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CURSO DE PS GRADUAO
DIREITO DOS CONTRATOS PBLICOS E CONCESSES
GILBERTO DIAS
ABRIL DE 2011
NDICE
INTRODUO ............................................................................................................................ 3
1.
2.
3.
4.
5.
CONCLUSES ................................................................................................................... 22
BIBLIOGRAFIA......................................................................................................................... 23
INTRODUO
Prescreve o n 1 do artigo 266 da Constituio da Repblica Portuguesa: A
Administrao Pblica visa a prossecuo do interesse pblico, no respeito pelos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados. Outrossim, dispe o Cdigo
dos Contratos Pblicos1 no seu artigo 278: Na prossecuo das suas atribuies, e
sempre que esteja em causa o exerccio da funo administrativa, os contraentes
pblicos podem celebrar quaisquer contratos administrativos, salvo se outra coisa
resultar da lei ou da natureza das relaes a estabelecer.
O interesse pblico , por conseguinte, o fundamento do recurso contratao pblica e
, tambm, o quid specificum dos contratos administrativos, cujas estruturas determina e
execuo conforma e vigncia delimita.
O contrato administrativo , antes de mais, um contrato, logo, fonte de direitos mas
tambm de obrigaes recprocas, um espao de paridade das partes2, cuja
inobservncia
implica
responsabilidade
contratual.
Porm,
sua
natureza,
Cfr ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV - Trait des contrats - 2
ed. - Paris: LGDJ, 1983-1984. - 2 vol, pp. 664 -665.
5
PHILIPPE TERNEYRE - La responsabilit contractuelle des personnes publiques en droit administratif,
(Collection science et droit administratifs) Paris: Economica, 1989, p. 142.
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de realar que fora apelativa da frmula por imperativos do interesse pblico prefigura, no universo
da inteleco, a ideia da necessidade ou de imposio, na lgica do telos que lhe est associado.
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Este, imperativo de prossecuo de interesse pblico, real fundamento da predominncia da
Administrao na relao contratual Cfr. JOS CARLOS VIEIRA ANDRADE, A propsito do
Regime do Contrato Administrativo no Cdigo dos Contratos Pblicos, in Estudos Comemorativos dos
10 Anos da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, Cood. Diogo Freitas do Amaral,
Carlos Ferreira de Almeida, Marta Tavares de Almeida - Vol. 1, Almedina, 2008, p. 346. No contexto da
fundamentao do poder de modificao e de resoluo por interesse pblico, PEDRO GONALVES
Cumprimento e Incumprimento do Contrato Administrativo, in Estudos de contratao pblica I
organizado pelo CEDIPRE); organizao [de] Pedro Gonalves, Coimbra, Coimbra Editora, 2008, pp.
583 e 584.
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Al. c) do artigo. 180: Rescindir unilateralmente os contratos por imperativos de interesse pblico
devidamente fundamentado, sem prejuzo do pagamento de justa indemnizao.
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Cdigo do Procedimento Administrativo, Cujo Captulo III, sob epgrafe Do Contrato Administrativo,
da parte IV, foi revogado pela alnea c) do n 1 do artigo 14 do Decreto Lei n 18/2008, de 29 de Junho.
10
Alnea e) do art. 302.
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Esto, pois, fora da rbita do presente trabalho quer a resoluo sancionatria operada pelo contraente
pblico com fundamento em incumprimento contratual, prevista no artigo 333, quer a resoluo por parte
do co-contratante, qualquer que seja a sua causa, prevista no artigo 332.
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Sem prejuzo do crescente fenmeno de atribuio de prerrogativas de autoridade aos privados para a
realizao do interesse pblico.
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So exemplos disso os inmeros contratos administrativos celebrados entre as diversas entidades
pblicas.
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Vide o artigo 3.
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Previstas no n 1 do artigo 2.
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Previstas no n2 do artigo 2.
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Vide o n 2 do artigo 3.
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Vide o n 2 do artigo 338
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Parte III, a que correspondem os artigos 278 a 454.
