Flvio Ramos**

Introduo

m 1995, foram criadas as agncias regulatrias no Pas, dotadas, pelo menos em sua concepo primeira, de autonomia
para atuarem como agncias executivas. O grande e principal
questionamento no que diz respeito s agncias regulatrias brasileiras a insatisfatria responsabilizao pblica desses atores.
Afinal, inexiste qualquer procedimento democrtico para que as
aes regulatrias sejam objeto de controle social. Um outro aspecto importante registrado a possibilidade de as agncias
regulatrias serem capturadas pelas empresas que supostamente regulam. Igual curiosidade reside no fato de que as agncias de
regulao no esto subordinadas ao executivo federal. Esses atores emergem com significativo grau de autonomia e poderiam, em
princpio, apresentar um dficit de responsabilidade pblica em
funo das aes regulatrias, pois as agncias deliberam, em ltima instncia, sobre Polticas Pblicas (Melo, 2001, p. 61).
Boschi e Lima (2002, p. 230) chamam a ateno para a [...]
ambigidade da definio jurdica desses atores que garante

Este artigo uma sntese de trabalho apresentado na VII Semana de Estudos

Sociais e Polticos, promovida pelos Cursos de Cincias Sociais e de Cincia
Poltica da Universidade do Vale do Itaja/Univali, realizada em novembro de
2003, e um resumo de um dos captulos da tese de doutorado do autor, em
desenvolvimento, sob a orientao do prof. dr. Ricardo Silva.
** Flvio Ramos doutorando em Sociologia Poltica pela Universidade Federal de
Santa Catarina (UFSC) e professor da Universidade do Vale do Itaja Univali.

Artigo

As conseqncias da indefinio do
marco regulatrio brasileiro:
as reunies do Conselho Consultivo
da Anatel no perodo 19982003*

N 6 abril de 2005

mecanismos de independncia s agncias, mas as vincula estruturalmente ao aparelho do Executivo. uma situao atpica,
pois as agncias no esto no organograma do Executivo, mas
mantm vnculos com o Estado. Os oramentos das agncias, por
exemplo, so elaborados e aprovados pelos Ministrios.
E a quem ento as agncias prestam contas? Em princpio, os vnculos institucionais das agncias so com os Ministrios correspondentes. No entanto, o Senado Federal que
aprova as nomeaes feitas pelo Executivo. Alm disso, cabe
ao Parlamento fiscalizar as agncias regulatrias pelo Sistema
de Comisses do Congresso Nacional, bem como pelo Tribunal de Contas da Unio1. So flagrantes a indefinio e a sobreposio de responsabilidades sobre a atuao das agncias. E
como no h clareza sobre a ao fiscalizatria, o risco de se
criar um vcuo de responsabilizao acentuado. Esses novos
atores polticos, supostamente controladores das polticas governamentais, no seriam, por sua vez, exatamente controlados por ningum2. As agncias so controladas, no caso brasileiro, em ltima instncia, pelo Legislativo, mas a partir de
um confuso desenho institucional.
Para que possamos, ento, investigar com mais cuidado as
especificidades da Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel,
adotamos, neste artigo, uma abordagem metodolgica caracterizada como descritivo-qualitativa, tendo como base a anlise documental das Atas do Conselho Consultivo da Agncia no perodo 19982003, buscando descrever as contradies da Agncia
no que diz respeito a uma possvel identidade organizacional, ou
a falta desta, a partir da perspectiva dos membros do Conselho
Consultivo. Entendemos que o material pesquisado poder proporcionar importantes subsdios para compreendermos, a partir
dos ambguos discursos dos conselheiros da Agncia, a tentativa

1
2

294

Para um melhor detalhamento, ver Boschi e Lima (2002, p. 236-237).

Encontramos na literatura de lngua inglesa a expresso unchecked checkers,
que significa instncias controladoras que no so controladas. Ver
Przeworsky (1999, p. 330).

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As conseqncias da indefinio do marco regulatrio brasileiro:

as reunies do Conselho Consultivo da Anatel no perodo 19982003

da Anatel, at ento frustrada, de consolidar uma identidade prpria. Buscamos, desta forma, analisar fenmenos vinculados
estrutura organizacional da Anatel, com cortes longitudinais e
transversais, ou seja, estudando o fenmeno ao longo do tempo,
mas com foco em alguns momentos especficos, com destaque
para incidentes crticos (Vieira e Zouain, 2004). Alm dos documentos utilizados (Atas do Conselho), desenvolvemos uma reflexo pluralstica, proporcionando novas alternativas de pesquisa
qualitativa, indo alm dos instrumentos tradicionais de coleta de
dados (PECI, 2004) e fugindo das abordagens funcionalistas bastante comuns em estudos organizacionais.

Artigo

Flvio Ramos

O desenho inacabado do marco regulatrio no Brasil

Privatizaes, endividamento pblico, a suposta ineficcia

da burocracia brasileira e um novo contexto da economia internacional proporcionaram os principais argumentos para que o
debate em torno da Reforma do Estado ganhasse consistncia no
Brasil no incio da dcada de 1990. Havia, portanto, um clima
propcio para que se estabelecesse um debate no somente ligado aos aspectos relacionados aos servios prestados pelo Estado,
como tambm se apresentava a necessidade de uma abertura econmica sem precedentes, para que o setor privado nacional, pressionado pela concorrncia internacional, desenvolvesse produtos de qualidade e competitivos em escala global.
Globalizao, reformas, competitividade foram os temas que
nortearam as aes governamentais no incio da ltima dcada
do sculo XX no Brasil, a partir do governo Fernando Collor de
Mello. Esta nova perspectiva se concretizou, no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (1994-1998), na Reforma
Gerencial do Estado, coordenada pelo ministro Luiz Carlos Bresser
Pereira. A grande expectativa e, por que no dizer, curiosidade
dos analistas polticos gerada em torno dessas reformas, uma
verdadeira reconfigurao do espao pblico brasileiro, residia
na tradio intervencionista do Executivo brasileiro. Afinal, a partir da dcada de 1930, sempre convivemos com forte cultura estatal, em que todos os programas desenvolvimentistas obtivep. 293 318

