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Igncio Basombrio2
1. EL DESAFIO INTEGRADOR ANDINO
El proceso iniciado por los pases de la Comunidad Andina el ao 1969, para lograr un
desarrollo ms acelerado en materia de liberalizacin comercial y complementacin
econmica, ha atravesado por momentos de luces y de sombras. Ha registrado avances
importantes en algunos sectores y, al mismo tiempo, confrontado dificultades de toda
ndole.
El Sistema Institucional Andino (SIA) se ha perfeccionado con los aos y debido a las
decisiones polticas y al creciente grado de compromiso de los pases miembros con un
proyecto integrador. Es importante analizar las funciones y atribuciones de cada uno de
los rganos del SIA para efectos de establecer el marco institucional dentro del cual se
desarrolla la integracin andina.
integracin; examina todas las cuestiones y asuntos relativos al desarrollo del proceso y a
sus relaciones externas; considera y emite pronunciamientos sobre los informes y
recomendaciones presentados por los rganos e instituciones del SAI.
El Consejo suscribe Convenios y Acuerdos con terceros pases o grupos de pases o con
organismos internacionales, sobre temas globales de poltica exterior y de cooperacin; y
tambin, coordina la posicin conjunta de los Pases Miembros en foros y negociaciones
internacionales, en el mbito de su competencia.
La Secretara General tiene capacidad propositiva, por cuanto est facultada a formular
Propuestas de Decisin al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la
Comisin, as como iniciativas y sugerencias a la reunin ampliada del citado Consejo,
para facilitar o acelerar el cumplimiento del Acuerdo de Cartagena.
Los pases de la CAN exhiben bajos niveles de desarrollo humano: alrededor de un 60%
de la poblacin se encuentra en situacin de pobreza y un 24% es indigente. Asimismo,
los pases andinos se caracterizan por una acusada desigualdad en la distribucin del
ingreso. Es por eso que el desarrollo social de los Pases Miembros, centrado en la
reduccin de la pobreza y la desigualdad social, constituye uno de los ejes fundamentales
de la Agenda Social de la integracin andina.
En apoyo a los ministros del rea social, la Secretara General ha iniciado un conjunto de
actividades que comprenden la elaboracin de un documento de trabajo que servir de
base para la formulacin del Plan y la promocin de una red andina de organismos del
Sector Pblico y privado vinculados con las polticas sociales, sobre cuya base pueda
estructurarse un programa de cooperacin tcnica y de coordinacin entre los Pases
Miembros para facilitar su convergencia en esta materia y la conformacin a largo plazo
de un espacio subregional socialmente cohesionado.
Se afirma que la existencia de la Organizacin de las Naciones Unidas es, tal vez, una
expresin de la base fundamental para conformar un Estado mundial, algunas de cuyas
normas estaran por encima y condicionaran las decisiones que adoptan los Estados
soberanos.
Una situacin de esta naturaleza, sin duda, debilita lo que debera ser el marco
institucional para lograr el establecimiento de normas y de reglas jurdicas que pudieran
ser adoptadas por comunidades organizadas y, por tanto, con un valor intrnseco ms
importante que el de aquellas otras originadas en los propios Estados nacionales.
Esta cuestin, que es una de las esenciales para efectos de determinar la fortaleza
institucional de los acuerdos integradores y de la manera en que stos son elementos
suficientes y capaces para modificar la realidad nacional y adecuarla a los compromisos
asumidos en un mbito superior, como el que corresponde a los rganos de la
integracin, constituye un tema sobre el cual se ha escrito en los ltimos tiempos una
abundante literatura, pero ms vinculada a los aspectos relacionados con la globalizacin
que a los que conciernen a la integracin.
Afirma Anduela, en su trabajo sobre el Tribunal del Pacto Andino, publicado en 1986, que
"la teora de la transformacin o de la conversin del derecho internacional en derecho
interno tiene mucho de hechicera, pero muy poco de ciencia jurdica"4. Sustenta su punto
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de vista al sostener que "dos derechos que tienen fuentes y naturaleza distintas no se
pueden transformar y convertir en un mismo derecho". Aade que mientras la fuente del
derecho internacional es el consentimiento expresado por los pases partes de un Tratado
y el derecho comunitario tiene su fuente en decisiones unilaterales emanadas del rgano
competente de un organismo internacional, el derecho interno tiene su fuente en el rgano
legislativo del Estado que puede ser, segn se trate de la naturaleza de las normas, el
Congreso o el Poder Ejecutivo.
En tal sentido, el concepto de recepcin del derecho internacional significa que para que
una norma pueda formar parte del derecho interno y ser obligatoria para los particulares,
requiere ser admitida por el derecho interno. Segn Andueza esta admisin "no convierte
a la norma internacional en derecho nacional, ni le hace perder su naturaleza de norma
pactada o consensual".
Parece importante que se armonicen estos criterios de tipo terico con las disposiciones
que rigen a la Comunidad Andina de Naciones.
