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T-406/92
ESTADO SOCIAL DE DERECHO/JUEZ DE TUTELA
El juez, en el Estado social de derecho tambin es un portador de la visin
institucional del inters general. El juez, al poner en relacin la Constitucin -sus
principios y sus normas- con la ley y con los hechos hace uso de una
discrecionalidad interpretativa que necesariamente delimita el sentido poltico de
los textos constitucionales. En este sentido la legislacin y la decisin judicial son
ambas procesos de creacin de derecho.
CONSTITUCION
POLITICA/VALORES
CONSTITUCIONALES/PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
La Constitucin esta concebida de tal manera que la parte orgnica de la misma
solo adquiere sentido y razn de ser como aplicacin y puesta en obra de los
principios y de los derechos inscritos en la parte dogmtica de la misma. La carta
de derechos, la nacionalidad, la participacin ciudadana, la estructura del Estado,
las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las elecciones, la
organizacin territorial y los mecanismos de reforma, se comprenden y justifican
como transmisin instrumental de los principios y valores constitucionales. No es
posible, entonces, interpretar una institucin o un procedimiento previsto por la
Constitucin por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y
derechos fundamentales.
JUEZ DE TUTELA-Facultades/DERECHOS FUNDAMENTALESEfectividad
Existe una nueva estrategia para el logro de la efectividad de los derechos
fundamentales. La coherencia y la sabidura de la interpretacin y, sobre todo, la
eficacia de los derechos fundamentales en la Constitucin de 1991, estn
asegurados por la Corte Constitucional. Esta nueva relacin entre derechos
fundamentales y jueces significa un cambio fundamental en relacin con la
Constitucin anterior; dicho cambio puede ser definido como una nueva estrategia
encaminada al logro de la eficacia de los derechos, que consiste en otorgarle de
manera prioritaria al juez, y no ya a la administracin o al legislador, la
responsabilidad de la eficacia de los derechos fundamentales. En el sistema
anterior la eficacia de los derechos fundamentales terminaba reducindose a su
fuerza simblica. Hoy, con la nueva Constitucin, los derechos son aquello que los
jueces dicen a travs de las sentencias de tutela.
REVISION FALLO
CONSTITUCIONAL
DE
TUTELA-Objeto/JURISPRUDENCIA
La siguiente
SENTENCIA
En el proceso de accin de tutela promovido por el seor Jos Manuel Rodrguez
Rangel contra el seor Enrique Chartuny Gonzlez, gerente de las Empresas
Pblicas de Cartagena y resuelto en primera instancia y nica instancia por el
Tribunal Contencioso Administrativo de Bolvar.
I. ANTECEDENTES
A. Hechos
Las Empresas Pblicas de Cartagena iniciaron en 1991 la construccin del servicio
de alcantarillado para el barrio Vista Hermosa de esa ciudad. Transcurrido un
ao y sin haber terminado su construccin fue puesto en funcionamiento, hecho
este que ha producido el desbordamiento de aguas negras por los registros,
ocasionando olores nauseabundos y contaminantes de la atmsfera de los
residentes tanto del barrio en mencin como del Campestre, ubicado a pocos
metros de aqul.
El peticionario, residente del barrio Campestre, se ha visto afectado, puesto que su
manzana se halla exactamente en frente de las obras inconclusas. A pesar de los
varios requerimientos hechos a las Empresas para que terminen la obra, esta no se
ha concludo.
La peticin se encamina a que el Tribunal ordene a las entidades demandadas la
continuidad de la obra hasta su terminacin, o la adopcin de alguna medida que
tienda a proteger a los residentes del sector.
B. Fundamentos de la accin
Solicita el accionante que se tutele el derecho a la salubridad pblica consagrado
en el artculo 88 de la Constitucin Nacional. Agrega, adems, que el derecho al
medio ambiente sano y a la salud de la poblacin puede estar protegido por la
b) Los caracteres esenciales del Estado tienen que ver no solo con la organizacin
entre poderes y la produccin y aplicacin del derecho, sino tambin y de manera
especial, con el compromiso por la defensa de contenidos jurdicos materiales2 .
El sentido y alcance del artculo primero no puede ser desentraado plenamente a
partir de una interpretacin reducida al anlisis de su texto. Cada una de las
palabras del artculo posee una enorme carga semntica, la cual a travs de la
historia del constitucionalismo occidental, se ha ido decantando en una serie de
nociones bsicas que delimitan su alcance y lo hacen coherente y razonable. Una
interpretacin que se aparte del contexto nacional e internacional en el cual han
tenido formacin los conceptos del artculo primero, puede dar lugar a soluciones
amaadas y contradictorias.
