definidos
pelas prprias prticas sociais e institucionais e resultam do esforo de integrao (pela discusso, negociao e contrato) dos interesses individuais dos
diferentes actores em interesses comuns, mediados pela aco do Estado.
Este conceito tanto mais relevante se consideramos os pressupostos da
descentralizao administrativa e da abertura da escola comunidade, em
estreita conexo com a ideia de que a territorializao um fenmeno essencialmente poltico e implica um conjunto de opes que tm por pano de
fundo um conflito de legitimidades entre o Estado e a Sociedade, entre o
pblico e o privado, entre o interesse comum e os interesses individuais, entre
o poder central e o poder local. Nesta perspectiva fundamental considerar a
escola como novo objecto cientfico enquanto organizao e valorizar a importncia da relao da escola com a comunidade educativa e a necessidade de
implementao de dispositivos indutores e facilitadores da participao de parceiros sociais na escola.
, pois, indispensvel, na gesto da autonomia das escolas valorizar o processo em que cada vez mais assumem relevncia as relaes da escola com a
de uma educao participada. Porto: Porto Editora, pg. 46-68; ROSRIO, M. JOS DO. Gesto escolar e autonomia das escolas: Que contributos para a dana organizacional?. Ler Educao. ESE Beja, 19/20 de
Janeiro/Julho, 1996, pg. 89-91.
47 FORMOSINHO, JOO. Prefcio. A: ADELINO COSTA, JORGE (1991). Gesto Escolar - Participao,
Autonomia, Projecto Educativo da Escola. Lisboa: Texto Editora.
117
comunidade promoverem o envolvimento das foras vivas do meio em aces

da escola, com estabelecimento de parcerias locais. na base da descentralizao administrativa, e neste domnio das relaes horizontais da participao
na educao, que se destaca o papel das autarquias locais, enquanto parceiros
educativos da escola. Esta dimenso participativa das autarquias locais na educao ganha expresso e reforo de legitimidade com a publicao da Lei n.
159/99, de 14 de Setembro, que estabelece o quadro de transferncia de atribuies e competncias para as autarquias locais, e onde se propugna um conjunto alargado de direitos e deveres do poder local na rea da educao, concretizando os princpios da descentralizao administrativa e da autonomia do
poder local (art. 1).
De facto, em funo da proximidade dos actores sociais locais escola, e
no pressuposto de que das vantagens tcnicas da descentralizao, poder-se equacionar a interveno das autarquias na definio e gesto das polticas
educativas locais como potencial contribuinte para a realizao da eficcia e
qualidade da educao e na promoo da coeso social. A escola e a comunidade educativa em geral esto, pois, confrontadas com um leque alargado de
intenes e medidas de descentralizao, numa perspectiva de territorializao
educativa, no entendimento de que a proximidade local deve ser considerada
na definio das polticas educativas e na vida das escolas.48
Na verdade, a participao da comunidade educativa, incluindo a dos
autarcas, no s pode ser factor de facilitao da dinmica escolar, como pensamos que garantia de mais e melhor realizao da eficcia escolar, por via da
territorializao educativa. A aposta neste processo de participao comunitria e de localizao educativa foi exponencialmente visvel nos documentos de
poltica educativa do Ministrio da Educao tutelado por Maral Grilo e de
que o Pacto Educativo para o Futuro, em 1996, a matriz poltica. Este Pacto
surge num quadro de compromisso e de participao social, no pressuposto
de que um pacto educativo para o futuro ter de ser um compromisso de
criatividade e de mobilizao.49 De entre os princpios gerais desse Pacto
destacamos o lugar central da escola no processo educativo, a redefinio das
relaes entre o Estado, a Educao e a Sociedade, o sentido de assegurar
uma maior participao das diversas foras e parceiros sociais nas decises e
48 RODRIGUES, F.; STOER, STEPHEN (1998). Entre parceria e partenariado: amigos Amigos, Negcios
Parte. Lisboa: Celta Editora.
49 MARTINS, GUILHERME OLIVEIRA. Uma Ideia Aberta de Pacto. Pacto Educativo aspiraes e controvrsias. Lisboa: Texto Editora, 1996, pg. 20.
118
na execuo das polticas educativas em todos os nveis da administrao, e