Para que un proceso integrador tenga firmeza jurdica requiere que el derecho
comunitario prime sobre el derecho interno. De otra manera los compromisos asumidos
por los Estados miembros podran ser desconocidos, alterados o modificados de manera
unilateral por cualquiera de los pases, por el simple procedimiento de tomar decisiones
de naturaleza legislativa o reglamentaria que afectaran la esencia de los acuerdos.
Es por tal razn que el derecho comunitario, distinto al derecho internacional, adquiere
una especial connotacin y requiere, adems de esta primaca, ser aplicado de manera
directa e inmediata a las personas, tanto naturales como jurdicas, que habitan o realizan
sus actividades en el territorio de la comunidad.
En armona con el criterio doctrinal enunciado, el Tratado que cre el Tribunal Andino de
Justicia estableci que las decisiones obligan a los pases miembros desde la fecha en
que son aprobadas por la Comisin y resultan directamente aplicables en los pases
miembros a partir de su publicacin en la Gaceta Oficial de la CAN, salvo que las propias
normas sealen una fecha posterior de entrada en vigencia. En otras palabras, para la
normativa andina se han observado los mismos principios que rigen para las
El Tratado del Tribunal Andino de Justicia permite, sin embargo, que la Comisin, que es
el rgano legislativo, pueda establecer excepciones cuando, por la naturaleza de los
asuntos regulados en una decisin, o por acuerdo de los pases que integran la Comisin,
se resuelve que la incorporacin al derecho interno de esa norma requerir de norma
especfica en que cada pas determinar su aplicacin en el territorio nacional. En este
caso se trata, como coinciden los tratadistas, de una disposicin discrecional que puede,
por tanto, ser utilizada por la Comisin sin restricciones ni lmites, salvo los de la
prudencia y la ponderacin que deben regir los actos de un organismo comunitario.
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Al igual que en otros campos de las ciencias sociales, como resultado del proceso de
globalizacin y de la incorporacin del pragmatismo como un elemento central para
enfocar los asuntos que figuran en la agenda tanto econmica, como poltica y social, se
observa que se han reducido las investigaciones tericas sobre la articulacin entre el
derecho comunitario y la legislacin nacional.
reformulacin terica al respecto.
En tal trabajo,
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Orrego Vicua plantea como uno de los mitos con relacin a la integracin
latinoamericana al que denomina enfoque romntico-utopista, en virtud del cual, segn
afirma, condujo "al diseo de bellas construcciones tericas que se vean enfrentadas al
contraste de una realidad diferente, con el agravante que muchas veces esas
construcciones ni siquiera fueron originales".
Tal apreciacin, a pesar de los aos transcurridos desde que fue formulada, contiene
elementos de veracidad y de vigencia que no han podido ser superados por la definicin
de nuevas normas o el perfeccionamiento de acuerdos existentes. Se trata, sin duda, de
la permanente confrontacin entre los textos y los hechos, que ha sido una constante en
la vida jurdica y poltica de los pases latinoamericanos desde la iniciacin de la
Repblica.
evidente que sin un trabajo de naturaleza emprica, en que se recojan para formular los
planteamientos integradores las polticas y realidades nacionales, no ser posible
construir un orden jurdico regional, o andino en el caso de la CAN, capaz de ser aplicado
de manera consistente y coherente en cada uno de los pases que la integran.
En este sentido, Orrego Vicua subraya un segundo factor limitante, o un mito, como lo
denomina, que ha sido la aplicacin de "mtodos de la investigacin de base en que se
fundamentaban las referidas construcciones (se refiere a las relacionadas con la
integracin), mtodos que se caracterizaban por la ausencia de evidencias empricas que
permitieran
captar
la
realidad
tal
cual
era,
guindose
por
presunciones
generalizaciones".
Si bien es cierto que no adhiero a la tesis del pragmatismo y considero que los acuerdos
de integracin tienen una finalidad poltica destinada a modificar la realidad y las
tendencias histricas, en un sentido positivo, no dejo por ello de reconocer que una dosis
de realismo, que puede reflejarse en la gradualidad en la toma de decisiones, o en una
aproximacin constante de los postulados a las realidades jurdicas nacionales, constituye
un buen mtodo para lograr resultados ms permanentes y efectivos.
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Por otro lado, enfocando este asunto de la aproximacin a la realidad, el otro gran tema
que debe considerarse es el que concierne a la vigencia de normas supranacionales y a
la reduccin de los mrgenes de maniobra de los Estados, en lo que respecta a la
legislacin que se adopte en el mbito de los acuerdos de integracin. Este, sin duda, es
un aspecto absolutamente relevante para lograr que el realismo oriente la accin de los
mecanismos de integracin y que se puedan crear bases slidas para efectos de la
construccin institucional, por una parte, a nivel nacional, pero, sobre todo, para que la
aplicacin de las normas comunitarias tenga no slo un efecto inmediato y directo en la
legislacin sino, fundamentalmente, en la realidad.
