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Poltica & Sociedade - Florianpolis - Vol. 12 - N 23 - Jan./Abr. de 2013

Ideias e valores: a anlise da ao


pblica a partir das interfaces
entre a abordagem cognitiva e
a economia das convenes
Paulo Andr Niederle1
Catia Grisa2

Resumo
O foco diferenciado sobre os interesses, as ideias e as instituies delimita as trs principais tradies da anlise de polticas pblicas. Com efeito, a unidade desses conceitos em um nico corpo
analtico tambm define o principal desafio construo de novas abordagens que deem conta da
complexidade da ao pblica. O artigo contribui com essa discusso a partir de uma anlise das
interfaces entre a abordagem cognitiva e a economia das convenes, duas vertentes tericas francesas que emprestam suas categorias analticas para a compreenso dos processos de construo
e institucionalizao de polticas pblicas. Esse dilogo permite integrar dispositivos cognitivos e
valorativos em uma estrutura institucional que sustenta as redes de poltica pblica. Finalmente,
o artigo exemplifica as possibilidades derivadas dessa interface terica a partir da sugesto de um
modelo analtico para o estudo das polticas de desenvolvimento territorial no Brasil.
Palavras-chave: Ao pblica. Poltica pblica. Ideias. Valores.

1. Introduo
A confluncia das crises financeira, poltica e ecolgica que configura o
contexto internacional, aliada consolidao das economias emergentes na

1 Doutor em Cincias Sociais pelo Curso de Ps-Graduao em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ) Brasil. Professor do Programa de Ps-Graduao em
Meio Ambiente e Desenvolvimento (PPGMADE) da Universidade Federal do Paran (UFPR) Curitiba Brasil.
E-mail: paulo.niederle@yahoo.com.br
2 Doutora em Cincias Sociais (CPDA/UFRRJ). Pesquisadora do Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA) da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ) Brasil. E-mail: catiagrisa@yahoo.com.br.

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nova geopoltica mundial, tem revitalizado justificativas de re-legitimao da


ao estatal em diferentes domnios da vida social. Mesmo que a configurao
precisa desse processo ainda seja objeto de intensas controvrsias, um entendimento comum tem sido produzido acerca da necessidade de conceber novos
referenciais de atuao do Estado em um contexto de crise do neoliberalismo
(DUMNIL; LEVY, 2011). Neste sentido, ao mesmo tempo em que diversos
pases reconstroem o aparato estatal para dar sustentao a uma nova gerao
de polticas pblicas, proliferam teorias que buscam elucidar o novo contexto
em que essas polticas so construdas e implementadas.
No Brasil, uma das mudanas mais significativas diz respeito s implicaes do processo de descentralizao da formulao e execuo das polticas pblicas. Se na dcada de 1990 esse processo transcorreu como parte de
uma estratgia deliberada de reduo da interveno do Estado em diferentes setores, atualmente a descentralizao tambm pode configurar-se como
um elemento potencializador da sua ao. Face ausncia do poder estatal,
a ascenso da sociedade civil foi, outrora, responsvel por estabelecer novos
mecanismos de governana participativa, os quais, hoje em dia, mantm-se e
ampliam-se com a retomada da capacidade de atuao do Estado. Na realidade, esses mecanismos tornaram-se os principais responsveis por viabilizar o
novo papel conferido tanto ao Estado quanto sociedade civil (DAGNINO,
2002; GOHN, 2004).
Em oposio ao modelo clssico de poltica pblica concebida por um
Estado centralizado, atuando sobre setores bem definidos e delimitados, crescem as anlises que buscam acercar-se dos mecanismos da ao pblica,
uma definio que acentua o conjunto das interaes entre os vrios atores
que participam da construo, implementao, monitoramento e avaliao
das polticas pblicas em seus mais variados nveis (MASSARDIER, 2008;
LASCOUMES; LE GALS, 2009; HASSENTEUFEL, 2008). Essa concepo no reduz o papel do Estado, mas o define em sua interface cada vez
mais evidente com outras institucionalidades. De fato, uma nova gerao de
polticas pblicas tem demonstrado que a prpria fronteira entre os trs componentes da ontologia de Claus Offe (1999) estado, mercado e sociedade
civil torna-se cada vez mais nebulosa.
Diretamente associadas consolidao dos processos de participao e
coconstruo da ao pblica, as mudanas nas redes de polticas pblicas

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tambm se associam a transformaes mais ou menos radicais nas instituies


que orientam os papis e as condutas dos diferentes atores. Assim, alm de
redes mais heterogneas, percebe-se um processo de hibridizao dos valores,
representaes e princpios normativos que regem a ao pblica. Isso resultado da constituio de fruns e arenas no interior dos quais organizaes at
ento isoladas e sem expressividade passam a interagir de maneira dinmica. A
importncia renovada das instncias de concertao social, como os conselhos
e colegiados, faz com que a disputa por recursos envolva cada vez mais lutas
por legitimao e reconhecimento (HONNETH, 2003). Essas lutas colocam
em evidncia novas ideias, representaes e valores que questionam as instituies estabelecidas e passam a exigir a formao de novos compromissos
para orientar a ao do estado e da sociedade civil. Ademais, em face deste
contexto, abrem-se novos desafios anlise de poltica pblica, provocando a
construo de abordagens inovadoras que integrem os diferentes componentes da ao pblica em um nico poliedro conceitual.3
At hoje o foco diferenciado sobre os interesses, as ideias ou as instituies
foi responsvel por delimitar as trs principais tradies de anlise das polticas
pblicas (HALL, 1997; GRISA, 2011; FLEXOR; LEITE, 2007). Analisar as
polticas a partir dos interesses consiste em identificar os atores concernidos,
as lgicas da ao coletiva, os clculos e as estratgias desenvolvidas em funo
dos custos e benefcios esperados da ao, assim como as consequncias das
antecipaes feitas pelos indivduos ou pelas organizaes envolvidas na ao
pblica. Por sua vez, uma leitura centrada nas instituies interroga a influncia das regras, prticas e quadros mentais do passado no comportamento
presente dos atores pblicos e privados. Demanda um investimento histrico
para identificar os recursos e os constrangimentos institucionais que regem as
interaes no mbito da poltica pblica e para testar a solidez dessas instituies (PALIER; SUREL, 2005). De outro modo, a abordagem cognitiva
de anlise das polticas pblicas enfatiza as ideias compartilhadas pelos atores na construo da sua relao com o mundo (MULLER, 2008; SUREL,
2000).4 Nessa perspectiva, o foco recai sobre o conjunto de representaes e

Cabe sublinhar a importncia, aludida por vrios autores, de ir alm dos estudos setoriais que caracterizam
a maior parte da produo brasileira sobre polticas pblicas, os quais expandem-se horizontalmente sem
necessariamente dinamizar inovaes terico-analticas (ROMANO, 2009; SOUZA, 2003; MELO, 1999).
Abordar o papel das ideias no uma exclusividade da abordagem cognitiva. Sabatier e Schlager (2000)
demonstram que dimenso cognitiva considerada por diferentes perspectivas de anlise que vo desde a
escolha racional at os estudos de poltica pblica comparada e o modelo de multiple stream.

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esquemas de interpretao que sustentam as aes pblicas, ou seja, as polticas pblicas so interpretadas como construdas pelas crenas comuns que
definem o modo como os atores (pblicos e privados) percebem os problemas
sociais e concebem respostas para os mesmos.
O principal mrito da abordagem cognitiva, notadamente a perspectiva
construda por Bruno Jobert e ve Fouilleux, o modo como pauta as disputas que envolvem a produo de referenciais de polticas pblicas, destacando os espaos onde elas acontecem (fruns e arena), assim como a maneira
de decifrar como distintos atores criam representaes que sustentam esses
referenciais. Ademais, diferentemente de outras abordagens, esta proposta no
toma as ideias como dadas. A preocupao central est nos processos de construo das ideias e como elas institucionalizam-se em polticas pblicas.
No obstante, dentre os principais limites desta abordagem, em primeiro
lugar cita-se o uso despreocupado que alguns autores fazem da noo de
ideias, o que leva a perda de sua capacidade heurstica (FAURE; POLLET;
WARIN, 1995; SUREL, 2006). Sem uma indicao precisa do que elas configuram e do modo como apreend-las na realidade social, no raro as ideias
abarcam um amplo leque de instrumentos cognitivos, englobando inclusive
normas e valores. Alm disso, alguns autores sugerem uma valorizao excessiva das variveis cognitivas, o que conduziria a utilizaes meramente retricas
que desconectam as ideias das lgicas institucionais e dos interesses que condicionam as estratgias dos atores (SUREL, 2006; FOUILLEUX, 2003; 2000).
Com isso, a abordagem cognitiva, bem como outras vertentes analticas,
continuamente desafiada a incorporar os trs is da anlise de polticas pblicas ideias, interesses e instituies (PALIER; SUREL, 2005; SUREL, 1998).
Neste artigo buscamos colaborar com essa discusso sugerindo que um
quadro terico integrando ideias, instituies e valores pode ser construdo a partir de uma profcua interlocuo entre a abordagem cognitiva e a
economia das convenes (EYMARD-DUVERNAY, 2009; BOLTANSKI;
THVENOT, 1991). Embora inicialmente focada nos aspectos cognitivos da
ao econmica, a corrente convencionalista dirigiu-se para uma interpretao institucionalista que destaca o papel dos valores na construo de justificativas que do suporte s representaes, aos interesses e s estratgias dos
atores. Como ser analisado ao longo do texto, o artigo sugere que os princpios normativos sublinhados pelos tericos das convenes oferecem uma

