A construo do sistema educativo local em

portugal: uma histria recente

Joo Pinhal1

Resumo

Este artigo tem por objeto de estudo a construo do sistema educativo

local em Portugal, ocorrido com a democratizao da sociedade e do
desenvolvimento, focando a interveno dos municpios como o principal
fator da educao. A descentralizao e a interveno municipal so
reas-chave dos processos de desenvolvimento social e humano. O estudo
periodiza a legislao e as prticas pedaggicas em suas diversas pocas e
resume o conjunto de competncias municipais em matria de educao,
na atualidade. Conclui, apresentando algumas tendncias da educao
actual.
Palavras-chave: Legislao da Educao Municipal; Sistema educativo local;
Competncias Municipais.

A Importncia dos Municpios

No caminho da democratizao da sociedade e do
desenvolvimento, os municpios tm um papel principal, no um
mero papel de apoio ou complementar do papel do Estado. Nem
tampouco o de mero suporte das iniciativas de uma sociedade civil,
a quem tenha sido deixada a grande parte da iniciativa de proviso
dos bens e dos servios de que carecem os cidados.
certo que esse papel principal no foi sempre reconhecido,
e isso particularmente verdade em relao a Portugal. Mas o
fundamento da constituio dos municpios, associado ao direito
que as populaes tm de se autogovernarem, nunca deixou de estar
presente no debate da organizao social e de se manifestar, de
algum modo, na aco concreta e, hoje, imps-se naturalmente.
No pode, pois, dizer-se que os municpios emergem agora
como entidades novas na definio e concretizao de polticas
pblicas. Eles j c esto h muito tempo, e por isso so detentores
de uma espcie de legitimidade histrica reconhecida, a qual lhes
1 Professor do Instituto de Educao da Universidade de Lisboa, Portugal

