14

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

FACULDADE DE ARQUITETURA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ARQUITETURA E
URBANISMO

ADRIANA NOGUEIRA VIEIRA LIMA

A (IN) SEGURANA DA POSSE:

REGULARIZAO FUNDIRIA EM SALVADOR E OS
INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE

Salvador
2005

15

ADRIANA NOGUEIRA VIEIRA LIMA

A (IN) SEGURANA DA POSSE:

REGULARIZAO FUNDIRIA EM SALVADOR E OS INSTRUMENTOS
DO ESTATUTO DA CIDADE

Dissertao
Arquitetura
Urbanismo,
parcial para
Urbanismo.

apresentada ao Programa de Ps-graduao em

e Urbanismo, Faculdade de Arquitetura e
Universidade Federal da Bahia, como requisito
a obteno do grau de Mestre em Arquitetura e

Orientadora: Prof Dra. Angela Maria Gordilho Souza.

Salvador
2005

16

FICHA CATALOGRFICA Elaborada pela Biblioteca da Faculdade

Arquitetura da Universidade Federal da Bahia

L732 Lima, Adriana Nogueira Vieira.

A(in)segurana da posse: regularizao fundiria em Salvador e os
instrumentos do Estatuto da Cidade / Adriana Nogueira Vieira Lima . Salvador,
2005.
170p. il.
Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) - Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo, Universidade Federal da Bahia, 2006
1.
Poltica urbana Estatuto da Cidade 2. Poltica urbana
Regularizao fundiria 3. Direito moradia Segurana da posse I. Ttulo
CDU 711.432 : 347.171(060.13)

17

TERMO DE APROVAO

ADRIANA NOGUEIRA VIEIRA LIMA

A (IN) SEGURANA DA POSSE:

REGULARIZAO FUNDIRIA EM SALVADOR E OS INSTRUMENTOS
DO ESTATUTO DA CIDADE

Dissertao aprovada como requisito parcial para obteno do grau de Mestre em Arquitetura e
Urbanismo, Universidade Federal da Bahia, pela seguinte banca examinadora:

Angela Maria Gordilho Souza Orientadora

Doutora em Arquitetura e Urbanismo pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade de So Paulo, USP
Paola Berenstein Jacques
Doutora em Histria da Arte pela Universidade de Paris 1
Nelson Saule Junior
Doutor em Direito Urbanstico pela Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica do
Estado de So Paulo, PUC

Salvador, 27 de junho de 2005

18

LIMA, Adriana Nogueira Vieira. A (in) segurana da posse: regularizao fundiria em

Salvador e os instrumentos do Estatuto da Cidade. 2005. 170 il. Dissertao de (Mestrado em
Arquitetura e Urbanismo) Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia,
Salvador.

Autorizo a reproduo [parcial ou total] deste trabalho para fins de comutao bibliogrfica.

Salvador, 27 de junho de 2005.

Adriana Nogueira Vieira Lima

19

AGRADECIMENTOS

Durante todo o perodo em que me dediquei elaborao desta dissertao, encontrei muitas
pessoas dispostas a colaborar com o desafio de montar este quebra cabea. Cada um, de sua
maneira, contribuiu acrescentando uma pea sem a qual seria impossvel terminar o trabalho. As
contribuies foram dadas de vrias formas - conversas informais, entrevistas dirigidas,
emprstimos de material, criticas contundentes ou um simples olhar fraterno. Muitos foram os
que contriburam. Por isso, de antemo, peo desculpas e agradeo queles que deixaram de ser
nomeados.
Inicialmente, agradeo minha orientadora, ngela Gordilho, por sua orientao dedicada e
exigente; a Nelson Saule Jnior, por ter me apresentado o Direito Urbanstico e pelo carinho e
ateno durante todo esse processo e; a Paola Berentein Jacques, por ter gerado crises criativas,
possibilitando a abertura de novos caminhos; a Edsio Fernandes, pela valiosa contribuio
quando da defesa do projeto e por todas as contribuies que vem dando ao Direito Urbanstico
Brasileiro.
Aos colegas Marcos, Srgio, Silvana, Vital, Robert, Suely, Helena, Maurcio, Tnia, Daniela e
Dora que com muito carinho e pacincia, acolheram a advogada e contriburam no processo
de desvelar categorias aparentemente to distante do seu jurisdiqus. Ainda no mbito da
Faculdade de Arquitetura, agradeo as funcionrias Jandira e Silvandira pelo valioso apoio.
A todos aqueles que permitiram ser entrevistados, contribuindo para que esta dissertao se
apresentasse de forma mais viva.
CAPES, pelo aporte financeiro da bolsa de pesquisa.
Aos funcionrios da Biblioteca da Fundao Mario Leal - Carmelita, Hilda, Bete e Rosrio.
Aos amigos Tatiane, Juliana, Flvia, Paulo, pelo incentivo e apoio emocional.
Aos companheiros da CJP, CEAS e ITCP pelo rico aprendizado.
grande famlia (Chico, Piu, Tuca e Dan), Vocs foram a grata surpresa desse mestrado.
professora Anglica Mattos, pelo carinho e ateno na reviso deste trabalho.
Agradeo tambm o carinho e incentivo dos meus pais e do meu irmo.
Por fim, a Edinho, por tudo.

20

preciso defender a igualdade sempre que a diferena gerar

inferioridade, e defender a diferena sempre que a igualdade implicar
descaracterizao.

Boaventura de Souza Santos, 2003

21

RESUMO

Os padres de ocupao do espao urbano contemporneo nas grandes cidades brasileiras esto
marcados por uma ampla produo da ilegalidade fundiria e urbanstica, sendo a interveno
dos poderes pblicos, atravs da produo legislativa, um fator determinante na formao do
universo de ilegalidades. Esse universo atinge cerca da metade da populao das grandes
metrpoles, caracterizando-se como ambientes que revelam uma pluralidade de normas e formas
construdas margem do ordenamento jurdico oficial. Com a edio do Estatuto da Cidade, Lei
Federal n. 10.257/2001, novas perspectivas so abertas. Esse novo marco normativo fortalece os
princpios da funo social da propriedade e da cidade, consagrados no texto da Constituio
Federal de 1988, trazendo tambm diretrizes e instrumentos que devero guiar as aes do
Poder Pblico municipal no exerccio da sua competncia, para elaborar e executar a poltica
urbana. Dentre as diretrizes elencadas, destaca-se a regularizao fundiria dos assentamentos
ocupados pela populao de baixa renda. Este trabalho situa-se, portanto, no campo da discusso
que envolve a questo jurdico-urbanstica e objetiva contribuir com a reflexo sobre os
caminhos da regularizao fundiria na efetivao do direito cidade, do direito moradia e,
especialmente, da segurana da posse. Para tanto, faz-se uma abordagem sobre o papel da lei na
formao da ilegalidade urbana e, conseqentemente, na promoo da insegurana da posse e da
negao do direito cidade. Em seguida, analisam-se o novo marco normativo firmado com a
chegada do Estatuto da Cidade e as possibilidades por ele trazidas, para tomar como estudo de
caso a Cidade de Salvador. O estudo tem incio com um breve histrico sobre a formao do
tecido fundirio e urbanstico da Cidade e o papel das intervenes pblicas no processo de
excluso socioespacial. Faz-se um levantamento dos programas de regularizao fundiria
propostos entre 1980-2001, e, em seguida, busca-se verificar como o Estatuto da Cidade vem
sendo aplicado no mbito da Cidade de Salvador, especificamente no que se refere a sua poltica
de regularizao fundiria implementada no perodo de 2002-2004. Nessa fase, utilizam-se,
como fontes de pesquisa, documentos oficiais e entrevistas qualitativas com administradores
pblicos e lideranas comunitrias. Ao final, tecem-se consideraes acerca dos limites do
Estatuto da Cidade e apontam-se novos caminhos que devero ser trilhados na busca de solues
para a implementao de uma regularizao fundiria de modo a atender os ideais que guiaram a
elaborao desse novo marco regulatrio.

Palavras-chave: Regularizao fundiria; Estatuto da Cidade; ilegalidade urbana; poltica

urbana; segurana da posse; direito moradia; direito cidade.

22

ABSTRACT

The pattern of land occupation in the contemporary urban scene, in major Brazilian cities, is
characterized by an ample production of urban and land use illegalities. The intervention of the
powers to be, by means of legislative measures, plays a determinant role in the formation of
such illegalities. They affect about half of the population in inner cities and distinguish
themselves as situations that reveal a great variety of norms and models that do not follow the
official judicial ordinances. The editing of the new City Statute, ratified by Federal Law
number 10.257/2001, has brought forth new perspectives and possibilities. This new landmark
norm strengthens principles of the social function of property, and of the city, which are
sanctioned by the Federal Constitution of 1988. It also sets directives and instruments that will
guide the actions of the municipal powers to exert its bestowed authority for the elaboration and
execution of urban policies. Among the directives that were listed, one can be highlighted: the
land conservancy regulation for settlements occupied by the lower income population.
Therefore, this paper discusses and addresses the judicial-urban issue related to this matter and
aims at contributing with a reflection about the possible paths of the land conservancy
regulation, since it implements the right to city living, the right to housing, and, especially, the
right to secure land tenure. In order to accomplish this objective, a discussion about the role of
the law in the formation of illegalities is made, pinpointing how this role leads to a subsequent
promotion of tenure insecurity and the negation of the right to city living. Furthermore, this
paper analyzes the new landmark norm established by the signing of the new City Statute, and
the possibilities brought forth by it, leading the way to a case study about the city of Salvador.
This study initiates with a brief historical recapitulation regarding the formation of the land and
urban settings in the City, as well as the role of government interventions in the process of
social-spatial exclusion. It also catalogs the land conservancy programs proposed between 1980
and 2001, and then verifies how the City Statute has been applied to the City of Salvadors
dominion, giving special emphasis to the land conservancy policy implemented in the period
between 2002 and 2004. In this phase of the study, official documents and qualitative interviews
with public administrators and community leaders are used as research sources. Lastly, some
considerations are made regarding the limitations of the City Statute, highlighting new paths that
must be taken in order to find solutions for the implementation of a land conservancy regulation
that will satisfactorily conform to the ideals that guided this new landmark norm.

Keywords: Land conservancy regulation; City Statute; urban illegality; urban policy; secure
land tenure; right to housing; right to city living.

LISTA DE FIGURAS

23

Figura 1 Mapa I: Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano: reas Especiais de

Interesse Social.

116

Figura 2 Mapa II: Municpio de Salvador Poligonais do Programa Municipal de

Regularizao Fundiria 2002-2004

122

Figura 3 Mapa III: Projeto de Regularizao Fundiria da Fazenda So Gonalo

Salvador-Ba

148

Figura 4 Mapa IV: Ao de usucapio urbano coletivo proposta pela Associao Cultural
Beneficente de Mata Escura

152

24

LISTA DE QUADROS E TABELAS

Tabela I Invases removidas em Salvador (1946-1989): resultado da remoo por perodo

de ocorrncia.

104

Tabela II - Programa de Legalizao : resumo das atividades por rea de interveno

108

Tabela III Programa Municipal de Regularizao Fundiria 2002-2004

123

Quadro I Levantamento Regularizao Fundiria 1983-2002

107

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

25

ADCT

Ato das Disposies Constitucionais Transitrias

ANOREG

Associao dos Notrios do Brasil

APSE

reas de Proteo Social

BNH

Banco Nacional de Habitao

CDRU

Concesso de Direito Real de Uso

CEAS

Centro de Estudo e Ao Social

CF

Constituio Federal

CHESF

Companhia Hidroeltrica do So Francisco

CJP

Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Salvador

COMULS

Comisses de urbanizao e legalizao

CONAMA

Conselho Nacional de Meio Ambiente

CONDER

Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia

CPC

Cdigo de Processo Civil

CRF

Coordenadoria de Regularizao Fundiria

EPUCS

Escritrio do Plano de Urbanismo da Cidade de Salvador

FABS

Federao das Associaes de Bairros de Salvador

FNRU

Frum Nacional de Reforma Urbana

IAB

Instituto dos Arquitetos do Brasil

IBAM

Instituto Brasileiro de Administrao Municipal

IPTU

Imposto sobre Propriedade Territorial Urbano

IRIB

Instituto dos Arquitetos do Brasil

LOM

Lei Orgnica do Municpio

LOUS

Lei de Uso e Ocupao do Solo

MDF

Movimento de Defesa dos Favelados

MNRU

Movimento Nacional de Reforma Urbana

MP

Medida Provisria

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

26

OAB

Ordem dos Advogados do Brasil

OCEPLAN

rgo Central de Planejamento

ONG

Organizao no governamental

ONU

Organizao das Naes Unidas

PHIS

Poltica Habitacional de Interesse Social

PLANDURB

Plano de Desenvolvimento de Salvador

PMS

Prefeitura Municipal de Salvador

PREZEIS

Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social

PRODESCO

Programa de Desenvolvimento Comunitrio

RENURB

Companhia de Renovao Urbana

SCMB

Santa Casa de Misericrdia da Bahia

SECOVI

Sindicato das Empresas de Compra, Venda,e Administrao de Imveis.

SEHAB

Secretria de Habitao

SEMIN

Secretria Municipal de Saneamento, Habitao e Infra-estrutura Urbana

STF

Supremo Tribunal Federal

TFP

Tradio Famlia e Propriedade

TRANSCON

Transferncia de Direito de Construir

UNMP

Unio Nacional de Moradia Popular

VIRACOM

Vice Reitoria de Assuntos Comunitrios

ZEIS

Zonas Especiais de Interesse Social

SUMRIO

27

INTRODUO .................................................................................................................. 14

1 DA FORMAO DA ILEGALIDADE REGULARIZAO

FUNDIRIA ................................................................................................................. 21
1.1 LEI, FORMA E SEGREGAO ESPACIAL .............................................................. 21
1.2 O UNIVERSO DAS ILEGALIDADES NO DOMINADAS. ..................................... 25
1.3 REGULARIZAO FUNDIRIA E (IN) SEGURANA DA POSSE ....................... 28

ESTATUTO DA CIDADE: UM NOVO MARCO LEGAL. ................................... 35

2.1 A CONSTITUCIONALIZAO DO DIREITO CIDADE ..................................... 35

2.2 O PROCESSO DE ELABORAO DO ESTATUTO DA CIDADE ....................... 39
2.3 PRINCPIOS, DIRETRIZES E COMPETNCIA PARA PROMOO DA
REGULARIZAO FUNDIRIA ............................................................................. 40
2.4 INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA ....................................... 48
2.4.1 PLANO DIRETOR ..................................................................................................... 49
2.4.1.1 Obrigao e abrangncia........................................................................................... 49
2.4.1.2 Participao da sociedade civil ................................................................................ 51
2.4.1.3 A centralidade do Plano Diretor na implementao da poltica de regularizao
fundiria ..................................................................................................................52
2.4.2 DIREITO DE PREEMPO ..................................................................................... 53
2.4.3 OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR (TRANSCON) .............. 55
2.4.3.1 Conceito e finalidade ............................................................................................... 55
2.4.3.2 A verso da outorga onerosa no Estatuto da Cidade ............................................... 56
2.4.3.3 A outorga onerosa e a regularizao fundiria ........................................................ 57
2.4.4 TRANSFERNCIIA DO DIREITO DE CONSTRUIR..............................................58
2.4.5 DIREITO DE SUPERFICIE ....................................................................................... 59
2.4.6 ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL ...................................................... 60
2.5 INSTRUMENTOS DE TITULAO DO SOLO URBANO ...................................... 64
2.5.1 USUCAPIO INDIVIDUAL E COLETIVO ............................................................ 65
2.5.2 CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO E CONCESSAO ESPECIAL DE USO

28

PARA FINS DE MORADIA ..................................................................................... 70

2.5.2.1 Concesso de direito real de uso .............................................................................. 71
2.5.2.2 Concesso especial de uso para fins de moradia.......................................................72
2.6 ESTATUTO DA CIDADE E OUTROS MARCOS NORMATIVOS: LEI DE
REGISTRO PBLICO E LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO ............................ 77

3 UM ESTUDO DE CASO DA CIDADE DE SALVADOR ........................................ 85

3.1 BREVES NOTAS SOBRE A FORMAO DO TECIDO FUNDIRIO ................... 85
3.2 SURGIMENTO DAS PRIMEIRAS FAVELAS ........................................................... 89
3.3 A REFORMA URBANA DE 1968 ............................................................................... 96
3.4 AS POLITICAS DE REGULARIZAO FUNDIRIA: (IN) SEGURANA DA
POSSE...................... .................................................................................................... 101
3.4.1 PLANDURB E O RECONHECIMENTO DO UNIVERSO DA ILEGALIDADE . 101
3.4.2 OS PROGRAMAS DE REGULARIZAO FUNDIRIA: DCADAS DE 1980
E 1990 ................................ ..................................................................................... 103
3.4.3 INSTRUMENTOS DE PARCERIA PBLICO E PRIVADA PARA
INTERVENO NO UNIVERSO DA ILEGALIDADE ....................................... 110
3.4.4 O PLANO DIRETOR URBANO (PDDU 2004): O LUGAR DA
REGULARIZAO FUNDIRIA...................................... ................................... 112

4. REGULARIZAO FUNDIRIA APS O ESTATUTO DA CIDADE ............. 117

4.1 MODIFICAES NO MBITO LEGISLATIVO MUNICIPAL ............................. 117
4.2 O PROGRAMA DE REGULARIZAO FUNDIRIA 2002-2004 ........................ 119
4.2.1 A CONCEPO DA REGULARIZAO FUNDIRIA ..................................... 124
4.2.2 A (IN) SEGURANA DA POSSE ....................................................................... 125
4.2.2.1 (In) segurana da posse e falta de informao ....................................................... 126
4.2.2.2 (In) segurana da posse e processo eleitoral .......................................................... 127
4.2.2.3 (In) segurana da posse e integrao socioespacial ................................................ 129
4.2.2.4 (In) segurana da posse e titulao ......................................................................... 130
4.2.3 A AO DOS CARTRIOS DE REGISTRO DE IMVEIS ................................ 135
4.3 A REGULARIZAO FUNDIRIA EM REAS DE DOMINIO PARTICULAR 140

29

4.3.1 O PROCESSO DE NEGOCIAO: CALABAR, ALTO DAS POMBAS E

CENTENRIO ......................................................................................................... 141
4.3.2 MATA ESCURA: A PRIMEIRA AO DE USUCAPIO URBANO
COLETIVO .............................................................................................................. 149

CONSIDERAES FINAIS ................................................................................ 153

REFERNCIAS .................................................................................................... 159

30

INTRODUO

Dados do IBGE de 2000 apontam que 81,3% da populao brasileira vive nas cidades. As
pesquisas revelam que grande parte dessa populao mora em favelas: Salvador, 30%
(GORDILHO SOUZA, 1990); Rio de Janeiro, 20% (LABHAB, 1999); Fortaleza 28%
(SEMPLAN, 1994), Recife, 40% (IBGE, 1991); So Paulo, 19,4% (FIPE, 1993).1 Os dados
fornecidos pelo IBGE mostram que, entre 1991 e 2000, o nmero de favelas aumentou 22% em
todo o Brasil, atingindo um total de 3.905 ncleos (IBGE, 2001).2

Dentre os variados fatores que contriburam para a construo do cenrio de segregao

socioespacial das cidades brasileiras, a interveno dos poderes pblicos atravs da produo
legislativa e das prticas de planejamento urbano revelou-se um elemento estruturante da
dicotomia cidade legalcidade ilegal. que a norma jurdica, ao longo do processo de
formao do tecido urbano brasileiro, apresentou-se como um instrumento fundamental de
uma poltica de ocupao e controle do uso do espao urbano segregacionista e excludente.
Com efeito, a legislao produzida a partir da virada do sculo XIX, longe de buscar promover
uma cidade acessvel a todos, criou obstculo ao acesso terra urbanizada para a populao de
baixa renda, excluindo-a, segregando-a, inserindo-a no universo da ilegalidade. Os habitantes
da cidade que no se enquadram nessa moldura conceitual criada pela legislao desafiam as
normas urbansticas e civilistas e passam a buscar alternativas de moradia fora das reas
1

Dados apresentados pela professora Ermnia Maricato no Frum Amrica Latina Habitar 2000, promovido pela
Faculdade de Arquitetura da UFBA e Conder/Seplantec, no perodo de 15 a 19 de maio de 2001.
2
Segundo Suzana Taschner (2003), ao computar como favela apenas os aglomerados urbanos formados por pelo
menos 50 unidades, carentes de infra-estrutura e localizados em terrenos no pertencentes aos moradores, o IBGE
subestima a populao das favelas.

31

centrais da cidade ou em reas fora do interesse do capital imobilirio, dando origem a uma
outra cidade conceituada a partir de qualificativos dominantes como: cidade ilegal e cidade
informal.

nesse universo de ilegalidades que os moradores passam a construir, no local onde vivem,
uma pluralidade de cdigos e regras de convivncia social margem do ordenamento jurdico
oficial. Nesse contexto, o Estado, longe de reconhecer a legitimidade dessas prticas de
convivncia, utiliza-se do argumento de ilegais para impor arbitrariedades de toda ordem. Desse
modo, as intervenes pblicas so guiadas, na maioria das vezes, por prticas violentas e
autoritrias, acarretando remoes e expulses dos locais de moradia, o que gera uma verdadeira
insegurana quanto ao direito moradia.

Aos poucos, o universo das ilegalidades, composto por favelas, cortios, loteamentos
clandestinos etc., vai se consolidando e as polticas de desfavelamento, expulso e relocao
vo

sendo

substitudas por processos de urbanizao e legalizao, em busca do

reconhecimento, da integrao ou incorporao das reas ocupadas margem da legalidade.

na dcada de 1980 que a interveno pblica no sentido de regularizar vai adquirindo
importncia e ganhando contornos e significados que vo se definindo pela influncia de
fatores econmicos, sociais, culturais e polticos, numa reunio de interesses diversos que vo
desde as presses dos movimentos populares, passando pela exigncia das agncias de
cooperao internacional, at os anseios dos mais variados segmentos de mercado.

Ressalte-se que a regularizao fundiria se mostrou como uma das idias-fora do

Movimento Nacional pela Reforma Urbana, o que contribuiu para a positivao de direitos
urbanos inseridos nos artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988, dispositivos
regulamentados pelo Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257 de 2001. Esse novo diploma
legal representa um marco conceitual para produo de uma outra legalidade urbana, pois
prev instrumentos teis que podem ajudar a enfrentar as tenses geradas pela convivncia
entre cidade legal (bairro) e cidade ilegal (favela), estabelecendo diretrizes para reconstruo
desses conceitos a partir do reconhecimento da diversidade de normas e formas existentes,

32

fundamentado que est em valores e princpios ticos de justia social e nos conceitos
jurdico-polticos do Direito Cidade.

Nessa vertente, a regularizao fundiria passa a ser concebida como o processo de interveno
pblica que engloba os aspectos jurdicos, fsicos e sociais, objetivando assegurar a permanncia
de populaes moradoras de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei, implicando
na melhoria do ambiente urbano e no resgate da cidadania (ALFONSIN, B., 1997). A questo
urbanstica e fundiria deve ser tratada atravs de enfoque transdisciplinar, porque a ordem
urbanstica e fundiria so faces da mesma moeda, se entrelaam, na medida em que o ttulo de
propriedade ou posse (legalidade fundiria) busca materializar uma poro do espao urbano, e
so as normas urbansticas que estabelecem o como esse espao deve ser dividido, ocupado,
usado etc. (legalidade urbanstica).

No enfrentamento desse desafio, a regularizao fundiria aparece como um componente da

poltica urbana, assumindo um importante significado no cumprimento do direito segurana da
posse, direito moradia e direito cidade. Para tanto, o Estatuto da Cidade prev instrumentos
jurdicos urbansticos, tais como preempo, solo criado, transferncia do direito de construir,
zonas especiais de interesse social e o plano diretor, esse ltimo responsvel por estabelecer
critrios e diretrizes para a implementao dos demais instrumentos citados.

No que tange aos instrumentos de titulao do solo, o Estatuto da Cidade prev um leque de
possibilidades que poder ser utilizado junto com os demais instrumentos urbansticos para
garantir a segurana da posse e o direito moradia. As formas de titulao previstas no
passam necessariamente pela garantia ao direito individual de propriedade privada. H
institutos como a concesso de uso para fins de moradia e concesso de direito real de uso, por
meio dos quais a Unio, os Estados e Municpios podem assegurar o cumprimento da funo
social da propriedade pblica e legalizar a posse dos moradores de forma individual e tambm
coletiva, mantendo o domnio pblico da rea. Em relao s reas privadas, h a previso do
usucapio urbano individual ou coletivo, que consiste na aquisio do imvel pela populao
de baixa renda que ocupe reas urbanas por um perodo de mais de cinco anos, o que lhes
assegura o direito moradia.

33

estudo

discute

disponibilizados

pelo

as

aes

de regularizao

ordenamento

jurdico

fundiria,

brasileiro,

a partir dos instrumentos

na perspectiva de perceber a

aplicabilidade da concepo trazida pelo Estatuto da Cidade e o quanto de fato elas podem
contribuir para a garantia do direito segurana da posse, moradia e cidade. Partindo-se de
um estudo dos instrumentos jurdicos e urbansticos trazidos pelo Estatuto da Cidade e
compreendendo-se que a praxis pode fornecer elementos factveis para pr em dvida a
eficcia dos marcos normativos, foi escolhida a Cidade de Salvador como estudo de caso, com
o enfoque na anlise das polticas de regularizao fundiria em favelas e loteamentos
pblicos nela existentes antes e depois de vigorar a nova lei.

Apesar de j existirem vrios estudos sobre as favelas na Cidade do Salvador, a regularizao

fundiria desses assentamentos representa uma seara ainda pouco explorada. A escolha do
estudo de caso se deu por se tratar de uma cidade emblemtica no apenas pelo alto grau de
ilegalidade produzida como tambm pelas peculiaridades na formao do tecido urbano, o que
termina por refletir na prpria estrutura fundiria e conseqentemente nas aes de
regularizao empreendidas.3 Trata-se da terceira cidade mais populosa do Brasil com
aproximadamente 2,7 milhes de habitantes.

O presente trabalho est dividido em quatro captulos. A primeira parte, captulos 1 e captulo 2,
traz uma abordagem acerca do papel da lei na formao da ilegalidade urbana, desenvolve
argumentos na busca da compreenso dos conceitos de regularizao fundiria, analisa e
interpreta o novo marco normativo firmado pelo Estatuto da Cidade Lei Federal n
10.257/2001. Nessa parte, a autora utiliza como marco terico as referncias desenvolvidas por
Alfonsin (1997), Saule Junior (1997, 2001, 2003, 2004), Fernandes (1998, 1999, 2003) Rolnik
(1997, 2003), Maricato (1996, 2000), entre outros.

Pesquisa realizada por Angela Gordilho Souza (2000) estima que, em 1991, 1,1 milho de pessoas, ou seja, um
percentual prximo a 60% de 1.852.150 habitantes do Municpio de Salvador moravam em reas de ocupao
informal. Em termos de rea ocupada, ainda segundo a pesquisa, esse percentual eqivale a 32,40%. A autora
utiliza-se da categoria informal para designar as ocupaes que se originaram espontaneamente margem das
normas urbansticas e de edificaes.

34

Na segunda parte do trabalho, captulo 3 e 4 apresenta-se o estudo emprico da Cidade do

Salvador. No primeiro momento faz-se um breve histrico sobre a formao do tecido fundirio
e urbanstico da cidade, especificamente para subsidiar a compreenso das dinmicas ocorridas
na Salvador contempornea, a partir de outros referenciais baseados principalmente nos estudos
empricos conceituais elaborados por Brando (1978, 1981), Mattedi (1978); Teixeira (1978);
Neves (1985); Arago (1992); Gordilho Souza (1990, 2000); Sampaio (1999) e Tavares (2001).
No captulo 3 faz-se ainda um levantamento dos programas de regularizao fundiria proposto
pela municipalidade no perodo compreendido entre 1983-2002, a fim de estabelecer um
paralelo com as aes empreendidas aps a promulgao do Estatuto da Cidade. O incio dessa
periodizao justifica-se, pois a partir da dcada de 1980 que os primeiros programas de
regularizao fundiria comeam a ser implementados.

No captulo 4 so abordadas as aes de regularizao fundiria propostas aps a promulgao

do Estatuto da Cidade, o alcance e limites de sua eficcia normativa quanto capacidade de
proporcionar a segurana da posse, as motivaes que orientaram as decises polticas nos
programas e a concepo de regularizao fundiria empreendida. Registre-se aqui que no h
pretenso de apresentar resultados definitivos, mas apenas levantar questes para reflexes que
podero ser aprofundadas em novas pesquisas. No mbito dessa investigao, analisou-se o
primeiro Programa Municipal de Regularizao Fundiria implementado no perodo de 20022004.

Tentando responder s indagaes que orientaram o presente trabalho, foram pesquisados

documentos e relatrios disponveis nos arquivos de diversos rgos da Prefeitura Municipal de
Salvador. Nesses locais, poucas fontes foram encontradas. Do material consultado, constatou-se
haver uma precariedade na sistematizao dos dados sobre os programas de regularizao
fundiria. Em alguns rgos da Administrao Pblica municipal, ficou evidente tambm que a
questo fundiria ainda um assunto obscuro que no pode ser tratado publicamente nem
mesmo como objeto de uma pesquisa acadmica. Diante de tais dificuldades, foram utilizadas
informaes obtidas no Dirio Oficial do Municpio, nas mensagens enviadas a Cmara de
Vereadores pelo chefe do Poder Executivo bem como realizadas entrevistas com tcnicos da
Prefeitura.

35

A pesquisa sobre o primeiro programa de regularizao fundiria proposto a partir da

promulgao do Estatuto da Cidade tambm contou com entrevistas qualitativas realizadas com
representantes de associaes de doze reas contempladas pelo programa, nos meses de
novembro e dezembro de 2004. Desenvolveram-se a partir de um roteiro prvio que deixava
margem formulao de novos questionamentos, sendo o material coletado gravado e transcrito
para anlise.

A escolha das localidades e associaes no se deu de forma aleatria. Levou-se em

considerao espacialidade (centro e subrbio), tempo de ocupao (antigas e recentes), relao
com o capital imobilirio (valorizada e no valorizada), e origem do processo de formao do
ambiente construdo (ocupao espontnea, loteamento clandestino ou promovido pelo Poder
Pblico). Quanto s associaes, a escolha no se restringiu apenas quelas que participaram
diretamente do processo. Quanto s localidades foram escolhidas: Marechal Rondon, So
Gonalo do Retiro, Bairro da Paz, Caixa Dagua, Nova Constituinte, Fazenda Coutos III, Nova
Mata Escura, Engomadeira, Santa Cruz, Pituau, Saramandaia e Nova Braslia de Itapu.

Como o Programa de Regularizao Fundiria da Prefeitura 2002-2004 restringia-se apenas s

favelas, loteamentos pblicos e clandestinos localizados em terrenos municipais e poucas reas
pertencentes ao Estado doadas para implementao do referido programa, excludas as ocupadas
pertencentes Unio e particulares, buscou-se verificar junto s organizaes da sociedade civil,
a existncia de outras aes no sentido de promoo da regularizao das reas privadas.
Constatou-se ento um processo de negociao envolvendo os moradores do Calabar, Alto das
Pombas e Centenrio, a Santa Casa da Misericrdia (proprietria do terreno), a Prefeitura de
Salvador e o Ministrio das Cidades. Ainda no mbito das iniciativas de regularizao fundiria
proposta em rea de domnio privado, foi feita uma pesquisa nos bancos de dados do Poder
Judicirio do Estado da Bahia, a fim de levantar as aes de usucapio urbano coletivo ajuizadas
entre o perodo compreendido entre julho de 2001 e maro de 2004. Nessa etapa da pesquisa,
verificou-se a existncia da primeira ao de usucapio urbano coletivo proposta pela
Associao Beneficente e Cultural da Comunidade de Mata Escura. Essas duas iniciativas de

36

regularizao fundiria em rea de domnio privado sero abordadas neste trabalho, sem se ter,
contudo, a pretenso de aprofund-las, tendo em vista que ainda no foram concludas.

Por fim, luz de tudo quanto foi tratado, na concluso, novos caminhos so abertos.
Ponderaes, reflexes e questionamentos acerca dos limites e possibilidades fixados pelo
Estatuto da Cidade no processo de regularizao fundiria e sua contribuio na busca de
solues que subsidiem projetos de interveno para regularizao fundiria em Salvador so
apresentados visando a contribuir para futuras pesquisas.

37

1 DA FORMAO DA ILEGALIDADE REGULARIZAO

FUNDIRIA

1.1 LEI, FORMA E SEGREGAO ESPACIAL

A urbanizao brasileira, ocorrida de forma mais intensa nos ltimos 50 anos, produziu um
padro de cidade calcado na excluso e segregao espacial, tendo a legislao brasileira
contribudo de maneira decisiva para a produo desse modelo de cidade.

A relao entre legislao, segregao e excluso esteve presente na formao das cidades
brasileiras desde a elaborao dos cdigos municipais de posturas, no final do sculo XIX,
poca em que foram estabelecidas as normas higinicas referenciadas no urbanismo
sanitarista4 . Com a intensificao da urbanizao, o contedo ideolgico da legislao e seu
papel instrumental na imposio de uma ordem e controle do espao ficam mais
evidenciados, na medida em que so criados novos padres que passam a ditar as referncias
de como a cidade ideal moderna deveria ser construda. Esse arcabouo jurdico passa a ser
minuciosamente detalhado atravs de um conjunto de normas rgidas e elitistas que iro ditar a
formao do tecido urbano de modo a hierarquizar e homogeneizar os espaos.

Ao exigir requisitos higinicos mnimos a uma populao de baixa renda, rf de uma interveno pblica capaz
de propiciar as condies para cumprimento da norma, o Estado insere grande parte da populao na ilegalidade.

38

Essa idealizao da cidade, revelada nas matrizes que fundamentam o planejamento e a

legislao urbana do Brasil, longe de ter um comprometimento com a realidade concreta, diz
respeito apenas a uma parte da cidade, reafirmando, reproduzindo privilgios e contribuindo
para a formao de uma modernizao incompleta e excludente (MARICATO, 2000). Sob o
discurso de ordem e controle, a legislao vai sendo construda de modo a delimitar o lugar
dos pobres na cidade. Ao impor uma srie de exigncias, a legislao veda o acesso ao solo
urbanizado a uma grande parcela da populao, cuja renda no permite cumprir as exigncias
das normas urbansticas, tais como, cdigos de obras e edificaes, lei de parcelamento urbano
etc.

Esse vis normativo passa a impor sucessivas excluses no modo de uso e ocupao do solo
urbano, gerando uma estratificao do espao construdo e agravando o processo de excluso
socioespacial, entendido esse como [...] privao do direito aos benefcios urbanos individuais
e coletivos, conformando uma cidade segmentada em espaos para cidados e no-cidados,
construdos de forma aleatria, deficiente e desassistida pelo Poder Pblico" (GORDILHO
SOUZA, 2000, p. 15).

Na esteira desse pensamento, Raquel Rolnik afirma que a legislao urbana, mais do que
efetivamente

regular

desenvolvimento

da

cidade,

atua

como

linha

demarcatria,

estabelecendo fronteiras do poder, garantindo a proteo de determinados espaos contra a

invaso de usos e habitantes indesejveis, ao tempo em que, atravs de um movimento
centrfugo, delimita as bordas da zona urbana onde a pobreza deve se instalar (ROLNIK, 1997).
nesse sentido que o zoneamento urbano vai operar.5 As rigorosas leis de zoneamento passam a
dividir a cidade no apenas pelo critrio de uso e funes, mas, sobretudo, em razo da renda da
populao. Ao estabelecer a tipologia e o tamanho do lote, regula-se a apropriao do prprio
espao, na medida em que algumas dimenses, de pronto, inviabilizam o prprio acesso ao
solo a alguns estratos de populao, cuja renda no permite adquirir o tamanho mnimo exigvel
conforme a localidade (SAMPAIO, 1999, p. 349).
5

O zoneamento um instrumento pelo qual o poder pblico divide o territrio do municpio em zonas, segundo o
critrio de destinao do solo (zona urbana, zona rural, zona de expanso urbana), uso (permitido, tolerado e
proibido) e ocupao do solo (tipologia, densidade, coeficiente e taxas de ocupao).

39

Se as normas urbansticas impunham a segregao dos espaos urbanos, o Cdigo Civil de

1916, segundo Luiz Edson Fachin (2003), designado como Estatuto do Patrimnio Privado,
estava

na

base

dessa

sustentao.6

As

limitaes

propriedade

privada

estavam

consubstanciadas apenas nas normas destinadas s relaes de vizinhana, sendo aquela tratada
como um direito absoluto, conferindo ao proprietrio os poderes de usar, gozar e dispor dos seus
bens como bem lhe conviesse. O foco a supremacia do interesse privado e a autonomia da
vontade. Assim, a terra urbana e a rural so tratadas como mercadoria, enquanto valor de troca,
concepo j introduzida no direito brasileiro pela primeira Lei de Terras (601/1850), no
importando a destinao ou qualquer limitao de contedo social e coletivo.

Nessa matriz terica e ideolgica, h um processo de naturalizao da propriedade individual e

sob essa gide que esse diploma legal vai definir tambm a concepo de posse. Na viso
tradicional liberal do Cdigo Civil de 1916, a posse apenas uma manifestao aparente do
domnio, o exerccio de alguns poderes que lhe so inerentes, sendo apenas excepcionalmente
considerada e tutelada em si mesmo, desde que atendidas uma srie de condies de natureza
axiolgica, como ser justa ou de boa-f7 . J a propriedade imobiliria, ainda segundo essa viso,
constituda e protegida, independentemente do seu exerccio, do seu valor de uso ou da funo,
bastando apenas o ato formal de registro da escritura no cartrio de imveis.

Os habitantes da cidade que no se enquadram nessa moldura conceitual criada pela legislao,
desafiam as normas urbansticas e civilistas e passam a buscar alternativas de moradia fora das
reas centrais da cidade ou em reas no interessadas pelo capital imobilirio, dando origem a
uma outra cidade, conceituada a partir de qualificativos dominantes como: cidade ilegal e cidade
informal. Reforam esse entendimento Letcia Osrio e Nelson Saule Junior (2003) ao
afirmarem que os padres de legalidade restritivos e inflexveis somados ao no cumprimento

Em 2002, o referido Cdigo foi substitudo por um novo Cdigo Civil, em que foram introduzidos conceitos como
funo social da propriedade. importante ressaltar que a relativizao do conceito de propriedade absoluta ainda
no foi compreendida por grande parte dos juristas brasileiros, prevalecendo o marco conceitual do Cdigo Civil de
1916.
7
O Cdigo Civil de 1916 considera justa a posse que no for violenta, clandestina ou precria e de boa-f a posse
se o possuidor ignora o vicio ou o obstculo que lhe impede a aquisio da coisa ou do direito possudo. Essa
conceituao foi mantida no Cdigo Civil de 2002.

40

da funo social da propriedade passam a produzir uma cidade com paisagem dividida. A
relao entre norma e forma representa faces da mesma moeda. Ambas fazem parte de uma
imposio hegemnica e se entrelaam.

Assim, a conceituao cidade ilegal d-se a partir do que os assentamentos representam ante o
direito hegemnico produzido pelo Estado e materializado na legislao. Quanto ao qualitativo
informal, do mesmo modo, a qualificao parte de uma viso hegemnica de arquitetura
consubstanciada na imagem da ordem conhecida e consagrada da cidade formal, onde a
codificao pr-estabelecida atravs de formatos jurdicos que definem as condies de
acesso, de uso e de ocupao do solo(BOTLER, 1994, p. 09).

Nessa perspectiva, so criados dois padres de cidade: a cidade legal e a cidade ilegal, ambas
frutos de um mesmo processo de urbanizao excludente.