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complementao aos instrumentos cognitivos. Os valores emergem como


princpios que legitimam as ideias e os interesses, oferecendo um fundamento
moral para os compromissos que fundam a ao pblica em uma ordem
negociada por diferentes atores. Por sua vez, a abordagem cognitiva empresta
economia das convenes uma leitura dos dispositivos coletivos mais prximos realidade dos atores, que no recorrem necessariamente a valores para
construir seus discursos e prticas. Na realidade, esse processo de traduo
entre princpios cognitivos (ideias) e quadros normativos (valores) feito por
um conjunto de mediadores/porta-vozes que participam de maneira privilegiada da construo da ao pblica.
O artigo est organizado em cinco sees, alm desta introduo. Primeiro, retomamos o debate sociolgico acerca da dualidade entre abordagens
interacionistas e institucionalistas. Esta seo introduz o argumento de que
tanto a abordagem cognitiva quanto a economia das convenes constituem
um complemento institucional s interpretaes que privilegiam o conceito
de redes de polticas pblicas. De uso corrente no Brasil, a noo de redes
e suas implicaes tericas sero discutidas complementarmente ao longo do
artigo. Por sua vez, as duas abordagens francesas que compem o eixo central
da reflexo terica so pouco conhecidas do pblico brasileiro. Em que pese
o crescente apelo que ambas vm recebendo, suas categorias analticas no
so de domnio corrente. Assim, a segunda seo dedicada apresentao
da economia das convenes, selecionando os conceitos que interessam ao
objetivo da anlise da ao pblica. Do mesmo modo, a seo subsequente
analisa o desenvolvimento da abordagem cognitiva. A quarta seo explora as
interfaces entre as abordagens. Finalmente, o artigo discute as possibilidades
de aplicao do modelo analtico poltica brasileira de desenvolvimento territorial e aponta elementos para uma agenda de pesquisa.

2. O enraizamento normativo e cognitivo da ao pblica


Diversos autores analisam a formulao e implementao de polticas
pblicas a partir da formao de uma rede social que articula indivduos
e organizaes (RHODES, 2006; HASSENTEUFEL, 1995; MARQUES,
2000). Sem negligenciar a importncia das estruturas reticulares anlise da
ao pblica, este artigo focaliza elementos que, de modo geral, tm recebido
menor ateno nos estudos que adotam o referencial das redes, qual seja, os

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componentes cognitivos e normativos que definem uma estrutura de sentido para os atores da rede (MULLER; SUREL, 2004). Em outras palavras, o
artigo argumenta que, mesmo tomando a rede como estrutura de anlise da
ao pbica, isso no exime o pesquisador de compreender o papel crucial
desempenhado pelas representaes e pelos valores.
Amplamente sublinhada pelas abordagens institucionalistas, essa compreenso centrada nas estruturas valorativas e cognitivas da ao desaparece
em muitas anlises interacionistas que focalizam o funcionamento das redes
de polticas pblicas. Por outro lado, naquelas perspectivas onde elas geralmente so encontradas, muitas vezes essas estruturas encontram-se reificadas.
Assume-se a importncia inequvoca das instituies, mas nenhuma explicao dada para o modo como elas so efetivamente incorporadas na ao
social sem encapsular os atores em explanans que predizem suas condutas
retomando a expresso clssica de Hempel e Oppenheim (1948).
Em primeiro lugar, imperativo reconhecer que as referncias institucionais no se formam fora das redes sociais e so fundamentais para a existncia
e estabilizao das interaes. Um preceito deste raciocnio que as prprias
polticas emergem como resultado de um acordo coletivo que se processa em
um ambiente social de disputas normativas. Ao mesmo tempo em que se
supera a concepo naturalizada das instituies, destaca-se que as dimenses
cognitivas e valorativas tm como origem a interao social. Ideias, crenas
e representaes no se formam fora da ao situada, mas enraizadas em diferentes contextos sociais. Contudo, como sublinha a tradio dos estudos
sobre path dependence (MAHONEY, 2001), as instituies tambm carregam
consigo memrias que reduzem as possibilidades dos atores. Sobre a ao socialmente situada pesam os constrangimentos de leis, normas, regras e convenes definidas previamente.
Dentre os autores que destacaram o componente de enraizamento da ao
social, Granovetter (1985) seguramente merece destaque. Buscando afastar-se
de vises subsocializadas que atomizam os atores isolando-os do seu contexto social imediato, mas igualmente rejeitando as leituras sobressocializadas
portadas por algumas anlises institucionalistas, as quais priorizam disposies e esquemas de percepo que encapsulam os atores por meio de regras
e normas generalizadas, o fundador da nova sociologia econmica construiu
uma perspectiva que torna as instituies reflexos da conformao de redes

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interpessoais (NEE; INGRAM, 1998). Disto resulta um conjunto de crticas


ao absolutismo socioestrutural das abordagens de redes sociais (ZELIZER,
2003), incapazes de apreender o enraizamento cognitivo, poltico e cultural
da ao individual (ZUKIN; DiMAGGIO, 1990).
Segundo Beckert (2007), o principal equvoco estaria em retirar o componente poltico-institucional da ao social, isolando unicamente o aspecto
reticular das relaes entre os atores. Nesse caso, corre-se o risco de negligenciar as estruturas institucionais que oferecem sentido ao, de modo que
resta ausente da teoria uma explicao para como as redes emergem e para
as configuraes especficas que as diferenciam. De outro modo, a economia das convenes sugere que a existncia das redes depende crucialmente
da formao de acordos valorativos. Como afirmam Eymard-Duvernay et al.
(2005), a dimenso sociocognitiva associada s abordagens de redes no suficiente para considerar operaes de julgamento que dependem de uma leitura
poltica centrada em valores. Em outras palavras, a anlise da ao pblica no
pode desconsiderar as ferramentas cognitivas e valorativas que os atores sociais
desenvolvem para estabilizar as interaes, construir compromissos e formular
polticas. Ambos, normativo e cognitivo, definem a estrutura e o desenho da
rede. Caso contrrio, no h nenhum princpio comum que ordene as relaes
sociais, de modo que as mediaes simblicas e valorativas so dissolvidas em
um tecido sem costura e sem fim (VANDENBERGUE, 2006).
Desde uma leitura convencionalista, Thvenot (2001) sustenta que a noo de rede particularmente atraente porque permite descrever uma amplitude de entidades que geralmente so desconsideradas por outras perspectivas tericas. Contudo, segundo o autor, esta noo tende a negligenciar
a heterogeneidade de laos para o benefcio de uma imagem unificada de
entidades interconectadas (THVENOT, 2001, p. 408). Essa crtica tem
sido incorporada pelos tericos das redes sociais, os quais esboam modelos
alternativos para explicar a estabilizao das mesmas. No modelo proposto
por White (2008), o qual, inclusive, tem sido marcado por um crescente
intercruzamento com as anlises convencionalistas (veja FAVEREAU,
BIENCOURT; EYMARD-DUVERNAY, 2002; LAZEGA; MOUNIER,
2002), so incorporadas noes estruturantes que disciplinam as aes individuais. Assim, instituies e estilos, diferenciados pelo seu nvel de generalidade e formalizao, oferecem significados ao, bloqueando a livre circulao nas redes (WHITE, 2008).

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Retomando o programa de pesquisa lanado por Lazega e Favereau


(2002), a questo fundamental compreender como as lgicas institucionalizadas podem operar conectadas heurstica das redes. Nossa perspectiva
analtica no , finalmente, to distante do conceito de rede, mas ela destaca
muito mais explicitamente o papel das ideias e das controvrsias no processo
poltico e na ao pblica (FOULLIEUX, 2003, p. 36). Trata-se de uma
perspectiva que sublinha a necessidade de os atores tomarem conscincia do
carter normativo que envolve as aes pblicas. Esse carter revela-se, de
modo mais ou menos explcito, em diferentes instrumentos institucionais:
normas, leis, regras, regulamentos etc. Para a anlise, isso exige um trabalho
que envolve desde a cartografia dos atores visando saber quem participa da
definio das normas da ao pblica, at a identificao e reconstruo dos
objetivos da poltica. Ademais, nesse caso atenta-se para no considerar uma
poltica pblica apenas quando suas aes e decises passam a formar um todo
coerente, estabilizado em normas e instrumentos. Existe um processo anterior
de disputas normativas que interessa, sobretudo, aos estudos sobre formulao
de polticas pblicas.

3. A perspectiva convencionalista
Reivindicada enquanto uma corrente especfica do pensamento econmico no final dos anos 1980, a economia das convenes rene um conjunto
de estudiosos preocupados em construir uma nova interpretao dos fenmenos econmicos, contrapondo-se aos preceitos utilitaristas da economia
neoclssica. Em que pese diferenas conceituais ainda significativas no interior
desta escola, seus autores convergiram em torno de uma agenda de pesquisa
que posiciona as convenes como fundamento de uma nova arquitetura
terica utilizada para analisar o comportamento dos atores e das organizaes
(NIEDERLE, 2011).5
A origem da noo de conveno comumente atribuda ao filsofo americano David Lewis, cujo trabalho analisou a natureza estratgica do comportamento dos indivduos em episdios da vida cotidiana. Baseado em uma
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Inicialmente dedicada anlise do funcionamento dos mercados e das organizaes, at recentemente as


formulaes da economia das convenes eram menos presentes no universo de pesquisas sobre polticas
pblicas. Suas categorias adentram com maior expressividade nesse debate em trabalhos mais recentes
(EYMARD-DUVERNAY, 2008; VERDIER, 2006; BATIFOULLIER; GADREAU, 2006).