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confere um papel principal, neste tempo de reafirmao do local
como nvel de produo de polticas. um papel de conduo do
desenvolvimento das respectivas comunidades e, concomitantemente,
um papel de charneira na mobilizao de sinergias locais visando
os fins da colectividade. So eles que comandam os processos de
reivindicao local junto dos poderes centrais e que representam as
aspiraes da populao. Apesar das crticas justas que se possam
fazer a alguns desempenhos autrquicos, sobretudo em certos
domnios, nas autarquias locais e nos seus rgos que deve assentar
o processo de reforo da autonomia local e de aprofundamento da
democracia.
Para alm da legitimidade conferida pela Histria, h que referir
que os rgos das autarquias locais so hoje eleitos por sufrgio
directo e universal dos eleitores da sua rea de influncia e que
dispem de atribuies e competncias considerveis determinadas
por lei. O exerccio destes poderes considerado natural pelos
cidados e isso tambm se constitui como fonte de legitimidade.
Recorde-se que, no caso dos municpios portugueses, existe uma
responsabilidade genrica, que a Constituio e a lei tm definido,
de prossecuo dos interesses das populaes que representam.
Por outro lado, o sistema de clusula aberta, que tem sido utilizado
para determinar legalmente o mbito de interveno dos municpios,
possibilita-lhes o desenvolvimento de aces em todos os domnios
que no lhes estejam explicitamente vedados por lei. Isso tambm ,
de resto, uma orientao da Carta Europeia da Autonomia Local.
neste quadro que vrios autarcas se tm referido responsabilidade
moral das autarquias em se envolverem em aces que no estejam
previstas explicitamente no rol das atribuies e competncias que
a lei tem enunciado, a ttulo meramente indicativo.
Proponho, pois, uma acrescida interveno municipal na rea
da educao, que a rea-chave dos processos de desenvolvimento
social e humano. Acrescentando-se competncia que a lei
j define para os rgos municipais, h uma multiplicidade de
intervenes possveis que podem ajudar na educao e na formao
da populao, quer se trate da populao jovem, quer se trate da
populao adulta. O municpio, enquanto autarquia com mais
possibilidades, deve assumir essas intervenes, associando-lhes as
organizaes locais e os cidados em geral. Eles, os municpios, so
a rede mais capacitada para conceber, lanar, coordenar e animar
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polticas pblicas ao nvel local, que completem a interveno do
Estado e se adeqem s aspiraes e necessidades particulares dos
seus territrios. E tambm so eles que esto em melhores condies
para potenciar a energia participativa e transformadora dos cidados
e das suas organizaes, no sendo necessrio prever a criao de
mais instncias locais para exercerem esses papis.
Em consequncia, espero que os municpios se orientem e se
organizem no sentido de fazerem de cada comunidade local um
territrio educativo, construindo, em conjunto com as escolas e a
comunidade em geral, as dinmicas de afirmao local no campo
da educao e, desse modo, aumentando a sua competncia