desenvolver processos de co-responsabilizao social no funcionamento do
sistema educativo.50
O desenvolvimento destes princpios consubstancia-se, designadamente,
na prossecuo dos objectivos estratgicos gerais, de que destacamos os seguintes: Promover a participao social no desenvolvimento do sistema educativo;
modernizar, regionalizar e descentralizar a administrao do sistema educativo; desenvolver processos de informao estratgica e alargar as redes de comunicao; fazer do sistema educativo um sistema de escolas e, de cada escola um
elo de um sistema local de formao. Alm disso, os objectivos estratgicos
especficos seriam: transferir competncias, recursos e meios para os rgos de
poder local e para as escolas; territorializar as polticas educativas dinamizando e apoiando formas diversificadas de gesto integrada de recursos e favorecendo a sua adaptao s especificidades locais; desenvolver os nveis de autonomia das escolas.
ALGUMAS (IN) CONCLUSES
pertinente dizer que a prossecuo dos objectivos referidos na gnese do
Decreto-Lei n. 115-A/98, de 4 de Maio, e da Lei n. 159/99, de 14 de
Setembro, permitiu a construo de dispositivos para a descentralizao educativa. Foi neste cenrio de mudana na administrao e gesto nas escolas, na
senda da territorializao educativa, consubstanciada num processo conjugado
na autonomia conferida s escolas e no quadro de transferncia de atribuies
e competncias para o Poder Local, que fez evoluir a Gesto Democrtica das
Escolas, ou seja a administrao e a gesto alicerou-se na autonomia e na participao da comunidade educativa. na dimenso da participao comunitria que tem relevncia o papel dos municpios e/ou autarquias na educao,
com base no quadro jurdico de transferncia de atribuies e competncias
para as autarquias locais na rea da educao.
Importa, na consolidao da autonomia das escolas e na base da interveno das autarquias locais na educao, garantir que a descentralizao educativa no seja um meio para a subjugao da educao a causas alheias ou
eivadas de pressupostos assentes no desconhecimento da problemtica da edu50 MARQUES, MARGARIDA. Comunidades Educativas e Parcerias. Colquio Educao e Sociedade. Porto:
4 Nova Srie, 1998, pg. 128-133.
119
cao. As polticas educativas locais e regionais no podem depender dos propsitos socioeducacionais do decisor unipessoal, seja ele presidente deste ou
daquele organismo regional, do lder autarca ou dirigente escolar, mas sim
dos interesses comunitrios, da deciso partilhada e da co-responsabilidade dos
parceiros sociais.
O processo de transferncia de competncias para as escolas, no quadro da
sua autonomia, deve ser articulado com as medidas a tomar nos seguintes
domnios: reorganizao e redefinio funcional do aparelho de Estado, a
nvel central e regional; processo de transferncia de competncias para as
autarquias; co-responsabilizao da sociedade local na prestao do servio
pblico de educao nacional, atravs de mltiplas parcerias de natureza
socioeducativa.51 O envolvimento das autarquias na definio e gesto das
polticas educativas locais no pode evoluir para um municipalismo escolar
subordinado a uma qualquer autocracia ou oligarquia locais. Antes pelo contrrio, a sua aco participativa na causa da educao deve pautar-se por princpios que enformam a lgica de aco da parceria, e deve ser imagem de
representatividade e exerccio democrtico em prol da qualidade educativa,
do desenvolvimento e coeso social.
Mas, para que a escola concretize a autonomia com dinmicas de participao activa dos actores sociais implicados directa e indirectamente, de todos
os interessados explcita e implicitamente na educao, para que a autonomia
acontea nas escolas com a dimenso executiva e o grau de eficincia indispensveis, fundamental que a escola se comporte e seja considerada como unidade organizacional do sistema educativo, escola - organizao capaz de estabelecer redes de nvel local promotoras da escola-comunidade educativa.52
Em definitivo, h seis ideias chave que gostarias referir:
No que respeita reorganizao da administrao educacional portuguesa
inverteu-se a tradio duma gesto centralizada, transferindo as estruturas de
deciso para o nvel local (municpios, autarquias). com neste enfoque
de poltica educativa local que ressurge a escola como objecto local e emerge
a questo da problemtica educacional e da gesto democrtica nas escolas.
51 CARVALHO, A.; ALVES, J. MATIAS; SARMENTO, MANUEL J. (1999). Contratos de autonomia, aprendizagem organizacional e liderana. Porto: Edies ASA.
52 CANRIO, M.; BEATRIZ B. Parcerias educativas e relao escola/comunidade. Cadernos de Educao
de Infncia 52 (1999), pg. 43-44; MATOS, ANTNIO. Autarquias e Educao: das competncias s experincias. A: BARROSO, JOO; PINHAL, JOO (orgs.) (1996). A Administrao da Educao, os caminhos da descentralizao. Lisboa: Colibri, pg. 63-66.
120
A gesto democrtica das escolas associa-se ao processo de mudanas sociais

