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Cassio Luiselli
Carlos Fern
Lujan

Las negociaciones entre Amrica Latina

y el Caribe con la Unin Europea
Posibilidades e incertidumbres en el 2010

 2009, CEfir
Centro de formacin para la integracin regional
Av. Joaqun Surez 3568
1170 Montevideo, Uruguay
Tel. (++598-2) 336 52 32 / 336 52 33
fax: (++598-2) 336 36 95
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www.cefr.org.uy

2010, Ediciones Trilce

TRILCE
Durazno 1888
11200 Montevideo, Uruguay
tel. y fax: (5982) 412 77 22 y 412 76 62
trilce@tr ilce.com.uy
www.trilce.com.uy
isbn 978-9974-32-532-6

Gerardo Caetano coordinador

Las negociaciones entre Amrica Latina

y el Caribe con la Unin Europea
Posibilidades e incertidumbres en el 2010

Gerardo Caetano
Natalia Carrau
Norma Castaeda Bustamante
Roberto Durn
Cassio Luiselli Fernndez
Carlos Lujn
Gnther Maihold
Francisco Ercilio Moura
Flix Pea
Lorenza Sebesta
Mara Cristina Silva
Camilo Tovar

Contenido

Introduccin por Gerardo Caetano ................................................................... 11

Parte i
Visiones generales, el formato y los temas de la agenda
La productividad del proceso de Cumbres eurolatinoamericanas. Una evaluacin a diez aos de
Ro

por Gnther Maihold ......................................................................................... 21

introduccin .................................................................................................. 21
Un recordatorio de la ltima Cumbre eurolatinoamericana .......................... 22
El auge de la Diplomacia de Cumbres .......................................................... 24
Una corta resea de las Cumbres eurolatinoamericanas
en el marco de asociacin estratgica ............................................................ 27
El alcance y la productividad de las Cumbres eurolatinoamericanas ............. 35
La Diplomacia de las Cumbres eurolatinoamericanas
y la poltica internacional .............................................................................. 49
Conclusiones ................................................................................................ 55
Bibliografa ................................................................................................... 56
Ante las nuevas circunstancias internacionales: experiencias y futuro de las relaciones Amrica
Latina y el Caribe con la Unin Europea

por Flix Pea .................................................................................................... 61

La necesidad de un salto cualitativo en las relaciones
Amrica Latina y el Caribe con la Unin Europea ...................................... 61
Diversidades y asimetras en las relaciones birregionales ............................... 63
Lo que podra esperarse
del proceso preparatorio de la Cumbre en Espaa ........................................ 64
Un impulso poltico para enhebrar puntos de equilibrio
entre los respectivos intereses de ambas regiones .......................................... 66
El caso de las negociaciones entre el MErCOSUr y la Unin Europea ......... 68
Pautas para el anlisis de un malestar: Amrica Latina entre
el modelo europeo y la poltica comercial de la Comisin Europea

por Lorenza Sebesta ........................................................................................... 71

Amrica Latina y la importancia del modelo europeo ............................... 72
Un actor internacional malgr soi: la Comisin ............................................. 78

Notas sobre las peculiaridades del bilateralismo latinoamericano-europeo

por Roberto Durn ............................................................................................. 85

Nuevos temas en la relacin Amrica Latina y el Caribe con la Unin Europea: energa, medio ambiente,
ciencia y tecnologa e innovacin

por Mara Cristina Silva .................................................................................... 97

Ciencia y tecnologa e innovacin: el cuarto pilar de la relacin ALC-UE ..... 97
El medio ambiente: cuestin de supervivencia ............................................ 101
La energa como factor estratgico birregional ............................................ 104
Parte ii
Anlisis de las negociaciones particulares
El Tratado de Libre Comercio Mxico-Unin Europea: evaluacin preliminar

por Cassio Luiselli Fernndez ......................................................................... 109

Evaluacin del acuerdo comercial (TLCUE-M) ............................................ 113
El dilogo poltico con la Unin Europea ................................................... 117
De cara al 2010: la Cumbre de Madrid, las difcultades de un enfoque
latinoamericano integrado. Premisas para un nuevo dilogo ....................... 119
Logros y limitaciones del Acuerdo de Asociacin Econmica, Concertacin Poltica y Cooperacin
entre Mxico y la Unin Europea

por Norma Castaeda Bustamante .................................................................. 125

Antecedentes del Acuerdo de Asociacin Econmica,
Concertacin Poltica y Cooperacin entre Mxico y la Unin Europea ... 125
Evolucin del Acuerdo Global a ocho aos de su implementacin ............ 129
Dilogo poltico .......................................................................................... 137
Cooperacin ............................................................................................... 139
Consideraciones fnales ............................................................................... 140
Bibliografa ................................................................................................. 146
La primaca de los valores democrticos y de los derechos humanos en los Acuerdos de
Asociacin Comunidad Andina-Unin Europea

por Francisco Ercilio Moura ........................................................................... 147

introduccin ................................................................................................ 147
Los derechos humanos en los procesos de integracin ............................... 150
La clusula democrtica: defniciones bsicas ............................................. 155
Antecedentes: la clusula democrtica y la cooperacin internacional ........ 155
El uso de la clusula democrtica como poltica de la Unin Europea ....... 156
Clusulas democrticas en los acuerdos de asociacin Unin Europea ....... 158

Algunas condiciones necesarias para maximizar la efectividad

de las normas de derechos humanos y la clusula democrtica ................... 160
La relacin entre derechos humanos
y libre comercio en la realidad: las asimetras .............................................. 161
La obligatoriedad de la clusula democrtica de derechos humanos
como norma de derecho internacional ........................................................ 162
La naturaleza erga omnes de sus obligaciones y
la responsabilidad internacional que genera su incumplimiento ................. 163
Caractersticas especiales de las obligaciones internacionales
en materia de derechos humanos ................................................................ 163
El caso de las obligaciones en materia de derechos humanos de la Comunidad Europea
y la Unin Europea
en sus relaciones internacionales ................................................................. 164
Conficto entre normas que recogen derechos humanos
y las que regulan el libre comercio: primaca de las primeras ....................... 165
Algunas conclusiones .................................................................................. 167
Balance y perspectivas de la negociacin del Acuerdo de Asociacin entre Centroamrica y la Unin
Europea

por Camilo Tovar ............................................................................................. 169

introduccin ................................................................................................ 169
Contexto ..................................................................................................... 170
Balance de las negociaciones ....................................................................... 179
Algunas valoraciones .................................................................................. 184
Lgica de libre comercio-crisis> debate de paradigmas .......................... 193
Bibliografa ................................................................................................. 197
Las negociaciones entre el MERCOSUR y la Unin Europea de cara al 2010

por Gerardo Caetano, Carlos Lujn y Natalia Carrau ................................... 199

introduccin. Antecedentes del acuerdo MErCOSUr-Unin Europea ........ 199
Las negociaciones entre la Unin Europea y Amrica Latina:
nuevos contextos y desafos, problemas y oportunidades ............................ 204
Diagnstico sobre el empantanamiento actual de las negociaciones
Amrica Latina y el Caribe-Unin Europea ............................................... 209
Las asimetras en el captulo comercial
y las tentaciones del bilateralismo ............................................................... 212
Algunos temas de controversia en la agenda de negociaciones
entre la Unin Europea y el MErCOSUr ..................................................... 226
Los escenarios posibles de la negociacin MErCOSUr-Unin Europea ...... 245
Entre el pesimismo y las exigencias de una nueva oportunidad ................. 255
Bibliografa ................................................................................................. 258

 Introduccin

I
En mayo del 2010 tendr lugar en Espaa la Vi Cumbre entre los gobiernos de la Unin Europea (UE) y de Amrica Latina y el Caribe (ALC).
A ms de una dcada de la primera Cumbre celebrada en ro de Janeiro en
1999 y a casi veinte aos de la propuesta lanzada en 1990 por la Comisin
Europea para afrmar de manera innovadora las relaciones birregionales, el
balance instalado a fnales del 2009 cuando se escriben estas lneas proyecta un panorama en el que no falta el registro de oportunidades persistentes as como el sealamiento de fuertes dudas e incertidumbres con relacin
a su prxima concrecin. Como gran teln de fondo de esa percepcin
surge el reconocimiento inmediato del impacto de cambios muy profundos
en el contexto internacional y en el marco especfco de las negociaciones
birregionales. Esta parece ser la primera constatacin que se impone al introducir esta compilacin.
Como lo advertir el lector, las posturas que se presentan en los textos
recogidos no siempre concuerdan y en algunos sentidos resultan claramente divergentes. Como coordinador de la publicacin debo expresar
que el objetivo de este libro, as como del seminario en el que se debatieron
sus ponencias de avance, nunca apost a la presentacin de una sntesis y
menos de una propuesta de anlisis coincidente. Por el contrario, lo que
se busc fue muy distinto: desde una convocatoria muy plural a expertos
de distintas procedencias e intereses en el tema, se trat de proponer una
discusin abierta y franca de puntos de vista diferentes, en medio de un
intercambio exigente y nada complaciente. En ese sentido el libro recoge
en forma precisa los resultados de este intercambio, en el que autores
europeos y latinoamericanos, de perfles ms acadmicos o diplomticos,
con presencia de analistas y de actores, aportan en el anlisis de un tema
11

complejo y controvertido pero desde la asuncin de una comn vocacin

eurolatinoamericana.
Qu signifca este ltimo sealamiento? Apunta a que en todos los
anlisis, ya desde el registro de logros positivos y oportunidades aprovechables, ya desde la crtica severa y desde balances defcitarios, se converge
sin embargo en el reconocimiento de la dimensin estratgica en particular en las actuales circunstancias internacionales de un fortalecimiento
genuino de las relaciones entre la Unin Europea y Amrica Latina y el
Caribe.
Los autores de los distintos trabajos compilados en este libro fueron reunidos en Montevideo los das 13 y 14 de octubre de 2009, en el marco del
seminario internacional sobre el tema Las negociaciones entre Amrica
Latina y el Caribe con la Unin Europea de cara al 2010, coorganizado
por el Centro de formacin para la integracin regional (CEfir), con el
apoyo de inWent, la Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de
Promocin Social (ALOP) y la iniciativa Somos Mercosur. En esa oportunidad se desarrollaron dos intensas jornadas de debate, a partir de la presentacin de una primera versin de las ponencias y de su discusin en un
rgimen abierto y exigente. Luego los autores tuvieron otros dos meses para
ajustar, ampliar o corregir sus planteos, hasta llegar a la versin fnal de sus
textos que se recogen en la publicacin. Desde la coordinacin del evento y
del proceso de elaboracin de los trabajos se intent que la interseccin de
opiniones y enfoques diferentes redundara en una demanda de exigencia
persuasiva para los autores, tanto en lo que refere a los sustentos empricos
de sus argumentos, como en la pertinencia de sus perspectivas analticas.
Al fnal del proceso en lo que refere a esta publicacin, podemos decir
que tal objetivo puede considerarse cumplido en la casi totalidad de los
textos. Los mismos, si bien mantienen sus diferencias (en algunos casos
importantes), se han benefciado en su reelaboracin fnal por las argumentaciones y los fundamentos esgrimidos por quienes propusieron visiones
y vas de abordaje distintas. Es as que en este perfl de franqueza y trans parencia, desde un aporte decididamente pluralista, creemos que el libro
que presentamos constituye un insumo til para los debates preparatorios
de la prxima Cumbre eurolatinoamericana, as como para el futuro de las
negociaciones birregionales que, por cierto, en ninguna hiptesis acabarn
con esa instancia.

12

II
El libro se divide en dos partes, de acuerdo a la hoja de ruta de discusin que se marc inicialmente y que ya estuvo presente en el diseo del
seminario de octubre pasado. Esas dos partes son, por su orden: Visiones
generales, el formato y los temas de agenda y Anlisis de las negociaciones particulares. A partir de la combinacin de estos dos ejes de refexin,
se busc articular la pluralidad de los temas abordados con una secuencia
lgica de anlisis general de la problemtica marco de las negociaciones
birregionales en su conjunto.
En la primera parte correspondiente a las Visiones generales, el formato y los temas de la agenda, se presenta al inicio el estudio de Gnther
Maihold, La productividad del proceso de Cumbres eurolatinoamericanas.
Una evaluacin a diez aos de ro, en el que se analiza en forma exhaustiva
esta modalidad de dilogo birregional, con la experiencia de diez aos y de
cinco Cumbres realizadas a partir de la primera, celebrada en ro de Janeiro
en 1999. En su balance, el autor estudia varios factores que han marcado el
desarrollo de estas Cumbres presidenciales (innovacin temtica, capacidad
de implementacin, formato y organizacin, funcin orientadora, efectos
sobre el sistema internacional). A pesar de registrar tanto elementos positivos como negativos de ellas, Maihold concluye que como expresin de
un presidencialismo fortalecido, las Cumbres (no han estado) a la altura
de las sociedades ni han terminado de confgurar un instrumento muy
efectivo para profundizar la alianza birregional.
A continuacin, en su artculo titulado Ante las nuevas circunstancias
internacionales: experiencias y futuro de las relaciones Amrica Latina y
el Caribe con la Unin Europea, flix Pea evala distintos aspectos que
fundamentan a su juicio la necesidad de un salto cualitativo de las mismas.
Luego de una revisin ms especfca sobre las diversidades y asimetras que
enmarcan estas relaciones birregionales y sobre lo que razonablemente puede esperarse del proceso preparatorio de la Cumbre de Madrid, el autor se
detiene en aquellas iniciativas polticas que en su concepto podran contribuir a equilibrar los intereses regionales confrontados en las negociaciones
en curso. Termina su texto con un anlisis particular sobre las negociaciones
entre el MErCOSUr y la UE, concluyendo en la conveniencia de introducir
criterios de fexibilidad en la construccin de la asociacin birregional.
Por su parte, el texto que corresponde a Lorenza Sebesta se titula de
manera sugerente Pautas para el anlisis de un malestar: Amrica Latina

13

entre el modelo europeo y la poltica comercial de la Comisin Europea.

Luego de advertir la relevancia de la infuencia europea en la historia de
Amrica Latina, la autora seala que no ha ocurrido lo mismo respecto a
la penetracin del modelo europeo de integracin, examinando en particular algunas de las razones ms salientes de esta paradoja. A continuacin, Sebesta profundiza en las razones ms europeas del fracaso en la
exportacin de su modelo integracionista, enfatizando en especial en las
contradicciones de sus fundamentos tericos respecto al signo ms concreto de varias polticas implementadas en especial por la Comisin Europea,
particularmente en materias comerciales y de proteccin jurdica de las inversiones. Es en esas contradicciones que la autora radica las principales
razones de ese malestar que detecta en Amrica latina con relacin a las
propuestas de posibles acuerdos de asociacin con la UE.
A continuacin se incluye el texto de roberto Durn titulado Notas
sobre las peculiaridades del bilateralismo latinoamericano-europeo. En el
artculo, el autor advierte que los nexos formales entre las sociedades latinoamericanas y los pases de la Unin Europea se iniciaron durante el
periodo en que se afanzaba la mundializacin del sistema econmico de
mercado y se precipitaban los procesos de redemocratizacin poltica en
varias regiones del mundo, lo que llev a que ambos bloques privilegiaran
al unsono la expansin del comercio exterior como clave de sus nuevas
estrategias de relacionamiento. Durn registra que la contradiccin de los
modelos institucionales de ambos bloques (orientado a la construccin de
instancias u organizaciones supranacionales en el caso europeo y restringido a estatus comunitarios nunca superiores al cumplimiento de metas o
fnes convenidos multilateralmente del lado latinoamericano) constituy
un factor que bloque en buena medida las relaciones birregionales, con
consecuencias ms adversas para los pases de la comunidad ALC.
Como ltimo texto de esta parte aparece el trabajo de Mara Cristina
Silva, Nuevos temas en la relacin Amrica Latina y el Caribe con la
Unin Europea: energa, medio ambiente, ciencia y tecnologa e innovacin. Luego de destacar que el componente de ciencia y tecnologa e
innovacin constituye a su juicio el cuarto pilar de las negociaciones
birregionales, la autora profundiza en el anlisis de los factores que fundamentan la contribucin decisiva que la UE puede aportar en el tema dramtico del medio ambiente en el marco de sus relaciones con ALC, precisamente la regin ms afectada por el calentamiento global. A continuacin,
Silva se explaya en la consideracin de la energa como factor estratgico
14

birregional entre la UE y ALC, proyectando de manera concreta las oportunidades que se abren, tanto en este tema como en el de medio ambiente,
para el establecimiento de nuevos escenarios de dilogo y de instrumentos
efectivos de cooperacin.
En la segunda parte, dedicada al Anlisis de las negociaciones particulares, el abordaje inicial se dedica a los vnculos establecidos a nivel
bilateral entre Mxico y la UE. En el texto de Cassio Luiselli fernndez,
El Tratado de Libre Comercio Mxico-Unin Europea: evaluacin preliminar, desde una valoracin positiva el autor resea las razones que originaron el tratado y sus resultados principalmente comerciales. En el segundo
tramo de su trabajo, el autor advierte sobre los bloqueos que se generan
en la relacin con la UE a partir de la inexistencia creciente de un enfoque
latinoamericano integrado, desafado en particular por visiones alternativas
como las derivadas a su juicio del lanzamiento de la experiencia de la
Unin de Naciones Suramericanas (UNASUr). Luiselli fundamenta acerca
de la conveniencia de consolidar la estructura birregional de los vnculos
eurolatinoamericanos, al tiempo que propone iniciativas concretas para un
relanzamiento califcado de los mismos.
Por su parte, un enfoque diferente es el que aporta Norma Castaeda
Bustamante en su artculo titulado Logros y limitaciones del Acuerdo de
Asociacin Econmica, Concertacin Poltica y Cooperacin entre
Mxico y la Unin Europea. A partir del sealamiento de problemas y
errores originarios en el proceso de negociacin e implementacin del propio Acuerdo, la autora realiza luego un balance crtico sobre los resultados
concretos del mismo, atendiendo en especial temas como los de comercio
de bienes y servicios, inversiones, servicios fnancieros, dilogo poltico y
cooperacin. Ms all de reconocer aspectos positivos, Castaeda enfatiza
en los impactos negativos que a su juicio ha provocado la implementacin
de este Acuerdo para Mxico, en particular en reas como empleo, pymes y
en las capacidades del gobierno mexicano para una defnicin autnoma de
algunas de sus polticas econmicas y sociales.
A continuacin se incluye un trabajo de francisco Ercilio Moura dedicado al tema de La primaca de los valores democrticos y de los derechos humanos en los Acuerdos de Asociacin Comunidad Andina-Unin
Europea. A partir de un anlisis doctrinario sobre el lugar y la relevancia
del tema de los derechos humanos en los procesos de integracin y sobre
las defniciones bsicas que hacen a la aplicacin de la llamada clusula
democrtica, el autor focaliza su atencin en la relacin entre dere15

chos humanos y libre comercio a propsito de los acuerdos internacionales

signados por las asimetras, como es el caso del proyectado Acuerdo de
Asociacin entre la Comunidad Andina (CAN) y la UE. Luego de resear
distintas implicaciones de documentos sustantivos del derecho internacional contemporneo, Moura reafrma su conviccin acerca de la primaca de
las normas que recogen el reconocimiento, la defensa y la promocin de los
derechos humanos, sobre aquellas que regulan el libre comercio.
El texto que sigue corresponde a Camilo Tovar y se titula Balance y perspectivas de la negociacin del Acuerdo de Asociacin entre Centroamrica
y la Unin Europea. El autor realiza un muy completo anlisis que recorre
distintos aspectos de estas negociaciones: sus orgenes y su historia, los elementos defnidores de su contexto actual, la evaluacin de sus previsibles
contenidos en trminos estratgicos, un balance de las negociaciones en sus
distintos captulos. A partir de estos insumos, Tovar fundamenta distintas
valoraciones sobre el posible Acuerdo, privilegiando los puntos de vista del
contexto global y regional as como del estudio de los contenidos especfcos del mismo. El autor concluye examinando el debate de paradigmas
que implica la difusin de lgicas de libre comercio como las incluidas
en este tipo de acuerdos en un contexto de crisis internacional como la
actual. Ello lo lleva a juzgar como inadecuada por no decir irrazonable la frrea insistencia y el apuro de concluir las negociaciones entre la
UE y Centroamrica en las actuales condiciones.
El ltimo texto es de coautora de Gerardo Caetano, Carlos Lujn y
Natalia Carrau y tiene como ttulo Las negociaciones entre el Mercosur y
la Unin Europea de cara al 2010. En su trabajo, los autores analizan los
antecedentes de estas negociaciones dentro del marco ms general de las
relaciones entabladas entre la UE y ALC en las ltimas dos dcadas. A partir
de un diagnstico general sobre las causas del empantanamiento de las
negociaciones entre ambas partes, se pasa a un estudio particularizado de
las asimetras que se verifcan en el rea comercial entre los Estados parte
del Mercosur y la UE. Desde un enfoque crtico, se pasa luego revista a los
principales temas de controversia en la agenda de negociaciones entre la UE
y el Mercosur (servicios, compras gubernamentales, inversiones, captulo
agrcola, acceso a mercado de bienes, derechos de propiedad intelectual,
entre otros). A continuacin se proyecta un anlisis en el que se especula
acerca de los escenarios posibles de la negociacin en el corto y en el mediano plazo, para concluir con algunas refexiones en las que se oscila entre
las razones para el pesimismo (en especial sobre los resultados concretos
16

que se pueden esperar en la Cumbre del 2010) y el reconocimiento de la

acrecida importancia estratgica de concretar un buen acuerdo, aceptable
para ambas partes, entre el MErCOSUr y la UE.

III
Como el lector advertir, se trata de un espectro amplio de temas y
puntos de vista, en los que se recorren varios de los aspectos que estarn en
la base del xito o del fracaso de las negociaciones de los prximos meses
y de lo que puede ocurrir en la Cumbre de Madrid. Precisamente, como se
advierte en alguno de los textos, hacia el fnal del ao 2009 y con el empuje
principal de los pases que detentarn las respectivas presidencias de algunos de los bloques negociadores (es el caso del MErCOSUr y de la UE, por
ejemplo), han comenzado a proliferar pronunciamientos y declaraciones
pblicas a favor de intentar vencer las trabas en el dilogo y afrmar una
voluntad poltica proclive a los acuerdos. No hay que sobrestimar pero tampoco menoscabar la signifcacin de estos pronunciamientos y seales.
Sin embargo, ms all de esta ltima coyuntura y de sus signos auspiciosos, el anlisis de un periodo histrico un poco ms largo y con miras de
ms larga duracin, no permite afrmar demasiadas expectativas sobre los
resultados globales pese a las situaciones diferentes que con seguridad
se pondrn de manifesto en el 2010 y que expresarn de manera concreta
el imperio efectivo de las dos velocidades que se pueden esperar en
la Cumbre de Madrid en mayo de 2010. De todos modos y como ha sido
dicho, la proyeccin histrica de las negociaciones birregionales entre ALC
y la UE trasciende esta instancia concreta y se perfla como un escenario
estratgico para los prximos aos en las polticas internacionales de ambos
bloques. Tal vez de lo que se trate sea de poder avanzar en esa direccin de
prospecto, con realismo y reconocimiento crtico de las posturas divergentes, explorando nuevos formatos ms giles de negociacin pero tambin
desde la advertencia de los lmites de una agenda aceptable en trminos de
reciprocidad genuina. En esta direccin, con seguridad nadie podr sortearse alegremente las exigencias de la coyuntura internacional ms actual, con
todos sus desafos e incertidumbres.
Gerardo Caetano
diciembre de 2009

17

Parte I

Visiones generales,
el formato
y los temas de la agenda

 La productividad del proceso de Cumbres

eurolatinoamericanas. Una evaluacin a diez aos de Ro
Gnther Maihold

Gnther Maihold es doctor en

Sociologa y Ciencias Polticas por la
Universidad de regensburg-rfA. Trabaj
8 aos en Mxico y Centroamrica para
la fundacin friedrich Ebert. Desde 2004
es subdirector del instituto Alemn para
Poltica internacional y Seguridad-SWP
en Berln-rfA y profesor en la
Universidad Libre de Berln.
Anteriormente se desempeaba como
director del instituto ibero-Americano de
la fundacin Patrimonio Cultural
Prusiano (1999-2004). Entre 2002 y 2004
fue presidente de la Asociacin Alemana
de Latinoamericanistas.

Introduccin

La modalidad de dilogo establecida a

travs de Cumbres presidenciales en las
relaciones eurolatinoamericanas desde su
inicio en ro (1999) es de central importancia
para poder valorar adecuadamente los
alcances del entendimiento y de la
cooperacin entre las dos regiones. Las
Cumbres han adquirido tan alto grado de
notoriedad que hay que suponer que la
escenifcacin poltica se ha convertido en el
elemento central, debido en gran parte a la
expansin del nmero de participantes, lo
cual ha tenido como consecuencia la prdida
de intimidad entre los mismos presidentes.
Apenas logran entablar conversaciones en
encuentros bilaterales; no obstante, en la
misma Cumbre hay que recurrir al
instrumento de formar grupos de trabajos
(paralelos): modalidad que por primera vez
haba sido practicada en la Cumbre de 2004
en Guadalajara. En el presente trabajo se
trata de hacer un balance del proceso de
Cumbres desde el primer encuentro en ro y
revisarlas desde diferentes puntos de vista:

21

a.
b.
c.
d.
e.

innovacin temtica,
capacidad de implementacin,
formato y organizacin,
funcin orientadora,
efectos sobre el sistema internacional.
En este contexto se debaten tambin los argumentos de que el dilogo
poltico como evento central en las Cumbres ha ensombrecido a las dems
reuniones ministeriales, de la troica europea con sus contrapartes latinoamericanas y las diferentes negociaciones que se estn desarrollando con los
subgrupos o Estados nacionales. Adems se discuten los conocidos efectos
de Cumbres, que han sido descritos como multilateralismo ad hoc y la
ausencia de la diplomacia tradicional como elemento de continuidad en el
desarrollo de estas reuniones.
Un recordatorio de la ltima Cumbre eurolatinoamericana

A apenas un mes de haberse celebrado en Lima (Per) la Cumbre entre

la Unin Europea (UE) y Amrica Latina y el Caribe (ALC), parece haberse
disipado en la eternidad la tradicional foto de familia en la cual fueron retratados los participantes de esta reunin de alto nivel. La imagen de amistad
y entendimiento que trata de proyectar esa foto parece haber dado lugar a
un ambiente cargado de confictos y acusaciones, debido a la aprobacin, en
el Parlamento Europeo, de la llamada directiva migratoria de la UE que
norma los procesos de tratamiento de migrantes en el espacio europeo. Esta
decisin poltica ha desatado en Amrica Latina una violenta ola de crticas
por tratarse, en las palabras del presidente boliviano Evo Morales expresadas
en una carta abierta,1 de una directiva de la vergenza, que implicara desde
su punto de vista la imposibilidad tica de profundizar las negociaciones con
la UE, ya que la misma Europa estara imponiendo en el tema migratorio
de igual manera sus posiciones a la contraparte latinoamericana como en
los actuales procesos de negociacin de un tratado de libre comercio con la
Comunidad Andina de Naciones (CAN). Es de remarcar que el presidente
boliviano menciona en su carta que no es responsabilidad de los emigrantes
latinoamericanos dar respuesta a las problemticas internas de la UE, empleando los mismos trminos con los cuales la misma UE se haba presentado
frente a los contrapartes latinoamericanas: Los problemas de cohesin social
1 Cfr. Carta abierta de Evo Morales a propsito de la directiva de retorno de la UE, disponible en <http://www.telesurtv.net/noticias/contexto/index.php?ckl=392>.

22

que sufre Europa no son culpa de los emigrantes sino el resultado del modelo
de desarrollo impuesto por el Norte, que destruye el planeta y desmiembra las
sociedades de los hombres. Adems adjudica a su invocacin una dimensin
histrica con respecto a la directiva: No pueden fallar hoy en sus polticas
de integracin como han fracasado con su supuesta misin civilizatoria del
tiempo de las colonias, en claro sealamiento a la culpabilidad histrica de
los pases de Europa con gran parte del Tercer Mundo.
No debe faltar en este coro de crticas la voz de fidel Castro, quien deplora en un artculo publicado en Granma la hipocresa de Europa con
Cuba (en referencia al levantamiento de las sanciones) y critica la brutal
directiva de retorno. En su columna Refexiones de Fidel publicada en La
Habana el 20 de junio del 2008,2 seala: ninguno de los gobiernos, y menos
an de la repblica Checa y Suecia, que eran renuentes a la decisin de la
reunin Europea, podran responder de forma coherente a las interrogantes
que estn sobre el tapete. Tampoco la voz del presidente de Venezuela puede faltar en este rechazo generalizado en Amrica Latina, la cual vinculaba
inmediatamente su posicin con el arma central del petrleo, al pedir a la
Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) de no suministrar
petrleo a aquellos pases que estaban aplicando la llamada directiva de
retorno. En una reunin con el presidente designado de Paraguay ya haba
afrmado que su pas no exportara petrleo a miembros de la UE en caso de
implementar la directiva, lo cual representa una amenaza vaca, ya que hay
muy poco petrleo venezolano que llega a las riberas de la UE.
De los pases ms afectados por una aplicacin de la directiva, el presidente ecuatoriano rafael Correa inmediatamente seal que no era
aceptable esta decisin y que segn l iba a ser necesario replantearse las
negociaciones en curso con la misma UE y suspender por lo pronto las
negociaciones. Correa se comprometi a impulsar un frente regional
para responder a la iniciativa en una alianza conjunta con diferentes pases
de Amrica Latina. El ministro de relaciones Exteriores del Per, Jos
Antonio Garca Belande, por su parte se molest porque los pases de
Amrica Latina no haban sido consultados para nada sobre esta decisin,
que en su opinin afecta el dilogo propuesto en la Cumbre de Lima que
se haba planteado en el tema de la migracin. Segn su punto de vista aqu
2 Cfr. fidel Castro, Estados Unidos, Europa y los derechos humanos (refexiones del
compaero fidel), Granma, disponible en <http://www.granma.cu/espanol/2008/junio/vier20/refexion-23.html>.

23

se causaba la impresin de que la UE, que en la Cumbre de Lima se haba

mostrado dispuesta a que ambos continentes deban de conversar sobre los
temas migratorios, se haba adelantado con una decisin, que deba de ser
revisada oportunamente; mientras que el presidente del Per, Alan Garca,
llam a una reunin de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) para
coordinar en una sola voz las posiciones de los pases americanos.
Al considerar el eco masivo que ha tenido esta norma migratoria de la UE,
tiene que llamar menos la atencin el ruido meditico y los elementos simblicos vertidos en las reacciones de los gobernantes latinoamericanos, que el hecho
de que este tema no haya sido tocado en la Cumbre celebrada en Lima. Eso
causa sorpresa ante el deseo manifestado por las partes de hacer efectiva una
asociacin estratgica birregional, que a travs del elemento del dilogo poltico
deba crear el espacio para solventar estas decisiones de carcter birregional de
una manera concertada. En este sentido la Cumbre de Lima y sus efectos esperados para la profundizacin de la relacin euro-latinoamericana quedaron en
suspenso y desvirtuaron el nivel de acuerdo logrado en esta oportunidad.
A su vez la reaccin de los pases centroamericanos, que plantearon
incluir una modalidad preferencial de tratamiento a los migrantes en sus
actuales negociaciones de un tratado de libre comercio con la UE, corre el
peligro de no corresponder tanto con las posibilidades reales de cambiar esa
normatividad europea, pero, por el otro lado, abren por lo menos un camino
de salida a una situacin de tensin que dej aparecer la Cumbre de Lima
en una luz diferente a menos de un mes de distancia.
El auge de la Diplomacia de Cumbres

La Diplomacia de Cumbres3 se ha vuelto un campo muy frtil para la

intervencin en materia de poltica exterior por parte de los presidentes en
Amrica Latina, tanto en los diferentes espacios regionales y subregionales
como en la dimensin hemisfrica. Amrica Latina es considerada la regin por excelencia en cuanto a la realizacin de Cumbres y de este tipo
de diplomacia ejecutiva (Dunn, 2007: 159). Sin embargo, es justamente
en este espacio geogrfco donde hay que revisar hasta dnde la diplomacia
a su ms alto nivel puede brindar un aporte para administrar confictos,
generar consensos, y disear, con vistas al futuro, iniciativas oportunas para
la resolucin de problemas centrales comunes.
3 Cfr. La aportacin de Dunn (1996a) trata de defnir los alcances del cumbrismo en
sus diferentes variantes.