En sntesis, la Constitucin esta concebida de tal manera que la parte orgnica de la
misma solo adquiere sentido y razn de ser como aplicacin y puesta en obra de
los principios y de los derechos inscritos en la parte dogmtica de la misma. La
carta de derechos, la nacionalidad, la participacin ciudadana, la estructura del
Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las elecciones, la
organizacin territorial y los mecanismos de reforma, se comprenden y justifican
como transmisin instrumental de los principios y valores constitucionales. No es
posible, entonces, interpretar una institucin o un procedimiento previsto por la
Constitucin por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y
derechos fundamentales.
organizativa del Estado y de las relaciones entre los gobernantes y los gobernados.
Su alcance normativo no consiste en la enunciacin de ideales que deben guiar los
destinos institucionales y sociales con el objeto de que algn da se llegue a ellos;
su valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definicin
en el presente, una base axiolgico-jurdica sin la cual cambiara la naturaleza
misma de la Constitucin y por lo tanto toda la parte organizativa perdera su
significado y su razn de ser. Los principios expresan normas jurdicas para el
presente; son el inicio del nuevo orden. Los valores, en cambio, expresan fines
jurdicos para el futuro; son la mira que jalona hacia el orden del maana.
Los principios fundamentales del Estado son una pauta de interpretacin ineludible
por la simple razn de que son parte de la Constitucin misma y estn dotados de
toda la fuerza normativa que les otorga el artculo cuarto del texto fundamental.
Sin embargo, no siempre son suficientes por s solos para determinar la solucin
necesaria en un caso concreto. No obstante el hecho de poseer valor normativo,
siguen teniendo un carcter general y por lo tanto una textura abierta, lo cual, en
ocasiones, limita la eficacia directa de los mismos. En estos casos se trata de un
problema relativo a la eficacia ms o menos directa de los principios y no a un
asunto relacionado con su falta de fuerza normativa. En sntesis, un principio
constitucional jams puede ser desconocido en beneficio de otra norma legal o
constitucional o de otro principio no expresamente sealado en la Constitucin,
pero puede, en ciertos casos, necesitar de otras normas constitucionales para poder
fundamentar la decisin judicial.
Los valores son normas que establecen fines dirigidos en general a las
autoridades creadoras del derecho y en especial al legislador; los principios
son normas que establecen un deber ser especfico del cual se deriva un espacio
de discrecionalidad legal y judicial. La diferencia entre principios y valores no es
de naturaleza normativa sino de grado y, por lo tanto, de eficacia. Los principios,
por el hecho de tener una mayor especificidad que los valores, tienen una mayor
eficacia y, por lo tanto, una mayor capacidad para ser aplicados de manera directa e
inmediata, esto es, mediante una subsuncin silogstica. Los valores, en cambio,
tienen una eficacia indirecta 4 , es decir, slo son aplicables a partir de una
concretizacin casustica y adecuada de los principios constitucionales. De manera
similar, la diferencia entre principios y reglas constitucionales no es de naturaleza
normativa sino de grado, de eficacia. Las normas, como los conceptos, en la
medida en que ganan generalidad aumentan su espacio de influencia pero pierden
concrecin y capacidad para iluminar el caso concreto.
fundamentales
11. La frmula clsica del Estado liberal, en relacin con la delimitacin de los
derechos fundamentales, consista en establecer una lista de derechos
pertenecientes a esta categora. Una de las manifestaciones de la crisis del Estado
constitucional en la segunda mitad del siglo veinte, consiste en afirmar que de nada
sirve una buena lista de derechos si no se tiene en cuenta el proceso de aplicacin.
Segn esta crtica, el problema fundamental de tales derechos se encuentra en la
definicin de las relaciones entre ellos y no en la enunciacin de los que son. Es
relativamente fcil ponerse de acuerdo en los derechos que son fundamentales - de
hecho en los convenios internacionales existe tal acuerdo - pero es difcil saber, a
priori, como se aplican. El asunto es: en caso de conflicto - y esto es lo mas
corriente- entre dos o tres derechos, cul debe tener prioridad ?. El problema
fundamental de los valores no es el de su enunciacin sino el de su aplicacin.