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N 6 abril de 2005

ram a chancela do Estado3. A descentralizao e o redirecionamento de um modelo centralizado no Estado para outro, com foco no
mercado, alterariam substancialmente as relaes de poder e os
padres entre o pblico e o privado no Brasil4.
Iniciativas na busca de um novo perfil, dinmico, gil, flexvel e eficaz para o Estado formaram a base para que uma cultura
burocrtica cedesse espao para uma cultura gerencial, guardadas as diferenas, pelos modelos de gesto do setor privado da
economia. Pelo menos essa era a inteno, influenciada, evidentemente, pelo discurso hegemnico do neoliberalismo.
A centralidade das reformas teve como foco a criao do
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE
em 1995. No entanto, curiosamente, a partir do momento em
que se estabeleceram as bases para a Reforma, em 1998, o MARE
deixou de existir, quando foi integrado ao Ministrio do Planejamento, que passou a ser denominado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
As reformas tinham como base uma diviso entre o que
seriam os servios exclusivos e no exclusivos do Estado. Entre
os primeiros, estariam as Foras Armadas, a polcia e as agncias
de tributao, no caso funes tradicionais do Estado (Bresser
Pereira, 2001). Teramos, ainda, como servios exclusivos do Estado, embora com caractersticas diferentes, as organizaes s
quais o Parlamento delega poderes como, por exemplo, as agncias regulatrias, as agncias de fomento e outras formas de or-

3
4

296

Sobre este assunto, ver Boschi (2002) e SILVA (2004).

No entendemos o mercado como uma esfera dissociada da sociedade. Nossa
compreenso muito prxima de autores da Nova Sociologia Econmica (NSE),
como Granovetter (1985), que contempla as relaes sociais como essenciais na
configurao do mercado (insero social de mercado), Zelizer (1988), quando
utiliza o conceito de mercados mltiplos como uma alternativa ao modelo
neoclssico do mercado, ressaltando os diversos cenrios culturais e sociais que
envolvem as relaes de consumo, produo e trocas, Fligstein (1996), para
quem o papel do Estado se torna cada vez mais essencial para a existncia do
mercado, tornando-se um dos atores mais importantes nos arranjos institucionais,
alm da contribuio recente, no Brasil, de autores como Kirschner e Monteiro
(2002), Raud (2005), e Serva e Andion (2004).

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As conseqncias da indefinio do marco regulatrio brasileiro:

as reunies do Conselho Consultivo da Anatel no perodo 19982003

ganizaes voltadas ao controle dos servios de educao, sade

e cultura, bem como agncia de seguridade social bsica. Os servios no exclusivos, por sua vez, seriam os providos pelo Estado, mas que podem ser igualmente ofertados pelo setor privado
ou pblico no estatal, como os servios de educao, sade,
cultura e pesquisa cientfica5. Para esses servios considerados
no exclusivos, a concepo residiria no estabelecimento de parcerias com a sociedade, com o objetivo de que organizaes de
Direito Privado pudessem exercer servios de utilidade pblica,
anteriormente oferecidos pelo Estado. Os subsdios, financiamentos ou apoio do Estado no estariam descartados. O aspecto fundamental nas transformaes desses servios que passariam da
esfera estatal para o controle pblico (Bresser Pereira, 2001). O
resultado de todo esse processo seria a emergncia de trs diferentes instituies governamentais. As primeiras seriam as agncias regulatrias, com autonomia suficiente para regulamentar
sobre setores diversos, como comunicaes, energia eltrica, transportes etc. As segundas instituies emergentes seriam as agncias executivas, como as agncias de fomento, ligadas diretamente ao Estado. E a terceira forma seriam as organizaes sociais,
extremamente descentralizadas, cujas estruturas organizacionais
disporiam de espcies de conselhos de administrao, representados por membros do Estado e da sociedade, pois estariam previstos, nestas parcerias, contratos de gesto que envolveriam, em alguns casos, subsdios por parte do Estado (Bresser Pereira, 2001).

Artigo

Flvio Ramos

A criao das agncias regulatrias, dotadas, pelo menos

em sua concepo primeira, de autonomia para atuarem como
agncias executivas, no foi uma idia original ou indita. Ao
longo da histria, conhecemos outras formas de regulao, como
as leis antitrustes no sculo XIX e, principalmente, as polticas do
welfare-state a partir de meados da dcada de 1930, mas no
existe, como nunca existiu, uma nica forma de ao regulatria.

O projeto das parcerias pblico-privadas, destinado a obras de infra-estrutura e

aprovado pelo Congresso brasileiro em dezembro de 2004, amplia esse entendimento sobre o papel do Estado brasileiro ps-reformas.
p. 293 318

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Segundo Melo (2001), na atualidade, quatro seriam as formas de

ao regulatria por parte do Estado. A primeira dessas formas
seria a propriedade pblica de empresas, as conhecidas estatais, que predominou nos pases ocidentais a partir do trmino
da 2a Guerra Mundial. A segunda forma seria o exerccio das atividades regulatrias realizado diretamente por rgos da administrao pblica. Esses rgos fariam parte dos governos e atenderiam diretamente os governantes, caracterizando-se por responderem hierarquicamente ao Executivo, sem intermedirios. A terceira forma seria traduzida em instrumentos de auto-regulao,
pouco conhecidos no Brasil. Finalmente, a ltima forma diz respeito s agncias regulatrias, baseada na regulao pblica com
regimes de propriedade privada. Embora as agncias regulatrias
tenham como origem os EUA, a experincia foi multiplicada em
diversos pases, inclusive no Brasil, embora no exista exatamente
um padro mundial de aes regulatrias. Na Europa, as agncias
detm menos poder do que nos Estados Unidos, pois a influncia
do welfare-state ainda bastante significativa. Mas no h como
definir um padro regulatrio europeu. Inglaterra e Alemanha, por
exemplo, esto em planos opostos. Enquanto o modelo ingls
guarda semelhanas com o norte-americano, o da Alemanha caracteriza-se como o que menos delega poder s agncias regulatrias.
O programa de privatizaes no Brasil, no incio da dcada
de 90, portanto, preparou o terreno para que as agncias
regulatrias fossem criadas na segunda metade da mesma dcada, quando ocorreram as implementaes pioneiras Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel, a Agncia Nacional do Petrleo ANP e a Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel6.

298

A seqncia da criao das principais agncias tem a seguinte ordem: Agncia

Nacional de Energia Eltrica Aneel, em 1996; Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel e Agncia Nacional do Petrleo ANP, em 1997; Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVS em 1999; Agncia Nacional de Sade ANS e
Agncia Nacional das guas ANA em 2000; Agncia Nacional de Transporte
Terrestre ANTT, Agncia Nacional de Transporte Aquavirio Antaq, Agncia
Nacional de Cinema Ancine, Agncia de Desenvolvimento da Amaznia ADA,
Agncia de Desenvolvimento do Nordeste Adene, em 2002.