Creo, ms bien, que la situacin actual, tal como se presenta, determina que se lleve a
cabo un proceso de bsqueda de mecanismos que hagan posible la utilizacin del
derecho interno de los pases, de sus mecanismos de administracin, de solucin de
controversias, de administracin de justicia, para poner en prctica las normas
integradoras y conformar instituciones que se sustenten en ellas.
Tal vez el
procedimiento coercitivo, con las ventajas que posee, es necesario pero no suficiente.
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Existe, por ende, un espacio que puede explorarse para lograr, de manera gradual, una
presencia cada vez mayor de las normas comunitarias en la legislacin nacional y la
formacin de los integrantes del Poder Judicial y del Ministerio Pblico de los pases
andinos en relacin con la importancia, la vigencia y el modo de aplicar las decisiones y
resoluciones comunitarias.
4. EL TEMA DE LA SOBERANA NACIONAL
Una de las grandes cuestiones que se plantea en esta etapa de cuestionamiento sobre
los alcances de la globalizacin se refiere al tema de los lmites de la soberana, la
manera en la cual pueden adoptarse compromisos supranacionales para permitir una
mayor integracin de las economas y una articulacin ms amplia en lo que respecta a
los vnculos entre los Estados y el respeto a normas de carcter internacional.
Sin duda esta es una posicin extrema, que no se condice con los elementos que
configuran la realidad poltica, econmica y social.
econmico, tiene un contenido que no puede dejar de reconocerse. En efecto, tal como
sealan diversos autores,
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En la XII cumbre, desarrollada en Lima en mayo del 2000, los mandatarios andinos
dispusieron la ejecucin de una agenda que contenga la identificacin de los objetivos
especficos y acciones, sujeta a programacin anual, con el fin de avanzar hacia el
Mercado Comn.
En su XIII reunin, efectuada en Carabobo en junio del 2001, los presidentes de la CAN
dieron instrucciones precisas para acelerar los trabajos encaminados a lograr ese
objetivo, tanto en lo relacionado al comercio de bienes, como al de los servicios, capitales
y personas. Encomendaron, por ejemplo desarrollar un programa de trabajo conducente
al efectivo y pleno funcionamiento de la Unin Aduanera, mediante el diseo y adopcin
de un Arancel Externo Comn y la adopcin de la Poltica Agrcola Comn, entre otras.
En el mbito del comercio de bienes lo que se propone con el mercado comn es que los
cinco pases miembros se constituyan en un nico territorio aduanero donde las
mercancas originarias de un pas socio no paguen impuestos de importacin y circulen
libremente como si lo hicieran en su propio territorio.
El libre comercio de los servicios, que se espera lograr antes del 2005, implicar que tanto
las persona naturales como las empresas ofrezcan sus servicios, por ejemplo, desde el
territorio de un pas miembro al territorio o consumidor de otro pas miembro.
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Uno de los factores que se menciona como de importancia para entender esta nueva y
ms dbil visin de la soberana nacional corresponde a la presencia cada vez mayor de
empresas multinacionales en la vida econmica de los pases. Este fenmeno se ha
acrecentado como consecuencia de la apertura comercial, de la liberalizacin de los
movimientos de capital y de la competencia para captar nuevas inversiones extranjeras,
incluyendo aquellas que se producen para adquirir empresas nacionales.
De tal
manera, la gran cuestin es definir la forma en que pueden articularse los intereses de los
Estados nacionales en el diseo de proyectos integradores con las estrategias propias y
autnomas de los grupos empresariales transnacionales que tienen su propia agenda y
que, en determinadas circunstancias, pueden no coincidir con los objetivos de un proceso
integrador.
Por otro lado la sociedad civil se ha convertido en un nuevo protagonista de este cambio
en la manera de enfocar y de considerar la relacin entre las personas, el poder pblico y,
por ende, los mecanismos integradores, as como con las empresas. No slo se han
reforzado los sistemas de defensa de los consumidores sino que, adems, se han
perfeccionado los mbitos de la participacin popular para permitir que la sociedad
organizada tenga una mayor capacidad determinante en lo que respecta a la concrecin
de determinados proyectos e iniciativas que pueden tener impacto en la vida cotidiana, en
el medio ambiente o, en general, en la visin del desarrollo de determinadas zonas de los
pases que integran la Comunidad Andina.
CIRCULACION DE PERSONAS
Los habitantes de los pases andinos pueden circular libremente en la subregin, ya sea
cuando lo hagan por razones de turismo, de trabajo o fines que impliquen cambio de
residencia habitual.
En junio de 2001 se aprob la Decisin 503, que reconoce los documentos nacionales de
identificacin como nico requisito para que los nacionales y extranjeros residentes en los
pases miembros puedan viajar por la subregin en calidad de turistas.