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noo de common knowledge, Lewis (1969) construiu uma noo instrumental, completamente desprovida de carter normativo e moral. Para ele, uma
conveno o resultado de uma regularidade comportamental que deriva
de um saber compartilhado entre os agentes: um reflexo de cada indivduo ao
que ele espera ser o comportamento dos demais supondo seu prprio comportamento. Fundadora de uma vertente que dialoga com os modelos matemticos da teoria dos jogos (BATIFOULIER, 2001), essa perspectiva estratgica
das convenes foi objeto de crtica em virtude de carter radicalmente antissocial, uma vez que o espelhamento infinito dos agentes (cada indivduo
sabe que os demais so perfeitamente racionais) levaria a um individualismo
metodolgico extremo (DUPUY, 1989).
De outro modo, a vertente francesa da economia das convenes apropriou-se do termo, mas acrescentou-lhe um carter pragmtico e interpretativo, definindo sua construo a partir de um contexto de comunicao verbal.
Nesta perspectiva, uma conveno configura um quadro normativo cuja mobilizao pressupe engajamento moral. Trata-se de uma viso compartilhada
do mundo que orienta os atores no desenvolvimento de suas prticas. No
simplesmente uma rotina ou um hbito, haja vista que ela somente tem sentido dentro de um coletivo social. um esquema de interpretao construdo
atravs da interao social, mas que se apresenta aos atores de forma objetivada e implcita, como um preceito de ordem moral, de modo que ela se impe
arbitrariamente aos indivduos sem que eles questionem a possibilidade de
comportamentos alternativos.
Esse entendimento fruto de uma construo recente e ainda no totalmente estabilizada no seio dos debates convencionalistas. Em que pese
polifonia do termo em sua origem, ora descrito como um sistema de conhecimentos compartilhado (Salais, 1989), ora como um sistema de representaes (Eymard-Duvernay, 1989), o fato que sua primeira acepo esteve
mais prxima quela reivindicada por Orlan (1989) e Favereau (1989), que
a associa a um dispositivo cognitivo coletivo. Somente aps alguns anos de
discusso emerge uma noo mais diretamente vinculada ideia de princpio
normativo fundado sobre julgamento de valor moral.
Segundo Batifoulier e Larquier (2001), a maior diferena entre a pequena conveno componente da racionalidade dos atores e a grande conveno normativa que esta comporta um imperativo de justificao. Ou seja,

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ela precisa ser publicamente legitimada com base em um princpio superior,


o que a torna, finalmente, um mundo comum justificado. De fato, a partir
de ento que a ideia de mundo ou cit se tornar central nessa acepo
valorativa do termo. No por acaso que, doravante, o desenvolvimento da
teoria das convenes vai receber um impulso fundamental da sociologia e,
em especial, do trabalho seminal de Boltanski e Thvenot (1991), cujo modelo passar a constar nos principais debates convencionalistas at o presente.
Boltanski e Thvenot (1991) preocupam-se fundamentalmente com as
operaes de classificao levadas a cabo pelos indivduos em suas atividades
de julgamento. Essas atividades so responsveis por lhes propiciar um mundo
social inteligvel, constituindo uma condio indispensvel para a coordenao de suas aes. O processo de classificao est na base da formao de
acordos e da criao de princpios comuns que permitem aos atores se entenderem e conduzirem as trocas sociais. A estabilidade das relaes entre os atores passa a ser vista como o resultado dos investimentos que eles fazem para
criar dispositivos convencionais que lhes rendem certa estabilidade frente
a um espao de mltiplas possibilidades (THVENOT, 1986). Por fim, a
coordenao depende da construo de mecanismos que permitam s pessoas
associar as prticas e os discursos a diferentes noes de justia e bem comum.
Segundo os autores, comumente as interaes sociais transcorrem com
base em equivalncias estabelecidas no curso de um processo histrico de
construo de quadros normativos. A maior parte da vida segue seu curso
sem a necessidade de as pessoas e organizaes estabelecerem um novo acordo
a cada instante que precisam interagir. Esse basicamente o papel das instituies enquanto um meio de recursos objetivos e normativos que permite
coordenar a vida social. Porm, existem momentos crticos em que as instituies estabelecidas so objeto de contestao (BOLTANSKI, 2009).6 So
situaes em que as instituies so questionadas e colocadas prova por uma
realidade emergente. Momentos que catalisam a atividade reflexiva dos indivduos, os quais so impelidos a encontrar mecanismos que permitam sair da
situao transitria de incerteza e conflito.
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De outro modo, nos momentos prticos em que as equivalncias esto estabelecidas, as pessoas buscam se
distanciar da inquietude provocada pelas crticas, minorando as diferenas e fechando os olhos para elementos que podem introduzir incertezas. Nestes momentos reina a tolerncia sobre tudo aquilo que diferente e
procura-se agir de modo a retardar a disputa tanto quanto possvel (BOLTANSKI, 2009).

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Nesses momentos estabelece-se um cenrio de disputas em relao definio dos meios que sero utilizados para solucionar os problemas e, exceo
dos contextos de violncia aberta, exige-se um amplo processo de negociao
no qual os atores so obrigados a justificar publicamente seus interesses. Essas
justificaes precisam fundar-se em princpios legtimos, caso contrrio as escolhas operadas sero alvo permanente de novas crticas, at o momento em
que um acordo baseado em princpios de ampla generalidade se imponha.
Aqui se define a originalidade da economia das convenes ao sustentar que as
justificaes construdas pelos atores devem referir-se a um princpio superior
comum e legtimo. Embora cada ator tenha seus prprios interesses, ele no
pode extrair da uma justificava para que todos aprovem uma determinada
norma ou regra. Os interesses precisam ser justificados sob outras bases que
no aquelas do prprio interesse, ou seja, fundados em princpios valorativos
que remetem a ordens de grandeza mais amplas, associadas a distintas noes sobre o que justo.
O trabalho que se impe, ento, identificar quais so essas ordens de
grandeza. Fundamentando-se em diferentes noes de justia buscadas nos
escritos clssicos da filosofia poltica, Boltanski e Thvenot (1991) propem
um modelo fundado em seis cits, ou mundos de justificao, cada um deles organizado sob diferentes valores: Inspiracional (criatividade); Domstico
(lealdade/confiana); Opinio (reputao); Cvico (representao); Mercado
(competitividade/preo); Industrial (produtividade/eficincia). Cada um
desses princpios constitui uma gramtica que estrutura o comportamento dos
atores e dotado de sua prpria coerncia e legitimidade. Assim, rompendo
com o determinismo econmico e tecnocrtico que marca grande parte do
trabalho de formulao e avaliao de polticas pblicas pautado pelos trs
es dos manuais de administrao: eficincia, eficfia e efetividade , estes
mundos so vistos de modo no hierrquico, todos representando formas
igualmente legtimas de justificao.7 Esse pluralismo sugerido pela economia
das convenes oferece uma matriz analtica para compreender polticas cuja
7

As ordens de grandeza so historicamente construdas e a lista destes princpios no est fechada


(BOLTANSKI; THVENOT, 1991, p. 92). De fato, muitos dos debates ocorridos no interior da economia das
convenes posteriores ao modelo sugerido em De la Justification deu-se em torno do reconhecimento de novas
ordens de grandeza. Um verdadeiro movimento foi iniciado procura da stima cit, retomando os termos
de Latour (1995) quando este discute a pertinncia de a ecologia constituir uma ordem prpria em vista da
impossibilidade de ela ser dissolvida dentro daquelas seis at ento apresentadas.

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legitimidade recai sobre uma complexa conjuno de valores, abarcando, por


exemplo, desde a gerao de emprego e renda, at a conservao do patrimnio
natural e cultural.
Se, por um lado, o modelo sugere evitar a hierarquizao de modo
apriorstico das ordens valorativas (cits), por outro, preciso reconhecer que
as formas de justificao que elas engendram convivem em estado de tenso
permanente, umas resistindo a invaso das outras e tentando impor seu modo
de coordenao. As tenses opondo os projetos pessoais e a necessidade de
seguir as regras estabelecidas por um coletivo (associao, cooperativa) expressam dificuldades de integrao dos mundos domstico e cvico. Por sua vez, o
conflito entre os mundos domstico e industrial amplamente pronunciado
quando da emergncia de uma poltica de inovao tecnolgica que incrementa eficincia aos processos produtivos mas coloca em risco a reproduo
de populaes tradicionais e de seus costumes e prticas. Em cada poltica
pblica existe uma composio especfica de valores legtimos que definem
seu modo de coordenao, no interior do qual alguns impem-se perante os
demais. Assim, a hierarquizao dos valores no uma decorrncia da teoria
(rompendo, por exemplo, com o economicismo utilitarista), mas o resultado
do modo como os prprios atores sociais coordenam suas aes.
A partir dessa construo fundada em princpios valorativos, a economia
das convenes prope uma abordagem institucional que permite examinar a substncia dos laos sociais que unem os atores em redes (BIGGART;
BEAMISH, 2003). Trata-se de uma perspectiva que exige a anlise de um
movimento de generalizao em direo a estruturas ideais que integrem os elementos valorativos que do sentido ao. Para que a ao pblica constitua-se
de modo perene, preciso que os atores entrem em acordo sobre um conjunto
de normas que definem como os instrumentos sero desenhados. Normas e
regras so necessrias porque elas definem uma orientao cognitiva e moral.
Contudo, enquanto para os interacionistas as normas e regras so o produto (a posteriori) da ao situada, de modo que a coordenao se estabelece
no nvel mais elementar da associao entre atores no interior da rede social, a
economia das convenes acrescenta que as regras precisam ser interpretadas,
de onde advm a necessidade de ascender s estruturas institucionais mais amplas que conformam um quadro valorativo onde os atores buscam ferramentas
para interpret-las (POSTEL; SOBEL, 2006). A construo do modelo de