e educativas actuais nos sistemas educativos, constituindo um ponto
importante para a qualidade e eficcia da s escolas;
Ao nvel da gesto centrada na escola, o sistema educativo registou nas ltimas dcadas um processo reformista assente em trs aspectos: educao,
ensino e gesto escolar;
Nesta concepo de escola com autonomia, numa lgica de mudana de
paradigma organizacional, o projecto educativo de escola constitui o instrumento de construo dessa autonomia e da tenso gerada pela descentralizao educativa;
A abertura da escola participao dos actores sociais na educao, na
construo da autonomia e do modelo de escola - comunidade educativa
implica a identidade local da escola e a evoluo para a descentralizao e
territorializao educativa. A participao desses actores ter um maior
grau de mobilidade e concretizao efectiva se a escola se afirmar como
parte integrante e dinamizadora da sociedade local na educao e desenvolvendo melhor, no quadro dimensional da escola comunidade educativa, a autonomia e gerar uma gesto participativa. A ideia de escola
comunidade educativa substanciada pela valorizao positiva dos municpios / autarquias, dos professores e dos agentes educativos, o que pressupe uma responsabilizao de tipo democrtico.
Haver, pois, que redefinir com clareza e rigor os limites de interveno do

poder local na educao, j que o reforo da dimenso local da escola exige
alteraes nos modos de regulao, organizao e boas prticas de gesto.53 O
cenrio educativo actual caracteriza-se pela implementao da autonomia das
escolas com entrosamento na complexidade do desenvolvimento da territorializao educativa. Tambm consideramos importante perceber em que medida se perspectiva o desenvolvimento da territorializao educativa, no exerccio da autonomia escolar com a participao das autarquias locais.
53 BARROSO, JOO. A Escola como espao pblico. A: TEODORO, ANTNIO (20002). Educar, promover, emancipar, os contributos de Paulo Freire e Rui Grcio para uma pedagogia emancipatria. Lisboa: Edies
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125

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Educaci i Histria: Revista dHistria de lEducaci