A ao social homogeneizadora visava acabar com as diferenas,

hierarquizando-as no espao, sob as imagens da cidade legal, autorizada (com
direitos urbanos e, portanto, sob o amparo da legislao urbanstica) versus a
cidade clandestina, paralela, ilegal (sem acesso aos direitos urbanos e fora
dos padres de legitimidade da legislao urbanstica). (SILVA, 1990, p. 30)

O termo cidade ilegal, entretanto, ser aqui utilizado para designar tanto os assentamentos
construdos margem da legalidade quanto aqueles construdos margem da formalidade
dominante, visto que a norma se apresenta como veiculo de imposio da forma. Ademais,
preciso evidenciar a ilegalidade desses assentamentos no para legitimar os discursos de
desqualificao do espao construdo, mas, sobretudo, para marcar o papel da legislao na
construo da segregao desses espaos e pr em evidncia a necessidade de trabalhar com
novos marcos normativos.

41

1.2 O UNIVERSO DAS ILEGALIDADES NO DOMINADAS

O universo dessas ilegalidades no uniforme. possvel encontrar desde os cortios, herdados

do sculo passado, at os loteamentos empreendidos pelo Poder Pblico e conjuntos
habitacionais propostos pelo Estado para resolver o problema da habitao, os lotes comprados
sem registro ou parcelados sem licena. A no-uniformidade no se caracteriza apenas pelo
aspecto das tipologias, das estruturas reveladas, no dizer de Milton Santos, mas tambm no
modo de ocupao e uso do solo, no modo de criar, fazer e viver.

Identificar e definir essas tipologias no tarefa fcil. A complexidade que envolve os processos
de construo desse universo impossibilita muitas vezes que essas construes sejam
rigorosamente enquadradas nas tipologias criadas: favela, loteamentos clandestinos, loteamentos
irregulares, cortios.

Entretanto, a tipologia que mais corporifica a densidade desse universo, a favela, no apenas
porque desafia as normas urbansticas, como tambm porque afronta o ordenamento jurdico em
um de seus pontos mais sensveis - a propriedade privada. Essa alternativa de acesso ao solo
ultrapassa os espaos privados da moradia e se enraza nos espaos pblicos com a construo
de ruas, escolas, centros culturais e outros equipamentos coletivos autogeridos, construindo-se
assim uma diversidade de formas arquitetnicas que fogem razo geomtrica planejada e
materializada da legalidade urbanstica. Nessas prticas sociais de acesso terra e habitao,
verifica-se a emergncia de microterritrios urbanos com parmetros sociais especficos,
desconhecidos pelo planejamento urbano e por ele no previstos (PANIZZI, 1989).

Em um contexto de invisibilidade e ausncia do Estado como promotor de polticas de

interveno no ambiente construdo e regulador dos conflitos, emerge nos microterritrios,

42

como estratgia de sobrevivncia, uma pluralidade de cdigos e regras de convivncia social

margem do ordenamento jurdico oficial8
Vo se formando atravs de um processo arquitetnico e urbanstico
vernculo singular, que no somente difere do dispositivo projectual
tradicional da arquitetura e urbanismo eruditos seria mesmo seu oposto -,
mas tambm se investe de uma esttica prpria da favela, com caractersticas
peculiares, completamente diferente da esttica da cidade dita formal
(JACQUES, 2001, p.13)

Esses cdigos no se restringem apenas ao modo como o espao ser utilizado. O morador da
cidade ilegal, buscando legitimar o exerccio do direito moradia, constri um conceito
extralegal de segurana da posse, calcado em outras matrizes que no as que fundamentam o
direito oficial. As estratgias de legitimao utilizadas passam por investimento nas casas,
fortalecimento dos laos de vizinhana, utilizao de recibos de compras e vendas, declarao
de posse emitidas pela associao e at mesmo recolhimento de impostos prediais.

Essa cidade ilegal objeto da interveno pblica sob vrias formas.

Se, por um lado, o

Estado, atravs do seu arsenal legislativo, estabelece a dicotomia legal-ilegal, por outro, esse
mesmo Estado muitas vezes tolerante com a ilegalidade. Esse comportamento vai variar no
espao e no tempo em funo das relaes sociais travadas no tecido urbano. Nas zonas mais
valorizadas da cidade, o papel do Estado tende a ser mais repressivo, enquanto nos espaos
menos cobiados pelo capital h uma espcie de cumplicidade, operando-se a poltica da
invisibilidade do problema.

De acordo com Boaventura de Souza Santos (1984), o Estado utiliza-se de um conjunto de

mecanismos de disperso cujo critrio de seleo desenha o perfil da dominao poltica, que
vai desde os mecanismos de represso-excluso (por exemplo, a remoo violenta das
favelas), passando pelo processo de trivializao/neutralizao (por exemplo, tolerncia para
8

Ver pesquisa realizada por Boaventura de Souza Santos na dcada de 1970 em uma favela do Rio de Janeiro, a
qual o autor atribui o nome fictcio de Passrgada. Nessa investigao, o autor observa o fenmeno do pluralismo
jurdico, conceituado como a coexistncia no mesmo tempo e espao geopo ltico de mais de uma ordem jurdica
(oficialmente ou no) (SOUSA SANTOS, 1998). Ainda nesse sentido, ver estudo de caso realizado por Francisco
Antonio Zorzo sobre as prticas de controle do espao desenvolvidas pelos prprios moradores no assentamento
popular Alto da Sereia, localizado na Cidade de Salvador. (ZORZO, 1994).

43

com as favelas) e a manuteno do status jurdico e social ou a socializao/integrao (por

exemplo, legalizao da posse ou propriedade seguida de urbanizao). O certo que,
independentemente do mecanismo que o Estado brasileiro tenha adotado, no sculo XX,
condio de ilegalidade foi, ao longo dos processos de urbanizao, utilizada para impor
arbitrariedades de todas as ordens. criada uma teia de no-direitos, na qual a condio de
ilegalidade em relao posse da terra determina uma srie de outras excluses, visto que,
durante muito tempo, a propriedade apresentou-se como condio de acesso a infra-estrutura
urbana, a servios pblicos e a crditos de financiamento habitacional. Nesse sentido, Ermnia
Maricato, tecendo consideraes a respeito de uma pesquisa jurdico-social realizada por
Boaventura de Souza Santos numa favela brasileira, afirma que

A expresso 'ns ramos e somos ilegais' (de um antigo morador da favela),

que, no seu contexto semntico, liga o status de ilegalidade com a prpria
condio humana dos habitantes de Passrgada, pode ser interpretada como
indicao de que nas atitudes destes para com o sistema jurdico nacional,
tudo se passa como se a legalidade da posse da terra repercutisse sobre todas
as outras relaes sociais, mesmo sobre aquelas que nada tm com a terra ou
com a habitao. (MARICATO, 1996, p. 60)

A interveno oficial baseada no mecanismo de represso-excluso ser a tnica dos

acontecimentos que viriam a seguir. No meado da dcada de 1960, o interesse do capital
imobilirio vai sendo melhor delineado e o Estado, j imerso em uma ditadura militar, vai
intensificar o controle do uso do solo. Do ponto de vista da poltica nacional declarada uma
verdadeira guerra s favelas e deflagrado o processo de criao do Banco Nacional de
Habitao como alternativa ao universo da ilegalidade. importante frisar que a prioridade do
referido Banco est clara no texto da lei que o criou9 . A poltica pensada buscava priorizar a
aplicao de recursos na construo de conjuntos habitacionais destinados eliminao de
favelas, mocambos e outras aglomeraes sub-humanas de habitao.
Os conjuntos habitacionais apresentaram-se como mais uma idia fora do lugar.10 A
pretenso de substituio da favela por uma tipologia uniforme e padronizada no se deu da
9

O Banco Nacional de Habitao (BNH) foi institudo atravs da Lei Federal n 4.380, de 21 de agosto de 1964.
(BRASIL, 1964).
10
Expresso utilizada por Roberto Schwarz para tratar as importaes de idias pelos tericos brasileiros.

44

forma pretendida no Brasil e nos demais pases latino-americanos. No entender de Jonh Turner
(1977), esse fato se deu em razo da incapacidade de endividamento por parte dos moradores e
a total incapacidade dos Estados em financiar o alto custo da terra e da construo baseada nos
"padres mnimos modernos". Ainda nesse sentido, Carlos Nelson Ferreira Santos (1981), ao
tecer consideraes sobre a utilizao dos recursos tcnicos e financeiros do Banco Nacional
de Habitao para erradicao de favelas, conclui sobre o evidente impasse que o BNH
enfrentou ao realizar uma unio impossvel: agilizar dinheiro caro, atravs da venda de uma
mercadoria de alto valor (terreno + construo moderna), para uma clientela de pessoas sem
capacidade de endividamento. Essa equao terminou gerando uma quantidade enorme de
unidades

residenciais ocupadas irregularmente (pois os moradores no

pagavam as

prestaes) (SANTOS, 1981)

Sob o ponto de vista do ambiente construdo, essa poltica habitacional segregacionista de

proviso de moradia, alm de ampliar a oferta de solo especulao, vai ser responsvel pela
padronizao e monotonia gerada na produo em larga escala, sem qualidade, numa poltica
repetitiva em termos de tipologia massificada, sem identidade prpria (SAMPAIO, 1999, p.
114).

Assim, pode-se afirmar que a proposta do Sistema Brasileiro de Habitao fracassou tanto no
propsito de eliminar as favelas do tecido urbano como no sentido de promover moradia aos
favelados atravs dos conjuntos habitacionais.

Como resultado da poltica de habitao que

combina represso, invisibilidade, assistencialismo e incorporao dos assentamentos ilegais,

tem-se um adensamento das favelas causado pela migrao dos favelados expulsos das favelas
erradicadas, o surgimento de favelas em reas mais distantes e perifricas e uma verdadeira
insegurana em relao ao direito moradia.

1.3 REGULARIZAO FUNDIRIA E (IN) SEGURANA DA POSSE

A partir do final da dcada de 1970, a ditadura militar comea a dar sinais de exausto, e a
conquista da redemocratizao do Estado brasileiro cria um ambiente mais propicio para que
os movimentos sociais urbanos possam expor de forma mais contundente as suas

45

reivindicaes

direcionadas

implementao

de

polticas

pblicas

que

busquem o

reconhecimento da cidade ilegal e a segurana da posse como componente do direito social

moradia.11

Reivindica-se ento que seja, implementada a regularizao fundiria visando a promover a

segurana jurdica da posse que representa um componente do Direito moradia, aqui
entendido como o direito de todo ser humano a um espao na cidade onde possa viver
dignamente, em um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado que lhe permita ter acesso
aos equipamentos e servios urbanos, transporte pblico, saneamento bsico, sade, educao,
cultura, esporte e lazer, enfim, um direito que deve ser reconhecido como uma dimenso dos
direitos humanos e, sendo assim, trazendo consigo as prerrogativas fundamentais de um
direito universal, inalienvel e indivisvel (SAULE JUNIOR, 2004). Nessa vertente, a
regularizao fundiria passa

a ser concebida como o processo de interveno pblica que

engloba os aspectos jurdicos, fsicos e sociais, objetivando assegurar a permanncia de

populaes moradoras de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei, implicando
na melhoria do ambiente urbano e no resgate da cidadania (ALFONSIN, 1997). Em outras
palavras, esse conceito de regularizao fundiria envolve trs dimenses: a dimenso
jurdica, que consiste na obteno e registro do ttulo de posse ou propriedade; a dimenso
urbanstica, que consiste na regularizao do parcelamento, uso e ocupao do solo dotando-o
de infra-estrutura bsica; a dimenso social.

Essas reivindicaes dos movimentos sociais urbanos passam a pressionar as municipalidades.

As polticas de interveno pblica nas favelas buscando promover a remoo e expulso dos
moradores vo dar lugar aos programas de urbanizao e regularizao, desenvolvidos a partir
de uma reinterpretao e remodelagem de instrumentos jurdicos existentes e no processo de
reforma do ordenamento jurdico vigente, visando adequ-lo ao propsito de promover a
regularizao fundiria, urbanizao e prestao de servios pblicos. Vrias razes podem dar
respaldo aos anseios dos moradores, incluindo algumas de natureza simblica e ideolgica, as
11

Segundo a Campanha das Naes Unidas pela Segurana da Posse uma pessoa ou famlia ter a segurana da
posse quando eles estiverem protegidos contra a remoo involuntria de suas terras ou residncia s, exceto em
circunstncias excepcionais, e somente pelos meios de um conhecido e acordado procedimento legal, o qual deve
ser objetivo, eqitativamente aplicvel, contestvel e independente(UNCHS apud OSORIO, 2004, p. 35).

46

quais, entretanto, tm uma dimenso muito concreta tais como a aspirao dos favelados
segurana social e pessoal, bem como a escapar da poderosa situao de chantagem poltica que
se faz possvel devido a sua situao vulnervel(FERNANDES, E., 1998, p. 161).

Se, por um lado, a idia de promover a regularizao fundiria apresenta-se como

reivindicao do movimento social com o objetivo de sair da condio de ilegalidade, o que
em tese significaria uma maior segurana no exerccio do direito moradia, foroso
reconhecer que ela aparece tambm como uma orientao do mercado nas suas diversas
facetas, gerando uma tenso entre o ideal do mercado e o ideal do movimento social. A
diferena de objetivos relativos regularizao fundiria vai refletir na formao do seu
prprio conceito e no modus operandi da sua implementao.

Em face das diferentes formas pelas quais que os programas foram sendo implementados, o
conceito de regularizao fundiria o utilizado para designar intervenes que vo desde a
mera distribuio de ttulos at processos de intervenes pblicas mais amplos. Assim sendo,
Betnia Alfonsin (2001) sistematiza algumas acepes do termo: a) regularizao fundiria
como

regularizao

jurdica dos lotes; b) regularizao fundiria como regularizao

urbanstica, na qual o ponto central fazer com que uma rea ocupada em desconformidade
com a legislao urbanstica seja novamente recepcionada pela legislao; c) regularizao
fundiria como urbanizao do assentamento.

possvel demarcar uma linha divisria entre duas concepes tericas sobre as polticas de
regularizao fundiria que vm sendo implementadas nos pases em via de desenvolvimento.
Uma guiada pelo objetivo de promover prioritariamente a segurana da posse e a integrao
com a cidade legal, e outra que compreende a regularizao fundiria como mecanismo hbil
para o aquecimento da economia urbana. Essa ultima baseia-se nas idias do economista
peruano Hernando de Soto (2001), que acredita que a regularizao fundiria permite a
insero do capital dos pobres da cidade no circuito econmico, implicando em acesso a
crdito e incorporao cidade formal. Essas concepes tericas ultrapassam o mbito
acadmico e passam a influenciar as polticas propostas pelo Banco Mundial e demais
entidades internacionais nos anos 1990.

47

Enquanto a ONU/Habitat propugna pelo reconhecimento do direito social de

moradia, o Banco Mundial defende explicitamente o direito individual de
propriedade e a homogenizao dos sistemas jurdicos nacionais, entre outras
razes para remover os obstculos circulao global do capital imobilirio
internacional. (FERNANDES, E., 2003a, p. 152)

No que concerne ao modus operandi da regularizao fundiria, as polticas implementadas

com base na vertente propalada por Hernando de Soto restringem-se distribuio, pelo Poder
Pblico, de ttulos de propriedade plena dissociados de outros programas sociais ou
urbanizao da rea beneficiada, concepo liberal que vem sendo bastante criticada por
inmeros tericos. Pesquisas desenvolvidas em paises que tiveram programas de regularizao
fundiria baseados nessa poltica demonstram que os programas no alcanaram os objetivos
propostos, tais como acesso ao crdito formal e integrao socioespacial.

Nesse sentido,

importante relatar a relevante pesquisa realizada por Julio Cockburn, que vem demonstrar que
a distribuio de um milho de ttulos concedidos pela Comission de Formalizacin de la
Propriedad Informal (CONFORI) no Peru, durante cinco anos (1996-2000) no desencadeou
o acesso esperado ao sistema de crdito formal (CALDERN-COCKBURN, 2003).

Os efeitos indesejveis desses programas foram evidenciados. A homogeneizao do sistema

de seguridade da posse teve como conseqncia a destruio das diferenas existentes, o que
terminou por aumentar a presso do mercado formal sobre esses assentamentos, operando-se
os processos de gentrificao, que consiste na substituio de um tecido social por outro de
renda mais elevada. Nesse sentido, Geoffrey Payne (2002), afirma que muitas famlias
beneficiadas por programas de distribuio de ttulos de propriedade plena, terminaram por
comercializar suas casas em funo dos altos custos de servios que foram adicionados.

Apesar da evidncia dos limites e efeitos indesejveis desses programas, a demanda por ttulos
de propriedade plena continua sendo predominante por razes histricas, sem que haja por
parte da administrao pblica o interesse em adotar prticas alternativas (DURAND e
RAYSTON, 2002). A falta de interesse do Poder Pblico em propor uma outra concepo de
regularizao fundiria pode estar fundamentada em diversas razes.

H alguns elementos

48

que valem a pena serem registrados para reflexo. A regularizao fundiria restrita
distribuio de ttulos, alm de pretender alimentar o circuito do capital, busca em ltima
instncia, desobrigar o Poder Pblico da sua responsabilidade em tratar a questo da moradia
enquanto poltica pblica, visto que se pretende com a distribuio de ttulo que o beneficiado
do programa busque em instituies financeiras privadas crditos para melhoria da sua
habitao.

Outro componente que permeia muitas vezes os processos de regularizao fundiria diz
respeito s prticas clientelistas. A entrega dos ttulos aparece como um ato de vontade do
administrador pblico e faz parte da cultura de favorecimento e barganhas eleitoreiras,
distanciando-se dos princpios da ordem constitucional brasileira, que impe ao administrador
a prtica de atos impessoais, transparentes e probos.

importante registrar que existem outras perspectivas e compreenses pelas quais a

regularizao fundiria no passa obrigatoriamente pelo direito individual ao ttulo de
propriedade privada; busca evitar os despejos forados atravs do reconhecimento de outras
formas de legitimao, de modo a assegurar o direito social moradia. Nessa concepo, o
sistema legal vigente no pas deve prever instrumentos jurdicos e urbansticos que
reconheam a diversidade das formas de uso e ocupao do solo (OSORIO, 2004). Ainda
nesse sentido, Flavio de Souza (2004) rechaa o significado de segurana da posse calcado
apenas no direito de propriedade e prope uma outra abordagem para a questo.
O significado de seguridade da posse parece ter sido importado de uma
prtica mais ortodoxa de planejamento urbano e direito urbanstico, na qual o
conceito de propriedade privada individual tem sido amplamente aceito. As
percepes de seguridade, por outro lado, no incorporam necessariamente os
mesmos valores e princpios de tais conhecimentos ortodoxos. De fato, as
percepes sobre seguridade da posse envolvem entidades menos tangveis
(direito de uso, em vez de direito de propriedade, por exemplo) (SOUZA,
2004, 143).

Assim, o sistema de seguridade da posse no pode ser definido apenas em termos de

legalidade ou ilegalidade, formalidade ou informalidade; preciso perceber os fatores
histricos e culturais que refletem na relao entre as pessoas e a sociedade e entre as pessoas

49

e a terra em que habitam (PAYNE, 2002). Os programas de regularizao devem levar em

considerao toda a teia existente que permite o florescimento da (in) segurana. Os
assentamentos mais antigos gozam de mais legitimidade dos que os mais recentes; os
assentamentos menores so mais vulnerveis do que os mais populosos; o nvel de coeso
social e presena de ONGs tambm so elementos que precisam ser apreciados (DURAND e
RAYSTON, 2002).

De acordo com esse pensamento, Joana Lima (2002), atravs de pesquisa emprica
desenvolvida em duas favelas na Cidade de Porto Alegre, refora o argumento de que a
seguridade da posse no passa exclusivamente pela distribuio de ttulos de propriedade
plena; pode ser assegurada por diversas formas. No caso em estudo, a autora chama ateno
para a forma participativa com que a municipalidade vem implementando os programas e a
gesto democrtica da cidade.

H uma relao imbricada entre seguridade e acesso ao trabalho, educao, crdito, sade,
abastecimento

de

gua,

esgotamento

sanitrio,

relaes

familiares

rede

social

(KRUECKEBERG, 2002), o que faz com que as polticas para segurana da posse no possam
estar restritas a polticas de terra. Devem enfrentar outras dimenses dos problemas, incluindo
o desenvolvimento da comunidade, acesso ao crdito, capacitao, desenvolvimento de
economia e a integrao das polticas de regularizao no planejamento da cidade.
(DURAND-LASSERVE e ROYSTON, 2001).

Alerta Edsio Fernandes (2003a) que o desenvolvimento das polticas de regularizao

fundiria fora do escopo de polticas socioeconmicas abrangentes pode reforar o conjunto de
foras polticas e econmicas causadoras da segregao espacial. Da mesma maneira, o
desafio de implementar os mecanismos de legalizao sem que operem em descaracterizao e
aumento da segregao espacial est posto como tarefa difcil de ser materializada porque,
como adverte Cuellar (2002), a simples expectativa de que a rea ter acesso ao servio
pblico aumenta seu preo e, por conseguinte, torna muito mais dispendioso para o governo
promover acesso ao solo para os pobres e quase impossvel para eles conseguir o acesso por si
mesmo.

50

Nesse vis, a regularizao implementada em uma poltica de planejamento urbano que

respeite as diferenas e as formas de uso e ocupao o desafio do sculo XXI. No Brasil, o
Estatuto da Cidade (Lei Federal n. 10.257/2001) parece apresentar instrumentos hbeis para
enfrentar a questo e dialogar com a cidade ilegal.

51

2 O ESTATUTO DA CIDADE: UM NOVO MARCO LEGAL

2.1 A CONSTITUCIONALIZAO DO DIREITO CIDADE

As prticas sociais de acesso e uso do solo urbano nas cidades brasileiras, construdas a partir
de um dilogo contraditrio e conflituoso com os valores legais e dominantes e com a
legislao oficial (FERNANDES, E., 1998), vo pressionar o Poder Pblico a promover o
reconhecimento da cidade ilegal. No plano jurdico-institucional, essa presso dos movimentos
populares vai encontrar terreno frtil durante a elaborao da atual Constituio Federal
Brasileira, em que h captulo especfico tratando da questo urbana, posteriormente
regulamentado pela Lei Federal n 10.257/2001 denominada Estatuto da Cidade.

No presente captulo, objetiva-se fazer uma anlise do novo marco normativo firmado pelo
Estatuto da Cidade - Lei Federal n 10.257/2001 que, alm de regulamentar os artigos 182 e
183 da Constituio Federal de 1988, estabelece diretrizes da poltica urbana. Para tanto, buscase resgatar, os processos que antecederam a sua aprovao, trata-se das diretrizes e estudam-se
instrumentos trazidos por esse diploma legal, teis para promover a regularizao fundiria.

O Estatuto da Cidade no fruto de um momento, mas de uma longa trajetria de conquista de

direitos em relao cidade. A partir da dcada de 1960, a sociedade civil passou a reivindicar
novos marcos jurdicos que pudessem contribuir para reverso do processo de segregao e
excluso das cidades brasileiras. Com o golpe militar de 1964, os movimentos sociais foram
fortemente reprimidos e, com eles, os ideais da reforma urbana, o que restringiu as modificaes

52

no mbito legislativo edio de uma lei federal criando o Banco Nacional de Habitao
(BNH).

No final da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980, porm, como j dito, a ditadura militar
comea a dar sinais de enfraquecimento e o movimento social passa a buscar a transformao da
institucionalidade vigente atravs da redemocratizao do Estado brasileiro. No campo das lutas
urbanas colocado em pauta a reivindicao do Direito Cidade, que compreende o direito
vida urbana, transformada, renovada (LEFEBVRE, 1991, p. 116). Na busca desse ideal, as
reivindicaes direcionam-se para o direito terra, aos meios de subsistncia, ao trabalho,
sade, educao, cultura, moradia, proteo social, segurana, ao meio ambiente sadio,
ao saneamento, ao transporte pblico, ao lazer e a informao, de acordo com a idia de
universalidade e indivisibilidade dos direitos humanos.

Essas reivindicaes pelo Direito Cidade constituram o fio condutor na busca de um efetivo
exerccio da cidadania e afirmao de direitos. Esses novos sujeitos coletivos passaram a intervir
no processo de construo de uma Nova Ordem Constitucional, visando assegurar a inscrio de
direitos econmicos, polticos, sociais e culturais. Nesse sentido, Ana Amlia da Silva (1990),
ao analisar o papel dos movimentos sociais na construo desse projeto democrtico, destaca a
sua importncia para a elaborao de emendas populares resultantes de mais de 12 milhes de
assinaturas encaminhadas ao Poder Constituinte. As foras populares envolvidas nesse processo
buscavam estabelecer um novo padro de poltica pblica que fosse capaz de assegurar o
reconhecimento dos direitos emergentes.

Nesse contexto mais amplo de participao para a elaborao da Constituio Federal de 1988,
foi apresentada a emenda popular da Reforma Urbana subscrita por 131.000 eleitores
brasileiros, reafirmando o direito humano universal cidade. No texto apresentado, contavam
23

artigos que versavam sobre moradia, propriedade imobiliria, poltica habitacional,

transportes, servios pblicos e gesto democrtica da cidade. Nessa proposta, os institutos

jurdicos e urbansticos eram auto-aplicveis, ou seja, no precisavam de lei federal que os
regulamentassem. No decorrer das negociaes na Assemblia Constituinte, porm, a proposta
original foi tomando novos contornos e esvaziando algumas pretenses dos movimentos

53

populares que lhe deram origem. Durante a sua tramitao, houve um acirrado processo de
disputa poltica em torno

das idias apresentadas. As foras polticas conservadoras

representadas pelo bloco parlamentar denominado Centro buscavam evitar a instituio de

normas constitucionais auto-aplicveis a fim de no afetar os interesses dos detentores do capital
imobilirio (SAULE JUNIOR, 1997).

Essas disputas fizeram com que a Emenda Popular no fosse aprovada na ntegra. Apesar disso,
o texto final consagrado no captulo da Poltica Urbana artigos 182 e 183, da Constituio
Federal de 1988 trouxe inovaes importantes para implementao de um novo modo de
conceber a cidade e, pela primeira vez na histria do pas, no texto constitucional dedicado um
captulo especificamente poltica urbana.

A despeito de um ambiente parlamentar majoritariamente refratrio s

proposies do MNRU especialmente em relao s que buscavam conferir
efetividade funo social da propriedade , a Constituio de 1988, pela
primeira vez na histria do Brasil, incorporou dispositivos que fizeram migrar,
do territrio patrimonialista do direito privado para o mbito coletivo do direito
pblico, as relaes jurdicas pertinentes propriedade urbana. (BASSUL,
2004, p. 10)

Portanto, a opo jurdico-poltica do ordenamento constitucional brasileiro se fez no sentido de

relativizar o direito de propriedade, condicionando o seu exerccio ao atendimento da sua funo
social, aos fundamentos da ordem econmica e financeira e ao respeito aos direitos humanos
fundamentais da pessoa. No mais se mantm a viso privatista e individualista, que tem sua
matriz no liberalismo clssico, de que cabe ao proprietrio usar, gozar e dispor da propriedade
privada de forma exclusiva e perptua. H, na Constituio Federal de 1988, uma evidente
mudana de foco. O seu texto reafirma o carter privado da propriedade, mas a proteo e a
existncia dela passa a ser condicionada aos atendimentos da funo social, ao exerccio desse
direito em prol do bem estar dos habitantes da cidade. Nesse sentido,

54

antes de o direito de propriedade constituir poder de troca do proprietrio,

poder de uso repete-se e poder de uso que, a par de no interessar somente
a ele, mas a todos quantos possam ser afetados pelo exerccio do referido
direito, est pressionado por urgncias inadiveis.(ALFONSIN, J., 2003, p.
176).

Desse modo, a funo social da propriedade o princpio estruturador sobre o qual a poltica
urbana deve ser assentada e, por se tratar de um conceito aberto e indeterminado, cabe aos
municpios, atravs do Plano Diretor, o poder-dever de estabelecer as exigncias fundamentais
de ordenao da cidade que devem ser atendidas para o cumprimento da funo social (art.
182, 2 da CF/1988).12 Portanto, a Constituio Federal de 1988 remete a definio para a
esfera local, que levar em conta as necessidades de cada municpio. Para ento o municpio
executar a poltica de desenvolvimento urbano de modo a garantir as funes sociais da cidade
e o bem-estar de seus habitantes (art. 182 da CF/1988). Para materializar esse propsito, a
Constituio Federal de 1988 estabelece ainda, no artigo 182, instrumentos urbansticos
sancionatrios buscando coibir o uso da terra como reserva de valor, cabendo ao Poder Pblico
municipal exigir a utilizao do imvel atravs da aplicao do parcelamento, edificao ou
utilizao

compulsrios,

imposto

progressivo sobre a propriedade territorial urbana e

desapropriao mediante ttulos da dvida pblica, sucessivamente.

Por fim, visando a reconhecer e garantir a segurana jurdica dos cidados de baixa renda que
vivem nos assentamentos criados margem da legalidade urbana, assim como cumprir a
funo social da propriedade pblica e privada, estabeleceu no art. 183 os institutos do
usucapio urbano e da concesso de uso 13 .

Houve, entretanto, o entendimento de juristas e administradores pblicos de que a aplicao

desses institutos deveria ser submetida regulamentao por norma infraconstitucional, o que

12

A proposta de emenda popular no previa o Plano Diretor como instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento urbano.
13
A proposta popular de emenda ao projeto de Constituio previa a possibilidade de usucapio de terras pblicas e
privadas de posse no contestada, por trs anos, cuja metragem no ultrapassasse o limite de 300m2 e fosse
utilizada para moradia, sendo adquirido o domnio independentemente de justo ttulo e boa f (art. 11). Esse artigo
no foi inserido no texto constitucional sob o argumento de proteo ao patrimnio pblico, sendo o instituto do
usucapio urbano em terras pblicas substitudo pela concesso de uso (BRASIL, 1988).

55

representou um obstculo para implementao dos institutos trazidos pela Constituio

Federal de 1988.

Contudo, apesar desse entendimento ter prevalecido, algumas administraes buscaram as suas
aplicaes imediatas, apoiadas em interpretaes de juristas que concebem o direito para alm
de uma abordagem meramente formal e dogmtica, e compreenderam ser possvel avanar na
implementao da funo social da propriedade e da cidade atravs da incluso de diretrizes nas
leis orgnicas municipais, implementao de poltica participativa na elaborao dos planos
diretores (Porto Alegre e Santo Andr), criao de zonas especiais (Recife, Belo Horizonte),
aplicao do IPTU progressivo (So Paulo), e outros.

Paralelamente a esse esforo por parte das administraes municipais, houve na esfera
institucional uma grande presso de diversos setores da sociedade para que o Congresso
Nacional aprovasse a Lei Federal, que viria a ser o Estatuto da Cidade a fim de regulamentar
os referidos artigos e estabelecer as diretrizes gerais para a execuo da poltica urbana.

2.2 O PROCESSO DE ELABORAO DO ESTATUTO DA CIDADE

O projeto de lei federal de desenvolvimento urbano foi iniciado e discutido desde 1989 com a
apresentao, no Senado Federal, do PL n 181/1989, denominado Estatuto da Cidade, que
dispunha sobre as diretrizes gerais da poltica urbana e buscava regulamentar os artigos 182 e
183 da Constituio Federal de 198814 .

A tramitao desse projeto no Congresso Nacional no se deu de forma pacfica. Foram 11

anos de embates polticos e negociaes entre os diversos atores da cidade. Segundo Grazia
De Grazia (2002), as entidades que representavam os proprietrios de terra, setores da
construo civil e imobilirio, alm da Tradio Famlia e
14

Propriedade (TFP), pressionaram

importante ressaltar que houve outras tentativas de aprovar uma Lei Federal de Desenvolvimento Urbano.
Registre-se o projeto de lei de desenvolvimento urbano, PL n. 775/1983 que no foi aprovado em funo das
presses de diversos setores do capital.

56

no sentido de impedir a sua aprovao. Durante esses

anos de tramitao no Congresso

Nacional, o Estatuto da Cidade no apenas passou a ser fruto

de uma reivindicao do

movimento social de reforma urbana, mas tambm representou um pacto entre diversos
setores que compem a sociedade brasileira, sendo incorporados ao projeto inicial
instrumentos de interesse do capital imobilirio, a exemplo do instituto das operaes urbanas
consorciadas, e o que em certo momento parecia uma ameaa ao setor empresarial passou a
ser gradativamente percebido, e aproveitado, como oportunidade de mercado (BASSUL,
2004, p. 133).

Se, por um lado, o projeto original sofreu alteraes a fim de permitir a sua aprovao, por
outro, isso no significou o esvaziamento dos ideais do Movimento da Reforma Urbana. O
Estatuto da Cidade, logo no seu primeiro, artigo estabelece a sua finalidade e declara o seu
propsito, qual seja, estabelecer normas de ordem pblica e interesse social que
regulamentam o uso da propriedade em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos
cidados, bem como do equilbrio ambiental.(art. 1, pargrafo nico). Portanto, essa
determinao a esfera na qual devem gravitar a interpretao, aplicao das diretrizes e
instrumentos contidos no novo marco regulatrio.

2.3 PRINCPIOS, DIRETRIZES GERAIS E COMPETNCIA PARA PROMOO

DA REGULARIZAO FUNDIRIA

O Estatuto da Cidade estabelece um conjunto de princpios e diretrizes gerais que devem guiar a
elaborao e execuo da poltica urbana de modo a reverter a segregao e excluso
socioespacial gerada no decorrer do processo de urbanizao brasileira. nesse sentido que a
funo social da propriedade e das cidades juntamente com os princpios do desenvolvimento
sustentvel, da justia social e da participao popular se apresentam como base estruturadora
dessa poltica, cabendo, portanto, s diretrizes gerais, delinear o caminho a ser seguido pela
Unio, Estados e Municpios para a sua efetivao.

57

Esse entendimento est consubstanciado no artigo 39 do Estatuto da Cidade, que expressamente

determina cumprir a propriedade urbana a funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressa no Plano Diretor, assegurando o atendimento das
necessidades do cidado quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das
atividades econmicas, devendo, para tanto, serem respeitadas as diretrizes previstas nesse
diploma legal. Portanto, o Plano Diretor um instrumento estratgico para fazer valer a
efetivao desse principio, conforme ser abordado neste trabalho.

O Plano Diretor, ao definir as funes que devero ser atribudas propriedade para que ela
cumpra a sua funo social, deve atentar para as diretrizes gerais de desenvolvimento
estabelecidas no Estatuto da Cidade. Entre as diretrizes gerais previstas est a regularizao
fundiria de reas ocupadas pela populao de baixa renda. Essa diretriz apresenta-se como
um importante comando para que a propriedade e a cidade cumpram a sua funo social, na
medida em que abre caminhos para garantir o reconhecimento, a segurana da posse, o direito
social moradia e, em carter amplo, o direito cidade sustentvel, esse ltimo conceituado,
no inciso I do artigo 2 do Estatuto da Cidade, como o direito terra urbana, moradia, ao
saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e servios pblicos, ao trabalho
e ao lazer, para presentes e futuras geraes. nesse sentido que Jacques Alfonsin (2002) se
posiciona, ao afirmar que a primeira condio concreta de respeito devido ao bem estar dos
habitantes das cidades garantir a posse de espao indispensvel moradia de todas as
pessoas que vivem nas cidades, sendo o reconhecimento dessa funo do solo urbano parte
integrante das funes sociais da cidade e referncia obrigatria das responsabilidades
inerentes funo social de cada propriedade.

Assim, o direito segurana jurdica da posse, o direito moradia adequada e o direito

cidade aparecem como escalas de direitos sucessivos e interdependentes. O direito segurana
jurdica (proteo contra remoes involutrias) integra, junto com outros componentes, o
direito moradia adequada que, por sua vez, se apresenta como ncleo central do direito
cidade sustentvel. Refora esse entendimento, a afirmao de que assegurar o pleno
exerccio do direito cidade a diretriz-chave da poltica urbana que deve ser implantada nas

58

cidades brasileiras para atender s prioridades de seus habitantes, nas quais se inclui o direito
moradia.(SAULE JUNIOR, 2004, p. 230).

Na efetivao desses direitos, a regularizao fundiria tem um papel fundamental, pois

permite uma interveno pblica ampla no ambiente construdo, conforme tratado neste
trabalho. Buscando implementar essa concepo mais ampla de regularizao fundiria, o
Estatuto da Cidade a insere como componente da poltica de desenvolvimento urbano,
devendo a sua implementao se dar de forma integrada com as demais diretrizes gerais nele
previstas, tais como cooperao entre os governos e iniciativa privada, justa distribuio dos
benefcios decorrentes do processo de urbanizao, ordenao do solo de forma a evitar a
especulao imobiliria, preservao e recuperao do meio ambiente, planejamento e gesto
democrtica da cidade. Por essa concepo de regularizao fundiria, o Estatuto da Cidade
deixa para trs as intervenes pblicas tpicas afastada da poltica urbana que preponderaram
nas dcadas de 1980 e 1990 e que alm de no terem enfrentado a escala do problema, em
muitos casos contriburam para agravar o processo de segregao socioespacial.

A relao entre funo social e regularizao fundiria, portanto, pode ser observada por dois
vieses complementares. A funo social da propriedade est diretamente relacionada com o
seu uso destinado a garantir as funes sociais da cidade e o bem-estar dos seus habitantes.
Como visto, a propriedade cumpre a sua funo social quando permite garantir a permanncia
de pessoas no local onde construram as suas moradias, estabeleceram laos de vizinhana e
criaram uma forma de viver. Por outro lado, o cumprimento da funo social da propriedade
no utilizada ou mal utilizada pode vir a contribuir com o processo de democratizao do
acesso terra urbana dotada de infra-estrutura, o que em tese evita que novos assentamentos
sejam construdos margem da legalidade urbana.

Apesar da necessidade de interao entre as diretrizes gerais da poltica urbana, sero tratados
especificamente os dois incisos referentes regularizao fundiria de reas ocupadas pela
populao de baixa renda, sejam elas, favelas, cortios, loteamentos clandestinos ou outras
tipologias construdas margem da legalidade fundiria e urbanstica. Desse modo, o Estatuto
da Cidade prev a

59

XIV - regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por

populao de baixa renda, mediante o estabelecimento de normas especiais
de urbanizao, uso e ocupao do solo, ou edificao, levando-se em
considerao a situao scio-econmica da populao e as normas
ambientais.
-------------------------------------------------------------------------------------XV simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e
das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o
aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; (BRASIL, 2001)

Ao estabelecer a obrigatoriedade da edio de padres especiais de urbanizao no processo de

regularizao fundiria, o Estatuto da Cidade impe ao Poder Pblico um dilogo com a
realidade ftica, demonstrando uma ntida opo em rechaar o discurso do padro ideal que
foi historicamente usado para reforar a excluso e segregao espacial. H uma opo pelo
reconhecimento dos assentamentos como espaos diversificados de convivncia, que se
constroem a cada dia, a cada minuto, a cada segundo, apresentando tipologias prprias. Nesse
sentido,
A exigncia de um ordenamento que conduza regularizao fundiria e
urbanstica das ocupaes populares existentes introduz um condicionante
novo e transformador em nosso direito urbanstico. At ento, a
incompatibilidade dentre as ocupaes populares e a ordem urbanstica ideal
tinha como conseqncia a ilegalidade daquelas (sendo a superao desse
estado um dever dos responsveis pela irregularidade - isto , dos prprios
ocupantes). Com o Estatuto a equao se inverte: a legislao deve servir no
para impor um ideal idlico de urbanismo, mas para construir um urbanismo a
partir dos dados da vida real. (SUNFELD, 2003, p. 59-60)

Isso no significa dizer que esse novo padro normativo deva consolidar um espao urbano
precrio; ao contrrio; deve ser utilizado para redimensionar a interveno do Poder Pblico
nesses assentamentos. O estabelecimento de padres diferenciados e o redimensionamento da
imposio de um ideal idlico de urbanismo, atravs da simplificao das normas urbansticas,
no podem ser guiados apenas pela racionalidade do mercado buscando reduzir custos para

60

aumentar a oferta de lotes e habitaes, sem levar em conta os aspectos sociais e culturais das
populaes beneficiadas, sob pena de gerar novas excluses socioespaciais. Nesse sentido,

No podemos nos esquecer que historicamente, a transformao da cidade

'ilegal' em legal possibilitou ao poder estatal aumentar a sua arrecadao
atravs de impostos territoriais e predial urbano e de transmisso de bens
imveis. Alm da instrumentalizao da legalidade por parte do Estado,
tornando-se um exerccio de reordenamento territorial de populaes
indesejveis nos segmentos mais valorizados da cidade, atravs de remoes
tcnicas e construes de conjuntos habitacionais em periferias distantes. O
apartamento territorial dos pobres se constitui, e larga medida, no resultado
mais objetivo e da criao da cidade legal (LIMOND e BARBOSA, 2003, p.
11).