24

Por lo pronto, esta nueva dimensin de la poltica exterior ha obligado

a los presidentes a reservar un espacio en sus agendas para participar en
abundante cantidad de compromisos de Cumbre (rojas Aravena, 2007:
21), lo que a veces suscita cierto agobio con respecto a estas reuniones. Al
mismo tiempo, el papel de los Ministros de relaciones Exteriores se ha
visto diezmado, lo cual puede indicar que el tipo de diplomacia tradicional
(confdencial, con poca visibilidad pblica y sin mucha atencin de los medios de comunicacin) est entrando en una fase de repliegue (Armstrong,
1992 y Giauque, 2001). Adems, con la multiplicacin de actores sociales
no gubernamentales (que tratan de hacer eco para sus propsitos y objetivos a la luz de las Cumbres) y la presencia de los medios (Melissen, 2003),
estn surgiendo nuevas complicaciones en la conformacin de agendas y
en la toma de decisiones por parte de los mismos presidentes que reciben
peticiones populares a las que deben dar respuesta.
Desde fnales de los aos ochenta, Amrica Latina y el Caribe han experimentado una multiplicacin de Cumbres presidenciales que ha tenido
diferentes interpretaciones: por lo general se le atribuye a estas reuniones la
posibilidad de un intercambio personal de experiencias entre los presidentes, abriendo as espacios para la generacin de confanza entre ellos. Sin
embargo, la diversidad de objetivos y la amplitud de los temas tratados en
las Cumbres ha llegado a asociar la Diplomacia de Cumbres con una cierta
modalidad de ceremonialismo diplomtico, el cual, junto con la multiplicacin de los eventos, ha demostrado una cierta fatiga de esta manera de hacer
poltica internacional. El resultado de esta nueva dinmica diplomtica en
Amrica Latina ha sido y este ser el argumento de la presente aportacin el fortalecimiento de los formatos intergubernamentales.
De all se suscitan preguntas referentes a la efectividad y la legitimidad
de la Diplomacia de Cumbres, entre las cuales se destaca la exclusin de
actores polticos (por ejemplo, Parlamentos) y de la misma sociedad civil.
Adicionalmente, se est debatiendo acerca de la calidad de los resultados
de la Diplomacia de Cumbres, refejada en las declaraciones fnales al tener
una gran cantidad de lugares comunes y repeticiones de acuerdos anteriores (Milet y rojas Aravena, 1998) con bajos niveles de implementacin
(feinberg, 2004). Por lo tanto, se pone en entredicho si los resultados justifcan el esfuerzo fnanciero y logstico de este tipo de eventos, y se hacen
llamados para llevar a cabo un proceso de reformas que logre darle una
mayor integracin en la institucionalidad a las Cumbres, como por ejemplo
la de las Amricas.
25

frente a la atencin meditica y poltica que logra levantar la Diplomacia

de Cumbres, su evaluacin se encuentra en una situacin precaria. A primera vista, hacen falta criterios para valorar la plusvala funcional de estos
eventos, aunque se han elaborado amplios catlogos con respecto a las ventajas y desventajas de esta diplomacia ejecutiva (Dunn, 1996b). Por un
lado, los mismos protagonistas de las Cumbres identifcan una aportacin
considerable para la creacin de confanza y la socializacin de los lderes, mientras que los observadores encuentran ms bien balances limitados
(Whitehead y Barahona 2005: 22 y ss.). igualmente, se invoca la participacin de actores sociales para lo cual, en el proceso hemisfrico, le corresponde al pas anftrin abrir el espacio al debate pblico y disear el evento
cumbre de tal manera que ofrezca la posibilidad de inducir la participacin
de la sociedad civil tanto en su dimensin de organizaciones no gubernamentales como en su carcter social o empresarial. Sin embargo, hay que
sealar que la percepcin de los resultados y el seguimiento a las Cumbres
estn condicionados por el hecho de que las implementaciones no son realizadas desde las mismas instancias generadoras del consenso. La crtica al
exceso de Cumbres y sus decisiones manifesta la necesidad de establecer
una mayor comunicacin y continuidad de la actividad diplomtica entre
los mismos eventos Cumbre.
No obstante, las Cumbres son parte esencial de los procesos polticos actuales. frente a esta situacin, los resultados no necesariamente implican programas tiles ni se logra siempre el proceso anhelado de creacin de consenso
sobre las reglas de juego, es decir el anhelo por la creacin de comunidad. Por
otro lado, se pone de manifesto que el desarrollo de las relaciones internacionales sin Cumbres implicara un carcter demasiado burocrtico, que debera
moverse sin el impulso poltico que los presidentes pueden garantizar. En
este sentido habra que aspirar a desarrollar formatos y temporalidades que
permitan establecer una Diplomacia de Cumbres que genere comunidad, sea
capaz de crear espacios efectivos de integracin y pueda ofrecer la oportunidad de defnir las posiciones comunes de carcter poltico. Entre tanto, habra que evitar la tentacin de demasiadas repeticiones temticas, y ms bien
inducir mecanismos que permitan generar valor agregado que no impliquen
bloquear intercambios sobre temas coyunturales.

26

Una corta resea de las Cumbres eurolatinoamericanas en

el marco de asociacin estratgica

El proceso de Cumbres ALC-UE cumpli en 2009 su primera dcada,

periodo en el cual se ha ido avanzando en el objetivo de la asociacin estratgica, a travs del dilogo institucionalizado en cumbres peridicas de
mandatarios de la Unin Europea y de Amrica Latina y el Caribe, que alcanzan ya su sexto hito en la prxima Cumbre de Madrid 2010. Visto como
la punta de las relaciones ALC-UE las Cumbres han acaparado la atencin
meditica con el peligro de que la relacin eurolatinoamericana considerada como de amigos lejanos asimtricos (freres, 2007: 95) podra verse
reducida a los eventos Cumbre. Todo el proceso de Cumbres se enmarca
en la idea de una asociacin estratgica, 4 una frmula que hasta la fecha
no ha encontrado un nivel muy alto de concrecin. De parte de la UE se
concibe a las asociaciones estratgicas como un instrumento de fomento de
relaciones multilaterales a travs de acuerdos bilaterales, idea central que
se encuentra refejada en la Estrategia Europea de Seguridad de 2003 y el
informe sobre su implementacin en 2008. 5 Enmarcado en la Leitidee de
un multilateralismo efectivo se anhela construir una red de asociaciones
bilaterales, que desembocaran en un sistema de relaciones capaz de dar
respuesta a los nuevos retos globales; tal idea resulta difcil en la realizacin
debido a los desequilibrios internos de estas. Tomando como ejemplo el
caso de Brasil, se hace evidente que a nivel comercial vara considerable-

En el MEMO/09/ 426 del 30 de septiembe de 2009 la Comisin Europea resume estos

diez aos de la siguiente manera: Gracias a sus lazos histricos, culturales y econmicos,
pero tambin a su creciente convergencia de valores y principios, la Unin Europea (UE)
y Amrica Latina y el Caribe (ALC) son socios naturales que comparten un compro miso comn con respecto a los derechos humanos, la democracia, la buena gobernanza, el multilateralismo y la cohesin social y que cooperan para lograr estos objetivos.
Durante la ltima dcada, las relaciones entre la UE y Amrica Latina y el Caribe se
han fortalecido considerablemente con el apoyo y el frme compromiso, en especial, de
la Comisin Europea. Desde la primera Cumbre de ro de Janeiro, en 1999, ambas regiones han cooperado en una agenda conjunta en varios foros birregionales, bilaterales,
multilaterales y sectoriales sobre asuntos como la investigacin, la ciencia y la tecnologa
y la cohesin social. Durante los ltimos diez aos, la Comisin Europea ha fnanciado
ms de 450 proyectos y programas por un importe superior a 3 000 millones de euros
disponible en: <http://europa.eu/rapid/pressreleasesAction.do?reference=MEMO/09/
426&format=HTML&aged=0&language=ES&guiLanguage=en>(acceso: 30 de septiembre de 2009). Es de resaltar el nivel de autocomplacencia que profesa la CE en este texto.
Los dos documentos pueden consultarse en <http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=266&lang=en> (acceso: 23 de septiembre de 2009).

27

mente la importancia de la contraparte. Para Brasil la UE alcanz un peso

de 23% (24,39% importaciones, 23,55% exportaciones en el ao 2007), por
parte de la UE Brasil llega solamente al 2% (2,29% importaciones, 1,72%
exportaciones).6
Desde el punto de vista analtico se puede identifcar la ausencia de una
defnicin precisa de este concepto de asociacin estratgica, que se ha
vuelto moneda corriente en la poltica exterior europea con respecto a las
diferentes regiones del mundo. Ante las defciencias del ofcialismo por defnir este instrumento, aqu se concibe como asociacin un ideal cultural
que tiene como fn el diseo interno de una relacin, el cual a su vez se basa
en los mismos derechos y deberes para los sujetos participantes y se transforma en un entendimiento mutuo para la formacin de la realidad. Es por
esta va que se hacen efectivos los Leitbilder que se han ido conformando
en el proceso histrico. Las exigencias mutuas adquieren mayor importancia,
en cuanto asumen un carcter de exclusividad de la relacin y las formas de
atencin esperadas; la relacin birregional entre Europa y Amrica Latina
no ha estado exenta de ello, cuando el entusiasmo de los ochenta cedi a
un desencanto porque el intercambio no cumple lo prometido. Si se aade
que estrategia se concibe como el conjunto de acciones para aumentar
la posicin competitiva a travs de la creacin de potenciales de xito con
la defnicin clara de metas, se hace evidente, qu tan altas podran ser las
exigencias de una asociacin estratgica. No es de sorprenderse que estas
deliberaciones en cuanto a asociaciones estratgicas encuentren su origen
en el mundo empresarial, el cual ha desarrollado un trmino semejante el
de la alianza estratgica para describir la cooperacin entre sujetos econmicos. Esta apunta a la cooperacin para establecer procesos productivos
y productos fnales comunes, para cuya comercializacin se ven suspendidas
parcialmente las relaciones de competencia existentes. Se pretenden asegurar ventajas competitivas y realizar potenciales de xito en esquemas conjuntos.7 Esta idea de una competencia cooperativa ha encontrado tambin
cabida en la concepcin de poltica exterior y sufrido una infacin para
desembocar en asociaciones estratgicas de la UE con diferentes regiones
del mundo. Aunque estas asociaciones no se basan en un juego de suma

6
7

28

Cfr. Las correspondientes estadsticas estn disponibles en <http://trade.ec.europa.eu/

doclib/docs/2006/september/tradoc_113359.pdf> (acceso: 23 de septiembre de 2009).
Cfr. K. Backhaus y K. Piltz: Strategische Allianzen-eine neue form kooperativen
Wettbewerbs, en Backhaus y Piltz (eds.), Strategische Allianzen, Dsseldorf , 1989, p. 2.

cero estn sujetas a la ley de la decreciente utilidad marginal, de manera que un

nmero demasiado grande de estas relaciones privilegiadas implica un
crecimiento exponencial de los costos de coordinacin. As hay que formular la
pregunta de si la mayora de las asociaciones estratgicas convenidas por la UE
pueden ser manejadas adecuadamente y se corresponden con aquellas metas
estructurales que articulan su calidad especfca. As los elementos sealados
pueden destacarse las siguientes partes constitutivas para relaciones estratgicas:

una cooperacin poltica congruente en ciertas reas y con respecto a actores

especfcos,

animada por concepciones, metas e intenciones comunes, las cuales

idealmente se basan en los mismos derechos y deberes,
y corresponden con reglas especfcas de exclusividad.
En lo que sigue tomaremos estos elementos como referencia de una revisin
de la relacin birregional y los senderos asumidos en su construccin.
I Cumbre UE/ALC
Ro de Janeiro, 1999

La primera Cumbre entre la Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe

tuvo lugar en ro de Janeiro los das 28 y 29 de junio de 1999. La Cumbre fue
resultado de una iniciativa hispano-francesa; quien primero lanz la idea de su
celebracin, en ocasin de la Cumbre iberoamericana de Via del Mar en
noviembre de 1996, fue el Presidente del Gobierno espaol. El encuentro que
reuni a 48 jefes de Estado y de Gobierno de ambas regiones se plante como
una ocasin excepcional para impulsar las relaciones birregionales y
proyectarlas ms all del ao 2000. Su agenda se articul en torno a tres
captulos: el dilogo poltico, las relaciones econmicas y comerciales y las
relaciones culturales, educativas y humanas. Durante todo el proceso de
preparacin de la Cumbre Espaa jug un papel clave: desde la presentacin del
Memorndum hispano-francs hasta la realizacin de numerosas propuestas
orientadas a dar contenido al encuentro y garantizar su continuidad.
Hasta el momento se han celebrado veintisiete reuniones de Altos
funcionarios (SOM) del Mecanismo Birregional de seguimiento de las Cumbres.
En las reuniones de Helsinki-Tuusula de 4 y 5 de noviembre de 1999 y de
Vilamoura, Portugal, el 25 de febrero de 2000, se acotaron once reas prioritarias
de entre las iniciativas recogidas en el Plan de Accin acordado en ro de
Janeiro:
29

 establecimiento del objetivo de asociacin estratgica interregional;

defnicin de principios y objetivos compartidos y de un Plan de Accin en
torno al universo de temas comunes;

lanzamiento de las negociaciones para alcanzar Acuerdos de Asociacin con

Chile y el Mercosur.
II Cumbre UE/ALC
Madrid, 2002

La segunda Cumbre entre la Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe,

que tuvo lugar en Madrid el 17 de mayo de 2002, fue el acontecimiento ms
importante de la Presidencia espaola en el mbito de las relaciones entre las dos
regiones. Su objetivo principal era asegurar la continuidad de los trabajos
iniciados con ocasin de la primera Cumbre, as como concentrar de nuevo la
atencin de la UE en el continente latinoamericano, con vistas a obtener el
impulso poltico necesario para los distintos expedientes con los pases y
subregiones. Pese a haberse celebrado en un entorno internacional poco
favorable (crisis econmica generalizada, amenazas a la estabilidad
constitucional en Venezuela, interrupcin del proceso de paz en Colombia, crisis
argentina, etctera), la Cumbre de Madrid recibi en general una valoracin muy
positiva por parte de los participantes y de la opinin pblica. En ella se
obtuvieron notables resultados coincidentes con los objetivos fjados por la
Presidencia espaola. Se relanzaron las relaciones birregionales y, sobre todo, se
estableci una agenda renovada con Amrica Latina para los prximos aos.
Los jefes de Estado y de Gobierno participantes en la Cumbre aprobaron una
declaracin poltica en la que se rene toda una serie de compromisos en los
mbitos poltico, econmico y de cooperacin dirigidos a reforzar la asociacin
estratgica birregional. Por otro lado, adoptaron el denominado informe de
Evaluacin, en el que se recogen los resultados registrados en la cooperacin
birregional desde la anterior Cumbre de ro de Janeiro, y el Documento sobre
Valores y Posiciones Comunes.

30

reafrmacin del objetivo de asociacin estratgica interregional,

anuncio de conclusin de negociaciones del Acuerdo UE/Chile,
reimpulso de negociaciones para un Acuerdo UE/Mercosur,
compromiso de negociacin de Acuerdos de Dilogo Poltico y de
Cooperacin UE/CAN y UE/Centroamrica.

/// Cumbre UE/ALC

Guadalajara, 2004

La tercera Cumbre entre la Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe se

celebr en Guadalajara (Mxico) los das 28 y 29 de mayo de 2004 con
resultados globales muy positivos, por cuanto supuso la consolidacin del
proceso iniciado en ro y continuado en Madrid. Cabe resaltar asimismo la
incorporacin a este proceso de los diez nuevos Estados miembros de la UE,
elevando as el nmero de pases involucrados a cincuenta y ocho.
La Cumbre de Guadalajara centr sus trabajos en dos temas: el multilateralismo y la cohesin social, que fueron abordados por los jefes de Estado y
de Gobierno en mesas paralelas de trabajo. fruto de la Cumbre es una
declaracin poltica (Declaracin de Guadalajara) consensuada por todas las
delegaciones y de gran contenido, que se centr fundamentalmente en los temas
arriba citados y en los asuntos de inters comn ALC-UE, incluyendo en estos
los de inters especfco de las diferentes subregiones y pases de ALC.
Pese a la valoracin positiva antes citada, con la experiencia de Guadalajara
se demostr que haba que mejorar algunos aspectos prcticos de preparacin y
seguimiento de las Cumbres (extensin de la declaracin, mtodos de trabajo y
redaccin, cumplimiento de los compromisos asumidos, calendario de trabajos,
etctera). Por ello se llev a cabo una refexin conjunta en las reuniones de Altos
funcionarios ALC-UE de noviembre 2004 y de abril de 2005.

Concertacin poltica en los dos temas de la agenda,

inicio del proceso de evaluacin para una futura Asociacin UE

Centroamrica y UE-CAN,
presentacin del Programa EuroSocial.
IV Cumbre UE/ALC
Viena 2006

De este modo, se aprobaron una lista de directrices bsicas para preparar la

cuarta Cumbre entre la Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe (Viena, 12
de mayo de 2006) y un calendario de trabajo hasta su realizacin. El tema global
de la Cumbre fue: reforzamiento de la asociacin estratgica bilateral y los
subtemas de debate: 1. democracia y derechos humanos; 2. el reforzamiento del
enfoque multilateral para promover la paz, la seguridad y el respeto del derecho
internacional; 3. te-

31

rrorismo; 4. drogas y delincuencia organizada; 5. medioambiente (incluyendo prevencin de desastres, reduccin de los daos y falta de preparacin/imprevisin); 6. energa; 7. Acuerdos de Asociacin, integracin
regional, comercio, conectividad (inversin, infraestructuras, sociedad
de la informacin); 8. crecimiento y empleo; 9. la lucha contra la pobreza,
la desigualdad y la exclusin; 10. cooperacin al desarrollo y fnancia-cin
internacional del desarrollo; 11. la emigracin y 12. compartiendo el
conocimiento y la mejora de los recursos humanos: educacin superior,
investigacin, ciencia y tecnologa, cultura.
A la Cumbre de Viena se lleg con un proyecto de Declaracin ya
acordado. Los ministros de Asuntos Exteriores (Cancilleres) lo haban
consensuado en Viena (11 de mayo) en una reunin previa. La presidencia austraca llev a cabo un esplndido trabajo de coordinacin y supo
disciplinar a todos los pases (tanto a los Estados miembros como a los
socios ALC) mediante un mtodo ordenado y consiguiendo resultados
prcticos muy encomiables. La Declaracin de Viena es mucho ms corta
y gil que la de Guadalajara.
Adems, en Viena los jefes de Estado y de Gobierno se reunieron en
mesas de trabajo paralelas en las que se debatieron intensamente cuestiones polticas, de cohesin econmica, social y de cooperacin y, por ltimo,
asuntos relacionados con la integracin econmica regional, comerciales,
culturales y educativos entre otros. Todos los debates se enmarcaron en
los doce subtemas detallados anteriormente. Destac especialmente la
iniciativa, presentada por el Presidente del Gobierno en una mesa de trabajo, sobre la creacin de una fundacin Eurolatinoamericana y Caribea
que tuvo buena acogida entre el resto de los lderes participantes.
La Cumbre de Viena reconoci el papel destacado que en adelante tendr la Secretara General iberoamericana (SEGiB) en la asociacin estratgica ALC-UE ( la cual puede contribuir a fortalecer la presencia birregional
en el mbito internacional). La Cumbre tambin ha destacado, entre otros
asuntos, la importancia del canje de deuda por educacin (reconocemos
las iniciativas voluntarias para brindar ayuda a algunos pases de Amrica
Latina y el Caribe, tales como la conversin de deuda en ayuda al desarrollo,
que incluye la educacin). Adems, en Viena se dio un impulso defnitivo al lanzamiento de negociaciones de sendos Acuerdos de Asociacin con
Centroamrica (CA) y con la CAN. La prxima Cumbre ALC-UE tuvo lugar
en Lima, los das 16 y 17 de mayo de 2008.

32

Durante la presidencia portuguesa tuvo lugar una reunin de Altos

funcionarios (SOM) en Lisboa, en octubre de 2007. En ella se consensuaron
grandes asuntos o temas a debatir en la Cumbre de Lima. Se trata de:

pobreza, desigualdad e inclusin;

desarrollo sostenible, medio ambiente, cambio climtico, energa;
lanzamiento ofcial de las negociaciones para un Acuerdo de Asociacin UE

Centroamrica;
incorporacin de nuevos actores al dilogo ofcial: celebracin de la Cumbre
empresarial y Cumbre alternativa.
V Cumbre UE/ALC
Lima, 2008

La presidencia eslovena ha llevado a cabo un esfuerzo mprobo para lograr

que la Cumbre entre la Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe de Lima
(mayo de 2008) se desarrollara correctamente y tuviera resultados concretos. Los
dos objetivos se han cumplido. Para ello se han organizado tres SOM que han
servido para preparar y negociar la Declaracin de Lima centrada en los dos
grandes asuntos ya citados ms arriba. De la Cumbre de Lima cabe destacar en
primer lugar la alta asistencia y participacin de los jefes de Estado y de
Gobierno, adems del correcto desarrollo de las mesas de trabajo previstas.
Por lo que a resultados concretos refejados en la Declaracin de Lima se
refere, cabe destacar el lanzamiento del debate para la futura fundacin
EUrOLAC; el del Programa EUrOCLiMA, la Conferencia sobre seguridad
alimenticia y desarrollo rural en Hait (en Madrid a mediados de julio de 2009);
migraciones: la ampliacin del dilogo (integral en la Declaracin de Viena) y
llevarlo a cabo ahora de forma ms estructurada; lucha contra la pobreza: la
ampliacin de los dilogos sectoriales que se consideren necesarios; desarrollo
sostenible: la necesaria coordinacin birregional en CyC, biodiversidad y energa
y, por ltimo, el reconocimiento mutuo por la conclusin del Acuerdo de
Partenariado Econmico (EPA) entre la UE y el CArifOrUM.

Lanzamiento del programa EUrOCLiMA para la cooperacin en la mi

tigacin del cambio climtico;

anuncio del establecimiento de una asociacin estratgica UE-Mxico.

33

El proceso de Cumbres entre Amrica Latina/Caribe y la UE

Cumbre
1. ro de Janeiro, 1999

Organizadores*
Alemania
Brasil
Mxico

Documentos

resultados

Declaracin fnal de
69 puntos; Plan de
Accin con 55
prioridades

Asociacin estratgica
interregional; inicio de
negociaciones entre la UE y el
MErCOSUr

2. Madrid, 2002

Espaa Costa
rica

3 declaraciones
independientes

firma del Acuerdo de Asociacin

entre la UE y Chile; anuncio del
programa ALBAN

3. Guadalajara, 2004

Brasil
Mxico
irlanda

Declaracin fnal de
104 puntos

Cumbre temtica con nfasis en

la cohesin social y el
Multilateralismo efectivo;
anuncio del programa

4. Viena, 2006

Austria
Guyana

Declaracin fnal con inicio de negociaciones entre la

12 ejes temticos
UE, Centroamrica, rea andina
y dilogos sectoriales

5. Lima, 2008

Eslovenia
Per

Declaracin fnal con Anuncio del programa

54 puntos
EurocLima

EUrOSOCiAL

* La correspondiente presidencia de la UE y la Secretara Pro-tmpore del Grupo de Ro.

Fuente: Fride (Hg.), La Cumbre Europeo-Latinoamericana en Viena (Democracia en Contexto n. 2), Madrid,
mayo 2006, S. 4 (ampliado por el autor).

Rumbo a la Cumbre de Madrid 2010

Por razones obvias Espaa siempre ha venido acompaando este ejercicio

con particular atencin, con objeto de contribuir en todo lo posible al adecuado seguimiento de los compromisos adquiridos en anteriores Cumbres y
ahora, especialmente, en la sexta Cumbre entre la Unin Europea y Amrica
Latina y el Caribe (consultas en foros internacionales, cohesin social, acuerdos de asociacin, asuntos horizontales sobre el CyC, energa, biodiversidad).
Tras la comunicacin de la Comisin Europea, de diciembre de 2005
(Una Asociacin reforzada entre la Unin Europea y Amrica Latina),
y la Declaracin de la Cumbre de Viena, se abren ahora horizontes y retos
en las relaciones ALC-UE.
Como se ha anunciado en Lima, la sexta Cumbre entre la Unin Europea
y Amrica Latina y el Caribe tendr lugar en Madrid (Espaa) en el ao
2010 (primer semestre). Se ha iniciado un periodo de refexin sobre las modalidades de esta futura Cumbre, as como el asunto o asuntos principales que
en la misma se abordarn en el marco de la presidencia espaola de la UE y

34

las directrices aprobadas para ello.8 Hay que irla preparando en todas sus
facetas con el sufciente tiempo de antelacin. Desde la perspectiva de la
presidencia espaola en el 2010 ya se ha iniciado la refexin sobre los asuntos
para ir preparando el terreno con la Comisin, con los Estados miembros y
con los socios ALC cuya co presidencia (desde la clausura de la Cumbre de
Lima) ejerce Argentina y ello hasta la Cumbre en Espaa.
El alcance y la productividad de las Cumbres eurolatinoamericanas

La evaluacin de polticas pblicas representa hasta hoy en da uno de los

ms grandes dfcits de la ciencia poltica, en tanto no se trate de las polticas
de desarrollo y los respectivos programas y proyectos. Los efectos intencionados y no intencionados son muy difciles de distinguir cuando se tratan
de evaluar las estrategias y no solamente los roles que puedan asumir los
diferentes actores.9 Aparte, habr que distinguir el nivel declaratorio o comunicativo de la accin externa, ya que ha alcanzado una dimensin propia
del quehacer internacional. Especialmente, habr que colocar y diferenciar
bien las a veces competitivas metas de la accin externa y encontrar indicadores de xito empricos para poder observar los resultados. 10 Ante este
teln de fondo se ha optado por concentrarse en la evaluacin del diseo
de la concepcin estratgica que motiva una accin poltica, lo que implica
encontrar algunos criterios bsicos para la valoracin de la poltica exterior.
Con esta fnalidad hemos optado por revisar los temas, los formatos, la
implementacin y los efectos externos en la relacin birregional entre
Europa y Amrica Latina y el Caribe.
La innovacin temtica en las Cumbres: buscando las coincidencias

revisando el punto de partida de las Cumbres eurolatinoamericanas

hay que resaltar la amplitud de la agenda propuesta, la cual lleg a un Plan

Cfr. Directrices de actuacin para la presidencia espaola de la Unin Europea en 2010,

disponible en <http://www.la-moncloa.es/ActualidadHome/2008/230109-enlaceUE>
(acceso 22 de septiembre de 2009).
9 Cfr. por ejemplo para el caso de las presidencias europeas: Adrian Scout y Sophie
Vanhoonaker, Evaluation Presidencies of the Council of the EU-revisiting Nice, en
Journal of Common Market Studies vol. 44, 2006, pp. 1051-1077.
10 Cfr. Gregory A. raymond: Evaluation: A Neglected Task for the Comparative Study
of foreign Policy, en Charles f. Hermann, Charles W. Kegley y James N. rosenau
(eds.): New Directions en the Study of Foreign Policy, Boston, Allen & Unwin, 1987, pp.
96-110.

35

de Accin de 55 prioridades. Esta extensa agenda no pudo servir de base para la conformacin de
un programa de cooperacin, por lo cual los altos funcionarios en la reunin de Tuusula
(finlandia)11 optaron por recortarla. Este acuerdo puede tomarse como el ncleo de la asociacin
estratgica entre las partes, condensado por los representantes de la diplomacia birre-gional y de
esta manera algo alejado del voluntarismo poltico empleado por los mismos presidentes en sus
reuniones de Cumbre. En la interpretacin de estas prioridades se hace patente la gran cantidad de
temas que tratan de densifcar las relaciones mutuas, mientras que el inters de ser percibido en el
mbito internacional como una nueva estructura de coordinacin de acciones solamente se refeja
en la prioridad nmero 6. As, desde el inicio, la proyeccin internacional de las Cumbres
eurolatinoame-ricanas estaba limitado por el hecho de que ni Amrica Latina dispone de
capacidades sufcientes para la coordinacin de sus polticas exteriores 12 ni la UE funge como actor
nico en muchos de los espacios multilaterales, por lo cual no se pudo esperar una relacin
preferencial entre las dos regiones e iniciativas a nivel internacional (ya sea en una votacin
conjunta en el pleno de la ONU o en el uso de la mayora eurolatinoamericana en el fMi o el
Banco Mundial) para lograr mayor impacto de las posiciones conjuntas a nivel internacional. La
ausencia de una concrecin prctica, perceptible para terceros en el mbito internacional, 13 ha
demostrado ser
11 Prioridades estratgicas redefnidas en la reunin de Tuusula (finlandia) en noviembre de
1999
disponible
en:
<http://europa.eu.int/comm/world/lac/frio_es.htm>
(acceso:
22
de
julio de 2006):
Prioridad 1: Cooperar en los foros internacionales.
Prioridad 2: Proteger los derechos humanos.
Prioridad 3: Promover el papel de las mujeres.
Prioridad 4: Cooperar en los mbitos del medio ambiente y las catstrofes naturales.
Prioridad 5: Luchar contra la droga y el trfco ilegal de armas.
Prioridad 6: fomentar la instauracin de un sistema econmico y fnanciero estable
y dinmico a escala mundial.
Prioridad 7: Promover los intercambios comerciales.
Prioridad 8: Cooperar en los mbitos de la enseanza, los estudios universitarios,
la investigacin y las nuevas tecnologas.
Prioridad 9: Proteger el patrimonio cultural.
Prioridad 10: Establecer una iniciativa comn en el mbito de la sociedad de la
informacin.
Prioridad 11: Apoyar la investigacin, los estudios de posgrado y la formacin en ma
teria de procesos de integracin.
11 Solamente hay que recordar el pobre funcionamiento del Grupo de ro.
12 Cfr. Porfrio Muoz Ledo: Lecciones de la Cumbre de Guadalajara, en Celare (ed.), De Guadalajara a Viena:
Hacia una Cumbre Nueva, Santiago de Chile, 2005, p. 81.

36

una dimensin no accesible para las partes en el afn de hacer ms factible

tal asociacin estratgica.
En su lugar, se opt por una productividad de las Cumbres en cuanto al
abarcamiento de nuevas temticas hacia adentro de la relacin birregional.
En este sentido la productividad fue alta, ya que se asign a cada Cumbre un
nuevo tema y se designaron nuevos instrumentos o programas para tal efecto.14 La dinmica de la asociacin estratgica fue entonces ms bien buscar y
poner de relieve las coincidencias de posturas polticas y dirigir la atencin a
aquellos espacios, en los cuales realmente pareca ser factible una poltica conjunta. A tal orientacin le habra correspondido una mayor restriccin y concentracin en la agenda de lo posible, para poder hacer efectivos el intercambio, la cooperacin y el dilogo; sin embargo, tambin las Cumbres siguieron
aquella tradicin intrnseca de amplias declaraciones sobre una amplia gama
de temticas sin lograr una concentracin en unos ejes centrales de debate.
No sorprende entonces que estas declaraciones estn repitiendo acuerdos logrados en otros encuentros mundiales de las Naciones Unidas, tratando de
evitar por esta va altos costos de negociacin y debate. Sin embargo, el efecto
de esta lgica para el avance de la asociacin estratgica fue negativo ya que
los presidentes terminaron reelaborando los consensos existentes, indujeron
la relacin eurolatinoamericana a una dinmica poco innovadora y poco dada
a evacuar diferencias. La poltica birregional en las Cumbres se limit a crecer
y reeditar consensos, pero no logr dar el paso a la administracin de confictos existentes entre las dos regiones, como por ejemplo, el tema de las drogas,
el conficto bananero, la agenda migratoria, etctera.
A pesar de la alta capacidad de innovacin temtica de las Cumbres, se
presentaron de la forma ms inaudita los dfcits conocidos de este tipo de
diplomacia, que asimismo han sido descritos como multilateralismo ad
hoc,15 por tener efectos que entorpecen el desarrollo de la relacin birregional. En la dinmica de las Cumbres, la ausencia de un proceso continuo para el desarrollo de posiciones comunes se ve sometido a medidas
cortoplacistas impulsadas por la iniciativa presidencial, que a veces roza solamente la superfcie conectada al proceso diplomtico tradicional. De all

13 Cfr. Gnther Maihold: Ms all del interregionalismo. El futuro de las relaciones entre
Europa y Amrica Latina, en Foro Internacional, vol. 47, n. 188/2007, Mxico, pp.
269-299
14 Cfr. francisco rojas Aravena: Las Cumbres iberoamericanas y los retos de la
Diplomacia de Cumbres, en Celestino del Arenal (coord.), Las Cumbres Iberoamericanas
(1991-2005). Logros y Desafos, Madrid, 2005, pp. 47-72.