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Posio j defendida em 2007 por PEDRO GONALVES, para quem, data, Projecto do CCP
ganharia clareza se distinguisse, de forma taxativa, a figura do poder de modificao unilateral modificao imposta pelo contraente pblico em face da modificao por alterao das
circunstncias, argumentos, extensveis s hipteses de resoluo do contrato com idnticos fundamentos
Vide PEDRO GONALVES, A relao jurdica fundada em contrato administrativo, in Cadernos de
Justia Administrativa, n 64, Julho/Agosto 2007, pp. 40 e 41.
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Porquanto a ratio normativa parece ser a da salvaguarda indemnizatria do co-contraente, sendo que o
legislador parece ter aproveitado para, sem razo, incluir no artigo quer o resultado da interveno do
contraente pblico quer o quadro de irradiao daquela deciso.
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Que, no essencial, remete para os riscos ou fenmenos naturais, mas que, no plano dos efeitos, se
autonomiza da teoria da fora maior. Aquela teoria, tal como as de fait du prince e de fora maior, so
criaes jurisprudenciais novecentistas cunhadas com o fito comum de permitir uma melhor gesto dos
riscos da supervenincia de um evento sempre imprevisto e imprevisvel - Cfr. AYMERIC RUELLAN /
ALBANE HUG - La partage des risques et la porte matrielle des thories de la force majeure, du fait
du prince et l'imprvision, Droit administratif., L'actualit juridique, Paris, a.62n.29 (11sept.2006),
p.1597; Cfr. ANDR DE LAUBADRE, ob. cit., pp. 92-93. Enquanto a teoria da impreviso foi
sistematizada pelo acrdo Compagnie gnrale d clairage de Bordeuaux, do Conselho de Estado de
30.03.1916, j a teoria de fora maior deve o seu nome sobretudo frmula vertida nas concluses do
comissrio do governo Latournerie diante do Conselho de Estado em 09.03.1928, no caso da Compagnie
des scieires africaines. Por sua vez, a teoria du fait du prince remonta ao acrdo Gz de Montluon, do
Conselho de Estado, de 09.04.1897. Ainda quanto aos vectores das teorias de impreviso, de situaes
imprevistas e de fait du prince, vide ANTNIO MENEZES CORDEIRO, Contratos Pblicos Subsdios
para a dogmtica administrativa, com exemplo no princpio do equilbrio financeiro, in Cadernos O
Direito, n 2, 2007, pp. 84-85.
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Ainda que, remotamente, de origem natural ou humana, desde que no impossibilitem a execuo do
contrato, como sucede no caso dos eventos de fora maior - Cfr. ANDR DE LAUBADRE, ob. cit.,
Vol. 3, pp. 7, 10, 11 e 16 - mas que tambm no seja imputvel titular de poderes exorbitantes, como
sucede no segundo caso eventos de fait du prince.
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H muito cunhada na dogmtica jurdica, a teoria da impreviso tem, de forma alis doutrinalmente
pacfica, consagrao legal no ordenamento jurdico portugus no n 1 do artigo 437 do Cdigo Civil.
Nessa conformidade, se ao legislador no exigvel a perpetuao de conceitos doutrinrios, -lhe,
todavia, exigvel quer o respeito por instituto legal que, manifestamente no pretende alterar quer a
omisso de intervenes feitas ao arrepio de conceitos h muito enraizados na ordenamento e comunidade
jurdicas, sobretudo quando aquelas intervenes no trazem quaisquer subsdios vlidos.
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Que tem, doutrinalmente, como pressupostos que o acto seja (i) imputvel administrao contratante
(o que implicaria a existncia da responsabilidade contratual, dimenso, entretanto, superada quer pela
teoria da dupla face do contraente pblico quer pela susceptibilidade do acto ser imputvel outra
entidade pblica distintas do contraente pblico); (ii) lcito; e (iii) imprevisvel no momento do concluso
do contrato Cfr. PHILIPPE TERNEYRE, ob. cit., p. 151.