Outro ponto que deve ser abordado a exigncia feita pelo Estatuto da Cidade para que a
regularizao fundiria considere a situao socioeconmica da populao e as normas
ambientais. Tais exigncias so indissociveis e devem ser interpretadas luz das funes
sociais da cidade e da justia social. A norma tem um destinatrio claro que a populao de
baixa renda, forada a exercer o seu direito moradia em reas ambientalmente frgeis, como
crregos, mananciais, manguezais etc.

nesse sentido, que Nelson Saule Junior se posiciona, buscando uma soluo mais adequada
para esses conflitos,
O exerccio do direito moradia tem que ser considerado uma das funes
sociais da cidade, que deve ser assegurada para conferir o bem-estar aos
habitantes da cidade. Medida essa que se justifica pela prpria compreenso
do direito a cidades sustentveis, institudo no Estatuto da Cidade, que tem
como ncleo-base os componentes do direito moradia adequada, tais como
saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, transporte e servios pblicos.
(SAULE JUNIOR, 2004, p.223)

Portanto, preciso estabelecer uma viso integrada do direito humano fundamental moradia
e do direito difuso ao meio ambiente. Outro olhar sobre esses direitos levaria a uma exegese
mope do disposto no Estatuto da Cidade, levando a crer ser possvel sobrepor o direito ao

61

meio ambiente ao direito moradia, ou vice-versa. Uma interpretao nesse sentido levaria
por termo todo o esprito que guiou a elaborao da norma - a construo de cidades mais
justas e que assegurasse o bem estar dos seus habitantes15 .

A concepo ampla de regularizao fundiria, que engloba a regularizao jurdica dos lotes
e a regularizao urbanstica, permite uma interpretao conjugada desses dispositivos e uma
aplicao menos conflituosa desses direitos. Desse modo, a regularizao fundiria se
apresenta no como processo de negao do direito ambiental, mas como um veculo para a
sua efetivao. Isso porque, ao dotar esses assentamentos de infra-estrutura urbana, permite-se
a recuperao da qualidade ambiental e a diminuio dos impactos causados pelo ambiente
construdo sobre o patrimnio ambiental, possibilitando no apenas o exerccio do direito
moradia, mas, sobretudo, o respeito ao bem estar de toda uma coletividade16 .
A complexidade que envolve um processo de regularizao fundiria impe que ele seja
concebido e gestado de forma integrada pelas trs esferas federativas. As diretrizes gerais vo
expressar uma orientao geral poltica urbana, encadeadas conforme o que dispem as
diferentes escalas de abordagem nos nveis de governo envolvidos na implementao dessa
poltica. Fixar o limite preciso de cada uma delas, embora seja necessrio, no uma tarefa
fcil, pois, como visto, uma poltica de regularizao fundiria tem interface com outras
polticas, como polticas ambientais, fundirias, habitacionais etc. Nessa tarefa, preciso levar
em considerao o pacto federativo em vigor no Brasil, pois esse determina igualdade jurdica
entre os entes que compem a federao, de modo que cada um pode e deve atuar no mbito
das competncias legislativas e administrativas estabelecidas pela Constituio Federal de
1988. O critrio que norteia a diviso de competncias legislativas entre as entidades que
15

Vale registrar a importante sentena proferida pelo juiz Ronald Pietre, da 4 Vara da Comarca de Petrpolis,
que julgou improcedentes duas aes civis pblicas impetradas pelo Ministrio Pblico Estadual do Rio de
Janeiro por causa de ocupaes irregulares em rea de preservao permanente
16
A compatibilizao da regularizao fundiria com a preservao ambiental ainda um ponto polmico. H
setores da sociedade que se opem regularizao fundiria em reas ambientalmente frgeis, sob o argumento de
necessidade de proteo ao meio ambiente. Em relao a essa questo, o Conselho Nacional de Meio Ambiente
(CONAMA) aprovou um texto base na 44 Reunio Extraordinria, realizada em 18 e 19 de maio de 2005. Esse
texto base, juntamente com as emendas apresentadas, ser apreciada na Reunio Plenria do CONAMA, agendada
para 5 e 6 de julho de 2005. O resultado dessa reunio pode vir a significar u m importante avano para transpor os
obstculos para a promoo de regularizao fundiria de assentamentos de baixa renda, localizados em reas de
preservao permanente.

62

compem a Federao o da predominncia de interesses, cabendo Unio legislar sobre

matria de interesse predominantemente nacional e internacional; aos Estados, sobre matria
de interesse regional; aos municpios, sobre matria de interesse local.

No rol das competncias administrativas comuns est a responsabilidade da Unio, Estados e

Municpios de promover programas de construo de moradias e melhoria das condies
habitacionais e de saneamento bsico. (art. 23, IX da CF/1988). Essa responsabilidade deve
ser entendida como um imperativo constitucional de aplicao imediata, deve atender
parcela excluda da populao atravs da construo de novas unidades habitacionais bem
como enfrentar o dficit qualitativo de moradia atravs de urbanizao e regularizao
fundiria.17

No campo da competncia legislativa, a Constituio Federal determina que cabe Unio

instituir as diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano, habitao, saneamento e transporte
urbanos (art. 21, IX e XX) e sobre normas gerais de direito urbanstico (art. 24, I), essas j
institudas pelo Estatuto da Cidade. Cabe ainda Unio privativamente legislar sobre diversos
assuntos que tm ntima relao com a questo da regularizao fundiria, tais como, direito
civil, desapropriao e registro pblico, consoante o artigo 22 da Constituio Federal. Isso faz
com que a Unio tenha um papel fundamental na reformulao e adequao da Lei Federal de
Registro Pblico (Lei 6.015/1973) e Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei 6.766/1979) ao
Estatuto da Cidade, possibilitando a transposio dos obstculos que esses marcos normativos
vm apresentando na implementao de uma poltica de regularizao fundiria, conforme ser
visto neste trabalho.

Os Estados, por sua vez, tm a competncia suplementar para legislar sobre direito urbanstico
bem como o dever de promover programas de construo de moradias e melhoria das
condies habitacionais e de saneamento bsico, conforme visto. Ao Poder Judicirio dos
Estados compete a fiscalizao e a edio de normas procedimentais referentes aos servios
17

Em junho de 2005, o Presidente da Repblica sancionou a Lei que dispe sobre o Fundo Nacional de Habitao.
A aprovao desse fundo foi fruto de uma grande mobilizao dos setores populares, no incio da dcada de 1990,
atravs de projeto de lei de iniciativa popular subscrito por um milho de eleitores. Os recursos provenientes dess e
fundo sero destinados construo de habitao de interesse social.

63

notariais e registrais, tarefa importante para a viabilizao dos registros dos ttulos emitidos
nos programas de regularizao fundiria. Cabe ainda aos Estados, a criao de uma
defensoria pblica, rgo responsvel pela prestao jurdica gratuita populao de baixa
renda, funo essencial nos processos de regularizao fundiria.

Ao municpio foi atribuda a competncia central no cumprimento dessa tarefa. Isso porque a
Constituio Federal de 1988 o elegeu como ente privilegiado na implementao da poltica de
desenvolvimento urbano, remetendo para o mbito municipal o enfrentamento das tenses
geradas no processo de construo das cidades. nesse sentido que Edsio Fernandes (2002)
afirma caber aos municpios no somente promover o uso e a ocupao do solo urbano, mas
especialmente servir como agente indutor desses processos de modo a materializar o
paradigma da funo social da propriedade e da cidade. Essa tarefa, por tudo que foi dito, no
pode prescindir do enfrentamento da questo da regularizao fundiria.

Para haver a efetiva aplicao da poltica de regularizao fundiria faz-se necessria uma
ao coordenada dos entes federados, cabendo Unio, ao Estado e ao municpio o suporte
tcnico e material. Ao municpio agrega-se a responsabilidade de formular a poltica de
regularizao, em consonncia com a poltica habitacional e urbana, e ainda com o Estatuto da
Cidade, de implement-la e o acompanh-la, com vistas aferio do cumprimento dos
objetivos.

Apesar da centralidade do papel do municpio na implementao de uma poltica de

regularizao fundiria, como visto, a Unio e os Estados possuem competncias especificas
que so imprescindveis para a viabilizao dessa poltica. Reafirma-se assim a necessidade da
ao da municipalidade ser desenvolvida de forma articulada com os demais entes federativos.

64

2.4

INSTRUMENTOS

JURDICO-URBANSTICOS

DE

REGULARIZAO

FUNDIRIA

O Estatuto da Cidade trouxe um espectro de instrumentos jurdicos-urbansticos que devero

ser utilizados em consonncia com as diretrizes gerais da poltica urbana estabelecidas nesse
diploma legal, de modo a garantir a efetivao dos princpios da funo social da cidade e da
propriedade urbana.

A concepo ampla de regularizao fundiria trazida pelo Estatuto da Cidade reflete-se

tambm nos instrumentos que foram disponibilizados para o enfrentamento dessa questo. Esse
novo

marco

normativo,

alm de prev instrumentos jurdicos teis titulao dos

assentamentos, tais como usucapio urbano individual e coletivo, concesso de uso para fins de
moradia, direito de superfcie e concesso de direito real de uso, prev tambm instrumentos
urbansticos e de gesto democrtica que devero ser utilizados na implementao de uma
poltica de regularizao fundiria.

Entre os instrumentos de poltica urbana trazidos pelo Estatuto da Cidade que podem ser
utilizados na implementao de uma poltica de regularizao fundiria esto as zonas
especiais de interesse social, preempo, solo criado, transferncia do direito de construir,
assistncia jurdica e tcnica, audincias pblicas, conferncias etc., devendo sua aplicao
ocorrer de forma orquestrada com os instrumentos de titulao do solo. Para tanto, o Estatuto
da Cidade, como visto, inseriu a regularizao fundiria no rol das diretrizes da poltica urbana,
e, portanto, na dinmica do planejamento, colocando o Plano Diretor na categoria de
instrumento estratgico para a promoo de uma poltica de regularizao fundiria, tendo o
papel de articular e estabelecer critrios para a aplicao dos demais instrumentos.

65

2.4.1 PLANO DIRETOR

A centralidade assumida pelo Plano Diretor na formulao e implementao da poltica de

desenvolvimento e expanso urbana pode ser constatada no texto constitucional, sendo
estabelecida ainda a sua obrigatoriedade para as cidades com mais de 20 mil habitantes.

O Estatuto da Cidade, como no poderia deixar de ser, reafirmou a importncia desse

instrumento, inserindo o Plano Diretor como parte integrante do processo de planejamento
municipal, devendo as leis oramentrias (o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o
oramento anual) incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas. Essa inovao trazida
pelo Estatuto da Cidade de suma importncia para que os planos diretores deixem de ser
meras diretrizes programticas. O Plano Diretor deve elencar de forma clara as suas diretrizes
e prioridades que necessariamente vincularo os recursos a serem aplicados na cidade,
podendo operar, assim, como um instrumento redistributivo e de justia social.

2.4.1.1 Obrigatoriedade e abrangncia

O Estatuto da Cidade ampliou o disposto no texto constitucional quanto obrigatoriedade e a

abrangncia do Plano Diretor. Esse instrumento, alm de ser obrigatrio para as cidades com
mais de 20 mil habitantes, conforme previsto no texto constitucional, passa a ser obrigatrio
tambm para as cidades integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas e de reas
de especial interesse turstico, inseridas na rea de influencia de empreendimentos ou atividades
com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional e onde o Poder Pblico
pretenda utilizar os instrumentos sancionatrios, quais sejam, parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamento dos
ttulos da divida, que sero aplicados de forma sucessiva.

66

O Estatuto da Cidade impe obrigao ao Poder Pblico municipal de promover a elaborao do

plano diretor, estabelecendo o prazo de cinco anos a contar do incio de sua vigncia18 .
Buscando tornar efetiva essa obrigao, o Estatuto da Cidade atribui responsabilidade aos
gestores pblicos que deixarem de tomar providncias necessrias para garantir a elaborao do
Plano Diretor, caracterizando a omisso como prtica de improbidade administrativa, nos
termos da Lei Federal 8.429/1992, o que poder significar a perda do cargo e a suspenso dos
direitos polticos dos agentes pblicos.

Quanto abrangncia do Plano Diretor, o Estatuto da Cidade expressamente determina que esse
instrumento deve englobar todo o territrio do municpio, ou seja, a rea urbana e a rea rural19 .
Com efeito, o artigo 2: dispe sobre a necessidade da integrao e complementariedade entre
as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do Municpio
e do territrio sob sua rea de influncia. Essa disposio vem respaldada pela competncia
que lhe atribuiu a

Constituio Federal de 1988, que determina caber aos Municpios legislar

sobre assunto de interesse local (art. 30, I); criar, organizar e suprimir distrito, observada a
legislao estadual (art. 30, IV); promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art.
30, VIII).

Nesse sentido se posiciona Nelson Saule Junior (2004) ao afirmar que o Plano Diretor deve
conter normas que abranjam a totalidade do municpio, compreendendo a rea urbana e rural,
padecendo de vcio constitucional o Plano Diretor que se restringir zona urbana e de expanso
urbana.

18

O Estatuto da Cidade foi publicado no Dirio Oficial da Unio de 11 de julho de 2001, passando a vigorar aps
90 dias de sua publicao; desse modo, o prazo de cinco anos estabelecido para que as municipalidades elaborem os
seus planos diretores termina em outubro de 2006.
19
Sobre a abrangncia do Plano Diretor, ver caderno publicado pelo Instituto Polis (SANTORO e PINHEIRO,
2004).

67

2.4.1.2 Participao da sociedade civil

Outro ponto relevante a ser tratado a garantia da gesto democrtica da cidade que deve se dar
no s durante o processo de elaborao do Plano Diretor como tambm no decorrer da sua
implementao. A nova concepo de Plano Diretor abandona a idia de planejamento
tecnocrtico e centralizador que guiaram a elaborao dos planos concebidos na dcada de 1970
e insere a participao da sociedade civil como requisito para sua validade. O "discurso
competente" do planejamento neutro e tecnocrtico produzido pelo Estado centralizador
substitudo pelo "discurso do planejamento politizado". O Plano Diretor passa a ser visto como
um instrumento de poltica urbana e, como tal, carregado de contedos axiolgicos e conflitivos.
Sua elaborao deve representar a definio de um projeto poltico da cidade que se quer
construir.

A concepo de planejamento politizado reconhece a cidade como reflexo das relaes sociais
de produo travadas no seio da sociedade e, portanto, palco de tenses onde so travadas as
disputas polticas. Esse modelo de planejamento no prope sufocar o conflito, mas, ao
contrrio, criar condies para sua emergncia e conhecimento, abrindo espaos para o exerccio
democrtico da poltica (MARICATO, 2001).

Trata-se de um processo pblico de discusso e negociao na cidade sobre seu

destino, envolvendo os atores econmicos, sociais e polticos reais. (...) Assim,
mais do que um documento tcnico, normalmente hermtico ou genrico,
distante dos conflitos reais que caracterizam a cidade, o Plano um espao de
debate dos cidados e de definio de opes, conscientes e negociadas, por
uma estratgia de interveno no territrio. (...) O desafio lanado pelo Estatuto
incorpora o que existe de mais vivo e vibrante no desenvolvimento de nossa
democracia a participao direta (e universal) dos cidados nos processos
decisrios. (ROLNIK, 2001)

O planejamento no representa mais um momento esttico e hermtico, mas um processo de

deciso sobre a cidade e, para tanto, o Estatuto da Cidade impe a ampla participao da

68

sociedade civil como requisito de validade do Plano Diretor. Cumpre, portanto, ao Poder
Pblico Municipal promover audincias pblicas, debates, facilitar o acesso aos documentos e
informaes produzidos e inovar, configurando improbidade administrativa a ao ou omisso
do prefeito que impea ou deixe de garantir a implementao dos mecanismos participativos.

2.4.1.3 A centralidade do Plano Diretor na poltica de regularizao fundiria

Como visto, a regularizao fundiria est elencada entre as diretrizes gerais que devero ser
observadas para que as cidades e a propriedade cumpram a sua funo social. Sendo o Plano
Diretor o instrumento estratgico para a efetivao desses princpios, nele devero constar as
diretrizes de uma poltica de regularizao fundiria, e os instrumentos que devero ser
utilizados.

O Estatuto da Cidade estabelece, no art. 42, o contedo mnimo do Plano Diretor, determinando
que cabe a esse instrumento delimitar as reas urbanas onde o parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios sero aplicados; estabelecer as bases para aplicao do direito de
preempo, transferncia do direito de construir e operao urbana consorciada; fixar reas nas
quais o direito de construir poder ser exercido. Ao delimitar, fixar, estabelecer as bases
para aplicao dos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade, o Plano Diretor no pode
deixar de levar em considerao os princpios e as diretrizes da poltica urbana, sob pena de est
ferindo o princpio da justia social que guiou a construo dessa nova ordem urbanstica.
Sendo ento a regularizao fundiria uma dessas diretrizes, a aplicao desses instrumentos
dever ser feita de forma orquestrada de modo a viabiliz-la. Assim, o Estatuto da Cidade
dispe que os recursos obtidos com o solo criado podero ser aplicados tambm na
regularizao fundiria, o instituto da preempo poder ser utilizado para aquisio de reas
para regularizao fundiria, a transferncia do direito de construir poder servir como
compensao ao proprietrio do imvel destinado a programas de regularizao fundiria.

69

No que se refere aos instrumentos de titulao do solo (usucapio urbano coletivo e individual,
concesso de direito real de uso, concesso de uso para fins de moradia, direito de superfcie),
cabe ao Plano Diretor estabelecer os instrumentos urbansticos, que devero ser aplicados de
forma conjugada com esses instrumentos, evitando assim a ao do mercado imobilirio nas
reas titularizadas.

Embora prescindam do plano diretor para a sua aplicao, os instrumentos de titulao sero
mais adequadamente apropriados e aplicados se combinados com outros instrumentos que
atendam aos princpios e diretrizes da poltica urbana do municpio. De tal articulao
depender o alcance dos objetivos da regularizao fundiria em seu sentido amplo. ,
portanto, o Plano Diretor um instrumento estratgico para que a aplicao dos instrumentos
jurdicos-urbanisticos se d de modo articulado, possibilitando a implementao de uma
concepo de regularizao fundiria que possibilite o direito cidade.

2.4.2 DIREITO DE PREEMPO

O direito de preempo no novidade no Direito brasileiro. tratado na Lei do inquilinato,

permitindo ao locatrio comprar preferencialmente o bem, objeto da locao, quando for posto
venda pelo locador-proprietrio. No mbito do direito pblico, por esse instrumento o Poder
Pblico pode adquirir preferencialmente os imveis tombados, conforme dispe o Decreto Lei
25/1937. A novidade trazida pelo Estatuto da Cidade est justamente no fato de o direito de
preempo poder ser utilizado como um instrumento de poltica urbana, conferindo ao Poder
Pblico Municipal preferncia na compra de imvel urbano, objeto de alienao onerosa entre
particulares.

O Estatuto da Cidade prev ainda a destinao que dever ser dada aos imveis adquiridos,
quais sejam, promoo da regularizao fundiria, execuo de programas e projetos
habitacionais

de

interesse

social,

constituio

de

reserva

fundiria,

ordenamento

direcionamento da expanso urbana, implantao de equipamentos urbanos e comunitrios,

70

criao de espao pblico de lazer e reas verdes, criao de unidade de conservao ou

proteo de outras reas de interesse ambiental e proteo de reas de interesse histrico,
cultural ou paisagstico. As hipteses previstas deixam claro o propsito do Estatuto da Cidade
de prover o cumprimento das funes sociais da cidade e da propriedade.

Para que o municpio possa exercer o direito de preempo, o Estatuto da Cidade determina
que lei municipal delimite as reas peremptas, ou seja, aponte as reas onde o direito de
preempo poder ser exercido. Essa delimitao dever ser feita com base no Plano Diretor
que, por sua vez deve estabelecer critrios para utilizao desses instrumentos. A partir da,
quando o proprietrio do imvel incluso na rea delimitada tiver interesse em alienar o imvel,
deve notificar esse seu interesse ao municpio, que no prazo de 30 dias se manifestar sobre a
aquisio do imvel posto venda. Essa lei dever tambm estabelecer o prazo de vigncia
desse direito que, segundo o Estatuto da Cidade, no poder ser superior a cinco anos,
renovvel a partir de um ano aps o decurso do prazo inicial de vigncia.

A importncia do instrumento para a regularizao fundiria evidente. Poder o Poder

Pblico municipal valer-se desse direito para comprar imveis ocupados pela populao de
baixa renda, onde no for possvel o ajuizamento da ao de usucapio, evitando dessa forma
despejos forados. possvel tambm a aquisio de terrenos para construo de
equipamentos urbanos e equipamentos coletivos, qualificando dessa forma o ambiente
construdo.

Embora esse instrumento se apresente como uma importante forma de controle sobre o
mercado imobilirio, preciso que sua aplicao se d sob a fiscalizao da sociedade civil,
sem o que poder servir apenas para beneficiar o proprietrio do imvel atravs de
superfaturamento do valor, causando prejuzos aos cofres pblicos. Desse modo, como um
meio de possibilitar o controle da sociedade, o Estatuto da Cidade obriga o municpio a
publicar, em rgo oficial e jornal local de grande circulao, a inteno de aquisio do
imvel e a proposta apresentada.

71

2.4.3 OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

2.4.3.1 Conceito e fundamento

O fundamento da outorga do direito de construir est na quebra do conceito privatista de

propriedade, em que a propriedade concebida de forma absoluta, podendo o proprietrio usar e
dispor do bem de forma ilimitada. Esse instituto faz parte dos instrumentos urbansticos de
interveno na propriedade privada, usados para for-la ao cumprimento da funo social,
ficando por ele, evidenciada a separao entre o direito de construir e o direito de propriedade.

Ao tratar dos instrumentos urbansticos de interveno na propriedade privada, Eros Roberto

Grau (1983) afirma que a lei de zoneamento urbano municipal, alm de dividir a cidade em
reas segundo a sua destinao (residencial, comercial, mista, etc. ) e fixar a dimenso dos lotes,
estabelece os coeficientes, que consistem na relao entre a rea construda (isto , a soma das
reas dos pisos utilizveis, cobertos ou no, de todos os pavimentos de uma edificao) e a rea
total do terreno em que a edificao se situa. Por exemplo, um terreno medindo 200 metros
quadrados com um coeficiente 1 (um) estipulado pelo poder pblico, o seu proprietrio s
poder, em tese, construir 200 metros quadrados na rea; se o coeficiente estipulado for 2
(dois), o proprietrio poder construir at 400 metros quadrados, e assim por diante.

Dessa noo, surge a outorga onerosa do direito de construir, que nada mais do que a rea
edificvel maior que a definida pelo coeficiente de aproveitamento do solo. Nesse sentido, Jos
Afonso da Silva (1997) ensina que, nas zonas em que permitido construir acima do
coeficiente, o proprietrio do lote (ou quem de direito) poder faz-lo, mas a sua faculdade de
construir no ser um direito que decorra da propriedade do terreno; por isso, o direito de
construir acima do coeficiente nico estabelecido ter que ser adquirido do Poder Pbico por via
de concesso ou de particular por via de compra ou outra forma de aquisio que a lei dispuser.
Nessa verso, o instrumento da outorga onerosa do direito de construir est fundamentado na

72

funo social da propriedade e busca concretizar a distribuio justa dos encargos e dos
benefcios do processo de urbanizao. A concepo do instituto parte de uma premissa bsica:
quem usa mais paga mais, e o resultado dos recursos auferidos dever ser revertido em benefcio
de toda a cidade.

No Brasil houve uma resistncia muito grande aplicao desse instrumento, sendo engavetadas
as tentativas de coloc-lo em prtica nesses moldes. Contudo, na dcada de 1980, o instrumento
foi tomando novas roupagens, e a essa verso da outorga onerosa do direito de construir,
tambm denominada de solo criado, foi somada uma verso flexibilizadora. Para Raquel Rolnik
(2002), essa verso do instrumento, conhecida por operaes interligadas, marca uma ruptura
conceitual e de objetivos em relao origem do instituto. Ainda segundo a autora, essa ruptura
consiste na associao do instrumento com a idia de flexibilizao dos controles de uso e
ocupao do solo, transformando o que era pensado como estratgia de repartio de nus
causado pelo adensamento, em instrumento de contrapartida. No bojo dessa verso foram
criadas as chamadas operaes urbanas interligadas em So Paulo, com impacto desastroso
sobre a cidade20 .

2.4.3.2 A verso da outorga onerosa no Estatuto da Cidade

Esse instrumento representou um dos pontos mais na elaborao do Estatuto da Cidade; de um

lado, o capital imobilirio e, de outro, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, sendo o
texto final aprovado uma sntese desse confronto.

O Estatuto da Cidade insere a outorga onerosa do direito de construir no rol dos instrumentos
de poltica urbana e trata especificamente desse direito nos artigos 28 a 31. So incorporadas
as suas duas verses. possvel a cobrana de contrapartida dos solos criados acima do
20

As operaes interligadas tiveram origem durante a administrao Jnio Quadros na Prefeitura de So Paulo
(1985-1988), atravs da Lei de Desfavelamento (Lei 10.209/1986), sendo definidas como uma autorizao especial
de alterao dos parmetros urbansticos (gabaritos, ndices de ocupao do solo, usos p ermitidos, afastamentos,
taxa de ocupao etc) em um determinado terreno, solicitada pelo seu proprietrio, em troca da construo e doao
ao poder pblico de habitaes de interesse social para a populao favelada. (CARDOSO et al, 1997).

73

coeficiente bsico estabelecido bem como a sua cobrana nas hipteses de alterao de uso do
solo. Em ambas verses, o Plano Diretor assume um papel central na aplicao desse
instrumento.

No Plano devero estar contidos os critrios e as reas nas quais o direito de construir poder
ser adotado, devendo ser considerados, para tanto, os impactos com o adensamento da rea e a
infra-estrutura existente. Cabe ainda ao Plano Diretor estipular o coeficiente bsico, podendo
esse ser estabelecido de forma nica para toda a zona urbana ou diferenciado para reas
especficas da zona urbana, bem como estabelecer os coeficientes mximos que podero ser
alcanados com a aplicao da outorga do direito de construir. Assim, o Plano Diretor assume
o papel de precisar a utilizao do instrumento, de modo a evitar o seu uso de forma a atender
interesses dissociados do projeto poltico de cidade nele definido.

2.4.3.3 Outorga onerosa e regularizao fundiria

A relao entre outorga onerosa e regularizao fundiria pode ocorrer em ambas as verses.
O carter redistributivo do instituto do solo criado no est apenas em auferir parte da renda
gerada do solo, mas na destinao dessa renda. Dentre as hipteses previstas para essa
destinao est a promoo da regularizao fundiria. Na verso flexibilizadora possvel
estabelecer, como contrapartida alterao do uso do solo, que o beneficirio destine recurso
ou promova diretamente a construo de melhorias habitacionais.

Em ambas as verses,

imprescindvel respeitar a poltica definida no Plano Diretor que, por sua vez, dever respeitar
as diretrizes previstas no Estatuto da Cidade de modo a fazer valer o cumprimento da funo
social da propriedade e da cidade, sob pena de se transformar no contrrio dos ideais que
guiaram o movimento de reforma urbana, o que significa dizer que a outorga onerosa do
direito de construir, em ambas as verses, dever ter carter redistributivo.

A possibilidade de esse instrumento servir para objetivos to dspares faz com que seja
imprescindvel o controle social da sua utilizao, que dever ser feito pelo Conselho de

74

Desenvolvimento Urbano. No caso, porm, da sua utilizao para promover a regularizao

fundiria, dever haver tambm o controle direto da populao beneficiada. preciso ainda que
haja a criao de um fundo especfico para receber os recursos provenientes da aplicao da
outorga, de modo a assegurar que as receitas auferidas sejam utilizadas para as finalidades
previstas no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor.

2.4.4 TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR (TRANCON)

Ainda em relao ao direito de construir, o Estatuto da Cidade prev o instrumento

denominado transferncia do direito de construir (transcon). Como o nome j diz, por esse
instrumento, a Administrao Pblica municipal permite que os proprietrios de imveis que
foram impedidos de utilizar o coeficiente bsico estabelecido para a zona onde est localizado
o seu imvel possam exercer o direito de construir em outro local, ou alien-lo, mediante
escritura pblica, para outra pessoa.

Esse instrumento j vinha sendo utilizado por algumas municipalidades, principalmente para
compensar os proprietrios que tiveram seus imveis considerados como bem de interesse
histrico, paisagstico ou ambiental. O Estatuto da Cidade amplia o rol de possibilidades de
utilizao

do

instrumento,

incluindo

as

hipteses

de

implantao

de

equipamentos

comunitrios, de programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por

populao de baixa renda e habitao de interesse social.
Na hiptese do uso da transferncia do direito de construir nos processos de regularizao
fundiria, essa utilizada para regularizao de favelas que ocupam reas de domnio
particular. Nesse caso, o Poder Pblico estabelece uma negociao com o proprietrio, na qual
esse lhe doa a rea ocupada e, em contrapartida, recebe o direito de construir em outro local da
cidade ou alien-lo a outro particular.

75

A transferncia do direito de construir um instrumento que possibilita o

privilegiamento dos interesses coletivos ou difusos, mas garante o exerccio do
direito de propriedade. Em alguns casos, verificou-se a possibilidade da
utilizao da transferncia do direito de construir nas polticas habitacionais
(redistributivas), permitindo que o pagamento de desapropriaes fosse feito
atravs da concesso de ndices construtivos em outros terrenos. (CARDOSO,
2003, p. 40)

O impacto da transferncia do direito de construir se estende para toda a cidade. Portanto, o

Estatuto da Cidade exige que lei municipal baseada no Plano Diretor estabelea as condies
relativas aplicao da transferncia desse direito, evitando assim o adensamento de reas j
adensadas. importante tambm que essa lei preveja mecanismos de controle social da
transao, sob pena de o instrumento ser utilizado como moeda especulativa e desvio do
interesse pblico. Ainda nesse sentido, a aplicao desse instituto no prescinde de mediao
da prefeitura e criao de um cadastro para registrar a perda do potencial do imvel que
realizou a transferncia e o aumento do potencial do imvel receptor (ROLNIK, 2003).

2.4.5 DIREITO DE SUPERFCIE

O direito de superfcie consiste na possibilidade do proprietrio urbano conceder a outrem, por

tempo determinado ou indeterminado, a superfcie do imvel para que ele a utilize nos termos
estabelecidos no contrato e de acordo com a legislao urbanstica. Esse instituto foi includo
novamente no ordenamento jurdico brasileiro pelo Estatuto da Cidade 21 .

O direito de superfcie estabelece claramente a distino entre o direito de construir e o direito

de propriedade do terreno. Por esse instituto busca-se flexibilizar as formas de utilizao da
propriedade, dinamizando o mercado imobilirio, na medida em que permite um maior
aproveitamento dos imveis subutilizados ou no utilizados, contribuindo assim, em tese, com
o cumprimento da funo social da propriedade e das cidades brasileiras. O direito de
21

O direito de superfcie existiu no perodo do Brasil-Colnia pela aplicao das Ordenaes do Reino e se
manteve aps a independncia at a promulgao da Lei 1.237, de 24 de setembro de 1864, que, ao enumerar os
direitos reais, deixou de mencionar essa modalidade. (DI PIETRO, 2003).

76

superfcie tambm pode ser aplicado para prover a titulao do solo urbano. Os entes
federativos podem utilizar-se desse instrumento para conceder a superfcie de terreno pblico
ocupado para fins de moradia, equipamentos coletivos, templos religiosos, e para outros fins
teis a coletividade, mantendo o bem sob domnio pblico.

importante registrar que o direito de superfcie j vem sendo utilizado h muito no mbito
do direito achado na rua, sob a denominao de direito de laje. No exerccio desse direito, os
moradores, aps baterem uma laje, promovem a cesso de forma gratuita ou onerosa para
que outra famlia construa a sua moradia. A positivao desse direito permite que os
moradores que adquiriram essas lajes possam regularizar o seu direito ante o ordenamento
jurdico oficial.
No que ser refere ao uso do direito de superfcie nas favelas brasileiras, com o processo de
legalizao da moradia destes assentamentos informais, deve ser preservada esta regra oriunda
das normas de uso e costumes da comunidade, mediante o uso do Direito de Superfcie.
(SAULE JUNIOR, 2004, p. 307).

2.4.6 ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL

As zonas especiais de interesse social (ZEIS) esto elencadas no Estatuto da Cidade entre o rol
de instrumentos previstos para alcanar o princpio da funo social das cidades e a garantia do
bem-estar dos seus habitantes. O clssico instituto do zoneamento urbano utilizado para separar
usos e funes da cidade moderna, demarcando o lugar dos pobres na cidade, passa a ser
concebido de maneira a dar sentido contrrio sua prtica e aparece no como um instrumento
de segregao e aumento do preo da terra, mas de ampliao do direito cidade
(MARICATO, 2001, p. 114). Por esse instrumento, os assentamentos construdos margem da
legalidade urbana so considerados como reas especiais, permitindo a criao de normas
diferenciadas de uso e ocupao do solo que servem a um duplo propsito: reconhecer a
diversidade de formas existentes e inibir a especulao imobiliria.

77

A aplicao desse instrumento, tambm denominado de reas de proteo social (APS) ou

reas especiais de interesse social (AEIS) foi introduzida por algumas municipalidades, entre
elas Salvador, Recife e Belo Horizonte, no incio da dcada de 1980, com o objetivo de
promover programas de urbanizao e regularizao fundiria em assentamentos ilegais
ocupados por pessoas de baixa renda. Nesse sentido,

A Lei que criou o Pr-Favela de Belo Horizonte, de 1983, foi pioneira no

pas, ao propor um programa urbanstico e social de regularizao das
favelas, tendo introduzido uma frmula original: a combinao entre a
identificao e a demarcao de favelas como reas residenciais para fins
moradia social - inicialmente denominadas 'setores especiais' - no contexto
do zoneamento municipal; a definio de normas urbansticas especficas de
uso, de parcelamento e de ocupao do solo em mais reas; e a criao de
mecanismo poltico-institucional de gesto participativa dos programas de
regularizao. Essa frmula tornou-se um paradigma seguido por diversas
outras cidades, como Recife, Salvador e Porto Alegre, nas quais tambm
foram/esto sendo criadas 'zonas/reas especiais de interesse social', com
padres urbansticos prprios, submetidas a um processo participativo de
gesto institucional. (FERNANDES, 2003a, p. 144)

No que concerne experincia do Municpio de Recife, merece destaque a criao do Plano de

Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) regulamentado pelo Decreto
Municipal 13.925/1987 e que previa mecanismo de participao social direta no processo de
regularizao dos assentamentos atravs do Frum Permanente do PREZEIS e das comisses de
urbanizao e legalizao (COMULs). (LOSTO, 1991).

A instituio desse instrumento teve fundamentao jurdica nos preceitos da Lei Federal
6.766/1979, modificada pela Lei 9.785/1999, que regula o parcelamento do solo urbano em todo
o pas. Essa Lei criou o conceito de 'urbanizao especfica', admitindo a possibilidade de
tratamento especial para reas ocupadas por populao de baixa renda nas intervenes de
regularizao urbanstica e fundiria.

78

As legislaes de interesse social para reas ocupadas trazem, como principio

bsico para as intervenes de regularizao urbanstica e jurdica, a garantia
de que estas se efetivem respeitando as caracteristicas e tipicidades das
ocupaes. Por caracteristicas e tipicidade entende-se o conjunto de
elementos de natureza urbanstica surgidos com o processo de ocupao e de
consolidao da populao na rea. Diz respeito forma utilizada na ocupao
dos lotes e suas dimenses, formao do sistema virio e de demais reas de
convvio pblico. (PINHO, 1998, p. 85)

Desse modo, os assentamentos reconhecidos como zonas especiais passam a possuir um

regime jurdico urbanstico especfico que leva em considerao as normas de ocupao e
controle do uso do solo j existentes. A instituio das zonas especiais no objetiva estabelecer
uma sobre-regulao, gerando padres intangveis aos seus moradores, muito menos a
desregulao de modo a tornar "legais" os assentamentos e mascarar padres que espelham
qualidades urbanas "indesejveis". H uma proposta de estabelecer normas urbansticas que
reconheam as especificidades e o modo como foi desenvolvida a arquitetura nos
assentamentos construdos a margem da legalidade, sobretudo nas favelas que representam o
padro tipolgico que mais foge da racionalidade cientfica moderna, sem, entretanto, deixar
de lado o direito urbanizao. Nesse sentido, vale lembrar que preciso defender a
igualdade sempre que a diferena gerar inferioridade, e defender a diferena sempre que a
igualdade implicar descaracterizao (SOUZA SANTOS, 2003)

Outro ponto que merece destaque a utilizao das ZEIS como forma de inibir a ao do
mercado

imobilirio.

Ao

apresentarem-se como

um obstculo

homogeneizao

hierarquizao dos espaos na cidade, as zonas especiais servem para alcanar tal finalidade.
Isso porque, na medida em que se estabelecem parmetros especiais, esses no se enquadram
nos padres exigidos pelo mercado imobilirio.

importante lembrar que o Plano Diretor tem um papel fundamental na aplicao das ZEIS,
pois nele que devero ser explicitadas as diretrizes para criao e regulamentao dos
parmetros para o uso e ocupao, parcelamento e ndices de aproveitamento. Ao delimitar uma
rea como zona especial, o Plano Diretor impe o redirecionamento de recursos para essas
reas, reafirmando o carter redistributivo concebido pelo Estatuto da Cidade. Isso porque,

79

como j visto, o Plano Diretor parte do processo de planejamento municipal, devendo o plano
plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e as
prioridades nele contidas (art. 40, pargrafo 1 do Estatuto da Cidade). Nesse sentido, fica
evidenciado o propsito da quebra do mito da igualdade formal, possibilitando, que aes do
poder pblico sejam guiadas por uma inverso de prioridade e de investimentos,

Ao serem as favelas decretadas como ZEIS, deve-se articular isso com um

tratamento urbanstico particularizado, que corresponda especificidade
jurdica e material das reas de ocupao: concretamente, parmetros
urbansticos e diversas exigncias devem ser ajustados de maneira a facilitar,
e no a dificultar a regularizao fundiria, sem que se perca de vista o
necessrio para se garantir bem-estar aos moradores. Em sendo isso atendido,
as ZEIS assomam, em si mesmas, como um poderoso instrumento de
planejamento. (SOUZA, M., 2002, p. 263)

Alm de possibilitar a regularizao fundiria, como foi visto, as zonas especiais tambm
podem ser utilizadas para promover a democratizao do acesso terra em reas infraestruturadas da cidade, atravs da ampliao do mercado para habitao de interesse social.
Esse instituto pode e deve ser utilizado em se tratando de grandes vazios urbanos,
estabelecendo padres especiais e destinando-os moradia, o que, em ltima instncia, poder
desvalorizar o preo da terra e conseqentemente uma maior opo no mercado de terra,
provendo, por conseguinte, o maior acesso terra e moradia22 .

