DOUTRINA

PODER DE POLICIA E SEUS LIMITES

CAIO TCITO
Professor na Faculdade de Direito do
Rio de Janeiro

1 - O poder de polcia e o liberalimw. 2 - Conceito

clssico e moderno: a obrigao de no perturbar e a obrigai> de manter a ordem social. 3 - O poder de polcia e a
ordem econmica. 4 - O poder de polcia no direito francs
e italiano. 5 - O poder de polcia no direito americano:
relao entre o "police power" e o "due process o{ law".
6 - Poder de polcia e poder discricionrio. 7 - A fina,lidade do ato de polcia e o desvio de poder. Outros limites
ao poder de polcia. 8 - Polcia judiciria e polcia aJbministrativa. 9 - Meios de ai> de polcia. 10 - Contrle juri.<rdicional dos atos de polcia. 11 - Competncia de polcia.

SUMRIO:

1 - Uma das mais rduas tarefas em Direito Pblico a de conceituar, em seus ~xatos contornos, o poder de polcia. Sendo, embora,
um "poder orgnico, elementar, fundamental, a que esto ligadas as
exigncias capitais de conservao da sociedade",l a renovao de
seu contedo acompanha as mutaes histricas do Estado. Mesmo
contemporneamente, no pacfico o entendimento sbre o mbito
constitucional de sua atuao que traduz, em ltima anlise, o endero poltico do Estado, reagindo s solicitaes de intersses econmicos e sociais eminentes.
Etimolgicamente, o vocbulo se confunde com a prpria organizao da comunidade. Polcia (do grego poliWia, por intermdio do
latim politUL) equivale administrao da cidade (polis). HistOricamente, corresponde noo de soberania dos prncipes e serve de alicerce ao absolutismo. 2
1 Rui Barbosa. Comentrios Constituio Federal Brasileira. coligidos pOr Homero Pires. vol. V. p. 315.
2 Estado absoluto fue, asi. igual a Estado de polida (Oviedo. Derecho Administrativo, p. 508). Sbre a formao histrica do poder de polcia. ver: Hamilton tl1 Rodee.
Police power Encyclopaedia of the Social Sciences, vol. XII, p. 190; Otto Mayee.
Derecho Admni&trativo Alemn, vol. 11. p. 3/s.; Fritz Fleiner. Les principes gnraux
du Droit Administratif Allemand, p. 235.