Para la realidad del derecho es ms importante establecer cuales son los
criterios de interpretacin y aplicacin de las normas que establecer cuales es
la lista de aquellas normas que pertenecen a una determinada categora.
Si lo esencial de la definicin de los derechos fundamentales, se juega en el mbito
de la relacin entre los mismos, esto trae como consecuencia: 1) que la definicin a
priori de todos los que son no tiene mayor importancia; 2) que esta tarea debe ser
llevada a cabo por el juez, puesto que la relacin entre los derechos es un dato que
viene de los hechos ( a travs de la tutela); 3) de esta manera, en la relacin texto
constitucional-hecho social, se ir construyendo una nueva interpretacin de la
carta de derechos adecuada a una realidad propia del subdesarrollo (nuevo
constitucionalismo para Amrica Latina).
12. Existe una nueva estrategia para el logro de la efectividad de los derechos
fundamentales. La coherencia y la sabidura de la interpretacin y, sobre todo, la
eficacia de los derechos fundamentales en la Constitucin de 1991, estn
asegurados por la Corte Constitucional. Esta nueva relacin entre derechos
fundamentales y jueces significa un cambio fundamental en relacin con la
Constitucin anterior; dicho cambio puede ser definido como una nueva
estrategia encaminada al logro de la eficacia de los derechos, que consiste en
otorgarle de manera prioritaria al juez, y no ya a la administracin o al
legislador, la responsabilidad de la eficacia de los derechos fundamentales. En
el sistema anterior la eficacia de los derechos fundamentales terminaba
reducindose a su fuerza simblica. Hoy, con la nueva Constitucin, los derechos
son aquello que los jueces dicen a travs de las sentencias de tutela 7 .
II. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
13. Otro de los pilares del Estado social de derecho se encuentra en el concepto de
derecho fundamental. Dos notas esenciales de este concepto lo demuestran. En
primer lugar su dimensin objetiva, esto es, su trascendencia del mbito propio de
los derechos individuales hacia todo el aparato organizativo del Estado. Ms an,
el aparato no tiene sentido sino se entiende como mecanismo encaminado a la
realizacin de los derechos. En segundo lugar, y en correspondencia con lo
primero, la existencia de la accin de tutela, la cual fue establecida como
mecanismo de proteccin inmediata de los derechos frente a todas las autoridades
pblicas y con posibilidad de intervencin de la Corte Constitucional para una
eventual revisin de las decisiones judiciales, que sirva para unificar criterios de
interpretacin.
A. Debates en la Asamblea Nacional Constituyente
14. Sobre el concepto de derecho fundamental debatido en la Asamblea Nacional
Constituyente hay pocas referencias. Casi todo el tema fue tratado bajo la rbrica
de los derechos humanos. As se desprende de la ponencia de la subcomisin
segunda de la comisin primera, cuando afirma: "para determinar los derechos que
deben figurar en nuestra Carta constitucional se tuvo en cuenta la evolucin del
concepto de derechos fundamentales propiciada por las circunstancias histricas y
polticas y por el desarrollo de los principios humanitarios"; Todo ello para tratar el
tema bajo la clsica divisin de las tres generaciones de derechos humanos.
C. Criterios de distincin
1). Analticos
a) La consagracin expresa
En relacin con algunos derechos, el constituyente seal en forma expresa su
voluntad de consagrarlos como fundamentales. Es el caso de los derechos
establecidos en el captulo primero del ttulo segundo de la Constitucin e
igualmente del artculo 44 sobre los derechos de los nios.
El carcter de fundamental no coincide con el de aplicacin inmediata. Siendo as,
es necesario distinguir entre derechos fundamentales de aplicacin inmediata y
derechos fundamentales que no son de aplicacin inmediata. Ante esta dificultad,
corresponde a la jurisprudencia, y en especial a la Corte Constitucional, la
definicin de la naturaleza y alcance de los derechos fundamentales que no son de
aplicacin inmediata.
Algunos exconstituyentes sostienen que los ttulos y subttulos de la Constitucin
no tienen el carcter de norma jurdica y como tal no delimitan el mbito de los
derechos fundamentales. Tales ttulos fueron obra de la Comisin Codificadora y
no voluntad jurdicamente significativa de la Asamblea. De ah que estimen
tambin que el artculo 85 de la Constitucin no tiene alcance prctico y resulta
inocuo a causa de su conflicto con el artculo 86.
b). La remisin expresa.