Desse modo, as zonas especiais aparecem como lcus privilegiado para criao de dilogo entre
a esttica vernacular das favelas e a arquitetura racional, de modo a possibilitar uma fuso que
assegure a troca recproca de suas virtudes, deixando de lado a iluso de se construir uma cidade
ideal, sem que se destruam os elementos que nutrem os ideais de uma cidade. na cidade, pois,
que o conceito de regularizao fundiria poder operar de forma mais abrangente, englobando

22

O Plano Diretor do municpio de Diadema, cidade industrial localizada no Estado de So Paulo, considerou os
vazios urbanos existentes na cidade, como AEIS I. Nessas reas, foram, estabelecidas densidades altas com
padres urbansticos compatveis com a realidade dos assentamentos populares, aumentando, por conseguinte, a
oferta de terra e reduzindo os preos dos terrenos, o que possibilitou o acesso habitao pela populao de baixa
renda (HEREDA et al. 1997).

80

a regularidade urbanstica e fundiria desencadeada a partir de um processo participativo, como

diretriz estabelecida no Estatuto da Cidade.

2.5 INSTRUMENTOS DE TITULAO DO SOLO URBANO

O Estatuto da Cidade prev uma gama de instrumentos jurdicos com o intuito de viabilizar a
regularizao fundiria de diversos assentamentos construdos margem da legalidade urbana
pela populao de baixa renda, permitindo assegurar o direito da segurana da posse,
historicamente negado a milhes de brasileiros. Ao estabelecer esses instrumentos de titulao
do solo urbano, o Estatuto da Cidade afasta-se da concepo jurdico-liberal do velho direito
civil e dos inadequados instrumentos de titulao existentes no ordenamento jurdico
brasileiro. Para tanto, o Estatuto da Cidade remodela institutos do direito administrativo j
existentes (concesso de direito real de uso), regulamenta os instrumentos trazidos pela
Constituio Federal de 1988 (usucapio urbano e concesso de uso) e cria institutos novos
(direito de superfcie).

A importncia do Estatuto da Cidade para a promoo da regularizao fundiria no est

apenas na apresentao de um leque de instrumentos, mas na concepo de direito de
propriedade por ele trazida. H uma ntida opo pela valorizao do valor de uso do bem, uso
esse destinado especificamente ao exerccio do direito moradia. Essas outras formas de
titulao trazidas ou remodeladas pelo Estatuto da Cidade no passam necessariamente pela
garantia ao direito individual de propriedade privada, mas visam, acima de tudo, garantir o
direito moradia.

Outro avano que pode ser observado a possibilidade da regularizao fundiria se dar de
forma coletiva. Para tanto, h previso do usucapio urbano coletivo, concesso de uso para
fins de moradia coletiva e a contratao coletiva da concesso de direito real de uso nos casos
de programas e projetos habitacionais de interesse social.

81

A partir dessas consideraes gerais, os instrumentos sero abordados de forma mais

detalhada. Antes de tratar de cada instrumento per si, preciso ter em mente que a matriz
terica que deve guiar a interpretao e aplicao desses instrumentos est consubstanciada
nos princpios do direito urbanstico, ou seja, no interesse coletivo. O Estatuto da Cidade no
deixa dvida em relao a essa questo, ao afirmar de forma clara a finalidade da norma,
dispondo logo no seu artigo 1, pargrafo nico que para todos os efeitos, esta Lei,
denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que
regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar
dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.

2.5.1 O USUCAPIO URBANO INDIVIDUAL E COLETIVO

O usucapio o modo de adquirir a propriedade pela posse continuada durante certo lapso de
tempo, com os requisitos estabelecidos na lei (Modestino apud Gomes 2004, p. 186). Esse
instituto no novidade no ordenamento jurdico ptrio brasileiro. A Constituio Federal de
1988, porm, guiada pela necessidade de assegurar o direito humano fundamental moradia
nos locais onde as pessoas construram os seus laos de vizinhanas e modos de vida,
estabeleceu no artigo 183 que aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e
cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a
para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio
de outro imvel urbano ou rural.

O texto constitucional deixa claro que o beneficirio da norma a populao de baixa renda,
na medida em que o imvel a ser usucapido no pode ser superior a 250m2 e o adquirente no
pode ser proprietrio de outro imvel rural ou urbano. Ao diminuir os logos prazos
prescricionais estabelecidos pelo Cdigo Civil para cinco anos, o legislador constituinte
buscou favorecer o possuidor em detrimento do proprietrio que abandonou a propriedade,
descumprindo a funo social. H uma valorizao da posse, mais especificamente da posse
destinada moradia. Nesse sentido, Luis Edson Fachin (1988) afirma que a posse se apresenta

82

no somente como contedo do direito de propriedade mas aparece como sua causa e sua
necessidade. Essa concepo refletiu no s na diminuio do tempo necessrio para aquisio
da propriedade bem como no abandono das exigncias feitas pelo Cdigo Civil de 1916 que
estabelecia a necessidade do morador possuir "justo ttulo" e "boa f", requisitos eivados de
contedo axiolgico que praticamente impediam os milhes de brasileiros que construram os
seus lares em rea de domnio privado serem beneficiados por esse direito.23

Embora a previso no texto constitucional do instituto do usucapio urbano tenha representado

um avano, a sua aplicabilidade no alcanou o seu propsito original, qual seja, garantir a
segurana da posse populao de baixa renda. Isso porque o instituto no foi capaz de
contemplar a dinmica coletiva pela qual esses assentamentos se constroem, o que terminou
acarretando o tratamento individualizado de um fenmeno coletivo atravs de ajuizamento de
aes individuais que tornaram praticamente invivel a aplicao do instituto 24 . A lgica de
construo desses assentamentos no guiada pela lgica formal de ocupao do solo urbano.
H inmeros acordos tcitos ou expressos que constituem e caracterizam as composses. Alm
do mais, a alta densidade e a forma como os assentamentos foram construdos no
possibilitam individualizar o lote e demarcar os confinantes, como exige o cdigo de processo
civil (CPC)25 .

Inicialmente, o usucapiente tem que enfrentar a dificuldade do acesso Justia. Isso porque,
embora descrito na Constituio como dever do Estado "prestar assistncia jurdica integral e
gratuita aos que comprovarem insuficincia de recursos" (art. 5 , LXXIV), essa norma ainda se
encontra longe de ser efetivada. Ademais, mesmo os bem-aventurados que conseguem ajuizar
a ao de usucapio de base constitucional atravs de um rgo de assistncia judiciria
23

O novo Cdigo Civil de 2002 se rendeu s disposies constitucionais e, embora preveja os prazos de 15 anos e
10 anos para as hipteses de usucapio extraordinrio e ordinrio, respectivamente, dispe, no seu artigo 1.240, a
hiptese do usucapio urbano, repetindo as disposies contidas no Estatuto da Cidade sobre a questo (BRASIL,
2001).
24
O usucapio coletivo foi aplicado pela primeira vez na favela Aritna, no Municpio de Jaboato de Guararapes
(PE), anteriormente ao Estatuto da Cidade. Cada ao ajuizada tinha no plo ativ o em mdia dez famlias. Assim,
em maio de 1992, ocorreu a audincia de usucapio coletivo, reunindo dez processos envolvendo 80 famlias e 300
testemunhas (LACERDA e LEITO, 2003).
25
O CPC nos artigos 941 a 945 dos procedimentos para interposio da ao de usucapio individual (BRASIL,
1973).

83

enfrentam um procedimento moroso e custoso, prprio do tratamento conferido pelo Poder

Judicirio aos desprovidos de capital, sendo a situao ainda mais agravada pelas exigncias
elencadas nos arts 941 a 945 do CPC, tais como: apresentao da planta do imvel, citao dos
confinantes, citao editalcia para terceiros interessados e intimao via postal da Fazenda
Pblica da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios.
Desse modo, o Estatuto da Cidade, reconhecendo que a dinmica, alta mobilidade e a
natureza coletiva do fenmeno da favelizao no se conformam aos requerimentos tcnicos e
individualistas da legislao civil (FERNANDES, E., 1999, p. 131), e inova em relao ao
procedimento, permitindo no artigo 10 que as reas urbanas com mais de duzentos e cinqenta
metro quadrados, ocupadas por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identificar os terrenos urbanos
ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas coletivamente, desde que
os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural.

O que est em foco no garantir a aquisio da propriedade individual, mas assegurar o

exerccio do direito de moradia populao de baixa renda. Os requisitos estabelecidos so: a)
destinao do imvel para fins de moradia; b) os possuidores no poderem ser proprietrios de
outro imvel; c) impossibilidade de identificar os terrenos ocupados por cada possuidor; d)
ocupao ininterrupta pelo prazo de cinco anos. Esses requisitos devem ser interpretados de
modo a no inviabilizar a aplicao do instituto.

Exigir que o imvel seja destinado apenas moradia deve ser visto luz da realidade desses
assentamentos. Neles, a sobreposio de usos evidente, pois os espaos so utilizados
simultaneamente para fins de moradia e de comercio. H a coexistncia de usos. Portanto,
aplicar uma interpretao restritiva, compreendendo que o imvel deve ser utilizado apenas
para fins de moradia, implicaria em negar o direito ao usucapio a grande parte dos moradores
que mantm um uso misto, embora preponderantemente residencial.

Em relao impossibilidade de identificar os terrenos ocupados, verifica-se que a norma teve

destinatrio certo: a populao de baixa renda que habita as inmeras favelas existentes nas

84

cidades brasileiras. Nesses locais, como visto, no possvel fazer a identificao dos lotes
com base nos critrios do ordenamento jurdico vigente, o que impede logicamente o
ajuizamento de aes de usucapio individual.

Diante da impossibilidade de individualizar os lotes, o juiz, ao apreciar uma ao de usucapio

coletivo, proferir sentena atribuindo frao ideal igual para cada possuidor, desconsiderando
a dimenso real ocupada, ou, em caso de apresentao de acordo escrito entre os posseiros,
poder atribuir a cada um fraes ideais. A sentena proferida na ao de usucapio coletivo
declarada ter carter de escritura pblica para efeitos de inscrio nos cartrios de imvel.

O Estatuto da Cidade permite a extino do condomnio pela anuncia de dois teros dos
moradores para que se opere a execuo do processo de urbanizao.

Pode ainda, os

moradores, atravs da costura de um pacto territorial, proceder a doao ao poder pblico das
reas comuns, como praas, vielas, ruas, campo de futebol, buscando integr-las a um plano
de urbanizao. Nos mltiplos caminhos que podero ser trilhados, o vis participativo tem
que estar presente. Nesse ponto, as associaes, conselhos de moradores, grupos de mulheres e
jovens podem se apresentar como um instrumento catalisador para essa participao.

Outra importante inovao trazida por esse novo marco regulatrio refere-se legitimidade
para a propositura da ao de usucapio urbano. Entre as partes legitimadas esto as
associaes de moradores. Essa norma buscou fortalecer as associaes nos processos de
regularizao fundiria, o que, como dito, pode vir a facilitar o pacto territorial a ser
estabelecido no caso de uma posterior urbanizao.

Aps a promulgao do Estatuto da Cidade, algumas questes buscando retardar ou

inviabilizar a aplicao do usucapio coletivo foram levantadas por juristas que ainda no
compreenderam a urgncia imperativa de promover uma nova ordem urbanstica. Uma dessas
questes o entendimento de que o usucapio urbano coletivo configurava-se como uma nova
modalidade de usucapio urbano que s poderia ser aplicada depois de transcorridos cinco anos
da promulgao do Estatuto da Cidade, sob pena de ferir direitos adquiridos. Esse tipo de
interpretao fundamenta-se numa concepo de direito que no mais encontra abrigo na

85

ordem urbanstica vigente. Outras interpretaes falaciosas tambm surgiram e devero ser
rechaadas. No mais possvel admitir decises judiciais que prevaleceram na oportunidade
da promulgao da Constituio Federal de 1988 buscando impedir a aplicao imediata do
usucapio26 .

obvio que o usucapio coletivo no uma nova modalidade de usucapio. O Estatuto da

Cidade apenas teceu normas de ordem processual buscando viabilizar a regularizao fundiria
em reas onde no possvel delimitar, segundo os critrios adotados pela Lei de Parcelamento
do Solo, os lotes de cada morador. Nesse sentido,

a adoo do Usucapio Coletivo no constitui um novo direito material. O

direito subjetivo de um grupo de posseiros numa mesma rea urbana de
adquirir cada um a propriedade da rea que ocupa at a metragem de 250m2,
por meio do Usucapio, decorrente da Constituio Brasileira e no do
Estatuto da Cidade. (SAULE, 2004, p. 386)

O Estatuto da Cidade no permite outra interpretao. Ademais, a realidade das cidades do

Brasil exige o comprometimento dos juristas brasileiros em proceder a uma interpretao
teolgica da norma, atendendo ao seu esprito e a sua finalidade que, como visto, foi a
promoo da regularizao fundiria como imperativo para cumprimento da funo social da
propriedade e da funo social da cidade.

No h, porm, como estudar a nova figura do usucapio coletivo criada pelo

Estatuto da Cidade pela lente individualista e liberal do velho direito civil,
porque o seu propsito no apenas criar um novo modo de aquisio de
propriedade imvel, mas, sobretudo, o de ordenar a propriedade urbana,
voltados ao bem estar da pessoa e da comunidade. (LOUREIRO, 2004, p.
84).

26

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal (STF) se posicionou determinando que o prazo de cinco anos exigido
para a aquisio da propriedade, atravs do usucapio, deveria ter seu termo inicial contado a partir de 5 de outubro
de 1988, de referncia s situaes de ocupao anterior nova ordem constitucional (STF 2 Turma, RE
174.744-7-M G).

86

Por fim, no custa reforar o entendimento j exposto neste trabalho quanto necessidade da
aplicao integrada dos instrumentos de titulao com os instrumentos urbansticos. No caso
do usucapio, seja ele individual ou coletivo, as zonas especiais de interesse social tm um
papel fundamental. Por esse instrumento possvel estabelecer normas urbansticas especiais
que possibilitam a regularizao do parcelamento atravs de um plano especial de
urbanizao, ao tempo que inibem a ao do capital imobilirio na rea usucapida.

A prtica tem demonstrado que, para que o instituto seja eficaz, se faz necessrio no ser
utilizado isoladamente. Um projeto de regularizao fundiria visa a criar impactos para a
melhoria da qualidade de vida de uma comunidade como um todo. A regularizao por via do
usucapio deve se dar, ento, atravs de parcerias27 do Poder Municipal com universidades,
organizaes no-governamentais e rgos de assistncia jurdica, a fim de que, num trabalho
interdisciplinar, a Administrao Pblica Municipal possa disponibilizar o aporte necessrio
para que as aes judiciais, o diagnstico socioeconmico e a urbanizao da rea sejam
efetivamente alcanados.

2.5.2 A CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO E CONCESSO DE USO ESPECIAL

PARA FINS DE MORADIA

A funo social da propriedade urbana um princpio que deve ser aplicado tanto s
propriedades pblicas como s privadas. O Estatuto da Cidade, buscando conferir efetividade
a esse princpio, inseriu, no rol dos instrumentos de poltica urbana, a concesso de direito real
de uso e a concesso de uso para fins de moradia; ambos so instrumentos jurdicos de
Direito Urbanstico que outorgam direitos de uso e se aperfeioam atravs do contrato
administrativo. (ALFONSIN, B. 2002, p. 160). No que concerne a distino desses institutos,
27

A Prefeitura Municipal de Porto Alegre firmou convnio com o Servio de Assistncia Judiciria Gratuita da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul para que fossem ajuizadas aes de usucapio, tendo em vista a
regularizao fundiria. O trabalho foi desenvolvido respeitando o pressuposto de que o ajuizamento da ao frente
ante o Poder Judicirio deve trazer, no seu bojo, um processo formativo da comunidade demandante a fim de que
essa se apresente como verdadeiro autor da demanda, ultrapassando a fronteira do assistencialismo.

87

A distino tcnica estaria em que o primeiro deles um direito real que

poder ser utilizado com as mais diversas finalidades urbansticas, ao passo
que a concesso de uso especial para fins de moradia, enquanto instituto
oriundo diretamente da ordem constitucional sobre a propriedade urbana, no
contexto da Usucapio constitucional para fins de moradia, s poder ser
utilizada para fins de moradia e com aquelas limitaes e caractersticas
definidas em lei. (ALFONSIN, B., 2002, p. 160)

2.5.2.1 Concesso de direito real de uso

A concesso de direito real de uso (CDRU) foi originalmente disciplinada no ordenamento

jurdico brasileiro pelo Decreto-Lei 271/1967, sendo definida como um contrato pelo qual a
Administrao Pblica transfere o uso, remunerado ou gratuito, de terrenos pblico ou
privados, para fins especficos de urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra ou
outra utilizao de interesse social.

A partir da dcada de 1980, buscando promover a segurana da posse e a funo social da

terra pblica ocupada pela populao de baixa renda, esse instituto passou a ser utilizado, no
Brasil, nos programas de regularizao fundiria em detrimento da doao. Isso porque, pela
concesso de direito real de uso, os municpios e Estados mantinham o domnio do imvel,
podendo esse ser reavido caso o beneficirio utilizasse o imvel para fins diversos da moradia
ou procedesse a sua alienao sem a anuncia do Poder Pblico. Essas prerrogativas
permitiam que a esfera pblica concedente mantivesse um maior controle sobre o patrimnio
pblico cedido, evitando que o processo de gentrificao, to comum nos programas de
regularizao fundiria, se operasse.

Apesar das vantagens expostas, a concesso de direito real de uso enfrentou inmeros
obstculos, podendo-se destacar dentre eles a no-aceitao dos referidos ttulos para fins de
financiamento habitacional e a resistncia dos cartrios de imveis em proceder ao seu

88

registro. Os moradores beneficiados viam tambm a concesso de direito real de uso com
algumas ressalvas, como o impedimento quanto venda do imvel, a impossibilidade de
registro no cartrio de imveis e a submisso ao juzo de discricionariedade da administrao
pblica na apreciao da convenincia e oportunidade em conceder ou no o ttulo.

O Estatuto da Cidade, visando a transpor esses obstculos enfrentados, assegurou a aceitao

obrigatria do ttulo da CDRU como garantia de contratos de financiamento habitacional e
modificou a Lei de Registro Pblico para dar-lhe carter de escritura pblica, permitindo
assim a sua inscrio no cartrio de imveis. Outro avano foi a possibilidade da concesso de
direito real de uso de imveis pblicos ser contratada coletivamente, nos casos de programas e
projetos habitacionais de interesse social desenvolvidos por rgos ou entidades da
Administrao Pblica.

2.5.2.2 Concesso de uso especial para fins de moradia

A Constituio Federal de 1988 consagrou o posicionamento da doutrina dominante e proibiu

expressamente que os bens pblicos de qualquer natureza fossem adquiridos por meio de
usucapio, no sendo incorporada a proposta contida na emenda popular de reforma urbana
que previa a possibilidade de usucapio de bens pblicos at 300m2, destinados pelo prazo de
trs anos moradia. Contudo, buscando garantir a segurana da posse e o direito moradia de
milhes de brasileiros que vivem em terras pblicas federais, estaduais ou municipais, a
Constituio previu, no artigo 183, em substituio ao usucapio, o instituto da concesso a
ser aplicado aos moradores que preenchessem os mesmos requisitos previstos para o
usucapio, dispositivo esse regulamentado nos artigos 15 a 20 do Estatuto da Cidade.
Contudo, aps a sua aprovao pelo Poder Legislativo Nacional, recebeu o veto do Presidente

89

da Repblica28 , sob argumento, em rpida sntese, de que o instrumento contrariava o interesse

pblico29 , principalmente quando exercido nos imveis pblicos destinados ao uso comum do
povo30 .

Em contrapartida ao veto, o Presidente da Repblica editou a Medida Provisria 2.220/2001,

estabelecendo, no art. 1 os requisitos do institutos:

Aquele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinqenta metros quadrados
de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para sua moradia ou
de sua famlia, tem o direito concesso de uso especial para fins de moradia
em relao ao bem objeto da posse, desde que no seja proprietrio ou
concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural. (BRASIL,
2001)

Em seguida, a medida provisria estabelece que a concesso de uso para fins de moradia ser
conferida de forma gratuita ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado
28

Segundo Saule Jnior (2001b) apesar das resistncias polticas de tcnicos, especialistas, agentes pblicos do
prprio campo progressista sobre a adoo da concesso de uso para fins de moradia de reas pblicas ocupadas
por populaes de baixa renda como um direito subjetivo, ess e instrumento, em razo da luta travada pelo Frum
de Reforma Urbana, foi aprovado por unanimidade na Comisso de Desenvolvimento Urbano. No ano 2000, o
Estatuto da Cidade foi analisado na Comisso de Constituio e Justia no que diz respeito aos aspectos legais e
constitucionais. Mais uma vez foram levantadas vrias crticas ao instrumento da concesso de uso para fins de
moradia e a demais instrumentos de reforma urbana nos aspectos poltico, urbanstico e legal. O Frum Nacional de
Reforma Urbana defendeu com firmeza a manuteno dos instrumentos da concesso espec ial de uso para fins de
moradia bem como dos instrumentos acima mencionados; destinados a garantir a funo social da propriedade e as
funes sociais da cidade, nos debates com juristas e nas audincias pblicas da Comisso, resultando no apoio do
Deputado Inaldo Leito (PSDB da Paraba), relator do Estatuto da Cidade manuteno de todos os instrumentos
aprovados nos termos do substitutivo da Comisso de Desenvolvimento Urbano. O substitutivo do Estatuto da
Cidade apresentado pela Comisso de Constituio e Justia, contendo a concesso especial de uso para fins de
moradia, foi tambm aprovado por unanimidade pelos deputados membros da Comisso.
Neste ano, no processo da votao final no Senado Federal, o Frum Nacional de Reforma Urbana continuou
defendendo a manuteno da concesso especial de uso para fins de moradia, e dos demais instrumentos de reforma
urbana no texto do Estatuto da Cidade, nas reunies e audincias pblicas realizadas no Senado. O relator Mauro
Miranda (PMDB-Goias) tambm se pronunciou favorvel, em seu parecer, a se manter a concesso e o Estatuto da
Cidade foi finalmente aprovado por unanimidade na votao final realizada no Senado Federal, no dia 18 de junho.
29
Segundo Maricato (2001, p. 110), durante o processo de tramitao da Cons tituio Federal de 1988 e do
Estatuto da Cidade, as entidades ambientalistas se opuseram regularizao fundiria em reas pblicas e o
SECOVI, sindicato formado especialmente por promotores imobilirios de So Paulo, solicitou Presidncia da
Repblica o veto Concesso de uso especial para fins de moradia.

90

civil.

Esse dispositivo buscou contemplar as questes de gnero, afastando qualquer

possibilidade do ttulo ser dado apenas ao homem;tal dispositivo embute uma perspectiva
transformadora nas relaes de gnero, empoderando as mulheres urbanas com acesso formal
ao ttulo que garante a segurana da posse. (ALFONSIN, B. 2002, p. 164).

Embora a medida provisria mantenha parcialmente o instituto nos termos dos dispositivos
vetados, a nova regra a restringiu drasticamente, porquanto a aplicabilidade do instituto passou
a beneficiar somente aqueles que tenham preenchido os requisitos exigidos at o dia 30 de
junho de 2001 (prazo fixado no art. 1). A ocupao ocorrida aps essa data ou mesmo
anterior a ela, mas sem ter completado os cinco anos, no ter o direito subjetivo de obteno
do ttulo.

Outra alterao promovida pela MP 2.220/2001 diz respeito ampliao das hipteses que
faculta ao Poder Pblico assegurar o exerccio do direito concesso de uso especial para fins
de moradia em outro local. Na verso aprovada pelo Congresso Nacional, essa faculdade s
poderia ser exercida em caso de o pedido dessa concesso ter como objeto imvel localizado
em rea que acarretasse risco vida do morador. A nova regra faculta ao Poder Pblico
assegurar o exerccio do direito moradia em outro local, nas hipteses de o imvel estar
situado em reas pblicas de uso comum do povo, destinadas a projeto de urbanizao, de
interesse nacional de preservao ambiental e de proteo de ecossistemas naturais reservados
construo de represas e obras congneres e ou em reas situadas em via de comunicao.

A ampliao da faculdade conferida ao Poder Pblico pela MP 2220/2001 deve ser vista com
cautela, sob pena de esvaziar o instituto, principalmente no que concerne negativa desse
direito em rea de uso comum do povo e de preservao ambiental, visto que grande parte das
favelas esto situadas justamente em reas destinadas a praas, reas verdes, ruas, crregos,
rios, mananciais etc. Essa faculdade conferida ao Poder Pblico de negar o direito concesso
especial de uso para fins de moradia nesses locais deve ser exercida apenas em casos extremos
e sempre acompanhada das providncias cabveis no sentido de garantir o direito moradia
em outro local ou de transpor os obstculos que ensejaram a negativa.

91

Apesar das restries impostas pela referida medida provisria, essa no retirou o carter de
direito subjetivo do instituto. O ato de concesso de uso para fins de moradia no fica
submetido apreciao do juzo de convenincia e oportunidade da Administrao Pblica,
no restando outra possibilidade seno outorgar o direito sempre que o solicitante preencha os
requisitos exigidos, cabendo-lhe at mesmo, em caso de recusa ou omisso, recurso ao Poder
Judicirio para a efetivao do seu direito. H, portanto, a substituio da faculdade de
conceder o uso do bem pela obrigao de faz-lo. Essa a principal diferena entre a
concesso de uso para fins de moradia e a concesso de direito real de uso. Ao retirar a
concesso de uso especial para fins de moradia da esfera da discricionariedade, o texto
aprovado buscava por fim aos favores eleitoreiros e prticas assistencialistas que permeiam os
processos de regularizao fundiria.

O fato de o Estatuto da Cidade ter erigido a concesso de uso para fins de moradia em
categoria de direito subjetivo fez com que alguns juristas afirmassem que o Estatuto da Cidade
havia criado o usucapio de bens pblicos. Como visto, o usucapio forma de aquisio
originria de propriedade e a concesso de uso para fins de moradia um contrato gratuito
pelo qual o Poder Pblico cede o terreno ocupado, contudo sem operar a transferncia do
domnio.

Em termos prticos, a permanncia do domnio do terreno na esfera do patrimnio pblico

permite que o ente concessionrio possa proceder ao maior controle quanto destinao do
bem. Esse controle no s se opera no poder-dever do Poder Pblico em extinguir os contratos
de concesso dos bens imveis destinados a fim diverso da moradia como permite que o poder
pblico concedente seja parte interveniente nas transaes que busquem alienar o bem
concedido. Nesse caso, o poder pblico dever dar anuncia para que a alienao se proceda,
garantindo assim que o bem continue sendo utilizado para fins de moradia. A falta de
interveno do poder pblico na alienao do bem enseja nulidade de pleno direito.

Para alm de todas as mutaes que esse novo instituto sofreu, da sua concepo at a edio
da MP 2220/2001, aps a sua entrada em vigor, alguns juristas buscaram questionar a sua
constitucionalidade, argindo questes de diversas ordens. Aventou-se que a referida medida

92

provisria s deveria ser aplicada no mbito da Unio porque cada ente federativo tem
competncia para dispor e administrar os seus bens, no sendo possvel esse tipo de
interveno. Vale salientar que, ao legislar sobre a concesso de uso para fins de moradia, a
Unio apenas disps sobre um instrumento de poltica urbana, de modo a regulamentar o
artigo 183 da Constituio Federal, cabendo agora aos entes federativos garantir a aplicao
do instituto em voga e, se acharem necessrio, editar leis estaduais e municipais a fim de
adequ-lo realidade local.

Outras controvrsias surgiram e surgiro. Dentre elas, destaca-se a impossibilidade da

concesso de uso para fins de moradia ser efetuada em rea de uso comum do povo. No que
pese essa questo ter sido levantada em funo da louvvel preocupao com o patrimnio
pblico, preciso perceber que, quando a Constituio Federal de 1988 a considerou como
direito subjetivo, o regime jurdico dos bens pblicos foi parcialmente derrogado. Isso
significa dizer que os requisitos exigidos para concesso dos bens pblicos, tais como
necessidade de desafetao, autorizao legislativa, entre outros, no se aplicam no caso da
concesso de uso para fins de moradia. Essa posio no busca afrontar o princpio da
moralidade, que deve guiar o trato com a coisa pblica; ao contrrio, esse tratamento
diferenciado em relao concesso de uso para fins de moradia est calcado na necessidade
de tratar os desiguais de forma desigual, buscando servir como ao reparatria pela omisso
do Estado brasileiro em cumprir a sua obrigao de prover moradia para a populao de baixa
renda. Portanto, luz do princpio da justia social que essas controvrsias devero ser
enfrentadas. Quanto s demais formas de alienao, tambm a concesso de direito real de
uso, as exigncias esto mantidas, pois nesse caso no h no que se falar em direito subjetivo.

Portanto, a concesso de uso para fins de moradia e a concesso de direito real de uso devem
ser aplicadas de forma complementar nos processos de regularizao fundiria. Quando no
for possvel aplicar aquela, em razo do morador no ter preenchido os requisitos previstos na
MP 2220/2001, pode e deve o Poder Pblico valer-se da concesso de direito real de uso. Esse
instituto tambm pode ser usado para a titulao de imveis no destinados a fins residenciais,
mas que fazem parte do habitar dos moradores, como, por exemplo, escolas comunitrias, sede

93

de associaes, centros culturais, igrejas, terreiros de candombl e outros equipamentos

coletivos.

2.6 O ESTATUTO DA CIDADE E OUTROS MARCOS NORMATIVOS: LEI DE

REGISTROS PBLICOS E LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO

A Lei Federal 6.766/1979 estabelece normas sobre o parcelamento do solo urbano, podendo
esse se d por desmembramento ou loteamento. Nos termos dessa lei, considera-se loteamento a
subdiviso de gleba em lotes destinados edificao, com abertura de novas vias de circulao,
de logradouros pblicos ou prolongamento, modificao ou ampliao das vias existentes,
enquanto no desmembramento h o aproveitamento do sistema virio existente. Reafirmando a
necessidade de infra-estrutura, o legislador trata do conceito de lote que terreno servido de
infra-estrutura bsica cujas dimenses atendam aos ndices urbansticos definidos pelo plano
diretor ou lei municipal para a zona que se situe.

Para que o desmembramento ou loteamento ocorra de forma legal, a Lei 6.766/1979 estabelece
requisitos que devero ser observados pelo proprietrio da gleba, objeto do parcelamento.Um
deles diz respeito existncia da regularidade fundiria.. O primeiro passo consiste em registrar
o imvel, pois o direito brasileiro, em regra, coloca o registro do ttulo como modo de aquisio
da propriedade imobiliria, isto , s se torna dono aquele que efetua o registro do imvel no
cartrio competente. O segundo passo a elaborao de projeto de loteamento contendo a
subdiviso da gleba em quadras e lotes, sistema de vias, definio das dimenses dos lotes,
marcos de alinhamentos, linha de escoamento das guas pluviais, tipo de uso, etc.,. Esse plano
dever ser aprovado pela Prefeitura Municipal, que levar em conta, alm das exigncias da Lei
6.766/1979, os ndices urbansticos previstos no Plano Diretor ou lei municipal para a zona que
o situe. Aps a aprovao do projeto de loteamento pelo rgo administrativo competente, o
loteador dever registr-lo no cartrio imobilirio, podendo ento iniciar o processo de
comercializao dos lotes. Cada lote ter o seu nmero de matrcula prprio que segundo o
artigo 176, II, b da Lei 6.015/1973, deve conter suas caractersticas e confrontaes, localizao,

94

rea e logradouro. Isso porque o sistema registrrio brasileiro consagrou o princpio da

correspondncia entre a unitariedade da mtricula e a unidade do imvel, relacionando com o da
especialidade, visto reclamar exata caracterizao e individualizao do imvel(DINIZ, 2003,
p. 398).

Em sntese, o ciclo que comea com a propriedade da gleba devidamente inscrita nos cartrios
de registro, passa pelo processo de parcelamento nos rgos administrativos e volta novamente
ao cartrio em forma de quadras e lotes, para serem inscritos. Por tudo o que foi dito no captulo
1 deste trabalho, percebe-se que grande parte da populao brasileira foi excluda de trilhar os
passos exigidos pela legislao, sendo inserida, dessa forma, no universo das ilegalidades no
dominadas. contrapondo-se a esse contexto que a regularizao fundiria deve operar.

No caso da favela, a tarefa de trilhar o caminho inverso se torna mais difcil. H uma
configurao imbricada, sobreposta, onde espaos e usos se invadem e se completam. A lgica
sob a qual foram produzidas foge totalmente das categorias de quadras e lotes.

aproveitamento do espao por esse universo de ilegalidades no dominadas se d atravs do

oposto previsto na norma. H ocupao de crregos, de vias e praas, de morros com
declividades

acentuadas.

No

como

enquadr-la nas tipologias conhecidas como

loteamento, desmembramento e condomnio, muito menos no padro racional de quadras

e lotes, na imagem do jogo de xadrez ou outro padro reticular. A regularizao de uma favela
nos moldes exigidos pela Lei de Parcelamento Urbano implicaria na necessidade de
reconstruo de todo o assentamento. Essa questo foi bem elucidada por Snia Rabello de
Castro ao tratar das dificuldades enfrentadas pelo Programa Favela-Bairro.
Desde logo afirmamos que invivel imaginar a regularizao, atravs de um projeto
urbanstico que objetive o desenho de lotes individualizados e demarcados da forma
tradicional, embora seja esta a exigncia legal para serem registrados no registro de
Imveis. Qualquer proposta neste sentido s possvel se cogitarmos no completo
refazimento de toda favela.
----------------------------------------------------------------------------------------------Assim, pensar em desenhar lotes ainda que mnimos, ainda que irregulares na sua
forma, para que sobre eles se caracterize uma habitao e, decorrentemente, uma
propriedade (ou uma posse) a ser materializada em um ttulo uma pretenso
impossvel de ser realizada nas reas de favelas, pela natureza de sua conformao
tipolgica, j completamente consolidada. (CASTRO, 2000, p. 15)

95

Apesar de as modificaes que ocorreram na Lei 6.766/1979, introduzidas pela Lei 9.785/1999,
terem aberto um caminho para a promoo da regularizao fundiria, dispondo sobre normas
diferenciadas para as zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social,
fortalecendo o papel do municpio no controle do solo, reduzindo as exigncias para promoo
de programas habitacionais destinados populao de baixa renda, agilizando a aprovao e
registro do parcelamento popular, possibilitando o registro no cartrio de imveis das cesses de
posse nos casos de desapropriao para fins de implantao de loteamentos populares pelo
Poder Pblico, foram basicamente direcionadas aos loteamentos populares, permanecendo a
necessidade de avanar no mbito legislativo para viabilizar a regularizao fundiria nas
favelas.

O Estatuto da Cidade, como visto ao longo deste captulo, representou um importante avano no
sentido de enfrentar esse desafio, dispondo sobre o usucapio, o direito de superfcie, a
concesso de direito real de uso e, o mais importante, permitindo que a interposio do
usucapio e a contratao da concesso do direito real de uso possam ser feitas de forma
coletiva, onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por cada possuidor.

Ainda no sentido de transpor os obstculos e percebendo a impossibilidade de encaixar o

universo das ilegalidades no formato da lei de parcelamento do solo vigente, o Estatuto da
Cidade modificou a Lei de Registros Pblicos, permitindo que as sentenas de usucapio, os
termos administrativos ou sentenas declaratrias da concesso de uso especial para fins
moradia possam ser registrados no cartrio de imveis, independentemente da regularidade do
parcelamento do solo ou da edificao. Ao dispensar o requisito da regularidade do solo e da
edificao para proceder ao registro, o Estatuto da Cidade no buscou retirar do Poder Pblico a
obrigao de promover uma concepo ampla de regularizao fundiria, envolvendo a
regularizao jurdica e regularizao urbanstica com as demais dimenses j referidas neste
trabalho. A inteno do legislador parece ter sido no condicionar a iniciativa do morador em
legalizar a posse ocupada para fins de moradia a uma interveno pblica que promovesse a
regularidade do solo e da edificao. Essa desvinculao se deu pela necessidade urgente dos
moradores poderem se defender contra despejos forados e garantir ao menos a segurana

96

imediata da posse, independentemente da vontade do Poder Pblico. Se assim no fosse, muitos

moradores estariam excludos de verem deferidos seus pedidos de usucapio ou pleito de
concesso de uso para fins de moradia, pois a grande maioria dos lotes nos assentamentos
construdos margem da legalidade possuem metragem inferior ao previsto nas leis de
parcelamento, alm de outras violaes norma. E mais. Consciente de que a falta de
regularidade do parcelamento poderia impedir a exata individualizao do imvel, como exige a
Lei de Registros Pblicos, permitiu, onde no fosse possvel a identificao dos terrenos
ocupados por cada morador, que a titulao ocorresse de forma coletiva, atravs de fraes
ideais.

Na edio da MP 2.220/2001, que dispe, entre outras questes, sobre os dispositivos vetados
referentes concesso de uso para fins de moradia, nas disposies finais do texto, reiterado o
disposto no Estatuto da Cidade sobre a possibilidade de registrar os termos administrativos ou
sentenas declaratrias da concesso de uso especial para fins de moradia, embora com a
supresso da expresso independentemente da regularidade do parcelamento do solo ou da
edificao.

Ao comentar o texto da medida provisria, Jos Carlos de Freitas (2003) afirma ser pertinente a
exigncia de manter a regularidade do parcelamento como requisito do registro de imvel,
argumentando que para o imvel ser registrado preciso o exame da sua qualificao cadastral,
o que significa dizer, segundo o autor, que necessrio verificar:

(1) se o mesmo comporta acesso ao registro predial, segundo previso legal,

aferindo se o direito retratado no instrumento registrvel (principio da
legalidade); (2) se o transmitente, na cadeia sucessria dominial, o titular
tabular do imvel (principio da continuidade); (3) se o imvel est devidamente
descrito e individuado, trazendo sua dimenso em rea, sua descrio linear ou
perimetral, suas confrontaes, enfim seu perfil geodsico para possibilitar o
controle de disponibilidade do bem de raiz (princpio da especialidade artigo
176, 1, II, 3, da Lei n. 6.015/73). (FREITAS, 2003, p.390-1).

97

Por tudo o que foi dito a respeito da forma como as favelas foram construdas, fica evidenciada
a impossibilidade de adequ-las a esse modelo. O problema no pode ser circunscrito a permitir
ou no que o registro do titulo seja precedido de uma regularidade no parcelamento e respeito s
normas edilcias. A questo est justamente em pensar uma concepo de regularidade e normas
edilcias que contemplem a lgica de construo desses assentamentos.

Nesse sentido, o dispositivo da MP que volta a condicionar o registro das sentenas de

usucapio, dos termos administrativos ou sentenas declaratrias da concesso de uso especial
para fins de moradia regularidade do parcelamento e normas edilcias, deve ser interpretado
luz das diretrizes previstas no Estatuto da Cidade, especialmente aquela que permite que a
regularizao fundiria de reas ocupadas pela populao de baixa renda deva ser feita mediante
o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao. A
melhor interpretao aquela que entende que essa regularidade no dever ser apreciada luz
da Lei 6.766/1979.

Para tanto, como visto, o Estatuto da Cidade prev a possibilidade de criao pelo Plano Diretor
de ZEIS, nas quais podero ser estabelecidas as normas urbansticas diferenciadas. Para essas
reas, Nelson Saule Jnior (2004) prope a instituio e execuo pelo Poder Pblico municipal
de um Plano de Urbanizao. Esse instrumento, segundo o autor, deve orientar as aes e
intervenes previstas nas ZEIS e conter definio das formas de gesto, normas especiais de
parcelamento, uso e ocupao do solo e de edificao, projetos e as intervenes urbansticas
necessrias recuperao fsica das reas, os instrumentos que sero aplicados para promover a
regularizao fundiria, as fontes de recursos para a implementao das intervenes, e outros.