efectiva de interveno. E espero que estas dinmicas sirvam para
encontrar respostas colectivas para os problemas educativos locais,
que tm hoje caractersticas muito localizadas, como o insucesso
e o abandono escolares ou a iliteracia funcional de uma parte
considervel da populao.
Por outro lado, espero que uma descentralizao educacional
de base comunitria, fundada no papel acrescido dos municpios
enquanto sedes do poder local, constitua um veculo de defesa do
sistema pblico de educao e ensino. Uma descentralizao deixada
ao critrio de cada organizao local ou de cada grupo de cidados
poderia constituir o princpio do fim do sistema pblico de educao
e ensino, tal como preconizado pela Constituio e pela lei.
Claro que a interveno acrescida dos municpios no se
far sem dificuldades e problemas. Para alm de isso constituir
uma certa novidade junto do pessoal da educao, h necessidade
de encarar de outro modo a questo da escolha dos autarcas e
tambm a da formao de autarcas e tcnicos. Por outro lado, h
que ter bem presentes os problemas associados descentralizao
e ter estratgias para os ultrapassar. Designadamente, importa ter
em conta as questes da conduo e da coordenao da aco ao
nvel local, j que a descentralizao, como a entendemos, implica a
interveno concertada de uma multiplicidade de actores. O fato de
haver um acrescido nmero de intervenientes, inclusive no processo
de deciso, no pode prejudicar a necessria coerncia da ao a
desenvolver e a sua relao com um projecto global de interveno.
Isto requer a existncia de quem conduza e coordene a aco,
devendo esse papel caber aos rgos dos municpios. Este um
sublinhado que importa fazer, porque a promoo da participao
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deve incluir a defesa contra os exageros de participao, capazes
de gerar verdadeiros bloqueios das decises.
Alm disto, importante que a descentralizao educacional
seja querida e julgada positivamente pelos destinatrios das polticas
e que os municpios e os seus rgos sejam admitidos como sedes
prprias para a concepo e execuo dessas polticas. Esta uma
batalha que as autarquias locais vo ter que ganhar sozinhas, j que
o poder central no parece muito vocacionado para lhes facilitar a
vida.
A educao, de resto, no o campo mais privilegiado
da interveno municipal em Portugal. Essa no , alis, uma
circunstncia exclusiva de Portugal, sendo comum aos Estados
de tradio centralizadora, como sucede com muitos Estados
europeus (embora, presentemente, em vias de amenizarem essa
sua caracterstica, pela adopo, nos ltimos tempos, de algumas
medidas de carcter descentralizador). Mas a educao , deve
ser, um campo de futuro no seu trabalho, visto que a educao
a condio sine qua non do desenvolvimento social e humano que
lhes cabe promover.
Havendo, pois, esta tendncia de incremento da ao dos
municpios na rea da educao, importa fazer uma sntese sobre
a evoluo desta aco ao longo do tempo, que nos habilite
a compreender melhor o quadro que hoje se nos apresenta.
Vejamos, pois, como se construiu o sistema educativo local que
temos em Portugal e como foram aparecendo os municpios nessa
construo.