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No sentido de que o n 2 do artigo 335 representaria a resoluo por alterao por alterao anormal
ou imprevisvel das circunstncias por causa objectiva, por contraposio a prevista no n 1 deste artigo,
que seria corresponderia a resoluo por alterao anormal ou imprevisvel das circunstncias por causa
imputvel ao contraente pblico no exerccio de poderes extra-contratuais, parece apontar JOS
CARLOS VIEIRA ANDRADE As Formas Principais, ob. cit., pp. 88 e 97.
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(i) a existncia de um elemento subjectivo ou volitivo; (ii) conexo do elemento subjectivo com o
contraente pblico; (iii) adopo da deciso em ambiente extra contratual; (iv) alterao anormal e
imprevisvel das circunstncias como resultado da convergncia daqueles trs aspecto, que , em
simultneo, um dado de facto para o contraente pblico.
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Todavia hierarquicamente superior, praticado ainda no mbito da funo administrativa.
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Facto (legislativo) do prncipe que se repercute na funo administrativa e na execuo do contrato.
Vide, por exemplo, a Lei n 14/2010, de 23 de Julho que revoga, sem adio de quais fundamentos, e com
efeitos ex tunc, o DL n 188/2008, de 23 de Setembro que, entre outros, prorrogava o contrato de
concesso de explorao do terminal porturio de contentores de Alcntara. Todavia, na nossa ptica, o
melhor enquadramento legal situar-se- ao nvel do Regime aprovado pela Lei n 67/2007, de 31 de
Dezembro.
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Nomeadamente convenes internacionais, em sentido amplo Cfr. PHILIPPE TERNEYRE, ob. cit.,
pp. 157 e 158. Vide, quanto s diferentes naturezas de actos susceptvel de serem reconduzidos ao fait du
prince Cfr. ANDR DE LAUBADRE, ob. cit., Vol. 3, pp., 35 e ss.
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Hipteses em que o contraente pblico um rgo do Estado com incumbncias no mbito da funo
administrativa me, em simultneo, titular de competncias legislativos, como sucede nos casos do
Governo da Repblica (artigos 182, 198 e 199 da CRP) e dos Governos das Regies Autnomas dos
Aores e da Madeira (artigos 227 e 231, n 1 da CRP).
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Cfr. ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV, ob. cit., pp. 528 a 531.
plano do contrato42, sendo, tambm por isso, dogmaticamente autnoma dos poderes
conferidos em sede e para efeitos da conformao da relao contratual43.
Diferentemente do que sucede em sede de resoluo por razes de interesse pblico, que
tem, ab initio, no contrato, o seu objecto directo e imediato, aqui a resoluo somente
uma consequncia, directa ou indirecta, do fait du prince, seja pelo prprio contraente
pblico investido na sua outra face44 seja um terceiro titular de ius imperii, orgnico
funcionalmente ligado quele ou no45. Donde, estas nuances deverem projectar-se ao
nvel da eventual garantia dos interesses do co-contraente. Nesta perspectiva, a alterao
a que se refere o n 2 do art. 335 seria, por um lado, consequncia do fait du prince, e,
nessa (e s nessa) medida, pode ser considerada o fundamento46 da resoluo contratual.
Em todo o caso, o que importa, no e para a resoluo por facto do prncipe, que a
deciso resolutria seja directa ou indirectamente, imediata ou imediatamente,
consequncia de uma deciso extra contratual e tendencialmente imperativa.
2.3 DA RESOLUO POR ALTERAO ANORMAL E
IMPREVISVEL DAS CIRCUNSTNCIAS
Contrariamente ao que sucede com a resoluo com fundamentos referidos nos pontos
anteriores, a resoluo por alterao anormal e imprevisvel das circunstncias assenta
na supervenincia, na fase de execuo, de circunstncias independentes da vontade
dos contraentes47, logo, imprevisveis aquando da concluso do contrato e que
transcendem o risco ordinrio do contrato, criando um estado de impreviso48. Aquela
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alterao apresenta, entre outras, uma dimenso material49 e uma dimenso temporal.