Como visto, o plano de urbanizao um instrumento que, ao tempo em que permite a

flexibilizao das normas, no retira do Poder Pblico a responsabilidade de intervir na melhoria
do ambiente construdo, deixando evidente que o processo de regularizao fundiria um
processo de mo dupla, em que se muda a norma e se muda a forma. Contudo, essa mudana se
faz luz de outras matrizes e atravs da participao efetiva dos diversos atores envolvidos, o
que faz pensar ser o plano de urbanizao o resultado de um pacto territorial.

98

Esse plano de urbanizao, devidamente acompanhado de mapas de localizao e outros

documentos necessrios, dever ser entregue ao cartrio de imveis competente para proceder
ao registro do imvel. Para que isso seja possvel preciso que o Poder Judicirio dos Estados,
atravs das suas corregedorias gerais de justia, compreenda a importncia da regularizao
fundiria para o cumprimento da funo social da propriedade e da cidade e busquem editar
provimentos

estabelecendo

regras simplificadas

para o

procedimento

do

registro

que

contemplem a concepo do plano de urbanizao, possibilitando retirar as amarras impostas

pelos cartrios sem, contudo, retirar do registro a sua principal funo que conferir
segurana31 .

Apesar das possibilidades trazidas pelas ZEIS e do plano de urbanizao, h obstculos no

mbito legislativo que no podem ser superados apenas na esfera municipal, em razo da falta
de competncia desse ente de legislar sobre algumas matrias atinentes a essa questo. Nesse
sentido, faz-se necessria uma reviso substancial da Lei de Parcelamento do Solo Urbano, da
Lei de Registro Pblico, do Cdigo Florestal e de outros instrumentos, buscando adequ-los ao
Estatuto da Cidade e possibilitando uma regularizao fundiria que possa conciliar os diversos
valores que envolvem a questo, entre eles os quais, qualidade urbanstica, segurana da posse,
qualidade ambiental, poltica de gnero, questes econmicas, sociais e culturais.

Buscando enfrentar esse desafio, o governo federal, atravs do Ministrio das Cidades, no bojo
do Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel, incluiu, no rol das
estratgias de apoio jurdico aos programas de regularizao fundiria propostos pelos
municpios brasileiros, a reviso da Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei 6.766/1979) e da
Lei Registros Pblicos (Lei 6.015/1973).

31

Nesse sentido, registre-se que antes mesmo da existncia do Estatuto da Cidade, em 1995, o Poder Judicirio do
Estado do Rio Grande Sul, atravs do ento Corregedor-Geral de Justia, Desembargador Dcio Antonio Erpen,
criou o provimento denominado More Legal. Por esse provimento foram estabelecidas regras simplifica das para o
registro imobilirio de situaes j consolidadas. Aps a edio do Estatuto da Cidade, houve a edio de um novo
provimento, denominado More Legal 3, que avanou ainda mais no que se refere a essa questo. (RIO GRANDE
DO SUL, 2004).

99

No que tange reformulao da Lei de Registros Pblicos, aps um longo processo de

negociao com o Instituto de Registro Imobilirio Brasileiro (IRIB) e a Associao Nacional
dos Registradores (ANOREG) foi possvel a reviso da Lei de Registros Pblicos, atravs da
Lei 10.931/2004, para garantir o no-pagamento das custas ou emolumentos notariais ou de
registros decorrentes de regularizao fundiria de interesse social a cargo da Administrao
Pblica.

S a ttulo de registro, visto que uma anlise mais aprofundada no caberia neste trabalho, o
Governo Federal, atravs do Ministrio das Cidades, vem promovendo discusses e audincias
pblicas para debater o projeto de Lei 3.057/2000 e seus diversos projetos em apenso que
tramitam no Congresso Nacional e buscam criar uma nova lei de parcelamento do solo (Lei de
Responsabilidade Territorial), o que implicar em uma substancial reformulao na Lei de
Registros Pblicos e outras normas federais relacionadas com a questo. Em sntese, pode-se
dizer que esse projeto de lei tem trs eixos principais: 1) estabelece critrios e procedimentos
para a aprovao de novos loteamentos; 2) estabelece critrios e procedimentos para aprovao
de condomnios; 3) estabelece critrios e procedimentos para regularizao dos assentamentos
consolidados construdos pela populao de baixa renda margem das normas urbansticas. Ao
dedicar um captulo especifico regularizao fundiria, esse projeto de lei pode servir (ou no)
para retirar os obstculos existentes implementao de uma regularizao fundiria,
principalmente no que concerne compatibilizao das normas ambientais.

O Estatuto da Cidade traz uma concepo de cidade voltada para reverter o processo de
excluso e segregao socioespacial. A regularizao fundiria colocada como diretriz a ser
trilhada para consecuo desse fim, garantindo a diversidade de formas e normas existentes.
Para tanto, esses outros marcos normativos, como a Lei de Parcelamento do Uso do Solo
Urbano e a Lei de Registros Pblicos, devem estar a servio desse projeto, deixando para trs
exigncias, trmites burocrticos que s contriburam para agravar a ilegalidade territorial. O
registro pblico deve partir de um novo modelo que se adapte a uma nova concepo de
propriedade no mais assentada no modelo individualista.

100

O Estatuto da Cidade, como visto, introduz no ordenamento jurdico brasileiro uma srie de
institutos jurdicos novos, remodela outros e consolida experincias que j vinham sendo
empreendidas em alguns municpios. , entretanto, no plano das municipalidades que as
diretrizes e instrumentos trazidos por esse novo marco legal devem ser postos em prtica,
explicitando os seus limites e possibilidades na concretizao do direito cidade.

101

3 UM ESTUDO DE CASO DA CIDADE DO SALVADOR

3.1

BREVES

CONSIDERAES

SOBRE

FORMAO

DO

TECIDO

FUNDIRIO

Este captulo no tem a pretenso de rever a histria da formao fsico-territorial da Cidade do

Salvador, mas apenas destacar algumas peculiaridades relativas aos aspectos fundirios e s
formas de ocupao do solo, visto que essa estrutura de segregao delineada na gnese da
formao da cidade repercute ainda hoje na estruturao da Salvador contempornea.

A Cidade do Salvador surgiu juntamente com o processo de colonizao do Brasil, e foi desde
sua

fundao,

um

lugar

no

mundo,

um

ponto

de

apoio

para

globalizao

da

modernidade.(ESPINHEIRA, 1999, p. 64). Fundada em 1549 para sediar o governo geral do

Brasil, a cidade permaneceu com esse status at o final do sculo XVIII. A sua instituio como
uma Cidade Real, pensada para exercer a trplice funo militar, poltica e administrativa
despertou na metrpole um interesse especial pelo seu planejamento e desenvolvimento, o que
refletiu diretamente na sua configurao espacial.

No que concerne ao aspecto fundirio, o municpio foi constitudo de terras reais que voltaram a
pertencer ao patrimnio imobilirio da Coroa Portuguesa por meio de compra efetuada do
herdeiro do donatrio Francisco Coutinho, morto pela primeira resistncia indgena contra os
portugueses no Brasil. A referida transao tinha o fito de melhor planejar a cidade e destinar
terras para sua fundao e povoamento. Assim, aps a instalao do primeiro governo geral, o
governador geral Tom de Souza, seguindo as ordens da Coroa Portuguesa, buscou efetuar
doaes de forma plena, irrevogvel e perptua, livres de foro, oneradas apenas pelo pagamento

102

do dzimo Ordem de Cristo. A nica condio imposta por D. Joo III era no vender ou
passar adiante nos trs anos seguintes doao e no receber terras alm das possibilidades de
cultiv-las. (TEIXEIRA, 1978, s.p). Dentre os maiores beneficirios das doaes reais
realizadas estavam os padres do Mosteiro de So Bento, D. Antonio Atade (Conde Castanheira)
e a populao de Salvador, representada pelo antigo Senado da Cmara da Cidade.

No que se refere formao do patrimnio religioso, assim como aconteceu em outras cidades
do Brasil, a Igreja Catlica se fez presente de forma marcante. Em Salvador, alm da primeira
doao ao Mosteiro de So Bento, foram sendo somados os legados deixados pela grande legio
de fiis, que, na crena de alcanar o reino dos cus, doavam lguas de terras em troca da
misericrdia divina.

Assim, o patrimnio das ordens religiosas foi avolumando-se com o

decorrer do tempo, passando a Santa Casa da Misericrdia e o Mosteiro de So Bento

condio de grandes titulares das terras urbanas e suburbanas da Cidade do Salvador. Esse vasto
patrimnio passou a ser utilizado como fonte de recursos por parte dessas ordens religiosas que,
aps parcelamento das terras recebidas, as concediam, para utilizao, aos interessados mediante
o pagamento de foro anual.

Entretanto, a peculiaridade da estrutura fundiria de Salvador est na doao de terras feita, em

1552, por Tom de Souza ao Senado da Cmara, representante do povo da Cidade de Salvador,
a fim de que fossem utilizadas de modo a atender s finalidades pblicas e construir a primeira
capital do Brasil. (TAVARES, 2001). Ao patrimnio imobilirio doado pelo Governador Tom
de Souza foram sendo acrescidos outros bens provenientes de legados, compras por escritura
pblica e permuta de terras32 . Quanto finalidade social, essa s foi desempenhada nos seus
primeiros anos atravs de pastos pblicos e terras de uso comum para explorao da agricultura.
Com o passar do tempo e tendo em vista no poder o Senado da Cmara diminuir o patrimnio
doado, dado que essas terras eram transferidas com clusula de inalienabilidade, passou o Poder
Pblico a utilizar-se do instituto da enfiteuse, que segundo Orlando Gomes (1994), consiste no
32

Destaque-se a aquisio feita pela Prefeitura, em 1905, de grandes glebas de terra, como, Corta-Brao
(Boiadeiro), Roa do Queimado (Cruz do Cosme), Roa em So Caetano, Roa em Engomadeira, dentre outras da
Companhia do Queimado, responsvel pelo abastecimento de gua da cidade. (BAHIA, 1968). Essa aquisio se
deu em razo da responsabilidade pela explorao do servio de abastecimento de gu a ter passado dos particulares
para o Poder Pblico. importante registrar que grande parte dessas terras no foi utilizada pela Prefeitura, sendo
palco, na dcada de 1940, das primeiras ocupaes coletivas ocorridas em Salvador.

103

direito real na coisa alheia que retira da propriedade todos os poderes que lhe so inerentes,
deixando ao proprietrio apenas alguns sinais exteriores da sobrevivncia do seu direito e a
expectativa de requisio das faculdades que, do seu direito, foram destacadas. Ainda segundo o
autor a enfiteuse distingue-se do arrendamento pela sua perpetuidade, modicidade do foro, nus
de cultivar a terra e o direito de dispor e constituir sobre o bem outros direitos reais.

Sob o regime enfitutico, fragmentava-se o direito de propriedade, mantendo-se com o Poder

Pblico a titularidade do domnio direto sobre o bem e transferindo-se ao particular o domnio
til para ser explorado, mediante o pagamento de uma renda anual.33 Os contratos de enfiteuse
objetivavam a efetiva utilizao do bem aforado, sendo resguardado ao Poder Pblico o direito
de pr termo a avena em caso de no-utilizao pelo enfiteuta, o que em tese permitia ao Poder
Pblico o maior controle da destinao do solo urbano.

Essa prerrogativa do Poder Pblico de possuir as terras municipais no serviu para que fosse
impulsionada a sua utilizao racional. O aforamento das terras pblicas a particulares, longe de
promover o bem-estar coletivo, terminou por beneficiar pequenos grupos de pessoas, como se
pode perceber nas consideraes feitas pela Procuradoria Jurdica do Municpio de Salvador:

(...) injustificveis longanimidades que determinaram o aforamento de imensas

glebas a uns indivduos que, por si e seus descendentes, faz, de um
circunstancial e mal canalizado prestgio, fonte de receita, explorando, em
arrendamentos e sub-enfiteuses, reas que muito melhor estariam, se destinadas
fossem a uma poltica racional de atendimento s necessidades coletivas.
(PROCURADORIA, VII, p. 3)

33

Lei Estadual 376/1951, que institui a Lei Orgnica do Municpio de Salvador, proibia a constituio de novas
enfiteuses em propriedade pblica municipal. Esse instituto foi sendo gradativamente retirado do ordenamento
jurdico brasileiro. A Lei Federal 5.827/1972 facultou ao enfiteuta com mais de dez anos, o direito aquisio do
domnio direto das terras enfiteuticadas. poca houve grande divergncia quanto possibilidade do direito de
resgate ser aplicado aos bens pblicos. Posteriormente, a Constituio Federal de 1988 (art. 49 do Ato das
Disposies Gerais Transitrias ) pe fim ao instituto da enfiteuse entre particulares, resguardando os contratos j
existentes e a utilizao em bens pblicos da Unio, limitados aos terrenos de marinha e seus acrescidos, regulados
pelo Decreto-Lei 9.760/1946. Ainda no campo legislativo, vale ressaltar q ue o Cdigo Civil (Lei Federal
10.406/2001) retira do rol dos direitos reais a enfiteuse, proibindo novas constituies, subordinando as existentes,
at a sua extino, s disposies do cdigo civil anterior.

104

As extensas glebas de terra aforadas pela Prefeitura permaneceram ociosas ou sendo exploradas
atravs de arrendamentos firmados entre enfiteutas e terceiros interessados, sem que houvesse
por parte do Poder Pblico municipal uma interveno capaz de trazer de volta o domnio til
para a municipalidade, mesmo quando os foreiros violavam o contrato subenfiteuticando ou
arrendando o terreno sem autorizao da Prefeitura.

Essa estrutura concentrada de terras nas mos de poucos proprietrios dificultou o acesso terra
urbana maioria da populao da cidade, atingindo de forma mais acentuada as classes
populares, que ficavam submetidas a contratos de arrendamentos, simples autorizaes ou
outras formas precrias de utilizao do solo, criando desse modo uma complexa teia de
relaes jurdicas em torno da questo fundiria. Em sntese, esse tratamento dado s terras do
municpio criou uma configurao expressa em grande concentrao de terra sob o domnio da
igreja, de alguns proprietrios e principalmente do Poder Pblico. Essa estrutura gerada no
sculo XVI foi praticamente preservada at quase o final do sculo XX, conforme se ver a
seguir.

Do ponto de vista da evoluo fsica da cidade, a estrutura ficou mantida sem maiores
modificaes at os meados do sculo XIX, perodo em que comea a ser desenvolvido o
servio urbano, a exemplo de iluminao, gs e transporte. Segundo comenta Heliodorio
Sampaio (1999), entre 1840 e 1860 pode ser observado um dos mais importantes perodos da
histrica fsica da cidade, pois nele so moldadas as diretrizes bsicas que definem a estrutura
urbana do sculo XIX, vo esboar a matriz caracterstica do sculo XX e se concretizam
atravs do urbanismo demolidor de J.J. Seabra, transposto para o Brasil como sinal de
progresso e modernizao. Ainda em relao s transformaes ocorridas na cidade, nas
primeiras dcadas do sculo XX, aps a demolio da Igreja da S, foi exigncia do Poder
Pblico que, nos antigos terrenos daquele templo, fossem construdos prdios modernos" com,
no mnimo, cinco pavimentos e devidamente padronizados, sendo exigido pela Lei 1.126/1926
que as edificaes fossem dotadas de marquises, devendo "as linhas mestras das suas fachadas
constituir o mesmo motivo arquitetnico entre os prdios contguos, inclusive do seu
revestimento (ARAUJO, 1992, p. 281). Desse modo, essas restries de uso tinham como

105

objetivo preservar os valores dos terrenos localizados na zona central, afastando as habitaes
das camadas mais baixas da populao.

Assim, as exigncias dos novos padres urbansticos materializados na legislao urbanstica

emergente, somadas a uma forte concentrao fundiria e a um crescente fluxo migratrio vo
desembocar no surgimento das primeiras favelas da cidade.34

3.2 O SURGIMENTO DAS PRIMEIRAS FAVELAS

O abrupto aumento da populao decorrente do forte fluxo migratrio do campo para a cidade
em busca de um mercado de trabalho vai gerar um grande nmero de ocupao de terrenos
para construo de moradia, sem qualquer tipo de licena da prefeitura. Dados trazidos por
BRANDO (1978) demonstram que entre 1940-1950, cerca de 14.000 unidades foram
levantadas nessas condies. A dimenso desses nmeros pode ser melhor compreendida, ao
observar-se que foram licenciadas entre 1940 e 1947, apenas 6.078 edificaes. (NEVES,
1985).

importante ressaltar, entretanto, que o fluxo migratrio no pode ser considerado o nico
fator de aumento das construes no licenciadas pela prefeitura. Somam-se a esse
contingente populacional, as camadas de baixa renda que habitavam o centro da cidade que,
em razo das intensas transformaes urbanas implementadas pelos planos de melhoria de J.J.
Seabra, foram desalojadas bem como a expanso do centro comercial que passou a fazer
presso sobre as reas residenciais.

Essas ocupaes no licenciadas pela Prefeitura passaram a incomodar os sensveis olhos dos
moradores mais dignos da cidade. Entre 1943 e 1944, estima-se que 75% da populao da
cidade alojava-se em mocambos, favelas e cortios avenidas e assemelhados. (SALVADOR
34

Entre 1940 e 1950, a cidade recebeu um excedente demogrfico de 126.792 pessoas, das quais os imigrantes,
cerca de 89.671, representavam 70% (SANTOS, 1959, p. 47).

106

2000). A dimenso que o problema tomou na dcada de 1940 fez com que o Poder Pblico
que at ento assistia pacificamente a auto-gesto da proviso de moradia por parte dessa
populao, restringindo a sua atuao em intervenes higinicas pontuais, passasse a declarar
guerra s tipologias criadas pelos pobres da cidade. Desse modo, no campo da elaborao
normativa, cite-se o Decreto-Lei n 347/1944 que, ainda preso s questes do urbanismo
sanitarista, buscava condenar demolio, as habitaes construdas sem a devida licena da
Prefeitura.

35

Com essa ao normativa, o poder pblico inclui no campo da ilegalidade as

principais tipologias habitacionais da populao de baixa renda e, sem uma proposta capaz de
enfrentar as causas estruturais que levavam a construes dessas tipologias, opta pelo caminho
da represso, via demolio sumria, buscando extirp-las do tecido urbano.

importante revelar ainda, como expressa Maria Brando (1981), que, entre a dcada de 1930
e 1950, foram licenciados pela Prefeitura cerca de 200 projetos de loteamentos que, embora
tenham permanecido na maior parte vazios devido cidade possuir um grande contingente de
pobres e desempregados, inaptos a participar do mercado imobilirio formal, levam a autora a
concluir que o Decreto-Lei 347/1944, que buscava a extino de mocambos, cortios e
casebres, nada mais representou do que uma sntese do confronto entre necessidades de
habitao da fora do trabalho que comeava a acumular-se na cidade e interesses de
especulao. (BRANDO, 1978). Assim, esse decreto-lei representaria apenas um prenncio
de toda uma ao pblica buscando intervir na cidade, de modo a desqualificar o espao
existente e abrir novos mercados ao capital imobilirio.

No seu propsito ordenador, o Decreto-Lei 347/1944 apresenta como alternativa para os

moradores que tivessem a sua habitao demolida a concesso de terrenos de propriedade da
prefeitura destinados construo de habitaes tipo proletrio nos locais previamente
autorizados, deixando claro o papel da norma no processo de delimitao dos territrios para
os pobres da cidade, visto que os locais definidos pelo Poder Pblico localizavam-se em reas
fora da rea infra-estruturada da cidade.

35

Decreto-Lei publicado na ntegra na Revista de Planejamento (PLANEJAMENTO, 1978).

107

Desse modo, ao tempo em que a Cidade do Salvador ia se modernizando, procurando

concretizar o trinmio beleza, fluidez e higiene, outro lado da cidade ia crescendo
espontaneamente como anttese da prpria modernizao. Ainda no decorrer da dcada de
1940, o poder pblico, percebendo no ser possvel tratar a questo habitacional apenas
atravs da prtica demolidora de casebres, sente a necessidade de buscar uma soluo para a
prpria cidade convida ento o engenheiro Mario Leal Ferreira para elaborar um plano que
deveria corrigir os defeitos da cidade, ordenar seu desenvolvimento e melhorar a qualidade
de vida da populao (SALVADOR, 1976, p. 39). Ao Escritrio do Planejamento
Urbanstico da Cidade do Salvador (EPUCS) dada a tarefa de pensar um plano global para a
cidade, objetivando a ordenao do espao e a modernizao da economia. Essa proposta
abandonava, portanto, as aes pontuais e corretivas propostas no incio do sculo.

No que concerne ao problema da habitao, o EPUCS propunha a produo de uma oferta de

habitao higinica e decente, a baixo preo, estabelecendo uma srie de medidas para o
enfrentamento da questo. O professor Mario Leal Ferreira propunha trazer a questo
habitacional para ser pensada no contexto global da cidade, sugerindo uma srie de medidas
de controle do Estado sob o uso do solo que podem ser expostas sinteticamente nos seguintes
pontos: a) desencorajamento da reteno de terrenos baldios por especuladores; b) localizao
da habitao prxima ao trabalho; c) reduo do custo da construo e reserva da rea do
terreno para instalao dos servios de assistncia social. (SALVADOR 1976). O EPUCS
ainda apresentou uma tese sobre habitao operria que, partindo da presuno da pobreza
como um fenmeno que seria supervel com o tempo, propunha a construo de bairros
transitrios com edificaes de pequena durabilidade localizadas no centro que iriam ser
substitudas naturalmente com o desenvolvimento da cidade.

Os objetivos sociais do EPUCS no foram alcanados. Alm de no terem sido ofertadas as

habitaes pretendidas, o tempo incumbiu-se de demonstrar que o conceito evolutivo de
cidade, cristalizado na tese da pobreza como fenmeno transitrio passvel de ser eliminado
com o desenvolvimento, no se confirmou, o que terminou por tornar incua a proposta de
bairros transitrios.

108

A incapacidade de obter investimentos necessrios infra-estruturao preconizada pelo

EPUCS somada ao carter enfitutico da posse e uso da terra acabam congelando as grandes
diretrizes do Plano na sua dimenso social, reduzindo-o, nos anos seguintes, s questes
virias, dando suporte ao rodoviarismo ps-64 no urbano (SAMPAIO, 1999). Assim como
outros planos elaborados no Brasil, no mesmo perodo, em que a preocupao social surge no
texto, o plano no mais cumprido, transformando-se apenas no plano discurso
(MARICATO, 2000).

Assim, ao contrrio de solucionar o problema da moradia, o EPUCS, ainda buscando dar um

tratamento mais adequado populao de mais baixo nvel econmico que habita os atuais
mucambos, casebres e avenidas disseminados pelas zonas residenciais mais limpas e
distintas da Cidade36 (SALVADOR, 1975, s.p) teve como um de seus produtos o Decreto-Lei
701/194837 , que disciplinou o zoneamento com base na concepo de cidade funcional,
buscando no somente separar os usos e funes da cidade, mas, sobretudo, marcar a
separao em funo da renda dos habitantes atravs da previso de setores residenciais.

Sem que houvesse a implementao de uma poltica habitacional que buscasse a produo de
moradia para pessoas de baixa renda, os moradores da cidade continuaram a produzir as suas
habitaes margem da legalidade urbana, e as tentativas do Estado em regular e disciplinar a
cidade atravs do Decreto-Lei 347/1944 e Decreto 701/1948, alm de no terem obtido xito
no seu propsito ordenador, agravaram ainda mais o dficit de moradia na cidade.

Nesse contexto, vai surgir o movimento organizado de luta pelo direito moradia, expresso no
movimento de ocupaes coletivas. Por meio dessa forma de proviso de moradia, ocupavamse coletivamente grandes glebas ociosas de terras pblicas e privadas sem anuncia do
proprietrio, configurando-se uma verdadeira disputa pelo solo urbano. Entre as primeiras
36

Trecho transcrito da Carta de Mario Leal Ferreira ao Prefeito, analisando o Decreto n 234/1944 e propondo uma
interveno mais geral na cidade.
37
O referido Decreto-Lei 701/1948 preceituava a possibilidade de construo de moradias de baixo preo a ttulo
provisrio, mesmo em reas de outro uso ou destinadas s edificaes residenciais de alto padro, desde que
fossem concentradas em locais indicados pela Prefeitura, devendo atender aos requisitos, respeitar o loteamento
do terreno, edificar unidades de acordo com a categoria econmica da populao (DECRETO-LEI 347/1994
apud PLANEJAMENTO, 1978, p. 35-51).

109

ocupaes ocorridas na dcada de 1940, em razo da grande repercusso do conflito, destaque

especial merece ser dado denominada Corta-Brao, localizada no bairro da Liberdade, que,
aps longo processo de negociao com os poderes pblicos, teve o domnio til do terreno
desapropriado pelo governo do Estado da Bahia38 . importante ressaltar que, embora a
desapropriao

tivesse o

condo

de pr fim ao

conflito

imediato,

no implicava

necessariamente na legalizao dos lotes ocupados, ficando essas reas ainda hoje pendentes
de regularizao, como ser visto nos captulos seguintes deste trabalho.

A partir desse momento, as apropriaes do espao da cidade por meio de ocupao coletiva
intensificaram-se e, por se darem sem respaldo em qualquer documento ou ato legal que
expressasse a anuncia do proprietrio do terreno, passaram a ser denominadas de invases.
Assim, naquele momento, o termo invaso passa a ser utilizado pela imprensa, proprietrios
dos terrenos, Estado e sociedade em geral com uma carga pejorativa, de modo a transformar a
questo habitacional em caso de polcia, reforando a ideologia da ilegitimidade.

Se, por um lado, as favelas construdas a partir de um processo de ocupao coletiva foram
fortemente

repreendidas

pelos

proprietrios

pelo

Poder

Pblico,

diversos

estudos

(BRANDO, 1978; FRANCO, 1985; MATTEDI, 1979; GORDILHO-SOUZA, 1990),

apontam que elas representaram no apenas a soluo para o problema habitacional, mas um
agente estruturador do espao, na medida em que funcionaram como elemento de presso para
forar a extenso da rede de infra-estrutura urbana existente, atravs da construo de sistema
virio, equipamentos coletivos e expanso da zona residencial pelo Poder Pblico, o que fazia
com que, em determinados momentos, elas fossem at mesmo incentivadas pelos proprietrios
de terrenos contguos s reas ocupadas.

Ao lado dessas ocupaes, outras formas de apropriao do espao continuavam ocorrendo na

cidade, merecendo destaque os contratos de arrendamento. Atravs desses contratos, os
38

O Estado apenas desapropriou o domnio til, pois como dito anteriormente, muitas reas ocupadas pela
populao de baixa renda pertenciam ao Poder Pblico e estavam aforadas ao particular para que fossem
devidamente utilizadas, conforme dispunha o contrato de aforamento. A opo pela desapropriao demonstra o
caminho escolhido pelo Estado para tratar do problema fundirio da cidade e o descuido em relao ao patrimnio
pblico, visto que o contrato de enfiteus e firmado permitia que o Poder Pblico retomasse para o seu domnio pleno
as terras que no fossem devidamente utilizadas, opo que deveria ter sido tomada em lugar da desaprop riao.

110

proprietrios de grandes glebas de terras promoviam o parcelamento do solo em pequenos

lotes e autorizavam o seu uso mediante o pagamento de uma renda anual, semestral ou mensal.
No contrato de arredamento, a autorizao do proprietrio do terreno, embora retirasse o
estigma de invasores, no tinha o condo de assegurar direitos ao possuidor do lote, a
segurana e a permanncia no local. Havia apenas a autorizao do uso pelo proprietrio.39 .
Alm do mais, os contratos impunham uma srie de obrigaes excessivamente onerosas aos
arrendatrios, at mesmo o tipo de ocupao a ser construda, no permitindo a construo em
pedra e cal (CARVALHO 1993, p. 39).

Embora os assentamentos construdos a partir dos contratos de arrendamento e as favelas

apresentem diferenas quanto forma de acesso ao solo, h alguns traos em comum quanto
ao modo de serem estruturados.

Em regra, so resultados de autoconstruo sem aprovao

formal do Poder Pblico, verificando-se a informalidade no seu traado e parcelamento. Sob o

ponto de vista do ambiente construdo, essas semelhanas marcam a cidade com uma
paisagem avermelhada, hoje em alguns pontos colorida, formada por tipologias construtivas
semelhantes, dificultando distinguir visualmente as favelas dos chamados arrendamentos.40 No
que concerne diferena quanto autorizao do proprietrio, essa se apresenta cada vez mais
fluida, visto que, em muitos assentamentos originados por meio de arrendamento, com o
passar do tempo, foram sendo adensadas moradias construdas sem autorizao do
proprietrio. Outra caracterstica comum que pode ser evidenciada a incerteza de
permanncia no local. O conflito entre os moradores e proprietrios dos terrenos arrendados,
em maior ou menor escala, sempre foi uma constante. Em alguns lugares e em determinados
momentos houve reao coletiva e organizada contra o pagamento dos foros ou aluguis,
causando em muitas localidades a ruptura do contrato de arrendamento e a permanncia no
local sem autorizao do proprietrio.

39

Como visto, as grandes glebas de terras particulares existentes na Cidade do Salvador eram utilizadas muitas
vezes atravs de contratos de enfiteuse ou arrendamento. possvel observar que o instituto da enfiteuse ficou
reservado para as relaes travadas entre os latifundirios urbanos e foreiros pertencentes s classes mdias e altas e
o arrendamento, para as classes populares. Isso porque a enfiteuse entre particulares, alm de ter carter perptuo e
irrevogvel, um direito real e, portanto, passvel de ser registrada em cartrio, o que permite uma maior segurana
ao adquirente; ao contrrio, o arrendamento se caracteriza como um vnculo pessoal entre as partes contratantes.
40
A Secretaria Municipal de Habitao da Prefeitura Municipal de Salvador, atravs do projeto Cores da Cidade,
buscou mascarar a paisagem avermelhada atravs da pintura de casas localizadas em favelas visveis da cidade.

111

A proviso de moradia atravs da prtica de arrendamentos e ocupaes coletivas ou

individuais pode ser vista tambm nas dcadas seguintes. O perodo que compreendeu a
dcada de 1950 at quase o final da dcada 1960 foi caracterizado por transformaes na
ordem econmica em decorrncia da instalao da Petrobrs e da produo da Companhia
Hidroeltrica do So Francisco (CHESF) que repercutiram na estrutura espacial da cidade
(MATTEDI, 1999). A sada da estagnao econmica e o aumento significativo da renda
gerada internamente repercutiu na expanso das camadas de renda mdia e alta da populao e
um aquecimento no mercado, o que gerou um processo de desalojamento das camadas de
baixa renda residentes nas zonas centrais, para a ocupao das mesmas reas pela populao
de renda mdia e alta e tambm atividades comerciais. (MATTEDI, 1978).

Desse modo, o desenvolvimento econmico, longe de proporcionar melhores condies de

moradia, apresentou-se como mais um componente de presso sobre as reas destinadas
populao de baixa renda, forando-a a abandonar as zonas centrais ocupadas e promover
outras formas de proviso de moradia. Esse processo pode ser observado no aumento da
presso sobre o mercado de terra e conseqentemente na ocorrncia de favelas em diversos
pontos da cidade bem como na proliferao dos contratos de arrendamento.

Durante esse perodo, embora no se possa falar em programas de regularizao fundiria,

importante salientar que a interveno do Poder Pblico no se deu de forma unvoca. Entre os
fatores que podem explicar essa dubiedade, pode-se assinalar o fato de os moradores das
favelas representarem uma importante fora poltica na cidade e, estando o pas imerso em um
perodo de polticas de carter populista, havia margem para negociao entre o Poder Pblico
e os ocupantes. Assim, embora as favelas construdas em terrenos pertencentes aos
particulares tenham sido reprimidas mais violentamente pelos proprietrios dos terrenos, com
o apoio do Poder Pblico municipal, Poder Judicirio e Fora Policial, em muitos casos o
poder pblico interveio buscando pr fim ao conflito entre as partes envolvidas, promovendo a
desapropriao da rea41 , objeto do conflito, o que terminava consolidar as invases em

41

importante salientar que, em muitos casos foi apenas desapropriado o domnio til, visto que se tratava de
terrenos pertencentes Prefeitura ou Unio aforados a particulares, como, por exemplo, Corta Brao, Fazenda
Coronel, Vila Rui Barbosa, Bolandeira, e outros.

112

Salvador como um processo que se inicia pela legitimao do ilegal e se conclui com a
legalizao do legitimo (NEVES, 1985, p. 55).

No que concerne s favelas construdas em terrenos integrantes do patrimnio do municpio,

pode-se verificar a consolidao de grande parte delas. Em alguns casos houve a interveno
do Poder Pblico no sentido de orden-las e consolid-las, conforme pode-se concluir da
entrevista do Diretor do Servio de Patrimnio da Prefeitura sobre a ocupao da Bolandeira,
localizada na Boca do Rio.

Por ordem do Prefeito resolvemos ento lotear o local e disciplinar as

invases, no permitindo que fossem construdas casas sem alinhamento etc.
Loteado o terreno, obedecendo as modernas leis de urbanismo, fomos
colocando em seus lugares as casas fora de alinhamento e no permitindo que
novas fossem construdas. (SALVADOR apud MATTEDI, 1978, p. 154).

No perodo compreendido entre as dcadas de 1940 e 1950, embora o Poder Pblico

pressionado pelas foras populares, tenha agido em alguns casos, desapropriando o terreno
ocupado, no possvel falar em programas de urbanizao, legalizao ou regularizao
fundiria que buscassem a integrao das favelas cidade ou objetivassem a promoo da
segurana da posse.42 possvel registrar apenas intervenes tpicas corretivas no sentido de
adequar as formas das favelas s modernas leis de urbanismo.

3.3 A REFORMA URBANA DE 1968

A poltica ambgua desempenhada pelo Poder Pblico, que caracterizou as dcadas de 1940 e
1950 em relao aos assentamentos construdos margem da legalidade, foi tomando outros
contornos no decorrer das dcadas seguintes, evidenciando-se aes no sentido de uma
erradicao sistemtica das favelas. Essa mudana de atitude do Poder Pblico foi resultado de
42

Sobre o assunto, ver quadro elaborado por MATTEDI (1978), relacionando as ocupaes coletivas ocorridas,
consolidadas e erradicadas no perodo que compreende os anos de 1946-1978.

113

fatores de ordem poltica e econmica. A imerso do pas no regime autoritrio da ditadura

militar fez com que o Estado pudesse lanar mo dos mecanismos de represso aos movimentos
sociais, imperando os processos de legitimao e controle social atravs da fora. No que tange
s razes de ordem econmica, a erradicao das favelas encontra-se num bojo de aes
desempenhadas pelo Poder Pblico no sentido de transpor os entraves para expanso do
mercado imobilirio.

O iderio da modernidade que j vinha sendo buscado desde o incio do sculo XX para a
cidade de Salvador precisava romper com a rgida estrutura fundiria herdada do Brasil
colonizado. Desse modo, no final da dcada de 1960, o regime fundirio de base enfitutica
sofre transformao radical atravs da edio da Lei Municipal 2.181/1968, e regulamentada
pelo Decreto 3.684/1969. Sob o fundamento da necessidade de desenvolver e expandir o tecido
urbano da cidade, essa lei permitiu a venda do domnio direto dos imveis integrantes do
patrimnio da Prefeitura aforados, arrendados ou ocupados a qualquer ttulo, buscando
consolidar o domnio til e o domnio direto nas mos do capital imobilirio43 .

Assim que a enfiteuse, que historicamente consolidou o domnio no espao

urbano da cidade pela elite dominante, formou-se um empecilho para uma nova
faco dessa elite. Tudo leva a crer que a P.M.S. agiu no sentido de modificar
as relaes na estrutura fundiria, que funcionava at ento em bases prcapitalistas, para atender s leis do mercado, transformando a terra em
mercadoria apesar das alegaes simplistas, entre as quais a de libertar a P.M.S
do nus desses imveis, que geravam recursos insuficientes para manter uma
repartio prpria para fiscaliz-los e administr-los. (DEBEFFE e RIBEIRO,
1979 p. 103)

Essa medida permitiu que o capital imobilirio procedesse compra do domnio direto mediante
resgate do foro, consolidando a propriedade plena sob o domnio privado. No que tange s terras

43

A Lei 2.181/1968 assegurava aos ocupantes de reas pertencentes Prefeitura comprovar, no prazo de 90 dias, a
condio de enfiteuta, arrendatrio ou poss uidor de benfeitorias para efeitos de preferncia na compra do domnio
direto. Aps essa comprovao, os ocupantes deveriam efetuar a aquisio da propriedade no prazo de 60 dias e, se
assim no o fizessem, cabia ao Poder Executivo municipal o direito de d esapropriao, por interesse social, do
domnio til dos terrenos enfituticos e benfeitorias dos terrenos arrendados , destinando-os a ncleos coloniais para
o desenvolvimento da lavoura de subsistncia ou ncleos habitacionais. (SALVADOR, 1968, p. 103)

114

ocupadas por enfiteutas desprovidos de condies financeiras para proceder ao resgate do foro,
o capital imobilirio tratou de efetuar a compra do domnio til pertencente a esses foreiros e
posteriormente proceder ao resgate do foro na Prefeitura. Essa operao implicou ainda mais no
aumento da concentrao fundiria na Cidade do Salvador, visto que, da rea transacionada,
cinco glebas constituam 67,3% da superfcie alienada, sendo que a maioria das terras alienadas
situava-se em zona de expanso da cidade e 65% tiveram como destinatrio apenas cinco grupos
econmicos (DEBEFFE e RIBEIRO, 1979).

A privatizao das terras pblicas da cidade atravs da venda do domnio direto demonstra a
opo tomada pelo Poder Pblico por beneficiar o capital imobilirio em detrimento dos
interesses da cidade, o que feriu frontalmente os princpios basilares que devem reger o trato
com a coisa pblica. Nesse caso, melhor seria se o Poder Pblico usasse da prerrogativa de
rescindir os contratos de enfiteuse, visto que na maioria dos casos, as terras enfiteuticadas
permaneceram inexploradas ou exploradas irregularmente atravs de subenfiteuse. O poder
pblico poderia valer-se no apenas do contrato de aforamento, mas principalmente da Lei
Municipal 240/1951 que reafirmava o poder da administrao em rescindir todos os contratos de
aforamento cujas finalidades no estivessem sendo cumpridas. Se o discurso da legalidade era
utilizado para justificar a expulso dos moradores da cidade ilegal, esse mesmo discurso era
prontamente abandonado sempre que a lei pudesse representar algum avano no sentido de
construo de um outro modelo de cidade. Desse modo, essa determinao legal no foi
cumprida44 .

44

importante ressaltar que, embora a Lei 2.128/1968 tenha promovido a venda de boa parte do domnio direto,
em alguns casos, o proprietrio do domnio til no procedeu a referida compra, o que significa dizer que ainda
hoje possvel encontrar terrenos foreiros Prefeitura de Salvador, a exemplo da gleba ocupada pela favela Golfo
Prsico, que retornou ao patrimnio pblico apenas em 2003. Quanto deciso do Poder Pblico em no proceder
resciso dos contratos de enfiteuse das terras ociosas ou enfiteuticadas irregularmente, ela foi mantida durante as
dcadas seguintes Reforma Urbana. Ainda no incio da dcada de 1980, poderiam ser encontradas terras
enfiteuticadas ociosas, a exemplo de parte de uma extensa rea de terra compreendida entre a Boca do Rio e Itapu
que somava 13.347.414 m2 (treze milhes, trezentos e quarenta e sete mil, quatrocentos e quatorze metros
quadrados), sendo que parte dela, cerca de um milho de metros quadrados foi ocupada por populao de baixa
renda no incio da dcada de 1980 (PEREIRA, 1989). Esse processo de ocupao foi fortemente reprimido pelo
foreiro com a ajuda dos poderes pblicos e, em decorrncia, os moradores transferidos para o loteamento pblico
denominado Fazenda Coutos, localizado na periferia da cidade. Aps cinco anos, a referida rea continuou ociosa e
voltou a ser ocupada. Ness e caso especifico, apesar da terra ocupada ser passvel de voltar ao domnio pleno do
municpio atravs da resciso contratual, o Poder Pblico optou por ir de encontro determinao da norma e
adotou a opo mais custosa ao errio, ou seja, utilizou -se de permutas e desapropriaes para resgatar o domnio
til e manter os moradores na rea.