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mundos de justificao pressupe esse movimento de monte en gnralit


que visa reconhecer ordens de grandeza comuns a partir das quais pode-se
estabelecer parmetros mnimos de coordenao. Neste caso, a prpria formao de uma rede, frum ou arena de poltica pblica, depende da possibilidade
de os atores entrarem em acordo sobre o que os une (e construir sistemas de
classificao).
Nesses termos a questo fundamental passa a ser: como construir uma
abordagem institucional sem ser excessivamente globalizante perdendo de
vista os atores sociais? Como ascender s alturas ideais dos mundos sem
desconsiderar os mecanismos cognitivos menos diretamente constrangidos
por justificaes generalizantes? A resposta a essas questes desenvolve-se a
partir do reconhecimento de um segundo tipo de pluralismo relacionado aos
mltiplos nveis convencionais existentes entre as formas generalizantes de
coordenao fundadas em valores morais (os mundos) e aqueles mecanismos
mais localizados e personalizados (os dispositivos cognitivos). Resultado de
um aprofundamento analtico mais recente no interior da abordagem convencionalista, esse pluralismo vertical (os diferentes mundos sendo o horizontal) acena necessidade de reconhecer diferentes graus de generalidade ou
publicidade das convenes. uma tentativa de diferenciar a noo genrica
de conveno, enquanto mundo comum justificado, de formatos locais de
coordenao (THVENOT, 2001).
Aqui busca-se reconhecer que, s formas de coordenao repousando sobre princpios gerais de ao, necessrio adicionar formas de coordenao
mais locais, que mobilizam os atores sociais e encontram-se mais prximas das
pessoas (EYMARD-DUVERNAY, 2006). A questo precisamente articular
os dois nveis da coordenao, descendo at os dispositivos de coordenao
particulares a cada contexto ou grupo social, buscando acercar-se dos aspectos mais tcitos ou informais, e reascender a um plano macro que permita
construir uma abordagem unificada dos dispositivos de coordenao da ao
pblica. Este movimento de circulao entre diferentes nveis de governana
traz para o primeiro plano da anlise uma discusso sobre o papel dos intermedirios ou mediadores (BOLTANSKI; CHIAPELO, 1999). So atores
que se encontram de modo cada vez mais evidente em distintos espaos pblicos e os responsveis pelo processo de traduo que deve existir entre os
dispositivos cognitivos e valorativos. Por um lado, eles trabalham para definir

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uma legitimidade moral s ideias e representaes construdas pelos atores;


por outro, eles conectam os dispositivos valorativos ao discurso e s prticas
efetivamente pronunciados pelas pessoas, as quais no recorrem necessariamente a princpios morais para justificar condutas e interesses.

4. A abordagem cognitiva de anlise da ao pblica


Diferentemente da economia das convenes, mas no mesmo perodo
histrico, a abordagem cognitiva nasce diretamente associada ao debate sobre
o papel das ideias na construo das polticas pblicas, as quais, por sua vez,
so compreendidas como o resultado de interaes sociais que do lugar
produo de representaes comuns. Como afirma Surel (2000), as polticas
pblicas so analisadas como um constructo derivado das crenas compartilhadas por um conjunto de atores pblicos e privados, as quais definem
a maneira como estes interpretam e concebem respostas para os problemas
pblicos.
Atualmente, a abordagem cognitiva vem sendo discutida com maior nfase em pases como Frana, Estados Unidos e Inglaterra, mas a partir de
noes distintas. Tal qual a economia das convenes, longe de confluir para
uma perspectiva unificada, a abordagem cognitiva comporta diferentes interpretaes. A unidade terica provm da centralidade conferida s ideias,
mas, para alm disso, o que se nota uma proliferao de noes e categorias
analticas que incluem distintas terminologias: referencial, frum, arena, paradigma, sistema de crenas, narrativas, discursos etc.
No seio deste conjunto heterodoxo, a perspectiva que enfatiza a noo
de referencial ganhou certo destaque. Desenvolvida por Jobert e Muller
(1987), ela define as polticas pblicas como processos por meio dos quais so
elaboradas representaes coletivas para compreender e agir sobre o real. Em
outras palavras, a elaborao de uma poltica pblica envolve a construo
de uma representao da realidade sobre a qual se intervm e, por meio desta
imagem denominada referencial de poltica pblica, os atores interpretam os
problemas, confrontam possveis solues e definem suas aes.8
8

110

Para Jobert e Muller (1987), o referencial de uma poltica pblica pode decompor-se em dois elementos:
referencial global e referencial setorial. O referencial global refere-se a um quadro geral de interpretao do
mundo, superando os limites de um setor, de um domnio ou de uma poltica. Trata-se da [...] representao

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Jobert (1992) concebe os referenciais a partir de trs dimenses: cognitiva fornece os elementos de interpretao causal dos problemas; normativa
define os valores que so necessrios respeitar para o tratamento do problema; e instrumental define os princpios de ao. Por sua vez, Muller (2008)
define a construo de um referencial a partir da articulao de quatro nveis
integrados de percepo do mundo: a) os valores, vistos como representaes
mais amplas e fundamentais sobre o que bom ou mau; b) as normas estabelecidas entre o real observado e o real desejado, definindo os princpios de
ao mais que os valores; c) os algoritmos concernentes s relaes causais que
exprimem uma teoria da ao e; d) as imagens, que so elementos cognitivos
que fazem sentido imediatamente e representam simplificadamente os vetores
dos valores, normas e algoritmos. Para ambos os autores, nota-se que o papel
conferido aos valores transparece em um nvel superior de composio dos
referenciais.
Os referenciais construdos pelos atores em um jogo de dominao e disputas tomam a forma de verdades, mais difceis de serem contestadas na
medida em que se revelam eficazes para dar sentido ao mundo vivido pelos
agentes (MULLER, 2005). Essas matrizes cognitivas e valorativas tendem a
autonomizar-se em relao ao seu processo de construo e a impor-se aos
atores como modelos dominantes de interpretao do mundo. Os referencias
so, simultaneamente, constrangimentos estruturais e o resultado do trabalho
sobre os sentidos efetuados pelos atores.
Em estreita relao com a perspectiva dos referenciais, mais recentemente outra vertente vem discutindo o papel das ideias a partir das noes de
frum e arena de polticas pblicas. Inicialmente proposta pelo prprio
Jobert (1995; 1994; 1992) em resposta s crticas dirigidas ao livro Ltat en
que uma sociedade faz da sua relao com o mundo em um momento dado (MULLER, 2008, p. 65) e em
torno desta representao geral que sero hierarquizadas as diferentes representaes setoriais. O referencial
setorial diz respeito s representaes de um setor, entendido, segundo Muller (2005), como uma estrutura
vertical de papis sociais que congrega regras de funcionamento, elabora normas e valores especficos e delimita suas fronteiras. De modo simplificado, um setor formado por um conjunto de problemas associados
de maneira mais ou menos institucionalizadas a certas populaes. Ambos, referencial setorial e referencial
global, encontram-se articulados ou tensionados para que assim seja. Para os autores desta perspectiva, as
mudanas ou a construo de uma nova poltica pblica so resultados de alteraes no referencial setorial
no sentido de ajust-lo ao referencial global. Realizando as operaes de confluncia global/setorial e mediando as relaes de poder encontram-se mediadores que conectam dois espaos de ao e de produo de
sentidos para construir o referencial da poltica pblica (MULLER, 2005).

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action (obra anterior escrita com Pierre Muller), e, mais recentemente, capitaneada por ve Fouilleux (2011; 2003; 2000), essa vertente passa a integrar
um conjunto de novos desenvolvimentos analticos no interior da abordagem
cognitiva.
Neste caso, as pesquisas voltam-se compreenso das modalidades de
produo das ideias e sua emergncia no debate como receitas de ao pblica (FOUILLEUX, 2000). As ideias sero entendidas como designando
um conjunto de representaes, grades de anlise e esquemas de interpretao diversos que fazem sentido atravs da sua encarnao em comunidades
de atores especficos (FOUILLEUX, 2000, p. 278). Ao centrar-se nas ideias
encarnadas em comunidades de atores9, essa perspectiva busca uma articulao entre ideias, instituies e interesses, dimenses at ento analisadas separadamente e pouco integradas abordagem cognitiva. Compreende-se que
os interesses so construes sociais que mobilizam crenas e representaes
acerca do mundo, de modo que para defend-los necessrio criar representaes sobre o objeto, executar operaes intelectuais de decodificao e recodificao da realidade, acionando ideias e sistemas de cognio (JOBERT, 2004;
FOUILLEUX, 2003). Por sua vez, as instituies so apreendidas como quadros normativos que enquadram as interaes sociais. Isso inclui desde o arranjo
formal que define o sistema poltico (constituio, leis, ministrios) at os prprios instrumentos da poltica pblica (normas, manuais, formas de conduta).
No que tange ao conceito que conforma a pedra fundamental dessa articulao analtica, frum definido como um espao mais ou menos institucionalizado e especializado, regidos por regras e dinmicas especficas, no
qual um grupo de atores debate diferentes vises de mundo (FOUILLEUX,
2009). Existem duas categorias de frum: frum de produo de ideias e frum
de comunidades de poltica pblica.
O primeiro so espaos onde so conformadas diferentes representaes
sobre as polticas, as quais variam segundo interesses, identidades, relaes
9

112

A noo de comunidade de poltica pblica compreendida aqui de modo distinto daquele como alguns autores a empregam na abordagem de redes de poltica pblica. Para esses atores, a comunidade caracteriza-se por
um nmero limitado de participantes que partilham a mesma ideologia, valores e preferncias. Ademais, essa
perspectiva pressupe uma interao frequente e intensa entre todos os membros da comunidade, os quais
possuem recursos similares, ocasionando um equilbrio de foras (ROMANO, 2009; MULLER, 2007). De outro
modo, para Fouilleux (2003), a noo de frum sugere uma composio mais hbrida em que os interesses, as
representaes e os valores no so necessariamente similares.