Educao e Municpios: um Pouco de Histria

A tradio centralista da administrao da educao em
Portugal vem do tempo do Marqus de Pombal, 1. Ministro
do rei D. Jos I entre 1750 e 1777, o qual expulsou do pas os
Jesutas e procedeu reforma dos Estudos Menores, de que aquela
ordem religiosa era a provedora principal. De ento para c, a
centralizao da educao uma quase-constante da histria de
Portugal, com alguns perodos pelo meio de afirmao dos ideais
municipalistas. At que chegamos atualidade, com os municpios
a ganharem de novo algum protagonismo, aparentemente
crescente.
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Diga-se, no entanto, que os municpios j tinham algum papel na
educao das populaes antes da reforma pombalina. Referindo-se
aos sculos XV e XVI, Rogrio Fernandes (2009) salienta que
as Cmaras Municipais, em numerosos casos,
financiavam a aco dos professores particulares e at
de certas Ordens Religiosas como os Jesutas pagandolhes suplementos em gneros ou dinheiro, para que
ensinassem gratuitamente os filhos dos habitantes dos
respectivos municpios. (FERNANDES, 2009, p. 66).

Este autor acrescenta que os municpios por vezes lanavam

impostos concelhios ou coimas, em ordem a financiarem a criao de
escolas de ler e escrever, de latim, de msica e, em algumas regies,
de hebraico. (FERNANDES, 2009, p. 66).
certo, contudo, que o principal papel era, nesse tempo,
desempenhado pela Igreja Catlica e pelas respectivas Ordens
Religiosas. Seria o Marqus de Pombal a acabar com essa interveno
e a centralizar a proviso pblica de educao.
Depois do Marqus de Pombal, os primeiros sinais de uma
vontade poltica descentralizadora manifestam-se na sequncia da
revoluo liberal de 1820, com a aprovao de uma Constituio
Poltica que atribua s cmaras municipais a obrigao de cuidar das
escolas de primeiras letras e de outros estabelecimentos de educao
que foram pagos pelos rendimentos pblicos (Martins, Nave e Leite,
2006: 71). Esta nova obrigao deveria, evidentemente, inserir-se
num quadro de desenvolvimento dos municpios enquanto entidades
com importncia crescente nos planos poltico e administrativo.
Para Justino de Magalhes, a construo do municpio
poltico e administrativo sempre envolveu a construo do municpio
pedaggico (MAGALHES, 2006, p. 609). Ou seja, nos perodos
histricos de maior afirmao do municpio enquanto entidade
importante no quadro poltico e administrativo do pas, estes
sempre assumiram uma estratgia de integrao e de valorizao
local atravs da instruo pblica (Magalhes, op. cit.). So de
destacar as reformas da instruo primria, de Rodrigues Sampaio,
realizadas em 1878, que transferem para os municpios algumas
competncias neste campo, bem como os esforos descentralizadores
da 1. Repblica, assumidos logo aps a queda da monarquia,
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correspondendo em ambos os casos a perodos de fortalecimento da
importncia politico-administrativa dos municpios. (FERNANDES,,
1999, p.162-163)
Deve, contudo, assinalar-se que a construo do sistema escolar
pblico ao longo da segunda metade do sculo XIX e da 1. Repblica
no contou apenas com a participao do Estado e dos municpios.
Se assim fosse, o panorama da educao em Portugal teria sido ainda
muito pior do que foi efectivamente, j que os poderes pblicos no
faziam o suficiente pela educao do povo. Margarida Felgueiras
(2009), escrevendo sobre o contributo do legado do Conde de Ferreira
e dos chamados brasileiros para o sistema educativo2, pe em
destaque a funo filantrpica e/ou caritativa para a realizao
do acesso educao como um direito para todos (Felgueiras,
2009: 37), a qual se desenvolveu principalmente na parte final do
sculo XIX. Por seu turno, Rogrio Fernandes evoca tambm o papel
central da sociedade civil na criao de escolas, sobretudo atravs
de escolas populares alternativas s escolas rgias, de iniciativa de
diversos movimentos de interveno poltica e social. (FERNANDES,
2009, p. 73)
Referindo-se recorrncia do tema da descentralizao na
histria da educao em Portugal, Antnio Nvoa (2005) recorda
uma velha pergunta formulada por Bernardino Machado3 em 1890
e que colocava uma dvida que atravessa os sculos XIX e XX: a
escola um servio central ou local? Nessa ocasio, documentos
oficiais, peties das juntas distritais, relatrios de inspeco e
artigos de imprensa defendem a necessidade da descentralizao
do ensino, ao mesmo tempo que alertam para a impreparao
das autoridades locais. Por outro lado, Nvoa tambm recorda
que o primeiro grande impulso descentralizador, desencadeado
2 Segundo Jorge Alves (2009), o brasileiro do sculo XIX surge como o esteretipo que
sintetiza as representaes populares do emigrante de retorno, mais ou menos enriquecido,
que se tornava notado na terra de partida, j pelos seus comportamentos exuberantes de
novo-rico, j pelo eventual papel dinamizador da economia local, arrastando consigo um
lastro de estrias, marcadas pela ironia popular, mas tambm pela beneficncia marcante
em tempos de individualismo. Joaquim Ferreira dos Santos, que a Corte fez Conde de
Ferreira foi um destes brasileiros, ocupando um lugar muito especial, pois, sua morte,
deixou a grande maioria dos avultados capitais para o ensino primrio (com destino
construo de 120 escolas) e para um hospital de Alienados que se constituiu como uma
verdadeira escola nesta rea clnica (Alves, 2009: 77).
3 Professor universitrio e poltico portugus, grande vulto da primeira repblica, que ocupou
por duas vezes o cargo de Presidente da Repblica, a primeira entre 1915 e 1917 e a segunda
entre 1925 e 1926, imediatamente antes do golpe de Estado que instituiria a ditadura.