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Igualmente, con el propsito de que los profesionales y "mandos medios" tcnicos puedan
prestar servicios en cualquiera de los pases de la subregin, en la agenda de trabajo
figura la aprobacin de una norma comunitaria que permita el reconocimiento de ttulos
acadmicos y de las exigencias nacionales, adems de diplomas de calificacin
profesional.
Por tal razn, entre otros factores, se norm un rgimen comunitario andino relativo a las
inversiones extranjeras y la transferencia de tecnologa que provoc, tal vez, la primera y
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COMPETENCIA EN LA CAN
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Se entiende que una o varias empresas gozan de una posicin de dominio cuando
pueden actuar de forma independiente, sin tener en cuenta a sus competidores,
compradores o proveedores, debido a factores tales como la participacin significativa de
las empresas en los mercados respectivos, las caractersticas de la oferta y la demanda
de los productos, el desarrollo tecnolgico de los productos involucrados y el acceso de
competidores a fuentes de financiamiento y suministros, as como a las redes de
distribucin.
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ARMONIZACION DE POLITICAS
En junio del 2001 se aprob que, a partir del ao 2002, el dficit del sector pblico no
financiero no exceder del 3% del PIB; transitoriamente durante el perodo 2002 2004 el
indicado lmite podr alcanzar hasta el 4% del PIB; y que el saldo de la deuda pblica
(externa e interna) del sector pblico consolidado, no exceder del 50% del PIB al final de
cada ejercicio econmico.
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De esta manera, a pesar que los Estados son quienes organizan tales instituciones para
cumplir con un propsito determinado, no puede relativizarse el hecho de que los
organismos adquieren cierta autonoma, por cuanto determinadas atribuciones le son
delegadas por parte de los Estados Miembros y, por ende, tienen una capacidad
ejecutiva, legislativa e incluso judicial, que los distingue de los organismos estatales
nacionales. Adems, con la vigencia y proteccin internacional de los derechos humanos
en el ordenamiento jurdico global, es evidente que las personas, los individuos, tienen un
nuevo papel en este escenario. De tal manera, la persona se convierte en sujeto del
derecho internacional y tendr una influencia creciente en las relaciones interestatales y
de los Estados con los rganos supranacionales.
En este nuevo contexto surge, tal vez con mayor complejidad que en el pasado, el
problema de las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno. En el caso
de la integracin, en que se legisla por los rganos comunitarios en asuntos que tambin
podran ser materia de legislacin nacional, se produce una situacin en virtud de la cual
pareciera que el conjunto de normas comunitarias, en las materias en que stas tienen
vigencia, aparecen como paralelas al derecho interno. En otros casos, complementan a
las normas nacionales. Persisten empero las discrepancias de enfoque sobre la primaca
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de las normas. Quienes defienden la tesis de la soberana plena no aceptan que las
normas internacionales, incluyendo los compromisos integradores, puedan ser superiores
a las disposiciones dictadas por los Poderes Ejecutivo o Legislativo de los respectivos
Estados nacionales.
En su libro de derecho internacional pblico, el tratadista Luis Solari Tudela sostiene que
"la jurisprudencia internacional ha sido constante en asignar al derecho internacional
mayor jerarqua sobre el derecho nacional".
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El tratadista Hans Kelsen seala, tal como lo recuerda Solari Tudela, que "la diferencia
ms importante entre el derecho internacional y el derecho nacional consiste en el hecho
de que en el primero es un orden coercitivo relativamente descentralizado, mientras que
en el ltimo es un orden coercitivo relativamente centralizado".
Apreciamos en
Ahora bien, uno de los asuntos que merece una reflexin desde el punto de vista jurdicoinstitucional es el que corresponde a determinar en qu medida existe flexibilidad para
aplicar las disposiciones que se derivan de los acuerdos integradores en la realidad
nacional y, adems, para normar con criterios relativamente uniformes la adopcin de
acuerdos integradores. Con relacin a este ltimo punto considero importante recordar un
concepto que, en trminos del derecho comparado, tiene vigencia y se relaciona con la
existencia o no de definiciones nicas, de instituciones uniformes, en el plano de la
integracin.
En tal sentido creo relevante subrayar, adems, que desde una perspectiva andina el
regionalismo abierto constituye una buena opcin para efectos de establecer una
estrategia propia de desarrollo compatible con los objetivos de una ms estrecha e
importante relacin entre los diferentes actores de la sociedad internacional. En el mismo
criterio considero que debe profundizarse en la propuesta andina de un nuevo diseo
estratgico para la integracin, que se sustenta en vincular al proceso con las tendencias
globales.