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de poder e institucionalidades especficos. Alm das ideias manipuladas e


produzidas sobre uma mesma poltica diferirem nesses espaos, tambm so
distintos os critrios de aceitabilidade e coerncia dos discursos, bem como
a evoluo das controvrsias e disputas. Para ilustrar, cita-se o trabalho de
Jobert (1994) que identificou a influncia de dois fruns de produo de ideias
(o frum cientfico e o frum da comunicao poltica) na expanso do neoliberalismo na Europa.J Fouilleux (2003), estudando as reformas da Poltica
Agrcola Comum no contexto europeu, evidenciou a influncia de quatro
fruns de produo de ideias: frum cientfico, frum da comunicao poltica,
frum dos profissionais agrcolas e frum ambiental. Por sua vez, Grisa (2012)
observou a influncia de cinco fruns de produo de ideias na construo
de um conjunto de polticas para a agricultura familiar no Brasil: frum da
comunicao poltica, frum cientfico, frum da segurana alimentar e nutricional, frum da agricultura familiar e frum agroecolgico. Cada frum
de produo de ideias agrega atores que atuam mais ou menos no mesmo
campo de atividades, como, por exemplo, no governo ou em organizaes de
agricultores, ou ainda em centros de pesquisa e ensino.
Os fruns de produo de ideias seguem dinmicas diferenciadas e apresentam referenciais centrais distintos. Referencial central diz respeito ao
conjunto de ideias e representaes especficas que so dominantes em um
dado frum de produo de ideias, o qual define os objetivos, enquadra os debates, assegura uma relativa estabilidade nas trocas e permite aos atores situarem-se e identificarem-se (FOUILLEUX, 2000). Todavia, a construo de um
referencial central no impede a existncia de vozes dissidentes que o recusam
e o desafiam, de modo que uma dinmica de crtica e contestao pode levar
desestabilizao das ideias institucionalizadas.10 Esses momentos crticos
podem vir tona em uma eleio governamental, na escolha de um novo
representante da categoria sindical ou em uma revoluo paradigmtica no
frum cientfico. Cabe notar, contudo, que a controvrsia presente nos fruns
de produo de ideias somente ameaa a estabilidade do referencial central

10 Fouilleux (2000) alude que a dinmica de construo do referencial central nos fruns de produo de ideias
do tipo traducional, conforme prope a sociologia de Michel Callon. Neste processo, h a designao
de um grupo de atores como porta-vozes legtimos do frum e a imposio de suas ideias como referencial
dominante. Os porta-vozes so legitimados para emitirem suas prprias vises de mundo ao exterior como se
fossem aquelas do prprio frum.

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quando os atores dissidentes, antes marginais, adquirirem condies que lhes


permitam colocar em questo o referencial dominante (alianas no interior e
exterior do frum de produo de ideias, reconhecimento e apoio da opinio
pblica, relao com o governo, apoio de organizaes da sociedade civil etc.).
Por sua vez, o frum de comunidades de poltica pblica espao de encontro e discusso dos porta-vozes dos diferentes fruns de produo de ideias,
onde h a reutilizao, seleo e institucionalizao das ideias produzidas por
estes, convertendo-as em instrumentos de poltica pblica. Enquanto nos fruns de produo de ideias os atores so relativamente homogneos em termos de campo de atividade em que atuam e as representaes convergem com
maior facilidade, no frum de comunidades de poltica pblica a heterogeneidade torna-se a marca mais expressiva (polticos, intelectuais, profissionais,
administradores pblicos, cientistas etc.), tornando inteligvel a heterogeneidade das representaes em torno de uma poltica pblica (FOUILLEUX,
2000). Assim, existe um processo de circulao de ideias dos diferentes fruns
de produo de ideias para o frum de comunidades de poltica pblica, constituindo etapas sucessivas em presena de atores distintos.
Uma vez institucionalizadas em polticas, as ideias passam a repercutir nos
fruns de produo de ideias, influenciando e reorientando o debate. Desse
modo, os instrumentos da poltica pblica so dispositivos sociotcnicos que
organizam as relaes sociais entre o poder pblico e os beneficirios da poltica em funo das representaes e significados que portam, influenciando
as ideias e interesses (LASCOUMES; LE GALS, 2004). Esses instrumentos
no so neutros. Eles portam valores alimentados por interpretaes do social
e concepes precisas do problema visado, enquadrando e nutrindo as interaes sociais. Trata-se do efeito feedback das polticas pblicas (PIERSON,
2006).
A influncia de cada frum de produo de ideias na construo de uma
poltica pblica depende de sua dinmica de funcionamento e dos recursos
que ele possui para impor suas ideias. Por exemplo, a ligao entre o frum
da comunicao poltica e o frum de comunidades de poltica pblica fortemente institucionalizada. Uma vez que um partido ou coalizo domine o
processo de traduo no frum da comunicao poltica (eleio), ele compe automaticamente o frum de comunidades de poltica pblica e passa a
ser responsvel (juntamente com os gestores e tcnicos administrativos) por

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construir um compromisso entre os atores que participam deste espao. Assim, as ideias contidas nos programas eleitorais so diretamente importadas
para o frum de comunidades de poltica pblica (no dependem de trocas
polticas como nos demais fruns).11
A atividade principal do frum de comunidades de poltica pblica
a produo de suas prprias instituies, especialmente a poltica pblica
(FOUILLEUX, 2000). A produo de uma poltica pblica envolve a construo de um referencial que a materializao das ideias (e valores) em instrumentos de poltica. Este referencial tambm pode ser considerado um referencial
central, como aludido acima, todavia, neste caso, trata-se de um referencial
hbrido, cujos sistemas de representao que o constituem so oriundos de
diferentes fruns de produo de ideias. Nas palavras de Fouilleux (2000,
p. 289), o referencial central da poltica pblica definido como resultante
de uma controvrsia que empresta e reutiliza as ideias oriundas dos debates travados por referenciais de natureza diferentes. Longe de uma coerncia
perfeita, o referencial permite explicar a heterogeneidade e as contradies
internas que sero encontradas em uma poltica pblica.
No frum de comunidades de poltica pblica, a dinmica segue a procura por um modo de definio da realidade social no qual seja possvel obter
um compromisso entre as partes envolvidas para a elaborao da poltica
pblica. Enquanto os atores aderirem ao compromisso formado, a poltica
pblica segue seu curso normal (Surel,1995), no sendo questionada ou alterada em grandes propores. Todavia, quando esse compromisso ameaado, o frum muda de configurao e ingressa em uma fase instvel de renegociao do compromisso institucionalizado (momento crtico) onde o debate
torna-se visvel ao grande pblico, ainda que no seja facilmente inteligvel
(FOUILLEUX, 2000).

11 Todavia, isso no significa a institucionalizao direta destas ideias, o que depende dos acordos estabelecidos
com os porta-vozes dos demais fruns de produo de ideias em busca da construo de um compromisso
entre interesses e concepes heterogneas. A interface entre o frum da agricultura familiar e o frum de
comunidades de poltica pblica permeada por trocas polticas e negociaes tensas entre a manuteno
da ordem social, reconhecimento de porta-voz e a elaborao de polticas pblicas, sobretudo distributivas
e redistributivas. J a ligao do frum de comunidades de poltica pblica com o frum cientfico, outro
exemplo, envolve demandas de anlises cientficas concernentes relao entre Estado, sociedade e polticas
pblicas, em troca de retribuies financeiras e simblicas aos experts.

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A vida de um frum de comunidades de poltica pblica ritmada pela


alternncia entre fases de estabilidade e conjunturas crticas, constituindo dois
tipos de dinmicas: a) uma configurao frum quando a controvrsia colocada em latncia e h a produo rotineira da poltica pblica, com mudanas
marginais e incrementais que no questionam a economia geral do compromisso e; b) uma configurao arena quando o compromisso colocado em
xeque e as controvrsias so expostas (conjuntura crtica do frum). Nesse
caso, a instabilidade institucional mais suscetvel de traduzir-se em mudanas de magnitudes maiores ou na criao de uma nova poltica pblica. A
estabilidade retomada somente quando h a renovao ou a criao de um
novo compromisso.
A crise no frum de comunidades de poltica pblica pode ter origem
seja na tentativa de um ator aumentar seu poder e/ou sua legitimidade modificando o compromisso (estratgia ofensiva); seja na vontade de um ator modificar o compromisso para conservar sua legitimidade (estratgia defensiva);
ou ainda com a chegada de um ator reivindicando o direito de participar da
elaborao da poltica pblica (outro caso ofensivo). Se o compromisso entre
os atores no pode ser renovado em decorrncia da crise, as trocas polticas e a
legitimidade dos atores detentores de poder ficam ameaadas. A crise termina
quando se estabelece uma nova situao de estabilidade satisfatria do ponto
de vista da repartio dos recursos e da legitimidade de cada um dos atores em
funo das relaes de fora existentes.