Integram a primeira, todas aquelas no sejam naturais ao tipo contratual em causa e que,
como tal, alteram de forma substancial o equilbrio econmico financeiro do contrato,
para l do suportvel pelas partes e do tolerado pela boa f. Por sua vez, fazem parte da
segunda as alteraes que, data do inicio da vigncia do contrato, no sejam ou no
possam ser, razoavelmente, previstas pelas partes50. Reflexivamente, ficam de fora todas
as alteraes que possam ser reconduzidas aos riscos prprios do contrato ou que no
merea guarida luz do princpio da boa f. O contrato administrativo tem subjacente o
princpio pactum sunt servanda, pelo que s excepcionalmente a lgica do pacto poder
ser quebrada. A resoluo apenas ser admissvel se a alterao da base negocial no
for acompanhada da consequente compensao financeira51 ou modificao objectiva
mais alargada. Se, como consequncia da alterao anormal das circunstncias, a
prestao obrigacional do co-contraente atingir um grau de onerosidade to elevado que
nem a modificao (unilateral ou no) nem a atribuio, pelo contraente pblico, de
uma compensao financeira, com base em equidade,52 por forma a que seja mantido o
nvel do interesse pblico contratualizado, ento poder, rectius, dever o contraente
pblico libertar o co-contraente do dever do cumprimento contratual, mediante
resoluo do contrato53, sem, todavia, haver lugar a quaisquer indemnizaes ou
compensaes54. A resoluo por alterao anormal e imprevisvel das circunstncias,
na medida em que est associada aos eventos que transcendem directa ou
adaptao previstas no contrato quer as que, estando no seio daquelas, as superam Cfr. ANTNIO
MENEZES CORDEIRO, ob. cit., pp. 108-109.
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No sentido de que a alterao das circunstncias deva implicar uma dificuldade de ordem natural,
resultante de uma circunstncia exterior s partes e de carcter absolutamente anormal - vide ANDR
LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV, ob. cit., pp. 506, 507 e 509.
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Portanto, s a emergncia de um estado de impreviso, criado por riscos contratuais extra-ordinrios,
tem a potencialidade de, face ao princpio da boa f, dispensar o co-contraente do cumprimento das
obrigaes.
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Pois, nas palavras de AYMERIC RUELLAN / ALBANE HUG, acerca das concesses, s uma
mudana grave da economia do contrato nascida dum evento incerto na acepo consagrada pela teoria
econmica pode explicar que o risco seja posto a cargo principal ou exclusivo da autoridade pblica
concedente Cfr. La partage des risques et la porte matrielle des thories de la force majeure, du fait
du prince et l'imprvision, ob. cit., p.1597.
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Ou seja, sem pretenses de reequilbrio econmico financeiro, como decorre do artigo 314, n 2.
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Nostermosdon1doartigo335,soluo,alis,quejresultavadamobilizaodoartigo437do
CdigoCivil.
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No sentido de que a resoluo com o fundamento em causa parece no ter, em geral, aplicao na
situao em que o contraente pblico est colocado, aponta PEDRO GONALVES, que, de seguida,
acrescenta que nos casos em que pudesse ter aplicao, a resoluo por alterao das circunstncias
seria consumida pela resoluo por imperativo de interesse pblico, no se justificando a distino
vide A relao jurdica, ob. cit, p. 42.
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indirectamente a vontade dos sujeitos contratuais pode ser exercida por qualquer um dos
contraentes, sem prejuzo do contraente pblico o poder exercer por acto administrativo,
sem mobilizao prvia da via judicial, ao contrrio do que sucede com o cocontraente, que s o pode exercer atravs do apelo a via judicial ou em sede de
arbitragem.