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As conseqncias da indefinio do marco regulatrio brasileiro:

as reunies do Conselho Consultivo da Anatel no perodo 19982003

O marco regulatrio no Brasil, no entanto, ainda no estava

suficientemente ntido. Se havia indefinies desde a criao das
agncias de regulao, a nebulosidade em torno delas se acentuou
a partir do governo petista. Divergncias e desentendimentos no
incio do governo, em 2003, trouxeram ainda mais indefinies ao
marco regulatrio no Pas. Poucos dias antes de assumirem o cargo, em 1o de janeiro de 2003, integrantes do novo governo demonstraram incertezas sobre o futuro da relao entre Estado e agncias,
considerando-as como atores fora do mbito da esfera estatal7. A
preocupao no era apenas registrada no mbito do novo governo, mas igualmente demonstrada pelos executivos das agncias
regulatrias. As agncias, ao serem questionadas, reagiram imediatamente com matrias e artigos nos principais jornais do Pas8.

Artigo

Flvio Ramos

A ANP e a Aneel, por exemplo, sofreram presses do Executivo federal, em especial do Ministrio de Minas e Energia, em
choque com as agncias, a partir das declaraes explcitas de
membros do governo sobre a necessidade de as agncias executarem exclusivamente o que os Ministrios decidirem9.
O pice dessas divergncias ocorreu quando o presidente
Luiz Incio Lula da Silva, declarou, em almoo com lderes dos
partidos que formavam a base aliada do governo, que terceirizaram o poder poltico no Brasil, defendendo uma reviso do pa-

A ento futura ministra das Minas e Energia, Dilma Rousself, afirmou categoricamente que traar polticas funo do Estado, e no das agncias, e classificou de serssimos os problemas advindos das relaes entre ministrios e
agncias, registrando que, sobretudo na rea de energia, h uma imensa instabilidade, impreciso e lacunas. Cf. Futura Ministra quer mudar Aneel e Anatel
O Estado de S. Paulo, 30. jan. 2002.
8 Com apenas seis dias do governo Lula, Jlio Colombi, diretor da ANP, em artigo
assinado, ocupou espao na mdia justificando a misso das agncias regulatrias
ressaltando que, se [...] for para as agncias perderem autonomia, melhor seria
fech-las. O mesmo diretor ressaltou a independncia das agncias, afirmando
que no pertencem ao governo, mas ao Estado, e que esses atores seriam,
respeitando-se as devidas propores, instituies semelhantes ao Tribunal de
Contas, citando a diviso dos poderes. Qual o futuro das agncias reguladoras
O Estado de S. Paulo, 6. jan. 2002.
9 Sobre este momento, ver Agncias devem perder seu poder (Folha de S.
Paulo, 7. jan. 2003).
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N 6 abril de 2005

pel das agncias reguladoras e das relaes destas com os diferentes Ministrios. No mesmo dia, o lder do governo no Senado
afirmou que [...] as agncias estariam normatizando aes sem
competncia para isso [...], e o lder de um outro partido aliado
completou ressaltando de que as agncias estariam acima da
lei, configurando [...] um poder paralelo e o Congresso no tem
competncia regimental para convocar seus presidentes10.
Alguns dos principais jornais11 do Pas noticiaram um desabafo do presidente em que este afirmou que ficava sabendo
dos aumentos das tarifas de telefone e energia pelos jornais. A
inteno do governo, naquele momento, era limitar as aes
regulatrias exclusivamente fiscalizao, reconduzindo para o
Executivo as iniciativas de planejamento e formulao de polticas pblicas. Dois dias depois desse desabafo, o presidente entregou solenemente ao Congresso Nacional importante documento em que criticava a elaborao de polticas pblicas por
parte das agncias regulatrias12.
Ao modelo de telecomunicaes, afirmando que havia uma
situao de monoplio no setor de telefonia fixa no Pas, causando mal-estar nas principais operadoras13.
A irritao aumentou, porque no mesmo perodo das crticas ministeriais a Telefnica apresentou seu balano contbil e de
operaes, registrando um prejuzo lquido de US$ 6 bilhes, em
2002, em seus investimentos globais. O curioso que no Brasil,
apesar das justificativas sobre eventuais contratempos, o grupo
espanhol obteve lucro de R$ 1 bilho14.

10 Declaraes pblicas de Alosio Mercadante, lder do governo no Senado, e

11
12
13

14

300

Roberto Jefferson, lder no PTB na Cmara dos Deputados. Lula quer rever o
papel das agncias reguladoras. O Estado de S. Paulo, 20. fev. 2003.
Jornal do Brasil, O Estado de So Paulo e Folha de So Paulo, edies de 20. fev. 2003.
O presidente Lula referia-se particularmente Anatel.
Miro Teixeira, ento ministro das Comunicaes, criticou publicamente as trs
grandes operadoras de telefonia fixa no Pas. Miro diz que h monoplio na
telefonia. Folha de S. Paulo, 28. fev. 2003.
Prejuzo da Telefnica em 2002 record e atinge US$ 6 bilhes Folha de S.
Paulo, 28. fev. 2003.

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As conseqncias da indefinio do marco regulatrio brasileiro:

as reunies do Conselho Consultivo da Anatel no perodo 19982003

As agncias regulatrias, em funo das freqentes polmicas que envolveram governo, reguladoras e reguladas, motivou
o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor IDEC a realizar
pesquisa para avaliar o desempenho de parte das agncias
regulatrias15. Em uma escala de 1 a 10, a nota mdia foi 4,2. Na
Anatel, as multas irrisrias aplicadas por descumprimento de clusulas de contrato, processos administrativos lentos, critrios para
reajustes de assinaturas que desfavorecem o consumidor e a incluso de inadimplentes em cadastros que restringem o crdito
ganharam destaque como os principais problemas. Na Aneel,
houve crticas similares, como a falta de punio s empresas
reguladas, o corte dos servios aos inadimplentes e a passividade diante dos aumentos constantes de tarifas16. Uma das principais preocupaes da pesquisa do IDEC foi identificar a existncia ou no de canais de comunicao para os consumidores participarem das decises e do controle das agncias, integrando conselhos e diretorias das reguladoras. O IDEC, na concluso da pesquisa, prope que seja criado um sistema nacional de defesa do
consumidor na rea de servios pblicos.