En otros casos, tal como sucede con los derechos humanos y con la prohibicin de
limitarlos en los estados de excepcin, el constituyente ha estimado conveniente
remitirse a los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso,
para reconocer su prevalencia en el orden interno, no slo en cuanto a su texto
mismo sino como pauta concreta para la interpretacin de los derechos y deberes
consagrados en la Constitucin de 1991 (art. 93).
En este caso la Constitucin colombiana parece adoptar el sistema espaol (const.
art.10), segn el cual el derecho internacional ratificado prevalece en aquellos
casos en los cuales contenga normas que ofrezcan mayores garantas que las
normas nacionales. La remisin parece ser ante todo interpretativa, a diferencia del
sistema italiano en el cual existe una remisin de alcance ms profundo: las
normas, en los casos sealados, hacen parte del texto constitucional.
c). La conexin directa con derechos expresamente consagrados.
Algunos derechos no aparecen considerados expresamente como fundamentales.
Sin embargo, su conexin con otros derechos fundamentales es de tal naturaleza
que, sin la debida proteccin de aquellos, estos prcticamente desapareceran o
haran imposible su eficaz proteccin. En ocasiones se requiere de una
interpretacin global entre principios, valores, derechos fundamentales de
aplicacin inmediata y derechos econmicos sociales o culturales para poder
apoyar razonablemente una decisin judicial. Un derecho fundamental de
aplicacin inmediata que aparece como insuficiente para respaldar una decisin
puede llegar a ser suficiente si se combina con un principio o con un derecho de
tipo social o cultural y viceversa. Esto se debe a que la eficacia de las normas
constitucionales no est claramente definida cuando se analiza a priori, en
abstracto, antes de entrar en relacin con los hechos.
d). El carcter de derecho inherente a la persona
En ocasiones, la existencia de un derecho fundamental no depende tanto de un
reconocimiento expreso por parte de los creadores de la norma constitucional,
como de una interpretacin sistemtica y teleolgica a partir de las cuales se mire
el ordenamiento en su conjunto, o la norma de acuerdo con su consagracin
implcita
De aqu la importancia del artculo 94 de la Constitucin segn el cual, la
enumeracin de la carta de derechos no debe entenderse como la negacin de otros
que, siendo inherentes al hombre no figuren expresamente en la Constitucin o en
los convenios internacionales vigentes. Esta disposicin concuerda con el sentido
amplio y dinmico que debe tener el concepto de derecho fundamental en el Estado
social. En otros trminos: los criterios que determinan el carcter de fundamental
de un derecho, sobrepasan la consagracin expresa y dependen de la existencia de
un consenso, histrico y de una voluntad colectiva en torno a la naturaleza
especfica de un derecho, con todas sus implicaciones relativas al contenido
esencial, a la conexin con los principios y a la eficacia directa. Por eso el criterio
de la consagracin expresa es insuficiente.
2). Fcticos
a) Importancia del hecho
La relacin jurdica mencionada entre valor fundamental o vinculado con un valor
fundamental (salud, propiedad, posesin, competencia econmica, etc.) y
aplicacin problemtica, determina un camino especfico para la construccin
conceptual de estos derechos. Este camino es principalmente inductivo; ser a
travs de la interpretacin que los jueces hagan de la relacin entre los textos y los
hechos que se vayan presentando, como se ir construyendo la delimitacin de los
derechos mencionados. Por lo pronto, los jueces y la Corte cuentan, para su
interpretacin, por un lado, con el texto constitucional, con el catlogo de valores
que se desprende de los principios constitucionales y que alimenta toda el saber del
constitucionalismo occidental y de la doctrina sobre el Estado social de derecho, y
por el otro con una realidad social colmada de dificultades econmicas, atropellos
y violaciones a los derechos humanos y con unas instituciones venidas a menos en
su capacidad reguladora. A partir de estos dos elementos, normas y hechos, el juez
constitucional debe ir construyendo una interpretacin razonable de la carta de
derechos; esto quiere decir que el resultado final de la interpretacin debe tener en
cuenta las dificultades estructurales de la realidad econmica colombiana sin que
dichas dificultades hagan inocua la voluntad constituyente de construir, desde el
presente, una sociedad ms justa, ms libre y ms democrtica, tal como lo
establece el prembulo de la Carta.
