Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
Sumrio
1. Unificao da competncia contenciosa dos tribunais administrativos no mbito da
responsabilidade civil extracontratual da Administrao: unidade de jurisdio vs
dualidade de regime substantivo. 2. Culpa do lesado por no utilizao da via processual
adequada. 3. Obrigatoriedade do exerccio do direito de regresso. 4. Responsabilidade
por facto ilcito: repartio de responsabilidade entre a Administrao e os titulares de
rgos, funcionrios e agentes e funcionamento anormal do servio. 5. mbito
normativo da ilicitude: ilegalidade substantiva vs ilegalidade formal. 6. Critrio de
aferio da culpa: presuno de culpa leve para a prtica de actos jurdicos ilcitos e
incumprimento de deveres de vigilncia. 7. Responsabilidade pelo risco. 8.
Indemnizao pelo sacrifcio. 9. Concluso
O mesmo texto foi entretanto publicado na Revista do CEJ por referncia a uma outra interveno sobre
a mesma matria no mbito de uma aco de formao levada a efeito pelo CEJ.
2
) O Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro de 1969, institua o regime geral de responsabilidade
administrativa, ao passo que os artigos 96 e 97 da Lei n. 169/99, de 18 de Setembro, continham
disposies especficas sobre a responsabilidade funcional das autarquias locais e responsabilidade
pessoal dos respectivos titulares de rgos e agentes, que, na parte a no regulada, deveriam ser
integradas pelo regime comum daquele outro diploma.
(artigo 4, n. 1, alnea f), 2 parte, e n. 3, alnea a)); (c) passou igualmente a abarcar na
competncia dos tribunais administrativos a responsabilidade civil extracontratual de
sujeitos privados aos quais seja aplicvel o regime especfico da responsabilidade do
Estado, pretendendo-se assim abranger as entidades privadas de mo pblica que
possam exercer poderes de autoridade ou cuja actividade seja regulada por disposies
ou princpios de direito administrativo (artigo 4, n. 1, alnea i)).
Centrando a ateno na responsabilidade civil pelo exerccio da funo
administrativa que constitui o objecto do presente trabalho -, a primeira nota que
importa salientar que apontada unidade de jurisdio no corresponde uma unidade
de regimes jurdicos substantivos.
o que desde logo decorre do disposto no artigo 1, n. 2, do diploma em
presena, que define o respectivo mbito de aplicao, no que se refere
responsabilidade civil pelo exerccio da funo administrativa, por referncia s aces
e omisses adoptadas no exerccio de prerrogativas de poder pblico ou reguladas por
disposies ou princpios de direito administrativo, excluindo todas as demais
situaes em que a Administrao actue em paridade com quaisquer outros sujeitos
privados. Tal significa que, embora a jurisdio administrativa passe a ser competente
para a apreciao de todas as questes de responsabilidade civil que envolvam pessoas
colectivas de direito pblico, independentemente de saber se tais questes se regem por
um regime de direito pblico ou por um regime de direito privado, o certo que se
mantm a diversidade de regimes jurdicos substantivos consoante o acto causador do
dano se caracterize como um acto de gesto pblica ou como um acto de gesto privada,
pelo que, na definio do direito aplicvel no caso concreto, o juiz administrativo ter
de seguir, conforme os casos, o regime de direito pblico previsto na presente lei ou o
regime de direito privado constante dos artigos 483 e segs. do Cdigo Civil.
Este mesmo princpio , alis, aplicvel responsabilidade pessoal directa dos
titulares de rgos, funcionrios e agentes administrativos, como se depreende do
disposto no artigo 1, n 3, visto que estes apenas respondem por danos resultantes de
actos funcionais, isto , por actos praticados no exerccio das suas funes e por causa
desse exerccio (em consonncia com o que tambm determina o artigo 271, n. 1, da
Constituio), ficando sujeitos a uma responsabilidade pessoal de direito privado que,
neste caso, implica a remisso do litgio para o tribunal comum quando os actos
respeitem sua vida privada, ainda que ocasionalmente tenham sido praticados no local
de trabalho ou durante o horrio de servio.
A norma do artigo 1, n. 5, ao estender o regime de responsabilidade
administrativa, previsto nesta lei, s pessoas colectivas de direito privado, por aces
ou omisses que adoptem no exerccio de prerrogativas de poder pblico ou que sejam
reguladas por disposies ou princpios de direito administrativo, coloca tambm em
equao a possvel diversidade de regimes substantivos a que podero encontrar-se
sujeitos estas entidades.