3. DA FORA JURDICA DO ACTO DE RESOLUO UNILATERAL
3.1 DA FORA JURDICA DO ACTO DE RESOLUO POR
RAZES DE INTERESSE PBLICO E POR FAIT DU PRINCE
Decorre do que vem dito que, tendo o poder dever em apreo fundamento jurdico
material em normas cimeiras e imperativas de Direito Pblico, o mesmo apenas pode
manifestar-se adequado s finalidades que lhe esto subjacentes se e quando o
contraente pblico actua na veste de prevalncia / supremacia ou autoridade. Analisando
o artigo 302 do CCP, verifica-se, partida, que quer o regime jurdico quer os limites
dos poderes exorbitantes detidos pelo contraente pblico, decorrem no apenas do
contrato mas sobretudo de lei55, CCP inclusive. Mais: verifica-se igualmente que, em
face do artigo 307, e ao contrrio do que sucede com as declaraes tpicas de uma
relao contratual comum - quais sejam as referentes interpretao, validade e
execuo dos contratos, com valor de meras declaraes negociais56 - as declaraes do
contraente pblico concretizadoras do poder de resoluo unilateral do contrato,
incluindo a baseada em alterao anormal e imprevisvel das circunstncias, revestem a
natureza de acto administrativo57. Ora, luz do disposto n 2 do artigo 149 do CPA, o
acto administrativo dotado de fora jurdica de executoriedade, sendo, por
conseguinte, susceptvel da imposio coactiva pela Administrao, sem recurso prvio
via judicial5859. No mesmo sentido, de forma inequvoca, aponta quer o n 1 do artigo
309, ao prescrever que os actos administrativos do contraente pblico relativos
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Acto declarativo, actos administrativo com executividade, acto administrativo com executoriedade
A semelhana do que o CCP prev, no artigo 333, n 3. Nesse sentido, vide, entre outros,
MRIO AROSO DE ALMEIDA, Contratos administrativos, ob. cit, pp. 14 e 15; JOS CARLOS
VIEIRA ANDRADE As Formas Principais, ob. cit., p. 89; A propsito do Regime do Contrato
Administrativo no Cdigo dos Contratos Pblicos, in Estudos Comemorativos dos 10 Anos da
Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, Cood. Diogo Freitas do Amaral, Carlos Ferreira
de Almeida, Marta Tavares de Almeida, Vol. 1, Almedina, 2008, p. 349.
68
Vide ROGRIO EHRARDT SOARES, Direito Administrativo, Lies ao Curso Complementar de
Cincias Jurdico Polticas da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra no ano lectivo de
1977/78, Coimbra Editora, 1978, p. 199.
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Assim, no plano contratual, a resoluo por incumprimento do co contraente, dita tambm resoluo
sancionatria, traduz a efectivao de uma responsabilidade administrativa e pode originar
responsabilidade civil extra-contratual por parte do co contraente.
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Pense-se, a ttulo de excepo, nas hipteses dos contratos com eficcia diferida, em que a resoluo do
contrato antecede fase de execuo propriamente dita, rectius, antes do incio da execuo das
prestaes contratuais.
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Vide os artigos 76, n 1, nas hipteses de recusa, pelo concorrente, da adjudicao notificada
extemporaneamente, e 79, n 4, nas situaes de no adjudicao decorrentes da necessidade de alterao
dos aspectos fundamentais das peas do procedimento, por circunstncias imprevistas, e por alterao
superveniente das circunstncias referentes aos pressupostos da deciso de contratar. J aos concorrentes
que no teriam vencido o concurso, a proteco pelo interesse contratual negativo pressupor sempre, in
casu, entre outros a verificao do requisito da casualidade. Com essa nota, PAULO MOTA PINTO,
Responsabilidade por violao de regras de concurso para celebrao de um contrato, in Estudos de
contratao pblica - II, CEDIPRE, organizao de Pedro Gonalves, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, p.
293.
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A resoluo por interesse pblico pode ser tambm fonte geradora de responsabilidade
civil extra contratual por facto ilcito. Impondo-se, inelutavelmente, ao co-contraente,
nem por isso a resoluo est subtrada ao controlo judicial, ainda que a posteriori.
Alis, o interesse pblico subjacente deciso de resoluo deve ser, nos termos do n1
do artigo 334, devidamente fundamentado, exactamente para que seja susceptvel de
controlo judicial, nos limites do respeito, pelo julgador, do princpio da separao (e
interdependncia) dos poderes (e das funes) Estado. Ou seja, tratar-se- de um
controlo que se limita constatao da existncia de um tal motivo e no se estende
apreciao do seu valor88. E nos casos em que o tribunal conclua pela inexistncia de
interesse pblico que fundamente a resoluo, rectius, pela ausncia de demonstrao
de existncia do interesse pblico, e, ipso facto, pela ilicitude da resoluo, emerge para
o particular o direito a indemnizao por responsabilidade civil extra-contratual por
facto administrativo ilcito8990.