-2Com a implantao do liberalismo e a subordinao do Estado ao

princpio da supremacia da lei possibilita-se a consagrao de direitos
pblicos subjetivos, reconhecidos e resguardados pela ordem jurdica.
O individualismo poltico se caracteriza, essencialmente, pela garantia
de direitos individuais inalienveis e intangveis, emanados da comunho social. A revoluo liberal, cristalizada nos princpios da
Declarao de Independncia americana e na Declarao de Direitos
do Homem, um episdio da revolta do cidado contra o Poder, segundo a imagem clebre de Alain: a reao contra o despotismo, alicerada no realce da personalidade humana e da Razo como centros
da ordem constituda, "un mouvement puissant de rejet de toutes les
dominations arbitraires, de destruction de tout pouvoir irrationnel,
de toute souverainet de droit divin, personnelle, hrditaire, patrimoniale". 3
Nesse quadro de renovao social o Estado se coloca, unicamente.
como um poder de equilbrio, prevenindo e corrigindo os entrechoques
individuais, segundo a frmula francesa, logo internacionalizada no
movimento racionalista do sculo XIX, de que "a liberdade consiste
em fazer tudo aquilo que no nocivo aos demais".4 autoridade
cabia sOmente um papel negativo, de evitar a perturbao da ordem
e assegurar o livre exerccio das liberdades pblicas. medida, porm, que se acentua, no interior da sociedade, a desigualdade entre os
indivduos, especialmente pelo abuso do poder econmico, a ao repressiva do Estado evolui no sentido do crescente intervencionismo:
o princpio da autoridade se torna dinmico, agindo, em funo do
intersse pblico, para restringir e condicionar o exerccio de direitos e
liberdades por indivduos, grupos ou classes.
O poder de polcia, que o principal instrumento do Estado no
processo de disciplina e continncia dos intersses individuais, reproduz, na evoluo de seu conceito, essa linha ascencional de interveno
dos poderes pblicos. De simples meio de manuteno da ordem pblica le se expande ao domnio econmico e social, subordinando ao
contrle e ao coercitiva do Estado uma larga poro da iniciativa
privada.
"C'est ici qu'apparait le mieux - tant donne l'atteinte directe,
brutale que le pouvoir de police inflige aux liberts au nom de l'ordre
public - le conflit entre les besoins de l'action administrative et le
respect dfi aux activits humaines ou, comme l'on dit couramment le
conflit autorit-libert". 5
O poder de polcia , em suma, um instrumento de defesa social
em sentido amplo, inspirando-se naquele estado de necessidade a que
3 Pierre Duelos, L'volution des rapports politiques depuis 1750, Paris, 1950,
p. 21.
4 Dispe o artigo 1., alnea 4, da Declarao de Direitos do Homem e do Cidado (1789): "La libert consiste pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas autrui;
ainsi r existence des droits naturels de cbaque bomme n' a de bornes que cel\es qui assurent
aux autres membres de la socit la jouissance de ces mmes droits. Ces bornes ne peuvent
tre dtermines que par la loi".
5 Andr de Laubadere, Manuel de Droit AdministratiF, 1951, p. 200.

-3se refere Bielsa 6 e se dilatando na proporo em que se exacerbam as leses efetivas ou potenciais ordem pblica ou ordem jurdica.
2 - A concepo do poder de polcia como simples processo negativo de manuteno da sociedade contra os excessos individualistas
domina a doutrina clssica e encontra seus melhores intrpretes nos
autores germnicos anteriores dominao nazista.
Otto Mayer contrape, expressivamente, s atividades de polcia
- aplicadas estabilizao da ordem social - as manifestaes propriamente sociais, enquadradas na previso administrativa (Pflege).
O poder de polcia consiste, em suma, na ao da autoridade estatal
para fazer cumprir o dever de no perturbar a boa ordem da coisa
pblica (gute Ordnung des Gemeinwesens). E' em rorno noo
ds se dever geral de respeito ordem coletiva que repousa tda a construo terica da faculdade do Estado de regular a atividade indidual. A sua tese se resume, nitidamente. nessa concluso especfica:
"En definitiva, el resultado de cada una de las aplicaciones deI
poder policial no ser jams otro que este: que este hombre no perturbe". 7
E' no mesmo dever de no perturbar que Fritz Fleiner coloca
o pedestal da ao de polcia do Estado, excluindo de sua ingerncia
a misso de favorecimento do bem estar pblico, como, por exemplo,
a interdio de construir emitida com o intuito de proteger a visibilidade de monumento nacional. 8
O poder de polcia se condensava, em suma, em seu lineamento
tradicional, garantia da segurana, da tranquilidade e da salubridade
pblicas. Somente quando a atuao do Estado se endereava a essas
finalidades poder-se-ia falar em medida de polcia. 9
3 - O conceito moderno ultrapassa, porm, as fronteiras conservadoras para reconhecer ao Estado um papel mais amplo e ativo na
promoo do bem estar geral, estabelecendo no smente no tocante
ordem pblica, mas sobretudo no sentido da ordem econmica e social, normas limitadoras da liberdade individual, que se exercem, em
grande parte, por meio do poder de polcia.
Escreve, nesse sentido, Gabino Fraga:
"Pero el poder de polica adquiere una extensin cada vez mayor
en los Estados modernos, en que otros intereses, distintos de los de
6 Rafael Bielsa, Derecho Administrativo, 1939, voI. IH, p. 89 e 99. A propsito assinala Orto Mayer que .. Ia idea de policia encierra una contradiccin irreductible
con el formalismo severo mediante eI cual el regimen deI derecho se propone proteger
la libertad" (ob. cit., p. 13).
7 Orto Mayer, ob. cit., p. 35.
8 Fleiner, ob. cit., p. 239.
9 Oviedo, ob. cit., p. 5 11; Justino Antnio de Freitas, Instituies de Direito
Administrativo Portugus, 1861, p. 192; Vicente Pereira do Rgo, Compndio ou r~
peties escritas sbre os elementos de Direito Administrativo, 3. a edio, 1877. p. 106.