O preceito vem dar concretizao prtica j mencionada disposio do artigo
4, n. 1, alnea i), do ETAF, que atribui aos tribunais administrativos a competncia
para a apreciao de litgios que tenham por objecto a [r]esponsabilidade civil
extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicvel o regime especfico da
responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito pblico. Por outro
lado, a delimitao das situaes em que sujeitos privados podero encontrar-se
submetidos a um regime de responsabilidade administrativa e, consequentemente,
podero ser demandados em aces de responsabilidade civil perante os tribunais
administrativos, efectuada, em termos genricos, no referido artigo 1, n. 5, por
) Sobre todos estes aspectos, PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, Coimbra,
Almedina, 2005, pgs. 289-301.
4
) Questo muito diversa da que foi agora analisada a de saber se uma aco de responsabilidade civil
pode ser intentada conjuntamente contra uma entidade pblica e uma entidade privada, quando se
encontrem co-envolvidas no mbito de uma mesma relao jurdico-administrativa. Esta uma questo
processual e no de direito substantivo. Isto , no artigo 1, n. 5, coloca-se a possibilidade de entidades
privadas entre as quais um concessionrio - serem civilmente responsabilizadas segundo um regime de
direito pblico, o que pressupe naturalmente que tais entidades possam ser demandadas individualmente
em processo indemnizatrio a intentar perante os tribunais administrativos; pelo contrrio, a formulao
de um pedido, no mbito de um mesmo processo, contra uma pessoa colectiva pblica e um sujeito
privado configura uma situao de litisconsrcio voluntrio passivo, pelo que, nesse caso, tudo est
apenas em saber se a relao jurdico-administrativa respeita a ambos de demandados em termos de a
respectiva responsabilidade civil poder ser apreciada e dirimida no mbito do mesmo processo (para mais
desenvolvimentos, CARLOS FERNANDES CADILHA, Dicionrio de Contencioso Administrativo, Coimbra,
Almedina, 2006, entrada Interveno de terceiros, pgs. 298 e segs.).
) Sublinhe-se, em todo o caso, que em relao a titulares de rgos, funcionrios e agentes, o direito de
regresso apenas opera em sede de responsabilidade por facto ilcito, assim se compreendendo que no
mbito da responsabilidade pelo risco, o direito de regresso apenas possa ser exercido em relao a
terceiros que tenham concorrido para a produo ou agravamento dos danos (artigo 11, n. 2).
) Assim se compreende, tambm, a desnecessidade de introduzir a distino entre actos jurdicos e actos
materiais, contrariamente ao que sucedia na correspondente norma do Decreto-Lei n. 48051. A
indemnizabilidade de danos resultantes de actos jurdicos ou de actos materiais est implcita na
dicotomia estabelecida entre a violao de disposies ou princpios constitucionais, legais ou
regulamentares (que constitui motivo de ilegalidade quando esteja em causa um acto jurdico) e a
infraco dessas normas e princpios e ainda das regras de ordem tcnica ou deveres objectivos de
cuidado (que tem especfica aplicao em relao a actividades materiais ou tcnicas) Esta explicitao,
por referncia ao antigo artigo 6 do Decreto-lei n. 48051, em MARCELLO CAETANO, Manual de Direito
Administrativo, Coimbra, Almedina, II vol., 9 edio, pg. 1225.
) Cfr. MARIA JOS RANGEL DE MESQUITA, Responsabilidade do Estado por incumprimento do direito
da Unio Europeia: um princpio com futuro, CJA n. 60, pgs. 64 e 68.
13
) Neste sentido, CARLOS FERNANDES CADILHA, O Regime Geral da Responsabilidade Civil da
Administrao, CJA n. 40, pg. 27, nota 32.
14
) Cfr. acrdo do STA de 2 de Novembro de 1993 (Processo n. 31842), in AP-DR de 15 de Outubro de
1996, pg. 5911.
15
) Note-se que a responsabilidade solidria no aqui imposta por aplicao do princpio estabelecido no
artigo 22 da Constituio, visto que no estamos no mbito de uma relao de servio, podendo mostrarse justificada, no plano da poltica legislativa, por consideraes ligadas solvabilidade do direito
indemnizatrio quando os danos devam ser imputados, em grande parte ou na sua integralidade, culpa
de terceiro.