Artigo

Flvio Ramos

O modelo institucional das agncias continuou a ser questionado. Em jantar promovido pela Cmara de Comrcio de Milo, em homenagem ao ento ministro de Planejamento, Guido
Mantega, em maro de 2003, empresrios italianos demonstraram preocupao quanto s crticas crescentes do governo federal ao modelo regulatrio brasileiro, pois desta forma causam
insegurana para o investidor externo.
A indefinio do governo diante do papel das agncias
regulatrias criou, inevitavelmente, desinformao. As crticas e
declaraes pblicas de ministros e assessores qualificados sinalizavam, efetivamente, o desejo de o governo mudar o modelo
regulatrio. Mas as crticas eram ainda pouco fundamentadas, ou

15 Foram avaliadas as seguintes agncias: Anatel, Aneel, ANS, Anvisa, Banco Cen-

tral, INMETRO e secretaria de Defesa Agropecuria.

16 Sobre um detalhamento melhor sobre a pesquisa, ver ampla matria na Folha de

S. Paulo, 12. mar. 2003.

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N 6 abril de 2005

seja, no eram suficientemente esclarecedoras para identificar com

preciso em que e como as agncias estariam excedendo os limites legais de suas atribuies17.
A primeira investida objetiva do governo federal para limitar
as aes das agncias de regulao veio do Ministrio das Comunicaes, com o Decreto n. 4.635/03, que definiu poderes Secretaria de Telecomunicaes para supervisionar a Anatel. Mas esta iniciativa ainda era uma ao isolada. O governo no tinha, com menos de meses de gesto, informaes suficientes para intervenes
mais abrangentes para mudar o padro regulatrio no Brasil.
A presso do governo federal sobre as agncias cresceu de
tal maneira que representantes destas chegaram a expressar insatisfao pblica em evento realizado na Federao das Indstrias de So Paulo Fiesp18. A preocupao girava em torno de
um possvel e eminente esvaziamento do poder das agncias por
parte do novo governo. Nesse ato, a Associao Brasileira das
Agncias de Regulao ABAR19 ocupou espao importante no
confronto com o governo federal, ressaltando a autonomia como
pressuposto bsico para o funcionamento das agncias. Empresrios de grupos transnacionais manifestaram solidariedade s agncias, criticando o clima de desentendimento entre o governo e elas,
o que poderia ocasionar fuga dos investidores externos20.
A mobilizao das agncias tinha alvo certeiro. Afinal, era
de conhecimento delas que o Executivo federal, naquele mo-

17 David Zylbersztajn, ex-diretor da ANP, sintetizou este momento: O Governo

est atirando primeiro e perguntando depois. Regulagem das agncias confunde governo. Folha de S. Paulo, 24. mar. 2003.
18 Sobre este assunto, ver Agncias fazem ato contra o governo. Folha de S.
Paulo, 06. mai. 2003.
19 A ABAR representa atualmente mais de vinte agncias reguladoras, federais e estaduais.
20 Crticas pblicas emitidas por Hernann Wever, presidente do Conselho da Siemens.
Aps esses comentrios, o presidente do Instituto Roberto Simonsen, Ruy
Altenfelder, reforou as crticas afirmando que as agncias foram criadas para
servir ao Estado e no ao governo. Horcio Lafer Piva, ento presidente da FIESP,
no se omitiu nas crticas, manifestando integral apoio s agncias. Agncias
fazem ato contra o governo. Folha de S. Paulo, 06. mai. 2003.

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As conseqncias da indefinio do marco regulatrio brasileiro:

as reunies do Conselho Consultivo da Anatel no perodo 19982003

mento, elaborava um projeto de lei para redefinir o conceito

das agncias reguladoras.
As presses exercidas pelas agncias, no entanto, fizeram
o governo federal retroceder alguns passos e administrar com
mais cautela as mudanas do marco regulatrio no Pas. O mpeto inicial do governo pareceu diminuir diante dos lobbies exercidos sistematicamente. Medidas para um melhor controle sobre as tarifas do setor de telecomunicaes sofreram um recuo
momentneo, pois o modelo de tarifas permaneceu com a Anatel
apesar dos esforos do ministro das Comunicaes em exigir
medidas mais rgidas sobre a agncia21.

Artigo

Flvio Ramos

Em setembro de 2003, portanto, o governo brasileiro encaminhou ao Congresso o projeto com as reformulaes pretendidas. Para surpresa de muitos, as principais atribuies das agncias
foram mantidas. O documento-base, intitulado Anlise e avaliao do papel das agncias regulatrias, desenvolvido pelo governo federal, serviria de apoio para a elaborao do projeto de lei. O
documento previa a no coincidncia do mandato dos diretores
das agncias com o mandato presidencial e que os atuais dirigentes
seriam mantidos. Na essncia, a misso das agncias permaneceu,
ou seja, implementar e fiscalizar as aes das empresas reguladas.
Apesar de o documento manter, na essncia, a filosofia de atuao das agncias, as reaes foram diversas22. As maiores crticas
residiam na transferncia do poder de outorga para os Ministrios e
na possvel perda de autonomia desses novos atores polticos23.

21 Lula recua, e Anatel tem espao ampliado. Folha de S. Paulo, 13. jun. 2003.
22 A grande imprensa refletia essa diversidade de anlises. A Folha de S. Paulo,

edio de 8. set. 2003, apresenta matria com o ttulo Governo decide manter
papel das agncias. Por sua vez, curiosamente, o Estado de So Paulo apresenta
manchete antagnica em sua edio de 24. set. 2003, abrindo matria com o
ttulo Proposta do governo esvazia poder das agncias.
23 Renato Navarro Guerreiro, ex-presidente da Anatel, afirmou serem um retrocesso os textos elaborados pelo governo, declarando que os dirigentes das agncias
passariam a ser tutelados pelo Executivo Federal. O advogado Floriano de Azevedo Marques, um dos integrantes da equipe que elaborou o marco regulatrio das
telecomunicaes no Brasil, ressaltou que o ante projeto contrrio concepo
do modelo de agncia. Carlos Sundfeld, professor da PUC-SP, que participou da
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Os argumentos em favor da manuteno da concepo bsica da criao das agncias reforavam a idia central de que esses
atores seriam rgos vinculados ao Estado, e no ao governo, e a
subordinao delas mesmas aos Ministrios das respectivas reas
de atuao iria desvirtuar o papel da regulao no Brasil.
Em abril de 2004, o cenrio era bem diferente ao contexto do incio da gesto petista. Para surpresa de muitos, o recuo
foi do governo federal. Um projeto de lei foi encaminhado ao
Parlamento brasileiro com novas propostas para as agncias de
regulao. A surpresa residiu no fato de que, na essncia, o modelo sofreria poucas alteraes. Em abril de 2005, o projeto
ainda no tinha sido votado no Congresso brasileiro. As indefinies permaneciam evidentes.