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pela reforma de 1878, depara-se com a oposio dos professores,
receosos de serem transformados em empregados camarrios ou, pior
ainda, de ficarem novamente merc dos pais e das comunidades
(NVOA, 2005: 49). Ento como hoje, os mesmos fantasmas sobre
a descentralizao.
Durante a vigncia do Estado Novo foram escassas as
atribuies educacionais das autarquias locais. O regime sado
do golpe de Estado de 1926 imps uma forte centralizao do
sistema educativo, sendo os municpios responsveis sobretudo
pela construo, conservao e manuteno das escolas primrias,
o que, de resto constitua j um grande encargo para autarquias
sem meios e sem dinmica. Num contexto de ditadura, no teria
sentido atribuir autonomia de interveno aos municpios, que no
passavam de uma extenso local do Estado, pelo que era na
poltica do Estado que teria que se integrar qualquer interveno
camarria na educao. (Fernandes, 1999: 166) O Estado assumiase como Estado-Educador, a quem incumbia a educao nacional,
cuja organizao e controlo so deixados administrao central e
passam pelo currculo acadmico, pelos modos de organizao dos
professores, dos alunos e do processo de ensino (FORMOSINHO,
FERREIRA E MACHADO, 2000, p. 32).
Resumindo as polticas educacionais do Estado Novo, Joo
Formosinho e Joaquim Machado, no livro que publicaram juntamente
com Fernando Ildio Ferreira (2000), referem-se s duas reformas
principais da educao: a reforma liceal de Antnio Carneiro Pacheco
(Decreto-Lei n. 27084, de 14 de Outubro de 1936), que comporta
traos marcadamente ideolgicos, estruturadores de uma escola de
acordo com a trilogia Deus-Ptria-Famlia e a de Fernando Pires de
Lima (Decreto-Lei n. 36507, de 17 de Setembro de 1947), que j
acentua sobretudo as vertentes de controlo burocrtico e conformista
do sistema (op. cit.: 32). Alguma evoluo que se deu nas ltimas
dcadas de vigncia do Estado Novo, sobretudo determinada pela
necessidade de promover alguma expanso econmica do pas
e por influncias externas, no teve uma particular influncia na
distribuio dos poderes dentro do sistema educativo. Nem mesmo
a reforma Veiga Simo, em 1973, apesar de defesa que fazia de
polticas de democratizao do ensino, se dedicava a modificar o
carcter centralizado da educao em Portugal.
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Com a instituio do regime democrtico em 1974, comearam
a ser criadas condies para alterar substancialmente o quadro de
impotncia das autarquias locais e a ideia de descentralizao foi
retomada, havendo um aparente consenso nacional em torno desta
ideia. claro que, como adverte Nvoa (2005: 49), esse consenso
um pouco enganador: alguns querem um maior poder das autarquias;
outros insistem num reforo da autonomia das escolas; outros ainda
pretendem intensificar a participao das comunidades locais na
vida escolar.
No incio do ano de 1977, a aprovao de uma primeira lei
das finanas locais (Lei n 1/77, de 6 de Janeiro), com a criao do
Fundo de Equilbrio Financeiro, abriu s autarquias perspectivas de
interveno mais vastas nos vrios domnios das suas atribuies,
e tambm no domnio da educao (e isto mau grado as suas
constantes reclamaes quanto aos mtodos utilizados pelos
sucessivos governos para aplicar a lei). certo que a educao ainda
no constitua, nesse tempo, um domnio de interveno prioritria
das autarquias locais, que viraram a sua ateno para os graves
problemas infraestruturais dos seus territrios (relativamente aos
quais as atribuies autrquicas eram mais efectivas).
Ainda na dcada de 70, prevista a interveno autrquica
na legislao relativa ao sistema pblico de educao pr-escolar
(Lei n 5/77, de 1 de Fevereiro, e Decreto-Lei n. 542/79, de 31 de
Dezembro) e ao combate ao analfabetismo (Lei n 3/79, de 10 de
Janeiro), mas dentro de um plano de apoio s polticas do Estado ou,
quando muito, de iniciativa facultativa das autarquias.
Na dcada de 80 seriam estabelecidos os contornos legais da
interveno municipal em matria educativa que persistiram por
mais tempo, com parte do que ficou conhecido como o pacote
autrquico, designadamente:
- o Decreto-Lei n 77/84, de 8 de Maro, que fixou o regime de
delimitao e coordenao das actividades das administraes
central e local em matria de investimentos, e pelo qual foram
atribudas s Cmaras Municipais vrias competncias concretas,
implicando considerveis despesas, nos domnios da construo
e equipamento de estabelecimentos de educao pr-escolar e
de ensino bsico, da aco social escolar e dos transportes
escolares, da criao de equipamentos para a educao de
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adultos e da organizao de actividades de ocupao dos tempos