115

Ademais, a associao do capital propriedade do solo urbano agrava ainda mais a dificuldade
da populao de baixa renda ao acesso moradia. A passagem dos latifndios urbanos das mos
da elite foreira desprovida de capital para o capital imobilirio deixa para trs um regime
fundirio que, segundo Brando (1981), deixava brechas ocupao espontnea e aos
loteamentos clandestinos, pois a situao juridicamente pouco clara conduzia aos foreiros a
precipitar a ocupao, favorecendo o parcelamento das glebas. Nesse momento, as favelas,
longe de servirem como propulsoras para valorizao de certas reas, como ocorrido na dcada
anterior, passam a configurar como obstculos para o setor imobilirio, levando a um maior
controle e represso por parte do Poder Pblico, que passou a executar um amplo programa de
erradicao de favelas numa espcie de revival neo-demolidor, na vertente do urbanismo
tpico, corretivo(SAMPAIO, 1999, p. 111).
Essa naturalizao do processo de erradicao passa a ser ponto de honra de sucessivos
governos. Nesse perodo, a represso poderia acontecer de forma livre, pois como visto, o
Estado j estava imerso no autoritarismo da ditadura militar, no necessitando mais de lanar
mos dos mecanismos populistas outrora utilizados, o que configura uma poltica explcita e
sistemtica contra as favelas. o que pode ser observado em trecho da matria jornalstica,
intitulada Prefeitura impedir surgimento de bairros sem infra-estrtura.

A PMS, no que diz respeito s invases em Salvador, procura evitar que se

implantem novos ncleos, impedindo o surgimento de bairros desordenados,
sem as mnimas condies de infra-estrutura. Quanto aos processos j
consolidados, eles sero estudados, visando transferncia para o programa de
lotes urbanizveis, que inicia em breve. A informao do assistente da
Secretria de Urbanismo e Obras Pblicas, (...). Disse ainda que a lei municipal
2.403 (Cdigo de Obras) autoriza a Prefeitura a erradicar, sumariamente as
invases principalmente aquelas situadas em locais reservados para reas
verdes, pertencentes ao domnio pblico. (A Tarde 28/10/1979 apud
ARAGO, 1992, p. 92)

Desse modo, o cdigo de obras, ao autorizar a demolio sumria de tudo aquilo que no
estivesse de acordo com a legislao vigente, d o respaldo legal necessrio para que o Poder

116

Publico pudesse atuar na erradicao dos assentamentos construdos margem da legalidade

dominante, localizados em reas de interesse do capital. Assim, a condio de ilegalidade
urbanstica e fundiria na qual os moradores da cidade estavam submetidos apresentava-se
como libi para ao arbitrria do Poder Pblico que, sob o discurso da desordem e
ilegalidade, abria o caminho para expulses dos moradores e expanso do capital imobilirio,
gerando uma verdadeira insegurana quanto ao direito moradia. Essa averso do Poder
Pblico s favelas existentes na cidade tambm fica evidenciada no discurso da justificativa do
Projeto de Lei que deu origem Lei municipal 2.222/1969, que buscava promover a doao de
lotes aos moradores expulsos de reas urbanas valorizadas da cidade, enviado pelo ento
Prefeito da Cidade, Antonio Carlos Magalhes.

Como j do conhecimento dos srs. Vereadores, as invases se multiplicaram

em nossa Capital, criando disformes ncleos habitacionais, verdadeiras chagas
na fisionomia da cidade. (...) Assim que, enquanto urbaniza as reas
desocupadas, dotando-as de jardim e parques de recreao e devolvendo-as a
utilizao e funo da Comunidade, tem procurado este Executivo amparar os
seus antigos moradores, destinando-lhe lotes de terreno, para que neles
construam, com ajuda da Prefeitura, seus novos lares.
--------------------------------------------------------------------------------- o que tem feito ste Executivo, extirpando gradativamente diversas
ocupaes ilegais de rea em nossa Capital, restringindo-lhe a beleza da
paisagem, mas sem esquecer a pessoa humana, reintegrada no seu direito a uma
vida melhor e mais digna. (SALVADOR, 1969).

Embora a referida lei assegurasse a doao de lotes urbanos aos moradores expulsos, o prprio
discurso revela o cunho segregacionista da medida. Essa ao, longe de buscar assegurar aos
habitantes da cidade ilegal o direito moradia e segurana da posse, representava justamente a
sua anttese, na medida em que visava a transferncia para outros locais mais afastados e
menos valorizados da cidade. Sob o ponto de vista prtico, a ao teve como foco especial as
favelas localizadas na Orla Martima de Salvador, cujos moradores foram transferidos para um
loteamento publico implementado no bairro da Boca do Rio, sendo os terrenos antes ocupados
destinados construo de empreendimentos imobilirios, residenciais e tursticos45 .

45

O local onde estava localizada a favela no Bairro de Ondina foi destinado construo do Hotel Othon.

117

A partir de ento, outros loteamentos pblicos so criados para receber os moradores expulsos
de diversas reas da cidade. Essa poltica de atribuio espacial, no dizer de Gordilho-Souza
(1990), ao tempo em que ia sendo implementada, demarcava o lugar dos pobres na cidade.
Ademais, a promessa de que o loteamento pblico representaria uma vida melhor e mais digna,
na prtica, revela a sua face mais cruel. A ao do poder pblico restringia-se a retirar os
moradores do local de origem e doar lotes e materiais de construo para que, atravs de um
processo de autoconstruo, buscassem reerguer os seus lares. Quanto a promessa da casa
prpria e segurana da posse importante registrar que, ainda hoje, o loteamento pblico da
Boca do Rio, por exemplo, encontra-se com a regularizao fundiria pendente, aguardando os
prometidos ttulos de doao.

3.4 AS POLITICAS DE REGULARIZAO FUNDIRIA E A PROMOO DA

(IN) SEGURANA DA POSSE

3.4.1 O PLANDURB E RECONHECIMENTO DA CIDADE ILEGAL

No final da dcada de 1970, o regime militar comea a dar sinais de enfraquecimento e a

utilizao do uso da fora para reprimir os movimentos sociais, aos poucos vai sendo substituda
por outras formas de legitimao46 . Fruto de uma nova correlao de foras que comeava a
florescer no pas, o Plano de Desenvolvimento Urbano de Salvador (PLANDURB), elaborado
pelo rgo Central de Planejamento (OCEPLAN), entre os anos de 1976-79, embora tenha sido
criado com base num modelo tecnocrtico, trouxe, no seu bojo instrumentos jurdicourbanisticos teis a reconhecer e intervir nas reas ocupadas pela populao de baixa renda,
construdas margem da legalidade urbana

46

47

Apesar de todo discurso de ordem, controle e legalidade, dados trazidos por Brando (1981) revelam que a
dcada de 1970 encerra-se com cerca de metade dos domiclios particulares situados em terrenos arrendados,
aforados ou de posse irregular (44,2% entre domiclios prprios) e quase metade do estoque de habitao existente
construda com recurso e mo de obra dos moradores ou de trabalhadores irregularmente contratados.
47
O PLANDURB foi institucionalizado atravs da Lei n. 3.545/1985

118

Durante a elaborao dos trabalhos do PLANDURB foi promovida pela Prefeitura, atravs do
Programa de Desenvolvimento Comunitrio (PRODESCO), uma experincia piloto que tinha
como objetivo servir como base para a propositura de instrumentos jurdico-urbanisticos que
fossem aptos a promover a legalizao e urbanizao de favelas e loteamentos na cidade, sem
aumentar a cobia do capital imobilirio. A experincia foi desenvolvida no Nordeste de
Amaralina, assentamento inserido em rea de grande valorizao imobiliria e com um
contingente populacional que, poca, ultrapassava 60.000 habitantes (SALVADOR, 1978).
Essa experincia resultou na criao do instituto da Zona Homognea que, se utilizando do
instrumento do zoneamento, estabelecia normas urbansticas diferenciadas para o local48 .

A partir dessa experincia piloto, o PLANDURB, ao estabelecer o modelo fsico-territorial da

Cidade do Salvador, instituiu a rea de proteo socioecolgica (APSE), como uma subcategoria
das reas sujeitas a regime especifico (ASRE). Esse novo modelo de zoneamento proposto
demonstrou a inteno do planejador em trazer para o seio do planejamento global da cidade a
preocupao com o reconhecimento e segurana das posses dos moradores dos assentamentos
construdos. As disposies sobre o referido instituto foram desdobradas na Lei de
Ordenamento, Ocupao e Uso do Solo (LOUS) e posteriormente reguladas pela Lei Municipal
3592/1985, que estabelece parmetros especficos e restries de uso, visando a garantir a
permanncia da populao residente nos assentamentos consolidados de baixa renda. 49

Embora esse instrumento no tenha obtido maiores avanos no que tange regularizao
urbanstica e a legalizao dos lotes tenha ocorrido de uma forma tmida, ao analisar esse
instituto na perspectiva da dinmica urbana, pode-se perceber que a APSE teve uma
importncia fundamental na garantia da permanncia da populao de baixa renda nas reas
centrais da cidade, o que apresentou uma vitria na promoo da segurana da posse.
48

A Zona Homognea do Nordeste de Amaralina foi instituda atravs do Decreto 5.403/1978 e previa a proibio
de lotes superiores a 120m2, gabarito mximo de altura acima do nvel da rua de dois pavimentos, restries ao
exerccio de atividades comerciais, entre outras (SALVADOR 1978).
49
As APSEs institucionalizadas por ess a lei foram: Roa da Sabina, Calabar, So Lzaro, Vale da Murioca, Alto
da Alegria, Jardim Pituau, Campinas de Brotas, Baixa do Acupe, Engenho Velho de Brotas, Candeal Pequeno,
Alto do Saldanha, Barreio, Caxund, Baixa Fria, Alto da Sereia,Baixa do Tubo, Gantois, Binculo, Engenho Velho
da Federao, Cosme de Farias, Jardim Imperial, Lobato, Saramandaia, Pedra Furada, Pernambues, Alto das
Pombas, Pela Porco, Alto do Sobradinho, Novos Alagados, Nordeste de Amaralina, Alagados, Beiru, e Alto do
Coqueirinho (SALVADOR, 1985).

119

Contudo, a implementao do instituto no foi capaz de estabelecer uma poltica de

participao dos moradores na gesto e controle dos assentamentos como tambm no houve,
por parte do poder pblico, um maior investimento de recursos nessas reas. Ademais, das 32
reas consideradas como APSE, apenas o Calabar e Alto das Pombas foram regulamentadas.

3.4.2 OS PROGRAMAS DE REGULARIZAO FUNDIRIA: DCADA DE 1980 E 1990

A abertura democrtica que o Estado brasileiro comeava a viver refletiu tambm na luta pelo
espao de morar. A dcada de 1980 ficou marcada por um fortalecimento do movimento social
urbano, destacando-se, nesse sentido, a atuao do Movimento de Defesa dos Favelados (MDF)
e a Federao da Articulao de Bairros de Salvador (FABS), os quais, alm de reivindicarem o
reconhecimento e a regularizao dos assentamentos j existentes, passaram a promover grandes
ocupaes coletivas em vrios pontos da cidade. Nesse processo de luta pelo direito moradia,
entidades ligadas Igreja Catlica, como o Centro de Estudo e Ao Social (CEAS) e a
Comisso de Justia e Paz (CJP), tiveram um papel significativo no processo de resistncia e
consolidao desses assentamentos. No perodo compreendido entre 1979-1988, ocorreu uma
mdia de seis ocupaes por ano, superando o somatrio total de ocorrncias registradas nos
anos anteriores, visto que das 444 ocupaes registradas entre 1946-1989, 240 se deram entre
1979-1989. (GORDILHO-SOUZA, 1990, 2000).

Se, por um lado, o incio da abertura poltica encorajou o movimento social a promover
ocupaes na Cidade, por outro, esse novo momento poltico no impediu que o poder pblico
local continuasse a lanar mo dos mecanismos de represso e erradicao das favelas,
remanejando os seus moradores para a periferia da cidade. Nesse perodo registrado um
nmero de remoo maior do que o das dcadas anteriores. (Tabela I)

120

Tabela I
Invases removidas em Salvador (1946-1989)
Resultado da remoo por perodo de ocorrncia
RESULTADO
PERODO

Erradicao

Recolocao

Indenizao

Total de Remoes

1946-1949

03

03 (2,83%)

1950-1968

09

01

10 (9,43%)

1969-1979

09

10

01

20 (18,86%)

1979-1989

42

30

01

73 (68,86%)

Total

63 (59,43%)

41 (38,68%)

02 (1,88%)

106 (100%)

Fonte: Gordilho-Souza, 1990.

Apesar da investida do poder pblico, buscando erradicar e relocar as favelas, pesquisa realizada
por ngela Gordilho Souza (1990, 2000) aponta que, dos 444 ncleos, 375 se mantiveram ao
final do processo, quase sempre conflituoso; as ocupaes mantidas perfazem o total de 14% da
rea ocupada por habitao, onde mora aproximadamente 30% da populao.

A situao de insegurana em relao ao direito moradia que marcou as dcadas passadas

continuou fazendo parte do cotidiano dos moradores da cidade ilegal. Isso fez com que o
reconhecimento e a legalizao das reas ocupadas estivessem presentes nas reivindicaes dos
setores populares. Segundo revela Jos Wellington Arago (1992), a reivindicao da
legalizao das reas ocupadas representou uma das suas idias-fora do final da dcada de
1970 e 1980, tambm sendo reivindicado, no incio dos anos 1980, um programa oficial de
legalizao da posse da terra pela FABS e pelo MDF.

Ante as s reivindicaes dos movimentos sociais e das exigncias das agncias de

financiamento50 , no incio da dcada de 1980, a Prefeitura de Salvador d inicio aos primeiros
50

A exigncia da regularizao fundiria pde ser verificada no projeto de saneamento bsico do Vale do
Camurujipe, envolvendo 33 reas de baixa renda: Piraj, Marechal Rondon, Lobato, Alto do Cabrito, So Caetano,
Alto da Boa Vista, Capelinha, Baixa do Camurujipe, Alto do Peru, Calabeto, Mata Escura, Alto do Arraial,
Fazenda Grande, Bom Ju, Jaqueira do Carneiro, Fazenda grande, Liberdade , Curuzu, Baixa dos Frades, Santa
Mnica, Pero Vaz, IAPI, So Gonalo do Retiro, Caixa Da gu a, Antonio Balbino, Pau Mido, Cidade Nova,
Sertanejo, Pela Porco, Pernambus, Saramandaia, Cosme de Faria, Baixa do Tubo, Campinas de Brotas.
(SALVADOR, 1982).

121

programas de legalizao da posse da terra51 . Inicialmente foram utilizados os denominados

termos de permisso de uso, instrumento atravs do qual a Prefeitura autorizava a permanncia
em terrenos pblicos ocupados pela populao de baixa renda. Apesar da permisso de uso ser
dada por escrito, os beneficirios dessa forma de titulao no se sentiam necessariamente
seguros, visto que a permisso poderia ser revogada pelo Poder Pblico a qualquer tempo, no
era passvel de ser registrada no cartrio de imveis, impossibilitava a venda da casa e do lote
alm de no ser aceita para efeitos de financiamento habitacional.

Em face das dificuldades encontradas, o Poder Pblico municipal, aps um longo perodo de
estudos e discusses no mbito da OCEPLAN, optou pela utilizao preferencial do instituto da
CDRU, em detrimento da doao ou outros instrumentos administrativos (WEIGAND, 1998). A
opo pelo CDRU apresentava vantagem em relao doao porque, pois por esse instituto, o
Poder Pblico permite a utilizao dos terrenos pblicos, sem transferir o domnio para o
morador, o que em tese habilita um maior controle das terras pblicas. Assim, em 1983, a
concesso de direito real de uso foi inserida na Lei Orgnica do Municpio, sendo
posteriormente regulamentada pela Lei Municipal 3.293/1983.

O primeiro programa municipal de legalizao de lotes, utilizando o instrumento da concesso

de direito real de uso, teve incio em 1984 e foi elaborado pela Coordenao de
Desenvolvimento Social, rgo da Secretaria de Administrao Municipal. Esse programa tinha
como objetivo a titulao atravs da concesso de direito real de uso de 4.000 lotes localizados
nos loteamentos pblicos, mas sendo apenas legalizados 780 lotes (SALVADOR, 1985).
Posteriormente, em 1986, foi elaborado um novo programa pela Secretaria de Terras e
Habitao em convnio com a Companhia de Renovao Urbana de Salvador (RENURB), cuja
proposta era atingir 20 mil lotes, no logrando tambm o xito esperado visto que, das 18 reas
previstas, apenas 05 tiveram a sua legalizao considerada concluda (SALVADOR, 1989).

51

Embora no seja possvel falar em programas de regularizao fundiria, aes tpicas ocorreram na dcada de
1970. Em 1971, a SETRABES forneceu aos desabrigados da chuva um atestado de ocupante do imvel construdo
em terreno fornecido pela Prefeitura; em 1977 foram emitidos certificados de posse em favor de famlias
desabrigadas em Canabrava e Conjunto Residencial So Cristvo (Conjunto dos Desabrigados); em 1978 os
moradores do PROFILURB I receberam contrato de acordo e compro misso; em 1982 foi utilizado o instituto da
permisso de uso para titular a primeira etapa do loteamento Fazenda Coutos (SALVADOR, 1985).

122

Esse insucesso em relao aos programas pode ser interpretado a partir da anlise das
mensagens e relatrios de gesto enviados Cmara de Vereadores pelos chefes do Poder
Executivo municipal durante o perodo 1983-2002. Embora em praticamente todas as
mensagens estivesse presente a promessa de promover a legalizao da posse da terra ocupada
pela populao de baixa renda, as aes desenvolvidas no atingiam as metas esperadas.
Durante o perodo analisado, o poder pblico procedeu ao cadastramento de imveis,
cadastramento de moradores, escolheu reas piloto, solicitou autorizao da Cmara para
conceder o ttulo, sem, contudo, finalizar a regularizao dos assentamentos, gerando um ciclo
vicioso alimentador de novos programas, novos cadastros, novas autorizaes. Do ponto de
vista prtico, esses programas, alm de representarem um gasto do dinheiro pblico, geravam
frustrao ao morador, pois muitos, apesar de cadastrados, no chegavam a receber o ttulo
prometido. Em outros casos, pde-se observar, no decorrer das pesquisas, moradores que foram
agraciados por ttulos de legalizao emitidos por mais de uma gesto. Isso pode ser
observado no Quadro I, pois muitas reas aparecem como objeto de programas de regularizao
em diversas gestes. possvel ilustrar essa questo tomando como referncia a regularizao
fundiria do loteamento pblico da Boca do Rio, surgido no final da dcada de 1960 para
abrigar famlias relocadas das favelas Ondina e Bico de Ferro. Esse loteamento pblico foi
objeto de programas de regularizao fundiria durante vrios anos e gestes (1986, 1990, 1991,
1992, 1996, 1997 e 2001), sem que o processo fosse concludo, o que impe a necessidade de se
compreender os motivos que levaram no-finalizao desses programas. A falta de concluso
das aes de regularizao fundiria pode ser observada tambm atravs da leitura do Tabela II
que sistematiza as atividades por rea de atuao desenvolvidas pela Secretaria de Terra e
Habitao (SETHA) entre o perodo de 1987 a 1989.

123

Quadro I Levantamento Regularizao Fundiria (1983-2002)

Manuel Castro
1983-1986
Piraj, Marechal Rondon, Lobato,
Alto do Cabrito, Alto da Boa vista,
So Caetano, Capelinha, Baixa do
Camurujipe, Alto do Peru, Calabetao,
Mata Escura, Alto do Arraial, Bom
Ju, Jaqueira do Carneiro, Liberdade,
Curuzu, Baixa dos Frades, Santa
Mnica, Pero Vaz, IAPI, So Gonalo
do Retiro, Caixa Dgua, Antonio
Balbino, Pau Mido, Cidade Nova,
Sertanejo, Pela Porco, Pernambus,
Saramandaia, Cosme de Faria, Baixa
do Tubo, Campinas de Brotas, Alto
de Santa Cruz, Santa Mnica (I e II),
So Cristvo, Sussuarana, Colina
das Malvinas.

Mario Kertz
1986-1988
Nordeste
de
Amaralina, Boca
do Rio Abaet,
Calabar, Vale da
Murioca,
Cosme
de
Farias,
Santa
Mnica,
Nordeste
de
Amaralina, Alto
da Santa Cruz,
Chapada.

Fernando Jos
1989-1992
Loteamento So Cristvo, Baixa
do Tubo, Boca do Rio, Calafate
Beiru, So Cristvo /STIEP Pela
Porco, Vila Antonio Balbino,
Yolanda Pires, So Caetano, Itapu,
Piraj, Nazar, Amaralina, So
Caetano, Piraj , Paripe Valria,
Nova Esperana, Loteamento Beiru,
Vila Antonio Balbino, Nova
Divineia,
Coutos,
Nova
Sussuarana, Bom Ju, Baixa do
Tubo, Profilurb I, Polmica,
Canabrava, Conjunto ACM e
Calafate I, Beiru I, Baixa do Tubo,
Calafate, Rocinha do IAPI, Coutos
III e IV, Beiru II etapa, So
Cristvo/STIEP, Vila Canria e
Conjunto ACM,

Lidice da Matta
1993-1996
Alto de Coutos, Alto do
Coqueirinho, Bate Corao,
Barreiros/Boca do Rio, Beiru,
Bom Ju, Brotas, Cabula, Caixa
Dgua, Campinas de Piraj,
Canabrava, Curuzu, Cosme de
Farias,
Dique
Pequeno,
Engomadeira, Estrada Velha de
Itapo, Fazenda Coutos I, II, II,
IV, V, Fazenda Grande do
Retiro, Fazenda Grande III,
IAPI, Boca do Rio, Malvinas,
Susuarana, , PROFILURB/So
Caetano, Liberdade, Estrada
Velha de Itapo, Estrada das
Barreiras, Fazenda Grande do
Retiro, Campinas de Piraj,
Cabula e Nova Braslia, Alto do
Coqueirinho, Nova Divineia e
Alto da Esperana.

Imbassahy
1997-2002
Fazenda Coutos e
Nordeste
de
Amaralina,
Boca do Rio,
Bairro da Paz,
So
Cristvo
Nova constituinte
Antonio Balbino
Nova Sussuarna,
Mussurunga,
Bate
Corao,
Loteamento
Santo
Incio,
Alto
do
Coqueirinho,
Colinas
de
Mussurunga, Vila
Natal e Pituu.

FONTE: Quadro elaborado pela autora a partir das mensagens enviadas pelo Chefe do Poder Executivo M unicipal a Cmara dos Vereadores, durante o perodo de 1983-2002
(SALVADOR, 1983, 1984, 1986, 1989, 1991, 1992, 1994, 1996, 1997, 1998, 1999, 2001, 2002).

124

Tabela II - Programa de Legalizao: resumo das atividades por rea de atuao (1987 -1989)
reas de atuao

So Cristvo
Baixa do Tubo
Boca do Rio
Pela Porco
N.
Divineia/Rocinha
Coutos I, II, III e
IV
Bom Ju
Profilurb I
Polemica
Nova Sussuarana
Vila Canria
Canabrava
Conjunto ACM
Vila
Antonio
Balbino
Calafate
Beiru
So Cristvo

Data
incio

Total
estimado
de lotes

reas
andamento

em

Total
de
lotes

Atividades
AI

A2

Data de entrega
ttulos
A3

A4
I

II

A5
I

II

III

PREV

EFETT.

08/87
01/88
08/87
11/87
01/88

1.324
61
3.800
388
1.4000

So Cristvo
Baixa do Tubo
Boca do Rio
Pela Porco
Divineia/Rocinha

1.324
61
3.778
388
294

887
61
3.778
388
294

807
61
3.273
388
226

807
61
3.280
105
129

454
01
-

628
66
1.203
92
63

117
16
438
92
15

171
03
171
03
608

390
45
611
-

10/89
06/89
05/89
12/89
-

05/89
-

07/88

5.000

Coutos I, II, III,

IV

2.527

2.572

1.650

547

303

249

14

09/89

08/88

2.821
353
800
2000
600
350
700
113

113

113

113

113

93

31

48
235
62

08/89

Vila
Antonio
Balbino
05/88
58
Calafate
58
58
58
58
56
03
06
47
06/89
01/89
800
Beiru
800
800
225
225
369
75
191
013
08/89
08/89
So
Cristvo 41
(STIEP)
Total
20.568
09
12.944 8.951
7.376
5.325
758
2.890
801
1.324
1.196
AI Topografia e Cadastramento dos Lotes A2 Desenho dos Lotes Cadastrados A3 Convocao Individual dos moradores A4 - Operacionalizao do Processo de Legalizao ( I
atendimento +Abertura+Abertura de Processo) A5 Legalizao Propriamente Dita (I Processos Tramitao + II - Processos Completos + III Lotes Legalizados)
Fonte: Salvador, 1989.

Se, por um lado, o Poder Pblico municipal se apresentava inapto para promover programas
de regularizao fundiria que garantissem a segurana da posse e a integrao socioespacial,
por outro, as aes em relao a determinar o lugar dos pobres na cidade continuaram a ser
empreendidas durante toda a dcada de 1990. Nesse perodo, chegada a hora de extirpar as
favelas e cortios situados em reas objeto de projetos de revitalizao urbana que foram
empreendidos buscando apresentar Salvador ao mundo. Tal modelo est inserido num
processo que busca construir uma nova imagem para a cidade que lhe garanta um lugar na
nova geopoltica das redes internacionais atravs de grandes projetos de construo de
equipamentos culturais, franquias de museus e suas arquiteturas monumentais, cada vez mais
especulares e visados pela mdia e pela indstria do turismo, na maior parte das vezes em
detrimento das necessidades da prpria populao local ao privilegiar basicamente o turismo,
atravs de seu maior chamariz: o espetculo. (JACQUES, 2004).

Assim, o Poder Pblico desconsidera o conceito de patrimnio cultural que inclui os modo de
criar, fazer e viver, trazido pelo texto constitucional brasileiro, e ainda, utilizando-se do
discurso de ilegalidade e insalubridade, passa a promover relocaes dos moradores do Centro
Histrico-Pelourinho, Solar do Unho, Costa Azul, Abaet, e outros cartes postais da
cidade52 . Por mais paradoxal que parea, importante registrar que muitas dessas intervenes
que buscaram a revitalizao de espaos na cidade e que, tiveram como conseqncia a
expulso dos moradores, gerando uma verdadeira insegurana quanto ao seu habitar, tenham
sido financiadas pelo Banco Mundial, instituio que, como visto, propugna a necessidade da
regularizao fundiria em massa para promover a incorporao desses assentamentos
cidade legal.

52

Segundo Monin (1997), durante o ano de 1985 foram relocadas quase 5.000 pessoas oriundas de favelas
localizadas no Costa Azul, Solar do Unho e Centro Histrico Pelourinho.

126

3.4.3 INSTRUMENTOS DE PARCERIA PBLICA E PRIVADA PARA INTERVENO

NO UNIVERSO DA ILEGALIDADE

Se os programas de regularizao fundiria apresentavam pouco resultado at a promulgao

do Estatuto da Cidade, no sentido de assegurar aos moradores o direito moradia e
segurana da posse, o discurso de ordem e controle da ilegalidade continuava sendo utilizado
para promover relocaes.

Na dcada de 1980, porm que a forma de atuar toma feio diferente. O Poder Pblico passa
a buscar no prprio capital imobilirio, principal interessado no controle da chamada cidade
ilegal, apoio logstico e financeiro. No bojo desse novo contexto, aprovada pela Cmara dos
Vereadores a Lei 3.887/1988, Lei da Permuta, que, em sntese, permitia Prefeitura
negociar mais livremente com a iniciativa privada. Nessa parceria entre a Prefeitura e o capital
imobilirio buscando promover a ordem na cidade, cabia quela promover a relocao dos
moradores e a entrega dos terrenos livres e desembaraados ao capital imobilirio que como
contrapartida ao terreno recebido, cabia promover em um novo local a construo de
habitaes legais e urbanizadas para receber os moradores remanejados.

Atravs desse instituto viabilizou-se o remanejamento de algumas favelas em Salvador, com

destaque especial para as da Rocinha do Stiep, Tubo, Cai Duro e Areial, localizadas na
Avenida Magalhes Neto, entre os bairros nobres da Pituba e do Costa Azul. Essa relocao
buscava satisfazer o Poder Pblico, o capital imobilirio e a vizinhana de classe mdia que
conseguia se livrar dos indesejveis vizinhos. Embora essa ao conjunta do capital
imobilirio e do Estado aparentemente satisfizesse a todos, o principal ator, os moradores, no
se mostraram satisfeitos53 . que a alternativa do setor pblico, embora representasse o acesso
regular moradia, estava muito longe de assegurar o direito cidade, visto que, nesse caso
especfico, os moradores foram retirados de rea de grande valorizao imobiliria, localizada
53

Informaes fornecidas por Maria Ubajareida dos Santos, assessora do Centro de Estudo e Ao Social em
entrevista autora, em outubro de 2004.

127

na rea central da cidade, para um local no distante bairro do Beiru, denominado de Arenoso.
Acrescente-se, conforme Gleyde Souza (1988), o fato de as casas construdas pela Empresa
ECOMATI, com recursos financiados pela Caixa Econmica Federal, consistirem em um
cmodo com banheiro de 17m2, em lotes com 84m2, demonstrando que o acesso regular
moradia no significou uma melhora no padro construtivo. Segundo a autora, alm da
vantagem da referida permuta para o capital imobilirio, o Prefeito enviou Cmara a
modificao da ocupao e uso do solo da rea, que passou de local exclusivamente
residencial para uso misto, liberando tambm o gabarito.

Outro instrumento urbanstico utilizado pelo Poder Pblico para intervir nas favelas da cidade
foi a transferncia do direito de construir, (TRANSCON) previsto na Lei Municipal
3.805/1987, que possibilita ao proprietrio de imvel ocupado por favela, construir em outro
local,

potencial

construtivo

equivalente

ao

da

rea

ocupada,

doada

ao

Municpio.(SALVADOR, 1987). No caso de Salvador, a aplicao do TRANSCON no criou

dissabor ao capital imobilirio, ao contrrio, apresentou-se como principal elemento de
especulao do espao urbano.

Quanto a sua utilizao no processo de regularizao fundiria, esse instrumento foi utilizado
pela primeira vez para aquisio da Fazenda Santa Cruz, local onde est situado o Nordeste de
Amaralina, rea que teve origem no parcelamento irregular por parte do proprietrio e que
depois foi sendo adensada atravs de ocupaes espontneas.

Embora a gleba de terra

pertencente ao esplio de Nasser Augusto Borges tenha sido desapropriada pelo Poder Pblico
municipal, houve questionamento do preo pago por parte dos proprietrios. Desse modo, a
Prefeitura, buscando por fim a litgio, ofereceu o pagamento da diferena cobrada em
potencial construtivo, o que foi aceito de pronto.54

Essa operao se fez sob o manto do discurso da necessidade de promover a regularizao

fundiria da rea permutada. Embora a promessa de concluir a legalizao do Nordeste de
Amaralina, numa rea publica de 313.232,28m2, beneficiando aquela populao, que anseia
54

Informaes fornecidas por Adalberto Bulhes, assessor legislativo da Cmara de Vereadores do Municpio de
Salvador, em entrevista autora, em novembro de 2004.

128

pela regularizao de suas moradias h mais de 50 anos (SALVADOR, 1999), tenha

perpassado cinco gestes municipais, at o presente momento os moradores aguardam pela
finalizao do processo de regularizao fundiria da rea. Quanto utilizao do potencial
construtivo recebido, o capital imobilirio foi mais eficiente, pois essa transao pde
viabilizar a construo de inmeros empreendimentos imobilirios espalhados por toda malha
urbana a um custo muito alto para a cidade, visto que a falta de um cadastro que pudesse
assegurar a publicidade, moralidade e controle pblico dessas transaes transformou um
instituto pensado na sua gnese como instrumento de viabilizao da justa distribuio dos
benefcios e nus do processo de urbanizao em moeda especulativa e concentrao de
riqueza.

3.4.4 PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO (PDDU) 2004: O LUGAR

DA REGULARIZAO FUNDIRIA

O PLANDURB, elaborado no final da dcada de 1970 e institucionalizado pela Lei n

3.525/1985, props diretrizes e disposies urbansticas com vigncia at o ano de 1992.
Aps esse prazo, o Poder Pblico municipal esboou algumas tentativas de elaborao de
um novo plano sem, contudo, concretiz-las. Apenas em 1998 foi constitudo um grupo
intersetorial de trabalho, formado por tcnicos da prefeitura e consultores externos, para
proceder elaborao de um novo plano diretor, sendo produzido um minucioso diagnstico
composto por mais de 50 estudos sobre os aspectos fsicos, sociais, econmicos, ambientais
e administrativos do Municpio.55

O processo de elaborao do projeto de lei do plano diretor durou quase cinco anos e, durante
todo esse perodo, os trabalhos produzidos ficaram encastelados na Secretria Municipal de
Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente (SEPLAM), ferindo frontalmente a Lei municipal
3.345/1983, que prev a participao comunitria no processo de planejamento. Finalizados os
55

Ver Decreto n 12.086/1998, que dispe sobre a elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento do
Municpio de Salvador/1998 e d outras providncias (SALVADOR, 1998)

129

estudos e a elaborao do projeto de lei do plano diretor em fevereiro de 2003, j sob a

vigncia do Estatuto da Cidade, a SEPLAM designou apenas duas audincias pblicas com o
objetivo de apresentar o resultado dos trabalhos aos habitantes da cidade. A falta de
participao no processo de elaborao do plano gerou a mobilizao de diversos setores da
sociedade civil no sentido de forar a ampliao das esferas participativas.

56

Apesar da mobilizao da sociedade civil, o projeto do plano diretor foi enviado, em julho de
2004, Cmara de Vereadores, que sumariamente o transformou na Lei 6.586/2004, que
dispe sobre o PDDU.

No que concerne regularizao fundiria, embora no tenha havido um estudo que tratasse
especificamente dessa questo,

no

trabalho

denominado

Habitao

em Salvador,

coordenado pelo arquiteto Luiz Antonio de Souza, o autor do trabalho chama ateno para a
necessidade de polticas pblicas que busquem reverter o alto grau de ilegalidade urbanstica
(cerca de 70% das edificaes da cidade foram construdas margem da legislao
urbanstica). Em relao legalizao dos lotes, atravs da aplicao do CDRU, o autor
reconhece a fragilidade dos programas propostos ao longo dos anos e alerta para a
necessidade de tratamento da questo.

A legalizao da posse da terra no vem obedecendo a sua insero dentro de

um programa habitacional de interesse social, conforme previsto em Lei.
Contudo estas concesses vm ganhado importncia, do ponto de vista da
ao social, em razo de ser a legalizao da posse da terra uma exigncia da
Caixa Econmica Federal, para acesso a programas para financiamento de
construo e ou melhoria de moradias. Ao mesmo tempo em que a maquina
administrativa orientada para aes individualizadas e tpicas,
assentamentos de populao na cidade, como o Nordeste de Amaralina est
com o processo de legalizao de pouco mais de 313.000m2, h dcadas por
56

Como instrumento de mobilizao, foram organizados diversos encontros temticos, houve a criao do Frum
Popular de Acompanhamento do Plano Diretor do Municpio de Salvador e representao pela a FABS e OAB
junto ao Ministrio Pblico Estadual. A partir da foi instaurado, atravs da Portaria 5/2003, pela Promotora de
Justia da Cidadania, Cristina Seixas Graa, um inqurito civil pblico que deu origem a diversas aes judiciais
buscando impedir que a proposta do plano diretor fosse votada sem a participao da sociedade. Embora essa
ao tenha conseguido liminares proferidas suspendendo as audincias pblicas, em junho de 2004, as vsperas
dos feriados juninos, o Tribunal de Justia ps fim questo, autorizando a votao do Plano Dire tor pela
Cmara dos Vereadores (LIMA, 2003).

130

concluir-se, como do mesmo modo, est por finalizar-se a regularizao e

titulao fundiria da rea da Boca do Rio, entre outras situaes.
(SALVADOR, 2000, s.p).

O PDDU tratou a questo da regularizao fundiria no bojo das diretrizes estabelecidas para
a poltica habitacional, sendo proposta a criao de AEIS, como instrumento de combate
excluso e pobreza, espao para a regularizao fundiria e urbanizao mediante a criao
de planos especficos elaborados de forma interdisciplinar com a participao da comunidade
e respeitando os valores culturais da populao (SALVADOR, 2004).

Para a regularizao e implantao das AEIS, o Plano estabelece uma srie de diretrizes
dirigidas

trs

categorias

previstas: AEIS

reas

ou

edificaes ocupadas

predominantemente por assentamentos de ocupao precria e popular em reas de

propriedade pblica; AEIS II reas ou edificaes ocupadas predominantemente por
assentamentos de ocupao precria e popular em reas de propriedade privada; AEIS III
reas desocupadas destinadas a habitao de interesse social. Para essas reas, o PDDU afirma
o carter interdisciplinar nas intervenes prevendo, de forma integrada, a regularizao
jurdica, fundiria e urbanstica, a melhoria dos padres de habitabilidade e dos padres das
edificaes, a adequao da legislao urbanstica aos padres locais e o apoio organizao
comunitria. Tambm dispe sobre a participao na elaborao de planos e projetos e no
acompanhamento das intervenes; critrios de definio de prioridades na institucionalizao
das reas, tipologias de interveno; prioridade das AEIS nos programas de regularizao; a
institucionalizao especfica das AEIS III; os instrumentos de poltica urbana passiveis de
aplicao nessas reas.

Sobre os instrumentos de poltica urbana cabe destacar que, apesar de previstos, na sua maior
parte, no so acompanhados de indicaes quanto s formas de aplicao de maneira isolada
ou combinada a outros instrumentos em cada tipologia de AEIS. Os instrumentos so citados e
agrupados em quatro categorias: relativos a regularizao fundiria (em sentido restrito), para
induo de empreendimentos de urbanizao, para aquisio de reas com vistas localizao
de AEIS III e para gesto. No faz previso de utilizao de outorga onerosa do direito de

131

construir como um instrumento que, pelo carter redistributivo, poderia ser til nos programas
e projetos de regularizao das AEIS.

O Plano Diretor estabeleceu a criao de 42 novas reas, alm de manter as reas

anteriormente consideradas como APES (Mapa 1), nas quais o plano probe o remembramento
de lotes, salvo para a implantao de equipamentos comunitrios e de interesse coletivo ou
quando necessrio para a conformidade dos lotes com a rea mnima exigida para a titulao.
importante ressalvar, entretanto, que o Plano prev que at a institucionalizao das AEIS
devem prevalecer os parmetros vigentes poca da promulgao do plano (SALVADOR,
2004a).
As condies de elaborao e aprovao do PDDU apontam para a necessidade de uma
reflexo cuidadosa sobre o seu contedo. Esse esforo deve contemplar a anlise sobre a
indicao e critrios de aplicao dos instrumentos de poltica urbana, sobretudo quanto ao
cumprimento da funo social da cidade e da propriedade.
O dever ser participativo estabelecido pelo plano diretor parece estar em contradio com o
prprio processo de sua elaborao que, como visto, foi atropelado por inmeras aes por
parte da Administrao Pblica municipal buscando impedir a participao da sociedade civil.