economicista del pasado, barnizada con algunos elementos de naturaleza social. Tendra
que ser, ms bien, un enfoque dinmico sustentado en consideraciones de naturaleza
poltica, asentado en la realidad regional o subregional y con el propsito claro de mejorar
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La jurista Elisa Prez Vera anotaba, en un estudio publicado en 1977, que "no existe una
tcnica jurdica unitaria de la integracin, porque el derecho, reflejo de la pluralidad de
elementos que conforman el orden econmico y social, deber responder en cada caso a
las caractersticas que stos determinen". Estimo que tal reflexin mantiene, y tal vez ha
acrecentado su vigencia en los ltimos aos. En efecto, si bien es cierto los Estados han
comprometido sus esfuerzos en alcanzar, a travs de un orden global en el plano
econmico, un desarrollo ms acelerado de la actividad econmica, no es menos cierto
que los resultados obtenidos como consecuencia de ese proceso han sido insatisfactorios
para segmentos importantes de la sociedad. Adems, el proceso globalizador no ha
contado con un consenso poltico previo, ni est sometido al control ciudadano.
Debe recordarse que la apertura del comercio internacional, que se present como una
frmula de solucin para impulsar un desarrollo ms equitativo en el plano internacional,
especialmente como resultado de los acuerdos adoptados en el marco de la Ronda de
Uruguay, ha producido un desarrollo asimtrico.
Por otro lado, ni en los esquemas integradores ni, por cierto, en lo que concierne a la
globalizacin, pueden dejarse de lado las consideraciones sobre la movilizacin
ciudadana y la creciente preocupacin de los sectores sociales organizados por el
incremento, especialmente en la zona andina, de la pobreza y de la exclusin. Tales
realidades, que tienen una proyeccin de naturaleza poltica y social, configuran lo que el
intelectual peruano Hugo Neira define como la protesta.
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Segn los Cancilleres, la situacin actual de los pases ponen en riesgo la cohesin social
y la gobernabilidad democrtica de los pases andinos y constituye un obstculo para la
integracin regional y para su insercin competitiva en la economa global.
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Los comits nacionales estarn integrados por los organismos del Estado responsables
de las polticas sociales, por los sectores representativos de la sociedad civil organizada y
de la academia.
Surge, en este aspecto, una particularidad en la realidad andina. A pesar que los textos
sealan la autonoma, en los hechos los Estados, con la herramienta presupuestal,
condicionada a decisiones nacionales para cumplir con las obligaciones contradas en
materia de cuotas, tienen una poderosa capacidad de negociacin y de transaccin con
los rganos comunitarios.
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Existe, en consecuencia, un propsito terico, tal vez influido por la propia cooperacin de
la Unin Europea en favor de la Comunidad Andina de Naciones, para asimilar la
experiencia europea a la institucionalidad andina, pero con una diferencia cualitativa que
genera un desequilibrio entre lo polticamente existente y lo econmicamente factible en
trminos de gestin institucional.
6. DE LA VIGENCIA DEL DERECHO COMUNITARIO
Por tanto, si bien es cierto el derecho comunitario tiene alguna de las caractersticas que
corresponden al derecho internacional asume especificidades propias de la concepcin
poltica e institucional que corresponden a un proceso integrador.
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El derecho derivado, por tanto, al igual que las normas legales de carcter interno,
presenta caractersticas que se refieren a la creacin de normas de comportamiento que
regulan las conductas que deben observar los Estados y, adems, sus ciudadanos y las
empresas que operan dentro de su mbito geogrfico en relacin con diferentes aspectos
que tradicionalmente, antes de la vigencia de los acuerdos de naturaleza integradora,
estuvieron reservados al derecho interno de cada pas.
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La posicin contempornea con relacin al derecho comunitario y sus relaciones con las
normas jurdicas nacionales, parte de una nueva realidad: la que se refiere a la vigencia
en
el
plano
internacional
de
elementos
comunes
derivados
de
la
creciente
interdependencia entre los pases y, adems, de las reglas que se han establecido como
consecuencia del proceso de globalizacin econmica. En ese nuevo contexto son ms
las convergencias que las divergencias en lo que concierne a las polticas nacionales,
particularmente en reas que han sido tradicionalmente objeto de los asuntos esenciales
en materia de integracin econmica. Me refiero, por ejemplo, a las polticas comerciales,
cambiarias, de regulacin de las inversiones, en materia de movimientos de capital, entre
otros aspectos.
Ha sido posible, adems, armonizar criterios y legislar con un enfoque andino en reas
nuevas como la propiedad intelectual y se han registrado algunos avances, limitados
todava, pero suficientemente significativos, en el campo de los servicios. Se observan
retrasos en el rea social, que es tal vez la ms sensible para cuestiones de delegacin
de soberana, pero, a pesar de tales limitaciones, tambin se aprecia el intento de
otorgarle a la cuestin social una direccionalidad ms clara y precisa, que permita
fortalecer a los organismos especializados en este mbito y, sobre todo, establecer
programas de accin que tengan un cuadro de prioridades adecuado.
En esta nueva realidad es evidente que, a diferencia de lo que suceda en las dcadas
pasadas, las posibilidades de convergencia en materia de polticas se han incrementado.