37

se genera una tendencia de buscar efectos mediticos y no un esquema de

profundizar la relaciones birregionales.
Una comparacin de los compromisos que tienen que asumir los presidentes de Europa y Amrica Latina en cuanto a citas presidenciales se
refere delinea los defectos a ms largo plazo de tal modalidad de hacer
poltica internacional: existe una sobrecarga de las agendas presidenciales y
sus agendas temticas; por consiguiente, sera conveniente agendar la participacin de la parte latinoamericana en al menos las siguientes Cumbres:
a. las de acuerdos subregionales de la regin a la que pertenecen;
b. las de acuerdos subregionales en las que tiene acuerdos de asociacin,;
c. las Cumbres iberoamericanas;
d. las Cumbres del grupo de ro;
e. otras Cumbres especfcas como en el caso de Chile, Mxico y Per las
Cumbres de la cooperacin econmica de Asia Pacfco (APEC).16
La misma situacin se da en la parte europea. As en el ao 2006 el
Concejo Europeo, respectivamente la troica, realiz 199 dilogos polticos
de alto nivel con terceros pases, entre estos 18 Cumbres, 64 a nivel de ministros de relaciones Exteriores, adems de 25 en el contexto de consejos
de asociacin y cooperacin, 18 manejados por los directores polticos y
74 a nivel de los ofciales superiores. A ello se suma la celebracin de 127
encuentros de expertos, lo cual pone de relieve, que con esto se llega a los
lmites en la realizacin de una poltica regional e internacional con cierto
nivel de consistencia y la posibilidad de generar innovaciones temticas.
Ms bien se debe aspirar a un proceso de densifcacin de agendas compatibles, sin la necesaria expansin de la capacidad de tratar heterogeneidades
internas y administrar confictos especfcos. 17
La situacin de sobrecarga de las agendas ofciales, los efectos de la falta
de continuidad en la accin poltica y diplomtica son menos ostensibles a
primera vista, pero tienen efectos negativos a ms largo plazo.
Adems, algunos presidentes latinoamericanos tratan de servir a di-

15 fr.: francisco rojas Aravena: La integracin regional. Un proyecto poltico estratgico, San
Jos, fLACSO, 2007, p. 21.

16 As el presidente venezolano Hugo Chvez afrm que las Cumbres Unin Europea-

Amrica Latina y Caribe (ALC-UE) son un callejn sin salida (abc 18 de mayo de
2002) mientras que su colega colombiano lvaro Uribe afrm que ... estas cumbres se
vuelven detestables porque son una excusa para el turismo presidencial (y) es feo ver
a tanto mandatario de paseo pues a pesar de los problemas que tenemos en casa, nos
pasamos el tiempo, o la vida, de Cumbre en Cumbre.

38

ferentes audiencias regionales y mundiales: a raz de los intereses de los

mandatarios de Bolivia, Cuba y Venezuela de participar no solamente en la
Cumbre ofcial sino tambin atender a un pblico alternativo y meditico,
ellos han decidido establecer su propia presencia en las Cumbres alternativas. Esto signifca a su vez que la parte europea tiene que discurrir acerca de
las vas ms efectivas para organizar el trabajo en el marco de la Diplomacia
de Cumbre, ya que se ha establecido una poltica de dos espacios y agenda
doble, que ha estado desvirtuando y deslegitimando las deliberaciones del
mismo proceso de Cumbres. De esta forma, los acuerdos estn perdiendo
su carcter vinculante y se prestan a lecturas y reinterpretaciones contradictorias. Si no se desea fomentar esa tendencia, habr que insistir en el
cumplimiento de los compromisos adquiridos por las partes y disear vas
muy concretas y vinculantes para su ejecucin. Sin embargo, la limitada
conexin que existe entre la Cumbre ofcial y la Cumbre alternativa aumenta la proliferacin temtica y desdibuja de entrada los esfuerzos por
compactar la agenda y concentrar los debates sobre ejes estratgicos.
Limitada capacidad de implementacin

Ya son numerosas las crticas con respecto a la falta de la dimensin

ejecutiva en tanto al seguimiento de las acuerdos de las Cumbres; la
Diplomacia de Cumbres est sufriendo de su alto nivel declaratorio y del
compromiso limitado en la implementacin de los acuerdos alcanzados.
Es indispensable encontrar una estructura ejecutiva birregional de las
Cumbres para que puedan encontrar su realizacin las declaraciones
aprobadas. Hasta la fecha es solamente la Comisin Europea la que funge
de alguna manera como instancia de implementacin, lo cual representa
un procedimiento unilateral. Por lo tanto, debera encontrarse en el
proceso entre Cumbres una propuesta comn de Amrica Latina y el
Caribe para que se sumen a la tarea de ejecutar las decisiones y acuerdos
a travs de una instancia eurolatinoamericana. Un punto de referencia
podra dar la Secretara General iberoamericana (SEGiB); aunque esta
parece asumir un papel mucho ms poltico que de ejecucin y solamente
puede hablar para los pases hispanohablantes sin tener esquemas operativos para cubrir los pases caribeos.
El propsito de fortalecer la dimensin ejecutiva podra desembocar en un
esquema de troica doble, nombrando una parte la UE y la otra los Estados
de Amrica Latina y del Caribe. Un elemento central podra consistir en un
fortalecimiento de los procesos pre cumbre: El proceso pre-Cumbre para las
39

Cumbres de Viena y Lima estaba marcado por la ampliacin de espacios

muy diferenciados de preparacin. Mientras que en el caso de Viena se registraba la concurrencia masiva a los eventos paralelos y preparativos con unas
10 conferencias pre-Cumbre organizadas tanto por la Comisin Europea, el
Parlamento Europeo, los pases miembros y las organizaciones de la sociedad civil, en el caso de Lima 18 el proceso luca ms consistente, tratando de
conformar elementos para el debate en la Cumbre. Lamentablemente hasta
la fecha se enmarca en un procedimiento muy informal y poco transparente
en cuanto a los participantes convocados y no queda orgnicamente ligado
a la toma de decisiones de la Cumbre, por lo cual ser indispensable en el
futuro encontrar algn cauce para estas reuniones con la fnalidad de que se
conecten de manera ms visible con las deliberaciones de los mismos dignatarios. La celebracin del 1 foro de Negocios eurolatinoamericano y de una
Cumbre alternativa (Encuentro social enlazando alternativas) en Viena
encontraron su continuacin en Lima, aunque con mucho menos cobertura
meditica e impacto sobre la misma Cumbre presidencial. En la Cumbre de
los Pueblos que se reuni en Lima bajo el lema Enlazando Alternativas 3
se hizo patente de nuevo la distancia entre los actores sociales all reunidos y
la agenda de los presidentes, sin que se pudieran identifcar puentes sobre las
posiciones que deban marcar los dos procesos de Cumbres. En la parte de
la Cumbre empresarial en Lima se hizo patente el deseo de la parte patronal
por encontrar sistemas de seguimiento no solamente hacia adentro del propio proceso de Cumbres, sino tambin en consonancia con el mismo dfcit
diagnosticado en la Cumbre presidencial.
Formato y organizacin: posibilidades y lmites

La modalidad de dilogo establecida a travs de Cumbres presidenciales

en las relaciones eurolatinoamericanas desde su inicio en ro (1999) es de
central importancia para poder valorar adecuadamente los alcances del entendimiento y de la cooperacin entre las dos regiones. El dilogo poltico
en las Cumbres, como evento central, est ensombreciendo a las dems
reuniones ministeriales, de la troica europea con sus contrapartes latinoamericanas y las diferentes negociaciones que se estn desarrollando con los
18 Cfr. Gnther Maihold, La Cumbre de Lima: Valoracin y futuro de las relaciones
Unin Europea-Amrica Latina y Caribe, en fundacin EuroAmrica (ed.): Cohesin
Social y Cooperacin Europea. IV. Seminario Unin Europea-Amrica Latina, Madrid
2008a, pp. 51-64.

40

subgrupos o Estados nacionales. Sin embargo, las Cumbres han adquirido

tan alto grado de notoriedad que hay que suponer que la escenifcacin
poltica se ha convertido en el elemento central debido, en gran parte, a la
expansin del nmero de participantes,19 lo cual implic inmediatamente la
prdida de intimidad entre los mismos presidentes. Apenas logran entablar
conversaciones en encuentros bilaterales, pero en la misma Cumbre ha habido que recurrir al instrumento de formar grupos de trabajos (paralelos),
una modalidad que por primera vez haba sido practicada en la Cumbre de
2004 con sede en Guadalajara.20 Desde entonces se est utilizando este formato para permitir que los presidentes y jefes de Gobierno estn en condiciones de entablar intercambios directos, aunque estas conversiones no encuentran un refejo correspondiente en las declaraciones fnales. Ms bien,
se ha generado la impresin de parte de algunos jefes de Estado de asistir a
encuentros que no logran cuajar en cuanto a resultados tangibles y acuerdos
innovadores. Habr que revisar por lo tanto cules podran ser los formatos
y las modalidades organizativas oportunas para lograr la elaboracin de objetivos comunes, lneas directrices claras, calendarios y criterios de evaluacin pertinentes, para aumentar la capacidad de vinculacin entre dilogos
y resultados por un lado e iniciativa presidencial y diplomacia tradicional
por el otro. El acompaamiento de la Diplomacia de Cumbres por los trabajos de la Asamblea Parlamentaria Eurolatinoamericana (EUrOLAT) y
la iniciativa por defnir las bases de una fundacin Eurolatinoamericana 21
podran aumentar la presin de tomar en cuenta las opiniones vertidas por
parte de otros actores ms all del espacio gubernamental y transmitir as
a las Cumbres una dinmica diferente. Que la ms reciente comunicacin
de la Comisin Europea del 30 de septiembre de 2009 con el ttulo UEAmrica Latina: Una asociacin de actores globales22 haya retomado este

17 Con ms de 60 presidentes o jefes de Gobierno reunidos se alcanza casi un tercio de

todos los Estados registrados ante las Naciones Unidas.

18 Cfr. Gnther Maihold, Las relaciones entre Europa y Amrica Latina: en bsqueda de

nuevos agendas y formatos, en Carlos Malamud, Paul isbell y Concha Tejedor (eds.):
Anuario Iberoamericano 2007, Madrid, real instituto Elcano-EfE-Ed. Pirmide, 2007,
pp. 79-91.
19 Cfr. el mandato de la Declaracin de Lima, Quinta Cumbre Amrica Latina y CaribeUnin Europea, (2008), disonible en <http://ec.europa.eu/external_relations/lac/docs/
declaration_es.pdf>, (acceso: 15 de septiembre de 2008), p. 17 y la propuesta de Gnther
Maihold y francisco rojas Aravena: Propuesta para el funcionamiento de la fundacin
Euro-Latinoamericana, Berln/San Jos, 2009.
20 Disponible en <http://europa.eu/rapid/pressreleasesAction.do?reference=iP/09 1385&format
=PDf&aged=0&language=ES>

41

elemento es motivo de muchas expectativas sobre el funcionamiento de

esta fundacin.
Una solucin solamente podr encontrarse con el establecimiento de vas
institucionales vinculantes para las partes, lo cual indicara la necesidad de
encontrar formatos de mayor alcance para la preparacin de las Cumbres
y la respectiva implementacin. As, el evento Cumbre podra sostenerse
en un proceso anterior de mayor elaboracin entre las partes (no solamente
desde el mbito gubernamental sino tambin social), lo cual permitira a los
mismos presidentes poder colocarse sobre los fundamentos elaborados con
anterioridad. Aunque para los Estados latinoamericanos pueden detectarse
posturas de defensa de la soberana considerados exagerados o superados desde la perspectiva europea, habr que iniciar la discusin sobre nuevos formatos de interrelacin, por ejemplo en el sentido del mtodo de convento, 23 que
rene tanto funcionarios parlamentarios como personalidades libres para la
preparacin de decisiones y reforma de la Diplomacia de Cumbres. Ms all
de rutinas diplomticas y foros abiertos se podra tejer una red de relaciones
eurolatinoamericanas y ampliar las relaciones a un esquema ms democrtico
y consensual que la actual Diplomacia de Cumbres. Por esta va podra lograrse una mayor confuencia de intereses preparativos a las Cumbres y lograr
al mismo tiempo descongestionar la apretada agenda de los presidentes con
un turno bianual de encuentros de Cumbre, abriendo un intervalo de tres
aos. Al mismo tiempo podran darse mecanismos para un trabajo ms estratgico de la Comisin Europea y una posible contraparte latinoamericana,
para hacer efectivos acuerdos de los eventos Cumbre.
Es solo sobre esta base ampliada que podr generarse una nueva dinmica alimentada por la funcin de redes y sustituir las viejas constituencies.
Ser esencial para el xito de este mtodo que se logren inducir nuevas
constelaciones de intereses y procedimientos de negociacin. Como bien
demuestra la experiencia de Europa, se ha logrado establecer un estilo de
discusin orientado en los consensos y la resolucin de problemas, que al
mismo tiempo pudo lidiar con los problemas de la coordinacin de los diferentes niveles del entramado birregional. Esto implicara que los gobiernos
debieran renunciar a su clsico monopolio de representacin en negociaciones internacionales para allanar el paso a la induccin de consensos con
mayor alcance y profundidad.
23 Cfr. Daniel Gler y Helmut Marhold, Die Konventsmethode, en Integration, vol. 26,
n. 4/2003, pp. 317-330.

42

La funcin orientadora de las Cumbres

Esta situacin de una visin estadocntrica de la Diplomacia de Cumbres

ya seala un reto tradicional para la relacin eurolatinoamericana, porque habr que considerar la inclusin de un mayor nmero de actores e intereses en
los futuros encuentros preparativos birregionales. Por un lado, esta apertura
puede alimentarse de una mayor presin para lograr acuerdos y mantener a
fote la relacin preferencial entre las partes; por el otro lado, habr que considerar que el modelo burocrtico del manejo de la relacin eurolatinoamericano ya no est en condiciones de abarcar las dinmicas de este vnculo. Por
lo tanto, habr que incluir mecanismos que tengan la capacidad de establecer
una continuidad del pensamiento expresado en las reuniones sectoriales y
monotemticas con la inclusin de los grupos de la as llamada sociedad
civil. Las dos partes tendrn que encontrar por lo tanto nuevas formas de
relacionar las diferentes dinmicas entre el proceso poltico y las iniciativas
de los actores sociales. La Diplomacia de Cumbres est corriendo el riesgo
de ser rebasada por un momento estratgico para el futuro desarrollo en las
relaciones eurolatinoamericanas: la ausencia de un esquema adecuado para la
participacin de la sociedad civil en el desarrollo econmico y los procesos
de cooperacin o de dilogo poltico. Es justamente esta dimensin de una
mayor densidad y horizontalidad del intercambio entre Europa y Amrica
Latina la que podra ser una solucin para menguar el creciente desinters
entre Europa y Amrica Latina. En este espacio habr que encontrar un
mayor esfuerzo de acercar el proceso de Cumbres con la dinmica civil, por
ejemplo a travs de foros multitemticos que puedan servir como preparatorios para las Cumbres. Tal mtodo permitira espaciar ms la celebracin de
las Cumbres y descongestionar de tal manera la agenda de los mandatarios.
Limitados efectos sobre el sistema internacional a causa de las asimetras

Un elemento que limita considerablemente un mayor impacto del proceso de las Cumbres eurolatinoamericanas sobre la poltica internacional
hay que encontrarlo en la creciente confictividad interna latinoamericana
(Sanahuja, 2008). Al igual como en la Cumbre de Viena le correspondi en
Lima a los pases de Amrica Latina y el Caribe el protagonismo en cuanto
a la demostracin de las fuerzas centrfugas internas del subcontinente. 24
24 Cfr. Gnther Maihold: La Cumbre de Lima: un encuentro de la asimetra euro-latinoamericana, Madrid, real instituto Elcano (Ari n. 58) 2008b, disponible en <http://www.
realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/america+latina/ari58-2008>
43

Los confictos entre Colombia por un lado y Ecuador y Venezuela por otro,
como consecuencia de la aprehensin de las computadoras de reyes acribillado en territorio ecuatoriano en una incursin por parte de las ff.AA.
de Colombia, se hicieron presentes en la Cumbre, no solamente entre los
pases directamente afectados, sino tambin en la relacin con la UE, la cual
fue visitada hasta unos das antes por el presidente rafael Correa. As repercuta la nueva dinmica de la izquierda latinoamericana en el anhelado
objetivo de Colombia y Per frente a los dems miembros la Comunidad
Andina de Naciones (CAN) de cambiar la estructura de las negociaciones
con la UE, dndoles un formato de velocidad diferenciada para aquellos pases interesados en avanzar en la profundidad del Tratado de Libre Comercio
(TLC) con la UE. Desde entonces se hizo patente que tambin por parte
de la UE existen condiciones por introducir cambios en el formato, lo cual
implicara de cierta manera la ruptura con el concepto del interregionalismo, que ms bien corresponda a la dcada de los noventa (Arenal, 2009).
Ya qued en evidencia que Colombia y Per podrn contar con un avance
ms rpido de sus negociaciones del TLC con la UE, mientras que Bolivia y
Ecuador renunciaron a una negociacin conjunta y podrn si sus condiciones nacionales lo permiten unirse posteriormente al Acuerdo (Ayuso,
2009: 196).25 Las maniobras de Venezuela de salirse de la CAN e integrarse
(todava incompletamente) por va de una integracin verdadera en un
nuevo MErCOSUr,26 junto con el creciente desinters de la poblacin latinoamericana frente a las ofertas integracionistas, podra afectar por lo tanto
tambin la relacin eurolatinoamericana, ya que la misma UE podra dudar
de la seriedad con la que estn actuando algunos gobiernos latinoamericanos
y poner en duda las bases de la ms reciente comunicacin de la Comisin
Europea, que habla de actores globales en la asociacin.
El reducido compromiso con el tipo de integracin que la misma UE est
promoviendo se hizo evidente con la crtica a la dcada llamada neoliberal por parte de los gobiernos de la Nueva izquierda latinoamericana;27

21 ibdem.
22 Cfr. Carlos Malamud, La salida venezolana de la CAN y sus repercusiones sobre la integracin regional (2 parte): su impacto en Mercosur, Madrid, real instituto Elcano (Ari
n. 63) 2006, disponible en <http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/
contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/Elcano_es/Zonas_es/Ari%2063-2006>
23 Sigo aqu al concepto de libro de Csar A. rodrguez Garavito, Patrick S. Barrett y
Daniel Chavez (ed.): La nueva izquierda en Amrica Latina. Sus orgenes y trayectoria
futura, Bogot, Ed. Norma, 2005.

44

as se han abierto debates sobre el futuro de los esquemas integracionistas

prevalecientes en la regin y el papel global de muchos de los pases que la
integran. El regionalismo abierto y la integracin en el mercado mundial 28
encuentran un amplio rechazo, las distancias iniciales frente a este proyecto
han desembocado en duras crticas por un balance negativo en cuanto al
desarrollo social y la mejora de las condiciones de vida de la ciudadana.
Ante este panorama se prometen mejores resultados desde una integracin alternativa, que tome como norte de su desarrollo la ampliacin de los
mercados internos con base en la integracin de infraestructuras fsicas y
la cooperacin entre las empresas estatales en sectores estratgicos como
el petrleo, el gas, la energa nuclear y elctrica. 29 La preocupacin de los
gobernantes europeos de que la Cumbre de Lima podra convertirse en el
punto de partida, con base en las declaraciones del presidente de Venezuela,
de una tnica anti-integracionista y anti-globalizadora (en cuanto al concepto del libre mercado) no se hizo realidad ante las posturas asumidas por
la mayora de los dignatarios de la regin. La Cumbre paralela proporcion
el escenario oportuno para que se virtieran tales conceptos ante un pblico que recibi con ovaciones a los dignatarios de la nueva corriente en
Amrica Latina. En sus discursos brillaban las acusaciones de estructuras
coloniales, del imperio neoliberal o de la falta de moral de la UE.
Sin embargo, el panorama de la integracin latinoamericana es ms bien
oscuro desde el punto de vista europeo: actualmente se puede detectar una
sobreoferta de esquemas integracionistas, con una prcticamente nula coordinacin de iniciativas entre las instancias que involucran a una misma
regin, y entre las distintas regiones.30 Aadida la situacin de un bajo nivel institucional de estos esquemas viejos y nuevos que tienen la potencialidad de crear incompatibilidades y competencias se genera una condicin
complicada que podra hacer temer que Amrica Latina sea una regin sin

24 Cfr. David Garibay, Un anlisis poltico de la integracin en Amrica: entre estrategias

nacionales y contextos hemisfricos, en isabelle rousseau (comp.): Hacia la integracin de

los mercados petroleros en Amrica?, Mxico D.f., El Colegio de Mxico 2006, pp. 23-44.
25 Hay que destacar que este modelo de la integracin alternativa no es el nico presente
en la regin, ya que especialmente en Amrica del Norte se plantean conceptos de integracin continental de mercados energticos bajo el concepto de mercado abierto; cfr. al
respecto Philippe faucher y Sarah-Myriam Martin-Brl: integracin continental de los
mercados energticos, en isabelle rousseau (comp.): Hacia la integracin de los mercados
petroleros en Amrica?, Mxico D.f., El Colegio de Mxico 2006 (nota 4), pp. 71-105.
26 Cfr.: francisco rojas Aravena, La integracin regional. Un proyecto poltico estratgico, San
Jos, fLACSO, 2007, S. 21.

45

sentido estratgico. La misma temtica de la reunin presidencial refejaba

los desencuentros transatlnticos, ya que trataba por un lado el rea de pobreza, desigualdad e inclusin a propuesta de la delegacin de Amrica
Latina y del Caribe y el desarrollo sostenible, medioambiente, cambio
climtico y energa inters especial de la UE ha deparado grandes difcultades por encontrar un denominador comn. Aunque a primera vista en
la declaracin de Lima ha alcanzado un papel central el tema de la crisis de
alimentacin como un problema transversal a los ejes temticos por debatir,
resalta mucho ms el inters articulado de los pases latinoamericanos por
encontrar un nuevo esquema de relacionarse con la UE. En casi todos los
acuerdos temticos se percibe el inters de esclarecer la heterogeneidad de
las situaciones nacionales en el subcontinente y pedir consecuentemente
que la UE tome en consideracin estas diferencias. Por parte de la UE se
puede percibir cierta fatiga de una tendencia hacia la multiplicacin de
interlocutores en la regin, lo cual en esta interpretacin limita las capacidades de Amrica Latina de cumplir con el papel de un actor global,
lo cual refuerza la preferencia por una asociacin estratgica con Brasil que
ha asumido este reto con seriedad.
Aparte hay que sealar un elemento estructural que impide un avance
de la productividad de las Cumbres: las asimetras. 31 Desde la Cumbre de
Guadalajara (2004), el concepto de la cohesin social ha estado presente en
las Cumbres presidenciales por insistencia de la parte europea. Este tema,
que llev fnalmente a un programa manejado por la UE llamado EuroSocial
con una dotacin de 18 millones de euros en los ltimos tres aos, sigue
vigente en los debates y encuentros ministeriales de las dos regiones, pero
con diferente orientacin. En Europa el concepto ha sido casi exclusivamente procesado de cara a grandes desigualdades de sus sociedades, mientras que en el contexto de Amrica Latina ha apuntado fundamentalmente
a una acentuacin de las disparidades entre pases y regiones.32 Por lo tanto,

27 Jorge Valdz Carrill en La Diplomacia de las Cumbres, en Manuel Alcntara y Mara

Salvadora Ortz (eds.): Relaciones entre Amrica Latina y Europa: Balance y Perspectivas,
Salamanca, Universidad de Salamanca, 2008, pp. 159 sostiene que por lo menos tericamente las Cumbres como forma de accin internacional hacen posible poner de lado
las asimetras, al apoyarse en reglas de juego tcitamente aceptadas entre los participantes. Esta visin trata de diferenciar artifcialmente el encuentro de las personalidades de
la situacin estructural en las relaciones internacionales. frente a esta explicacin existe
mucha evidencia que esta diferenciacin resulta ser un espejismo, especialmente en las
cumbres peridicas (Dunn 1996a y b).
28 Edmundo Jarqun, De qu cohesin social hablamos?, en Quorum 18, Madrid,
Universidad de Alcal, pp. 28-34 (30).
46

la dimensin europea de la cohesin social no se refeja en la intencin

poltica de la Comisin Europea por dar un mensaje a las contrapartes latinoamericanas de enfocar ms la distribucin econmica en sus pases. Se
espera de ellos mayores compromisos por trabajar el tema de la equidad social. Sin embargo, los mismos gobernantes latinoamericanos en sus declaraciones siempre insisten mucho ms en un mayor nivel de compromiso de
la UE para ofrecer no solamente un intercambio de experiencias en cuanto
a programas exitosos en el desarrollo social, sino tambin en recursos que
podran estar disponibles para manejar las actividades con respecto a la
desigualdad y la pobreza.
Esta diferencia en la percepcin y el manejo polticos del tema ha entorpecido el avance del debate; la Cumbre de Lima y los debates promovidos
por los gobernantes latinoamericanos cambi la tonalidad: se habl menos
de la cohesin y ms de las asimetras.
De tal manera, el debate actual latinoamericano se est desarrollando
ms en trminos de la experiencia europea (Sanahuja, 2008), en tanto que
se estn vislumbrando con mayor claridad los problemas de generar una
convergencia entre los pases latinoamericanos y encontrar una interlocucin con representatividad y un mnimo de institucionalidad (Ayuso,
2009: 205). Las especifcidades de cada uno de los pases se refeja en la
intencin de lograr una mayor fexibilidad de la UE en las negociaciones
con sus contrapartes latinoamericanas. Este debate se encuentra no solamente presente en el espacio andino, sino tambin en las negociaciones con
el Sistema de integracin Centroamericana (SiCA), especialmente despus
del golpe en Honduras.
Aunque los presidentes han confrmado su enfoque de defender la igualdad soberana de todos los Estados, fue notorio en la Cumbre de Lima el inters de redisear su relacin con la UE. Superando en parte el discurso sobre
la cohesin social manejado desde la penltima Cumbre de Guadalajara en
el ao 2004, se ha establecido una reorientacin de los participantes latinoamericanos por pedir de su contraparte europea una mayor fexibilidad
en el diseo de sus programas de cooperacin y en el cumplimiento de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio, haciendo hincapi en el papel especfco que deban jugar los pases de renta media. Una situacin parecida se puede detectar en la referencia a la bsqueda de polticas sociales efectivas, las
cuales se estn visualizando en una diferenciacin de acuerdo a las capacidades nacionales, tomando en consideracin instrumentos como la modalidad

47

de apoyo presupuestario directo y la cancelacin de la deuda por inversin

social. En materia de medio ambiente y desarrollo sostenible se hacan sentir
las diferencias en la percepcin del tema: por un lado, la visin europea anhelaba posicionar el tema del desarrollo sostenible como concepto transversal
para la agenda global de las Cumbres eurolatinoamericanas, por el otro lado,
los pases latinoamericanos le dieron una lectura ms concreta en trminos
de una funcionalidad del desarrollo sostenible para con el avance social. En
este sentido, la Declaracin de Lima no consigue conciliar estos diferentes
enfoques, sino ms bien trata de aparentar una coincidencia conceptual que
no logra cuajar en iniciativas concretas ms all del acuerdo por la creacin
del programa medioambiental conjunto denominado EUrOCLiMA. Sin
embargo, la asimetra parece ser una suerte que acompaar el futuro de la
relacin eurolatinoamericana, ya que tambin en los acuerdos con respecto
al medio ambiente, la migracin y el cambio climtico han sido realzados los
intereses diferenciados entre los pases latinoamericanos, as como tambin
su enfoque asimtrico en los compromisos adquiridos con respecto al aporte
esperado por parte de la UE.
En resumen

El debate sobre la productividad de las Cumbres eurolatinoamericanas en los niveles aqu reseados ha llevado a los siguientes resultados: en
cuanto a su contenido, las declaraciones fnales de sus Cumbres demuestran que su agenda no tiene lmites (freres, 2007: 97), lo cual garantiza
mucha innovacin temtica, pero encuentra sus lmites en la capacidad de
seguimiento. A pesar de la inclusin de un mecanismo de seguimiento en
la Declaracin de Lima esta tarea no se lleg a concretar en una estructura
permanente (Ayuso, 2009: 204), con la consecuencia de que es la Comisin
Europea (con el apoyo de la Presidencia del Consejo de turno) la que
realiza el seguimiento, aunque no por mandato explcito de las Cumbres
(freres, 2007: 99) y en el marco del COLAT (Comit de Amrica Latina),
el grupo de trabajo del Consejo de la UE. Si por un lado se ha detectado el
exceso de retrica y la escasez de recursos para cumplir los compromisos
(Whitehead y Barahona, 2005), hay que mantener presente por el otro lado
las limitaciones de formato y de impacto en las propias sociedades y el mbito internacional de este tipo de Cumbres. La corta historia de cada una de
ellas es refejo de un creciente malestar con una accin externa que viene reducindose a un gesto meditico sin cumplir la funcin de la punta de un

48

proceso entre las sociedades en Europa y Amrica Latina que se encuentra

en marcha. Por lo tanto se vuelve central la necesidad de lograr una mayor
integracin de las Cumbres en los procesos diferentes que se encuentran en
marcha entre la UE y Amrica Latina.
La Diplomacia de las Cumbres eurolatinoamericanas y la
poltica internacional

El debate sobre la Diplomacia de Cumbres no solamente debe ubicarse

en el campo de su impacto en la dimensin hemisfrica, sino que la pregunta tiene que ser ampliada a si este tipo de coordinacin poltica es capaz
de generar un impacto en el sistema internacional. Justamente, la crisis fnanciera actual hace resaltar que una perspectiva sistmica es oportuna para
poder evaluar las condiciones del quehacer poltico a nivel multilateral. Para
el caso eurolatinoamericano queda evidente que hay que ubicar el tema de
la Diplomacia de Cumbres en seis niveles:
29 La Diplomacia de Cumbres y el cambio estructural de la democracia
en Amrica Latina.
30 La Diplomacia de Cumbres como expresin de procesos de integracin regionales con una baja intensidad institucional.
31 La Diplomacia de Cumbres como expresin de un multilateralismo
defensivo.
32 La Diplomacia de Cumbres y su tendencia a un multilateralismo ad
hoc para la estructuracin del sistema internacional.
33 La Diplomacia de Cumbres como expresin de un presidencialismo
fortalecido.
34 La Diplomacia de Cumbres y su limitada capacidad de administrar
confictos.
La Diplomacia de Cumbre y el cambio estructural de la democracia en
Amrica Latina

En este contexto hay que analizar la relacin que se ha ido estableciendo

entre la diplomacia presidencial en el mbito de las Cumbres y la diplomacia burocrtica tradicional. recogiendo las valoraciones de los encargados
de las relaciones internacionales, se puede resumir que la Diplomacia de
Cumbres lleva a una sobrecarga de iniciativas y a un proceso poco continuo,
caracterizado adems, en algunos casos, por una posible marginalizacin de

49

las instancias institucionalmente encargadas de las relaciones exteriores y

los ministerios correspondientes.
Adems, no se ha podido avanzar en un proceso comunitario de la evaluacin de los resultados de las Cumbres: las agendas de los presidentes suelen
estar ubicadas en un mbito temtico nuevo, por lo cual no se induce a una
revisin de los avances logrados desde la ltima reunin. Una simple revisin
de las declaraciones fnales pone en evidencia que esta orientacin solamente
se ve refejada en las consideraciones iniciales de estos documentos, los cuales
han sido catalogados como marea declaratoria de carcter repetitivo.
Sin embargo, los mismos Ministerios de relaciones Exteriores seran
las instancias encargadas de implementar el proceso entre Cumbres y realzar la necesidad del seguimiento. Al parecer estos mismos Ministerios no
se han identifcado con esta tarea y por lo tanto han conllevado a una cierta
ausencia de compromiso con los procesos presidenciales.
Adems de las difcultades de continuidad en las deliberaciones de carcter temtico entre los presidentes, se est dando avance a un proceso de
poltica exterior marcado por las relaciones personales entre los mismos.
Esto implica una dimensin de mayor envergadura, ya que reduce la defnicin de posturas nacionales y el carcter estatal de la poltica exterior a la
gestin personal del presidente en el intercambio con sus colegas. De ah
que la poltica exterior pueda perder su integridad y se vea transformada en
una diversidad de posiciones personales. De igual manera es evidente que
muchas de las tomas de posicin se referen a imgenes para el consumo
domstico, por lo que el dominio de la imagen poltica subyuga la necesidad de desarrollo de iniciativas con visin a largo plazo. Desde el punto de
vista de la diplomacia tradicional, se plantea entonces la pregunta de si las
reuniones al ms alto nivel siempre son lo indicado y si estos procesos son
capaces de defnir temas y agendas de carcter prioritario.
La Diplomacia de Cumbres como expresin de procesos de integracin
regionales con una baja intensidad institucional

En Amrica Latina, como ha sido descrito recientemente (rojas

Aravena, 2007), est surgiendo una sobreoferta de integracin, lo cual en
parte es consecuencia de la falta de continuidad y de la necesidad sistmica
de regmenes presidenciales por generar siempre elementos nuevos. Para
las percepciones por parte de terceros es evidente que este elemento de
sobredimensionamiento de iniciativas frente a una ausencia de procesos
institucionales genera una desorientacin, ya que no queda claro en qu
50

condiciones y con qu metas se estar actuando en cada momento. Una

revisin rpida de los procesos de integracin en Amrica Latina deja muy
claro que la mayora de sus organismos se caracterizan por un bajo nivel
de institucionalidad. Esto hace pensar que a lo mejor en los procesos integracionistas est ms presente el inters por la creacin de consenso entre
los pases miembros y menos la necesidad de administracin de confictos.
Por lo tanto, al parecer la prevalencia de la Diplomacia de Cumbres sobre
el desarrollo institucional para la integracin regional, indica que se busca
evitar el tratamiento de confictos en estos espacios.
En este sentido los procesos presentes no aportan tanto a la generacin
de la necesaria coherencia de las polticas pblicas. El gran reto que deben
enfrentar los pases es el de evitar que Amrica Latina vuelva a caer de
nuevo en un regionalismo autorreferente y un regionalismo poltico por
oposicin (Milet y rojas Aravena, 1998: 204).
La Diplomacia de las Cumbres eurolatinoamericanas como
expresin de un multilateralismo divergente