livres da juventude escolar;
- o Decreto-Lei n 100/84, de 29 de Maro, que fixou as atribuies e
competncias das autarquias locais e dos seus rgos, atribuindo
aos municpios as intervenes que dizem respeito aos interesses
prprios, comuns e especficos das populaes locais em diversos
domnios, entre os quais os da educao e do ensino.
Se, por um lado, a formulao do D.L. n100/84 era muito
ampla e indefinida, permitindo uma certa extenso na interpretao
do campo de interveno dos municpios, por outro lado, a natureza
das atribuies realmente entregues ao poder local pelo D.L. n 77/84
mostra que o Estado no pretendeu reforar o poder de deciso
dos municpios, procurando antes se libertar de tarefas logsticas e
operacionais geradoras de encargos. H mesmo quem, por isso, se
recuse a considerar que esta legislao de 1984 tenha correspondido
a um movimento realmente descentralizador.
A aprovao, em 1986, da Lei de Bases do Sistema Educativo
(Lei n46/86, de 14 de Outubro) no alterou substancialmente o
panorama que vinha de trs. A prpria Lei, numa norma das suas
disposies finais (art 63, n. 2), remete para legislao posterior a
definio das funes de administrao e apoio que devem caber aos
municpios. Algumas menes mais concretas da Lei s autarquias
locais acabam por tom-las como mais uma instncia da sociedade
civil, colocando-as em p de igualdade com outros parceiros locais
na promoo de certas actividades educativas, como a educao
pr-escolar (art. 5., n. 5), a educao especial (art. 18., n. 6),
a formao profissional (art. 19., n. 6) e a educao extraescolar
(art. 23., n. 5). Como salientou Sousa Fernandes, estes normativos
atriburam aos municpios um mero estatuto privado nos domnios
educativos e no um verdadeiro estatuto pblico (Fernandes, 1996:
115).
Por outro lado, a legislao avulsa que foi publicada nos anos
imediatamente subsequentes, em obedincia s determinaes
da Lei de Bases, no modificou este registo, limitando-se a prever
a participao dos rgos das autarquias locais em dispositivos
de gesto dos estabelecimentos de ensino, o que no aumentou
realmente a capacidade de interveno autrquica. Foi o caso da
incluso de representantes das autarquias locais nos conselhos
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consultivos dos Conselhos Pedaggicos das escolas dos 2 e 3
ciclos do ensino bsico e do ensino secundrio (Despacho 8/
SERE/89, de 3 de Fevereiro) ou nos conselhos de gesto dos
fundos de manuteno e conservao das escolas (Decreto-Lei
n357/88, de 13 de Outubro), dispositivos que no resultaram em
participaes autrquicas efectivas e generalizadas. Foi, tambm,
o caso da participao das Cmaras Municipais nos Conselhos de
Escola institudos pelo Decreto-Lei n 172/91, que estabeleceu
um regime experimental de direco, administrao e gesto dos
estabelecimentos escolares dos 2 e 3 ciclos do ensino bsico e do
ensino secundrio, dispositivo que tambm no se revelou eficaz.
Em meados da dcada de 90 verifica-se, finalmente, uma
certa alterao da situao, com algumas iniciativas legislativas
acentuando a interveno autrquica, no meio de declaraes
polticas favorveis descentralizao e ao que se designava
por territorializao das polticas educativas . Uma nova LeiQuadro da Educao Pr-Escolar (Lei n. 5/97, de 10 de Fevereiro),
alargou as responsabilidades prprias dos municpios neste
domnio, em aspectos de organizao e apoio ao sistema; o novo
regime de administrao e gesto dos estabelecimentos pblicos
de administrao e ensino (anexo ao Decreto-Lei n. 115-A/98,
de 4 de Maio) previu novamente a interveno autrquica na
gesto das escolas pblicas (assembleias de escolas) e, desta vez,
melhor ou pior, essa interveno teve maior efectividade; um novo
pacote autrquico veio atribuir algumas novas e interessantes
competncias educacionais aos municpios, como, por exemplo,
a criao dos conselhos locais de educao (j falados no DL
115-A/98) e a elaborao das cartas escolares concelhias, para
alm de ter aberto a porta a uma actualizao das competncias
instrumentais que j vinham de 1984 (Leis n.s 159/99 e 169/99,
de 14 e 18 de Setembro, respectivamente).
Em 2003, (Decreto-Lei n. 7/2003, de 15 de Janeiro) foram
regulamentadas algumas das novas competncias e determinou-se
o seu exerccio obrigatrio por todos os municpios: todos tiveram
que desencadear os processos de criao dos conselhos municipais
de educao e de elaborao da carta educativa e ficaram mais
clarificadas as responsabilidades central e local em matrias como
a construo, conservao e manuteno das escolas pblicas dos
2. e 3. ciclos do ensino bsico.
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Educao Atual: o Conjunto de Competncias Municipais