5. Integrando ideias e valores anlise da ao pblica


Como visto acima, o programa fundador da teoria convencionalista formou-se em torno de uma noo de conveno concebida como dispositivo
cognitivo coletivo. Contudo, o desdobramento das discusses incitou um
afastamento dessa compreenso que imputava uma referncia ao individualismo metodolgico para afirmar o papel determinante dos valores na
configurao de racionalidades cada vez mais interpretativas do que cognitivas
(CAILL, 2006).12 Esse deslocamento do cognitivo em direo ao valorativo
12 imprescindvel referir aqui o vnculo estreito que essa mudana de enfoque da escola convencionalista de
um individualismo metodolgico para uma compreenso da ao socialmente situada possui com os desdobramentos tericos do interacionismo simblico e da etnometodologia, os quais estiveram na base da perspectiva pragmatista assumida pela sociologia das convenes (JOAS, 1993). A defesa de uma racionalidade

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foi analisado por Boyer (2006), para quem a priorizao da esfera dos julgamentos de valor torna o ator social da economia das convenes um sujeito
moral que busca nos valores a legitimao dos mecanismos de coordenao
(normas, regras, leis e instrumentos). De fato, parte considervel da contribuio aportada economia das convenes pelo Grupo de Sociologia Poltica
e Moral (GSPM-EHESS) insere-se neste esforo de compreender como os
valores medeiam e justificam representaes cognitivas.
No entanto, esse movimento de generalizao em direo aos valores
pode tornar ininteligveis as formas de coordenao mais prximas aos atores.
Como afirmam Bessy e Favereau (2003, p. 131), h uma preocupao de
ascenso em generalidade e publicidade na argumentao ao nvel das cits que no se reencontrar necessariamente ao nvel das convenes que
permitiro administrar um problema local. Em outras palavras, frequentemente a priorizao dos componentes valorativos e interpretativos desvia a
preocupao da economia convencionalista dos dispositivos cognitivos (ideias
e representaes) que estruturam sentidos mais prximos realidade dos indivduos implicados na ao pblica.
De outro modo, a abordagem cognitiva procura integrar as ideias a um
conjunto de princpios gerais que constituem uma estrutura de referncia para
a ao pblica. Ademais, a anlise da dinmica dos fruns tambm busca desvelar a interconexo entre ideias e interesses, definindo uma dinmica de conflito social diferente daquela que focaliza a economia das convenes. Aqui
necessrio um parntese para tratar especificamente da questo dos interesses
e do conflito concernente ao pblica.
Para muitos crticos, a concepo de sujeito moral defendida pela economia das convenes retrata sua incapacidade de analisar as relaes de fora
e os diferenciais de poder entre os agentes, o que, enfim, expressaria uma
espcie de preferncia pelo consenso vis--vis a lgica do conflito (AMABLE;
PALOMBARINI, 2005; LIVIAN; HERREROS, 1994; RAMAUX, 1996;
PERIN, 2005). De fato, o tipo de conflito abordado pela economia das convenes no diz respeito aos interesses dos atores e grupos sociais em luta
dentro de um determinado frum ou arena. Trata-se de um tipo especfico de
situada (THVENOT, 1989) e interpretativa (BATIFOULIER; LARQUIER, 2001) particularmente subsidiria
dos estudos de Herbert Blumer acerca da racionalidade contextual do ator social.

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disputa que diz respeito s formas de justificao utilizadas pelos atores para
legitimar suas aes. Um conflito que se processa em um ambiente institucional que no de guerra e, portanto, que deve ser negociado. Em ltima anlise, um conflito que se desenvolve com vistas produo de compromissos, ou
seja, de um tipo especfico de acordo valorativo.13
Isso no significa negligenciar a existncia de outras formas de conflito,
mas reconhecer a possibilidade de analisar uma categoria especfica. Para Bessis
(2007, p. 3), essa compreenso no exclui a busca do agente por seu interesse
pessoal, mas lhe acrescenta um senso de justia. De acordo com o autor, no
se trata de subsituir o interesse pela procura altrusta do bem comum, mas integr-lo dentro de uma explicao mais abrangente que reconhece outras lgicas de ao. A inovao radical da proposta convencionalista o imperativo de
interpretao e justificao dos interesses. Ainda que os atores persigam seus
interesses, a constituio de um acordo obriga-os a justificar suas prticas com
base em princpios valorativos. No lugar de seres transparentes ou de seres reduzidos aos interesses, dos quais eles eram julgados ser a expresso transfigurada,
os valores morais voltam diante da cena sociolgica como motivos das aes
desenvolvidas pelas pessoas (BOLTANSKI, 2002, p. 282).
Compreender os conflitos entre diferentes princpios normativos no exclui, todavia, a tarefa de interpretar as disputas que se processam em outros
nveis, como aquele das ideias e representaes. Como sugere a Fig. 01, as
interfaces analticas entre as abordagens convencionalista e cognitiva possibilitam uma complementaridade entre nveis de coordenao. Esta permite uma
aproximao s lgicas de ao mais prximas aos atores, acercando-se das representaes sociais que estes desenvolvem para dar sentido aos seus discursos
e prticas. Aquela revela que as representaes socialmente situadas necessitam
de uma estrutura mais ampla que lhes d sentido, os valores. Com isso a teoria
das convenes confere um suporte normativo que, apesar de reconhecido
13 preciso aludir que, aqui, o foco direciona-se aos regimes de justificao, os quais requerem um espao
pblico de contestao e crtica. No entanto, existem mundos de ao (CORCUFF, 2001) onde a lgica
distinta, podendo constiturem-se estados de amor (regimes de violncia ou agpe) ou formas de coordenao
baseados em convenincias pessoais ou utilizao convencional (THVENOT, 2001). Nestes casos, no
existe uma dinmica de crtica que d acesso aos valores morais que as pessoas reclamam para justificar suas
aes com base em princpios comuns. Particularmente em regimes de extrema violncia, onde a crtica praticamente impossvel, as justificaes desaparecem, assim como a dinmica da construo de compromissos
(BOLTANSKI, 2002).

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pelos autores da abordagem cognitiva, raramente incorporado de maneira


efetiva anlise. Por fim, interligando os dois nveis existe um conjunto de
mediadores responsveis pelos processos de traduo. Esses mediadores desempenham um papel fundamental na definio das normas, regras, leis e
instrumentos, associando-os s estruturas cognitivas e valorativas.

Figura 1 - Nveis de coordenao da ao pblica


Fonte: Elaborada pelos autores.

A formao desse corpo analtico incorre na necessidade de ajustes conceituais de categorias que parecem caminhar umas de encontro s outras. A
primeira referncia neste sentido diz respeito ao modo como a proposta de
Fouilleux (2003) concebe as ideias como representaes encarnadas nos
atores, ao passo que a economia das convenes assume que os indivduos
movem-se entre diferentes valores. No primeiro caso, as ideias pertencem aos
atores de modo que h uma identidade mais ou menos estvel entre as representaes e os interesses. No segundo, assume-se que o mesmo ator, em diferentes circunstncias, pode mobilizar valores distintos para justificar o mesmo
interesse. Assim, para a economia das convenes, observando o encadeamento de sequncias de ao que se pode observar a passagem de um regime
de justificao para outro (DODIER, 1991).

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A nosso ver, contudo, alguns constrangimentos devem pesar sobre essa movimentao dos atores. O mesmo ator no pode circular ininterruptamente entre os mais diferentes princpios de justificao sem que isso lhe acarrete algum
custo, fragilizando sua posio e legitimidade perante os demais sobretudo se
considerarmos a presena simultnea do mesmo ator em diferentes fruns de
produo de polticas, inclusive cruzando as fronteiras entre estado e sociedade
civil. Aqui a noo de frum, que ambas as abordagens compartilham com a
sociologia do ator-rede de Callon, configura uma categoria fundamental porque
tambm define as rotas pelas quais os atores podem se movimentar. Cada frum
composto por uma institucionalidade prpria que estabelece condies mnimas para a circulao dos atores (FOUILLEUX, 2009).
A noo de frum delimita com mais clareza a posio dos atores na
rede de poltica pblica. Os diferentes princpios cognitivos e normativos
que regem a formao dos fruns podem ser considerados a substncia que
define o formato das redes, explicando a formao de comunidades (cliques)
no interior desta, assim como a presena de buracos estruturais que isolam
certos atores (BURT, 1992). O frum a ferramenta analtica que permite estabilizar uma determinada conformao da rede para que o pesquisador possa
observ-la. Eles definem uma espcie de entrave livre circulao dos atores,
reclamando certo engajamento, mesmo que parcial e temporrio.
Entretanto, a abordagem cognitiva ainda tem conferido poucas explicaes para as conexes entre os diferentes fruns de produo de ideias e ao processo de traduo que pode haver diretamente de um frum para outro, sem
a intermediao do frum de comunidades de poltica pblica, onde todos os
mediadores relevantes encontram-se. A rede til nesse caso para dinamizar
a circulao de atores, ideias e valores entre os fruns de produo de ideias.
Por sua vez, o conceito de arena sublinha uma dinmica especfica de crtica
e contestao que, em determinados momentos, emerge no interior do frum
de comunidades de poltica pblica. A configurao de arena assume, portanto, um sentido muito prximo quele de momento crtico sublinhado por
Boltanski (2009), mas aplicado especificamente dinmica deste frum.
Uma segunda questo analtica diz respeito formao do referencial
central nos fruns de produo de ideias. Afinal, o que faz com que uma
ideia seja prevalecente dentro de um frum de produo de ideias? O foco da
abordagem cognitiva volta-se fundamentalmente aos diferenciais de recurso e