Um caso especial de resoluo do contrato por interesse pblico previsto no CCP o
que decorre do artigo 422 do CPP, a propsito dos contratos de concesses (de obras
pblicas e de servios pblicos). Nos termos do n 1 daquele artigo, o concedente
(contraente pblico ou investido de poderes de imperatividade), pode resgatar a
concesso, por razes de interesse pblico, aps o decurso do prazo fixado no contrato
ou, na sua falta, decorrido um tero do prazo de vigncia do contrato. Acresce, ainda,
que, diferentemente do que sucede com o regime geral da resoluo do contrato por
razes de interesse pblico, no caso das concesses, a resoluo ou resgate est sujeita
87
Vide o n 3 do artigo 334, norma que aponta tambm no sentido de que o pagamento de indemnizao
no condio prvia da resoluo contratual.
88
Cfr ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV, ob. cit., 2 vol, p. 667.
89
Nos termos, ao menos, do n 1 do artigo 7 do RRCEEP, desde que verificado os demais pressupostos
da responsabilidade civil extra contratual, nomeadamente o dano, o nexo de casualidade entre o facto
ilcito e o dano, e a culpa, esta ltima entendida em termos objectivos e sindicvel no contexto da prtica
do acto resolutrio.
90
Podendo abranger os danos morais ou de imagem. Para essa hiptese, desde que o dano de imagem
tenha um carcter directo e certo, vide LArrt n 293260 du Conseil d Etat Franais, de 21.12.2007,
(comentado por David Dreyfus, L'engagement de la responsabilit contractuelle de l'tat du fait de
l'abandon d'un projet de desserte ferroviaire) in Droit administratif. L'actualit juridique, Paris, a.64n.9
(10mars2008), p. 482.
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ao pr aviso, cujo prazo, supletivo, no pode ser inferior a seis meses91. J ao nvel da
tutela patrimonial do concessionrio, este tem direito a uma indemnizao nos exactos
termos assinalados para a resoluo por motivos de interesse pblico, em geral92.
4.2 DAS CONSEQUNCIAS JURDICAS DA RESOLUO POR
FAIT DU PRINCE
4.2.1
Por sua vez, o facto do prncipe representa a se um risco extra contratual, logo, a
responsabilidade que dela advm tem, necessariamente, natureza extra contratual93.
Para efeitos de proteco dos interesses do co-contraente, o CCP estende resoluo
contratual por facto do prncipe do contraente pblico as garantias indemnizatrias
previstas para a resoluo por interesse pblico. Trata-se, todavia, de uma soluo
desequilibrada, de excessiva generosidade e de discutvel fundamentao, por no
considerar as vrias dimenses do fait du prince (do prprio contraente pblico),
sobretudo no contexto da crise do Estado Ps Social e do desequilbrio das finanas
pblicas. que, como tem sido pertinentemente assinalado na doutrina, o fait du prince
comporta vrias dimenses94, as quais no tiveram ressonncia normativa no CCP.
Alis, mesmo que se atenda, como parece fazer o CCP, apenas s decises extra
contratuais do contraente pblico, o modo e o espao do exerccio dos poderes de extracontratuais, logo tambm o grau de imputao, e a intensidade de afectao da relao
contratual no so unvocos, pelo que tambm no deveria ser unvoca a soluo legal.
Assim, quanto a ns, a amplitude da indemnizao prevista no n 2 do art. 335, deveria
91
18
ser restrita aos casos em que a deciso extra-contratual do contraente pblico decorresse
sponte sua e tivesse como objecto directo, exclusivo ou no, o contrato95.