2 As reunies do Conselho Consultivo como

reflexo da falta de identidade da Anatel
Os resultados da pesquisa
A Lei 9.472, de 16 de julho de 1997, denominada Lei Geral
de Telecomunicaes, revogou o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, em vigncia desde 1962 e, entre outras definies, criou a
Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel. Esta se instala em
Braslia em 5 de novembro de 199724, como rgo integrante da
Administrao Pblica Federal, criada sob a forma de autarquia especial, vinculada ao Ministrio das Comunicaes. Independncia
administrativa e ausncia de subordinao hierrquica foram as
condies bsicas estabelecidas para o funcionamento da Agncia.
Na estrutura organizacional da Anatel, encontramos um
Conselho Diretor e um Conselho Consultivo, constitudos como
rgos superiores. Como unidades de gesto, a Anatel dispe

equipe que elaborou a Lei Geral de Telecomunicaes LGT, afirmou que a

existncia das agncias deixa de ter sentido e que os investidores aumentaro
seus preos em funo de novos riscos. Projeto um retrocesso, afirma Guerreiro. O Estado de S. Paulo, 24. abr. 2003.
24 A sede da Anatel em Braslia foi adquirida da Telebrs e est localizada no Setor
de Autarquias Sul, Quadra 6, blocos E e H.

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da Presidncia Executiva, Corregedoria, Superintendncias,

Ouvidoria e diversos comits.
O Conselho Consultivo, por sua vez, um rgo colegiado,
composto por membros, nomeados pelo presidente da Repblica, com o objetivo de representar a sociedade. A distribuio
dessa representatividade obedece aos seguintes critrios de indicao: dois conselheiros pelo Senado, dois conselheiros pela
Cmara dos Deputados, dois pelo Poder Executivo, dois pelas
entidades representativas dos usurios, dois pelas prestadoras
de servios de telecomunicaes e dois por entidades representativas da sociedade. Os prprios membros do Conselho escolhem seu presidente, com mandato de um ano.

Artigo

Flvio Ramos

As normas elaboradas pela Anatel precisam ser submetidas

consulta pblica, e as sesses do Conselho Diretor so igualmente pblicas. As atas das reunies dos Conselhos (Consultivo e
Diretivo) esto disponibilizadas ao pblico na Biblioteca da Agncia, bem como por meios eletrnicos. Essas atas, em nosso ponto
de vista, proporcionam uma rara oportunidade para investigarmos as aes da Anatel a partir da postura comunicativa de seus
conselheiros, numa perspectiva nica e abrangente sobre os bastidores das iniciativas da Agncia25.
A primeira reunio do Conselho Consultivo ocorreu em fevereiro de 1998. Aspectos formais proporcionaram a tnica desse
primeiro encontro. Termos de posse, boas-vindas, enfim, o ritual
caracterstico exigido. As primeiras reunies, na essncia, constituram um frum para os Conselheiros analisarem o Plano Geral
de Outorgas. Um curioso incidente parecia sinalizar algum desprestgio para o recm-criado conselho. O Plano Geral de Metas
teria chegado ao Conselho Consultivo com um prazo mximo de
15 (quinze) dias para anlise, sem os comentrios s sugestes
apresentadas na Consulta Pblica, anteriormente realizada. Di-

25 A partir deste momento, analisaremos diversas atas do Conselho Consultivo.

Para no repetir citaes e/ou referncias sobre sua disponibilidade no site da

Anatel, informamos que todos esses documentos esto disponibilizados na home
page www.anatel.gov.br/conselho.
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N 6 abril de 2005

versos conselheiros26 formalizaram sugestes para que o Plano

fosse analisado em outra oportunidade, no que foram atendidos.
O Plano Geral de Metas, pea importante para anlise das aes
futuras da Agncia, contempla, pelo menos ao nvel discursivo,
metas de alcance social, como o direito de acesso de toda a pessoa ou instituio, independente de sua condio socioeconmica,
ao Servio Fixo Comutado destinado ao uso do pblico em geral,
bem como condies de acesso ao servio para deficientes auditivos e da fala, desde que disponham dos aparelhos necessrios
respectiva utilizao. reas de urbanizao precria foram igualmente objeto de preocupao, principalmente no que diz respeito questo da distribuio de telefones pblicos por nmero de
habitantes 27. Servios de emergncia precisariam igualmente
dispor de gratuidade obrigatria e, tendo como base os princpios sociais fundamentais da Lei Geral de Telecomunicaes, palavras ou pequenas citaes como benefcio da populao brasileira, desenvolvimento do setor de telecomunicaes harmnico com as metas de desenvolvimento social do Pas, satisfao
das necessidades da populao e do interesse coletivo permeiam
o documento28. O Conselho aprovou o Plano, demonstrando uma
nica e decisiva preocupao, ou seja, a ausncia de previso de
sanes para o caso de no-cumprimento das metas estabelecidas.
O Regimento Interno do Conselho foi apresentado na quinta reunio. interessante registrar que o mandato dos conselheiros, correspondendo a trs anos, sem reconduo ao cargo, uma
atividade no remunerada. A preocupao com possveis vnculos a grupos de interesse, por parte dos conselheiros, fez com
que uma exigncia fizesse presente a necessidade de apresentao de declarao de bens na investidura do cargo, bem como ao
trmino da gesto, e nas hipteses de afastamento antecipado29.
26 Os conselheiros solicitantes foram Raimundo Carreiro Silva, Agaciel da Silva,

Mozart Vianna de Paiva e Adelmar Silveira Sabino. (Cf. Anatel, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 003, realizada no dia 29. abr. 1998).
27 O Plano previa trs telefones de uso pblico por grupo de mil habitantes.
28 Ver incisos II e VI do art. 2o da Lei Geral de Telecomunicaes e a Ata da Reunio
003 da Anatel, de abril de 1998.
29 Cf. ANATEL, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 005, realizada no
dia 30. out. 1998.

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As conseqncias da indefinio do marco regulatrio brasileiro:

as reunies do Conselho Consultivo da Anatel no perodo 19982003

Um pequeno incidente ocorreu numa reunio do Conselho

em maro de 199930. Um dos conselheiros presentes questionou o
porqu da no apresentao ao Conselho Consultivo da reviso do
Regimento Interno da Anatel. O presidente do Conselho respondeu
que no cabe ao Conselho tal responsabilidade. Alguns outros conselheiros se manifestaram discordando do presidente, registrando
que o Regimento Interno da Agncia seria submetido consulta pblica e no via motivos para o Conselho Consultivo no ter acesso e
debater o projeto. Um conselheiro, de forma mais enftica, ressaltou
a condio do Conselho ser representante da sociedade civil31.