Ello facilita un proceso de desarrollo integrado.
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Tal es sin duda una interrogante vlida, que no slo se plantea en el campo de la
integracin andina sino, adems, en otros procesos de integracin orientados a conseguir
la unidad. Con el nuevo entorno, el derecho nacional est ms cercano a la opcin
integradora que en el pasado. Si bien es cierto no puede hablarse de que los sistemas
jurdicos nacionales tendrn primaca sobre el derecho comunitario e influirn en la
aprobacin de sus normas, por cuanto ello contradice la esencia de un proceso
integrador, tambin es cierto que en la actualidad la normativa jurdica nacional est ms
abierta y receptiva porque es ms compatible que en el pasado con la normativa
comunitaria. No debera, por tanto, existir en principio discrepancia o un enfrentamiento y,
menos an, un cambio institucional derivado de los compromisos integradores. Por el
contrario stos podran fortalecer e impulsar las opciones nacionales y permitir un avance
que haga posible que el desarrollo integrado facilite y no obstruya procesos de cambio
ms abiertos y transparentes, en los cuales, por la armonizacin de las normas, se
puedan conseguir los resultados a que aspira todo proceso integrador y, en especial, el
Acuerdo de Cartagena. Debe recordarse que ste seala, como uno de sus objetivos
esenciales, el promover un desarrollo ms armnico y equilibrado entre los pases que lo
integran.
Creo que la firmeza y la estabilidad jurdica de las instituciones, junto con su capacidad de
adecuacin a nuevas circunstancias, constituyen elementos que toman en consideracin
y aprecian debidamente los agentes econmicos y sociales que participan dentro de un
proceso integrador. No se trata, por tanto, de tener tratados que puedan ser modificados
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Por otro lado, el derecho derivado tiene que considerar las realidades nacionales, no
forzar situaciones en donde pueda presentarse una discrepancia entre la realidad y la
norma. Ello amerita un trabajo ms emprico, ms cercano a la realidad, con un nivel
mayor de consulta con legisladores, formuladores de poltica, magistrados y jueces de los
pases miembros, as como, por cierto, con una participacin ms decidida de la sociedad
civil en todos sus estratos. Puede considerarse, en consecuencia, que en una integracin
bien concebida, los extremos, es decir el predominio de la legislacin nacional o, en el
otro lado, la vigencia de normas supranacionales, no tienen la validez absoluta que se
pensaba en el pasado. Constituyen, por tanto, una falsa alternativa. En verdad lo que
existe ahora es un derecho comunitario ms cercano al ordenamiento jurdico nacional,
que no se coloca por encima de los pases, pero que crea normas de ndole regional que,
al aplicarse en las realidades nacionales, contribuye a consolidar instituciones y a crear,
para los agentes econmicos y sociales, beneficios mayores que la inexistencia de tales
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normas. Este es un nuevo panorama jurdico que debe interiorizarse en los pases para
que tenga plena vigencia.
7. INSTITUCIONES DEMOCRTICAS PARA LA INTEGRACIN
Uno de los asuntos que conviene analizar en relacin con el proceso integrador en
Amrica Latina es el que se refiere a la necesidad de compatibilizar el sistema
democrtico con este proceso. En efecto, a lo largo de la historia, desde que, a inicios de
los aos 60 en el siglo pasado, comenzara un esfuerzo integral para lograr la unidad
regional, el tema democrtico y, en general, los asuntos de naturaleza poltica, fueron
colocados en un lugar secundario dentro de la agenda.
Sin duda tal manera de enfocar histricamente el proceso integrador debilit sus bases
institucionales y le hizo perder, en buena medida, su legitimidad ante los sectores
mayoritarios de la poblacin que, a pesar de todas las dificultades y vicisitudes, apoyan el
sistema democrtico.
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En 1980, cuando el estado de derecho haba sido restablecido en todos los pases
andinos, los Presidentes suscribieron en Riobamba, Ecuador, la Carta de Conducta que
estableci el carcter democrtico que deba regir el ordenamiento poltico de los pases
de la Subregin, as como su compromiso con el respeto a los derechos humanos,
polticos, econmicos y sociales, como norma fundamental de la conducta interna de los
pases miembros.
denominado "Compromiso de la
Inspirados en este Protocolo y en el Protocolo de Ushuaia del Mercado Comn del Sur de
1998, los presidentes de la Comunidad Andina y del Mercosur aprobaron, en la cumbre
sudamericana, celebrada el 1 de setiembre del 2000 en la ciudad de Brasilia, la
denominada "clusula democrtica", contenida en el prrafo 23 del Comunicado, en
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donde se expresa que: "El mantenimiento del estado de derecho y el pleno respeto al
rgimen democrtico en cada uno de los doce pases de la regin constituyen un objetivo
y un compromiso compartidos, tornndose desde hoy, condicin para la participacin en
futuros encuentros sudamericanos". Y los presidentes agregaron que: "Respetando los
mecanismos de carcter regional existentes, acordaron, en ese sentido, realizar consultas
polticas en caso de amenaza de ruptura del orden democrtico en Amrica del Sur".