La Diplomacia de Cumbres en el mbito eurolatinoamericano ha sido

utilizada por las dos partes como instrumento para lograr proyectar posiciones comunes y posibilidades para una presencia fortalecida en la economa y la poltica internacional (como, por ejemplo, la reforma del sistema
de la ONU), lo cual no debe ser subestimado a mediano plazo. Una actitud
proactiva a nivel internacional podra fortalecer a su vez las dinmicas de
lograr acuerdos y regmenes internacionales de carcter multilateral, pero
detrs de la conviccin multilateralista se enconden variantes diferentes al
respecto: en la mayora de los pases latinoamericanos se ha establecido
una postura de un multilateralismo soberanista (Sanahuja, 2006: 187),
mientras que la UE profes su multilateralismo efectivo en su estrategia de
seguridad que se basa en el pooling de soberanas nacionales.
El asunto se complica en el alcance que puedan tener los pases de la
regin en su proyeccin internacional, ya que ms bien se concentran en el
concepto de multilateralismo defensivo, destinado a reivindicar la soberana de pases (van Klaveren, 2004) que ms bien ve el modelo europeo con
mucha reserva. Esta posicin puede estar en proceso de cambio, especialmente en el caso de Brasil (fortuna Biato, 2007), que anhela un multilateralismo afrmativo; sin embargo, detrs de una coincidencia de superfcie
se esconden divergencias profundas para la accin concreta, la cual no se
encuentra en manos de los mismos presidentes.
51

La Diplomacia de Cumbres y su tendencia a un multilateralismo ad hoc para la

estructuracin del sistema internacional

La competencia entre una tradicin bilateral de las relaciones en el hemisferio, junto con la predileccin creciente tanto de los Estados Unidos y
de la UE por aplicar un modelo hub and spokes, por un lado, y una vocacin
internacionalista de los problemas a tratar con la limitada posibilidad de llegar a consensos (Boehm y Hernandez-roy, 1999) por el otro, ha dejado al
multilateralismo en un nivel muy limitado de expresin vinculante. Habr
que evitar la situacin de la falta eminente de consecuencias de una Cumbre,
ya que los niveles de compromiso de las partes resultan asimtricas y sin regla
clara. Por lo tanto, se incurre siempre de nuevo en el corto circuito de volver
a declarar los mismos contenidos de reuniones anteriores a nivel multilateral
sin poder frmar acuerdos de un carcter ms avanzado que logren profundizar el alcance del multilateralismo en la regin. Ante el cambiante sistema
internacional la relacin bilateral podra desembocar en una situacin de relevancia limitada con presencia episdica o contribuir a un cambio cualitativo
en los patrones de poder de las polticas globales (Seidelmann, 2005). Con un
esquema de un multilateralismo ad hoc ser difcil poder impactar sobre tendencias mundiales, dejando solamente espacio para una presencia episdica,
tanto para la UE como para Amrica Latina.
Adems, el vnculo que tienen los acuerdos de Cumbre con el consumo
poltico domstico y la tendencia de repetir las ideas y recomendaciones en
ciclos temporales vinculados a los mandatos de quien posee el liderazgo en
cada oportunidad (Milet y rojas Aravena, 1998: 229) no abren el camino
hacia normas y regulaciones de alcance mayor, sino que dejan el multilateralismo en un mbito limitado de cooperacin poltica animado por sucesos
de coyuntura.
La Diplomacia de Cumbres como expresin de un
presidencialismo fortalecido

El presidencialismo latinoamericano es efcaz para poner las cosas en

marcha, pero inefcaz para continuarlas. En algunos casos, los sucesivos
gobiernos buscan implementar proyectos nuevos y propios, en lugar de
profundizar los anteriores. Agregan, no sin razn, que muchas de estas
Cumbres suelen ser ms para el protagonismo de los presidentes, que para
el desarrollo de las instituciones supranacionales (Burdman, 2008).
Adems, los presidentes se han convertido en los diplomticos en jefe
electos democrticamente (Melissen, 2003), de manera que las impresio52

nes personales llegan a tener mayor importancia que las formas escritas de
comunicaciones diplomticas.
De all pueden confrontarse los elementos positivos y negativos de la
Diplomacia de Cumbres:

la fexibilidad de los formatos ofrece ventajas para ajustarse a las necesidades

polticas del momento;

las Cumbres tienen un valor educativo y de socializacin para los lderes

polticos en cuanto a temas de carcter internacional, logrando superar cierto

provincialismo tpico de dcadas anteriores;
las consultas privadas permiten la intervencin presidencial en cualquier
momento de las negociaciones sin tener que recurrir a esquemas burocrticos
rgidos;
a veces las Cumbres funcionan como arenas de pre-negociacin, facilitando
as acuerdos en otras instancias. Esto permite avanzar en los procesos de
decisin, por ejemplo armando paquetes de negociacin.

Por otro lado traen consigo tambin elementos negativos que salen a relucir
especialmente en espacios dominados por sistemas presidencialistas como es el
interamericano:

una cierta ambigedad en las declaraciones fnales, ya que estn diseadas no

solamente para los acuerdos logrados a nivel de los presidentes sino tambin
para el consumo domstico, lo cual disminuye sensiblemente su calidad
vinculante;
una carencia fortalecida de la Diplomacia de Cumbres consiste en la
tentacin de buscar ms una diplomacia personal e improvisada que pierde
de vista el contexto diplomtico ms amplio, en el cual debera encontrarse
inmersa la celebracin de la Cumbre;
por tratarse de una reunin de presidentes aumenta la carga ceremonial de los
encuentros Cumbre, lo cual hace que la sustancia de las negociaciones pueda
tomar un rumbo negativo. Esta vale especialmente para aquellos casos en los
cuales los mismos Presidentes tratan de cumplir agendas dobles, es decir, la
agenda ofcial de la Cumbre y las agendas de las Cumbres paralelas
manejadas por parte de organizaciones civiles.

El hecho de contar efectos de marcha opuestos, ponen en duda el futuro del

instrumento de Cumbres en tanto se cuestiona si deberan seguir funcionando
siempre como punto central de los procesos polticos internacionales o si ms
bien deberan reservarse para momentos en los cuales la intervencin
presidencial realmente pueda marcar la diferencia con

53

respecto a la diplomacia tradicional. Adems, hay que tener presente que

los sistemas polticos de la UE en su mayora no siguen el esquema presidencialista latinoamericano, sino que tienen el carcter de sistemas parlamentarios, por lo cual obedecen a dinmicas diferentes con un nivel ms
reducido de capacidades ejecutivas. En este sentido las experiencias del
continente por excelencia en materia de Diplomacia de Cumbres se va
encontrando con la tradicin parlamentaria de los sistemas polticos europeos, lo cual implica una cierta limitacin en la transferencia de los compromisos adquiridos.
La Diplomacia de Cumbres
y su limitada capacidad de administrar confictos

La generacin de consenso ha sido descrita como un avance importante

que la Diplomacia de Cumbres es capaz de alcanzar entre los gobernantes,
tomando en cuenta la situacin de asimetra de la regin. Pero ms all de
este esquema de entendimiento mutuo que siempre se plasma en el mnimo
comn denominador de los asistentes a las Cumbres, no necesariamente se
logran resolver los confictos en la regin. Por inducir dinmicas de concertacin entre los asistentes nicamente en momentos excepcionales, esta
reunin ha sido capaz de generar un multilateralismo efcaz para la solucin
de confictos; por lo dems dominaban esquemas bilaterales de acuerdos
sin que se hubieran logrado mecanismos sostenibles para debatir aquellos
temas que habran tenido implicaciones profundas de controversia. La bsqueda de frmulas de consenso mnimo y la ausencia de asumir como base
las discrepancias para dialogar sobre zonas de divergencia y convergencia
estn tambin presentes en las Cumbres eurolatinoamericanas, en las cuales
se ha tenido que renunciar al interregionalismo en favor de bilateralismos
selectivos. Esta salida, sin embargo, no es un procedimiento con miras al
futuro sino que reproduce esquemas establecidos. El gran reto consiste en
la pregunta de cmo sern capaces las Cumbres de agregar valor aadido
a este tipo de formatos. Cabe plantear la interrogante, si la falta de implementacin de acuerdos y la ausencia de mecanismos propios y voluntad
poltica de administrar los confictos temticos no son elementos esenciales
que ponen en riesgo la efectividad de la diplomacia en su ms alto nivel.

54

Conclusiones

Cosechar las frutas antes de que estn maduras es la gran crtica que
se levanta por parte de la diplomacia tradicional formal ante la diplomacia
ejecutiva de los presidentes (Goldstein, 1996: 35). Esta politizacin de la
diplomacia no parece ser una tendencia pasajera, ms bien se ha convertido
en normalidad en una amplia gama de procesos regionales. Si esta nueva
realidad produce, en efecto, mejores resultados, queda como punto de debate, especialmente aplicando el criterio de aumentar el peso de las dos
regiones en la poltica internacional. Al parecer en la misma UE hay duda
de si este formato realmente es capaz de realzar la presencia de Amrica
Latina en la poltica internacional. Un criterio oportuno para su valoracin
sera, si la cooperacin poltica transatlntica haya tenido un efecto orientador para los dems actores internacionales, que estaran deduciendo del
proceso de Cumbres entre la UE y Amrica Latina la conformacin de una
nueva estructura de poltica internacional, la cual implicara un ajuste para
sus propias polticas. Hasta la fecha tal efecto no ha sido demostrado; la relacin eurolatinoamericana ms bien est mirando hacia adentro con un
creciente peligro de ensimismamiento y una tendencia hacia una dinmica autorreferencial. La Diplomacia de Cumbres aumenta esta tendencia
si no es colocada en un proceso que la engloba y coloca en las dinmicas
propias de la red de lazos existentes entre las dos regiones.
Existe el peligro real de un fracaso de la asociacin estratgica entre la
UE y Amrica Latina, ya que no se han podido establecer las caractersticas de esta con base en una regla de exclusividad: los instrumentos y sus
contenidos no representan la singularidad en comparacin con los dems
regiones del mundo en cuanto al nivel de entendimiento existente entre las
sociedades respectivas. En este sentido las Cumbres no estn a la altura de
las sociedades. Tanto tiempo que no se logre avanzar hacia un adecuado
nivel de refejar en lo poltico este potencial, la estructura de la cooperacin
va a tener resultados poco tangibles y sin consecuencias para los dems
actores internacionales. As, la Diplomacia de Cumbres en la relacin eurolatinoamericana podra desembocar en los efectos mediticos, meros actos
protocolarios que se repiten peridicamente. Aunque se toma en cuenta que
tanto la UE como Amrica Latina son actores polticos en construccin
(Torrent, 2005), sigue presente la duda, hasta dnde estas Cumbres tienen
una incidencia sobre las relaciones transatlnticas. Si uno de los principales sentidos de las Cumbres ALC-UE es que son instancias impulsoras del

55

proceso de asociacin, que van marcando hitos y nuevos compromisos en

este camino comn, hay que evitar que caigan en dinmicas nutridas de
una visin derrotista o del predominio de la inercia (Pea, 2006: 30). Los
costes polticos podran ser altos, por lo cual las Cumbres deben cambiar
de rumbo para aumentar su efcacia al englobarlas en estructuras operativas
que puedan dar sustento a los procesos que se desea incentivar.
Adems sigue presente el reto de cmo lograr la transformacin de los
consensos declarados en acuerdos vinculantes, una tarea nada fcil ante la
cantidad de mandatos defnidos en las diferentes Cumbres. El peligro de la
superposicin de acuerdos en los diferentes espacios regionales y las difcultades de coordinacin entre estos ha ido creciendo con la proliferacin
de nuevos formatos de integracin. Quedan entonces muchos temas por
debatir y estructuras por reformar para convertir la diplomacia presidencial
en una nueva dinmica a favor del desarrollo de una institucionalidad activa
entre el Atlntico Norte y Sur.
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59

Ante las nuevas circunstancias internacionales: experiencias

y futuro de las relaciones Amrica Latina
y el Caribe con la Unin Europea
Flix Pea

Flix Pea es director de la Maestra en

relaciones Comerciales internacionales y
del Mdulo Jean Monnet en la
Universidad Nacional de Tres de
febrero, y Director del instituto de
Comercio internacional de la fundacin
Standard Bank.

La necesidad de un salto cualitativo en las

relaciones Amrica Latina y el Caribe con la
Unin Europea

Muchos son los cambios que se han producido a escala global y en cada una de las dos
regiones desde que en los aos noventa se
concibiera la relacin estratgica entre los pases
de Amrica Latina y el Caribe (ALC) y la
Unin Europea (UE). Seguir desarrollando
hojas de ruta elaboradas en contextos
radicalmente diferentes puede ser un error.
Quizs entonces el principal desafo de la
prxima Cumbre a realizarse en Espaa en
2010, consista precisamente en delinear objetivos e instrumentos renovados que permitan
dar un salto cualitativo en las relaciones
birregionales.
En un mundo que ofrece mltiples opciones a la insercin internacional de cada
pas, cabe interrogarse sobre cules son los
objetivos e instrumentos que permitiran
continuar avanzando en el desarrollo de una
relacin estratgica entre los pases de ALC y la
UE que tome en cuenta las diversidades
existentes y que se proyecte hacia el futuro, y
sobre cules son las modalidades y mtodos de
trabajo que pueden emplearse para que tal
desarrollo sea sustentable y creble.
61

ignorar los cambios producidos en los ltimos diez aos signifcara

profundizar un eventual camino hacia la irrelevancia del mecanismo de
Cumbres birregionales. No parece ser ello del inters estratgico de ninguna de las dos regiones, especialmente tomando en cuenta los objetivos
fundacionales y que preservan su vigencia de lograr el desarrollo de un
multilateralismo efcaz que facilite la gobernabilidad global, as como tambin el fortalecimiento de la democracia, la cohesin social y la integracin
en la regin latinoamericana.
Ese salto cualitativo debera permitir adaptar a las nuevas realidades
globales y regionales, tanto las agendas como, en especial, los mtodos de
trabajo de estas relaciones birregionales transatlnticas. Corresponde hacerlo con una visin de futuro algo as como los prximos diez aos y
planes concretos y fexibles de accin hojas de ruta que tomen en
cuenta los cambios que tambin se estn operando en los Estados Unidos
y en las relaciones hemisfricas, as como la fuerte y creciente presencia de
China en los pases latinoamericanos.
Protagonistas relevantes del proceso de preparacin de la prxima
Cumbre ALC-UE han puesto el acento en la cuestin principal de las relaciones birregionales tras diez aos de la experiencia iniciada con la primera
Cumbre realizada en ro de Janeiro en 1999. Ella se refere a los mtodos
empleados para traducir en la realidad la vocacin de accin conjunta.
Concretamente, la idea de un salto cualitativo en la relacin birregional transatlntica, lo ha planteado Benita ferrero-Waldner, la Comisaria
Europea de relaciones Exteriores, al afrmar que la prxima Cumbre
Unin Europea-Amrica Latina y Caribe debera contribuir a fortalecer el
dilogo poltico, refejando las cuestiones ms candentes para nuestra
agenda birregional en el 2010. Y agreg que
tambin debemos ser capaces de aprovechar el tiempo que an nos queda hasta
esta Cumbre para preparar un plan de accin para aprobacin de nuestros jefes de
Estado y de gobierno. Un plan de accin que sirviese para ejecutar un proyecto de
carcter aglutinador en reas de gran impacto integrador, y en el que participen
gobiernos, sociedad civil y sector privado, en el marco de una Asociacin birregional
renovada (<http://www.delnic.ec.europa.eu/es/docs/LA_general_largo_es.pdf>).

Y el 30 de septiembre de 2009 la Comisin ha presentado su nueva visin

de las relaciones birregionales. Es un documento con enfoques renovados y
propuestas concretas, que requerir ahora y especialmente en el proceso que
conducir a la prxima Cumbre ALC-UE en Madrid de posiciones tambin

62

concretas del lado latinoamericano.33 Es interesante observar que el planteamiento de la Comisin parece tomar cierta distancia con respecto a la negociacin de acuerdos preferenciales birregionales como el principal instrumento
de la relacin con ALC. En efecto, pone el acento en las nuevas cuestiones de la
agenda birregional que no necesariamente requieren acuerdos compatibles con
el artculo XXiV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT), es decir Organizacin Mundial de Comercio (OMC)-plus.
Diversidades y asimetras en las relaciones birregionales

En gran parte las difcultades que se han enfrentado y que pueden explicar los magros resultados obtenidos hasta ahora en las relaciones birregionales, resultan de las diversidades y asimetras existentes entre la forma
en que se organizan ambos espacios geogrfcos regionales.
En efecto, una de las regiones est organizada en torno a la UE y se expresa como un espacio integrado en el plano econmico y, crecientemente
tambin en el poltico. El reciente documento antes mencionado as lo demuestra. La otra, en cambio, est fragmentada en una diversidad de mbitos institucionales, algunos de los cuales no son percibidos como slidos y
efcaces tales los casos de la Comunidad Andina de Naciones y, en cierta
medida tambin, del MErCOSUr y otros recin estn comenzando a desarrollar su capacidad de expresar el punto de vista conjunto de sus pases
miembros tal el caso de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUr),
cuyo tratado constitutivo, por lo dems, an no ha entrado en vigencia.
De hecho no hay del lado ALC un documento estratgico de alcance similar
al mencionado de la Comisin Europea.
De un lado Europa hay una construccin institucional relativamente slida y potencialmente irreversible, ms all de las difcultades que
tambin se confrontan, y que se manifestan especialmente en los efectos
diferenciales de la actual crisis econmica y en las demoras en concluir el
proceso iniciado con el Tratado de Lisboa. Del otro lado Amrica Latina
y el Caribe, predominan las precariedades y la dispersin en los esfuerzos
de integracin. Se est lejos an de haber alcanzado una relativa irreversibilidad en la construccin de instituciones que permitan organizar el espacio
regional en torno a la lgica de la integracin.
33 Vase la versin resumida del reciente documento de la Comisin Europea, en
<http://europa.eu/rapid/pressreleasesAction.do?reference=iP/09/1385&format=
HTML&
aged=0&language=EN&guiLanguage=en>.

63

Se ha estimado que algunos resultados pendientes en la relacin birregional transatlntica podran ser logrados antes o en ocasin de la Cumbre
del 2010. Hasta la reciente crisis producida en Honduras se esperaba poder concluir el acuerdo de asociacin de la UE con los pases de Amrica
Central. Ahora existen fuertes dudas al respecto. Se ha avanzado en las
negociaciones bilaterales de la UE con Colombia y Per, e incluso es posible
que se concreten acuerdos bilaterales con los dos pases, como parte de un
acuerdo marco con la Comunidad Andina de Naciones. Ellos se sumaran
a los acuerdos ya concluidos con Chile y con Mxico.
Con Brasil, la UE ha concluido un acuerdo de alianza estratgica, que no
incluye preferencias comerciales, pero que abarca un amplio espectro de acciones conjuntas, las que en su mayor parte ya estaban previstas en el Acuerdo
Marco de Cooperacin entre la UE y el MErCOSUr, concluido en Madrid
en 1995 y an vigente. Cabr observar ahora cmo se traduce a la realidad la
agenda de trabajo delineada en su marco, teniendo en cuenta que la incluida
en el mencionado Acuerdo Marco no ha podido ser plasmada en acciones
relevantes. Y tambin cabr observar el impacto que esta iniciativa tendr en
el futuro en la cohesin del propio MErCOSUr. Ms all de las reiteradas declaraciones originadas tanto en Brasil como en la UE, resulta difcil entender
el alcance bilateral de esta alianza estratgica, tan pronto se la coloca en la
perspectiva del inters proclamado de fortalecer al MErCOSUr.
Sigue en cambio sin poder concretarse el acuerdo de asociacin birregional entre la UE y el MErCOSUr. La razn ms aparente contina siendo el
hecho que para concluir la negociacin comercial respectiva, se ha sealado
que sera preciso avanzar o concluir antes con la rueda Doha. Lo cierto es
que no se perciben, al menos por el momento, razones que permitan hacer
un pronstico optimista tanto con respecto a las negociaciones pendientes
en el mbito de la OMC, como a las birregionales UE-MErCOSUr.
Lo que podra esperarse del proceso preparatorio
de la Cumbre en Espaa

Parece recomendable entonces que en el proceso preparatorio de la

prxima Cumbre ALC-UE se ponga un fuerte nfasis en los mtodos de
trabajo que se empleen para impulsar en el futuro una nueva agenda biregional transatlntica adaptada a los nuevos desafos que confrontan ambas regiones. En efecto, de la experiencia acumulada surge la necesidad
de introducir modalidades operativas que permitan preservar a travs del
tiempo el necesario impulso poltico y, a la vez, adaptar las hojas de ruta a
64

los continuos cambios que seguirn observndose en las realidades, tanto

en el plano global como en el de cada una de las regiones.
Las cuestiones ms relevantes de la agenda birregional estn trascendiendo el plano de las negociaciones comerciales preferenciales, en el sentido de lo que prevn las reglas del GATT (artculo XXiV). Se relacionan con
algunas de las cuestiones que en el plano global estn requiriendo de respuestas colectivas, tales como entre otras las relacionadas con el cambio climtico y el medio ambiente; la reforma de las instituciones fnancieras internacionales; la conectividad fsica; la preservacin de condiciones
para la integracin de cadenas productivas transnacionales; la seguridad
alimentaria; las nuevas fuentes de energa y la seguridad colectiva.
Asimismo, en la agenda de las relaciones birregionales deberan incluirse nuevas modalidades no preferenciales que permitan intensifcar los fujos
de comercio y de inversiones; el apoyo fnanciero para la concrecin de
proyectos de infraestructura que permitan acrecentar la calidad de la conexin fsica de los mercados la Comisin Europea en su reciente documento antes mencionado ha anunciado su decisin de crear el Mecanismo
de inversin en Amrica Latina (MiAL), y la cooperacin al desarrollo
de los pases de menor dimensin econmica de Amrica Latina. En este
ltimo aspecto, la rica experiencia de cooperacin de la UE con pases en
desarrollo, incluso de la propia Europa, podra contribuir a la concrecin de
proyectos de cooperacin triangular en la que participen activamente los
pases de mayor desarrollo de Amrica Latina.
Sea en la etapa de preparacin de la prxima Cumbre birregional, sea
como uno de sus resultados, una idea concreta sera la de encomendar a
un grupo de trabajo compuesto por personalidades independientes de alto
nivel de ambas regiones especialmente con fuerte prestigio y experiencia prctica, la preparacin de un informe policy-oriented, que incluya la
evaluacin de lo avanzado en los ltimos diez aos, el diagnstico de los
campos de accin conjunta prioritarios y, en particular, el planteamiento
de sugerencias sobre los mtodos de trabajo que puedan resultar ms efcaces para preservar el impulso poltico de las relaciones birregionales, su
continua adaptacin a las nuevas realidades y su capacidad para traducir
compromisos en hechos concretos.
Tambin resulta recomendable lograr, en tal ejercicio, una fuerte participacin del sector empresario y de otros sectores de la sociedad civil, a fn
de lograr que el salto cualitativo que se procure desarrollar como resultado
de la prxima Cumbre ALC-UE, tenga una amplia base de sustentacin
65

y legitimidad social. Las instituciones parlamentarias regionales tendran

tambin que ser objeto de una activa consulta.
Un impulso poltico para enhebrar puntos de equilibrio
entre los respectivos intereses de ambas regiones

Sufciente impulso poltico y capacidad para enhebrar puntos de equilibrio entre los respectivos intereses en juego son dos condiciones que la
experiencia demuestra que se requieren a fn de concluir con xito una negociacin comercial internacional.
Sin un claro impulso poltico gubernamental resulta difcil imaginar que
una negociacin comercial internacional pueda ser exitosa. Esto es particularmente vlido en el caso de negociaciones que involucran un nmero
amplio de pases y una compleja agenda, tal como ocurre en el caso de la
rueda Doha en la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). O cuando
se trata de pases que comparten un espacio geogrfco regional. Las negociaciones comerciales suelen ser en este caso un componente de una agenda
de trabajo conjunto ms amplia, orientada a asegurar la paz y estabilidad
poltica entre pases vecinos, a travs del desarrollo de un proceso formal de
integracin. Ejemplos al respecto son la UE y el MErCOSUr. Y tambin es
vlido en el caso, ms complejo an, de una negociacin comercial que ha
sido concebida como una parte central de la construccin de una asociacin
estratgica entre dos regiones organizadas en torno a procesos formales de
integracin. Es precisamente lo que han estado intentando concretar desde
hace una dcada el MErCOSUr y la UE, y como resultado de iniciativas que
se remontan a los comienzos de los aos noventa.
Pero el impulso poltico debe ser sufciente y continuo, si es que se aspira a completar la hoja de ruta trazada para una negociacin compleja.
Cual combustible de un auto, puede agotarse antes de llegar a la meta. Y
entonces la negociacin se paraliza. Puede ser luego retomada. Ocurri en
el pasado con la rueda Uruguay tras el fracaso de la reunin en Montreal
en 1988 y podra suceder nuevamente en el presente, tanto en el caso de la
rueda Doha como en el de la asociacin MErCOSUr-UE. O puede quedar
en el olvido, como de hecho ha ocurrido con las negociaciones del rea de
Libre Comercio de las Amricas (ALCA).
El agotamiento o insufciencia del impulso poltico suele ser la resultante
de una combinacin de factores, entre los cuales sobresalen los siguientes: el
tiempo que transcurre desde el momento inicial de la negociacin, que puede

66

ser de muchos aos; las modifcaciones que se hubieren producido en el contexto internacional o regional; las que se operan en los pases participantes,
especialmente en los impulsores de la idea de negociar como consecuencia,
por ejemplo, de cambios de gobiernos y, fnalmente, las alteraciones que puedan producirse en la estimacin de costos y benefcios tanto polticos como
econmicos que resultaran de una determinada negociacin.
Si bien el impulso poltico es necesario, no suele ser sufciente para culminar con xito un proceso negociador. Se requiere tambin capacidad para
enhebrar puntos de equilibrio entre los diferentes intereses nacionales en
juego. Tiene que ver con la complejidad de la negociacin y con los grados
de ambicin de su agenda. Cuanto ms ambiciosa sea la agenda (caso rueda
Doha y negociacin MErCOSUr-UE) y ms sustantivas sean las diferencias
de intereses, mayor ser la difcultad para evitar que tales puntos de equilibrio se le evadan a los negociadores. Pero tambin tiene que ver con los
mtodos que se empleen para construir los necesarios equilibrios. La calidad de los procesos negociadores puede ser causa de un eventual fracaso.
Las difcultades procesales son mayores cuando participan muchos pases
y cuando existen entre ellos fuertes asimetras de dimensin econmica y
de grados de desarrollo econmico. Es el caso actual de la rueda Doha. O
cuando una negociacin presenta notorias insufciencias y dispersiones,
tanto en el plano institucional como de los mtodos de trabajo. Puede ser el
caso de la birregional MErCOSUr-UE.
En el caso de la rueda Doha, se han ido acumulando difcultades sustantivas y procesales para lograr los necesarios equilibrios de intereses. Son
ellas solo la resultante de insufciencias del impulso poltico? O son, adems, la resultante de defciencias en los mtodos orientados a enhebrar tales
equilibrios?
Las difcultades sustantivas se relacionan en primer lugar, con el equilibrio entre lo que efectivamente se espera recibir y lo que se tiene que otorgar, por un lado en los productos agrcolas (acceso a mercados y subsidios) y
por el otro en los industriales. En segundo lugar, se relacionan con el equilibrio entre las concesiones aparentes y las efectivas, es decir, las que resultan
una vez descontada el agua y computadas las excepciones, sensibilidades,
diferenciaciones y todo tipo de vlvulas de escape abiertas o encubiertas. En
tercer lugar, con el equilibrio entre el esfuerzo que realizaran los que ms
pueden pases industrializados y los relativamente ms dbiles, que
son los pases en desarrollo. Y, fnalmente, en el equilibrio entre costos y benefcios del resultado de las negociaciones. Cuanto menos ntidos y de ms
67

largo plazo sean los eventuales benefcios, ms resistencia habr a efectuar

concesiones que podran tener costos polticos inmediatos.
Las difcultades procesales tienen que ver con el nmero de pases participantes y, sobre todo, con las asimetras de poder, de gravitacin en el
intercambio global de bienes y servicios, y de grados de desarrollo relativo.
El hecho que se trata de negociaciones multilaterales que requieren el consenso de todos los pases participantes en el marco de un single undertaking,
complica an ms la tarea de enhebrar puntos de equilibrio que sean percibidos como satisfactorios por todos.
El caso de las negociaciones entre el MERCOSUR y la Unin Europea

En el caso de las negociaciones entre el MErCOSUr y la UE, se reproducen condiciones similares a las existentes en la rueda Doha, en trminos de las divergencias de intereses con relacin a la agricultura, con el
consiguiente impacto en las contrapartidas en productos industriales y en
otras cuestiones relevantes. La UE plante desde el comienzo de las actuales negociaciones multilaterales en la OMC, que es en este mbito donde
deban tratarse las cuestiones ms sensibles vinculadas a los subsidios a la
agricultura, sea a las exportaciones y, en especial, a los relacionados con la
produccin. En la medida que tal planteo continua vigente, es natural que
se considere que ser muy difcil destrabar la negociacin birregional sin
antes concluir la rueda Doha.
Alcanzar los necesarios puntos de equilibrio entre los mltiples intereses en juego sigue siendo entonces el gran desafo para las negociaciones
birregionales. Pero ms all de las declaraciones propias de las diplomacias
mediticas, no parece existir adems sufciente impulso poltico para superar los desequilibrios existentes. Tiene que ver con incentivos en las dos
partes para encarrilarlas hacia su conclusin y con las percepciones que se
observan de un lado y del otro del Atlntico.
Del lado europeo, los incentivos para negociar parecen haber disminuido. Por un lado, suele prevalecer la percepcin que el MErCOSUr dista de
ser lo que haban imaginado y que debe an superar problemas internos
que afectan su credibilidad. Por otro lado, los europeos no tienen hoy el
incentivo de evitar desplazamientos de sus corrientes de comercio e inversiones que resultaran de un acuerdo preferencial entre el MErCOSUr y los
Estados Unidos. Tal perspectiva ha desaparecido del horizonte, al menos
por el momento, con el colapso del ALCA y con las difcultades que pueden
existir en relanzar una negociacin MErCOSUr-Estados Unidos con un
68

formato 4+1, dada la posible conclusin en 2009 del demorado proceso

de incorporacin de Venezuela al MErCOSUr.
Del lado del MErCOSUr, resulta difcil imaginar que en la negociacin
comercial birregional pueda obtenerse lo que no se ha logrado hasta ahora
de los europeos en la rueda Doha. Y la opcin de un acuerdo menos
ambicioso que el imaginado no ha sido an incorporada en la estrategia
negociadora. Por lo dems, se perciben las prioridades de la UE como muy
concentradas en otras reas y cuestiones.
En tal caso, la hibernacin de hecho de la negociacin birregional, podra ser visualizada por ambas partes como ms conveniente que seguir
procurando su conclusin. La tentacin a preservar el status quo en las
negociaciones birregionales sera entonces muy grande. El problema es que
ello estimulara acciones bilaterales, como las refejadas en la alianza estratgica del Brasil con la UE. No incluye elementos preferenciales, que son
los que obligaran a los socios del MErCOSUr a negociar en conjunto, al
menos mientras no sea modifcada la Decisin CM 32 del ao 2000 (el
prrafo cuarto del numeral 4.4.1, del documento de Estratgia Brasileira
de Exportao 2008-2010 del Ministerio de Desenvolvimento, indstria y
Comrcio Exterior del Brasil, es sintomtico al respecto). Si as fuere,
podra erosionarse la idea de un MErCOSUr concebido, desde su momento
fundacional, como plataforma para negociar y competir a escala global.
Sin perjuicio de lo que se intente para relanzar las negociaciones birregionales, una opcin sera utilizar todo el potencial del instrumental plasmado en el Acuerdo Marco de Cooperacin MErCOSUr-UE frmado en
Madrid en 1995. fue ratifcado por los respectivos Parlamentos y est an
vigente. Contiene hojas de ruta que, de utilizarse plenamente, permitiran
avanzar con pragmatismo en las relaciones econmicas birregionales, al
menos en todos los elementos no preferenciales.
Tal opcin implicara renovar el impulso poltico de la negociacin biregional y perfeccionar los mtodos de trabajo. El impulso poltico debera
provenir de la constatacin de que existen intereses compartidos en lograr
el fortalecimiento del MErCOSUr. Tales intereses se relacionan con su potencial para ser un efectivo ncleo duro de la estabilidad poltica en el espacio geogrfco sudamericano. Y ello adquiere hoy mayor vigencia ante las
alarmantes tendencias a la fragmentacin y los consiguientes refejos.
implicara adems introducir elementos de fexibilidad en la construccin de la asociacin birregional, que contemple las diferentes situaciones
existentes entre las dos regiones y, en particular, dentro del MErCOSUr.
69

Es una opcin que sera ms factible si el MErCOSUr introdujera, a su

vez, criterios de fexibilizacin de sus compromisos, a fn de aceptar instrumentos con mltiples velocidades y geometra variable, especialmente en
la construccin de una unin aduanera ajustada ms al artculo XXiV del
GATT, que al modelo de la unin aduanera europea o a lo que prescriben
distintos enfoques tericos.
Todo ello puede lograrse en el marco amplio del Tratado de Asuncin y
sin alterar sus elementos esenciales, que son los que conducen a un mercado
comn. Y tal fexibilizacin no implicara la transformacin del MErCOSUr
en una zona de libre comercio, como ha sido sugerido en distintas oportunidades. Un detalle no menor y con connotaciones que van ms all de lo
jurdico es el que en la hiptesis de la transformacin del MErCOSUr en
una zona de libre comercio se requerira una modifcacin sustancial de su
pacto constitutivo. Algo as como negociar todo de nuevo.