-4
orden, seguridad y salubridad, van desarrollndose y en que, por lo
tanto, es indispensable conciliarlos con los intereses individuales.
"De esta manera, el rgimen de polica que, en un sentido restringido, 0010 com prende los tres intereses primarios a que nos hemos
referido, va extendindose para proteger los nuevos intereses que reclaman satisfacin en estad.os sociales ms avanzados".lO
J, entre ns, Rui Barbosa, em trabalho de 1915, se referia, sob
a invocao de Freund, dilatao do territrio afeto ao poder de
polcia:
"Prticamente, os intersses, em que consiste o bem pblico, bem
geral, ou bem comum, public weltare, cometido discrio do poder de
polcia, abrangem duas grandes classes: os intersses econmicos, menos diretos, menos urgentes, menos imperiosos, mais complexos, e os
intersses concernentes segurana, aos bons costumes, ordem, intersses mais simples, mais elementares, mais preciosos, mais instantes em qualquer grau de desenvolvimento social nas coletividades organizadas e policiadas". 11
A passagem do tempo smente ter modificado o pronunciamento
do grande mestre no sentido de nivelar, em suas repercusses sociais,
as duas categorias de intersses protegidos pelo poder de polcia:
que o fenmeno econmico assumiu relvo mais urgente, colocando-se
sob a proteo especial do Estado. Alis, a rigor, mesmo no conceito
clssico de estrita manuteno da ordem, da segurana e da tranquilidade pblicas caberia a disciplina da atividade econmica, desde que,
pela sua agudeza e hipertrofia, ela se convertesse em ameaa paz social e estabilidade coletiva.
4 - E' curioso anotar, no entanto, que a doutrina francesa se
mantm, via de regra, dentro do limitado contedo de defesa da ordem
pblica, da segurana e da salubridade. 12 E' que influi, decisivamente, nesse sentido, a manifestao expressa do legislador, fixando,
como objeto da competncia da autoridade municipal em matria de
polcia, "assurer le bon ordre, la suret et la salubrit publiques". 13
A prpria lei, no entanto, tem ampliado, largamente, os poderes gerais
de polcia, criando as chamadas polcias especiais. H Por outro
lado, a teoria dos poderes de guerra elaborada pelo Conselho de Estado, a propsito do conflito de 1914-1918 e revivida, recentemente,
em rorno ltima conflagrao mundial, admite agravaes excepcionais do poder de polcia, mesmo sem prvia autorizao legal. 15
10 Gabino Fraga. Derecho Administrativo, p. 557.
11 Rui Barbosa. ob. cit.. p. 319.
12 Roger Bonnard. Prcis de Droit Administratif. p. 319;' Berthlemy. Trait
lmentaire de Droit Administratif. p. 268; Waline. Trait lmentaire de Droit /ldmi.
nistratif, p. 266; Rolland. Prcis de Droit Administratif. p. 399; Laubadere. Manu~l
de Droit Administratif, p. 197.
13 Lei de 5 de abril de 1884. art. 97 (Code Administratif Dalloz. p. 135),
14 Waline. ob. cit .. p. 256.
15 Laubadre. ob. cit .. p. 87/89 e 206; Waline. ob. cit .. p. 281.