No que se refere diretriz que aponta para a necessidade da regularizao fundiria ser
implementada atravs da integrao de polticas de legalizao dos lotes com a regularizao
urbanstica, essa no foi levada em considerao na elaborao do Programa de Regularizao
Fundiria proposto pela Secretaria de Habitao no decorrer da elaborao da proposta do
Plano Diretor, que almejava distribuir de 100 mil ttulos. Feitas essas consideraes, as
diretrizes apresentadas parecem fazer parte apenas do plano discurso.

4 A REGULARIZAO FUNDIRIA APS O ESTATUTO DA

CIDADE
Neste captulo, prope-se analisar as aes pblicas e privadas que buscaram a regularizao
fundiria de Salvador aps a edio do Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, e em que
medida essas aes foram capazes de promover a segurana da posse, o direito moradia e o
direito cidade.

4.1 AS MODIFICAES NO MBITO LEGISLATIVO

Aps a promulgao do Estatuto da Cidade, o Poder Executivo municipal, sob o argumento de

adequar a legislao local ao novo marco normativo, enviou projetos de lei Cmara dos
Vereadores, que resultaram na insero da concesso de uso especial para fins de moradia na
Lei Orgnica do Municpio (LOM), atravs da Emenda n 16/2002 e na promulgao da Lei n
6.099/2002, regulamentada pelo Decreto 13.532/2002 (SALVADOR, 2002a; 2002b; 2002c).

A tramitao desses projetos de lei na Cmara Municipal no se deu de forma pacfica. A

proposta originria do Poder Executivo previa a alienao, atravs de ttulos individuais de
propriedade plena, em detrimento da concesso de uso especial para fins de moradia. Na
mensagem que acompanhou o projeto de lei, embora houvesse a meno de que se tratava de
modificaes necessrias para adequar a legislao municipal vigente ao Estatuto da Cidade, o
Prefeito recorria aos argumentos do economista Hernando De Soto:

134

Somente a aquisio da propriedade do terreno pode, portanto, modificar tal

realidade, que foi, inclusive objeto de comentrio do jornalista Elio Gaspari,
publicado no jornal Folha de So Paulo, edio de 21 de janeiro de 2001. Na
matria, o jornalista abordou o livro de Hernando de Soto, que retrata, em
todas as suas etapas, a verdadeira odissia dos hericos empreendedores do
andar de baixo na busca desesperada pelo seu titulo de proprietrio.
(SALVADOR, 2002)

Essas consideraes do Chefe do Poder Executivo fizeram abrir, na Cmara, o debate sobre as
formas de titulao e segurana da posse, passando os vereadores de oposio a obstruir os
trabalhos a fim de impedir que a proposta enviada fosse aprovada; aps longo debate, foi
apresentado um substitutivo de lei que previa a concesso de uso para fins de moradia como o
caminho a ser percorrido na titulao das reas pblicas municipais. Contudo, a referida lei
no descartou totalmente a possibilidade de proceder doao das terras municipais, visto que
expressamente previu que havendo interesses pblico justificado, o chefe do Poder Executivo, uma
vez esgotadas as possibilidades de outorgar a concesso do direito real de uso, nos termos da Lei
Orgnica do Municpio de Salvador, poder alienar as reas de terreno de propriedade do Municpio,
declaradas como de interesse social para fins de habitao popular.

E mais, o Decreto 13.532/2002 que regulamentou a Lei n. 6.099/2002 prev que

considera-se interesse pblico devidamente justificado para fins de alienao
nos termos da Lei Orgnica do Municpio de Salvador, as reas de terreno de
propriedade do Municpio declaradas como de interesse social para fins de
habitao popular que j estejam beneficiadas com servios de urbanizao e
infra-estrutura. (SALVADOR, 2002c).

Vale ressaltar que a escolha pela concesso de uso especial para fins de moradia no se deu
apenas pela presso dos vereadores de oposio, mas, sobretudo, em razo dos altos custos
que a doao enseja. Segundo o ento Secretrio de Habitao, Fernando Medrado, a titulao
atravs da escritura de doao envolveria o custo da elaborao da escritura pblica, o
pagamento do imposto de transmisso inter vivos, o custo maior de registro, o que segundo
ele, em mdia equivaleria a R$ 400,00 (quatrocentos reais) por habitante, terminando por

135

inviabilizar o programa57 .

4.2 O PROGRAMA MUNICIPAL DE REGULARIZAO FUNDIRIA (2002-2004)

Em seguida a aprovao da Lei de Concesso de Uso para Fins de Moradia na Cmara

Municipal, a Prefeitura, atravs da Secretaria de Habitao - Coordenadoria de Regularizao
Fundiria (CRF) deu incio ao Programa Municipal de Regularizao Fundiria. O programa
proposto buscava intervir nos assentamentos ocupados por populao de baixa renda
construdos margem da legalidade urbanstica e fundiria, materializados nas favelas e
loteamentos pblicos, no sendo contemplados os cortios e arrendamentos.

No que concerne ao domnio das reas objeto do programa, a interveno restringiu-se a reas
integrantes do patrimnio do municpio adquiridas ao longo dos anos atravs de compra,
desapropriao, arrematao, permuta e doao feita pelo governo do Estado, especificamente
para o programa em curso58 . Apesar da existncia do Programa Nacional de Apoo a
Regularizao Fundiria Sustentvel, no houve a efetivao de convnio visando
transferncia de reas ocupadas pertencentes ao patrimnio da Unio59 , no foram aportados
recursos federais especficos para esse fim60 bem como as diretrizes estabelecidas pelo
57

Informaes fornecidas por Fernando Medrado, Secretrio de Habitao da Prefeitura Municipal de Salvador,
em entrevista autora, em fevereiro de 2004.
58
As reas doadas pelo Estado Prefeitura foram as ocupadas pela Vila Hermnia, Vila Conceio, Vila Joclia,
Sarambandaia, Baixa Fria (Boca do Rio), Sussuarana e Narandiba. Ressalte-se que a Vila Conceio e a Vila
Hermnia tiveram origem na dcada de 1940, com as primeiras ocupaes coletivas ocorridas na cidade e,
embora, h muito, essas reas j tenham sido desapropriadas, estavam pendentes de um processo de
regularizao.
59
Registre-se que, segundo informou a responsvel pela Delegacia do Patrimnio da Unio, Ana Villas Boas,
grande parte das reas pertencentes Unio, ocupadas pela populao de baixa renda foram repassadas a
HAMESA, em 1975, atravs de termo de aforamento. A partir desse ano, houve algumas tentativas de promover
regularizao fundiria nessas reas sem, contudo, apresentar grandes avanos. Atualmente, as atribuies e
patrimnio da HAMESA encontram-se com a Companhia de Desenvolvimento Urbano (CONDER). No final de
2004, a C0NDER deu inicio aos trabalhos para promover uma regularizao fundiria de rea piloto.
60
Programa Nacional de Apoo a Regularizao Fundiria Sustentvel, proposto pelo Ministrio das Cidades
considerou a regularizao fundiria como um processo amplo que no deve ser reduzido a sua dimenso
jurdica, devendo a regularizao jurdica das reas e dos lotes necessariamente ser conciliada com a
regularizao urbanstica e ambiental dos assentamentos bem como com a introduo de programas
socioeconmicos (FERNANDES, 2004).

136

Programa Nacional no foram levadas em considerao.61

O Programa Municipal de Regularizao Fundiria foi iniciado no ano de 2002 e propunha

distribuir at o final de 2004, ano do trmino da gesto do ento Prefeito Antonio Imbassahy,
100 mil ttulos de concesso de uso para fins de moradia em favelas e loteamentos pblicos
implantados em rea de domnio pblico municipal situadas em vrios pontos da malha
urbana, conforme Mapa II. No inicio da realizao do Programa, a Prefeitura, utilizando o seu
quadro tcnico realizou diretamente o cadastro das reas objeto da titulao. Com o
crescimento do nmero de reas contempladas, houve a abertura de licitao para a
contratao de duas empresas para proceder ao cadastro das reas.

O procedimento para a legalizao fundiria passou por vrias etapas. Aps a escolha da rea,
a SEHAB-CRF preparava uma pasta me constando a escritura e o mapa de toda a rea a ser
regularizada. Em seguida, era feito o cadastramento no local, identificando quadra e lote,
sendo elaborado o cadastro socioeconmico do(a) morador(a), bem como o cadastro do
imvel; o(a) morador(a) ento recebe um comunicado informando sobre o processo de
titulao e uma lista dos documentos necessrios para instruir o pedido. A seguir, eram
emitidas as escrituras de legalizao referentes aos processos deferidos e, por fim, entregues
os ttulos individuais. Ficava a cargo da empresa contratada, praticamente todo o processo de
interveno. Aps traar a poligonal, a Prefeitura entregava a rea para a empresa contratada,
que deveria atuar desde a mobilizao (distribuio de convites) at a emisso dos ttulos,
restando Secretaria de Habitao a assinatura do titulo, aps verificao dos requisitos, e a
mobilizao de todo o seu corpo tcnico para participar da entrega do titulo em sesso solene.
Aps a distribuio do ttulo, o beneficiado(a) dirigia-se ao cartrio de imvel para proceder
ao registro das escrituras concedidas mediante o pagamento da taxa de 20 reais 62 , valor fixo,
em razo de no constar no ttulo o valor do imvel.

62

63

Na oportunidade da pesquisa, nos cartrios de imveis, a autora pde verificar que o valor foi majorado para
R$ 30,00 (reais). Em muitos casos havia um custo adicional de R$ 20,00 (vinte reais) em razo da necessidade de
proceder ao desmembramento do registro para outro cartrio.
63
Entrevista autora concedida por Almir Santos, coordenador em exerccio do Programa Municipal de
Regularizao Fundiria, em 2004.

137

Durante todo esse processo, a participao dos moradores restringia-se apenas entrega da
documentao solicitada no dia e horrio determinado e sua presena na solenidade de
entrega de ttulos. Em relao s associaes e conselhos de moradores, no houve qualquer
participao na concepo e elaborao do programa bem como na definio da metodologia
empregada. A participao das associaes praticamente no existiu tambm no decorrer do
programa; quando ocorria, restringia-se ao fornecimento das sedes para servir de ponto de
apoio e colaborao no processo de reconhecimento da rea.

138

Tabela III
Programa Municipal de Regularizao Fundiria (2002-2004)
Local

Cadastros
realizados 64

Processos
Deferidos65

Escrituras
Entregues

1
2
3
4

Alto da Esperana
Alto do Coqueirinho
Arenoso/Tancredo Neves
Bairro da Paz

371
2.121
635
3882

312
2.093
484
2844

245
1.977
388
2285

5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22

Baixa do Camurujipe - S o Caetano

Bate Corao
Boca do Rio
Bom Ju
Calabeto
Chapada do Rio Vermelho
Colinas de Mussurunga
Engomadeira
Fazenda Coutos I
Fazenda Coutos II
Fazenda Coutos III
Fazenda Coutos IV
Fazenda Grande do Retiro
Jaqueira do Carneiro
Liberdade Caixa Dagua
Marechal Rondon
Nova Braslia Itapu
Nova Braslia do Aeroporto

1.108
2.392
4260
1676
1524
3544
755
1459
410
508
1262
891
3692
1104
2942
2077
2538
687

1.092
2.121
2890
1650
1428
2201
712
1368
410
485
1240
835
3669
1090
2608
1995
1885
623

918
2.006
2647
1514
1323
1308
596
1239
398
423
1140
610
3113
866
2474
1667
1682
291

23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33

Nova Divineia (IAPI)

Nova S ussuarana
Nova Mata Escura
Nova Constituinte
Pituau
Polmica
Profilurb
Recanto dos Coqueiros
S anta Cruz
S o Cristovo
S o Gonalo do Retiro

803
2501
1281
2039
867
746
530
385
819
2759
1850

799
171
1281
1737
867
701
455
385
545
2620
1851

622
257
1151
1537
862
667
366
334
446
2127
1723

34
35
36
36
38

S aramandaia
S ete de Abril
Vila Conceio Liberdade
Vila dois Irmos
Vila Herminia
TOTAL

2556
349
1884
1519
996
61.288

2453
303
1559
1443
905
53.362

2351
250
1483
1289
486
44.647

Data
da
entrega67

Escrituras
Registradas 68

66

64

Out. 2003
Jan/out/2002
Set.2004
Abri 2004
Set. 2002
Dez.2003
M ai 2004

Jul. 2004
Jan. 2002
Set. 2004
M ai 2004
Set. 2004
Dez 2004
Nov 2003
Set. 2004
Dez. 2003

Set. 2002
M ai 2004
Jan. 2004
Out. 2003
Jul. 2004
Fev. 2004
Out. 2002
Out. 2003
Set. 2003 e
fev 2004
Out. 2003
Jul. 2004
Ago 2004

s/informao
167
01
136
s/informao
68
156
178
40
s/informao
00
156
15
05
10
03
501
88
279
178
150
s/informao
07
113
10
79
91
128
14
00
250
164
243
312
00
s/informao
70
39
3.651

Dados fornecidos pela CRF/SEHAB (atualizado em 19.10.2004)

Dados fornecidos pela CRF/SEHAB (atualizado em 19.10.2004)
66
Dados fornecidos pela CRF/SEHAB (atualizado em 19.10.2004)
67
Pesquisa realizada no Dirio Oficial do Municpio (2002 2004)
68
Levantamento realizado pela autora deste trabalho nos Cartrios de Imveis da Comarca de Salvador
65

139

140

4.2.1 A CONCEPO DA REGULARIZAO FUNDIRIA

No obstante a meta estabelecida pelo programa, de efetuar a distribuio de 100 mil ttulos
no ter sido alcanada, o nmero de ttulos entregue, cerca de 45 mil, representa um avano
quantitativo em relao a outros programas de regularizao fundiria propostos pelo
municpio69 . Entretanto, preciso trazer baila algumas questes referentes concepo do
programa e seu modo de execuo. Essas consideraes no tm a pretenso de aferir
resultados conclusivos ou estabelecer uma anlise estrutural do impacto do programa na
promoo da segurana da posse, pois qualquer anlise conclusiva em relao a essas
questes seria precipitada, tendo em vista que o programa analisado foi concludo a menos
de seis meses e muitos dos efeitos ainda sequer ocorreram. Desse modo, prope-se apenas
tecer algumas consideraes preliminares que podero servir de base para futuras
pesquisas.

Quanto concepo de regularizao fundiria adotada, o programa optou por aderir quela
j implementada no municpio antes da promulgao do Estatuto da Cidade, ou seja, o
programa ficou restrito a distribuio de ttulos. No houve integrao entre a distribuio
de ttulos e a regularizao urbanstica, nem uma ao orquestrada com outras polticas
pblicas municipais.

Essa opo do Poder Pblico municipal feriu frontalmente as diretrizes elencadas no Plano
Diretor e na proposta das diretrizes da Poltica Habitacional de Interesse Social (PHIS)70 ,
elaborada conjuntamente pela Secretaria de Habitao e Secretaria de Planejamento
(SALVADOR, 2001), como se pode inferir das consideraes a seguir.

69

No perodo de 1997-2000, gesto do Prefeito Imbassahy, no mbito do Programa de Regularizao

Fundiria executado pela SEMIN, foram regularizados cerca de 4.600 lotes em diversas reas da cidade
(SALVADOR, 2002).
70
Trabalho elaborado para a Prefeitura de Salvador, finalizado em dezembro de 2001, com apresentao em
Seminrio, pela profa. ngela Gordilho Souza.

141

Para o planejamento e a gesto da PHIS, que pela proposta dever estar de

acordo com as diretrizes setoriais e espaciais do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano e Ambiental - PDDU do Municpio, com a
poltica de terras municipais, e com as polticas setoriais relativas sade,
educao e cultura, emprego e renda, segurana, assistncia social e
conservao ambiental, o principal instrumento proposto compreende o
Plano Especifico de rea de Especial Interesse Social AEIS, que tem
como objetivo principal efetivao da regularizao fundiria e
urbanstica. (SANTOS, C., 2003, s.p).

Logo, do texto descrito, induz-se que h um conflito conceitual na prpria esfera do

municpio e, o pior, na prpria Secretaria de Habitao. Enquanto o conceito de
regularizao fundiria trazido pela PHIS busca articular a legalizao, urbanizao e
integrao social, o Programa de Regularizao Fundiria proposto teve como objetivo
apenas a distribuio de 100 mil ttulos de concesso especial de uso para fins de moradia.

O no-enfrentamento da questo urbanstica atravs de um plano especifico de urbanizao

repercutiu na qualidade do programa sob diversos aspectos, destacando-se, dentre eles, a
dificuldade de proceder a um registro seguro nos cartrios de imveis, a distribuio de
ttulos apenas para parte dos moradores gerando um processo de insegurana, o nmero alto
de transferncia em localidades como Boca do Rio, e outras.

4.2.2 A (IN) SEGURANA DA POSSE

Aps situar o conceito de regularizao fundiria trazido pelo programa implementado pela
Prefeitura de Salvador, faz-se necessrio refletir em que medida a citada interveno obteve
xito em promover a segurana da posse dos moradores desses assentamentos. Segundo a
Coordenadora do Programa, esse o principal motivo pelo qual as pessoas buscam o ttulo:

142

Eles querem ter segurana. Eles querem ser proprietrios. A grande

verdade que todo mundo que procura a legalizao est se sentindo
invasor, inclusive depois o lanamento no IPTU espontneo. [...] O
medo muito grande para quem invadiu71 .

4.2.2.1 (In) segurana e falta de informao

A determinao do Secretrio de Habitao era apenas beneficiar ocupantes de terras

pblicas municipais caracterizadas como invases j consolidadas, por serem dotadas de
infra-estrutura como as que j dispem de redes de energia eltrica, gua e esgotamento
sanitrio

implantadas

integrantes

em

programas

habitacionais

de

interesse

social.(SALVADOR 2002).

Contudo, no houve um diagnstico prvio das reas contempladas pelo Programa, a fim de
que fossem verificadas as condies de infra-estrutura existentes. O Prefeito, atravs de um
novo decreto, inseriu no Programa Habitacional de Interesse Social, objetivando outorga de
concesso especial de uso para fins de moradia, quaisquer reas de terrenos ocupadas,
integrantes dos bens dominicais pertencentes ao Municpio de Salvador. (SALVADOR,
2002d), o que significou, em tese, que todas as reas ocupadas do municpio puderiam ser
beneficiadas pela concesso de uso especial para fins de moradia.
Entretanto, mesmo nas chamadas invases consolidadas existiam moradias que no
podiam ser regularizadas por estarem localizadas em reas nom edificandi (zona de risco,
zona de declividade, rea de proteo ambiental, margem de crregos, fios de transmisso
eltrica) ou em terrenos de domnio privado. Nesses casos, a empresa contratada sequer
fazia o cadastramento do imvel ou, quando o fazia o processo era indeferido. Essas
questes

no

enfrentadas,

alm de comprometerem a integralidade do

trabalho,

contriburam para que a mdia de imveis regularizados nas invases consolidadas

71

Informaes fornecidas pela Coordenadora do Programa Municipal de Regularizao Fundiria em

entrevista autora, em setembro de 2004.

143

escolhidas para a interveno no ultrapassasse 60%72 .

A falta de explicao por parte da Prefeitura dos motivos que ensejaram o indeferimento
dos processos ou da no distribuio de ttulos em determinadas localidades terminou
gerando, nos moradores que no foram beneficiados pelo programa uma sensao ainda
maior de insegurana. Essa questo pode ser observada nos fragmentos transcritos:

Agora que a Prefeitura deu para uma parte e no deu para outra; a gente
ficou com medo de aplicar um dinheiro aqui e depois quererem colocar a
gente num embrio que no suficiente. Eu mesmo fiquei insegura sem
saber o que est ocorrendo. (...).O fato da gente no ter recebido o ttulo,
deixou a gente mais inseguro. Porque que a gente no? Porque no tem
uma resposta para dar? Porque no diz nada? Porque justamente essa rea
que foi inscrita para o Viver Melhor, justamente essa rea no recebeu o
ttulo? (...) Porque a gente no, se todo mundo tem? 73
Enquanto h pessoas que esto felizes e seguras, h outras que esto mais
inseguras ainda, pois pensam que: se eu no recebi porque eu no vou
receber nunca. Ento eu no tenho direito. No sei para onde foi parar
meu documento. No sei onde foi parar o meu cadastro. No tem
resposta.74

4.2.2.2 (In) segurana e o processo eleitoral

O processo de desinformao dos interessados demonstra cabalmente que no foram

abertos canais de participao durante a implantao do programa de regularizao
fundiria. Essa falta de participao dos beneficiados foi ainda mais agravada em funo do
programa ter sido implementado durante um ano eleitoral. A prefeitura buscava cumprir a
meta de 100 mil ttulos antes do final da gesto municipal e, para tanto, era preciso
72

Informaes fornecidas por Almir Santos, sub-coordenador do Programa de Regularizao Fundiria, em

entrevista autora, em outubro de 2004.
73
Informaes fornecidas por lideranas da Comisso de Moradores de So Gonalo do Retiro, em entrevista
autora, em dezembro de 2004.
74
Informaes fornecidas por liderana da Sociedade Beneficente de Defesa do Terreiro de Sogboad de
Nova Braslia, em entrevista autora, em dezembro de 2004.

144

distribuir o maior nmero de ttulos no menor espao de tempo, equao difcil em se

tratando de regularizao fundiria.

Dos quase 45 mil ttulos distribudos, grande parte foi

entregue entre maio e outubro de 2004.

A vulnerabilidade ocasionada pela ilegalidade jurdica dos lotes ocupados ainda representa
um campo frtil para os processos as barganha eleitorais no processo de titulao das reas.
Os vereadores e cabos eleitorais apresentavam-se como uma espcie de canal
participativo, cuja tarefa consistia em disponibilizar a sede da associao, emprestar o
carro de som. Em alguns casos, houve at mesmo a distribuio de material de campanha
relacionando o ttulo a um determinado candidato. Nesse sentido, Alisson Sousa analisa o
Programa.

Alm da burocracia do setor publico, questes de ordem poltica e

partidria interferiam na autorizao e liberao da localidade para incio
das atividades. Ento, antes da autorizao e liberao da localidade para
o Instituto Brasil (neste relato) realizar o trabalho de campo, a prefeitura
visitava o local juntamente com o vereador responsvel pelo bairro e
com uma liderana do bairro, que era cabo eleitoral do respectivo
vereador, para uma reunio inicial, onde a PMS explicava o trabalho de
melhoria a ser realizado e definia tambm o espao para servir de
escritrio, enquanto a ONG (IB) permanecesse no local. (SOUSA, 2004)75

A vinculao entre a forma de execuo do programa e o processo eleitoral tambm pde

ser observado durante as entrevistas feitas com as lideranas. Das 12 reas investigadas,
em apenas duas no houve meno influncia dos vereadores durante o processo de
implementao do programa. Essa vinculao apresentava-se como algo to natural que
mesmo as associaes vinculadas a vereadores tratavam da participao deles como algo
intrnseco ao prprio processo participativo. Em determinada localidade pde-se constatar
a distribuio de ttulos na residncia do cabo eleitoral, conforme revela entrevista
abaixo,

75

O autor do trabalho fez parte da equipe de tcnicos contratados pelo Instituto Brasil (IB) para atuar no
Programa de Regularizao Fundiria. Durante sete meses trabalhou nos assentamentos de Nova Braslia em
Itapo, Saramandaia, Nova Constituinte e Fazenda Coutos III.

145

Foi em poca de eleio e eu trabalhava com um candidato a Prefeito e a

outra Diretora da Associao com um candidato a Vereador. Resultado, o
candidato dela desistiu de ser Prefeito e foi ser candidato a vereador; a
ocorreu o problema. Os ttulos no puderam ficar sendo mais entregues na
Associao e passaram a ser entregues aqui em casa. Ento houve
denncia e o meu candidato a vereador pediu para eu suspender a entrega,
para no prejudicar a candidatura dele, e at hoje no voltaram. Eu sempre
estou ligando pra l e a DESAL no est mais funcionando l e a o
pessoal todo dia me pergunta e eu no sei. Suspenderam de entregar aqui
por causa desse problema e eu no tinha nenhum tipo de propaganda para
no ter esse problema 76 .

As influncias polticas eleitorais que permearam o programa durante a sua execuo do

pistas para revelar um dos motivos que podem ter guiado a opo do Poder Pblico
municipal por um conceito de regularizao fundiria restrito a distribuio em massa de
ttulos.

4.2.2.3 (In) segurana e a integrao socioespacial

Esse caminho parece no ter sido hbil para viabilizar a promessa de integrao espacial
constante na fala da coordenadora do programa eles passam a ser reconhecidos como
moradores, a invaso deixa de ser invaso e passa a ser um bairro medida em que se
regulariza77 .

Por outro lado, a insero no universo da legalidade fundiria cria, no morador que
beneficiado pelo programa, a esperana, mesmo que ilusria, de que ser legal ir habilitlo ao acesso infra-estrutura e a outros benefcios da urbanizao; afinal, durante muito
tempo, o discurso dos Poderes Pblicos para negar a urbanizao de assentamentos ilegais
76

Informaes fornecidas por liderana Associao Beneficiente dos Moradores de Nova Constituinte, em
entrevista autora, em dezembro de 2004.
77
Informaes fornecidas pela Coordenadora do Programa Municipal de Regularizao Fundiria autora,
em setembro de 2004.

146

era justamente a condio de ilegalidade.78 As falas transcritas a seguir revelam essa

questo.
Eu sempre tive um sonho de ver o nome SARAMANDAIA pintado no
nibus, quem sabe depois dessa escritura a gente no consegue 79 .

A partir de o momento dessas escrituras, valorizou mais. O ttulo vai

ajudar a melhorar isso aqui. Vai influenciar o governo a fazer alguma
coisa pra melhorar80 .

4.2.2.4 (In) segurana e a titulao

A relao entre percepo de segurana e o ttulo aparece de forma reiterada durante as

entrevistas realizadas, os entrevistados ao serem questionados sobre o significado do ttulo,
relacionava-no imediatamente segurana da posse. Pode-se perceber a crena de que o
ttulo por si s serve como uma proteo de garantia e permanncia na rea ocupada. Essa
relao no feita apenas por aqueles que ocuparam a rea a revelia do proprietrio, mas
tambm por aqueles que, tendo comprado a rea de loteador clandestino, tinham apenas o
recibo de compras e vendas e no possuam a escritura do terreno.

O sentimento de insegurana tem razo de ser em decorrncia da interveno da prefeitura

e do governo do Estado, pois como visto neste trabalho, a remoo dos moradores ilegais
ainda apresentou-se como realidade durante o decorrer de toda a dcada de 1990. Aps o
recebimento do titulo, h uma sensao de estar amparado pela lei, o que significa estar
protegido contra ameaa de expulso. A fala transcrita do diretor da Associao
78

Durante muito tempo, a falta de escritura pblica impediu que os moradores obtivessem alvar de
construo e licenciamento aprovados pelo rgo competente. No mbito da cidade de Salvador, essa s ituao
s foi modificada pela Lei Municipal n 5.534/1999, que dispe sobre a dispensa da apresentao de escritura
pblica do terreno para emisso de fiscalizao e licena em terrenos com metragem inferior a 125m. Isso
significa que mesmo os moradores que tiveram acesso ao solo urbano margem da legalidade, seja atravs de
ocupao, compra informal ou outros meios, podem, em tese, solicitar a licena para construir legalmente as
suas casas.
79
Informaes fornecidas por liderana da Associao Beneficiente das Senhoras do Bairro de Saramandaia,
autora, em dezembro de 2004.
80 80
Informaes fornecidas por liderana Associao Beneficente dos Moradores de Nova Constituinte, em
entrevista autora, em dezembro de 2004.

147

Comunitria de Nova Braslia sintetiza o sentimento revelado pelos demais entrevistados

no decorrer da pesquisa:

A pessoa que consegue a sua escritura, a sua posse de terra, se sente

realmente seguro. Aqui eu t com o meu documento. como se voc
comprasse qualquer outra coisa, digamos assim, um carro, um
computador e voc tivesse, digamos assim sem o documento, sem a nota
fiscal na mo e ai voc fica com aquela expectativa, ser que esse carro
no tem outro dono? Ser que o dono no vai aparecer a qualquer
momento ou vai vim com a policia?81

importante ressaltar que, em duas reas pesquisadas, Bairro da Paz e Pituau, embora
tenha sido revelada a relao entre segurana da posse e titulao, ficou evidenciada
apreenso quanto possibilidade da ao do mercado imobilirio na rea legalizada. A
preocupao deve-se ao fato de ambas estarem situadas em rea de grande valorizao
imobiliria, alm de tradicionalmente serem comunidades mobilizadas para a questo da
luta pela moradia e direito cidade. Contudo, ao expor essa preocupao, as lideranas
entrevistadas ponderam que essa questo no se apresenta como uma preocupao da
comunidade, estando restrita s lideranas do Bairro da Paz82 :

Ai eu vejo que o mais forte para mim que voc sendo proprietrio e voc
se sentindo dono desse terreno voc pode a qualquer tempo vender, e
vender significa vender a qualquer um. [...] Quem vai querer comprar a
rea do Bairro da Paz no um morador que vai sair corrido da
Saramambaia, sei l de onde for ou vai ter necessidade de morar no Bairro
da Paz, pode at ser, mas vai ser a minoria. Quem vai querer comprar o
terreno o grande capital imobilirio que est tomando toda a Paralela.
Ns somos uma espinha na garganta de todos eles. O Bairro da Paz foi

81

Informaes fornecidas por liderana da Associao Comunitria de Nova Braslia autora, em dezembro
de 2004.
82
O PDDU 2004 considerou o Bairro da Paz como AEIS, entretanto disps que at sua institucionalizao
prevalecem os padres urbansticos vigentes poca da aprovao do Plano.

148

justamente gravado num lugar onde qualquer estrutura imobiliria

gostaria de estar.83

No documento, tem autonomia para vender e eles mesmos querem

comprar. Ento no terminou essa guerra ainda. Eu estou chamando esse
procedimento de guerra fria. J existe grandes grupos se infiltrando na
comunidade e comprando alguns barracos para fazer um ajuntado dos
lotes84 .

O ttulo que se apresenta como promotor de segurana da posse passa a ser a chave para
entrada do lote no mercado imobilirio formal o que, por sua vez, desperta outro tipo de
insegurana. Agora, no h mais temor da polcia ou da violncia do proprietrio, mas da
ao do mercado imobilirio. Isso porque, antes da legalizao, as transaes dos imveis
eram feitas apenas atravs do recibo de compras e vendas, com aval de vizinho, registro
no livro da associao ou outras formas de controle difuso. Na prtica, esses mecanismos
de controle faziam as transaes imobilirias se restringirem a uma mesma classe social e a
um crculo limitado de pessoas. A partir da titulao e da individualizao do lote e registro
no cartrio de imveis, a venda passa a ter um carter impessoal, ou seja, pode ser efetuada
independentemente dos controles sociais anteriormente utilizados.

Na verdade, s comprava um terreno desse ou a casa quem conhecesse a

pessoa ou tivesse o aval de algum que dissesse compre, essa pessoa mora
ai h tantos anos. [...] Tinha que perguntar aos vizinhos se a pessoa
realmente morava ali h muito tempo. Quem compra aqui no vai
imediatamente comprando sem saber o verdadeiro dono85 .

83

Informaes fornecidas por liderana do Grupo de Jovem Ao do Bairro da Paz autora, em novembro de
2004.
84
Informaes fornecidas por liderana da Associao dos Moradores do Bairro da Paz autora, em
novembro de 2004.
85
Informaes fornecidas por liderana Associao Comunitria da Chapada autora, em novembro de 2004.

149

Ainda em relao segurana da posse, apesar do programa ter optado pela concepo de
distribuio de ttulos em massa, fazendo aluso s idias de Hernando de Soto, como
demonstrada, a forma de titulao escolhida foi concesso de uso para fins de moradia em
detrimento da doao de ttulos plenos. Essa opo pode ajudar a promover uma maior
segurana da posse, impedindo que ocorram os efeitos perversos da regularizao, visto
que, em tese, a concesso de uso permite um maior controle pela Prefeitura municipal das
futuras alienaes que possam ser efetuadas. Nesse sentido, segundo o Secretrio de
Habitao, o

programa

de informtica que confecciona os ttulos possui um dispositivo

que impede a imisso de um ttulo para uma mesma pessoa.

No que pese a Emenda n 16 LOM disponha no art. 4 4 que a transferncia por atos
inter vivos somente considerar-se- operada mediante a prvia e expressa anuncia do
municpio (SALVADOR, 2002a), apenas nos ttulos distribudos no incio do programa,
havia uma clusula condicionando a transmisso da concesso de uso para fins de moradia
apreciao da Prefeitura. Os ttulos emitidos aps 2003 apenas repete a redao dada pela
MP 2.220/2001 e prev que a concesso de uso especial para fins de moradia outorgada,
por tempo indeterminado, de forma gratuita, e transfervel por ato inter vivos e causa
mortis. A falta de qualquer ressalva em relao possibilidade de transmisso inter vivos
fez com que os oficiais dos cartrios de registro de imveis entendessem ser possvel a
transmisso do ttulo sem qualquer anuncia da Prefeitura. Se no vejam-se, as
consideraes tecidas por um desses oficiais:

No momento de adquirir a concesso, a pessoa pode ter apenas uma rea,

mas depois a Deus pertence, pois faz uma escritura de cesso e repassa.
s pagar o imposto de transmisso e pronto, pode transferir para quem
quiser. O ttulo diz que transfervel causa mortis e inter vivos. O ttulo
tem poder de ser transferido, independentemente da vontade da Prefeitura.
A Prefeitura no interveniente. A pessoa pode vender para quem quiser.
Vai ser meio difcil a Prefeitura impedir com o que est escrito aqui no
ttulo. S se houver mudana da MP 2220. Da forma que est possvel
fazer transferncia entre vivos e causa mortis. Quem est comprando isso
no proletrio, so pessoas de poder aquisitivo muito alto. Muitas
desistem quando percebem que uma concesso. O Bairro da Paz um
lugar privilegiado, vai empurrando at que um dia acabou. 86
86

Informaes fornecidas por servidor de Cartrio de Imveis autora, em novembro de 2004.

150

A opo pela concesso de uso especial para fins de moradia est justamente respaldada na
possibilidade da Prefeitura ser interveniente nos contratos de transmisso da concesso.
Embora isso no signifique que a municipalidade possa impedir o direito que o
concessionrio tem de transmitir o imvel, a interveno deve pautar-se na finalidade
pblica, qual seja, garantir que o imvel seja destinado moradia para a populao de baixa
renda. Portanto, a interveno da Prefeitura deve se dar no sentido de verificar se o
adquirente da concesso preenche os mesmos requisitos exigidos pelo Estatuto da Cidade e
pela lei municipal que dispe sobre a concesso de uso para fins de moradia. Permitir a
transao livremente dos ttulos de concesso de uso para fins de moradia desnatura o
prprio instituto que foi criado justamente para permitir que o Poder Pblico pudesse ter
um maior controle sobre os lotes concedidos, evitando, dessa forma, os processos de
gentrificao

Embora no possa ser feita uma avaliao sobre os efeitos da titulao nos processos de
expulso branca, a preocupao com a possibilidade de incorporao da rea pelo capital
imobilirio pertinente visto que, antes mesmo de findado o programa de regularizao
fundiria, a transmisso de ttulos pde ser observada pela Coordenadora do referido
programa, especialmente na Boca do Rio. importante ressaltar que essa rea no foi
includa como rea especial de interesse social, o que pode agravar ainda mais o processo
de gentrificao em curso.

No Bairro da Paz, onde o programa de regularizao fundiria foi precedido de algumas

obras de infra-estrutura, a prpria interveno de urbanizao impulsionou a venda de
alguns lotes no mercado informal de moradia, impedindo que parte dos ttulos
confeccionados fossem entregues em razo de os moradores cadastrados para serem
beneficiados pela concesso dos ttulos j no estarem mais morando na rea.

151

Ademais, o Secretrio de Habitao enfatizava, durante as solenidades de entrega de ttulos

que com os ttulos a propriedade passa a ser definitivamente do morador, podendo ser
vendida ou mesmo deixada como herana, atravs de inventrios (SALVADOR, 2002),
no mencionando qualquer espcie de restrio. Apesar de no ter sido uma preocupao
do Programa de Regularizao Fundiria estabelecer uma relao entre as reas especiais
de interesse e as reas beneficiadas pelo Programa, com a elaborao do Plano de
Desenvolvimento, como visto, foram criadas 42 AEIS, e parte delas coincide com as reas
contempladas com o Programa, o que pode contribuir para evitar a ao do mercado
imobilirio.

4.2.3 AO DOS CARTRIOS DE REGISTRO IMOBILIRIO

No Estado da Bahia, ao contrrio do que acontece no restante do Brasil, como dito antes,
no houve a privatizao dos cartrios de imveis. Os servios notariais e de registro
continuam sendo explorados diretamente pelo Poder Pblico, o que em tese facilitou o
registro. Se, em outros municpios do Brasil, os cartrios apresentam-se como obstculos,
impedindo a finalizao do processo de regularizao fundiria, no municpio de Salvador
isso no ocorreu. Antes mesmo da promulgao do Estatuto da Cidade, os ttulos de CDRU
eram registrados. o que se pode perceber do trecho transcrito da entrevista dada pelo
Secretrio de Habitao da Cidade de Salvador,

Normalmente aqui ns tivemos a facilidade dos cartrios. Ns mandamos

a planta da rea com a indicao da rua e eles esto registrando. Tem
cidade no Brasil que no aceita isso, mas quase impossvel voc
regularizar essas reas porque elas foram parceladas de forma irregular
contrariando a lei do uso do solo, ento a gente indicando a rua, indicando
o lote, os confrontantes, eles registram. 87

87

Informaes fornecidas pelo Secretrio de Habitao do Municpio de Salvador autora, em fevereiro de

2004.

152

No caso do programa de regularizao proposto para a Cidade de Salvador, como foi visto,
a municipalidade no pretendeu realizar qualquer tipo de interveno para promover a
regularizao urbanstica da rea. Isso terminou repercutindo na fragilidade do registro
porque, como visto no captulo anterior, preciso que se faa uma precisa delimitao para
que o registro seja efetuado com segurana.

Durante o trabalho das empresas nas reas regularizadas, foi feito um cadastramento e
elaborada uma planta dividindo a poligonal traada em quadras e lotes, procedendo
posteriormente numerao dos lotes pelo tcnico responsvel pelo trabalho de campo.
Esse procedimento, embora tenha trazido dados para espacializar a realidade dos
assentamentos, no consegue precisar as medidas lineares e as direes, rumos e
coordenadas de cada divisa.Tais exigncias tambm no foram feitas pelos cartrios de
imveis competentes para procederem ao registro dos ttulos de concesso de uso para fins
de moradia das reas objeto do programa, os quais se restringiam a exigir a apresentao do
ttulo constando o nome dos confrontantes, localizao e metragem do imvel no superior
a 250 m2 e o seu croqui.

Na prtica, durante a pesquisa feita nos cartrios de imveis, foi possvel perceber que os
serventurios envolvidos no processo de registro das concesses de uso para fins de
moradia apenas verificavam se a metragem do terreno no era superior a 250 m2,
registrando o ttulo a partir da matrcula j exigente. Em apenas um cartrio foi verificada a
existncia

de um mapa enviado pela Prefeitura para conferncia, declarando os

serventurios responsveis por esse que, na prtica, no se fazia a confrontao dos dados
constantes no ttulo com a referida planta. Em alguns casos, apenas se verificava se o lote
concedido estava inserido na poligonal traada pela Prefeitura.