70

Pautas para el anlisis de un malestar: Amrica Latina

entre el modelo europeo y la poltica
comercial de la Comisin Europea1
Lorenza Sebesta

Lefet naturel du commerce est de porter la paix. Deux nations que ngocient
ensemble se rendent rciproquement dpendantes: si lune a intrt acheter, lautre
intrt vendre; et toutes les unions sont fondes sur des besoins mutuels.
Mais, si l esprit de commerce unit les nations, il nunit pas de mme les
particuliers. Nous voyons que, dans les pays o l on est afect que de l esprit du
commerce,2 on trafque de toutes les actions humaines, et de toutes les vertus
morales : les plus petites choses, celles que l humanit demande, sy font, ou sy
donnent pour de largent.3

Lorenza Sebesta es directora del

recin creado Centro de Excelencia
Jean Monnet de la Universidad de
Bologna, representacin en Buenos
Aires y de la revista Puente @ Europa.
Tiene estudios universitarios en
Sciences Po (Pars) y florencia (italia),
donde obtuvo su Ph.D. con un trabajo
en temas de planifcacin y ayudas
militares en Europa en los aos
cincuenta. fue investigadora en el
instituto Universitario Europeo
(florencia, italia) entre 1989 y 1996;
desde entonces fue profesora Jean
Monnet en la Universidad de Bologna,
campus de forl y, desde 2003, en la
representacin en Buenos Aires.

Las crisis ofrecen oportunidades preciosas para realizar aquello que los anglosajones denominan un bold analysis de los
problemas, es decir, anlisis contundentes,
sin miedo de romper convenciones y common knowledge. Por un lado, las crisis son
eventos ecualizadores, ya que eliminan las
diferencias entre actores precedentemente jerarquizados o, ms bien, ponen de relieve la arbitrariedad de la naturalidad
de toda jerarqua; por otro lado, desde un
punto de vista metodolgico, es ms fcil
identifcar las razones de las crisis que la
de los xitos.

35 Quiero agradecer a Martin Obaya por la impagable ayuda prestada en la traduccin. Los
errores que an queden son de mi responsabilidad.

36 Montesquieu haca referencia a Holanda.

37 Montesquieu, De l esprit des lois, [1757], parte iV, libro XX, cap. ii. Cita tomada de la
edicin realizada en Pars por flammarion en 2008, p. 459.

71

En el largo plazo, entonces, las crisis pueden revelarse como una ocasin positiva de cambio. Partiendo de esta premisa, este artculo intenta
articular algunas pautas interpretativas de las difcultades que encuentra la
Unin Europea (UE) para difundir su modelo de gobernanza regional y
para fortalecer su posicin comercial vis--vis sus aliados naturales4 de
Amrica Latina.
Amrica Latina y la importancia del modelo europeo

La infuencia de Europa en el nacimiento del moderno continente

americano, incluyendo a muchos de los pases de Amrica Latina, ha sido
crucial. De cara al bicentenario, no hay quien pueda abstenerse de reconocer que, si Christianity, and its civilizing mission became the ideological salve to justify early European imperialism, 5 las ideas flosfcas
de origen europeo fueron una formidable arma de emancipacin respecto
de la misma Europa.
Las herramientas utilizadas por las recientemente nacidas repblicas
liberales en la produccin de dos bienes pblicos cruciales, seguridad (control de la violencia) y desarrollo (produccin de la riqueza), emergieron de
procesos de asimilacin, crtica y reelaboracin de experiencias europeas.
Tal como haba sucedido en los Estados de la otra orilla del ocano, durante los siglos XVii y XViii, los Estados latinoamericanos se consolidaron
originariamente en torno a prcticas y normas de control (de la violencia
interna, del territorio, de la poblacin, de los recursos, de la fuerza trabajo),
justifcadas bajo un complejo de ideas.
formaban parte de este complejo dicotomas tales como sociedad/comunidad, centro/periferia, coercin/consenso, Estado/iglesia, virtudes republicanas/intereses comerciales, campo/ciudad, cosmopolitismo/nacionalismo, muy frecuentadas por los pensadores polticos europeos. Estos
fueron los conceptos que marcaron el nacimiento y la consolidacin de las

38 EU-Latin America relations on the eve of the Lima Summit, Press release, MEMO/08/286,

rapid, 6/5/2008. Unin Europea (EU), y Amrica Latina y el Caribe (ALC) son aliados naturales unidos por fuertes vnculos histricos, culturales y econmicos, as como
por una convergencia cada vez mayor de valores bsicos y principios. Este es el principio de una publicacin sobre La asociacin estratgica entre la Unin Europea, Amrica
Latina y el Caribe: un compromiso comn, editada por la Comisin Europea en ocasin de
la Cumbre de Lima en 2008.
39 Bruce Mazlish, Civilization and its contents, Stanford, Stanford University Press, 2005,
p. 26.

72

nuevas arenas polticas nacionales y las agendas de los partidos polticos

que en aquellas operaron.6
A partir de los aos cincuenta del siglo pasado, muchos pensaron que,
tal como haba ocurrido con la creacin de los Estados, las experiencias europeas en el campo de la integracin (entendida como una novedosa forma
de gobernanza) podran incentivar desarrollos similares en la regin latinoamericana, que haba experimentado un auge temprano del pensamiento
federalista vinculado a las luchas por la independencia.7
Sin embargo, esto no ocurri. Los trasplantes del modelo europeo,
aunque aplicados, como en el caso de la Comunidad Andina, con impecable observancia de las modalidades formales, no dieron los resultados
esperados.
Por qu sucedi esto?
Ms all de las diferencias estructurales internas y externas entre pases europeos y latinoamericanos, que empiezan ahora a ser exploradas,8 mi
opinin es que la principal causa de esta imposibilidad ha sido una cierta
confusin entre fnalidades y medios, confusin originada por las propias
mitologas producidas por muchos historiadores de la integracin europea. Normas e instituciones no fueron el objetivo de las comunidades, sino
solo medios (provisorios) para alcanzar fnalidades (cambiantes) que no se
pueden reducir de ningn modo al contenido del artculo 2 del Tratado de
la Comunidad Econmica Europea, donde se proclamaban sus objetivos en
trminos de creacin de un mercado comn.
Cules fueron entonces estos objetivos?
La respuesta a esta sencilla pregunta sigue despertando debates y opiniones contrastantes. Aunque siempre hubo, por parte de las mismas comunidades, mucha ambigedad sobre la naturaleza de sus propias fnalidades, la bsqueda de una respuesta puede empezar, quizs, por la lectura
del prembulo del mismo Tratado de la Comunidad Econmica Europea,
donde se habla de la necesidad de preservar la paz en Europa.

40 Cfr. Oscar Tern, Historia de las ideas en la Argentina, Buenos Aires, Siglo XXi, 2008;
Jos Luis romero, Latinoamrica. Las ciudades y las ideas, Buenos Aires, Siglo XXi, 2008
(ed. orig. 1976).
41 Jos Paradiso y Mariana Luna Pont, Paz y Guerra en la Trayectoria Latinoamericana,
en Universidad e Integracin, vol. 1, n. 1, enero/julio 2003, pp. 35-81.
42 En lo que se refere a la experiencia del MErCOSUr, cfr. Martn Obaya, Crisis en el
MErCOSUr: una interpretacin a partir del proceso de reformas estructurales, tesis de
maestra, Universidad de Bologna, representacin en Buenos Aires, agosto de 2006.

73

Las comunidades no nacieron de un debate poltico sobre su naturaleza

(tal como sucedi, por ejemplo, en el caso de los Estados modernos, con la
Confederacin norteamericana), porque un debate de este tipo no pareca
responder a esta inquietud basilar ms que en forma muy indirecta. fue as
que el debate federalista que precedi y acompa las negociaciones, a
pesar de la profundidad de algunas de sus intervenciones, fue de alcance
limitado en comparacin a los debates de filadelfa y result muchas veces
descolgado de la historia real de la integracin.
Tanto es as que algunos autores, como el italiano Sergio romano, piensan que este carcter ambiguo de la integracin constituira la principal
explicacin de su xito, ya que deja lugar a que cada gobierno la interprete
segn sus propias fnalidades internas.9 La explicacin de romano, por supuesto, deja de lado la cuestin primordial de saber cules fueron las causas
de esta ambigedad (romano solo habla de sus efectos).
Al parecer, haba, en el proceso de integracin, al menos dos elementos
que se entremezclaban.
En lo que se refere a la condicin interna a los pases que negociaban
los tratados, las comunidades nacieron 10 en un momento de delicada consolidacin del carcter democrtico de los Estados europeos, que no solo
salan de una sangrienta guerra interestatal, sino, en algunos casos (como
el de italia), de una guerra civil que pona fn a dos dcadas de regmenes
totalitarios.
Estos regmenes, es importante recordarlo, se haban establecido originalmente bajo las reglas de democracia formal tanto el poder de Hitler
como el de Mussolini no hubieran podido nacer sin el consenso o, al menos,
la aquiescencia, de la mayora de sus ciudadanos (y del rey en italia).
As es que la elite ilustrada de Europa de la posguerra, aquella que
emerga de las luchas de la resistencia, aun cuando en su mayora estas eran
de matriz federalista, sentan que el debate poltico impostergable se tena
que desarrollar en torno al objetivo de las respectivas comunidades polticas
y de las reglas bsicas de las futuras democracias nacionales.
Al mismo tiempo, en lo que refere a la relacin de Europa con el mundo, muchos gobiernos haban sido (algunos todava lo eran) potencias co9 romano la defne como una sorta de passe-partout politico; cfr. Sergio romano,
Guida alla politica estera italiana. Dal crollo del fascismo al crollo del comunismo, Milano,
rizzoli, 1993, p. 55. 10 La Comunidad Europea del Carbn y del Acero en 1951, la
Comunidad Econmica
Europea y Euratom en 1957.

74

loniales. El cosmopolitismo kantiano, una de las grandes fuentes del pensamiento federalista, se poda volver ideolgicamente sospechoso frente a los
ojos de quienes haban sufrido en carne propia la violencia de una dinmica
cuya ltima encarnacin haba sido la de the creation of a universal federation bound by common commercial interests. 11
De modo que, en los difciles momentos de la descolonizacin y sucesiva construccin de Estados independientes, las tres pautas para la conformacin de la federacin mundial kantiana (el republicansimo democrtico,
el confederalismo y el universalismo del comercio y de los derechos) se habran podido convertir fcilmente en un unavoidable imperial setting.12
As, se vuelve muy comprensible el hecho de que la invencin de la
integracin fuera el logro de una elite restringida que no busc excesiva
publicidad en sus intentos ni quiso dar demasiadas explicaciones sobre su
alcance fnal ni sobre los contenidos internos y externos de sus actividades.
Ni, por supuesto, las comunidades hubieran podido nacer en contra de
los Estados, todava en la bsqueda de instrumentos que contribuyeran a
su propio fortalecimiento, despus de las convergentes crisis poltica, econmica y blica. No es casualidad que, despus de un infausto temprano
tentativo (la Comunidad Europea de Defensa), las comunidades nunca se
preocuparan por debilitar el monopolio de la fuerza de sus Estados partes,
a pesar de la patente imposibilidad de estos de garantizar con medios militares la seguridad de sus ciudadanos a lo largo del siglo.
Aunque no se quisieron ocupar de las tareas de control, las comunidades, por otro lado, intervinieron en las cruciales funciones de provisin de
bienestar y desarrollo. A pesar de las divergencias ideolgicas que marcaban los debates internos de los pases involucrados, los padres fundadores
dieron muestra de gran sintona en su anlisis del pasado, lo que result
esencial para garantizar el acuerdo sobre un mnimo comn denominador
de vasto alcance respecto a la futura integracin.
En particular, el hecho de identifcar en la crisis de los aos treinta y en las
modalidades para salir de ella un paso crucial hacia la catstrofe de la segunda
guerra mundial fue un motivo unifcador que permiti encontrar un impor-

43 Anthony Pagden, Lords of the World. Ideologies of Empire in Spain, Britain and France

c.1500-c.1800, New Haven and London, Yale University Press, 1995, p. 187.
Culture and Imperialism, Nueva York, Knopf, 1993, pp. 267-78. Cfr.
tambin, James Tully, Te Kantian idea of Europe: Critical and Cosmopolitan
Perspectives, en Anthony Pagden (ed.), Te Idea of Europe. From Antiquity to the
European Union, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, pp. 331-358.

44 Edward Said,

75

tante acuerdo sobre: 1) lo que se tena que evitar en el futuro para que las
guerras comerciales no se convirtieran en guerras militares; 2) las responsabilidades de la guerra pasada (debate que haba impedido, en la visin keynesiana,
la recuperacin econmica despus de la primera guerra mundial).13
Al mismo tiempo, el temor a que la integracin europea pudiera ser interpretada como una reproposicin, bajo nuevas formas, de aquel jus publicum
europeum que haba regulado, en la versin schmittiana,14 las relaciones entre
Estados europeos en el largo periodo que separa el siglo XX de las primeras
conquistas espaolas y portuguesas, hizo que la poltica exterior y, ms bien, la
poltica militar, se convirtieran en un verdadero tab de la integracin. Desde
los setenta se comenz a hablar de Europa como potencia civil mientras que
la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) se encarg de restarle el carcter de amenaza al rearme de los pases europeos, en particular al
de la repblica federal Alemana.
Si la puesta en comn de sus recursos militares bajo un federador externo fue una premisa importante de la integracin europea, as lo fue tambin
la decisin de negociar conjuntamente cualquier medida referida al comercio (hacia adentro y hacia fuera).
La decisin crucial de las negociaciones para la integracin europea, sin
embargo, no fue tanto aquella relativa a la creacin de una zona de libre comercio (y, eventualmente, de una unin aduanera). Esta no hubiera requerido una decisin poltica de amplio alcance, pudiendo lograrse con menor
esfuerzo (tal como lo quera Gran Bretaa) a travs de una organizacin
liviana, de coordinacin ms que de integracin, como fuera el caso de la
European Free Trade Area.
La decisin de mayor trascendencia, aquella que sustent la verdadera
integracin y que fue motivo del abandono de las negociaciones por parte
de la misma Gran Bretaa, tuvo que ver con la vinculacin del proceso de
institucionalizacin de las negociaciones en el tema de la liberalizacin
comercial (integracin negativa) con la puesta en marcha de una poltica
comn en agricultura.
La coincidencia de objetivos sociales y polticos (apoyar a una clase social cultural y polticamente conservadora, que constitua una reserva de

45 Cada pas pudo elegir los tiempos y las modalidades del debate sobre su propia respon-

sabilidad y, por supuesto, Alemania, hasta ahora, ha sido el pas que con conciencia
civil ms acertada ha tratado de enfrentar esta cuestin.
46 Carl Schmitt, El Nomos de la tierra en el Derecho de Gentes del Jus publicum europaeum,
Granada, Editorial Comares, 2002 (ed. orig. 1950).

76

votos para los gobiernos centristas y limitar su abandono de las zonas rurales) y estratgicos (mantener en Europa un nivel de autoabastecimiento
agrcola) sobre los cuales todas las fuerzas polticas en el gobierno de los
Estados miembros coincidan, fue la premisa para la creacin de una dinmica integradora de gran alcance.
La idea de alejar de las arenas polticas nacionales toda discusin sobre
lo que pronto se hubiera transformado en la primera poltica de cohesin
social ante litteram, trasladndola a Bruselas, permiti evitar discusiones
polticas internas que hubieran sido confictivas en el clima vigente de aguda polarizacin. Y permiti decidir, en base a una convergencia de los seis
pases sobre cuestiones sociales y estratgicas contundentes, una poltica en
abierto contraste con los supuestos liberales proclamados como base de la
misma integracin.
As, quienes ven los pilares de la integracin europea en el acuerdo
geopoltico entre francia y Alemana (los realistas), en su ideologa librecambista (los liberalgobernamentalistas) o en el xito de sus instituciones
(los institucionalistas), no logran entender la verdadera naturaleza del proceso de integracin.
El acuerdo sobre el cual se fundamentaron las comunidades no fue entre
francia y Alemania, sino entre las necesidades de los agricultores franceses,
protegiendo sus productos de la competencia externa, y aquellas de la industria alemana, procurndole mercados prometedores.
La integracin no naci entonces de una visin doctrinaria compartida
en torno al tema de un desarrollo econmico de corte liberal, sino ms bien
de un acuerdo fatigosamente alcanzado, y en permanente renegociacin,
sobre un tema de alta incidencia poltica y social a pesar, y no como consecuencia, de la letra de los tratados.
Alemania, con su contribucin al presupuesto comunitario, fnanci la poltica social francesa favorable a sus agricultores; francia, con su bienestar, le
ofreci a Alemania un mercado para sus productos industriales. Lo que habra
sido, en la arena francesa, un juego redistributivo de suma cero entre agricultores y obreros, se transform, en la arena europea, en un win-win game entre el
sustento de los precios agrcolas y la liberalizacin de los mercados.
Quienes, al fnal, pagaron (y pagan todava) el grueso del apoyo a los
precios agrcolas fueron los ciudadanos alemanes a travs de la contribucin de su pas al presupuesto comunitario. Este precio no pareca en aquel
entonces excesivamente alto, porque no solo garantizaba mercados seguros
sino, sobre todo, legitimidad poltica al nuevo gobierno.
11

Una de las pruebas ad adversum de la pertinencia de esta interpretacin

est en los repetidos fracasos que enfrentaron, a travs de los aos, quienes
quisieron reproducir la integracin basndose en elementos geopolticos,
doctrinarios e institucionales, sin comprender los equilibrios sociales y polticos que la sostenan.
Es as que el intento real de comprender el fracaso de la exportacin
del modelo europeo nos lleva fatalmente a plantear dos tipos de preguntas
incmodas sobre la naturaleza de la UE y su futuro: el primero se refere a
los equilibrios polticos y sociales que sostuvieron sus comienzos y que
podrn sustentar, maana, su consolidacin. El segundo tiene que ver con
su poltica exterior, cuya naturaleza tendra que ser cuidadosamente defnida, para impedir que, aun sin quererlo, a nuestros ojos Kant se convierta
en Schmitt.
Un actor internacional malgr soi: la Comisin

Tal como nos recuerda un reciente anlisis patrocinado por la misma

Comisin sobre La imagen externa de la UE, existe una profunda brecha
entre la auto-representacin de la UE y las distintas imgenes basadas en
percepciones externas []. En particular, aunque la UE es percibida como
una oportunidad estratgica, un modelo de integracin regional y un posible counterbalance de los Estados Unidos, el informe advierte que est vista
tambin como un actor cuya poltica est infuenciada fuertemente por sus
propias preocupaciones de seguridad; un actor neo-liberal en su actitud frente
al mundo; un poder proteccionista. Todas estas imgenes, segn la autora,
cuestionan la auto-representacin de la UE como un actor solidario. Sigue
la autora sealando que sorprendentemente, no podemos encontrar mucha
evidencia sobre la UE vista como un poder normativo que exporta los valores
universales de la democracia y los derechos humanos.15

15 El trabajo estuvo mayormente basado en encuestas y entrevistas semi-estructuradas a

grupos relevantes de personas involucradas en las relaciones entre sus respectivos pases
y la UE (por ejemplo, elites polticas, opinin pblica, la prensa y la sociedad civil organizada) y la cobertura de prensa de estas relaciones. Para la cita, cfr. Sonia Lucarelli
(director of research), Te external image of the European Union, forum on the Problems
of Peace and War-GArNET Jointly executed research project 5.2.1, research report,
GArNET working paper 17/2007, p. 8.

78

Al adoptar polticas concretas que no se corresponden con su retrica,

la UE parece estar perdiendo su legitimidad como poder civil novedoso a
nivel internacional.16
Lo ocurrido en estos ltimos aos en el marco de las negociaciones
entre la UE y el MErCOSUr parece respaldar este juicio. Siendo la UE el segundo socio comercial y el primer inversor de los pases latinoamericanos, y
considerando que solo un pequeo porcentaje del total de las exportaciones
europeas se dirige a estos pases, esta no ha logrado convencer a los pases
del MErCOSUr de que aceptaran sus condiciones.
Quien haya intentado deducir de la posicin asimtrica de los dos
partners en el campo comercial un soft power de Europa hacia sus socios
latinoamericanos est condenado a la desilusin, aun ms en un momento
en el que surgen en el contexto internacional otras interesantes opciones
comerciales para Amrica Latina.
Cuando la delegacin de la UE se sienta en la mesa de negociaciones
con el MErCOSUr, no tiene la ventaja que tenan, por ejemplo, en el caso
de la Argentina, los representantes del reino Unido cuando negociaron los
acuerdos roca-runciman en 1933. En aquel entonces, la aceptacin
argentina a las propuestas britnicas no se debi de ninguna forma a la
adhesin ideolgica a un principio terico, 17 sino ms bien, a las nuevas
condiciones de proteccionismo en Gran Bretaa as como a la Preferencia
imperial y a la preservacin de los vnculos polticos y econmicos entre
los dos pases que se haban ido fortaleciendo desde los tiempos fnales
de la Colonia.18
Por otro lado, hoy en da, el desarrollo econmico de un pas como Argentina
est, al menos en parte, basado en grupos econmicos, nacionales e internacionales que, por su propia historia, as como tambin por su cultura poltica, no

47 Un poder civil que no pudo desarrollar todas sus potencialidades bajo el rgimen de la

guerra fra, aplastado por un bipolarismo militarizado que no dejaba mucho espacio
para visiones alternativas, pero que ahora podra con mejor suerte constituir la base de
una novedosa presencia internacional de la Unin.
48 El acuerdo rompa con la adhesin previa de Gran Bretaa a las reglas del librecam bio, que tenan partidarios en la misma Argentina. Por esta razn, dimitieron en aquel
entonces el ministro de Hacienda, Alberto Hueyo, y el ministro de Agricultura, Di
Tommaso, siendo el acuerdo apoyado por el canciller Saavedra Lamas.
49 Cuando, en el momento del colapso de la monarqua espaola, la intervencin de la fota
mercantil inglesa permiti romper con el monopolio mercantil de Espaa y logr consolidar un comercio de doble va con Gran Bretana; cfr. O.Tern, o. cit., pp. 30-31 y pp. 232235; Jorge fodor y Arturo OConnell, La Argentina y la economa atlntica en la primera
mitad del siglo XX, en Desarrollo Econmico, vol. 13, n. 49, abril-junio 1973, pp. 1-67.

79

tienen una vinculacin institucional u orgnica, sino aleatoria, con los gobiernos; algunos, adems, estn en abierto contraste con este.19
Estas diferentes, pero convergentes, debilidades no le dan ni a la UE ni
al Gobierno argentino la fuerza para imponer recprocamente cambios, ni
para afojar las oposiciones internas a eventuales concesiones.
As es que no deberan de extraarnos las difcultades que las negociaciones comerciales entre la UE y MErCOSUr enfrentan desde 2004, y
que no se podrn resolver ms que con una actitud de pragmatismo y mediante pequeos pasos. Tampoco tendramos que sorprendernos de que
Brasil y otros pases de Amrica Latina, entre los cuales se encuentra desde hace poco Argentina, hayan preferido la norma japonesa de TV digital
(Integrated Services Digital Broadcasting, (iSDB)) a la europea (Digital Video
Broadcasting - Terrestrial), muy promovida por la Comisin durante las visitas de sus representantes al exterior.20
Ms que ejercer un provechoso soft power, la poltica de la UE corre el
riesgo de ser percibida como una nueva instancia de soft imperialism, llevada
a cabo bajo el pretexto de normas civiles y una agenda internacionalista
liberal.21 Segn algunos observadores, sera precisamente frente a este
imperialismo que algunos pases reaccionaran ahora, por medio de una
desconocida rigidez en temas comerciales.
Es realmente as? La defnicin es sugestiva, pero poco se corresponde
con una realidad donde:
50 si no la UE en su conjunto, los ex Estados colonialistas que la conforman
son muy conscientes de la necesidad de evitar una poltica que, bajo las
formas del cosmopolitismo kantiano, pueda afectar la sensibilidad de
terceros pases;
51 nadie ignora que, como recordaba el gran vocero de las virtudes pacifcadoras del comercio, Montesquieu, el comercio es llevado adelante
muchas veces por agentes privados que no miran ms all de su propio
inters, creando entonces efectos negativos en las relaciones entre
pases.

52 Luciana Gil, Las dinmicas polticas en la integracin regional. El rol del sector privado

argentino en los orgenes del MErCOSUr, tesis de maestra, Universidad de Bologna,

representacin en Buenos Aires, diciembre 2007.
53 Cfr. Newsletter OBREAL, varios nmeros, 2008.
54 Bjrn Hettne y fredrik Snderbaum, Civilian Power or Soft imperialism? Te EU as a
Global Actor and Te role of interregionalism, en European Foreign Afairs Review,
2005, vol. 10, n. 4, pp. 535-552.
80

No por casualidad, desde el principio de los sesenta, Stanley Hofman,

gran conocedor de rousseau y de las relaciones internacionales, no dudaba
en poner en guardia a Europa contra los efectos nocivos (y no positivos) de su
futuro aumento de poder en trminos econmicos: the very prospect of
wealth and power which attracts members and applicants to the European
community, escriba en 1963, also turns so succesful an enterprise into an
added cause of tension and fear in World politics as a whole.22
No necesitamos ser rousseaunianos estrictos para ver que el poder econmico y los medios para consolidarlo y aumentarlo son muchas veces la
causa de tensiones internacionales23 y, en el caso de la Unin Europea, la
accin de sus grupos de inters puede llegar hasta infuir de manera sumamente negativa en su legitimidad poltica en tanto que novedoso actor de
la escena internacional.
Por ejemplo, cmo puede la Unin Europea, la segunda potencia mundial en trminos de gasto en materia de defensa (en valor absoluto, la mitad
de los desembolsos realizados por los Estados Unidos), decirse portadora
de un nuevo modelo de poder civil cuando las industrias blicas de algunos
de sus Estados miembros han incrementado desde 1999 las ventas de armas
y, ms an, cuando sus principales compradores son pases subdesarrollados24?
No cabe duda de que la insistencia de la Comisin Europea en focalizar
su atencin en temas de comercio y de proteccin jurdica a las inversiones
a la hora de hablar de relaciones exteriores, termin, en estos ltimos aos,
por crear un cierto malestar en pases terceros, que se agudiz en el caso de
Amrica Latina, una de las regiones del mundo a la que la UE destina las
sumas ms bajas de ayuda al desarrollo en trminos absolutos.25

55 Stanley Hofmann, Rousseau on War and Peace, en id. (ed.), Te State of War. Essays on

the Teory and Practice of International Politics, New York, frederick A.Praeger, 1968 (iii
ed.), p. 85. El libro reproduce un artculo publicado en junio del 1963 en la revista
American Political Science Review.
56 La concurrence et les changes sont-ils une source de discorde invitable et dans tous
les pays du monde les habitants nont-ils-pas exist avant le commerce, preuve invincible
quils y pouvaient subsister sans lui?, en Que l tat de guerre nait de l tat social, en Ecrits
sur lAbb de Saint-Pierre, en Oeuvres compltes, vol. iii, Pars, Gallimard, 1964, p. 604.
57 Veer SIPRI Yearbook 2008. Armaments, disarmament and international security, 2008,
Oxford, Oxford University Press, 2008. Me permito de reinviar tambien a mi To be
or ought to be: that is the question of European security, en European Foreign Afairs
Review, 14, 2009, pp. 565-590.
58 Cfr. Martin Obaya, Cooperation between EU and MERCOSUR, en Ariane Ksler y Martin

81

Podra la Comisin actuar de un modo distinto? Por ahora no.

59 La Comisin, al igual que todas las instituciones, tiene una agenda interna importante, cuyo primer objetivo consiste en su propia consolidacin
institucional, vis--vis los Estados y las otras instituciones de la UE.
60 Por eso, su primer compromiso es el de hacer hincapi en las competencias que legalmente posee con exclusividad, sin intentar avanzar demasiado en reas en donde las competencias sean compartidas, lo que
podra generar difcultades con los Estados miembros.
61 Para disminuir las probabilidades de este tipo de confictividad, la
Comisin tiende a ocuparse principalmente de comercio (mientras que,
por ejemplo, las actividades referidas a la ayuda al desarrollo, cultura y
ciencia y tecnologa son compartidas con los Estados).
Zimmek (eds.), Global voices on regional integration, Zentrum fr Europische
integrationsforschung, Bonn, 2007, pp. 153-162. Las cifras actualizadas son las siguientes:
2004
2005por regiones
2006(2004-2008)
2007
2008
Evolucin de la cooperacin exterior discriminada
Fondos comprometidos
Europe
996 (en millones
1,144 de euros)
1,532
Africa
2,910
4,143
3,806
North of Sahara
480
503
543
South of Sahara
2,428
3,640
2,867
regional
2
1
396
America
609
605
759
North & Central
317
331
505
South
230
211
214
regional
63
62
40
Asia
1,357
1,641
1,852
Middle East
398
420
587
South & Central
517
858
831
far East
391
214
347
regional
52
149
88
Oceania
52
87
32
Bilateral unallocated
1,172
1,189
1,245
ODA Multilateral Aid, Total
441
479
605
7,538
Total ODA
9,287
9,832

1,565
3,687
521
3,113
53
820
387
334
100
1,728
743
739
164
81
141
1,586
431

2,093
5,272
546
4,726
642
329
312
2
1,946
735
886
233
91
19
1,677
366

9,959

12,014

fuente: European Commission, Annual Report 2009 on the European Communitys Development and
External Assistance Policies and their Implementation en 2008, 2009.

82

4. Para disminuir las probabilidades de conficto con otras instituciones comunitarias, en primer lugar el Parlamento Europeo (PE), cuando existe
algn contraste sobre temas en los cuales este ltimo tiene algn poder
como en el caso de la prctica del droit de rgard en lo que se refere a la
utilizacin de los recursos fnancieros del instrumento de Cooperacin
al Desarrollo (iCD), la Comisin tender naturalmente a aceptar las modifcaciones propuestas por el Parlamento en los casos que no considere
prioritarios en su agenda.
As es que, por ejemplo, parece haberse suspendido el proceso de formulacin/decisin/fnanciacin de la creacin de diez centros de estudio UEMErCOSUr, que integraban la prioridad 3 del programa indicativo regional (Esfuerzos para consolidar y aumentar la participacin de la sociedad
civil, el conocimiento del proceso regional de integracin, la comprensin
y la visibilidad mutuas) y cuya implementacin tendra que haber comenzado en 2008.26
Desde hace mucho tiempo, el PE, con independencia de sus mayoras
polticas, se ubica a la izquierda de la Comisin en temas de poltica
exterior. En lo que se refere al ejemplo citado, por un lado, desde el
Parlamento, se plante que estos gastos no podan recaer en la categora
de cooperacin al desarrollo, siendo esta primariamente entendida como
lucha contra la pobreza. Por el otro, el tema de los centros de estudio pareca ser marginal en la agenda de la DG rELEX, por no hablar de Europeaid
y DG Trade, ya que responda ms a intereses difusos (aumentar el conocimiento y la conciencia sobre el proceso de integracin regional) o de
lobbies marginales (las universidades de los pases del MErCOSUr) que a
intereses de grupos de inters afrmados en Bruselas.
Por otro lado, por encontrarse muchos pases de Amrica Latina fuera
de la categora clsica de pases subdesarrollados, no parece extrao que
no sean muy favorecidos a la hora de reclamar ayuda al desarrollo. El instrumento iCD, entonces, se revela inadecuado para fortalecer los vnculos
que hasta ahora han permitido defnirlos como aliados naturales.
Desde este punto de vista, parece muy apta la sugerencia incluida en
una reciente comunicacin de la Comisin de extender a algunos pases

26 Cfr. Comisin Europea, Documento Estratgico regional-MErCOSUr, 2007-2013, 02

de agosto de 2007 (E/2007/1640), p. 42.