1I
-5Tambm na Itlia, inspirando-se em quadro legal semelhante, a
doutrina tem conceituado a polcia administrativa em trrnos muito
aproximados do figurino gauls. Com poucas variaes, menos de contedo do que de latitude de ao, poderemos encontrar em Ranelletti,
Santi Romano, D' Alessio ou Zanobini 16 a vinculao das atividades de
polcia preservao da ordem, salubridade e segurana pblicas.
5 - Profundamente diverso se apresenta o sentido do poder de
polcia da doutrina e na jurisprudncia americanas. Enquanto nos
pases europeus a sua caracterizao se limita apena's quelas formas
de limitao de direitos individuais emanadas da Administrao (e,
portanto, sujeita ao princpio da anterioridade legal), nos Estados
Unidos o police power se apresenta, sobretudo, em referncia ao exerccio da funo legislativa. Da o seu deslocamento, em grande parte,
para a esfera do Direito Constitucional, onde tem sido intensa e varivel a construo, especialmente na jurisprudncia da Suprema Crte, das grandes linhas do instituto.
A expresso police power surge, pela primeira vez, em 1827, utilizada por Marshall no caso Brown v. Maryland, voltando, dez anos
mais tarde, a 'ser usada no caso MOIlJor of New York v. Miln, tornando-se, pouco a pouco, de emprgo comum. Em urna das primeiras definies, no caso Commonwealth v. AIger (1853), dizia o Chief J ustice
Shaw, depois de aludir relatividade dos direitos de propriedade, subordinados aos demais intersses individuais e aos da coletividade:
"The power we allude to is rather the police power, the power
vested in the legislature by the Constitution to make, ordain, and establish all manner of wholesome and reasonable laws, statutes, and
ordinances, either with penalties of without, not repugnant to the
Constitution, as they shall judge to be for the good and welfare of the
Commonwealth, and of the subjects of the same".17
Tendo corno origem os poderes residuais constitucionalmente atribudos aos Estados, o police power passou a corresponder, no sentido
mais amplo, competncia legislativa estadual para regular os direitos privados em benefcio dos intersses coletivos. A sua latitude alcanava no sOmente os casos de segurana, moralidade ou salubridade
pblicas, mas tdas as iniciativas visando convenincia pblica ou
prosperidade geral (casos C. B. & Q. R. R. Co. v. Grimwood; Baeon
v. Walker; Eubank v. Richmorul), ou, corno ficou dito no caso Nobl!l
Bank v. Haskell: "It may be said in a general way that the police
power extends to alI the great public needs". 18
16 Ranelletti. La polizia di sicurezza no Trattato di Diritto Amministrativo, de
Orlando, vol. IV, p. 207/s.; Santi Romano, Principii di Diritto Amministrativo Italiano, p. 193; D'Alessio, Diritto Amministrativo, vol. lI, p. 128; Zanobini. Corso di
Diritto Amministrativo, vol. V, p. 17.
17 Willoughby. Principies of the Constitutional Law of the United States. 2. a
edio. 1935, p. 763.
18 Willoughby, ob. cit., p. 766.

-6-

o poder de polcia subordina, por essa forma, todos os direito::!