De conformidad con lo anterior, en aquellas situaciones en las cuales la norma
constitucional se encuentra en franca contradiccin con hechos generalizados e
irremediables en un futuro prximo por la falta de recursos econmicos -como por
ejemplo la mortalidad infantil por carencia de agua potable- el juez, sin desconocer
los mandatos constitucionales -en este caso el artculo 366 sobre prioridad del
gasto pblico social- debe apreciar los lmites impuestos por las posibilidades
econmicas, de tal manera que su decisin no se convierta en un bendicin al
"statu quo", pero tampoco en una orden que imponga un cambio imposible de
llevar a la prctica sin cambiar las reglas estructurales de la economa. En este
punto adquiere especial significacin todos los desarrollos contemporneos
alrededor de la idea del juez como instrumento de paz social y como pieza central
de un orden democrtico basado en el consenso.
2) Carcter histrico
Ante este dilema el juez debe actuar con prudencia y firmeza a la vez. En primer
lugar, la intervencin judicial en el caso de un derecho econmico social o cultural
es necesaria cuando ella sea indispensable para hacer respetar un principio
constitucional o un derecho fundamental. En estas circunstancias, el juez acta
bajo condiciones similares a aquellas que se presentan cuando debe resolver un
problema relacionado con un vaco o una incoherencia de la ley. Es claro que en
todos estos casos el juez decide algo que en principio le corresponde al legislador.
Sin embargo, en estas precisas condiciones, la falta de solucin proveniente del
rgano que tiene la facultad de decidir, implica la posibilidad de que otro rgano,
en este caso el judicial, decida, para un caso especfico, con la nica pretensin de
garantizar la validez y efectividad de la norma constitucional.
La solucin opuesta - es decir la que supone la no intervencin judicial- desconoce
los valores y principios constitucionales que consagran la efectividad de los
derechos (art.2: "Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados..."; Art. 5 "El Estado reconoce, sin
discriminacin alguna, la primaca de los derechos inalienables..."; Art 13 inc. 2:"
El Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva..." ) y
desconoce la prevalencia del derecho sustancial sobre los procedimientos,
consagrada en el artculo 228.
20. Pero quizs lo ms grave de la solucin que se comenta consiste en el
desconocimiento del artculo cuarto de la Constitucin, en el cual se afirma que
"La Constitucin es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitucin y la ley u otra norma jurdica, se aplicarn las disposiciones
constitucionales". Este artculo no solo plantea un asunto relacionado con la
validez de las normas constitucionales, tambin prescribe una clara definicin en
cuanto a su efectividad.
Con independencia de la funcin programtica-finalista y de la funcin simblica
que sin duda ocupan un lugar importante en los preceptos sobre fines y valores, la
Constitucin es una norma jurdica del presente y debe ser aplicada y
respetada de inmediato. Por esta razn , sostener que los derechos sociales,
econmicos y culturales se reducen a un vnculo de responsabilidad poltica
entre el constituyente y el legislador, es no slo una ingenuidad en cuanto a la
existencia de dicho vnculo, sino tambin una distorsin evidente en cuanto al
sentido y coherencia que debe mantener la Constitucin. Si la responsabilidad
de la eficacia de los derechos mencionados estuviese slo en manos del
TERCERO. -En todos aquellos casos similares al presente por sus hechos o
circunstancias, siempre que se dejen obras inconclusas que afecten la salubridad
publica, la doctrina constitucional sealada en esta sentencia tendr carcter
obligatorio para todas las autoridades, en los trminos del artculo 33 del
Decreto 2591 de 1991
DE
TUTELA
(Aclaracin de voto)
Santaf de Bogot, D.C., junio diecisiete (17) de mil novecientos noventa y dos
(1992).
Debo aclarar mi voto en el asunto de la referencia en los siguientes sentidos:
El presente caso encaja mejor dentro de la previsin consagrada en el artculo 88
de la Constitucin, relativo a las acciones populares para la proteccin de los
derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la
seguridad y la salubridad pblica, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia econmica y otros de similar naturaleza.
Tales asuntos no deberan ser objeto de acciones de tutela, pues esta ltima
institucin ha sido concebida con otros fines, especficamente relacionados con la
proteccin de los derechos fundamentales.
Pese a lo anterior, he votado favorablemente la ponencia por cuanto se trata de
accin de tutela usada nicamente como mecanismo preventivo para evitar un
perjuicio irremediable, lo cual est autorizado de modo expreso por el artculo 6o.,
numeral 3o., del Decreto 2591 de 1991 y tomando en consideracin el peligro que