Assim,

os ttulos de concesso

para fins

de moradia foram sendo registrados

independentemente de regularidade do parcelamento ou maiores exigncias quanto

documentao. Constatou-se enfim que cada cartrio adotou um procedimento especfico
para viabilizar tal registro. No que pese essa ao dos cartrios, o procedimento adotado
parece no convencer os prprios registradores, porque, ao suprimir a exigncia de

153

loteamento regular com quadras e lotes definidos, retirou-se o instrumento de controle, pois
somente com essa exigncia o cartrio consegue estabelecer a segurana e garantia de que o
mesmo lote no ser registrado duas vezes. Nesse sentido, manifestam-se registradores de
imveis:

Na realidade deveria ter sido feito um loteamento com lotes e quadras; se

tivesse feito isso no teria problema. A gente saberia que seria um
loteamento com dez quadras, cada quadra com tantos lotes. Ento a gente
saberia que as reas estariam devidamente preservadas e seriam
registradas com segurana. Por no ter havido a regularidade do
loteamento vai correr o risco. Aqui mais fcil porque a quantidade
mnima e ento a gente tem conferido pelo tamanho da rea. Exemplo: na
quadra 31, se acontecer duas reas idnticas a gente no registra. No
mapa, a gente no d para visualizar, a gente apenas confere se est dentro
da poligonal88 .

Se o outro prefeito der outro titulo para a mesma rea e for dentro do
parmetro da rua a gente vai realizar. [...] A gente no tem o controle real.
O Alfa Ville tem porque ele legaliza de acordo com as normas. O Alfa
Ville compra 300 mil metros de Joo Santana. Esse Joo Santana tem
esses 300 mil metros registrados em cartrio. A, ele vai loteia; a ele vai
l com engenheiro, com topgrafo, com todo o processo. Tudo loteado
dividido em quadras e lotes. Vem a planta, quadra tal tem X metros; lote
tal da quadra tal tem X metros; ai a gente vai fazer a incorporao desse
loteamento e dizer que esse loteamento foi dividido em X quadras com X
lotes, ou seja, o cartrio tem o controle, mas da Prefeitura e Estado no
tem no.89

Esses posicionamentos dos servidores dos cartrios reforam a necessidade de as questes

urbansticas e fundiria serem tratadas de forma integrada, o que no significa dizer que a
Prefeitura devesse remodelar os assentamentos eles se adequassem s exigncias da Lei de
Parcelamento do Solo Urbano; o que se fazia necessrio, entretanto era estabelecer um

88
89

Informaes fornecidas por servidor de Cartrio de Imveis autora, em novembro de 2004.

Informaes fornecidas por servidor de Cartrio de Imveis autora, em novembro de 2004.

154

plano, ainda que mnimo, que criasse referncias para o cartrio de imvel proceder ao
registro de forma segura.

Outro dado que merece anlise o pequeno nmero de ttulos registrados em relao ao
nmero de ttulos distribudos. Durante as entrevistas no foi possvel precisar o motivo, a
maioria dos entrevistados nem tratou dessa questo. Em algumas falas, o pequeno
percentual de ttulos registrados foi atribudo a quatro fatores bsicos: falta de dinheiro,
falta de tempo,

falta de informao e a forma como o processo de regularizao foi

conduzido, como se pode verificar nas falas de lideranas de moradores.

Eu acredito tambm porque aconteceu algo to rpido que talvez as

pessoas no esto se dando conta que aquilo ali que vai fazer eles terem
a posse de sua casa. Outra coisa falta de tempo, e s vezes falta de
dinheiro, tem pessoas l que no tem dinheiro; para comprar comida. Eu
acredito que muitas pessoas que estavam necessitando desse titulo no
tem dinheiro. Seria melhor que a Prefeitura levasse o servio para a
comunidade.90
Eu no fui no cartrio porque no tive dinheiro e tempo. 91

Esse um ponto que merece uma investigao mais aprofundada. Supe-se que, alm dos
motivos explicitados nas entrevistas, o fator determinante tenha sido a falta de cultura
registraria; afinal, o cartrio de imveis historicamente representou, no pas, uma instncia
acessvel apenas a uma pequena parcela da sociedade brasileira, visto que o acesso legal ao
solo urbano privilgio de poucos. As transaes feitas pelos moradores das favelas,
cortios, loteamentos clandestinos sempre foram feitas margem do sistema de registro,
atravs de instrumentos particulares ou outros instrumentos utilizados.

90

Informaes fornecidas por liderana da As sociao Beneficente e Cultural Colina das Malvinas de
Fazenda Coutos III autora, em novembro de 2004.
91
Informaes fornecidas por liderana Conselho de Moradores do Bairro de Engomadeira autora, em
novembro de 2004.

155

Durante o perodo em que foi feita a pesquisa nos cartrios de imveis, foi possvel
observar a dificuldade da populao beneficiada pelo programa em lidar com os trmites
cartoriais e as dificuldades dos servidores em estabelecer uma relao com novo pblico;
essa dificuldade pde ser observada pelas expresses usadas no decorrer das entrevistas,
seja para desqualificar o beneficirio (sem cultura, ignorantes e mal educados) ou o
objeto do registro (posses esdrxulas).

Um outro fato que agravou ainda mais a rotina dos cartrios de imveis em relao ao
registro de ttulos foi a grande demanda ocorrida s vsperas do pleito eleitoral. Os
beneficiados tinham medo de que o resultado das eleies implicasse na invalidao do
ttulo concedido.

Ademais, apesar dos lotes legalizados pelo programa estarem localizados em reas
pertencentes a quatro ofcios dos sete existente na cidade, a maior parte dos ttulos
concedidos so de lotes concentrados na rea perifrica da cidade, o que fez com que o
cartrio responsvel por essa rea recebesse solicitaes de um nmero de ttulos para
registro muito maior do que a sua capacidade instalada. Somando todos os ttulos
registrados durante o perodo pesquisado compreendido entre janeiro de 2003 e novembro
de 2004, chega-se ao montante de 3.651 ttulos averbados, sendo mais da metade
registrados no Cartrio do 2 do Oficio.
Alm dos registros averbados, havia, em novembro de 2004 cerca de 3.00092 solicitaes
no Cartrio do 2 Oficio aguardando a averbao, sendo que a entrega dos ttulos averbados
solicitados naquele ms estava sendo agendada para outubro de 2005, o que faz se concluir
que o cartrio precisa de quase um ano para registrar 3.000 ttulos. Supondo que todos os
moradores beneficiados pelo Programa inseridos na rea da competncia do 2 Oficio
procurem o cartrio, e o ritmo de ttulos registrados mantenha-se o mesmo, seriam
necessrios quase nove anos para o cartrio registrar os 26.000 ttulos distribudos, o que
fatalmente implicaria em novos surgimentos de contratos informais. Isso porque, embora o

92

Levantamento feito pela autora no 2 Oficio de Registro de Imveis.

156

Corregedor de Justia da Bahia tenha firmado convnio com a Prefeitura a fim de baixar o
preo do registro, no foi desenvolvida uma rotina ou estrutura que atendesse o programa.

Outro ponto que deve ser ressaltado o custo do registro. Apesar de a Lei de Registro
Pblico ter sido modificada em agosto de 2004, no sentido de garantir a gratuidade dos
registros dos ttulos concedidos em programas habitacionais, pde ser verificado que, at
dezembro de 2004, as taxas cartorrias continuavam sendo cobradas.

Some-se, a todos esses problemas, a falta de um provimento emitido pela Corregedoria de

Justia do Estado da Bahia estabelecendo os procedimentos que deveriam ter sido tomados
pelos Oficiais dos Cartrios de Imveis, omisso essa que gerou falta de uniformidade nos
procedimentos.

4.3 A REGULARIZAO FUNDIRIA EM REAS DE DOMNIO PARTICULAR

O Programa de Regularizao do Municpio de Salvador realizado no perodo 2002-2004

teve como objeto os assentamentos localizados em reas pblicas municipais. No que tange
aos assentamentos localizados em reas de domnio privado, as aes de regularizao
fundiria foram realizadas atravs da iniciativa dos prprios moradores, por intermdio das
suas entidades representativas.

Em face da multiplicidade de associaes e conselhos de moradores existentes na Cidade

do Salvador, investigou-se a existncia de processos de regularizao fundiria em reas de
domnio particular, a partir de entrevistas com entidades da sociedade civil que
desenvolvem trabalho de assessoria questo da moradia (CEAS, CJP e VIRACOM),
entidades que congregam diversas associaes e conselhos de moradores como filiadas
(UNMP e FABS), Defensoria Pblica do Estado da Bahia e Secretaria Municipal de

157

Habitao.93 Durante as entrevistas realizadas, verificou-se que, aps promulgao do

Estatuto da Cidade, algumas associaes levaram discusso a questo da regularizao
fundiria, sem que, contudo, essas discusses tenham se transformado em aes concretas,
exceto no que concerne s negociaes referentes regularizao de uma rea pertencente
Santa Casa da Misericrdia da Bahia (SCMB), onde esto situadas as favelas do Calabar,
Alto das Pombas e Centenrio.

Realizou-se tambm, nos meses de maro e abril de 2004 pesquisa no Poder Judicirio do
Estado da Bahia, a fim de verificar a propositura de aes de usucapio urbano coletivo,
compreendendo perodo entre julho de 2001 (promulgao do Estatuto da Cidade) e maro
de 2004. Atravs do sistema informatizado do Poder Judicirio, foi feito o levantamento de
todas as aes de usucapio ajuizadas nesse perodo, sendo emitido um relatrio em que
consta a existncia de 207 (duzentas e sete) aes sob o registro usucapio, 82 (oitenta e
duas) sob o registro usucapio extraordinrio e 1 (uma) sob o registro usucapio
especial. A partir de ento, foi solicitado um relatrio de andamento processual
individualizado de cada ao proposta, sendo verificada a existncia de apenas uma ao de
usucapio urbano coletivo na Comarca de Salvador, proposta pela Associao Beneficente
Cultural da Comunidade de Mata Escura.

Seguem-se consideraes sobre duas experincias que esto buscando, atravs de um

processo litigioso ou de negociao, a regularizao de dois grandes latifndios urbanos
ocupados pelos moradores h mais de 30 anos. Em ambos os casos, as aes encontram-se
em processo de andamento, fazendo com que no se tenha a pretenso de auferir resultados
ou aprofundar a questo. Nos dois estudos, as entrevistas com os moradores ficaram
restritas

aos diretores das associaes diretamente envolvidas nos processos de

regularizao fundiria.

93

Foi informado que, no final da dcada de 1990, a VIRACOM assessorou os moradores do Engelho Velho
da Federao no processo de regularizao fundiria de gleba ocupada atravs de contratos de arrendamento
feitos com o proprietrio, Hermgenes Prncipe de Oliveira, situada na rea central da cidade. Segundo a
entrevistada, o primeiro passo dado foi a suspenso do pagamento d o valor do arrendamento, passando depois
ao processo de negociao, que resultou na regularizao parcial da rea, atravs da compra de lotes
individuais mediante o pagamento de valores segundo a localizao do imvel (encosta, baixada e cumeada).

158

4.3.1 O PROCESSO DE NEGOCIAO: CALABAR, ALTO DAS POMBAS E

CENTENRIO

O Calabar, Centenrio e Alto das Pombas esto localizados na zona central da Cidade de
Salvador e vizinhos a outras favelas com histria fundiria semelhante (Engenho Velho da
Federao, Binculo e Alto do Gantois). Os dados quanto origem das ocupaes no so
precisos. Em relao ao Calabar, Fernando Conceio (1984), a partir de informaes
colhidas dos moradores mais antigos do local, atribui o inicio da ocupao da rea dcada
de 1940.94 Quanto ao Alto das Pombas, sabe-se que mais antiga que o Calabar e est perto
de completar 100 anos.

No que concerne situao fundiria da gleba ocupada por esses assentamentos, ela
pertence SCM, irmandade fundada em 1549 na Bahia e, como visto no captulo 3 deste
trabalho, proprietria de um vasto patrimnio imobilirio adquirido em grande parte atravs
de doaes e legados dos fiis catlicos. A rea ocupada pelo Calabar, Centenrio e Alto
das Pombas possui aproximadamente 220.000m2 e integra a Fazenda So Gonalo, que
possui rea total de 307.784,25m2 e composta tambm pelo complexo do Cemitrio
Campo Santo e de dois hospitais. A Fazenda So Gonalo foi adquirida pela SCMB,
atravs de compra realizada ao Governo Provincial no incio do sculo XIX, sendo o
registro da propriedade regularizado atravs de sentena proferida em ao de usucapio
(SANTA CASA DE MISERICRDIA DA BAHIA, 2003).

No Mapa III foi traada a poligonal da rea ocupada pelos moradores para demonstrar a sua
dimenso. Ainda observando a foto area, possvel verificar que o parcelamento do solo
da favela que teve origem em um processo de arrendamento est longe de enquadrar-se na
lei de parcelamento vigente.

94

Quanto ao significado do nome Calabar, pesquisas realizadas pelo historiador Cid Teixeira apontam que o
mesmo tem origem no fato da favela est situada numa rea que abrigou um quilombo, denominado
Quilombo dos Kalabaris , formado por negros trazidos de uma regio da Nigria, denominada Calabar
(CONCEIO, 1984).

159

A relao mantida entre os moradores do Calabar, Alto das Pombas, Centenrio e Santa
Casa bastante diversificada. H reas ocupadas revelia da SCMB e, portanto, sem
qualquer ttulo de posse ou domnio; h reas provenientes do parcelamento da gleba pela
SCMB e arrendadas ou alugadas regularmente; por fim, h reas que, embora tenham sido
ocupadas com anuncia da Irmandade, encontram-se em situao irregular visto que os
moradores deixaram de pagar o foro.

A localizao privilegiada e a insegurana da posse fizeram com que os moradores

buscassem diversas formas de organizao para assegurar a permanncia no local, desde o
fortalecimento dos laos de vizinhanas, atravs de gincanas, bailes, mutires, jogos de
futebol, at reivindicaes ao Poder Pblico de urbanizao e legalizao da rea.

Na dcada de 1970, a luta pela terra regularizada se deu de forma mais incisiva. essa
poca, os moradores conviviam diariamente com o medo da expulso, medo esse reforado
pela poltica de erradicao de favelas implementada pelo Poder Pblico nos finais da
dcada de 1960 e incio da dcada de 1970 e tambm pela ao do capital imobilirio
cercando a comunidade com grandes edificaes destinadas classe mdia alta. No final da
dcada a luta pela legalizao da rea acirrou-se, quando a SCMB buscou aumentar o valor
do foro cobrado e grande parte dos moradores reagiram suspendendo o pagamento.

Se, por um lado, os moradores reivindicavam a titulao da rea, por outro, havia o temor
de que, aps revestir a posse de legalidade, aumentasse fatalmente a cobia do mercado
imobilirio pela rea. Ante a essa problemtica, os moradores iniciaram um longo processo
de discusso com ajuda da Comisso de Direitos Humanos da OAB e outros profissionais
que apoiavam a resistncia do Calabar. Aps diversos debates, houve a proposta da
titulao de forma coletiva que

seria uma espcie de condomnio onde qualquer morador

para desfazer do seu pedao de terra, teria que consultar a Assemblia Geral do bairro, sob
a orientao da associao de moradores. (CONCEIO, 1984, p.153). A partir da
formulao da proposta, foi enviada a reivindicao Prefeitura do Salvador, conforme
transcrio abaixo.

160

A Sociedade Beneficente e Recreativa do Calabar (Juc-Sobe), entidade

defensora dos interesses do bairro, temerosa quanto sobrevivncia da
comunidade at mesmo quanto legalizao da terra, em face da
especulao imobiliria, prope que essa efetivao legal de posse se d
no de forma individualizada, mas de forma coletiva, atravs de um
sistema cooperativista ou coisa semelhante.(JUC-SOBE apud
CONCEIO, 1984, p. 86).

Em que pese a titulao das reas no ter avanado, sob o ponto de vista urbanstico a rea
foi classificada pela Lei n 3.377/1984 (Lei do Uso do Solo) como rea sob Regime
Especfico, subcategoria APSE regulamentada pelo Decreto 10.773/1994 e Lei 3.592/1985,
respectivamente para o Calabar e Alto das Pombas. Essa soluo, embora no tenha
resolvido o problema da titulao das moradias, criou obstculos ao do capital
imobilirio.

A promulgao do Estatuto da Cidade fez reacender as reivindicaes no sentido de

promover a regularizao fundiria da rea. Inicialmente, a Associao dos Moradores do
Alto das Pombas deflagrou aes buscando promover reunies e assemblias para tratar de
um possvel ajuizamento da ao de usucapio urbano coletivo.

As duas grandes

assemblias ocorreram no ano de 2003, tendo a primeira contado com a participao de 700
pessoas e a segunda, com mais de duas mil.95 Essa participao demonstra que a vontade de
ver o seu direito reconhecido pelo Estado ainda faz parte das reivindicaes populares.

As pessoas esto morando irregulares h mais de 50 anos. O que gerou a

fundao, a criao da associao foi a legalizao, foi a posse da terra.
[...] As pessoas tem medo. Se bater em qualquer porta e perguntar qual o
seu maior medo, as pessoas vo dizer que a legalizao da rea. 96

Ela quer ter o ttulo para dizer isso aqui meu e eu fao o que eu quero.
Isso histrico, essa questo da posse da terra. Aquela coisa embutida no
ser humano, esse negcio de posse. s vezes a pessoa quer um
95

Informaes fornecidas por liderana Associao dos Moradores do Alto das Pombas autora, em
novembro de 2004.
96
Informaes fornecidas por liderana Ass ociao dos Moradores do Alto das Pombas autora, em
novembro de 2004.

161

financiamento, as financiadoras no liberam o financiamento, a no ser

que a associao d um documento reconhecendo que o morador mora
aqui, porque ele no tem o documento de posse mesmo [...] Isso aqui
agride. A gente est aqui mesmo por teimosia; se fosse por vontade
poltica a gente no estava mais aqui. 97

Paralelo ao da Associao de Moradores do Alto das Pombas, a SCMB tambm voltou

a tratar da questo, elaborando o denominado Projeto So Gonalo, que tem como objetivo
a regularizao fundiria de terrenos resultantes do parcelamento da antiga fazenda So
Gonalo, de propriedade da SCMB, negociando assim, a entrega dos Ttulos de
Propriedade definitiva aos seus reais ocupantes (SANTA CASA DE MISERICRDIA
DA BAHIA, 2003, p.9).

A partir de ento deflagrado um processo de negociao envolvendo a Santa Casa de

Misericrdia, Sociedade Beneficente e Recreativa do Calabar, Associao de Moradores do
Alto das Pombas, Associao dos Moradores do Centenrio, Unio Nacional de Moradia
Popular, Superintendncia de Controle e Ordenamento de Uso do Solo do Municpio
(SUCOM), Secretria Municipal de Habitao e Ministrio das Cidades. Em sntese, nessa
negociao, a SCMB compromete-se a vender os lotes por preos simblicos, aos
ocupantes regulares ou irregulares que ocupam o imvel para fins residenciais, perfazendo
o total aproximado de 3.068 lotes, e promover a venda por preo de mercado aos ocupantes
dos imveis utilizados para fins de comerciais, perfazendo o total de 332 lotes. Nessa
negociao caberia Prefeitura a responsabilidade de proceder regularizao do
parcelamento fiscal-cadastral de toda a gleba e, ao Ministrio da Cidade a responsabilidade
de liberar recursos para o cadastramento da rea.

A resoluo da questo parece no ser simples. O processo de negociao que vem sendo
travado desde 2003 vem apresentando alguns problemas de ordem urbanstica, poltica,
fiscal e de gesto; afinal, esto postos na mesa vrios interesses que precisam ser
equacionados.
97

Um dos pontos que apresentam mais dificuldade e que a chave do

Informaes fornecidas por liderana Ass ociao dos Moradores do Calabar autora, em novembro de
2004.

162

processo de regularizao, diz respeito regularizao do parcelamento da gleba. Nesse

sentido,

Uma coisa que emperrou que na SUCOM o parcelamento proposto, que

o parcelamento consolidado, no se enquadrou nos parmetros da
legislao da SUCOM. Ento qualquer parcelamento a gente sabe que tem
que haver a doao de 35% das reas. Todas as reas que a gente
conseguiu identificar como sendo reas de interesse comum, vias,
passagens, becos, vielas, praas, postos de sade, igrejas tanto a catlica
como a assemblia de deus, tudo isso somado no chegou aos 35%. 98

Outras questes vm sendo discutidas pelas associaes e visam mitigar os efeitos

perversos da regularizao fundiria e garantir a promoo da segurana da posse. Assim, a
Associao dos Moradores do Alto das Pombas, embora no explicite o formato jurdico do
condomnio proposto,

deixa

evidente

que

assumir

diretamente

controle da

administrao do terreno doado, buscando conciliar a questo individual de cada um ter o

que seu com a necessidade de promover a segurana. o que se compreende a partir da
fala do Diretor da Associao dos Moradores do Alto das Pombas,

Na verdade o que a gente tem j como uma coisa certa que o terreno no
doado. Ele vai ficar numa espcie de condomnio. A Santa Casa vai doar
para a Associao e a Associao vai arrendar cada rea. Vai ser um
grande condomnio. Dentro desses critrios que a gente vai estabelecer
tambm. Com base na LOUS, no ser permito a compra de dois, trs
imveis um do lado do outro pela mesma pessoa. dividido a frao ideal
para a pessoa, o documento dela. As pessoas podem vender, mas no
para fins comerciais, em determinadas reas, ou para especulao
imobiliria. Aqui vai ser um processo coletivo-individual ou individualcoletivo. A pessoa quer o ttulo. O que a gente tem em mente que se a
Santa Casa der o ttulo para cada um, o bairro vai acabar99 .

98

Informaes fornecidas pela arquiteta da SCM autora, em novembro de 2004.

Informaes fornecidas por liderana Ass ociao dos Moradores do Alto das Pombas autora, em
novembro de 2004.
99

163

Essa preocupao tambm aparece na fala do diretor da Associao de Moradores do

Calabar que, embora no proponha um condomnio, trata das limitaes urbansticas
consagradas nas APSE como uma forma de impedir a ao do capital imobilirio.

Vai se fazer um regimento, seno vai acontecer como aconteceu em

diversas invases a. O cara vende um pedacinho hoje aqui e, daqui a
pouco, o cara vem e instala o prdio. Para a gente garantir isso, o morador
para vender ele pode, como dono, proprietrio disso, mas ningum vai
vender isso para fazer dois andares. [...] Essa rea aqui uma rea de
proteo ecolgica. Isso uma coisa que a gente no pode abrir mo,
seno a gente vai legalizar para entregar ao capital imobilirio. [...]. A
forma que ns temos isso. [...] Impedir algum de vender a gente no
pode, mas a gente pode, dentro dos padres delimitar.

O processo de regularizao fundiria do Calabar, Alto das Pombas e Centenrio ainda no

chegou ao fim, mas percebe-se que o fato das associaes estarem participando do processo
pode significar a diferena entre a sensao de segurana e a real segurana da posse. A
forma de titulao que ser utilizada, embora no tenha sido definida indica a necessidade
de se pensar um instrumento que possa equacionar a manuteno do processo individualcoletivo ou coletivo-individual proposto pela liderana do Alto das Pombas. Para tanto,
o direito de superfcie trazido pelo Estatuto da Cidade pode ser um instrumento a ser
utilizado na medida em que permite manter a propriedade da rea sob o domnio das
associaes, podendo essas concederem aos moradores o direito de superfcie do terreno
por tempo indeterminado, mediante escritura pblica registrada no cartrio de imveis.
Essa questo, contudo, deve ser melhor aprofundada e decidida pelos atores envolvidos no
processo.

164

165

4.3.2 MATA ESCURA: A PRIMEIRA AO DE USUCAPIO URBANO COLETIVO

O bairro de Mata Escura est localizado no miolo de Salvador e conta com a populao
estimada de 48 mil habitantes distribudos na rea de 4,5 km2. Nesse bairro esto situados
conjuntos habitacionais construdos pelo Estado, loteamentos pblicos e assentamentos
construdos margem da legalidade urbanstica e fundiria. A origem da situao fundiria
da rea ocupada diversa. H lotes localizados em reas pertencentes ao Poder Pblico
municipal e federal e em reas pertencentes a proprietrios particulares diversos.

Aps a promulgao do Estatuto da Cidade, a poro ilegal desse bairro passou a ser objeto
de interveno da Prefeitura na busca de regularizar os terrenos pertencentes ao Poder
Pblico municipal, atravs do programa de regularizao fundiria. Quanto s reas
pertencentes ao domnio privado, passaram a ser objeto de iniciativa dos representantes de
moradores do bairro. Neste contexto, proposta a primeira ao de usucapio urbano
coletivo da Comarca de Salvador, distribuda 24 Vara Cvel, sob o nmero
140.03981389-9, tendo como rus o Esplio de Maximiliano Jos da Encarnao e o de
Flaviano Manoel Muniz, sob o nmero 140.03981389-8.

A referida ao de usucapio urbano coletivo foi proposta pela Associao Beneficente,

Cultural Social da Comunidade de Mata Escura, que atuou como substituto processual e
buscou enfrentar a situao de insegurana da posse em que os moradores se encontravam,
visto haver mais de duzentas aes de despejo cumuladas com cobrana de aluguel,
buscando a retomada da rea ocupada. Essas aes de despejo esto fundamentadas no
inadimplemento do pagamento dos alugueis supostamente devidos pelos moradores, porque
alguns deles tiveram a origem da sua posse por meio de contrato de arrendamento firmado
com o proprietrio da rea ocupada.

A insegurana em relao posse fez com que houvesse uma grande mobilizao em torno
da ao de usucapio urbano coletivo proposta. A assemblia que autorizou a propositura

166

da ao contou com a presena de mais de 1.000 moradores100 . Alm da participao na

assemblia, os moradores se mobilizaram na preparao da documentao para a
propositura da ao, medio dos terrenos e outras aes teis a instruir o processo judicial.

A ao de usucapio coletiva tem como objeto quase todo o Bairro da Mata Escura,
incluindo as reas de Albergado, Novo Paraso, Treze, Babilnia, So Tom, Pedreira,
Nova Mata Escura, Calabeto de Baixo e parte de Calabeto de Cima. Em funo do
grande nmero de pessoas envolvidas no litgio, na petio inicial foi proposta a criao de
trs condomnios. A partir dessas informaes foi feita a espacializao da rea objeto da
ao de usucapio, conforme mapa IV.

A falta de um cadastro pblico atualizado sobre a dominialidade das terras da cidade

somada impreciso dos marcos descritos na escritura pblica, como coqueiros,
jaqueiras existentes poca da lavratura que data de 1876 fizeram com que surgissem
dvidas quanto ao domnio da rea. Parte do Condomnio 3 parece estar inserida em rea de
domnio pblico, visto haver um Decreto 9.710/1997 declarando a rea de interesse pblico
para fins de desapropriao. Ademais durante a execuo do Programa de Regularizao
Fundiria 2002-2004 proposto pela Prefeitura, parte dessa rea supostamente pertencente
Prefeitura municipal foi objeto de concesso de uso especial para fins de moradia. Essa
sobreposio de aes buscando regularizar a mesma rea gerou ainda mais incertezas
quanto sua verdadeira titularidade da rea. Os Condomnios 1 e 2 encontram-se
basicamente inseridos na rea da Familia Encarnao que mede cerca de 65 hectares.

Apesar de no se ter ainda a deciso definitiva em relao ao pedido, pois, como j dito, a
ao se encontra em processo de tramitao na 24 Vara Cvel da Comarca de Salvador, a
interposio dessa ao est conseguindo impedir a realizao dos despejos propostos pelos
proprietrios dos terrenos, trazendo, ainda que momentaneamente, a segurana da posse.

100

Informaes fornecidas por liderana da Associao Beneficente Cultural Social da Comunidade da Mata
Escura autora, em maio de 2004.

167

Essa sensao de segurana pode ser percebida nas falas dos diretores das associaes de
moradores que propuseram a ao101 :

O oficial trouxe a ao de despejo, mas a ao no foi consumada, pois

mostrou que h ao de usucapio.
Quem no se sente inseguro? Em parte se sente insegura porque no tem o
documento, mas por outra se sente segura porque existe o processo de
usucapio, mas o que vale o preto no branco.
Antes as pessoas recebiam a intimao e faziam qualquer acordo. Eram
coagidos. Agora vem para a Associao e a gente encaminha para a
defensoria pblica.

Essa iniciativa tem uma importncia significativa, pois abre caminho para o ajuizamento de
outras aes em reas da cidade que se encontram em situao semelhante102 .

101

Informaes fornecidas por lideranas da Associao Beneficente Cultural Social da Comunidade da Mata
Escura autora, em novembro de 2004.
102
Aps o termino da pesquisa realizada no Poder Judicirio da Bahia, a FABS informou ter havido, em
outubro de 2004, o ajuizamento de ao de usucapio coletivo de imvel urbano pela Associao dos
Moradores de Plataforma (AMPLA) contra a Companhia Progresso e Unio Fabril da Bahia, tendo como
objeto uma grande gleba de terra situada no subrbio ferrovirio. importante ressaltar que , no despacho
saneador, o juiz indeferiu de pronto o requerimento de assistncia jurdica gratuita, sob o argumento de q ue a
lei de assistncia para beneficiar os necessitados e no pessoa jurdica.

168

169

CONSIDERAES FINAIS

No decorrer deste trabalho foram construdos argumentos para verificar em que medida a
regularizao fundiria capaz de garantir a segurana da posse, o direito moradia e o
direito cidade para os moradores que construram as suas casas e laos de vizinhana
margem da legalidade fundiria e urbanstica.

Para tanto, desvelar o Estatuto da Cidade passou a ser uma tarefa ainda mais importante. Era
preciso dissecar as suas possibilidades a fim de contribuir com uma nova prtica. No plano
do dever ser, a aprovao do Estatuto da Cidade representa sem dvida um avano. Esse
novo marco regulatrio traz uma concepo estruturada no alicerce da funo social da
propriedade, buscando reverter o processo de segregao socioespacial.

Assim, como visto no captulo 2 deste trabalho, as diretrizes estabelecidas buscam traar os
caminhos que devero ser seguidos para que a poltica de desenvolvimento urbano possa
assegurar o atendimento s necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia
social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, conforme dispe o artigo 39 do
Estatuto da Cidade. Dentre as diretrizes previstas est regularizao fundiria de reas
ocupadas pela populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais e
urbanizao.

Ao inserir a regularizao fundiria como uma diretriz da poltica de desenvolvimento

urbano, o Estatuto da Cidade buscou traz-la para o centro do planejamento urbano, cabendo
ao Plano Diretor os critrios e instrumentos que devero ser aplicados. A diversidade das
formas de titulao do solo urbano tambm buscou contemplar a diversidade de formas e

170

normas que foram estabelecidas no interior do universo das ilegalidades no dominadas,

alm de demonstrar a ntida opo do legislador em promover o valor de uso do bem, uso
esse destinado especificamente ao exerccio do direito moradia.

Apesar do Estatuto da Cidade no trazer de forma explcita o conceito de regularizao

fundiria, a interpretao a partir dos princpios, diretrizes e instrumentos leva a crer que
a regularizao fundiria deve ser tomada numa acepo ampla, envolvendo os aspectos
jurdicos, fsicos e sociais, objetivando assegurar a permanncia de populaes moradoras
de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei, implicando na melhoria do
ambiente urbano e no resgate da cidadania (ALFONSIN, B., 1997).

Considerando que a regularizao fundiria deve ter como horizonte a promoo da

segurana da posse, a garantia do direito moradia e a do direito cidade, e tendo os
direitos humanos o carter de universalidade e indivisibilidade, essas trs dimenses do
direito se sucedem e se completam. Esse entendimento vem reforar a necessidade de uma
apropriao ampla, implicando no enfrentamento da dimenso jurdica, urbanstica e social
na definio dos objetivos e na concepo de um programa de regularizao fundiria.

Os programas de regularizao fundiria concebidos sem levar em conta as dimenses

consideradas terminaram por no atingir os objetivos propostos. Aqueles que buscam
enfrentar apenas a dimenso jurdica, atravs da distribuio de ttulos de propriedade plena,
podem contribuir para um processo de gentrificao. Essas reas, ao serem tituladas, passam
a ser inseridas no mercado formal, e no tendo sido promovida a incluso socioeconmica
dos moradores, esses tendem a vender o imvel titulado e buscar a ocupao de outra rea,
alimentando o ciclo de produo de novas ilegalidades. No que tange apenas dimenso
urbanstica, atravs do estabelecimento de normas especiais e mesmo da urbanizao,
embora

contemple

possibilidade

de

qualificao

do

espao

construdo

de

reconhecimento da diversidade de formas existentes de ocupao e apropriao dos espaos,

os moradores continuam a conviver com o sentimento de insegurana em relao posse.
Ademais, a dissociao entre essas duas dimenses termina por causar embarao no

171

momento do registro do ttulo no cartrio de imvel ou gerar um ato de registro desprovido

de segurana.

Ao tomar Salvador como estudo de caso, constata-se o distanciamento de uma concepo

mais abrangente de regularizao fundiria. As aes de regularizao desenvolvidas em
Salvador, sejam anteriores ou posteriores ao Estatuto da Cidade se pautaram num conceito
de regularizao fundiria restrito ao seu componente jurdico. Em relao s aes
desenvolvidas no perodo compreendido entre 1982-2001, alm de no terem enfrentado
outras dimenses da regularizao, ainda no tiveram o condo de enfrentar a escala do
problema, pois o nmero de ttulos apresentou-se nfimo em frente amplitude da
ilegalidade, j expressiva naquela poca. Durante esse perodo, a expresso regularizao
fundiria no era utilizada; os programas referiam-se apenas regularizao dos lotes,
legalizao da posse, entre outras expresses condizentes com o seu contedo e propsito.
Alm disso, nesse perodo no se contava com o amplo espectro de instrumentos atualmente
disponveis.

Contudo, o estudo revelou que alguns instrumentos contidos no Estatuto da Cidade j

haviam sido experimentados antes mesmo de vigorar esse novo marco regulatrio, em
alguns casos, contribuindo para garantir o direito moradia como, por exemplo, a zona
especial de interesse social, que teve a sua primeira experincia em 1978, poca
denominada de zona homognea, mais tarde, APSE e a concesso de direito real de uso.
Tambm havia a chamada Lei de Permuta, instrumento de parceria pblico e privada que,
fundamentada no discurso da legalidade fundiria, acabou por viabilizar a liberao de reas
valorizadas pelo capital e ocupadas pela populao de baixa renda, contribuindo, desse
modo, para a segregao e excluso socioespacial.

O primeiro Programa Municipal de Regularizao Fundiria implementado aps entrar em

vigor o Estatuto da Cidade, compreendendo o perodo de 2002-2004, embora tenha
apresentado um resultado quantitativo mais expressivo do que os demais programas
mencionados, mantm a mesma concepo de regularizao fundiria dos programas
anteriores, afrontando o Estatuto da Cidade, as diretrizes da poltica habitacional do

172

Municpio e o prprio Plano Diretor. Essa opo compromete a dimenso qualitativa, no

sentido de promover a segurana da posse, o direito moradia e o direito cidade.

Assim, conforme questionamento feito no incio do trabalho, retoma-se a anlise do

Programa de Regularizao Fundiria na perspectiva de problematizar a respeito da sua
concepo, do papel dos moradores na execuo do programa, dos princpios norteadores e
apontar caminhos para uma aproximao maior entre as possibilidades abertas pelo Estatuto
da Cidade demonstradas neste trabalho e as aes a serem empreendidas.

A concepo de regularizao fundiria implementada restringiu-se dimenso jurdica do

lote, atravs da outorga individual da concesso de uso para fins de moradia. No houve, por
parte do programa, a preocupao de promover a urbanizao nos assentamentos ou
qualquer forma de regularizao urbanstica, seja atravs da interveno fsica, buscando
enquadrar a realidade na norma, seja do ponto de vista legislativo, buscando enquadrar a
norma na realidade, seja atravs da criao de zonas especiais de interesse social, na qual
normas e formas pudessem dialogar.

Essa falta de dilogo entre a forma e a norma terminou repercutindo tambm na qualidade
dos registros de imveis que foram efetuados. A falta de uma espacializao dos imveis de
forma precisa fez com que os ttulos apenas fossem inscritos no cartrio, sem que o registro
pudesse conferir qualquer segurana ao morador.

Some-se a esses fatores a falta de participao da comunidade. O Programa foi elaborado e

implementado sem o envolvimento efetivo dos interessados, causando insegurana aos
moradores quanto aos propsitos, critrios e abrangncia. O dilogo das empresas
contratadas com a comunidade restringia-se a divulgar a data e o local onde os documentos
necessrios deveriam ser entregues, bem como o dia da solenidade de entrega do ttulo.

A distribuio de ttulos dissociada dos outros instrumentos urbansticos, como a zonas

especiais de interesse social, tambm repercutiu desfavoravelmente quanto garantia do
direito moradia. Embora o Programa de Regularizao Fundiria tenha findado apenas h

173

seis meses, houve um grande nmero de transferncias do ttulo em reas valorizadas, como
a Boca do Rio, no enquadradas como APSE ou AEIS.

A partir das consideraes tecidas sobre o Programa de Regularizao Fundiria, possvel

tirar algumas lies: a relativizao do valor do ttulo; a imprescindibilidade da participao
social e, por fim, a necessidade de estabelecer o dilogo entre a norma e a forma.

Sobre o primeiro ponto, cabe registrar o valor atribudo pelos moradores ao ttulo como
corolrio emblemtico do sentimento de conquista da posse. Entretanto, a ausncia de
informao configura um elemento a tornar vulnervel ou mesmo inviabilizar a segurana
da posse.

Comprova tal afirmao o fato de menos de 10% dos ttulos distribudos terem

sido registrados e as declaraes de alguns entrevistados quanto a dvidas sobre a

necessidade e a forma de registrar.

Alm da informao, preciso que os moradores sejam sujeitos ativos do processo, que se
envolvam em todas as etapas do programa, tambm decidindo qual a concepo de
regularizao que deve ser implementada. Ainda que no tenham alcanado o ideal
participativo, as aes de regularizao fundiria proposta pelas associaes de moradores
do Calabar, Alto das Pombas, Centenrio e Mata Escura demonstram a diferena entre ser
sujeito do processo e ser beneficirio.

Quanto necessidade de se estabelecer o dilogo entre a forma e a norma, a premissa est

posta no prprio conceito de regularizao fundiria, ao associar as dimenses jurdica e
urbanstica. Esse dilogo acontece quando se admite como legtima a diversidade de formas
de ocupao do espao e as suas normas. preciso ler o territrio, interpretar as lgicas que
esto postas e que fogem racionalidade jurdica e racionalidade cartesiana da arquitetura
e urbanismo, como requisito da prpria interveno. Como visto neste trabalho, as zonas
especiais de interesse social e o plano de urbanizao apresentam-se como instrumentos
importantes para efetivao desse dialogo. Mais do que buscar a criao de outras normas,
preciso mudar a cultura jurdica e urbanstica para perceber que esses assentamentos tm

174

uma dinmica prpria, diferenciada da cidade dita legal, constituindo-se em ilegalidades no

dominadas, portanto legtimas nas suas formas e normas.

Partindo da premissa de que a forma e a norma se entrelaam, preciso superar a

concepo insular (Fachin, 2001) que corporifica os nichos do saber, nos quais o direito
est encastelado

na norma fria, descolado da realidade ftica e a arquitetura presa na

emboscada de traos, retas e planos por ela mesmo criados. Nesse sentido, faz-se necessrio
compreender a cidade como objeto multifacetrio e polissmico, tendo a participao como
base do desafio para a transformao e a construo de uma outra regularizao fundiria
que, de fato, sirva como veculo para alcanar a segurana da posse, o direito moradia e,
por fim, a utopia do direito cidade.

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