individuais regra do bem comum, aplicando a mxima sic utere tuo
ut alienum non laedas".19 Em sua extrema expresso, conduziria,
como salientou Mathews, ao abandono da filosofia individualista do
laissez faire e a aproximao do coletivismo. ao
Surge, porm, na jurisprudncia americana um retrocesso no alcance do police power dos Estados em relao aos grandes intersses
econmicos de mbito interestadual e nacional. Calcado, de incio, na
liberdade de comrcio interestadual (interstate commerce clause) e de
contrato (contract clause), mas, sobretudo, no requisito do processo
legal prprio (due process of law) o intersse privado poderosamente
constitudo pela prosperidade da indstria e do comrcio combateram,
repetidamente, a aplicao do police power pelos Estados.
A revoluo industrial exigia do Estado uma atitude de absteno: a de no interferir em seu extraordinrio desenvolvimento e na
consequente concentrao de poder nas grandes indstrias. A doutrina dos vested rights, segundo a qual certos direitos fundamentais
estavam acima do contrle do Govrno, servia a sse propsito e, embora derrotada na primeira metade do sculo XIX pelo princpio da
soberania popular, viria a ressurgir, na segunda metade dle, pela
construo da clusula do due prDcess Df law como um antdoto ao pDlice power estadual.
Alfred H. Kelly e Winfred A. Harbson, em notvel estudo sbre as origens e o desenvolvimento da Constituio americana, evidenciam o alcance pragmtico dessa tendncia:
"What business needed was a means whereby the prevailing doctrine of laissez-faire economic theory could be written into constitucional law' as a positive protection against "unreasonable" legislation". 21
O caminho para a interpretao individualista da Constituio
foi aberto pela invocao da regra consagrada, desde 1791, na 5. a Emenda e reproduzida, em 1868, na 14.a Emenda como limitao competncia estadual:
"No State shall make or enforce any law which shall abridge the
privileges or immunities of citizens of the United States; nor shall
any State deprive any person of life, libm"ty, or prDperty, without due
process Df law".
A histria da 14. a Emenda comprova que o seu endero era, estritamente, o de assegurar a todos garantias processuais idneas: era,
em suma, uma regra de puro teor adjetivo e assim a entendeu, inicialmente, a Suprema Crte, que nos SlaughterhDuse Cases e nos Granger
Cases, recusou a concepo substantiva da due pro.cess clause. A partir de 1877, a jurisprudncia cede terreno, porm, presso dos inte1 9 Willoughby. ob. cit.. p. 767.
20 Mathews, The American Constitutional System, 1940. p. 456.
21 Alfred H. Kelly f!1 \Vinfred A. Harbison. The American Constitution.
Origins and Development, 1948. p. 498.

1t-

-7rsses dominantes e noo capitalista do papel de neutralidade do

Estado.
A poca urea do capitalismo americano, com a correspondente
prosperidade nacional, encontra na simpatia dos tribunais um aliado
poderoso. O Judicirio assume a supremacia poltica e se inicia a fase
do "govrno dos juzes".
Roger Pinto, em livro recente, no qual atestou a extino do mito
judicirio americano, assinala:
"Ainsi fut consacre dans les annes 90 l'alliance du juge et du
capitaliste sous les auspices des grands avocats du temps. La Cour
Suprme devient la gardienne de l'orthodoxie conomique".22
O largo e indefinido contedo da judicial review, que dominou o
cenrio americano no primeiro quartel do sculo atual, colocou o Supremo Tribunal, por meio do seu poder de veto aos atos legislativos,
como "a king of negative third chamber both to the state legislature
and to Congress". 23
Due process e state police power tornaram-se, assim, expresses
antinmicas, como smbolos da oposio da iniciativa privada e do intersse pblico. 24 E nesse antagonismo visceral cabia sempre ao
Poder Judicirio a opo definitiva: "The Supreme Court became, in
great detail, the arbiter of what the states might do".25
Cessa, porm, gradualmente, o prestgio incontestado do capitalismo, a aurola quase romntica dos capites de indstria; os conflitos sociais dia a dia mais agudos, o fortalecimento da classe operria por meio da organizao sindical e os primeiros sintomas da crise
econmica, afinal desencadeada em 1929, vo fortalecendo o sentido
intervencionista do Estado, j ento no mbito federal. Firma-se um
novo federa), police power que serve de vanguarda futura reforma do
N ew Deal, todo le concebido dentro do esprito de rigorosa regulamentao da iniciativa privada.
Depois de resistncias iniciais, a Suprema Crte abdica de sua
predominncia poltica e se submete nova era de fortalecimento do
Poder Executivo. O "govrno dos juzes" agoniza lentamente. Os votos vencidos de H()lmes e Brandies, na Crte conservadora, so o esplho e a bssola da nova Crte Suprema. A presena constante do
Estado na disciplina das liberdades individuais tornou-se no somente
aceita, mas desejada, porque, conforme o lcido diagnstico de Swisher, formara-se a convico de que a escolha no era entre os conceitos de liberdade e autoridade, mas entre o contrle pblico e o privado:
22 Roger Pinto. La crise de I'Etat aux tats-Unis, 1951. p. 121.
23 Kelly ~ Harhison, oh. cit.. p. 539.
24 Rodolfo Bledei. Introduccin ai estudio dei Derecho Pblico Anglo-sajon, 1947,
p. 120.
25 Carl Brent Swisher, American Constitutional Development, 1943. p. 813.
No mesmo sentido. ver Kelly ~ Harhison, oh. cit., p. 522.