Nm. 14 (juliol-desembre, 2009), p. 95-125

Autonomia e gesto democrtica das escolas

Data de recepci de loriginal: novembre 2008

ERNESTO CANDEIAS MARTINS

AUTONOMIA E GESTO DEMOCRTICA DAS ESCOLAS PORTUGUESAS NO CONTEXTO DA DESCENTRALIZAO

PALABRAS CLAVE: poltica educativa, descentralizacin educativa, relacin escuela

ERNESTO CANDEIAS MARTINS

AUTONOMIA E GESTO DEMOCRTICA DAS ESCOLAS PORTUGUESAS NO CONTEXTO DA DESCENTRALIZAO

educativo portugus. No seguinte ponto faremos uma incurso sobre os

ERNESTO CANDEIAS MARTINS

mpares de luta, de manifestao pblica marcante e a dinamizao sindical

AUTONOMIA E GESTO DEMOCRTICA DAS ESCOLAS PORTUGUESAS NO CONTEXTO DA DESCENTRALIZAO

Na prossecuo dos princpios e objectivos inscritos na LBSE, em 1988,

ERNESTO CANDEIAS MARTINS

AUTONOMIA E GESTO DEMOCRTICA DAS ESCOLAS PORTUGUESAS NO CONTEXTO DA DESCENTRALIZAO

centralizao e uma desconcentrao de poderes e funes em vista a uma

ME-MINISTRIO DA EDUCAO (1989). A Reforma Educativa em Marcha: Balano de dois anos de

ERNESTO CANDEIAS MARTINS

Neste quadro de reforma educativa e de mudanas conceptuais do modelo

AUTONOMIA E GESTO DEMOCRTICA DAS ESCOLAS PORTUGUESAS NO CONTEXTO DA DESCENTRALIZAO

de diplomas legais prossecutores da mudana desejada na administrao escolar portuguesa.

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a estabilidade e a responsabilidade, destacando, ainda, a importncia da gesto

AUTONOMIA E GESTO DEMOCRTICA DAS ESCOLAS PORTUGUESAS NO CONTEXTO DA DESCENTRALIZAO

ERNESTO CANDEIAS MARTINS

AUTONOMIA E GESTO DEMOCRTICA DAS ESCOLAS PORTUGUESAS NO CONTEXTO DA DESCENTRALIZAO

Na perspectiva de minimizao deste dilema, no reconhecimento de que

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um efectivo acrscimo da capacidade para executar e fazer executar os planos

AUTONOMIA E GESTO DEMOCRTICA DAS ESCOLAS PORTUGUESAS NO CONTEXTO DA DESCENTRALIZAO

Na verdade, desde meados do sculo XIX, os municpios tm tido uma

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veno na rea da educao. Esta interveno reforada pelo Decreto-Lei n.

Sendo o CME uma instncia de coordenao e consulta que tem por

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ERNESTO CANDEIAS MARTINS

AUTONOMIA E GESTO DEMOCRTICA DAS ESCOLAS PORTUGUESAS NO CONTEXTO DA DESCENTRALIZAO

educao, integrao, cidadania dos alunos. Ao nvel da gesto do sistema

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comunidade e no sentido da implementao da autonomia das escolas que,

AUTONOMIA E GESTO DEMOCRTICA DAS ESCOLAS PORTUGUESAS NO CONTEXTO DA DESCENTRALIZAO

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comunidade promoverem o envolvimento das foras vivas do meio em aces

AUTONOMIA E GESTO DEMOCRTICA DAS ESCOLAS PORTUGUESAS NO CONTEXTO DA DESCENTRALIZAO

na execuo das polticas educativas em todos os nveis da administrao, e

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A gesto democrtica das escolas associa-se ao processo de mudanas sociais

Haver, pois, que redefinir com clareza e rigor os limites de interveno do

ERNESTO CANDEIAS MARTINS

AUTONOMIA E GESTO DEMOCRTICA DAS ESCOLAS PORTUGUESAS NO CONTEXTO DA DESCENTRALIZAO

CLMACO, M. CARMO; SANTOS, JOO (1992). Monitorizao das Escolas Observar o

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FORMOSINHO, JOO. De Servio de Estado a Comunidade Educativa. Revista

AUTONOMIA E GESTO DEMOCRTICA DAS ESCOLAS PORTUGUESAS NO CONTEXTO DA DESCENTRALIZAO

(org.) (1999). Autonomia da escola polticas e prticas. Porto: Ed. ASA.

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