Ao contrrio, se e quando a resoluo for decorrncia indirecta e eventual da deciso
extra-contratual de iniciativa do contraente pblico, o quantum indemnizatrio no
deveria ser total, pelo menos no deveria incluir os lucros cessantes96, o qual poderia ser
obtido em sede da responsabilidade civil extra contratual nos termos do art. 16
RRCEEP, desde que verificados os respectivos pressupostos. Nos demais casos,
nomeadamente aqueles em que o facto de prncipe subjacente resoluo provier de
uma entidade orgnico funcionalmente distinta do contraente pblico, o quantum
indemnizatrio, a cargo deste, dever abranger apenas os danos emergentes. J a
indemnizao por lucros cessantes deveria ser obtida, contra ao autor do facto do
prncipe, atravs do regime da responsabilidade civil extra contratual por actos lcitos
ou por sacrifcio previsto no art. 16 do RRCEEP, sem prejuzo do contraente pblico
poder ser demandado in solidum.
No acompanhamos, pois, a tese aparentemente no sentido de que, tendo o CCP
confinado o fait du prince ao prprio contraente pblico, a tutela do co-contraente, nos
casos de actos legislativos, com incidncia especfica reflexa no contrato, provenientes
de terceiros, que no se encontrem numa relao de superintendncia nem de tutela de
mrito com o contraente pblico (por exemplo: governo - administrao autnoma
deveria ser equacionada atravs das solues previstas para a modificao ou, no limite,
resoluo do contrato com base na teoria da impreviso97. Antes, esta dever, quanto a
ns, constituir o ltimo reduto para a salvaguarda da tutela patrimonial do cocontraente, nomeadamente evitando que o mesmo continue a realizar prestaes
incomportveis. De resto, a proteco aquela em sede da resoluo contratual no
sancionatria deve fazer-se no quadro da complementariedade entre a responsabilidade
civil do contraente pblico previsto no CCP e a deste e dos demais sujeitos, a quem o
ordenamento jurdico atribui a competncia para a prtica de actos qualificados como
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Inclusive ao arrepio do eventualmente clausulado em contratos sobre o exerccio dos poderes pblicos,
em virtude da irrenunciabilidade contratual dos poderes pblicos. Vide, no sentido oposto, MARK
BOBELA-MOTA KIRKBY, ob. cit., p.437.
96
Tambm no sentido da teoria do fait du prince implicar o pagamento de indemnizao integral,
designadamente danos emergentes e lucros cessantes, vide ANDR LAUBADRE / FRANCK
MODERNE / PIERRE DEVOLV, ob. cit., p. 556.
97
MARK BOBELA-MOTA KIRKBY, ob. cit., p.438440.
19
Porm, a resoluo por fait du prince quando for a se ilcita98 ou tiver como fundamento
um facto normativo ou legislativo ilcito99, pode criar para o co-contraente o direito de
ser indemnizado com base em responsabilidade civil extra contratual por facto
ilcito100. que, nestas situaes, o desvalor jurdico do acto normativo regulamentar ou
legislativo extra contratual, a que o contraente pblico est vinculado em nome do
princpio da legalidade101 pode ser fonte geradora do dever de indemnizar, que acrescer
a obrigao de indemnizar por facto lcito a cargo do contraente pblico.
Se no, vejamos: quando um acto, legislativo ou normativo, extra contratual lcito
implicar, para o contraente pblico, a obrigao de resolver o contrato, teremos uma
responsabilidade civil extra contratual por facto lcito, a que corresponde ao vertido no
artigo 335, n 2 e indemnizvel nos termos do previsto nos ns 2 e 3 do artigo 334; se,
posteriormente, o facto (legislativo ou normativo) extra contratual102 vier a ser
declarado ilcito, caber, igualmente ao co-contraente, o direito a ser indemnizado com
esse fundamento, sob pena da ordem jurdica assinalar, com igual consequncia jurdica,
situaes a que ela prpria atribui desigual (des) valor jurdico, no se curando, aqui e
agora, de indagar acerca da legitimidade passiva, nem to pouco do seu carcter
singular ou plural ou mesmo da natureza solidria ou no desta ltima.