Con el inicio del siglo XXI, y tal como lo seala Juan Mario Vacchino, el tema de la
democracia, esencial para efectos de la consolidacin institucional, comenz a adquirir
nuevas facetas. De tal manera, en la actualidad, superando el esquema comercial y
econmico, se admite, en palabras de Vacchino, que "el proceso de integracin regional
es multidimensional y requiere, para avanzar, de polticas y acciones en sus diferentes
esferas: cultural, social, econmica y poltica, lo cual puede ser visto y analizado desde
diferentes perspectivas".
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no tenga un rgimen democrtico y constitucional, por ese solo hecho, debera quedar al
margen del proceso integrador latinoamericano hasta que la democracia sea plenamente
restablecida.
Sin duda la tarea no es fcil, en la medida en que la experiencia histrica demuestra que,
a pesar que la cuestin democrtica ha sido un asunto discutido en forma relativamente
profunda a lo largo de los aos, cuando se han registrado situaciones de gobiernos
autoritarios y de proyectos antidemocrticos en la regin latinoamericana no se ha
producido en el mbito de la integracin una decisin de exclusin de tales pases. De tal
manera, se ha permitido, sin que se afecten los vnculos de pertenencia a la integracin,
que determinados regmenes violen los derechos humanos, desconozcan la Constitucin,
atropellen la legalidad, sin que ello tuviera reflejo alguno en los trminos y condiciones en
que tal pas participaba en los sistemas destinados a lograr la unidad latinoamericana.
La situacin comienza a variar, pero debe tenerse presente que el actual entorno poltico
de la regin latinoamericana es eminentemente democrtico.
preguntarse cul podra ser la respuesta a una crisis. Algo ms, hasta qu punto los
compromisos contenidos en la Carta Democrtica Interamericana o en la Clusula
Democrtica, prevista por la integracin andina, o en las declaraciones presidenciales o
de cancilleres, al respecto, mantendran vigencia en la hiptesis de que se produjera una
ruptura del orden constitucional en algunos de los pases de la regin latinoamericana?
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El tema de la democracia debe ser considerado desde una perspectiva multilateral, con el
propsito de establecer criterios que permitan la defensa del sistema, a partir de
compromisos de carcter internacional, adoptados en este caso por los pases de la
regin latinoamericana.
En lo que respecta a Amrica del Sur es evidente que se estn registrando importantes
pasos para consolidar no slo un espacio econmico, financiero, comercial y de
relaciones ms activas entre las sociedades de los pases que la conforman sino,
adems, una renovada accin para establecer algunos elementos esenciales que
permitan, en efecto, actuar de manera conjunta, abordando problemas que son
importantes en la agenda internacional y en las propias polticas de carcter nacional.
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A diferencia de lo que suceda en la dcada de los aos 60, y posteriormente, a inicios del
siglo XXI, el gran desafo es incorporar clusulas democrticas que constituyan una
garanta institucional y jurdica para enfrentar una de las grandes tragedias que a lo largo
de la historia republicana ha afectado a la mayor parte de los pases de la regin, cual es
la ruptura del orden democrtico, por golpes de Estado, con sus secuelas de proyectos
polticos autoritarios, altamente corruptos y violatorios de los derechos fundamentales de
las personas.
En el denominado Compromiso Andino por la Democracia, adoptado por los pases que
integran la CAN, se han establecido algunos pasos a seguir en conjunto, cuando se
produzcan acontecimientos que, conforme lo seala el Protocolo relativo a este tema,
"puedan ser considerados como ruptura del orden democrtico en un pas miembro (de la
CAN)".
En este caso, los otros pases que la integran realizarn consultas entre s, y de ser
posible con el pas afectado, para establecer la naturaleza de los acontecimientos. En
funcin de lo anterior, el Consejo de Ministros de la CAN determinar si existe ruptura del
orden democrtico. En caso de que la calificacin sea afirmativa, se adoptarn medidas
para propiciar el pronto restablecimiento del orden jurdico, del imperio de la ley y de la
plena vigencia de la Constitucin y, por ende, del sistema democrtico.
Estn previstas acciones para que el pas que ha quebrado el orden institucional
experimente restricciones en su participacin dentro de los mecanismos integradores.
Entre otros aspectos se considera la suspensin de la participacin en algunos de los
rganos del sistema andino de integracin, en proyectos de cooperacin internacional, la
inhabilitacin para acceder a facilidades o prstamos por parte de las entidades
financieras andinas, la suspensin de los derechos derivados de la aplicacin del Acuerdo
de Cartagena, as como otras medidas y acciones de naturaleza diplomtica y poltica,
que se adopten de conformidad con las normas del derecho internacional.