-8"
our economic system being what we have made it or permitted it to become, the choice of the American people is not between
genuine freedom, on the one hand, and submission to governmental
control, on the other. The choice rather is, in a high degree, one
between control by government, on the one hand, and control by the
business instruments of our economy, on the other".26
O papel desempenhado pela clusula do due process of lato como
fra de represso ao poder de polcia perde, assim, o seu objetivo, ficando relegado ao "museu das antiguidades constitucionais" (Roger
Pinto). O princpio conserva, sOmente, sua importncia como garantia da regularidade processual, especialmente em matria penal. Zl
A concepo peculiar ao direito pblico americano do police power
como processo legislativo de limitao dos direitos e liberdades individuais transporta-o, como vimos, para o campo mais largo do Direito
Constitucional. Paralelamente, contudo, se assinala, tambm, na ao
propriamente administrativa a faculdade de regular, dirigir e coordenar as atividades individuais, de acrdo com o intersse pblico.
Entre as formas do poder administrativo (administrative powers) se
colocam as vrias modalidades do poder de polcia, no sentido atribudo expresso pelo Direito Administrativo. Seja pelo poder regulamentar (rule-making power) como pela faculdade de ordenar ou executar (directing ou summary powers) no so estranhos doutrina
americana os processos de ao da polcia administrativa. 28
6 - O poder de polcia , em suma, o conjunto de atribuies
concedidas administrao para disciplinar e restringir, em favor de
intersse pblico adequado, direitos e liberdades individuais. Essa faculdade administrativa no violenta o princpio da legalidade porque
da prpria essncia constitucional das garantias do indivduo a supremacia dos intersses da coletividade. No h direito pblico subjetivo absoluto no Estado moderno. 29 Todos se submetem, com
maior ou menor intensidade disciplina do intersse pblico, seja em
sua formao ou em seu exerccio. O poder de polcia uma das faculdades discricionrias do Estado, visando proteo da ordem, da
paz e do bem-estar sociais. 30
No se confunde o poder discricionrio com o arbtrio irresponsvel. A capacidade de auto-determinao naqueles setres em que a
lei no vinculou o procedimento do administrador se executa apenas
no tocante a determinados elementos do ato administrativo, num sis26 Carl Brent Swisher. The growth of Constitutional Power in the United States,
p. 166.
27 Roger Pinto. ob. cit .. p. 131; Swisher, The growth of Constitutional Power,
p. 124/125.
28 Freund, Administrative power over persons and property, p. 59/s.; .James
Hart. An introduction to Administrative Law, 1950. p. 309/5.
29 Ver. a propsito. Seabra Fagundes. Direitos pblicos subjeti.:os do indivduo
e sua proteo jurisdicional, Revista Forense, vol. 96, p. 35.
30 Seabra Fagundes, O contrle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio.
p. 306. nota 12-A.