83

de Amrica Latina el instrumento para los pases industrializados (iPi+). 27

Lo que ser interesante ver es cules sern los criterios para elegir los
campos en los que estos instrumentos tendrn alguna incidencia y, sobre
todo, cmo sern logrados: sobre el fundamento de un anlisis complejo
del pasado o en base a ideas extemporneas e intereses cortoplacistas.

27 Comunicacin de la Comisin al Parlamento Europeo y al Consejo. La Unin Europea

y America Latina: Una asociacin de actores globales, Bruselas, 30 de septiembre 2009,
COM (2009) 495/3.

84

 Notas sobre las peculiaridades del bilateralismo

__________________________latinoamericano-europeo
Roberto Durn

Roberto Durn es profesor e

investigador en diplomacia
multilateral y teoras de la poltica
internacional, instituto de Ciencia
Poltica, Pontifcia Universidad
Catlica de Chile. Profesor de
negociacin diplomtica y
comercial en la Academia
Diplomtica de Chile Andrs
Bello.

Los nexos formales entre las sociedades latinoamericanas y los pases de la

Unin Europea se inician durante el periodo en que se afanza la mundializacin
del sistema econmico de mercado y se
precipitan los procesos de redemocratizacin poltica en varias regiones del mundo.
Entre la ltima dcada del siglo XX y los
dos primeros tercios del decenio siguiente,
los gobiernos de pases desarrollados y de
los pases en vas de desarrollo privilegiaron al unsono la expansin del comercio
exterior estimulando la expansin de exportaciones y la proliferacin de mercados
importadores. El crecimiento econmico
depende del grado de insercin de las
economas en un sistema econmico-comercial crecientemente globalizado, en el
cual predominan las ventajas y los procedimientos competitivos, multilateralmente aceptados y unilateralmente implementados. La clsica visin comparativa
del intercambio comercial cedi ante una
masiva presencia de polticas macroeconmicas marcadas por la competitividad
y la productividad, con fuertes implicaciones en el rediseo de la teora econmica y
en las concepciones referidas al desarrollo
socioeconmico de las sociedades.1

Algunos supuestos tpicos de las polticas monetarias, por ejemplo, debieron redefnirse al mo-

85

La preponderancia de una economa internacional enmarcada en concepciones liberales, la seguidilla de cambios polticos internos que favorecan la implantacin de regmenes polticos democrtico-representativos y
la ausencia de ominosas tensiones a las que indujo el sistema poltico internacional durante ms de cuarenta aos fueron los tres pilares en torno a
los cuales se incub el nuevo contexto de la poltica internacional, un nuevo
estilo en las relaciones entre Estados-naciones y una renovada acepcin de la
cooperacin internacional. Los estrechos nexos entre las economas acerc a
sociedades que experimentaban destrezas similares, fueran estas sociedades
desarrolladas o no. Concomitantemente, la diplomacia multilateral recuper
mayor prominencia, homologable a la observada en los aos sesenta del siglo
XX, periodo durante el cual se crearon infuyentes organizaciones multilaterales. En el contexto de los aos noventa, en estas ltimas se intent recomponer la trama institucional y estimular nuevos mbitos de accin.2
El optimismo post guerra fra tambin marc la cooperacin europea,
probablemente con mayor profundidad y alcance que otros procesos regionales. Aunque el origen de la Unin Europea se engarza con los intrincados
debates institucionales de los aos ochenta y el encaminamiento de una voluntad poltica comunitaria bastante visible, cabe preguntarse si este proceso
habra sido el mismo si no hubiera prosperado el Tratado iNf 3 de Ginebra,
a fnes de 1987. El fn de la confrontacin Este-Oeste es el hito que incrementa la confanza poltica regional y la feliz implementacin de este
tratado induce a los pases europeos a validar el denominado Espejismo
1990, primer esbozo del Tratado de Maastricht tiempo despus.
Por su lado, la dura experiencia del conficto centroamericano de 1979-1985
y la compleja redemocratizacin poltica de los aos ochenta remodelaron los
principios y la modalidad de la cooperacin poltica latinoamericana. Se saba
mento en que las economas en desarrollo se abrieron a nuevos mercados, bastante ms exigentes. El paso de economas mono-exportadoras a pluri-exportadoras y la presin competitiva de
nuevos mercados importadores impuso una disciplina econmica interna que tuvo resultados
dismiles en esos pases. Por su lado, un nuevo tenor en la competitividad entre las economas
desarrolladas o industrializadas reorden sus prioridades de inversin, orientndolas hacia el
largo plazo y reconfgurando sus sistemas fnancieros. La no adaptacin de estos ltimos trajo
consigo una crisis de envergadura a fnes del 2007, cuyos efectos perduran dos aos despus.
62 La reestructuracin de la Organizacin de Naciones Unidas y la proyeccin del GATT al ponerse en marcha la Organizacin Mundial del Comercio ambas en los aos noventa son los
casos ms relevantes en este respecto.
63 Tratado iNf: intermediate Nuclear forces Treaty, Ginebra, noviembre de 1987. Acuerdo que
puso trmino a la Confrontacin Este-Oeste, tambin denominada guerra fra (1947-1987).

86

que la rigidez de no pocos instrumentos jurdicos y la escasa voluntad poltica

de los pases difcultaron ostensiblemente la consecucin de acuerdos durante
ms de veinte aos. El tenor de estas nuevas experiencias puso de relieve la importancia del dilogo en los temas de seguridad regional, al mismo tiempo que
la reorientacin del comercio exterior de las economas reconfgur el sentido
de la cooperacin regional. De esta manera, las negociaciones comerciales indujeron modalidades ms pragmticas, provistas de acuerdos reales y con metas
alcanzables, teniendo a la vista la cantidad y calidad de recursos.
En ambos casos la redefnicin del sentido de la cooperacin regional
fue el resultado de un proceso poltico. El surgimiento del Grupo de ro de
Janeiro es la proyeccin del Grupo Contadora, del mismo modo que la frma del Tratado de Maastricht ocurre en un contexto europeo polticamente
ms distendido. Si algo es homologable en estos dos procesos es la confabilidad que irradian sus respectivos nuevos contextos polticos, a partir de los
cuales emanan los alicientes que constituyen una instancia para el dilogo
poltico permanente entre la Unin Europea y Amrica Latina en el seno
del Grupo de ro. Al mismo tiempo, ello facilit la ejecucin de acuerdos
de tercera generacin en materia de cooperacin al desarrollo entre algunos
pases europeos y varias economas latinoamericanas.
Siguiendo el esquema de Karl Deutsh, 4 la profundidad de un esquema
de integracin depende de cun amalgamada sean los mecanismos de cooperacin. Tales mecanismos son temporal, institucional y espacialmente
evaluables mediante indicadores de amalgamiento.5 En algunas acepciones,
el amalgamiento de Deutsch consiste en auscultar el grado de supranacionalidad de las instituciones de cooperacin, esto es, en qu proporcin y/o
en qu mbitos de accin la disminucin de soberana nacional es compensada por instancias supranacionales reconocidas. Para otros, el amalgamiento se refere a consensuar la obligatoriedad de acuerdos multilaterales,
sin que estos impliquen la creacin de nuevas instituciones, por cuanto el
efectivo cumplimiento de acuerdos est supeditado al de la voluntad poltica interpuesta por los gobiernos. A grandes rasgos, el tipo de cooperacin e
integracin de la Unin Europea (UE) correspondera a la primera acepcin,
mientras que la segunda se acercara ms a la realidad latinoamericana.

64 W. Deutsch, Karl, Nationalism and its Alternatives, Praeger, Nueva York, 1969; Te Analysis of
International Relations, Prentice-Hall inc. Division of Simon and Schuster, Nueva York, 1988.

65 Tales indicadores han dado lugar a un intenso debate. Cfr. Hass, Michael, Polity and Society:
Philosophical Underpinnings of Social Science Paradigms Praeger Publishers, Nueva York, 1992.

87

Un supuesto esencial del proceso europeo sera la construccin de instancias u organizaciones supranacionales y en tal sentido habra un acendrado consenso entre sus pases miembros. Los buenos resultados de un
sistema aduanero integral, las recurrentes coincidencias entre las economas
ms infuyentes del mbito europeo, la similitud de objetivos poltico-estratgicos en lo que atae a la seguridad mundial y continental y una visin
compartida del destino poltico y diplomtico europeo despus del Tratado
de Lisboa del 2007 consolidan ampliamente esta acepcin. El acercamiento
hacia Amrica Latina y los pases caribeos se inscribira en la agenda de
la poltica mundial de la Unin Europea, aunque no se tenga certeza si tal
postura es prioritaria u ocupa un lugar sencillo en su aproximacin global
hacia la comunidad en vas de desarrollo.
Por el lado de Amrica Latina y el Caribe (ALC), no se vislumbra que
los acercamientos formales de sus pases preconicen un estatus comunitario
superior al cumplimiento de metas o fnes convenidos multilateralmente.
La temtica supranacional cuando es el caso es abordada de manera
elptica, por cuanto su mera mencin genera posturas encontradas entre
sus gobernantes y entre los distintos estamentos de la clase poltica de cada
pas. En rigor, tal desencuentro evidencia las consabidas carencias estructurales, los an insolubles problemas bsicos que asolan a cada una de sus
sociedades. De ah que la insistente retrica en torno a una compartida
identidad regional histrica y cultural innegable empricamente suena
ms a remiendo discursivo y menos a conviccin real. Ello incide en que
hoy en da la supranacionalidad sea un tpico diplomticamente inoportuno y polticamente inabordable.
El acercamiento ALC-UE es estratgicamente pertinente, en la medida en
que refuerza la credibilidad de sus regmenes polticos democrtico-representativos ante la comunidad internacional, conllevando un mejoramiento
en la calidad de sus respectivas democracias y promoviendo polticas de
desarrollo socioeconmico efciente y equitativo. Por otro lado, la diversifcacin de nexos y/o acuerdos diplomticos con otros bloques contrapesa
al menos hipotticamente la perenne infuencia diplomtica, polticoestratgica y econmica-comercial de los Estados Unidos. Adems, tal diversifcacin se aviene con la tnica de las relaciones comerciales impulsada
por la lgica globalizadora de la OMC, de la cual los pases ms desarrollados son activos partcipes. Con todo, la aproximacin de los pases de ALC
hacia la UE es necesariamente asimtrica, por cuanto subyace entre los pri-

88

meros la urgencia por acceder a mayores y estables mercados importadores,

toda vez que ello implica mejorar el resultado del intercambio de bienes y
servicios con esas economas. No es el mismo caso para las economas
europeas, las cuales taxativamente privilegian el intercambio comercial con
sus homnimas emergentes en Asia y Oceana, junto con mantener un especial nfasis en sus relaciones transatlnticas con la economa norteamericana. El tratamiento de sus vnculos con la comunidad ALC es residual,
aunque haya ocasiones en que se excepten los nexos con Brasil y Mxico.
Cualquiera otra excepcin que las hay y las ha habido es meramente
puntual, por cuanto no altera el estatus que ocupa la comunidad ALC entre
las prioridades comerciales, polticas y diplomticas de la UE.
Lo anterior no contraviene que la UE acoja con beneplcito su aproximacin hacia la comunidad ALC, algo perceptible o entendible por razones
igualmente estratgicas.6 Conforme se afance la estructura organizacional
de la accin exterior de la Unin Europea entre el 2010 y el 2011, es altamente probable que el diagnstico de las necesidades y urgencias comunitarias en materia de poltica exterior y de cooperacin va a redisearse
integralmente y habr que ver en qu plano quedan las relaciones con la
comunidad ALC. De ah podra inferirse un nuevo estilo en la asimetra de
la relacin, dado que la mantencin o cambio en el estatus de este vnculo
bilateral no solo depender de los que decida o haga la UE al iniciarse la
segunda dcada del siglo XXi, sino tambin y ahora con ms fuerza que
hace veinte aos del esfuerzo comunitario de los pases de ALC.
En los proyectados nuevos mecanismos institucionales de la accin exterior de la Unin Europea hay tres elementos a tener en cuenta. El primero es lo que toca a la confguracin organizacional del servicio exterior de la
UE, con nuevas atribuciones y ms autonoma de las instancias que en este
momento son las que tienen mayor injerencia en el quehacer externo de la
UE, esto es, el Consejo Europeo y la Comisin. Por lo pronto, el Tratado
de Lisboa sugiere una ms estrecha coordinacin entre las Comisiones de
trabajo exterior del Parlamento y este novel servicio exterior. As, es altamente esperable que el rediseo y el nuevo estilo de accin de uno de los
6 Hay apreciaciones diferentes. Algunos autores sostienen que la postura de la UE hacia la
comunidad ALC es una accin generalizada, que se acta como un todo. Otros sostienen lo
contrario y as se explican los tratamientos otorgados al MErCOSUr, a la institucionalidad
centroamericana de integracin y en otro momento a la Comunidad Andina, adems de los
acuerdos bilaterales con Mxico y Chile. Es pertinente preguntarse si estas diferencias se
mantendrn vigentes una vez reinstitucionalizada la accin exterior de la UE.

89

otrora pilares de la construccin europea la poltica exterior y de seguridad comunitaria dependa ms del producto del debate parlamentario y
menos del rol decisivo atribuido al Consejo Europeo y/o a la Comisin.
Ello por cuanto est de por medio el debate de ideas y planteamientos que
involucran a las instancias representativas de los ciudadanos europeos. En
este sentido, la poltica y el servicio exterior de la UE se conciben en los trminos de una poltica pblica y no como decisiones emanadas de polticas
burocrticas. Y, ciertamente, este no es un tpico menor, ya que una de los
esperados debates deber referirse al rol que compete a la UE en los diferentes planos de la poltica mundial. Hay que recordar que en el G-20 hay
una representacin directa de la Unin Europea, como miembro pleno de
un organismo multilateral que, hoy por hoy, es el que rene homologablemente a economas desarrolladas y emergentes. Si los pases europeos que
hoy tambin lo conforman acordaran renunciar su presencia en favor de la
representacin de la UE, ese sera un paso de envergadura en la presencia
y accin directa a la que accedera la Unin Europea en los procesos decisionales de la economa mundial. Del mismo modo, un tpico tan sensible
como la seguridad y defensa comn de la UE pone de relieve las opciones
organizacionales que se tienen ante un determinado diagnstico de la situacin poltico-estratgica mundial y regional. indudablemente, los actuales compromisos militares y diplomticos acordados en el seno de la OTAN
debern reactualizarse, con lo insondable que son las peculiares relaciones
transatlnticas de la UE con los Estados Unidos. La postura comunitaria
frente a las amenazas del terrorismo internacional y la presencia de fuerzas
militares europeas en el conficto afgano es otro par de acpites que tensiona crecientemente los debates ciudadanos en la UE. Esto nuevamente trae a
colacin la presencia e injerencia de la OTAN en la seguridad europea, tema
que promete no seguir siendo obviado. En la medida en que recaigan sobre
el Parlamento atribuciones ms explcitas en los objetivos y procedimientos
de la poltica exterior comunitaria, es muy posible que se revise integralmente el papel asumido por la OTAN en estos asuntos. Habiendo sido un
tpico una y otra vez cooptado por instancias o intereses organizacionales,
su prxima e ineludible puesta en escena inaugurar un nuevo mbito en la
compleja construccin de una nueva Europa.
Un segundo tema tiene relacin con los rasgos asincrnicos del comercio
e intercambio de bienes y servicios de los pases de la comunidad ALC y las
economas de la UE. Por ejemplo, hay una abierta disonancia entre las com-

90

probadas posturas proteccionistas de varios pases europeos respecto de la

importacin de bienes agropecuarios procedentes de pases sudamericanos.
Aunque el subsidio agrcola europeo es una prctica extendida y aceptada
en la gran mayora de las economas europeas, al ponerse en marcha una
plyade de procedimientos discriminatorios y anti-competitivos queda claro que ello ms bien obedece a conveniencias corporativas y bastante menos
a la mantencin de las tradiciones rurales que muchos pases europeos se
empean por conservar. Por lo pronto, la discriminacin en los precios de
compra por parte de los importadores europeos se aplica al incrementar
arbitraria e inopinadamente los derechos de las exportaciones sudamericanas, mientras se mantienen invariables las condiciones para con el mismo
tipo de exportaciones provenientes de pases de raigambre anglosajona en
Asia del Sur y Oceana. Esta poltica ha sido igualmente aplicada a las importaciones frutcolas sudamericanas, as como a determinados productos
tropicales. En la medida que el intercambio comercial entre las economas
de la UE y sus homnimas de la comunidad ALC revela condiciones defcitarias para las segundas, la aplicacin de medidas recprocas hacia las
importaciones europeas son difcilmente conducentes. Las denuncias ante
la OMC absorben el tiempo que no tienen los exportadores sudamericanos,
prolongando en el tiempo estos procedimientos sumamente reidos con la
libertad de comercio. A la postre, se trata de una desigualdad tpicamente
estructural, por cuanto son decisiones unilaterales que tienen muy menguada capacidad de contra-reaccin y, por ende, una tambin escasa capacidad
de negociacin. Hay mucho que analizar y concluir sobre las decisiones
unilaterales que implementan algunos pases importadores y los procedimientos de libre competencia que sugiere la OMC. Entre las muy duras
enseanzas que depara la crisis fnanciera internacional desencadenada a
fnes del 2007 est un imprescindible reforzamiento de la regulacin estatal
en las decisiones macroeconmicas. Un escenario con tales caractersticas
otorgara a los aparatos estatales de las economas desarrolladas como las
europeas un sinnmero de nuevas potestades, las que aplicadas al comercio bilateral con economas menos desarrolladas dara lugar a nuevas crisis
y confictos.
finalmente, un tercer mbito del cual tendr que hacerse cargo la nueva
institucionalidad del servicio exterior de la Unin Europea se refere a la
forma en que estos nuevos mecanismos subsumirn los intereses particulares de los pases de la UE en asuntos de poltica y relaciones interna-

91

cionales. Ciertamente, no ser para nada fcil defnir los parmetros de

una poltica exterior comunitaria, habida cuenta que deber considerarse
la convergencia de tantas posturas nacionales. Al poner en primera lnea
determinadas urgencias y prioridades, indudablemente pasarn a llevarse
intereses, posturas o expectativas arraigadas en el inters nacional de varios pases miembros, independiente de cun infuyentes sean. Es complejo
imaginar a esta nueva instancia comunitaria dictaminando polticas sobre
asuntos centroafricanos pasando por encima de arraigadas posturas de la
diplomacia francesa, del mismo modo que inimaginable un veto de la UE
sobre decisiones adoptadas por la Commonwealth. Tampoco es plausible una
indiferencia de las naciones blticas ante un eventual ingreso de Belarus o
de Ucrania en la Unin Europea. Conforme se intente cristalizar una real
poltica exterior de la UE, la resistencia invocada por intereses nacionales
podra restarle factibilidad y credibilidad en el sistema internacional.
Desde hace un buen tiempo, esta dualidad es ntida en los parmetros de
accin de la cooperacin europea hacia Amrica Latina y el Caribe. Si bien
el marco general de estas actividades reconoce una coordinacin efectiva en
los diversos mbitos atingentes de la UE, es igualmente efectiva la notable
autonoma que compete a los programas nacionales de cooperacin y ayuda
al desarrollo. Tal verifcacin es notoria en los programas y actividades de
impacto inmediato, pero tambin es visible en programas de largo aliento,
especialmente en lo que toca al perfeccionamiento de recursos profesionales, acadmicos y tcnicos. La califcacin de recursos humanos es un plus
para el prestigio internacional de los pases que promueven estas polticas,
adems que posibilita crear mbitos de infuencia bilateral, muchas veces
necesarios en la enorme pluralidad de regmenes y networks que caracterizan a la poltica internacional de nuestros das. Ciertamente, para aquellos
pases europeos que comprometen recursos de cooperacin en la comunidad
ALC desde hace muchos aos por lo dems, se trata de una inversin
que a mediano o largo plazo redita en apoyos y convergencias bilaterales
de todo tipo, afnando para los pases donantes un estatus respetable en la
comunidad internacional. Sera ilusorio suponer que la ayuda al desarrollo
obedece a postulados meramente altruistas, aunque, por cierto, estos no
estn ausentes. Pero tal altruismo se encuentra ms en las iniciativas ciudadanas, en los grupos y organizaciones humanitarias y cada vez menos en los
mbitos gubernamentales. Hay una notoria desconexin entre las polticas
burocrticas y el rol emprendido por organizaciones sociales y esta es una

92

afrmacin empricamente comprobada desde hace mucho tiempo, incluso

varios aos antes de iniciada la globalizacin. Las polticas burocrticas
tienen por objeto otorgar y fortalecer la consistencia de polticas pblicas,
adems de encauzar las decisiones adoptadas por la institucionalidad del
rgimen poltico. En esos afanes los pases se proveen, entre otras opciones,
de un estilo y de objetivos en poltica exterior, utilizando racionalmente las
primigenias intenciones altruistas. As se comprueba, por ejemplo, el acicalado estatus internacional de pases escandinavos y centroeuropeos. Similar
provecho obtienen determinados pases europeo-mediterrneos, al impulsar un ostensible acercamiento de la UE con la comunidad ALC.
En rigor y al fn de cuentas, hay que reconocer fra y racionalmente que
esta dualidad de fujos y decisiones de la cooperacin y ayuda al desarrollo
europeo benefcia con creces a los pases de la comunidad ALC. Lo esencial
es contar con los recursos al momento en que se necesitan, independiente
de cmo estos lleguen. No corresponde a la comunidad ALC auscultar los
entreveros de este proceso, salvo en un punto: cunto tiempo ms habrn
de durar. La atingencia de esta pregunta se vincula con la nueva institucionalidad que se dar la UE en su accin exterior, al tenor del mencionado Tratado de Lisboa. Pero hay que recordar que este mismo Tratado
tambin recoge otras sensaciones ciudadanas, entre las cuales destacan las
implicaciones que conlleva la escassima participacin en las elecciones del
Parlamento Europeo desde hace aos, hecho que podra poner en tela de
juicio la legitimidad de las instituciones polticas de la UE. Ocuparse del
dfcit democrtico de estas organizaciones no solo supone incentivar la
participacin electoral, sino adems implica reconocer el peso y la presencia
de nuevos actores socio-polticos. Ciertamente, hay nuevos y tradicionales
grupos de inters en el seno de las organizaciones comunitarias, pero lo novedoso es cmo interactan y/o hacen presente sus demandas y exigencias
los pases incorporados a la UE despus del 2004.
Para nadie son desconocidos los mprobos esfuerzos en que ha incurrido
la UE desde el 2004 en adelante, encaminados a poner al da su estructura
participativa y a reconfgurar los mecanismos de participacin y decisin
comunitaria. Haciendo un smil con la reunifcacin alemana, las variadas
consecuencias allegadas con la incorporacin de 17 nuevas economas y
sociedades sin olvidar las que esperan ingresar en los prximos cinco
aos, han tenido un costo de oportunidad econmico-fnanciero importante. Al desplazar prioridades y urgencias con el mundo en vas de desarro-

93

llo no europeo, la UE ha debido enfrentar un trade of que ineludiblemente

ha afectado a la comunidad ALC. Como es del todo plausible suponer cierta
perdurabilidad en este drenaje de recursos, los pases miembros de la comunidad ALC debern elaborar nuevos y slidos argumentos, tendientes a
seducir a las instancias decisorias de la UE.
Tal vez promoviendo un nuevo estilo en los nexos bilaterales AL-UE,
despercudido de una patronizing-way hoy predominante. Habra que exhibir una estructura ms paritaria y operatoria en el dilogo poltico permanente ALC-UE, procedimiento que desde luego podra estrenarse en la venideras Cumbres europeo-latinoamericanas y del Caribe. Ello obliga a un
reafatamiento de las Cancilleras de la comunidad ALC y a un refurbishing
en los organismos de hacienda pblica, adems de los fnancieros. Habra,
en suma, que hacer un especial esfuerzo por defnir nuevos mbitos funcionales en la relacin bilateral, a fn de disear un campo de accin poltico
y diplomtico comn. Sera del todo imprescindible aadir en esta funcionalidad la provisin de recursos de cooperacin y de asistencia tcnicoprofesional proveniente de la UE, toda vez que, en el mediano-largo plazo,
estos son los elementos que garantizan la consolidacin de una impronta
paritaria en las relaciones ALC-UE. Es una forma de abordar la pluralidad
de temas bilaterales, pero particularmente los ms lgidos, tales como las
migraciones, los tpicos ecolgicos y medioambientales y, fnalmente, algn
tipo de concordancia en temas energticos.
Todo indica que la retrica energtica empieza a tomar cuerpo en el
proceloso debate que promete abrirse en los prximos aos. No es misterio
que las reservas petrolferas y sus derivados van a mermar en unos veinte
o treinta aos ms, con las consiguientes consecuencias para con una poblacin mundial que estar bordeando un incremento del 35% respecto de
las cifras actuales. Lgicamente, parte no desdeable de esa poblacin
estar constituida por habitantes latinoamericanos y caribeos. Como es
tambin sabido, la generacin de fuentes energticas alternativas a las existentes an es precaria y para la mayora de los gobiernos del mundo este
es un tema ms de especulacin prospectiva, con escaso asidero en la realidad. Pero varias sociedades latinoamericanas han tomado seriamente este
debate en ciernes, proponiendo razonables y exploratorias vas de solucin
en este entuerto. Este es un novedoso plus en la bilateralidad ALC-UE, por
cuanto son las sociedades europeas las que hoy y ms en muy cercano futuro estarn constreidas por la escasez energtica. La prolongacin natural

94

de algunos pases sudamericanos hacia el continente antrtico tambin

posibilita especular positivamente en los vnculos de la comunidad ALC y
la UE, en la medida en que una eventual explotacin de sus muy probables
yacimientos energticos cobrarn importancia al momento de intentar la
mantencin de sus sistemas industriales, junto con la necesidad de proveer
la energa que necesitan sus habitantes con miras a conservar sus altos
estndares de vida.
Desde luego, la implementacin de polticas tendientes a instaurar algn tipo de cohesin social a la europea en la comunidad ALC es bastante
ms encaminable siguiendo un tenor distinto en la relacin bilateral. Hay
dos razones que avalan esta hiptesis. Primero, un acercamiento ms institucional en la relacin permitir un efciente seguimiento del proceso, esto
es, un monitoreo expedito de logros y no logros. No es posible establecer
metodolgicamente los xitos y/o los fracasos en que incurren determinados experimentos socioeconmicos si no se adopta un marco de referencia
consensuado. En segundo trmino, una nueva relacin bilateral permite
explorar comparativamente las consecuencias de tales implementaciones.
Esto es, sera interesante aportar las experiencias comparadas en la aplicacin de las polticas de cohesin social entre algunas sociedades ALC y otras
centro o este-europeas. Ms all de toda salvedad conceptual, la urgencia y
las peripecias del desarrollo socioeconmico no son parte de una misteriosa
o insondable caja negra. Hoy en da es parte de la poltica internacional
en todos sus planos y de una esperable convivencia civilizada de todas
y de cada una de las sociedades.

95

Nuevos temas en la relacin Amrica Latina y el Caribe

con la Unin Europea: energa, medio ambiente,
ciencia y tecnologa e innovacin
Mara Cristina Silva

Mara Cristina Silva es consultora en

integracin regional y en relaciones
entre Amrica Latina y el Caribe con la
Unin Europea. Es periodista y
licenciada en Comunicacin Social de
la Universidad de Artes y Ciencias
Sociales de Chile, egresada del
Magster en Estudios internacionales
del instituto de Estudios
internacionales de la Universidad de
Chile, con especializacin en
integracin europea en el instituto de
Estudios de la integracin Europeainstituto Tecnolgico Autnomo de
Mxico (iEiE-iTAM) y con diplomados
en integracin latinoamericana en el
instituto de Ciencias Polticas, instituto
de Estudios internacionales y Escuela
de Derecho de la Universidad de Chile.

Tradicionalmente, las relaciones entre

Amrica Latina y el Caribe y la Unin
Europea (ALC-UE) se han venido tejiendo
en torno a tres pilares: lo poltico, lo econmico y la cooperacin. Es sta la trada
que compone los Acuerdos de Asociacin,
y que dan lugar a una relacin omnicomprensiva, que trasciende los vnculos bsicos del libre comercio.
Sin embargo, existe un cuarto componente de la relacin birregional, que ha
estado representado en acuerdos paralelos
a los acuerdos de Asociacin1 o en intercambios directos y trabajos conjuntos. Se
trata del mbito cientfco, tecnolgico y
de innovacin (CTi) que emerge como un
cuarto elemento, de importancia fundamental para la superacin de las defciencias y para el desarrollo.
Ciencia y tecnologa e innovacin: el
cuarto pilar de la relacin ALC-UE

La globalizacin implica asumir un

mundo de interrelaciones, donde no solo
se diluyen los lmites de las fronteras, sino
que tampoco es posible establecer barre1 A la fecha, solo dos pases latinoamericanos mantiene Acuerdos de Asociacin con la UE: Mxico y
Chile, y cuatro han suscrito acuerdos en el mbito cientfco y tecnolgico: Argentina, Brasil,
Chile y Mxico.
97

ras temticas puras entre las distintas dimensiones del quehacer humano.
Si bien es claro el cuestionamiento de la lnea divisoria entre lo poltico y
lo econmico, o la de estos aspectos con lo social, hoy tambin se vuelve
ms difcil separar estos tres mbitos de lo cientfco-tecnolgico.
En un mundo de urgencias crecientes, la dimensin cientfca y tecnolgica, as como la innovacin, resultan claves para orientar las decisiones
polticas, para mejorar la calidad de los intercambios econmicos, y generar
mejores condiciones de vida para la poblacin.
igualmente, temas fundamentales para la conservacin del planeta o
para los equilibrios de poder, como son los asuntos ambientales y energticos, son una muestra clara de una interrelacin, expresada en conceptos
como el desarrollo sostenible, que establece un tringulo indisoluble entre
lo ambiental, lo econmico y lo social.
De igual forma, en la agenda ALC-UE se ha ido expresando esta multidimensionalidad. Ya en la Cumbre de Lima, en 2008, los temas fueron el desarrollo social y el desarrollo sostenible. Ambos tpicos profundizaban, a su vez,
los iniciados en la Cumbre de Viena, de 2006 y de Guadalajara, de 2004. Y
esta coherencia y continuidad temtica, de contenidos prioritarios que se van
entrelazando, llega ahora a un nuevo punto de profundizacin en la Cumbre
de Madrid 2010, donde se abordarn nuevamente el desarrollo sostenible y
la inclusin social, pero ahora vistos desde nuevos parmetros: la innovacin,
la tecnologa y la educacin, en funcin de los objetivos de Lima.
As mismo, los contenidos del dilogo iberoamericano han sido coherentes con los del dilogo eurolatinoamericano-caribeo. En la ltima Cumbre
iberoamericana de Estoril (29 noviembre-1 diciembre de 2009), el tema fue innovacin y conocimiento. Se acord all la creacin de un foro iberoamericano
bianual sobre Ciencia, Tecnologa e innovacin, as como promover la creacin
de un ambicioso programa de innovacin tecnolgica y aplicada que deber
ser defnido por los gobiernos de la comunidad iberoamericana.
De la misma manera, en los dilogos ministeriales ALC-UE se han venido trabajando estas temticas, que son las que marcan una senda de futuro.
As por ejemplo, en Bruselas, en marzo de 2008, ambas regiones establecieron un dilogo especializado sobre medio ambiente. Y en la ltima reunin
UE-Grupo de ro, de mayo de 2009 en Praga, los temas adems del
anlisis de la crisis econmica y fnanciera que acapar la atencin mundial fueron las energas renovables y la seguridad energtica. As mismo,
en los preparativos de la Cumbre de Madrid 2010, se prevn nuevos eventos ofciales, no gubernamentales y mixtos, como una reunin de altos funcionarios y luego una a nivel ministerial de Ciencia y Tecnologa (Madrid),
98

un encuentro sobre Sociedad de la informacin (Segovia), una preparatoria

sobre el fortalecimiento de capacidades para la mitigacin y la adaptacin
al cambio climtico (Lima) y un foro sobre cooperacin tecnolgica, energas renovables y efciencia energtica (Berln), entre otros de aspectos ms
tradicionales de la relacin birregional.
Otra muestra de toda esta dinmica son los importantes mecanismos de
apoyo birregional y proyectos conjuntos que se han venido incrementando
en la ltima dcada. Entre stos, la red EUrALiNET, lanzada en marzo de
2008, que rene a niveles ministeriales, investigadores e instituciones de siete
pases latinoamericanos y de la UE para apoyar el dilogo poltico en Ciencia
y Tecnologa, fomentar la cooperacin entre ambas regiones y contribuir al
acercamiento y al establecimiento de prioridades para la futura cooperacin en
C&T. Y tambin los proyectos gestados a partir de las posibilidades que ofrecen los Programas Marcos de C&T de la UE, implementados desde 1984 y que
incorporan de manera creciente a contrapartes latinoamericanas y caribeas.
Algunos de los principales programas birregionales desarrollados con
fondos del Sexto Programa Marco de investigacin y Desarrollo
Tecnolgico de la UE (6PM) ejecutado en el perodo 2002-2006, y que han
representado una especial contribucin al desarrollo de Amrica Latina y
el Caribe, han sido los siguientes:
Programa
ALArM
ALCUEHealth

Defnicin
Evaluacin a gran escala de los riesgos medioambientales para la
biodiversidad con mtodos probados - Evaluacin del riesgo para la
biodiversidad: de Europa al globo.
Plataforma ALC-UE para la salud y calidad de vida.