Artigo

Flvio Ramos

Mas foi numa reunio numa tarde de maio de 1999 que

aconteceu a primeira e grande polmica envolvendo os membros
do Conselho Consultivo. O tema, ou o ponto de discrdia, foi o
critrio para o estabelecimento de sanes para o no-cumprimento de clusulas dos Contratos de Concesso. Graduaes de
multas e algumas flexibilizaes sugeridas para servios limitados ou especializados foram o estopim para se discutir a prpria
misso da Anatel em servios de regulao. Como estabelecer
regulamentao para um setor cujo desenvolvimento tecnolgico
exige justamente mais agilidade e menos controle permeava a
discusso. Um dos conselheiros registrou preocupao com a rigidez das regulamentaes e que a concepo original da prpria
essncia da proposta da criao das agncias era favorecer a dinmica do mercado, e que o excesso de regulao pode atrapalhar
o crescimento das empresas e criar um Tribunal de Causas na
Anatel, tornando mais moroso o processo de desenvolvimento
das telecomunicaes no Brasil32.

30 Cf. ANATEL, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 009, realizada no dia 29.

mar. 1999.

31 O conselheiro que primeiro se manifestou foi Otvio Azevedo. Na seqncia,

Raimundo Carreiro, Luiz Otvio e Paulo Roberto Barreto Bornhausen, cabendo a

este a referncia de o Conselho representar a sociedade civil. Como registro, vale
ressaltar que o presidente do Conselho, em maro de 1999, era Wilson Lazzarini.
32 Surpreendente declarao do conselheiro Paulo Roberto Barreto Bornhausen (Cf.
Anatel, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 012, realizada no dia 29. mai.
1999), por ressaltar excesso de regulao, justamente para uma instituio que
tem como funo bsica regular.
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N 6 abril de 2005

O debate fez ainda com que emergissem questionamentos

paralelos sobre fornecedores independentes, que alguns conselheiros no sabiam da existncia, mas o centro do debate era,
evidentemente, a (in)definio do papel das agncias de regulao,
de um modo geral, e da Anatel, em particular. Aos questionamentos levantados, no faltaram opinies divergentes. Para uns, as
agncias no poderiam se exceder em suas funes de regulao,
o que prejudicaria a dinmica do mercado. Para outros, a regulao
era fundamental, justamente para que o Pas dispusesse de um
desenvolvimento competitivo no setor de Telecomunicaes, mas
com a efetiva regulao. Um dos conselheiros parecia antecipar
uma das preocupaes futuras do governo Lula, de que houvesse
uma poltica industrial advinda de um Ministrio para que a Anatel
no acabasse se envolvendo em reas que desconhecesse ou que
no fizessem parte de sua especializao33.
Se o desenho do marco regulatrio ainda hoje no suficientemente delimitado, nos primeiros anos de existncia das
agncias a indefinio era, evidentemente, ainda maior. A falta de
clareza sobre as funes efetivas do Conselho Consultivo ainda
era flagrante em junho de 1999, por ocasio da 13a reunio da
entidade, quando seu presidente registrou que era preciso (re)
definir a atribuio do prprio Conselho. A sugesto era para que
se criassem grupos de trabalho com a inteno prioritria de fazer uma releitura da Lei Geral de Telecomunicaes e acompanhar, de forma mais sistemtica, os procedimentos administrativos da Anatel. Um dos conselheiros se posicionou de forma contrria criao desses grupos, fundamentando sua argumentao dizendo que o Conselho estaria extrapolando suas competncias e
que, desta forma, eles passariam a agir como auditores internos ou
como um rgo de defesa do consumidor, criando problemas desnecessrios para a Agncia. Um outro conselheiro, por sua vez,
elogiando a sugesto do presidente do Conselho, afirmou que a

33 Este o registro em ata do conselheiro Jos Leite, discordando de outros conse-

lheiros, em maio de 1999 (Cf. Anatel, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso
012, realizada no dia 29. mai. 1999).

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As conseqncias da indefinio do marco regulatrio brasileiro:

as reunies do Conselho Consultivo da Anatel no perodo 19982003

entidade, na atualidade, estaria aqum de suas possibilidades reguladoras e que justamente essas inovaes poderiam tornar as
aes do Conselho mais efetivas, tornando-o, de fato, legtimo representante da sociedade na estrutura da Anatel34. flagrante que
o Conselho Consultivo, aps quase 18 meses de existncia, ainda
no percebia com objetividade sua contribuio efetiva.

Artigo

Flvio Ramos

A indefinio da responsabilidade pblica das agncias era

evidente em muitos dilogos travados nas reunies do Conselho.
Esses fruns ressaltavam, como nunca, as contradies, e as incertezas sobre o efetivo papel das agncias, e os conselheiros
pareciam trazer para si a conscincia crtica das aes regulatrias.
Ao debaterem, em junho de 200035, diretrizes sobre telefonia
mvel e a introduo de um terceiro competidor nesse segmento, um dos conselheiros questionou se, alguma vez, foi levada
em conta a vantagem para o usurio. O Conselheiro fez meno
de que as explicaes so sempre tcnicas e no ficam esclarecidos os benefcios para o usurio. Reforando esse argumento, um
outro conselheiro ressaltou que seria preciso separar a [...] parte
comercial da parte poltica da deciso, daquilo que realmente
importante para o usurio36. As respostas para as indagaes
foram insatisfatrias, pois o debate continuou. Um dos conselheiros sintetizou o que todos j sabiam, afirmando que realmente o maior interesse comercial37. As consultas pblicas,
que poderiam ser uma alternativa para a participao, ou controle, da sociedade, so incuas desse ponto de vista. Na mesma
reunio, os prprios conselheiros admitiram que elas se tornaram um frum para grupos de interesse, no caso, os grandes fabricantes e os prestadores dos servios de telefonia. Os usurios,
por sua vez, no encontravam espao, ou possibilidade, de ma-