-9tema por assim dizer de liberdade vigiada, porque, como fixou modelarmente Seabra Fagundes, "no que concerne competncia, finalidade e forma o ato discricionrio est to sujeito aos textos legais
oomo qualquer outro". 31
O poder discricionrio , afinal, a faculdade concedida adminiso para apreciar o VaWr dos nwtrivos e determinar o objeto do ato administrativo, quando no o preestabelea a regra legislativa. ~le se
submete no somente a limites externos (que Vitor Nunes Leal 32
chamou, simblicamente, de horizontais), como sejam a competncia,
a forma e a existncia material dos motivos, como tambm a limites
internos (que se poderiam descrever como verticais), que dizem respeito observncia da finalidade legal.
7 - O respeito ao fim expresso ou implcito na regra de competncia constitui condio essencial validade dos atos administrativos.
A faculdade de agir outorgada ao administrador no construda no
vcuo, mas em funo de determinados objetivos sociais, que no podem ser ignorados ou subvertidos pelo agente. No lcito autoridade pblica atuar seno para o fim previsto na lei. A substituio
do intersse pblico especificamente considerado na regra de competncia por um intersse privado ou por outro intersse pblico estranho
finalidade legal vicia, irremedivelmente, o ato administrativo pela
figura do desvio de poder (dtournement de pouvoir). 33
E', sobretudo, em relao aos atos de polcia, por sua natureza
discricionria, que o contrle da legalidade do fim objetivado na ao
administrativa adquire relvo especial. ~le corresponde eliminao
dos processos maliciosos e subreptcios (e, por isso mesmo, socialmente
mais nocivos) de arbtrio administrativo acobertado pelo aparente res
peito lei.
O exerccio do poder de polcia pressupe, inicialmente, uma autorizao legal explcita ou implcita atribuindo a um determinado
rgo ou agente administrativo a faculdade de agir. A competncia
sempre condio vinculada dos atos administrativos, decorrentes necessriamente de prvia enunciao legal. A sua verificao constitui,
portanto, outro limite latitude da ao de polcia que smente poder
emanar de autoridade legalmente habilitada.
Na escolha dos meios de ao administrativa, ou seja, no tocante
ao objeto, est igualmente limitado o poder de polcia. Embora decidindo discricionriamente da oportunidade ou convenincia das medidas administrativas ou mesmo da forma de sua materializao, deve
a autoridade se utilizar de meios compatveis com a lei: "en matiere de
police - destaca Roger Bonnard - Ia fin ne justifie pas tout moyen" ..
31 Seabra Fagundes. voto n" apelao cvel n. 1.422. in Revista de Direito :'1dmi
nistrativo. vol. 14. p. 58.
32 Vtor Nunes Leal. Poder discricionrio e ao arbitrria da Administrao,
Revista de Direito Administrativo, voI. 14. p. 65.
33 Sbre a caracterizao do desvio de poder e sua aplicao no direito brasileiro.
ver minha tese de concurso Desvio de poder em matria administrativa, Rio de Janeiro, 1951.