Tendo em conta toda a legislao aplicvel, eis como pode
resumir-se brevemente o conjunto de competncias municipais em
matria de educao, na actualidade:
Competncias associadas com a concepo e o planeamento
do sistema educativo local:
- Criar os conselhos municipais de educao (Lei n. 159/99 e
Decret-Lei n 7/2003);
- Elaborar a carta educativa a integrar nos planos directores
municipais (Lei n. 159/99 e Decreto-Lei n 7/2003);
- Propor e dar parecer sobre a constituio de agrupamentos de
escolas (D.L. n. 75/2008 e decreto regulamentar n. 12/2000);
- Participar na concepo das grandes orientaes especficas dos
estabelecimentos de educao e ensino da rea do municpio,
como membro dos respectivos conselhos gerais (D.L. n.
75/2008);
- Intervir, como parte, na celebrao de contratos de autonomia
das escolas e ajuizar da oportunidade de aprofundamento dessa
autonomia (D.L. n. 75/2008);
Competncias associadas com a construo e gesto de
equipamentos e servios:
- Construir, apetrechar e manter os estabelecimentos de educao
pr-escolar e as escolas do ensino bsico (Lei n. 159/99 e
Decreto-Lei n 144/2008);
- Assegurar a gesto dos refeitrios dos estabelecimentos de
educao pr-escolar e do ensino bsico (Lei n. 159/99);
- Gerir o pessoal no docente de educao pr-escolar e do 1. ciclo
do ensino bsico (Lei n. 159/99 e Decreto-Lei n 144/2008);
Competncias associadas com o apoio aos alunos e aos
estabelecimentos de educao e ensino:
- Assegurar os transportes escolares (Lei n. 159/99 e Decreto-Lei
n 144/2008);
- Garantir o alojamento aos alunos que frequentam o ensino
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bsico, como alternativa ao transporte escolar, nomeadamente
em residncias, centros de alojamento e colocao familiar (Lei
n. 159/99);
- Comparticipar no apoio s crianas da educao pr-escolar e
aos alunos do ensino bsico, no domnio da aco social escolar
(Lei n. 159/99 e Decreto-Lei n 144/2008);
- Promover e apoiar o desenvolvimento de actividades
complementares de aco educativa na educao pr-escolar e
no ensino bsico (Lei n. 159/99 e Decreto-Lei n 144/2008);
- Participar no apoio educao extraescolar (Lei n. 159/99).
Pode dizer-se que, neste quadro, o que h de especialmente
novo em relao ao regime anterior, de 1984, se situa no primeiro
grupo de competncias e est associado concepo e ao
planeamento do sistema educativo local. Pelo exerccio destas
competncias, os municpios interviro de maneira mais efectiva na
definio da oferta educacional nos seus territrios, podendo assumir
essa definio em termos estratgicos, ligada com as respectivas
polticas de desenvolvimento local. Saliente-se que vrias das
novas competncias correspondem a aces que muitos municpios
vinham j desenvolvendo do antecedente, podendo dizer-se que,
nesses casos, as prticas se anteciparam lei: foi o que se passou,
por exemplo, com a criao de conselhos locais de educao e a
elaborao de cartas escolares (ou cartas educativas, um conceito
mais abrangente).
Diga-se ainda que a maior parte destas competncias j foi
regulamentada e que se elas se encontram em execuo efetiva.
Durante vrios anos, a lei tinha determinado novas competncias,
mas faltara ento a respectiva regulamentao e a correspondente
transferncia financeira para os municpios.
Para alm das competncias prprias referidas acima, os
municpios podem ainda ter iniciativas nos tais domnios previstos
pela Lei de Bases, a que j fizemos aluso: a educao extraescolar
(em que se integra o combate ao analfabetismo, bem como uma
multiplicidade de aces ligadas formao permanente da
populao adulta), a educao especial (sendo de salientar o apoio
que muitos municpios tm dado criao e funcionamento de
cooperativas de educao e reabilitao de crianas inadaptadas,
as CERCI) e a formao profissional (sobretudo atravs da criao
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de escolas profissionais, ao abrigo do decreto-lei n. 26/89, de
21 de Janeiro). s iniciativas nestes domnios, os municpios tm
acrescentado outras, no previstas expressamente na lei: por