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poder entre os atores. Uma representao impe-se face s demais e conforma


o referencial central da poltica pblica porque os atores (ou coalizo de atores) que a sustentam possuem maior acesso a recursos materiais e discursivos.
Sem negar a importncia desse diferencial, a economia das convenes acrescenta outro argumento: em que pese importncia dos recursos mobilizados
para fazer prevalecer uma representao, ela somente pode estabilizar-se se for
considerada legtima pelo conjunto dos atores que participam do frum. Essa
legitimidade depende de sua inscrio em um princpio de justia.
Finalmente, aqui reside uma contribuio fundamental para pensar a lgica dos compromissos, termo invocado pelas duas abordagens. Na abordagem cognitiva, um compromisso sugere um acordo no curso de um processo
de trocas polticas entre atores sociais com interesses e representaes dissonantes. Esse compromisso a pea angular para a estabilizao de normas e
regras e, portanto, para a institucionalizao das ideias em polticas pblicas.
No entanto, essa abordagem pouco diz sobre as condies para que esse compromisso seja formado, exceto que ele envolve trocas polticas entre os fruns
de produo de ideias e o frum de comunidades de poltica pblica, em que
os atores, para fazer prevalecer determinada ideia, tambm precisam ceder face
aos interesses dos demais.
De outro modo, para a economia das convenes, compromissos so
composies especficas que emergem do encontro de diferentes ordens de
grandeza valorativas. Trata-se de uma chave de leitura que permite interpretar
a formao de arranjos convencionais hbridos, nos quais valores, interesses e
atores aparentemente irreconciliveis so dispostos de maneira relativamente ordenada. Dois tipos de compromissos podem ser distinguidos. Primeiro,
uma espcie de compromisso proibitivo que designa um tipo de composio
entre diferentes ordens de grandeza que procura suspender as controvrsias
sem resolv-las. Os atores buscam um acordo que lhes permita evitar os objetos que postulam diferena (determinados artigos de uma lei ou condies
para acesso a recursos pblico). Nesse caso, contudo, no se trata exatamente
de um dilogo entre percepes heterclitas, mas da suspenso temporria do
elemento de conflito.
O segundo tipo de compromisso diz respeito construo de um arranjo
em que o objeto se referencia a um novo princpio comum at ento no especificado. Nesse caso, o compromisso sugere a eventualidade de um princpio

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capaz de tornar compatvel julgamentos que se apoiam em objetos provenientes de mundos diferentes (BOLTANSKI; THVENOT, 1991, p. 338).
A construo de um novo programa ou poltica pblica somente possvel
na medida em que concilie, por exemplo, gerao de renda (cit mercantil) e
conservao dos recursos naturais (cit ecolgica). Caso a poltica no esteja
em conformidade com ambos os valores, desencadeia-se um movimento de
crtica que pode levar sua reformulao ou extino.
Contudo, uma vez que esse tipo de compromisso constitutivo no
se vincula a nenhum valor especfico, ele mais facilmente passvel de denunciao. Para que ele se estabilize necessrio dot-lo de uma identidade
prpria, de modo que sua forma no seja mais reconhecvel se substrarmos
dele um ou outro dos elementos de origem diferentes dos quais ele se constituiu (BOLTANSKI; THVENOT, 1991, p. 339). Seja como for, esse tipo
de compromisso fundamental para compor uma dinmica de formao de
projetos (BOLTANSKI; CHIAPELLO, 1999), os quais emergem como
uma composio especfica unindo atores, interesses e valores diferentes em
torno de um objetivo comum. O projeto unifica os atores dentro dos fruns
e confere maior capacidade para estes liderarem a construo dos referenciais
hegemnicos que nortearo a poltica.

6. Um modelo analtico para a poltica de desenvolvimento


territorial: apontamentos para uma agenda de pesquisa
A partir dos elementos tericos acima elencados, esta seo finaliza o artigo discutindo a construo de um modelo para anlise da poltica de desenvolvimento territorial no Brasil. A escolha desta poltica deriva tanto das
caractersticas inerentes mesma as quais fazem dela um dos principais
exemplos do novo formato intersetorial e descentralizado de ao pblica ,
quanto do acmulo emprico proveniente de pesquisas que esto sendo conduzidas pelos autores em diferentes territrios rurais. Neste artigo d-se preferncia a uma anlise integrada do modelo analtico que orienta uma agenda de
pesquisa voltada no apenas para a poltica territorial, mas para um leque mais
amplo de polticas pblicas, apontando para elementos que ainda devero ser
cotejados luz dos estudos de caso.
Dentre o conjunto de mudanas que o Brasil experimenta no modo de
conduo das polticas pblicas, pode-se destacar que, cada vez mais, essas

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so o resultado de um processo complexo, fragmentado e policntrico de


ao pblica, envolvendo uma ampla pluralidade de atores (GRISA, 2012;
MASSARDIER, 2011). Este o caso do processo de implementao das polticas de desenvolvimento territorial, particularmente do Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PRONAT) e do
Programa Territrios da Cidadania (PTC), os quais representam as principais
experincias brasileiras de ao pblica sustentadas por um enfoque territorial
de desenvolvimento.
Criado em 2003, o PRONAT tem sua origem relacionada s limitaes
do PRONAF Infraestrutura como catalisador de estratgias de desenvolvimento dos espaos rurais, uma vez que este se restringia aos recortes administrativos municipais. Direcionado a agricultores familiares, povos e comunidades tradicionais, o PRONAT incita esses atores a estruturar projetos com
enfoque territorial. Coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, o programa visa elaborao de projetos coletivos a partir da mobilizao
e da formao de acordos entre atores locais situados em diferentes fruns.
Alm da construo de compromissos entre distintas representaes do territrio e do processo de desenvolvimento, os projetos pautam-se pela formao
de novas institucionalidades e espaos pblicos, os quais devem promover a
participao cidad (colegiados territoriais, regras de participao dos representantes da sociedade civil e atores governamentais, regimento interno dos
colegiados, normas para o acesso aos recursos etc.).
Por sua vez, o PTC foi criado em 2008 como um desdobramento da experincia do PRONAT. O Programa articula um amplo conjunto de polticas
pblicas, articulando e concentrando aes de 22 ministrios nos 120 Territrios da Cidadania distribudos entre as diferentes regies brasileiras. Trata-se
de um dispositivo objetivando a concentrao e articulao de polticas pblicas setoriais em determinados recortes territoriais (BONNAL; KATO,
2011, p. 71). Mesmo apresentando uma dinmica mais top-down que seu predecessor, o PTC organiza-se a partir de institucionalidades similares quelas
do PRONAT, exigindo, contudo, um exerccio mais evidente de multidimensionalidade e intersetorialidade. Isso particularmente evidente na ampliao
dos espaos de negociao, que passam a abarcar outros fruns de produo
de ideias presentes nas instncias territoriais (BONNAL; KATO, 2011).

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A poltica de desenvolvimento territorial sugere a emergncia de uma nova


forma de governana condizente com a necessidade de ampliao da interlocuo entre atores de diferentes fruns de produo e institucionalizao de
ideias (LEITE et al., 2010; FAVARETO, 2010; ARAJO, 2010; DELGADO;
LEITE, 2011). O modelo de governana pressuposto expresso paradigmtica do modo como as aes pblicas passam a integrar e corresponsabilizar
Estado e sociedade civil na gesto dos problemas pblicos, envolvendo trs
aspectos principais: a formao e estabilizao de redes heterogneas de atores
sociais (gestores, agricultores, tcnicos, pesquisadores, prefeitos, vereadores,
pequenos empresrios etc.); a constituio de espaos pblicos onde esses
atores confrontam ideias e valores com vistas a formar novos compromissos
(sobretudo nos Colegiados Territoriais); uma nova institucionalidade que regula as formas emergentes de relaes polticas (normas para transferncia de
recursos pblicos aos territrios; recomendao de paridade entre governo e
sociedade civil nos colegiados territoriais).
Os inmeros estudos realizados sobre a poltica territorial no Brasil
(MIRANDA; TIBRCIO, 2011; PERICO, 2009; BONNAL; MALUF, 2009;
FAVARETO, 2010; ARAJO, 2010; DELGADO; LEITE, 2011) permitem
propor uma sntese preliminar correspondente ao formato de ao pblica encontrado nos territrios, ainda que inmeras variaes apresentem-se em cada
contexto especfico (organizao das redes; nmero e composio dos fruns
de produo de ideias; participao e a atuao diferenciada entre esses fruns;
mecanismos de interao entre os mesmos etc.). Representada pelo modelo proposto na Fig. 2, essa sntese sugere a existncia de, pelo menos, cinco fruns
principais envolvidos no processo de produo de ideias: a) Frum da Comunicao Poltica, formado pelos representantes dos poderes pblicos municipais,
estaduais e federal (prefeitos, vereadores, secretrios etc.); b) Frum da Agroecologia, formado por representantes de movimentos e entidades que participam da
discusso e propem novos modelos de agricultura de base ecolgica; c) Frum
da Agricultura Familiar, composto pelos membros dos sindicatos e movimentos
representativos dos distintos segmentos que compem essa categoria social; d)
Frum da Segurana Alimentar, conformado por organizaes partcipes dos
debates sobre os temas da fome e segurana alimentar e nutricional; e) Frum
Cientfico, formado por pesquisadores e professores que contribuem formulao das polticas territoriais. A presena, o nmero, os limites e a composio
destes fruns variam de um territrio para o outro, assim como novos fruns
podem surgir aglutinando outros atores.