ALCUE -f O O D Desde el tenedor europeo a la granja latinoamericana: Una plataforma de red

innovadora para socios ALCUE en investigacin y desarrollo de calidad y
seguridad alimentaria.
CAMiNAr
Manejo de cuencas e impactos mineros en regiones ridas y
semiridas de Sudamrica.
CASES
Evaluacin de costes de sistemas energticos sostenibles.
CENSOr
CLAriS
ELAN2Life
EELA
food-N-Co
iNCOfiSH

Variabilidad climtica y oscilacin del Sur: El Nio.

implicaciones y gestin de los recursos costeros naturales.
Una red de Europa-Sudamrica para la evaluacin y estudios del
impacto del cambio climtico.
red eurolatinoamericana para impulsar la cooperacin internacional en el mbito
de las ciencias de la vida.
infraestructura electrnica compartida entre Europa y Amrica Latina.
red de cooperacin de Puntos Nacionales de Contacto con especial foco en
pases terceros en el rea de calidad y seguridad alimentaria.
integrando las mltiples demandas en las zonas costeras con nfasis en los
ecosistemas acuticos y pesca.

99

LAC-ACCE SS

Conectando la investigacin de alta calidad entre pases de la UE y de ALC.

NOVAC

red de observacin de cambios volcnicos y atmosfricos.

WAfLA

Gestin integrada de recursos hdricos mediante la puesta en prctica de

conceptos agro-forestales mejorados, en zonas ridas y semiridas de Amrica
Latina.
Ampliando el apoyo a redes TiCs para el desarrollo - Amrica Latina.

WiNDS-LA

El Sexto Programa Marco (6PM) concluy con 221 proyectos con participacin birregional, que incluyeron a 529 equipos de Amrica Latina y
nueve del Caribe que, junto a 2.679 equipos europeos y de otros pases
efectuaron un trabajo mancomunado que moviliz 1.300 millones de euros
(700 millones aportados por la UE).
Y para el Sptimo Programa Marco de investigacin y Desarrollo
Tecnolgico (7PM) en curso (2007-2013), se han generado an mayores
condiciones para intensifcar esta cooperacin, asumiendo la necesidad de
formular respuestas conjuntas a problemas comunes.
Es importante sealar tambin que estos programas marco responden a
los objetivos de la Estrategia de Lisboa, aprobada el ao 2000, que pretende
posicionar a la UE como la economa basada en el conocimiento ms dinmica y competitiva del mundo, para lo cual se centran en el denominado
tringulo del conocimiento: investigacin, educacin e innovacin.
En este contexto, el actual 7PM es an ms ambicioso. Dotado de
50.000 millones de euros cifra superior en un 63% al anterior 6PM,
refeja claramente la prioridad europea respecto al rol de la investigacin
para alcanzar un liderazgo en la economa mundial basada en el conocimiento.2 Una de las caractersticas de este programa es que consideran la
transnacionalidad de muchas acciones, entendiendo que muchos desafos
de la investigacin deben ser enfrenados de manera comunitaria y adems
con participacin extrarregional. A decir de la Direccin General de
investigacin de la Comisin Europea:
En el pasado, el trabajo de un solo flsofo poda impulsar nuestro conocimiento
colectivo. Hoy en da, con la explosin del conocimiento colectivo, la colaboracin
en investigacin se ha convertido en algo totalmente necesario. Al haberse convertido el conocimiento en un patrimonio universal, su bsqueda est adquiriendo cada
vez ms unas dimensiones globales.

As, Amrica Latina y el Caribe encuentran en este programa una opor2

<http://ec.europa.eu/research/fp7/pdf/fp7-inbrief_es.pdf>. 100

tunidad de participacin que cobra an mayor sentido en el marco de una

Asociacin estratgica birregional.
Y esto es especialmente relevante en problemas que solo pueden ser
resueltos de manera compartida, como es el cuidado del medio ambiente y
la mitigacin del cambio climtico, que afecta particularmente a Amrica
Latina y el Caribe. Asimismo, en temas cada vez ms sensibles, como es el
acceso a la energa, factor sustancial de los equilibrios de poder. En ambos
temas el dilogo ALC-UE es una plataforma necesaria, que puede arrojar
efectivos resultados si se orienta desde miradas multidimensionales, incorporando la perspectiva cientfca, educativa y de la innovacin.
El medio ambiente: cuestin de supervivencia

El medio ambiente, que hace unos aos era una preocupacin circunscrita a grupos conservacionistas, es hoy una de las materias que ms preocupa a los Estados y al sistema multilateral. Pocas veces se ha visto tanta
expectativa por alcanzar compromisos como en la Cumbre de Copenhague
de diciembre de 2009 (COP-15), destinada a reducir las emisiones que afectan la atmsfera y que se traducen en un deterioro medioambiental que
implica una amenaza a la subsistencia.
Para Amrica Latina, el tema del medio ambiente tiene dos lecturas.
Las riquezas naturales son una de las principales fortalezas que caracte rizan a la regin y son, al mismo tiempo, su gran taln de Aquiles. Por
una parte, Latinoamrica es una de las zonas ms favorecidas en cuanto a
potencial medioambiental: alberga una enorme variedad biolgica, donde
residen aproximadamente el 40% de especies animales y vegetales del planeta; posee grandes reservorios de agua fresca en glaciares y acuferos, as
como grandes extensiones de tierra frtil y bosques.
Muchos de estos bienes naturales permiten la subsistencia de la regin,
en tanto potencia alimentaria, fuente de purifcacin atmosfrica o industria
turstica, entre otros factores econmicos relacionados al medio ambiente.
Pero, al mismo tiempo, es un patrimonio de alta vulnerabilidad. En efecto,
Amrica Latina y el Caribe es la regin ms amenazada por el cambio climtico, y ve progresivamente afectados sus ecosistemas a causa del calentamiento global originado en la emisin de gases de efecto invernadero que
se generan fundamentalmente en sociedades industrializadas. As, junto a la
enorme riqueza natural, en Amrica Latina se aprecian de manera dramtica
los sntomas del deterioro ambiental: aumento de la desertifcacin, sequas,
inundaciones, deshielos, escasez de agua, afectacin de cultivos, inseguridad
101

alimentaria y expansin de enfermedades tropicales, entre otros. regiones

enteras sufren los efectos del fenmeno, como los pases caribeos que se
ven amenazados con el incremento del nivel del mar, o los pases andinos,
que ven restringidas sus fuentes de agua dulce, arriesgando la subsistencia de
las poblaciones ms pobres. Es la otra cara de la moneda de una regin cuyas
economas son, en su mayora, ricas en recursos naturales y dependientes de
la explotacin de estos recursos para la exportacin y el consumo.
Por otra parte, a pesar de ser la regin ms afectada por el calentamiento
global, debe pagar el precio de los efectos del patrn energtico de las
naciones industrializadas y compartir los costos de la solucin. Amrica
Latina es responsable por un poco ms de la dcima parte de las emisiones
de gases de efecto invernadero en el mundo,3 pero su tendencia es creciente,
derivada principalmente de la deforestacin y de la inefciencia energtica.4 Por tanto, el hecho de no haber creado la actual situacin, no implica
desentenderse del problema, pues la regin est igualmente llamada a implementar medidas paliativas e invertir recursos para atenuar el dao, por
tratarse de un problema que la afecta de manera especial.
Sin embargo, esto solo es posible con la ayuda de los pases desarrollados. Y la relacin con la UE es probablemente la que ms puede contribuir
a mejorar el estado de las cosas. El punto es defnir de qu manera, puesto
que el apoyo que requieren los pases en desarrollo no puede expresarse solo
en la promocin del mercado de bonos de carbono que, si bien genera nuevas formas de ingreso, no constituyen una solucin de fondo, pues ms bien
reducen la responsabilidad de los grandes contaminantes, que compran
cuotas de polucin a los pases menos contaminantes. As, resulta ms interesante el hecho de buscar soluciones menos especulativas y, en lo posible,
bajo la forma de acciones tendientes a la disminucin de los impactos. Cabe
destacar que aqu la UE ya ha iniciado un camino en esta lnea: un tercio de
los proyectos colaborativos del 6PM de la UE algunos de ellos descritos
en el cuadro anterior, estuvieron destinados directamente al cuidado del
medio ambiente.
Por otra parte, la preocupacin medioambiental, que debe llamar a una
postura comn de Amrica Latina y el Caribe, se encuentra con el hecho

66 Las emisiones provienen actualmente, en porcentajes globales, en un 20% de Estados Unidos,

otro 20% de China, un 14% de la UE, un 11% de Amrica Latina y el Caribe, y un 35% del resto
de los pases.
67 Para el ao 2020 se calcula que dos tercios de las emisiones contaminantes vendr de pases en
desarrollo, principalmente China e india, pero tambin de Amrica Latina.

102

de que cada una de sus subregiones se ve afectada de manera distinta, y

que para ello enfrentan el problema tambin con estrategias diferenciadas.
igualmente, en trminos de las responsabilidades, se aprecia tambin la heterogeneidad latinoamericana y caribea. En cuanto a emisiones de CO 2,
son los pases ms grandes los ms contaminantes, liderados por Mxico
(que supera los 400 millones de toneladas), seguido de Brasil, Argentina y
Venezuela. Por contraste, Centroamrica, el Caribe y pases pequeos como
Chile, Paraguay y Uruguay no superan los 25 millones de toneladas de CO2.
En un nivel intermedio se encuentra la Comunidad Andina, con rangos de
hasta 100 millones. Por tanto, una estrategia regional debe considerar
tambin las distintas realidades de efectos y responsabilidades al interior de
Amrica Latina y el Caribe.
Volviendo a la relacin con la UE, Amrica Latina requiere, sin duda, de
cooperacin para prevenir los efectos negativos del calentamiento global,
transferencia de eco-tecnologas, instalacin de industrias de produccin
limpia, que puedan impulsar buenas prcticas en los sistemas de produccin latinoamericanos, as como transmisin de experiencias para apoyar
un modelo de desarrollo global amigable con el medio ambiente y una conciencia verde en la poblacin, donde la cultura ambiental europea es un elemento iluminador para incentivar comportamientos sociales e individuales
consecuentes con la realidad de que los recursos naturales se agotan y que se
requiere de una actitud activa, personal y cotidiana para mantenerlos.
Por su parte, Europa puede encontrar en Amrica Latina una posibilidad de invertir en empresas con estndares de sustentabilidad, y un mercado para productos de tecnologa limpia (celdas solares, turbinas elicas, etctera), as como un aliado fuerte en el objetivo europeo de ser promotores
mundiales de un medio ambiente protegido.
Es aqu donde cobra especial inters una alianza estratgica con la UE.
El tema del desarrollo sostenible, que se lanzara en 2008 en la Cumbre de
Lima, y que formar parte de la agenda de la prxima Cumbre de Madrid
en 2010, desde la perspectiva ms especfca de la innovacin y la tecnologa, solo puede encontrar una implementacin adecuada mediante los consensos y la cooperacin posible de alcanzar en el espacio birregional.
A futuro, las naciones y las fuentes productivas sern valoradas en el sistema internacional en funcin de sus niveles contaminantes. Y alcanzar un
buen estatus de economa baja en carbono para todos, as como preservar
los valores naturales de Amrica Latina y el Caribe, es el tipo de contenidos
estratgicos que otorgan un carcter efectivo a la Asociacin ALC-UE.
103

La energa como factor estratgico birregional

Otro aspecto fundamental de la alianza ALC-UE se da en la relacin

energtica, donde se invierten las posiciones entre ambas regiones.
Geoestratgicamente hablando, en los temas energticos Amrica Latina
rompe la tendencia que ha caracterizado tradicionalmente sus relaciones
con el mundo desarrollado, en trminos de dependencia. Aqu, Amrica
Latina es superavitaria e independiente. Es la nica regin occidental con
capacidad de autoabastecimiento. Por tanto, vista la energa como un factor
de autonoma, Amrica Latina se representa como regin soberana, en su
promedio general.
Por el contrario, Europa es esencialmente dependiente de la energa exterior y posee una escasa capacidad agrcola para la generacin de biomasa destinada a la produccin de combustibles alternativos. 5 Por tanto, para
alcanzar sus metas de sustitucin de combustibles fsiles deber suplir su
escasez importando biomasa desde otras zonas del mundo, como Amrica
Latina, que posee condiciones ideales de produccin una enorme disponibilidad de suelos aptos, agua y temperatura para el cultivo de biomasa
de altos rendimientos, adems de un gran potencial para aumentar sus
hectreas de cultivo y su productividad. Solo el 9% de la superfcie latinoamericana cultivada para estos fnes es sufciente para el autoabastecimiento
de la regin, generndose entonces un gran potencial de intercambio entre
Europa y Amrica Latina y el Caribe.
Sin embargo, el dilogo eurolatinoamericano y caribeo en torno a la
energa debe considerar que la presin de la demanda de biocombustibles
puede generar sustitucin de cultivos, impactando los precios de los alimentos y ocasionando amenazas a la seguridad alimentaria. Por tanto, el
tema energtico no puede ser atendido solo desde su dimensin poltica o
econmica, sino tambin, y sobre todo, considerando su impacto social.
La estrategia ambiental y energtica europea implica promover la produccin de biocombustibles en pases en desarrollo, pero para ello es fundamental preservar el patrimonio natural y garantizar la seguridad alimentaria
como objetivo primordial. Por tanto, la cooperacin y la inversin deben en
este caso priorizar, por ejemplo, la produccin de biocombustibles de segunda
generacin que no se podrn explotar en la regin antes de una dcada por
5 La capacidad agrcola no alimentaria actual de la UE es de aproximadamente 8 millones de
hectreas, ms otras 8 millones en descanso. Y para cumplir sus metas 2020 respecto a la
incorporacin de un 20% de biocombustibles en la matriz energtica, requiere triplicar su
produccin de biomasa (23 millones de hectreas).
104

falta de inversin tecnolgica y el desarrollo de otro tipo de fuentes renovables, donde igualmente la regin requiere desarrollar su enorme potencial.
En general, Amrica Latina encuentra en la energa una de sus mayores
fortalezas. No solo en las tradicionales (petrleo, gas, carbn), sino tambin en las fuentes alternativas (hdricas, geotrmicas, mareomotrices, solares, elicas, entre otras). Sin embargo, a pesar del favorable balance global,
en lo especfco presenta grandes diferencias entre sus subregiones y pases.
Mientras la regin es exportadora neta de petrleo, tres pases concentran el
90% de la produccin6 y la mayora de los pases pequeos y medianos son
consumidores dependientes. Y los desequilibrios tambin alcanzan al nivel
de los individuos, pues cerca del 15% de la poblacin no tiene acceso a fuentes energticas, defciencia inaceptable en una regin energticamente rica.
As, al igual que en los temas ambientales, la energa en Amrica Latina
tambin tiene dos caras y presenta vulnerabilidades derivadas de la falta de
inversin, defciencias tecnolgicas, ausencia de polticas armonizadas y utilizacin del factor energtico para ordenamientos de poder. Por tanto, en funcin de garantizar el desarrollo y la seguridad energtica, se requiere impulsar
las inversiones, la cooperacin cientfca y el intercambio de experiencias.
La Agencia internacional de Energa ha defnido como uno de los puntos fundamentales para el desarrollo energtico incrementar la inversin
en exploracin y produccin. No obstante, a pesar de la potencialidad latinoamericana, la regin representa menos del 7% de la inversin mundial
proyectada al 2030. Por ello, Latinoamrica requiere de la inversin europea
para promover su capacidad productiva.
Por otra parte, para garantizar la seguridad energtica, tan importante como
aumentar la produccin es disminuir el consumo. Y aqu, ambas regiones requieren mejorar sus desempeos. Amrica Latina debe mejorar su efciencia
energtica, pues consume el doble de energa que la UE para una misma unidad de produccin. Por su parte, Europa est llamada a disminuir su consumo
energtico, que cuadruplica el de Amrica Latina en trminos absolutos.
Asimismo, Amrica Latina requiere acometer objetivos todava lejanos:
integracin energtica y estrategias comunes. En la regin hay escasas polticas gubernamentales, legislaciones heterogneas y poca homogeneidad en
las metas. No hay un discurso nico respecto a la energa, y a pesar de los
esfuerzos de alcanzar posiciones comunes como en el Tratado energtico
regional que se pretende en UNASUr, persisten los intereses divergentes y
visiones confrontadas entre los pases productores de petrleo y los con ca6

Venezuela, Brasil y Mxico.

105

pacidad agrcola y proclives a los biocombustibles, perspectivas escenifcadas

principalmente por Venezuela y Brasil. As, la energa, ms que un factor de
unin en Amrica Latina, se convierte en un factor de alineacin poltica,
dando lugar a nuevos nacionalismos energticos. En esto, es importante el
intercambio de experiencias con Europa, que tiene una slida trayectoria en
la construccin de su mercado interior de la energa, con polticas de largo
plazo e implementacin de un mercado energtico coordinado.
En sntesis, Amrica Latina mantiene efectivamente una privilegiada
posicin energtica, pero presenta tambin grandes defciencias urgentes de
atender. Si se asume que el poder de los Estados tiene que ver hoy con el uso
de su biocapacidad y que Latinoamrica es la nica regin del mundo que
todava tiene un supervit ecolgico,7 no bastar solo con establecer los
trminos de su condicin de oferente respecto a socios extrarregionales como
la UE, sino que deber preocuparse principalmente de articular las polticas
adecuadas para preservar su patrimonio natural, para lo cual se vuelven indispensables las inversiones, la cooperacin y el intercambio de experiencias.
Por tanto, las fortalezas y debilidades de Europa y de Amrica Latina y
el Caribe, en trminos de recursos, capacidades productivas y de ahorro, as
como de estrategias comunes, hacen del tema ambiental y energtico, sin
duda, de los de ms alta complementariedad y de mutuo benefcio en una
alianza birregional. Temas que ahora, en la Vi Cumbre ALC-UE, Madrid
2010, tendrn un nuevo escenario de dilogo, desde las posibilidades concretas que ofrecen la tecnologa y las alternativas creativas de la innovacin.
La Cumbre de Madrid dar tambin un salto cualitativo no solo en los
contenidos, sino tambin en las formas, con instrumentos ms precisos
como la defnicin de un plan de accin altamente operativo, que detallar
objetivos especfcos, programas de trabajo, actividades de cooperacin y
resultados esperados para siete temas comunes. De esta forma, Madrid ser
una nueva oportunidad para impulsar los temas comunes con un autntico
sentido estratgico, esta vez en torno al lema Hacia una nueva fase en la
Asociacin birregional: innovacin y tecnologa para el desarrollo sostenible y la inclusin social, que anticipa las condiciones necesarias para una
relacin ms equilibrada y complementaria, as como para un mejor desempeo regional e internacional de Amrica Latina y el Caribe, de acuerdo a
los estndares de este siglo.
7

El poder ecolgico de las naciones. SG-CAN, CE, Global footprint network, 2009. 106

Parte II
Anlisis
de las negociaciones
particulares

 El Tratado de Libre Comercio Mxico-Unin Europea:

_______________________________evaluacin preliminar
Cassio Luiselli Fernndez*

Cassio Luiselli Fernndez es

economista mexicano, graduado de la
UNAM con posgrado y doctorado en las
Universidades de Wisconsin y
Sudfrica.
Ha sido profesor e investigador
universitario en la UNAM; TEC de
Monterrey y profesor visitante en las
Universidades de California, Wisconsin
y Oxford. Autor de varios libros y
diversas publicaciones profesionales. Ha
sido funcionario pblico, subdirector de
la CEPAL y embajador de Mxico en
Sudfrica, Corea del Sur y Uruguay.

Mxico tiene un muy amplio acuerdo de

Libre Comercio con la Unin Europea que
lleva nueve aos en vigor (1 de octubre del
2000), conocido por su sigla TLCUEM. En
estos aos, el mismo ha evolucionado y se le
han adherido nuevos y ambiciosos
instrumentos bilaterales, de muy amplia
cobertura temtica, convirtindose en uno de
los ms amplios instrumentos de vinculacin
econmica tanto de Mxico, como al
exterior de la propia Unin Europea (UE).
Esta ocasin es propicia para hacer un
examen, si bien somero de los resultados de
dichos mecanismos e instrumentos de
cooperacin entre la Unin Europea y
Mxico y hacer algunas consideraciones
sobre las Cumbres donde participa Mxico
como parte de Amrica Latina.
Este avanzado esquema de cooperacin
en realidad se inicia a mediados de los aos
noventa y forma parte de una intensa etapa
de redefnicin y apertura de Mxico al
mundo, que arranca cuando el entonces
presidente Carlos Salinas de Gortari decide
plantearle a los gobiernos

Las opiniones aqu vertidas son de responsabilidad exclusiva del autor.

109

de Estados Unidos y Canad la frma de un ambicioso Tratado de Libre

Comercio (TLCAN). Luego vienen otros acuerdos (con Chile, que es un
caso ejemplar) pero es el TLCUE-M, con la Unin Europea el segundo
ms importante. Posterior al mismo sigue la frma de otra media docena de
acuerdos, pero fnalmente viene un tercero de gran envergadura, que es el
que se frma con Japn. La segunda economa del mundo. 1 fue el primer
Acuerdo de Libre Comercio que frmara Japn en su historia y se
denomin Acuerdo de Asociacin Econmica Mxico-Japn (AAE). Con
ello cierra una insercin privilegiada con los tres centros econmicos del
mundo: El tringulo del poder econmico global: Estados Unidos (y
Canad), la Unin Europea y el Japn. Asimismo, Mxico a concluido TLC
que le dan una densa red de acuerdos de libre comercio con 42 pases. As,
tres distintos presidentes de Mxico logran concluir un ambicioso ciclo de
reinsercin internacional, con los tres grandes centros de poder econmico
y muchos otros pases del mundo. Pero por primera vez en la historia de
Mxico, esta reinsercin no se da preferentemente, en la direccin hasta
entonces, siempre intentada: Amrica Latina. Salinas lo hace con Estados
Unidos y Canad; Ernesto Zedillo con Europa y Vicente fox con Asia del
Este (Japn).2 Este aparente alejamiento con Amrica Latina se mitiga
con tres matices importantes que conviene recordar: en primer lugar, el
proceso de construccin de lo que resultara en el MErCOSUr se inicia en
la segunda mitad de los aos ochenta, entre Brasil y Argentina, bastante
antes de que Mxico optara por el TLCAN y, por primera vez, se le excluye explcitamente del proceso de integracin econmica sudamericana. 3
Segundo, Mxico mantiene su membresa en la Asociacin interamericana
de integracin (ALADi) con un parsimonioso proceso de integracin con
otros 12 pases latinoamericanos, as como diversos TLC con naciones de
Centroamrica, con Chile, Colombia, Uruguay y ahora se est negociando
un TLC con Per. Tercero, Mxico auspici el proceso de las Cumbres
iberoamericanas y fue el anftrin de la primera de ellas, en la ciudad de
Guadalajara (1991) en un esfuerzo importante por mantener un proceso
de cohesin y vinculacin poltica y cultural dentro de iberoamrica.

68 Si se considera el Producto interno Bruto medido en dlares corrientes.

69 Con la repblica de Corea (del Sur) se han iniciado plticas en torno a un TLC pero
estas no se han formalizado an.

70 UNASUr (2004) es una nueva iniciativa poltica que, expresamente, deja fuera a
Mxico.

110

Las razones que tuvo Mxico para buscar y eventualmente lograr un amplio acuerdo con Europa, ms all de las obvias afnidades histricas y polticas, as como del gran podero econmico europeo, tienen que ver con la
percepcin de la elite dirigente que a Mxico le resulta indispensable una
insercin triangular de gran porte y conseguir a partir de ah, una mayor
diversifcacin de su comercio (as como de las corrientes de inversin) con
otros grandes socios, ms all de los Estados Unidos, que antes del TLCAN
concentraban ms del 60% de nuestro comercio externo y hoy lo hacen por
cerca del 70%.4 Como veremos despus, este propsito no se ha materializado
an. Al respecto, hay tambin que considerar que cuando Mxico inicia sus
negociaciones con la UE, esta era la muy atractiva y compacta Europa de los
15, un bloque ms homogneo y ms complementario para Mxico que la
Unin Europea actual, con 27 miembros, muchos de ellos competitivos con
Mxico, como es el caso de Polonia y, de alguna manera rumania.
Por su parte, las razones de Europa para negociar un acuerdo o una serie
de acuerdos tan avanzados con Mxico tienen seguramente que ver con la
dimensin propia de la economa y la poblacin de Mxico, con su transicin a la plena alternancia democrtica y con su privilegiada ubicacin
geoestratgica y, desde luego, el acceso al propio mercado de Amrica del
Norte a travs de inversiones y coinversiones en Mxico.
El acuerdo con Mxico es para ambas partes, un avanzado ejercicio de
vinculacin no solo poltica, sino comercial, econmica y se trata tambin
de un acabado mecanismo de dilogo estratgico bilateral entre las partes
(se borra multilateral). Pero ha sido en realidad, un muy largo proceso el
acercamiento entre Mxico y la UE. A pesar de convenios generales y de
alcance limitado, llamados de segunda generacin frmados en los aos
setenta5 es hasta bien entrada la dcada del noventa cuando comienzan en
serio los encuentros y la intencin de formalizar acuerdos ms avanzados
entre Mxico y Europa. Hasta estos aos, Mxico estaba a la zaga respecto
a pases del Cono Sur en la extensin y profundidad de sus nexos con la
entonces Comunidad Europea. Es hasta 1991 que se frma un Acuerdo
Marco, denominado de tercera generacin (el mismo ao en que lo hace

71 De hecho, hay una cierta diversifcacin del comercio de Mxico, esta vez no buscada,

y es con China, como sucede con los propios Estados Unidos y muchas otras economas
del mundo.
72 En 1975 se frma un Acuerdo de Cooperacin con la entonces CEE que inclua la
clusula de Ms favor, cooperacin econmica (no acuerdo comercial) y la clusula
evolutiva. Un acuerdo de segunda generacin.

111

Uruguay) y solo hasta 1997 se negocia un acuerdo de cuarta generacin,

con el Acuerdo de Asociacin.
El proceso de negociacin del actual acuerdo de cuarta generacin
no fue sencillo y dur varios aos. recordemos que las negociaciones se
dan en el gobierno del presidente Ernesto Zedillo, a fnes de los aos
noventa, todava antes de la transicin a la alternancia democrtica, en el
ao 2000. Haba dudas en Europa, sobre el alcance del compromiso
democrtico de Mxico y en Mxico muchas voces lamentaban una cierta
proclividad injerencista europea en temas sensibles como la propia
transicin democrtica, los derechos humanos, etctera. Es preciso no olvidar que la clusula democrtica tiene jurdicamente, primaca jurdica
sobre otros contenidos del Acuerdo y por esto mismo, su importancia es
decisiva al convertirse en una norma de cumplimiento obligatorio y tener
prelacin sobre los temas meramente econmicos y comerciales. Por otro
lado, aadi complejidad al proceso negociador el que se involucrase y
opinara tambin el Parlamento Europeo, se escucharon muchas voces y
opiniones crticas durante el proceso. Pero fnalmente el acuerdo sali
adelante y lo hizo en su versin ms amplia y acabada, segn veremos a
continuacin. Cuando observamos las difcultades que han encontrado el
MErCOSUr y la UE en lograr un acuerdo, se hacen patentes las ventajas
que fnalmente s tuvo Mxico al negociar como pas individual y no
como parte de un bloque o asociacin de pases.
La arquitectura del Acuerdo Global, propiamente denominado
Acuerdo de Asociacin Econmica, concertacin Poltica y Cooperacin
entre Mxico y la Unin Europea es muy amplio y ambicioso. Se le considera de los ms avanzados entre los acuerdos que frma la UE (de cuarta
generacin). Hoy por hoy, ningn otro pas de Amrica Latina o del mundo tiene un estatuto de cooperacin semejante, pues en sus tres componentes bsicos, el Acuerdo Global se asemeja solamente al que tiene la UE con
Chile, pero solo con Brasil tiene un Acuerdo de Asociacin Estratgica semejante; sin embargo Brasil no tiene ningn Acuerdo Global. En realidad
se cuenta con una estructura conocida como de 3+1. Esto es, un Acuerdo
Global con tres grandes componentes y, adems, un Acuerdo de Asociacin
Estratgica (frmado apenas en 2009). El llamado Acuerdo Global consta, a su vez, de un Acuerdo de Cooperacin econmica: 1) Tratado de Libre
Comercio entre Mxico y la Unin Europea (TLCUE-M); 2) un mecanismo
institucional de dilogo poltico, y 3) un mecanismo institucional de coope-

112

racin entre las dos partes. Es a esta estructura que debe aadirse el recin
frmado Acuerdo de Asociacin Estratgica.
Si se contrasta este racimo de acuerdos de alto nivel entre Mxico y la
UE, los acuerdos con Estados Unidos y Canad dentro de TLCAN6 y la
Asociacin Econmica con Japn, estos ltimos palidecen ante cualquier
comparacin. Vistos en s mismos, los acuerdos de vinculacin con Europa
son los primordiales y los ms ambiciosos. Pero no es as en sus consecuencias. En los hechos, el comercio, los intercambios y el total de las relaciones,
es muchsimo mayor y ms signifcativa con el TLCAN. Asimismo, los nexos
con Japn, China, Corea y Asia del Este o Asa Pacfco por la va de la APEC
(Asia Pacfco Cooperacin Econmica), superan al menos en el comercio,
los nexos con la UE. Podemos decir que con Europa hay grandes afnidades
polticas y culturales, pero con Estados Unidos (y Canad) y con el Pacfco,
estn los grandes intereses y la visin de futuro de Mxico como veremos ms
adelante al revisar las cifras agregadas de comercio con las distintas regiones
del mundo. Pero veamos ahora con ms detalle el desempeo del Acuerdo.
Evaluacin del acuerdo comercial (TLCUE-M)

Poco ms de ocho aos no sean quiz sufcientes para dar una apreciacin defnitiva del desempeo del Tratado de Libre Comercio entre Mxico y
Europa en trminos de comercio y fujos de inversin, que han crecido apreciablemente. Sin embargo, sus cifras no se comparan con el desempeo TLCAN
(NAfTA) pero tngase en cuenta que el peso del comercio de Mxico con
Estados Unidos ha sido histricamente muy alto. Ya antes del TLCAN, en los
aos ochenta haba alcanzado niveles de concentracin por encima del 60%.
As, que el TLCAN lo que hizo fue, esencialmente, dar reglas y terminar de
liberalizar fujos comerciales que ya venan siendo importantes desde mucho
antes: ese no era el caso con Europa. Si bien, tambin ha sido una zona con
volmenes de comercio histricamente signifcativos, la base de la cual se parte
es muchsimo menor (y algo similar se puede decir del comercio con Japn).
formalmente, el TLCUE-M es un tratado muy completo y de gran amplitud. Liberaliza fuertemente tanto el comercio de bienes, como el de servicios. Tiene un avanzado rgimen de normas y disciplinas comerciales y
reconoce plenamente la propiedad intelectual. Si bien se acord otorgar a
Mxico un lapso mayor para la desgravacin de productos mexicanos, para
6

incluyen un acuerdo en materia de prcticas laborales, normas de medio ambiente y una facilidad fnanciera, conocida como el NADBANK (North American Development Bank).