-10 -

o objeto do ato de polcia deve ser no smente lcito, mas idneo e

proporcional ameaa ordem jurdica.
Importando, via de regra, o poder de polcia em restries a direitos individuais, a sua utilizao no deve ser excessiva ou desnecessria, de modo a no configurar um abuso de poder. 34 No basta que
a lei possibilite a ao coercitiva da autoridade para justificao do
ato de polcia. E' necessrio, ainda, que se objetivem condies materiais que solicitem ou recomendem a sua inovao.
A coexistncia da liberdade individual e do poder de polcia repousa na conciliao entre a necessidade de respeitar essa liberdade
e a de assegurar a ordem social. O requisito de convenincia ou de intersse pblicos , assim, um pressuposto necessrio limitao dos
direitos do indivduo. 35
8 - O poder de polcia , essencialmente, preventivo. 36 E'
necessrio distingu-Io daquela atividade preliminar represso penal
tambm exercida pelas autoridades policiais. A doutrina francesa
eriou, como critrio diferenciador, a separao entre a polcia judiciria e a polcia administrativa. A primeira, de natureza repressiva,
incumbida de apurar a responsabilidade e de encaminhar justia os
autores de infraes penais. A segunda, de finalidade preventiva, votada manuteno da segurana, ordem e tranquilidade pblicas como
meio de resguardar o meio social de ofensas potenciais.
O poder de polcia, no sentido que lhe atribui o Direito Administrativo, peculiar, unicamente, polcia administrativa: "slo la polcia administrativa (afirma Otto Mayer, citando Loening e Von
Sarwey) es verdaderamente polida". 37 No mesmo sentido se manifesta, ainda mais expressivamente, Roger Bonnard:
"On a cru ainsi qu'il y avait deux polices alors qu'en ralit il
n'y a qu'une police, la police administra tive; l'autre, la police judicaire
n'tant dnomme police que par abus de langage. Sous le nom de
police il ne sera question ici que de la police administra tive". 38
Se a distino diminui de importncia naqueles pases, como o
nosso, em que se duas modalidades de polcia se confundem no mesmo
rgo, 39 nem por isso, no plano da natureza intrnseca da funo,
deixa de se estabelecer uma sensvel diversidade entre a ao policial
repressiva e o poder de polcia do Estado.
34 Roger Bonnard. ob. cit .. 321; Alibert. Le controle jurisdictionnel de l'.tldministration, p. 247; Waline. ob. cit .. p. 267; Marcelo Caetano. Manual de Direito Administrativo, p. 390; Guimares Menegale. Direito Administrativo e Cincia da Adminis
trao. voI. m. p. 23.
35 A propsito do equilbrio entre as liberdade individuais e o poder de polcia.
ver a excelente deciso do Conselho de Estado francs. comentada por MareeI Waline
(Revue du Droit Public et de la Science Politique, ano LXVII. n. 4 (outubro-dezemhro
de 1951, p. 1098/s.)
36 Bielsa. Derecho Administrativo, voI. III. p. 89.
37 Otto Mayer. oh. cit.. p. 16.
38 Roger Bonnard. ob. cit .. p. 318.
39 Guimares Menegale. oh. cit .. p. 26; Bielsa. oh. cit .. p. 88.

-119 - O poder de polcia se manifesta por intermdio de regulamento de atos administrativos. Aqules estabelecem condies gerais de
exerccio de direitos ou intersses legtimos e disciplinam o modo de
atuao das autoridades administrativas. Os ltimos concretizam a relao jurdica administrativa, quer permitindo ou limitando a atividade privada (autorizaes, permisses, licenas), quer determinando
a conduta individual (ordens administrativas).
As decises de polcia so, por natureza, executrias. A administrao tem a faculdade de recorrer a meios coercitivos para compelir
ao cumprimento de suas determinaes. A coao administrativa, desde que exercida moderadamente e dentro nos quadros legais, meio
essencial realizao do poder de polcia. 40
10 - A legalidade da ao de polcia fiscalizada mediante o contrle jurisdicional da Administrao, cabendo ao Poder Judicirio declarar a nulidade dos atos administrativos viciados de excesso ou abuso
de poder (Constituio, art. 141, 4., 23 e 24) . Por meio de habeas-Corp1J.8 ou mandado de segurana, nos casos de certeza e liquidez do
direito violado ou ameaado e, nos demais casos, por meio de ao cominatria ou anulatria ou, ainda, pelos remdios possessrios, possibilita-se a garantia jurisdicional contra a ilegalidade administrativa. 41

11 - A competncia de polcia pertence, segundo a matria, esfera federal, estadual ou municipal, podendo ser concorrente ou exclusiva. Nas hipteses legais (como por exemplo nos casos dos arts. 18,
3. e 153, 3. da Constituio) poder, ainda, ser delegada ou transferida. Depender sempre, no entanto, de determinao legal especfica ou genrica, no podendo ser presumida ou deduzida por analogia
ou extenso.

40 Sbre os meios diretos ou indiretos de coero administrativa. ver: Seabra

Fagundes. O contrle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio, p. 253.
41 Ver: Seabra Fagundes. O contrle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio e Da proteo do indivduo contra o ato administrativo ilegal ou injusto; Ranelletti. Le guarmtigie deUa giustizia nella pubblica amministrazione; Hart. An introduction
to Administrative Law (parte I Modes of judicial contraI).