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Figura 2 Um modelo de ao pblica na poltica de desenvolvimento territorial.

Figura 2 Um modelo de ao pblica na poltica de


desenvolvimento territorial.

De modo geral, nota-se uma participao preponderante dos representantes do frum da agricultura familiar e da comunicao poltica nas discusses territoriais, o que confere um vis rural e agrcola aos projetos de
desenvolvimento (TECCHIO, 2012; BONNAL, DELGADO, CAZELLA,
2011; DELGADO E LEITE, 2011). Em vrias situaes, isso decorrncia
de constrangimentos institucionais que criam obstculos expanso da rede
social, limitando a participao de atores que poderiam desestabilizar os compromissos j constitudos no interior dos fruns. Com isso, ao mesmo tempo
que se garante estabilidade para a rede social, coloca-se em xeque a participao efetiva de novos atores e, mesmo aps a criao do PTC, a estrutura de
governana muito prxima quela encontrada no PRONAT, limitando o
nmero de fruns e perpetuando o vis agrcola das estratgias de desenvolvimento (BRASIL, 2010). verdade que, em alguns territrios, a emergncia
do PTC provocou mudanas na gesto social dos territrios e proporcionou
maior visibilidade e participao a atores outrora invisveis, como os indgenas, quilombolas, mulheres e jovens. Todavia, a multidimensionalidade e a
articulao e institucionalizao de ideias setoriais constituem ainda desafios
importantes.

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No que tange construo de uma agenda de pesquisa sobre a poltica


territorial, uma anlise dessas estruturas de governana conectada dinmica
dos territrios deve atentar a um conjunto de questes basilares compreenso das interfaces entre atores e instituies. O foco volta-se evoluo temporal dos elementos constituintes da ao pblica: Quais atores ou fruns de
produo de ideias participam da construo da poltica territorial? Como eles
interagem? Quais ideias e valores so prevalecentes no interior desses fruns?
Como essas ideias e valores evoluram ao longo do tempo? Como os fruns
dialogam entre si? Quais atores capitaneiam os processos de traduo existentes entre os fruns? Quem so os porta-vozes que participam do frum de
comunidades de polticas pblicas? Como esses mediadores traduzem as ideias
entre os fruns de produo de ideias e o frum de comunidades de poltica
pblica? Qual institucionalidade (normas, regras, convenes, cdigos) regula
o funcionamento desses diferentes fruns de produo de ideias? Quais compromissos so formados entre os atores? Quais ideias so institucionalizadas e
tornam-se instrumentos de poltica territorial? Por que essas ideias lograram
xito ao passo que outras foram excludas? Analisadas desde uma perspectiva
histrica, essas questes podem constituir uma espcie de chave analtica para
compreender e avaliar as mudanas na ao pblica em nvel territorial.
Tal qual empregada neste artigo, a noo de frum identifica constrangimentos cognitivos e normativos s redes sociais e, portanto, movimentao dos atores. Cada frum define uma composio mais ou menos estvel
de regras e valores institucionalizados que regulam as interaes, definem as
posies relevantes e excluem comportamentos desviantes. Um frum constitui uma gramtica estruturando a ao dos atores. No entanto, respeitando as
regras inerentes a cada frum, em momentos distintos um ator pode estar presente ou circular em diferentes fruns de produo de ideias (a noo convencionalista de racionalidade situada), tornando-se responsvel por um processo de traduo de ideias e valores. No caso dos territrios, recorrente um
agricultor, como representante de sindicato ou movimento social, circular em
dois ou mais fruns de produo de ideias (agricultura familiar, agroecologia,
segurana alimentar), mas respeitando as regras e os valores que regem a dinmica e organizao de cada um deles. Do mesmo modo, ele pode tornar-se
parte do frum da comunicao poltica (elegendo-se prefeito ou vereador)
ou, ainda, ingressar s elites administrativas, ratificando a crescente permeabilidade entre governo e movimentos sociais (DAGNINO, 2002).

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Um ator circulando entre vrios fruns de produo de ideias carrega


consigo representaes sobre o modo como as polticas pblicas devem ser
operadas. No entanto, como destaca a economia das convenes, essas ideias
so necessariamente objeto de interpretao em contextos sociais diferenciados (BATIFOULIER; LARQUIER, 2001). Quando transportadas para
o interior de diferentes fruns de produo de ideias, as representaes so
reinterpretadas, traduzidas para um espao diferente daquele no qual elas foram originalmente produzidas. Esse o caso, por exemplo, quando um o
agricultor dirigente sindical adentra a esfera governamental. Suas ideias sobre
a agricultura so expressas e ressignificadas no interior de um frum regido
por novos princpios normativos. As ideias so reinterpretadas e podem dar
subsdio a projetos diferentes daqueles que originalmente sustentavam.
A identificao das redes dos laos fracos e fortes14 e da posio e movimentao dos atores no interior e entre diferentes fruns, permite a anlise
dos processos de troca que levam um ator a constituir-se como porta-voz. Isso
tambm possibilita compreender a atuao diferenciada dos fruns de produo de ideias no frum de comunidades de poltica pblicas, identificando
distintas relaes de poder no processo de institucionalizao da poltica e
definio dos projetos apoiados. Ademais, importante notar que a presena
dos atores nos fruns no se constitui necessariamente em uma participao
ativa na definio das polticas. Alguns atores podem estar completamente
isolados (buracos estruturais) ou com relaes muito restritas para se tornarem
porta-vozes das ideias produzidas nos fruns. Uma abordagem histrica que
identifique as mudanas ao longo do tempo permite identificar a alterao
nos mediadores. A emergncia de novas ideias e valores conecta-se, assim, s
lutas por reconhecimento e legitimao e ao empoderamento de novos atores
que podem substituir os antigos porta-vozes (no caso do Frum da Agricultura Familiar, por exemplo, vrios territrios revelam uma ascenso de novos
movimentos sociais e sindicais e passam a disputar a representao por ideias
hegemnicas).

14 A distino entre laos fracos e fortes segue a definio de Granovetter (1973). Enquanto os laos fortes
constituem-se de interaes entre atores com vnculos sociais recorrentes e, portanto, com valores e ideias mais
prximos, laos fracos referem-se a interaes espordicas atravs das quais pode ser facilitada a circulao
de informaes no redundantes dentro da rede, isto , ideias relativamente inditas provenientes de outros
fruns capazes de catalisar processos de mudana na poltica pblica.

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No modelo analtico proposto acima (Fig. 2), nfase especial conferida


ao lugar das Elites Administrativas no processo de formulao das polticas.
Trata-se de um espao especfico conformado pela burocracia estatal (gestores
da poltica territorial em diferentes nveis de governo) que se reproduz de
maneira mais ou menos duradoura, evidenciando a fora das instituies que
regulam o modo de operacionalizao das polticas (eg. as normas para transferncia e aplicao de recursos, as modalidades de empenho, as exigibilidades
relacionadas responsabilidade fiscal). Enquanto os fruns de produo de
ideias possuem maior rotatividade dos seus porta-vozes, as Elites Administrativas tendem a se reproduzir no interior do frum de comunidades de poltica
pblica. A ttulo de exemplo, enquanto a mudana de governadores e prefeitos altera a composio do Frum da Comunicao Poltica a cada quatro
anos, os gestores da poltica territorial (e das polticas afins implementadas nos
territrios) podem reproduzir-se em seus cargos e, junto com eles, determinadas ideias e valores sobre a construo das polticas pblicas. Obviamente, isso
no lhes confere uma posio intocvel e as prprias representaes oriundas
dos gestores so alteradas ao longo do tempo.
Finalmente, cabe destacar os efeitos de feedback da poltica pblica. A
partir do momento em que ideias e valores so institucionalizados e passam
a operar atravs de diferentes instrumentos de poltica (normas, manuais, regulamentos, regimentos, planos), necessrio considerar como esses instrumentos condicionam o comportamento dos atores e a conformao das redes
e fruns. So mecanismos de path dependence da poltica pblica que definem
um espao de manobra relativamente limitado para a governana territorial.
Por outro lado, trata-se igualmente do modo como as polticas pblicas podem intervir sobre o funcionamento das redes e fruns alterando o poder
dos atores e, consequemente, interferindo sobre as lutas por reconhecimento.
Em muitos casos, os instrumentos da poltica pblica conseguem favorecer o
enfraquecimento de formas tradicionais de dominao perpetuadas nos territrios para promover o empoderamento de atores antes subordinados e invisveis perante o Estado.

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Recebido em 31/03/2012
Aprovado em 19/09/2012

Ideas and values: interfaces between cognitive and


conventionalist perspectives for public action analysis
Abstract
The focus on interests, ideas and institutions defines the three main traditions in the public
policy analysis. In consequence, the unity of these concepts in a single approach also delineates
the principal challenge for the construction of new approaches able to consider the complexity
of the public action. The paper contributes to this discussion analyzingthe interfaces between
cognitive and conventionalist perspectives, two theoretical French schools that have lent their
analytical categories for understanding the processes of construction and institutionalization of
the public policies. The convergences allow integrate cognitive andnormativemechanismsin
an institutional structure supporting the public policy networks. Finally, the paper exemplies
the possibilities of this theoretical interface proposing an analytical framework for the study of
territorial development policies in Brazil.
Keywords: Public action. Public policy. Ideas. Values.

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