10
incida sobre a esfera jurdica de um indivduo ou de uma pessoa colectiva e, como tal
possa ser invocado como uma desvantagem patrimonial ou um efeito negativo de
carcter pessoal.
No est, por outro lado, em causa, na responsabilidade pelo risco, o eventual
funcionamento anormal do servio segundo a perspectiva que decorre do artigo 7, n.
4. O funcionamento anormal do servio pressupe a ilicitude da actividade
administrativa e a imputao de uma conduta objectivamente culposa, ainda que no
seja possvel provar que um determinado funcionrio ou agente tenha actuado com dolo
ou negligncia, pelo que o fundamento do direito ressarcitrio , nessa hiptese, a
responsabilidade aquiliana. Ao contrrio, a responsabilidade pelo risco aquela que
decorre de um funcionamento normal do servio, quando este, pela sua prpria
natureza, susceptvel de expor terceiros a uma situao tpica de perigo e assim
originar danos indemnizveis (20).
Note-se, em todo o caso, que o tribunal no est impedido de convolar em
responsabilidade pelo risco um pedido indemnizatrio fundado originariamente em
facto ilcito, julgando eventualmente procedente a aco com um fundamento jurdico
diverso daquele que foi invocado na petio inicial. De facto, a convolao da
responsabilidade delitual em responsabilidade pelo risco implica apenas uma nova
subsuno jurdica dos factos tal como foram alegados pelo autor na petio, a que o
juiz poder proceder ao abrigo do disposto no artigo 664 do CPC. Assim, nada obsta a
que o tribunal, perante a inconcludncia probatria relativamente a algum dos requisitos
essenciais da obrigao de indemnizar fundada em responsabilidade delitual (v.g., por se
no provar a existncia de facto ilcito ou a conduta culposa), possa averiguar se se
verificam, com base nos factos apurados, os pressupostos da responsabilidade pelo risco
e, em caso afirmativo, condenar no pedido (21).
8. A indemnizao pelo sacrifcio pode tambm constituir uma das formas de
responsabilidade civil da funo administrativa, correspondendo, em certa medida,
responsabilidade por actos lcitos que anteriormente se encontrava regulada no artigo 9
do Decreto-Lei n. 48051. A circunstncia de ter sido objecto de tratamento legislativo
autnomo no artigo 16 da nova lei deve-se ao facto de se ter pretendido estabelecer,
como requisito da indemnizao, a existncia de quaisquer razes de interesse pblico,
independentemente de a aco causadora do dano se inserir na funo administrativa ou
em qualquer das restantes funes do Estado (22).
Ao referir-se imposio de encargos e produo de danos, o legislador
pretende abranger as situaes que resultam da intencional imposio de encargos
(aces de proteco sanitria, medidas de direco econmica, trabalhos pblicos de
requalificao urbana, intervenes de cariz ambiental, certas medidas de polcia), e
20
) Esta distino em JESUS LEGUINA VILLA, La proteccin jurdica del administrado. Las acciones en
materia de responsabilidad patrimonial de la Administracin: evolucin y principios actuales, in
Responsabilidade Civil Extacontratual do Estado, Trabalhos Preparatrios da Reforma, Coimbra
Editora, 2002, pg. 101.
21
) Neste mesmo sentido, CARLOS FERNANDES CADILHA, Convolao da responsabilidade civil
extracontratual por facto ilcito em responsabilidade pelo risco, CJA n. 57, pg. 14, em anotao ao
acrdo do STA de 3 de Maio de 2005 (Processo 745/04). Sobre estes aspectos, tambm, do mesmo
autor, Dicionrio de Contencioso Administrativo, citado, entrada Convolao da responsabilidade civil
extracontratual por facto ilcito em responsabilidade pelo risco, pgs. 204-208.
22
) Em consonncia com esse mesmo princpio, o CPTA autonomizou a indemnizao pelo sacrifcio
como um dos tipos de pretenses que podem ser deduzidas atravs da aco administrativa comum (artigo
37, n. 2, alnea g)), distinguindo-a da aco de responsabilidade civil extracontratual por facto ilcito ou
pelo risco, a que alude a alnea f) do mesmo preceito.
11
12
13