exemplo, intervm na construo de escolas secundrias (sobretudo,
disponibilizando terrenos), concebem e executam muitos projectos
educativos dirigidos aos alunos das escolas (que constituem uma
verdadeira entrada no domnio do currculo e da aprendizagem),
promovem at aces de formao de professores (algo que est
totalmente afastado do seu quadro de competncias).
At h pouco tempo, as atribuies e competncias autrquicas
em matria educativa tiveram, por si s, uma influncia limitada na
configurao da oferta educacional dos concelhos. H hoje condies
legais para que essa influncia seja mais significativa. Por outro lado,
a realidade mostrou que a influncia dos rgos dos municpios
foi, em muitos casos, alm da lei, tendo-se desenvolvido dinmicas
relevantes e relativamente consistentes a nvel local.
Algumas dessas dinmicas pareceram decorrer da assuno
gradual de uma lgica de actuao estratgica, visando o
desenvolvimento local. Apesar de os rgos autrquicos continuarem
a debater-se com a satisfao de muitas necessidades bsicas
das populaes e se manterem muito absorvidos pela gesto do
quotidiano, h indicadores de que uma nova viso estratgica pode
estar a impor-se em certos municpios.
Por um lado, a instituio obrigatria dos Planos Directores
Municipais como instrumentos estratgicos do desenvolvimento
local, concebidos e geridos pelos prprios municpios, implicou para
estes uma melhoria qualitativa da sua interveno. No que respeita
rea da educao e da formao, a elaborao do P.D.M. implica a
elaborao da Carta Educativa Concelhia, ou seja, uma participao
mais efectiva das autarquias no planeamento da educao. Por outro
lado, registam-se algumas tentativas aparentes de definir polticas
educativas e culturais prprias, em concordncia com concepes
prprias sobre o bem-pblico local e o seu desenvolvimento.
Alguns fatos ajudam a confirmar estas tendncias:
- em muitos municpios, as Cmaras Municipais promoveram a
constituio de conselhos locais de educao antes que isso fosse
obrigatrio, envolvendo a participao de diferentes parceiros
educativos, visando melhorar a definio dos objectivos e dos
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processos da aco municipal e de cada um dos parceiros,
bem como a respectiva harmonizao, e procurando tirar
partido das dinmicas que, em conjunto, pudessem ser
criadas;
- h notcias de muitos projectos concretos pensados e desenvolvidos
conjuntamente por autarquias e escolas (para alm das
constantes respostas das autarquias s solicitaes imediatas
das escolas, embora estas respostas aos pedidos avulsos das
escolas possam no ser especialmente demonstrativas da
existncia de dinmicas locais);
- muitas Cmaras Municipais tm-se envolvido na criao de
dispositivos de formao profissional adaptados s suas vises
das necessidades concelhias
(como o caso de muitas
escolas profissionais, criadas ao abrigo do Decreto-Lei n
26/89, de 21 de Janeiro);
- em muitos concelhos, tm-se verificado, nos ltimos anos, alguns
largos investimentos em equipamentos culturais e desportivos,
com elevado valor estruturante do desenvolvimento (bibliotecas,
museus, teatros, auditrios, piscinas, polidesportivos, etc...),
o que tem dado origem ao desenvolvimento de uma oferta
significativa nestes domnios;
- regista-se uma crescente dimenso e complexidade dos servios
autrquicos ligados educao, cultura, ao desporto e aos
tempos livres (com mais espao, mais pessoal especializado,
maiores montantes oramentados).
Um dos factores que muito tem contribudo para o
desenvolvimento desta dinmica autrquica tem sido o fortalecimento
do papel da Associao Nacional dos Municpios Portugueses, cuja
ao tem logrado promover a coeso entre os municpios, no que
respeita designadamente negociao das muitas divergncias que
os tm oposto ao poder central relativas repartio de competncias
e ao respectivo financiamento.

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Recebido em: maro de 2011

Publicado em: maio de 2011
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