Las acciones que se decida llevar a cabo en el marco de los compromisos asumidos en la
Comunidad Andina de Naciones no son excluyentes ni se encuentran en contradiccin
con los postulados de la Carta Democrtica Interamericana y de los mecanismos en ella
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previstos para establecer, cuando fuere pertinente, sanciones a los pases que se
hubieran puesto al margen del orden democrtico.
Sin duda el asunto de la vigencia del sistema constitucional resulta fundamental para el
futuro institucional de los pases de la regin latinoamericana y, de manera ms
especfica, de los que conforman la CAN.
8. CONCLUSIONES
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Al igual que la Unin Europea, en la CAN se ha logrado establecer el principio del derecho
comunitario, lo cual significa un avance importante en la construccin de un proyecto
jurdico, institucional, poltico y econmico.
Un primer factor que conviene destacar se refiere a que, dentro de la Comunidad Andina,
se acepta la existencia de instituciones supranacionales distintas de las entidades
nacionales. Ello no slo queda reflejado en los tratados sino, adems, en la reiterada
jurisprudencia del Tribunal Andino de Justicia.
Por otro lado, se acepta el principio de que las normas de derecho derivadas, es decir las
decisiones y las resoluciones, son obligatorias para los pases miembros y se aplican en
forma directa, en base a la existencia del principio de la primaca de la norma comunitaria
sobre la legislacin nacional. Como consecuencia de lo anterior, se aplica la primera con
preferencia a las disposiciones legales internas de los pases.
Debe sealarse que la situacin de contradicciones entre los textos constitucionales y las
prcticas administrativas, como resultado de las polticas adoptadas por los pases, no
constituye un fenmeno novedoso para la integracin sino, por el contrario, una repeticin
de situaciones anteriormente conocidas en el marco del proceso.
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cual no eran aceptadas las decisiones adoptadas por los rganos comunitarios, como de
aplicacin directa e inmediata en el derecho interno, tal como lo resolvi, en su momento,
la Corte Suprema en el caso de la Decisin 24, relativa al tratamiento de las inversiones
extranjeras y de la transferencia de tecnologa, se ha pasado a otra posicin, de manera
evolutiva. En la actualidad, por mandato de la Constitucin, se acepta como vigentes de
manera inmediata las normas del derecho supranacional adoptadas por los rganos
competentes. Este cambio ha permitido consolidar la integracin andina y sus
instituciones dentro de Colombia.
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En tal orden de ideas debe sealarse que se han aprobado decisiones relacionadas con
la poltica exterior, que se registran algunos avances en el mbito social, que se han
mejorado significativamente las condiciones para el movimiento de las personas y en el
tema de la seguridad.
Por otro lado, tambin se han desarrollado mecanismos para hacer posible una poltica en
materia de proteccin a los derechos de la propiedad intelectual, en armona con las
disposiciones y acuerdos adoptados en la Organizacin Mundial de Comercio.
Las
normas andinas han dado lugar, incluso, a jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que ha
creado trminos firmes en lo que respecta a la utilizacin de los elementos de la
propiedad intelectual dentro del mbito de los pases andinos, particularmente en un
aspecto muy complejo, como el referido a las patentes de segundo uso.
Tal
Se observa en general un propsito por parte de los pases de cumplir con las normas
comunitarias en los aspectos antes sealados y, eventualmente, de someterse al Tribunal
Andino de Justicia para efectos de resolver controversias que pudieran presentarse como
consecuencia de discrepancias en la aplicacin de las normas y en lo que concierne a
otros aspectos, incluyendo la interpretacin prejudicial, que es competencia de este
rgano principal del proceso integrador.
Es importante sealar que en los sectores en los cuales existe una mayor capacidad
discrecional de las administraciones pblicas nacionales es donde la integracin andina
se confronta con ms dificultades para concretar la aplicacin de polticas comunitarias.
Me refiero, por ejemplo, a las normas sanitarias y las de transporte.
En los aspectos tributarios, que son de alta importancia para el desarrollo de las
relaciones econmicas y empresariales, existen decisiones aprobadas que, por acuerdo
entre los pases miembros, no son de aplicacin directa e inmediata, sino que requieren
de una ratificacin nacional para entrar en vigencia, mediante dispositivos legales
especficos.
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comunitarias, que faciliten e incrementen las relaciones entre los agentes econmicos de
la regin andina.
Por otro lado, el papel de la Secretara de la CAN se ha mantenido desde el inicio del
proceso y se estima que, con las nuevas responsabilidades que asume al disear un
nuevo marco estratgico para el desarrollo y al constituirse en el ente coordinador del
Sistema Andino de Integracin, se consolida su papel como factor de impulso y apoyo a
los pases en el esfuerzo integrador.
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y, sobre todo, un bajo nivel de conocimiento del derecho comunitario por parte de los
jueces y magistrados nacionales.