98
Por vcio prprio, ainda que decorrente da errnea interpretao do fait du prince ou da situao
jurdica ou ftica criada por este, o direito a indemnizao que assiste o particular ser considerado, no
em sede das consequncias da teoria do fait du prince mas sim na da responsabililit pour faute da
administrao. Nesse sentido, ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV,
ob. cit., p. 520.
99
Que seria a sua causa indirecta todavia imediata. Vide o nosso A Responsabilidade Civil por Facto
Legislativo Invlido na Lei 67/2007, de 31 de Dezembro - Pressupostos e Insuficincias, 2010, p. 18,
publicado no site do Instituto de Cincias Jurdico Polticas da Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa, na seco Artigo dos Alunos: http://www.icjp.pt/artigos-e-trabalhos/3 .
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Mais precisamente por facto administrativo (normativo ou no) invlido ou por facto legislativo
invlido, respectivamente, nos termos dos artigos 7 e ss, e 15 do RRCEEP.
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Vide, entre outros, aos artigos 3, n2, e 266, n 2, ambos da CRP, artigo 3, n 1 do CPA.
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Que, por no ter sido objecto de impugnao por parte do co-contraente, tenha eventualmente
acelerado o pagamento da indemnizao nos termos do 334, ns 2 e 3, ex vi do artigo 335, n 2.
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Que, por ser a ultima ratio, pressupe, obviamente, que esteja afastada a hiptese da modificao
(objectiva) do contrato.
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Como assinalam ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV, Le fait
quune sujtion imprvue a pu excder la commune<<prvision>> des parties nimplique ps
ncessairement que la commune <<intention>> de celles-ci ait t que cette sujtion ouvre
automatiquement au cocontractant un droit indemnit vide ANDR LAUBADRE / FRANCK
MODERNE / PIERRE DEVOLV, ob. cit., p. 505.
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Propenso a pender no sentido contrrio, com base em argumentos de natureza sistemtico formal do
CCP, parece estar MRIO AROSO DE ALMEIDA, que considera a declarao de resoluo do contrato
no caso em apreo reveste a natureza de uma mera declarao negocial unilateral receptcia, nos
termos gerais do art. 436, n 1, do Cdigo Civil - Cfr., deste autor, Contratos administrativos e poderes
, ob. cit., pp. 14 e 15. A tese em causa merece o nosso acolhimento, mas unicamente no plano de iure
condendo, pois, foi outra a soluo consagrada no CCP. Na verdade, ao assistir razo quele autor, no
plano de iure condito, ento, igual concluso teria de ser retirada para os casos de resoluo por interesse
pblico (334) e por fait du prince (335, n 2), autonomizados no Capitulo VIII do Ttulo I da Parte III do
CPP, mas no no Capitulo IV. Alis, no vislumbramos neste ltimo captulo, nomeadamente nos artigos
referentes aos poderes do contraente pblico (302), natureza dos actos exteriorizadores daqueles
poderes (307) e respectiva fora jurdica (309), quaisquer referncias expressas aos fundamentos dos
poderes de resoluo unilateral por forma a que se conclua que uns, ao contrrio de outros, foram objecto
de qualificao formal.
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Mesmo que entendida em moldes objectivos, na perspectiva juspublicista.
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Por fora da aplicao analgica do disposto no n 2 do artigo 314. Tambm no sentido de que o cocontraente tem direito de receber uma ajuda da administrao - vide ANDR LAUBADRE / FRANCK
MODERNE / PIERRE DEVOLV, ob. cit., pp. 609 e 610 - que a fundamenta quer nas consideraes de
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5. CONCLUSES
i. O interesse pblico o quid specificum da funo administrativa do Estado e
fundamento do poder de resoluo contratual pelo contraente pblico;
ii.
iii.
iv.
O interesse pblico e por fait du prince justificam que o acto de resoluo tenha
a natureza de acto administrativo resolutrio os atributos de executividade e de
executoriedade, mas extenso daquela natureza e daquela fora jurdica ao acto
de resoluo no quadro da impreviso carece de fundamento material;
v.
vi.
vii.
equidade que explica a partilha de encargos de que no responsvel quer na necessidade da interveno
daquele para permitir o funcionamento do servio pblico.
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BIBLIOGRAFIA
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