34 O Presidente do Conselho, na ocasio, era Svio Pinheiro. O conselheiro que se

ops proposta era Wilson Lazzarini, e o conselheiro que defendeu a sugesto

do presidente era Paulo Roberto Barreto Bornhausen.
35 Cf. Anatel, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 019, realizada no
dia 19. jun. 2000.
36 Frase do conselheiro Wanderley Gregoriano de Castro Filho. O primeiro
questionamento foi de Benjamin Funari.
37 Palavras do conselheiro Francisco Eugnio.
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N 6 abril de 2005

nifestao. O mesmo conselheiro que admitiu que o interesse

comercial predomina nas aes da Agncia registrou com igual
sinceridade que a Anatel fica sozinha nessa deciso de analisar
o que melhor para a sociedade.
Um quarto conselheiro38 levantou um tema fundamental.
Seu questionamento, direto, foi se alguma vez, desde que a Agncia foi criada, algum estudo de viabilidade tcnica teria sido desenvolvido a partir do ponto de vista do usurio, e no dos fabricantes ou operadores do sistema. O mesmo conselheiro que
enfatizou os interesses comerciais prevalecendo em praticamente todos os momentos admitiu que, se for estimulado o debate
com a sociedade, [...] acaba-se consultando aqueles grupos que
esto interessados naquele tipo de negcio, o que tem acontecido em qualquer consulta pblica que se faa, assinalando ainda
que a sociedade no estaria organizada o suficiente para se manifestar. interessante observar que houve comentrios, na mesma reunio, de que tal tema tambm era objeto de discusso no
Comit de Defesa do Usurio, ou seja, a falta de clareza do efetivo papel da Anatel era evidente. Um dos conselheiros39, que faz
parte do Conselho Consultivo e tambm do Comit de Defesa,
props, sem especificar como, estmulos participao da sociedade nas Consultas Pblicas. Um outro participante40 reforou a
importncia do Conselho Consultivo nesse processo, pois essa
instncia representada por entidades governamentais, no-governamentais, usurios, operadores etc. e deveria estar presente
nas Audincias Pblicas. Alm disso, na seqncia das sugestes,
o mesmo conselheiro sugeriu que, no mnimo duas vezes ao ano,
o Conselho Consultivo fosse [...] promotor de encontro dos players
do sistema de telecomunicaes com os usurios, como uma forma de evoluir nesses canais de comunicao com a sociedade.
Indagado se os Procons proporcionavam alguma contribuio nas Audincias Pblicas, o presidente do Conselho foi

38 Conselheiro Otvio Marques de Azevedo.

39 Conselheiro Jlio Csar Campos Silva.
40 Conselheiro Paulo Roberto Bornhausen.

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as reunies do Conselho Consultivo da Anatel no perodo 19982003

taxativo, informando que no h participao alguma desses

rgos de defesa do consumidor nesses eventos. Em determinado momento, o debate pareceu perder o eixo central, quando
um dos conselheiros, numa reflexo completamente dissociada
do tema, culpou a imprensa por no informar devidamente
sociedade as decises que envolvem a Anatel e as Agncias em
geral41. A partir dessa ltima colocao, o presidente do Conselho encerrou o debate sobre a participao da sociedade nas
decises da Agenda, conclamando aos presentes retomarem a
pauta bsica da reunio e informando que essa discusso poderia ficar para um outro momento.

Artigo

Flvio Ramos

O tema destaque e polmico da 19a reunio, a participao

efetiva da sociedade, parecia adquirir alguma objetividade na 24a
reunio42, pois o nono ponto da pauta previa a discusso sobre
[...] a criao de mecanismos que possibilitem melhor participao da sociedade nas Consultas Pblicas que tratam de interesse
pblico. Porm, na maior parte do encontro, um outro assunto
ganhou destaque maior. O reajuste de tarifas, baseado no IGPDI,
foi considerado injusto, pois superava os ndices inflacionrios,
prejudicando os trabalhadores assalariados brasileiros. Esse foi o
argumento utilizado por um dos conselheiros43 presentes e proporcionou nova e acalorada discusso envolvendo praticamente
todos os membros do Conselho Consultivo, demonstrando uma
vez mais a falta de clareza sobre o papel do Conselho e, principalmente, as ambigidades da Anatel44. A reao dos demais conselheiros, a partir da discusso sobre a impropriedade dos reajus-

41 As crticas ao papel da imprensa foram do conselheiro Ronaldo Paixo Ribeiro.

42 Cf. ANATEL, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 024, realizada no

dia 12. mar. 2001).

43 Argumento apresentado pelo conselheiro Jlio Campos.

44 A preocupao com os reajustes tarifrios no isolada. Em Relatrio da Ouvidoria

da Anatel, esta preocupao era explcita: At onde a escolha dos ndices de

correo dos contratos de concesso e o prprio clculo tarifrio em si no
tangenciam a discusso de critrios de polticas pblicas, mormente onde aquelas atualmente adotadas encontram parmetros em moeda estrangeira, referncia bem distinta da realidade salarial comum do usurio de telecomunicaes?
Para melhores informaes, ver site www.anatel.gov.br/ouvidoria.
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tes tarifrios, foi imediata. No sentido contrrio da argumentao, um conselheiro45 defendeu, a partir de uma perspectiva liberal, a hiptese de que apenas a concorrncia entre as operadoras poderia fazer com que os preos abaixassem, delegando assim ao mercado o papel de minimizar o impacto dos reajustes
aos usurios do sistema. Ressaltou ainda que os empresrios, ao
participarem do leilo das privatizaes, adquiriram direitos a
partir das regras expostas sociedade em forma de Consultas
Pblicas e, como no houve manifestaes em contrrio, ainda
de acordo com a argumentao do conselheiro, as normas passaram a ser legtimas, e os reajustes so realizados a partir dos
contratos firmados. Afirmou ainda que [...] alterar essas regras
destruir o processo de credibilidade econmica e social [...], porque est sendo destrudo um princpio da equao e a um conjunto de direitos. Para complementar o argumento do colega, um
outro conselheiro46 conseguiu ser ainda mais duro na argumentao, citando a competncia do Conselho, a partir da leitura do Regimento Interno, assinalando que [...] o trabalho j foi feito e no
compete mais ao Conselho analis-lo. Para amenizar o clima e o
calor dos debates, o presidente do Conselho47 interviu, considerou importante a discusso do item reajuste tarifrio, porm registrou igualmente que as entidades representativas do mercado
corporativo esto sempre presentes [...] fazendo valer seus direitos
[...] e isso no tem acontecido com relao aos usurios. O conselheiro que ressaltou a injustia dos reajustes considerou insatisfatria a hiptese de que o mercado, ou a competio entre operadoras, tudo resolveria, pois nos prprios contratos estavam previstas
fuses, o que, por si s, invalidaria a argumentao da livre competio. O debate, evidentemente, continuou com outros argumentos, de que h legislao especfica no Pas contra a formao de
oligoplios ou outras formas de concorrncia imperfeita etc.
Quando finalmente a pauta chegou ao item nove, para
objetivar uma maior participao da sociedade no mbito das

45 Hiptese levantada pelo conselheiro Otvio Azevedo.

46 Conselheiro Carlos de Paiva Lopes.

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decises e aes da Anatel, tema recorrente, um dos conselheiros48 apresentou proposta para ampliar o controle social. A idia
bsica contemplava um cadastro de organizaes governamentais e no-governamentais, representativas dos direitos dos cidados, com o objetivo de serem informadas, em tempo hbil,
sobre as consultas e audincias pblicas, bem como tomar conhecimento dos regulamentos e proposies que envolvessem
tais eventos, para que, a partir de uma melhor qualificao, pudessem participar com mais freqncia e determinao nesses
fruns. A proposta foi criticada por conselheiros. O primeiro
desses afirmou que a Anatel no poderia assumir tal responsabilidade, mantendo e atualizando o cadastro. Sugeriu que as
sociedades organizadas assim o fizessem49.

Artigo

Flvio Ramos

Na 27a reunio, a crise de identidade do Conselho evidenciou-se uma vez mais50. Ao tentar retomar o tema da realizao
de audincias pblicas, um dos conselheiros foi enftico ao afirmar que o Conselho deve se ater unicamente s suas funes
regimentais, ou seja, ser uma instncia apenas para consulta do
Conselho Diretor e que at mesmo a pauta das reunies deveria
ser elaborada por aquele Conselho, ressaltando unicamente o
papel de aconselhamento da instncia organizacional51. No entanto, como estava presente na reunio um conselheiro52 que
trabalhou com o ex-ministro Srgio Motta, um dos idealizadores
da Reforma do Estado no Brasil e entusiasta do modelo das agncias de regulao, este foi questionado sobre [...] o que se pretendeu com a criao do Conselho Consultivo. Este um dado
central neste artigo. Afinal, depois de 27 (vinte e sete) reunies
do Conselho Consultivo, no havia ainda clareza sobre o efetivo
papel dessa instncia por parte de seus componentes. A resposta

47
48
49
50

Nesta reunio do Conselho, o presidente interino era Lindbergh Gondim de Lucena.

Proposta apresentada pelo conselheiro Jlio Campos.
Comentrio do conselheiro Jos Expedicto Prata.
Cf. ANATEL, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 027, realizada no
dia 28. mai. 2001.
51 Declaraes do presidente do Conselho, Otvio Marques de Azevedo.
52 Conselheiro Jos Expedicto Prata.
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do conselheiro foi que a idia era constituir um rgo representativo da sociedade, com presena no interior da Anatel, razo pela
qual o Conselho composto de dois representantes do Senado,
dois da Cmara, dois do Poder Executivo, dois das operadoras,
dois da sociedade civil e dois das entidades representativas dos
usurios. Segundo o ex-assessor de Srgio Motta, o [...] objetivo
foi de inserir a sociedade civil na Anatel para, num ambiente democrtico, discutir as questes relevantes que a Agncia est tratando. O interessante que, na Ata, a reunio prossegue sem
que todas as pendncias anteriores, como a omisso da Agncia
em outros momentos, em funo de este ou daquele conselheiro
no considerar da competncia do Conselho agir em prol da sociedade, fossem retomadas. Simplesmente, o prximo ponto da pauta era discutido, e tudo parecia assumir menor importncia.
Em reunio de junho de 2003, o tema sobre quadro de
pessoal ganhou destaque53. Nenhuma soluo havia ainda sido
apresentada. A idia lanada na reunio era constituir um grupo
de trabalho para sensibilizar o Supremo Tribunal Federal para
que a Anatel pudesse contar com um quadro prprio de funcionrios, at ento inexistente, anos aps a criao da Agncia54.

3 Consideraes finais
As Atas demonstram de forma crua a percepo dos conselheiros que refletem a j comentada ambigidade das agncias
em seus respectivos campos de atuao. Essa preocupao, ou
melhor, a observao sobre o pouco tempo de existncia desses
atores, alm da impreciso, ou indefinio, do marco regulatrio
no Brasil se traduz, efetivamente, em aes desarticuladas ou desencontradas entre essas agncias em seu conjunto, principalmente no quesito responsabilizao pblica e controle social.
Boschi e Lima (2002, p. 231) alertavam para o fato de que o siste-

53 ANATEL. Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 048, realizada no dia

11. jun. 2003

54 Apenas em julho de 2004 o concurso pblico foi realizado.

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ma regulatrio carente de limites precisos na dimenso desses

controles, embora as agncias tenham sido criadas com sinalizaes nesse sentido. Autonomia e mecanismos de controle, formas
de accountability, ainda segundo o autor, sempre obtiveram destaque na concepo das agncias, embora no tenha havido uma
ao afirmativa em desenvolver com nitidez esses parmetros e
balizamentos que pudessem se adequar ao sistema em seu conjunto. A autonomia e a interface com a sociedade eram pressupostos bsicos na formulao original das agncias, muito embora a
clareza desses propsitos nas suas aes ainda carece de evidente
aperfeioamento, como estivemos a observar nas Atas do Conselho Consultivo da Anatel. As contradies observadas no discurso
dos conselheiros parecem bem refletir essa ambigidade.

Artigo

Flvio Ramos

A estrutura organizacional da Anatel, bem como das demais agncias de regulao, socialmente construda. Em estudos sobre organizaes, torna-se fundamental privilegiarmos os
aspectos ambientais em que elas esto inseridas, e outras perspectivas paradigmticas igualmente precisam ser levadas em conta
para uma anlise mais abrangente. As agncias se transformam a
cada dia, da mesma forma que o ambiente social, econmico e
poltico. Perigosa se torna a anlise que considere a Anatel, ou
qualquer outra agncia reguladora, uma organizao homognea, que atua de forma racional, com objetivos nicos. Os agentes reagem, modificam seus comportamentos, em situaes variveis, pressionados por mudanas, o que bem caracteriza o momento que vivenciam as agncias de regulao e as pessoas que
nela trabalham. Esses movimentos no so exatamente calculados, em funo de capturas exercidas pelos grupos privados
ou, pelo contrrio, guiados por um suposto esprito pblico
herdado das ex-estatais. As narrativas contempladas em nosso
estudo podem, pelas caractersticas exploratrias, se tornar uma
base de pesquisa para observarmos os demais nveis organizacionais da Anatel, analisando outros discursos para que possamos
ento compreender a organizao em seu conjunto. Afinal, a Anatel,
como qualquer outra organizao, uma construo social, com
todas as contradies inerentes a essa percepo, com seus diferentes grupos e categorias sociais. Sua representao, que os conp. 293 318

315

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selheiros demonstraram, pode ser traduzida pelos discursos, atitudes, comportamentos e aspectos simblicos registrados em suas
respectivas participaes nas reunies do Conselho. Mas ainda h
muito para desvendar no enigma agncia reguladora no Brasil.

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Flvio Ramos

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ANATEL, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 022,
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