113

2007 el total del comercio qued prcticamente liberalizado, con la notable

excepcin por parte de Mxico del sector energtico y algunos productos
agropecuarios por ambas partes. Esencialmente, el comercio bilateral se
compone de manufacturas, que complementan cadenas productivas, sobre
todo en el sector automotriz-autopartes, qumica y electrnica. Pero hay
muchos otros sectores que forman parte del fujo comercial.
Asimismo, el TLCUE-M ha detonado un muy considerable fujo de inversin directa en Mxico (y alguna mexicana en Europa, en el sector cemento,
alimentos procesados, etctera). El total de inversin europea en Mxico
es de alrededor de 77.000 millones de dlares, sobre todo proveniente de
Alemania y Espaa. La inversin europea en conjunto es solo inferior a la
de los Estados Unidos.7 Un sector particularmente interesante ha sido la
inversin en el sector de la aeronutica, donde Europa ha invertido mucho
en Mxico y, junto a los Estados Unidos y Canad (as como inversin
domstica) han hecho de Mxico el pas emergente con mayor inversin
mundial en ese estratgico sector.
El crecimiento del comercio entre Mxico y la UE a partir del TLCUEM ha sido constante, pero comenz muy lentamente y se ha ido acelerando en los ltimos aos.8 El crecimiento total del comercio total arroja un
saludable 215% en el periodo, al pasar de 20.000 a 57.000 millones de
dlares en 2008. Ese volumen de comercio es altamente defcitario para
Mxico, si bien la tendencia es a mitigar lentamente el desequilibrio. El
dfcit se ubica sobre todo en el sector de importaciones de maquinaria y
equipo; pero abarca en realidad un gran nmero de ramas de actividad, con
niveles de dfcit muy variables.9 El principal socio comercial europeo que
tiene Mxico es Alemania (17.000 millones de dlares al 2008), seguido
por Espaa, italia y francia. El comercio entre Mxico y los nuevos socios
de la UE es francamente raqutico.
La UE en su conjunto es el segundo socio comercial de Mxico y Mxico
el nmero 20 de la UE. Pero en realidad estamos hablando de un bloque de
27 pases. Si hacemos un desglose por pases emerge un panorama distinto:
el segundo socio comercial de Mxico es China, con ms de 37.000 millones de dlares de volumen comercial, y por encima de Alemania, est Japn,

73 El total acumulado de inversin extranjera bajo registro en Mxico es de 228.000 millones de dlares.

74 No se incluyen aqu datos del 2009, ao en que la crisis fnanciera global, sin duda alguna, trajo una anmala y pronunciada contraccin del comercio.

75 Vase, Secretaria de Economa, Estadsticas del Comercio internacional, Mxico, 2009.

114

con 18.000 y Corea (del Sur) supera a todos los dems pases de la UE con
la excepcin de Alemania. No deja de ser notable observar que el conjunto
del comercio de Mxico con Amrica Latina, la convierte en nuestro tercer
socio comercial, pero las cosas cambian mucho si vemos a cada pas por
separado. Pero en todo caso, lo que hay que tener muy en cuenta es que el
comercio de Mxico con los Estados Unidos es abrumadoramente dominante del panorama comercial, superando los 450.000 millones de dlares,
esto esto es: doce veces ms que el de su segundo socio comercial. El que
Mxico sea el socio nmero 20 de la UE responde a este ltimo dato y tambin a que la UE tiene otros grandes socios econmicos que superan o por
cercana o por el tipo de producto, las corrientes comerciales entre la UE y
Mxico, mismas que difcilmente habrn de modifcarse. Estamos hablando, por ejemplo del comercio entre la UE y China, rusia (vital proveedor
energtico), india, Japn, Corea del Sur, Taiwn, por citar a los ms importantes. En suma, s hay espacio para un saludable crecimiento del comercio
entre Mxico y la UE, pero ms all de las actuales cifras nos muestran sobre
todo, realidades estructurales muy importantes, que no habrn de modifcarse fcil y rpidamente.
Dijimos que el comercio de Mxico con la UE se concentra sobre todo con
los 12 pases originales de la UE y siguiendo un claro patrn de concentracin en funcin del tamao de cada economa, con la relativa y muy explicable excepcin de Espaa. De entre los nuevos socios de la UE, Mxico tiene
posibilidades de detonar fujos comerciales importantes con Polonia y con
rumania, donde habra sinergias de complementacin (sector automotriz)
pero tambin intensa competencia (agricultura). En general, el sector privado
mexicano ha observado el arribo de nuevos socios a la UE como una potencial amenaza, y no tanto como una oportunidad comercial. Esta percepcin
debera en realidad de cambiar, pues ah Mxico tiene grandes posibilidades
comerciales. Si Turqua logra ingresar a la UE, estas consideraciones se tornaran an ms crticas. Sin duda alguna, el sector textil y muchas otras manufacturas, para no citar al sector agropecuario. Es por esto que Mxico debera
seguir los pasos de Chile y anticipar una negociacin de TLC con Turqua,
pas que tiene muchas complementariedades con Mxico.
En sntesis, podemos concluir diciendo que, si bien es poco tiempo para
una evaluacin defnitiva, el TLCUE-M ha sido un instrumento comercial y
econmico importante, pero insufciente y con un desempeo menor a las
expectativas que originalmente gener. Desde un ngulo estrictamente comercial, el principal problema es el dfcit comercial crnico para Mxico,
115

que difcilmente cambiar a corto o mediano plazo, dada la asimtrica estructura y competitividad industrial entre las dos economas. Pero eso no
nos resuelve el tema de los volmenes de comercio, que aparecen a todas
luces insufcientes, dado el tamao de la economa europea y, tambin, de
la de Mxico. Un anlisis ms all de lo bilateral de los grandes fujos de
comercio entre Mxico y otros bloques regionales, quiz guarde una de las
claves para entender esto.
Como vimos prrafos atrs, es una cierta falacia afrmar que la UE es
el segundo socio comercial de Mxico. Lo es quiz, en cuanto a bloque
econmico, pero no solo dista mucho si lo vemos en trminos de socios
individuales (pases) y aun en cuanto a los grandes agrupamientos regionales de la economa mundial. Ya dijimos que la primaca del comercio entre
Mxico y Estados Unidos es sencillamente abrumadora y supera en 9 veces
el comercio total entre Mxico y la UE. Tambin vimos que el comercio
bilateral de Mxico con China equivale al 80% del comercio con la UE y
duplica al de Alemania, principal socio comercial mexicano en Europa.
Tambin el comercio bilateral de Mxico con Japn, supera al que se tiene
con Alemania, pero solo en un 5%.
Tabla 1. Comercio global de Mxico
Principales socios comerciales, 2008 / Miles de millones de dlares
Socios

Comercio Total

Participacin

Global
TLCAN

602,8
403,8

100,0%
67,0%

Estados Unidos

387,2

64,2%

Asia

94,8

15,7%

China

36,8

6,1%

Japn
Corea del Sur

18,4
14,1

3,1%
2,3%

resto Asia

25,5

4,2%

Europa

60,6

10,1%

UE

56,2

9,3%

resto Europa
Amrica Latina y el Caribe

4,4
38,0

0,7%
6,3%

Amrica del Sur

25,9

4,3%

Amrica Central

6,8

1,1%

El Caribe
frica

5,4
2,9

0,9%
0,5%

Oceana

2,0

0,3%

Fuente: INEGI-Banxico

116

Estos datos sugieren con gran claridad que hay una gran fuerza dinmica
de atraccin de la economa mexicana, no solo hacia Amrica del Norte:
Estados Unidos y Canad10 (TLCAN), sino tambin hacia las economas
emergentes de Asia del Este o si se quiere, de Asia Pacfco. La suma del
comercio de Mxico con Amrica del Norte y Asia Pacfco es el 80% del
comercio y supera en casi ocho veces y media todo el comercio con la UE. El
tema se hace an ms claro, si atendemos al comercio total entre los otros dos
miembros del TLCAN, Estados Unidos y Canad, tanto con Europa como con
Asia Pacfco: estas dos economas tambin comercian ms con Asia del Este
que con ninguna otra regin del mundo. Desde esta ptica, dentro de la gran
trada del poder y la economa mundial, conformada por Estados Unidos,
la Unin Europea y el noreste asitico, es claro que las energas empresariales
y los fujos de comercio de Mxico, apuntan a una creciente insercin en el
rea del Pacfco Norte. Esto es, sus socios norteamericanos y las tres grandes
economas del noreste asitico: China, Japn y Corea del Sur.
Esta situacin muy dinmica, viene acompaada de un esfuerzo poltico
y diplomtico, por una plena insercin de Mxico en Asa Pacfco. De ah
su membresa y activa participacin en sus foros de deliberacin econmica y poltica. Mxico fue el primer pas latinoamericano 11 miembro de la
APEC12 y sigue participando muy activamente en dicho foro y en sus diversas instancias secundarias. En el mbito de Amrica Latina, Mxico auspicia el libre comercio, la inversin y el dilogo poltico con los pases que
forman parte de asociacin denominada Arco del Pacfco latinoamericano y donde participan Mxico, los cinco pases centroamericanos, Panam.
Colombia, Per, Chile y Ecuador.
El dilogo poltico con la Unin Europea

En virtud del Acuerdo con la UE y Mxico se tiene establecido un mecanismo complejo y algo reiterativo de dilogo a diversos niveles. En la base
misma del mecanismo de dilogo est el llamado Comit Conjunto, que
suele reunirse a nivel de viceministros y que se ocupa de disear y evaluar,
por decirlo de alguna manera, los temas y negocios de da a da entre las
partes. A mayor nivel est el Consejo Conjunto, que es el rgano superior

76 Con ms de 7.000 millones de dlares de comercio, Canad es el segundo socio comercial de Mxico en Amrica, superando a Brasil, que es el tercero.

77 Luego siguieron Chile y Per.

78 Asia Pacifc Eonomic Cooperation.

117

de gobernanza y supervisin de la marcha del TLCUE y los dems acuerdos,

se integra a nivel de ministros. Por ltimo, en la cspide del mismo estn
las Cumbres bianuales de presidenciales o de jefes de Estado entre la UE y
Amrica Latina, en las que, sin embargo, participan los diversos pases de
las dos regiones, tengan o no un mecanismo de consulta y niveles de asociacin tan avanzados como los de Mxico y la Unin Europea. Podemos
afrmar que estos mecanismos han trabajado bien, pero han sido ms de diplomacia que de atender a temas y problemas prosaicos que las coyunturas
cotidianas van presentando. Es de esperarse que con el tiempo, madurando
ms la vinculacin, este sea el caso.
A estos mecanismos de dilogo debe aadirse el mecanismo de dilogo
y debate interparlamentario, donde Mxico y la UE procuran armonizar sus
propuestas en las siguientes materias: refuerzo al multilateralismo y reformas
a la ONU; derechos humanos y seguridad humana. Pero el tema que hoy por
hoy ocupa el centro del dilogo Mxico-UE es el de la cohesin social. El
tema de la cohesin social es por dems pertinente, tras la devastacin socioeconmica que deja la crisis fnanciera global. Se centra en el combate a la
pobreza, la disminucin de la desigualdad y la exclusin social. Los proyectos
que de aqu se desprenden incluyen entre otros, programas de inclusin social, educacin y empoderamiento del gnero femenino, entre otros.
Una evaluacin preliminar de estos procesos de dilogo, coinciden en sealar una falla bsica: la relativa ausencia de la sociedad civil en los mismos.
No son todos los que estn, ni mucho menos estn todos los que son interlocutores bsicos entre la sociedad civil y los representantes gubernamentales
y polticos de ambas partes. Por otro lado, el volumen de fondos comprometidos en los proyectos de cooperacin se antoja en general muy raquticos en
funcin de la magnitud de los problemas que se est pretendiendo abordar.
El Acuerdo de Asociacin Estratgica (AAE), por su parte, data apenas de 2009 y an no es fcil contextualizarlo en esta estructura de dilogo y trabajo. Pero se emprendern bajo las premisas del mismo, consultas
sistemticas sobre temas globales y birregionales y su temtica de trabajo
bilateral est por fortuna bien defnida: Democracia y derechos humanos,
seguridad, terrorismo, combate al crimen organizado y la trata de personas,
as como los temas de la agenda climtica y el medio ambiente y algunos
temas socioeconmicos vinculados a la difcil situacin que la crisis fnanciera global ha trado. Sin duda, bien utilizado, el AAE puede convertirse en
una instancia privilegiada de dilogo en materia y de temas de orden global,
ms all del mbito latinoamericano.
118

De cara al 2010: la Cumbre de Madrid, las difcultades de un enfoque

latinoamericano integrado. Premisas para un nuevo dilogo

Es percepcin comn en ambas orillas del Atlntico, que el mecanismo

de dilogo implantado entre la UE y ALC ha dejado mucho que desear.
Sobre todo las cinco Cumbres presidenciales que se han tenido hasta la
fecha. Desde luego, que en conjunto, representan un ejercicio valioso y que,
a pesar de sus difcultades, constituye un gran avance en las relaciones de
los pases entre s y aun de las regiones. Lo que aqu se seala tiene que
ver ms con las necesidades de avanzar ms y mejor, de cara al futuro, que
con el desencanto de un proceso que no lleva mucho tiempo y ha dado
razonables resultados. Quiz la frustracin ms evidente en las relaciones
de asociacin entre la UE y ALC, lo constituyan la imposibilidad de avanzar
en un TLC con el MErCOSUr y con la regin andina (CAN). No resultara
exagerado decir que en Centroamrica y Mxico, el dilogo y el aumento de
los intercambios avanzan con ms fuidez, si bien muchas de las difcultades
que se aprecian para la parte sudamericana, se comparten con los pases ms
al norte. Pero el problema est en la formacin de una relacin comn y
homognea con toda Amrica Latina, no con algunas de sus subregiones.
As pues, ms all de las difcultades puntuales del avance en materia
comercial y econmica entre MErCOSUr y la UE, se advierten tambin las
difcultades de avanzar en una agenda latinoamericana comn ante la UE
que tiene ya una plataforma institucional acabada y homognea y est habilitada para actuar, debatir, conversar y pactar con una nica voz. Eso es cada
vez ms difcil en el caso latinoamericano, no solo porque la propia UE tiene
dividido en cinco zonas sus tratos y acuerdos con Amrica Latina, sino
porque en la propia Latinoamrica se presentan cada vez ms pronunciadamente, fuerzas centrfugas que tienden a dividirla y fragmentarla. Dgalo
si no, el reciente caso de la formacin y puesta en marcha de la UNASUr,13
que excluye explcitamente y omite de sus consideraciones a nada menos
que 170 millones de latinoamericanos y a diez pases de la regin. Por eso
llama vivamente la atencin que haya quien se lamente de la difcultad de
llegar a las Cumbres con una sola voz: en Sudamrica se ha dividido a la
Amrica Latina en dos mitades, atendiendo a un criterio aparentemente
13 Si bien el Tratado constitutivo ha sido ratifcado solo por los Parlamentos de tres pases
a la fecha.

119

geogrfco,14 sin considerar que en realidad Amrica Latina contina ms

all, al norte del Darin, que se sigue hablando el castellano y existen infnidad de nexos profundos en materia de cultura, trayectoria histrica, valores
y costumbres compartidas. Pero hay incluso quienes suponen superar esta
omisin, usando liberalmente el trmino Amrica Latina para referirse
solamente a una porcin de la misma (en este caso al sur de la subregin).
No es suplantando la identidad de toda Latinoamrica como se va a conseguir forjar una verdadera voz latinoamericana comn en las Cumbres con
Europa y en muchos otros foros.
La pregunta clave entonces es, resulta an posible o deseable un dilogo entre la UE y toda la Amrica Latina? Un dilogo completo y con signifcados sustantivos y que incluyan a Mxico, Centroamrica y los pases
caribeos? o, por el contrario, en este punto es ms conveniente optar por
dar ms fuerza a los encuentros con las diversas subregiones por separado: Mxico, Centroamrica, CAN, Chile, UNASUr, MErCOSUr, etctera?
La respuesta es que, desde luego, conviene mantener ambas instancias de
dilogo, pero no tener de las Cumbres birregionales (ALC-UE) expectativas
desmesuradas. Estas sern ms tiles en la medida que aborden temas de
gran visin y asuntos verdaderamente globales y no temas que solo nominalmente se referan a una Amrica Latina que en realidad est muy
fragmentada hoy da. Estrictamente, y desde el punto de vista interno de
Mxico, bastara el dilogo subregional (nacional en este caso), toda vez que
el pas cuenta, como vimos, con un andamiaje institucional y mecanismos
comerciales que bastan y sobran para un dilogo completo y fructfero con
la UE. Mxico no necesita strictu sensu de hacerse fuerte o apoyarse en el
resto de Amrica Latina para poder avanzar en sus acuerdos y dilogos con
la UE. Es ms, su estructura de relacin comercial y dilogo poltico es mucho ms gil que en el caso de los otros conjuntos de pases. 15 Hace poco16 se
llev a cabo el iX Comit Conjunto Mxico-Unin Europea; fue la primera a la que asiste Mxico como socio estratgico de la UE y se avanz en
el dilogo poltico en materia de comercio e inversin, seguridad y proyectos de cohesin social, as como en avanzar posiciones en la preparacin de
la Cumbre de Madrid.

79 Desde luego, subyacen en el fondo otros criterios geopolticos que no son materia de un
ensayo como este.

80 Quiz Chile sea una excepcin, si bien no tiene una Asociacin Estratgica con la UE.
81 En Bruselas los das 26 y 27 de noviembre de 2009.
120

Aun as, pensamos que sigue siendo til y conveniente mantener tambin la estructura birregional de Cumbres presidenciales y otros encuentros
Amrica Latina-UE. Muchos temas se refuerzan y benefcian de este enfoque
que, adems, se compadece de la realidad de la globalizacin. Por ejemplo, la
visin compartida en Latinoamrica en torno a la migracin, la entronizacin
plena de la democracia, o temas muy globales como el cambio climtico y la
indispensable transicin energtica que le debe necesariamente acompaar;
as como asuntos de la agenda multilateral, el comercio global, etctera, pueden seguir muy bien servido con estos encuentros birregionales. Pensamos
pues que, en la actual coyuntura, es mejor mantener esta relativa dualidad
de enfoques y no ver como una defciencia de las Cumbres que Amrica
Latina no tenga, hoy por hoy, una sola voz frente a Europa en temas bilaterales o birregionales. Simplemente, hay temas que se pueden tratar mejor
a nivel regional o con ciertos pases en lo individual como Chile y Mxico
(cooperacin en materia de cohesin social, combate a la pobreza, infraestructura, seguridad, comercio, inversiones, triangulacin de la cooperacin,
etctera) y algunos otros de naturaleza global que, como ya vimos, sigue siendo muy vlido tratar entre las dos regiones como tales.
Otro tema que debe tenerse presente con relacin a los mecanismos de
dilogo, es que la expansin de la UE a la Europa de los 27 cambi
cualitativamente no solo a la UE, sino a su relacin y estructura respecto a
Amrica Latina. En la actual UE hay algunos pases con economas mucho
ms pequeas y frgiles que la de algunos Estados latinoamericanos. En
el caso de Brasil o de Mxico hay que tomar en cuenta que estos pases
estn presentes y por cuenta propia, en muchos otros foros globales y que
despliegan una poltica exterior cada vez ms amplia a escala internacional. Algunas empresas mexicanas y brasileas, por ejemplo, son jugadores
globales, mientras que en algunos pases de Europa del Este, todava se
est lejos de esto. Tmese tambin en cuenta que tres pases latinoamericanos (Argentina, Brasil y Mxico) son parte del G20 y que Brasil y Mxico
forman, a su vez, parte del G5, formado por las grandes economas emergentes. Esto no era el caso en 1999 cuando la primera Cumbre. Todava la
estructura de las Cumbres tiene mucho de una visin de donantes
versus receptores de ayuda. Es cierto, que la UE sigue siendo un enorme
bloque econmico de pases desarrollados y un coloso tecnolgico. Pero no
es menos cierto que Amrica Latina tambin ha cambiado y que ahora la
UE tiene una composicin mucho ms heterognea que en 1999. Por otro

121

lado, si la UE y ALC han cambiado en estos diez aos, tambin el mundo

lo ha hecho y la atencin de la UE y de ALC ha variado. Europa, adems de
sus nuevos miembros al Este, tiene en rusia un vecino que ha recuperado
mucho poder y es un enorme proveedor de energa para la propia Europa
y el mundo. Asimismo, en estos aos Asia del Este (con China al frente) e
india se han convertido en grandes polos de poder econmico y poltico a
escala planetaria.
Con relacin al dilogo entre la UE y ALC y en particular respecto a la
prxima Cumbre de Madrid es de celebrarse que, desde el lado europeo,
el muy esperado y apenas recientemente frmado Tratado de Lisboa dar a
la UE mucho ms capacidad de formular y ejecutar una poltica exterior
comn ms fuerte, clara y efcaz. Pues tendr ms y mejores competencias,
ms recursos y se dotar de un servicio exterior que genuinamente permitir una diplomacia europea.
As pues, sigue siendo un hecho que la UE, con todo y sus mutaciones,
sigue estando mucho mejor organizada para los dilogos birregionales
que Amrica Latina, que tiene a sus polos de poder muy fragmentados y
distantes entre s. Pero an as, es posible que Amrica Latina logre avanzar
en la generacin de alguna estructura que le permita conciliar posiciones
y, a pesar de su fragmentacin actual, ir construyendo una voz comn, al
menos para ciertos temas: tal es el caso del Grupo de ro y su posible transformacin en un organismo poltico de toda Latinoamrica; o el Sistema
Econmico Latinoamericano (SELA) que tras varios lustros de letargo, parece recobrar infuencia y capacidad de tomar iniciativas de dimensin latinoamericana. Desde luego, la Comisin Econmica para Amrica latina y
el Caribe (CEPAL), institucin de la ONU con gran porte y prestigio, tiene
la capacidad plena de orientar discusiones y formular una agenda relevante
y de sustancia para las interacciones de Amrica Latina con la UE y otras
reas del mundo. Pero esto an no pasa de ser una mera posibilidad. falta
ver qu sucede al respecto en la segunda Cumbre de los organismos de integracin de Amrica Latina y el Caribe (CALC ii) a celebrarse justamente
en Mxico en 2010.
Tema aparte es la mejora y reforma de procedimiento y protocolo de
las reuniones y Cumbres. En ese sentido aqu solo deseamos sealar, en
grandes lneas, algunos temas. Para que mejore el nivel de dilogo AL-UE se
requiere que muchos de los consensos explcitos y presentes en las mltiples
declaraciones de presidentes y ministros puedan ser cada vez ms vinculantes y para ello tener en pie sistemas de seguimiento, evaluacin y sancin.
122

Las agendas deben ser ms modestas en temtica y ms de sustancia en su

tratamiento. Los acuerdos deben ser menos, tener recursos y medios de
evaluacin y seguimiento. Asimismo, pensamos que de las Cumbres deben
surgir ms recursos y apoyos a las instituciones no solo nacionales, sino a
aquellas que fomenten la cohesin e integracin de toda Amrica Latina,
como la Asociacin Latinoamericana de integracin (ALADi), el SELA, los
grandes proyectos de interconexin e infraestructura, entre otros.
La prxima Cumbre en Madrid17 tiene como eje temtico la innovacin y
la tecnologa como motor del desarrollo sostenible y la integracin social.
Todos temas de inobjetable vala, pero, una vez ms pareciera que se quiere
decirlo todo en un solo gran tema omniabarcante. Eso difculta el anlisis
y la discusin realista de los temas, y ms todava la obtencin de resultados
concretos en proyectos que se inicien con tantos objetivos en mente. Hay
que reparar en que se habla de tecnologa, de innovacin, de desarrollo y no
solo, sino de desarrollo sustentable y, adems de integracin social. No es
que sean objetivos necesariamente incompatibles, pero el logro simultneo
de los mismos se antoja como algo muy difcil de lograr. Adems, se quiere
evaluar la cumbre anterior y revisar el impacto que ya habr tenido la novel
fundacin ALC-UE. A la hora de la Cumbre madrilea, la mayor parte de
los pases de ambos mrgenes del Atlntico, apenas estarn remontando la
crisis; el propio pas anftrin seguir en pleno esfuerzo para superarla.
Pensamos que es la crisis y sus causas, sus efectos e impacto social, las
medidas para evitar que sea recurrente, as como y la cooperacin ALCUE, el tema que debiera ocupar ms espacio en las deliberaciones de los
jefes de Estado. Eso no quiere decir relegar los otros temas, pero a nuestro
juicio, ese debera ser el tema rector. Muy vinculado a este tema, est el
de la revitalizacin del multilateralismo y el combate al proteccionismo.
Otro tema que en mayo del 2010 estar en todas las agendas nacionales y
regionales es el que tiene que ver con los resultados de la Cumbre sobre el
Cambio Climtico de Copenhague. Sobre todo porque hay muchos indicios de que dicha Cumbre se quedar corta en materia de compromisos
cuantitativos y otros temas clave en materia del combate al calentamiento
global. Justamente Mxico ser sede en diciembre del 2010 de una segunda
Cumbre sobre le Cambio Climtico que deber ayudar a salvar y apuntalar
cuantitativamente los resultados que se tuvieren en Copenhague. As pues,
17 La Vi Cumbre ALC-UE ser en mayo del 2010 y Espaa ejercer simultneamente la
presidencia de la Unin Europea.

123

cuando se hable de tecnologas y de innovacin deber tocarse el tema de la

cooperacin tecnolgica entre ALC-UE en materia de adaptacin, mitigacin y otros instrumentos vinculados a la lucha contra dicho calentamiento
global. Es claro que la agenda que compartimos europeos y latinoamericanos debe refejar, hoy ms que nunca, no solo los cambios al interior de
nuestras dos regiones, sino los grandes temas del mundo actual.
Pensamos, en suma, que la inminente Cumbre de Madrid, entre la UE
y ALC, que se llevar a cabo justo cuando se empiece a remontar la mayor
crisis econmica en dcadas y cuando se ha hecho ms patente que nunca la
amenaza del cambio climtico, debe convertirse en la ocasin ms propicia
para relanzar la cooperacin birregional apuntalando primero las relaciones
y encuentros nacionales y subregionales y dedicar las Cumbres de jefes de
Estado a abordar preferentemente los grandes temas globales. Esto equivale a asumir con realismo las nuevas circunstancias de Amrica Latina en su
conjunto y llevar nuestras relaciones a un nuevo estadio de madurez.

124

 Logros y limitaciones del Acuerdo de Asociacin

Econmica, Concertacin Poltica y Cooperacin
entre Mxico y la Unin Europea
Norma Castaeda Bustamante

Norma Castaeda Bustamante es

licenciada en Sociologa del Trabajo por
la Universidad Autnoma Metropolitana,
Campus Xochimilco. Actualmente se
desempea como asistente de la
Secretara Ejecutiva de la Organizacin
latinoamericana de organizaciones de
promocin al desarrollo (ALOP). fue
Titular de la Lnea de investigacin sobre
Libre Comercio y Derechos Humanos en
DECA, Equipo Pueblo y consultora
externa para el Banco Mundial:
investigacin de campo y de gabinete
sobre las formas de operacin del ramo
33 en Zacatecas, Puebla y Veracruz.

Antecedentes del Acuerdo de Asociacin

Econmica, Concertacin Poltica y
Cooperacin entre Mxico y la Unin
Europea

Mxico es considerado por las instituciones econmicas mundiales como un

pas con una economa emergente, es decir
con las caractersticas necesarias para acceder
a un desarrollo y expansin econmica a
grandes pasos. Desde hace ms de una
dcada se ha caracterizado por una poltica
comercial externa agresiva sumando ya 12
tratados comerciales con 49 pases y un
Acuerdo de Asociacin Econmica con
Japn, partiendo de la premisa de que el libre
comercio es motor de desarrollo y
crecimiento para el pas.
Sin duda el tratado comercial que mayor
peso e impacto ha tenido para Mxico es el
Tratado de Libre Comercio con Estados
Unidos y Canad (TLCAN, 1994), que fue
considerado como un parteaguas en especial
respecto a cmo el resto del mundo empez
a vislumbrar al pas con una economa fuerte
y capaz de competir con otras naciones.

125

En ese sentido, el principal socio comercial para Mxico son los Estados
Unidos de Norteamrica, seguido de la Unin Europea (UE), con quien
suscribi y entr en vigor una vez ratifcado por el Senado de la repblica
en marzo del 2000 el Acuerdo de Asociacin Econmica, Concertacin
Poltica y Cooperacin, conocido como Acuerdo Global (AG).
Si bien las relaciones comerciales con la Unin Europea datan de dcadas atrs es con la frma de tres instrumentos en 1997 con las que Mxico
formaliz una zona de libre comercio con esta regin:

El Acuerdo Interino sobre Comercio y Cuestiones Relacionadas con el

Comercio: incluye el comercio de bienes, disposiciones generales, libre
circulacin de bienes, compras del sector pblico, competencia, mecanismos de consulta para asuntos de propiedad intelectual, solucin de
controversias, obligaciones especfcas del Comit Conjunto referentes
al comercio y cuestiones relacionadas con el comercio y disposiciones
fnales (entr en vigor en julio de 2000).

Acuerdo de Asociacin Econmica, Concertacin Poltica y Cooperacin: toca

el componente comercial en lo que concierne al comercio de servicios,
disposiciones generales, inversin y pagos relacionados, propiedad intelectual, solucin de controversias, obligaciones especfcas del Comit
Conjunto referentes al comercio y cuestiones relacionadas con el comercio y disposiciones fnales (entr en vigor en marzo de 2001).
Declaracin Conjunta entre los Estados Unidos Mexicano y la Comunidad
Europea y sus Estados miembros: establece el compromiso de las partes de
celebrar negociaciones de temas comerciales de competencia mixta.
La razn de que haya dos instrumentos comerciales obedece a que el
comercio de bienes, inversin y la ejecucin de los derechos de la propiedad
intelectual son de competencia mixta, es decir, las instituciones nacionales
de cada Estado miembro deben estar presentes en el proceso de negociacin
y suscripcin del tratado, en este caso, los Parlamentos nacionales de cada
pas que conforman la UE y las instituciones competentes de la Comunidad
Europea. Contrario a ello, el comercio de servicios que est enmarcado en
el Acuerdo Global es de competencia comunitaria y basta con la aprobacin y negociacin del Consejo Conjunto.

126

Error de origen en el proceso de negociacin y en la

implementacin del propio Acuerdo

El proceso de negociacin del Acuerdo Global tuvo un error de origen grave que fue advertido por pocos e ignorada por la parte que encabezaba las negociaciones del lado mexicano, ya que segn el artculo 76 de la Constitucin
Poltica Mexicana, Ttulo i, establece que es facultad del Senado aprobar
los tratados internacionales y convenciones diplomticas que el Ejecutivo
federal suscriba, as como su decisin de terminar, denunciar, suspender, modifcar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos. No obstante, cuando se trata de una negociacin comercial
al Poder Legislativo se le ha relegado de este proceso y solo se le usa para
ratifcar los acuerdos, claro esto ha sucedido porque el propio Senado lo ha
permitido al no reclamar el papel que debe jugar en todo proceso de negociacin de tratados internacionales incluyendo los comerciales.
En el caso del Acuerdo Global esto va ms all, pues en el texto se establece en el Ttulo i: Disposiciones Generales que es el Consejo Conjunto
integrado nicamente por el Poder Ejecutivo quien tiene la facultad de
negociar, modifcar o decidir sobre la liberalizacin progresiva del comercio de bienes y sobre la apertura de los mercados convenidos as como de
cualquier otro componente del AG, cayendo incluso en una inconstitucionalidad por la parte mexicana. Para Jorge Caldern, quien fue senador en
el proceso de negociacin del AG y en su momento denunci lo anterior,
declar que dejar que el Consejo Conjunto tenga la facultad de decidir en
el marco del AG es darle al Ejecutivo mexicano facultades discrecionales
para negociar elementos estratgicos relativos al comercio de servicios y a
las inversiones que solo competen al Poder Legislativo.1 Sin embargo el AG
fue ratifcado por el Senado que no cumpli con sus funciones, o no quiso
hacerlo, por lo que tcitamente renunci a sus facultades expresadas en la
Constitucin delegando todo el poder al Ejecutivo, es decir en todo caso si
hay una violacin a la Constitucin el Senado es corresponsable de ello.
Ms all del TLCAN

Si bien el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte ha repercutido ms en los impactos econmicos y sociales del pas, lo cierto es que la
1 Jorge Caldern, Evaluacin del Acuerdo de Asociacin Econmica, Concertacin Poltica y
Cooperacin Mxico y la UE, instituto de Estudios de la revolucin Democrtica, 2003,
disponible en <www.sre.gob.mx/uaos/ponencia/03iErMJorge.doc>.

127

Unin Europea ha ganado ms privilegios con el AG que los propios norteamericanos y canadienses. Su poltica de negociacin fue ms agresiva
logrando prerrogativas que ni el propio TLCAN contempla.
Por ejemplo, en el mbito del comercio de servicios, la UE logr como
objetivo alcanzar la liberalizacin total del comercio de servicios y de las
inversiones de manera progresiva y recproca en un plazo no mayor a diez
aos, si bien hay reas restringidas en el caso mexicano, estas son pocas y
las modifcaciones que han sufrido la Ley de inversin Extranjera Directa,
as como la propia Constitucin Poltica del Estado mexicano, apuntan a
que las restricciones a las inversiones sean cada vez menores por lo que la
apertura a todo el comercio de servicios es inminente.
Lo mismo sucede con el tema de las inversiones ya que contiene disposiciones para consolidar la apertura vigente establecida en las legislaciones nacionales a fn de que progresivamente se eliminen las restricciones a movimientos fnancieros relacionados con la inversin. Asimismo,
una vez ya con la implementacin del AG se establece que ninguna de las
partes puede modifcar de manera regresiva sus legislaciones nacionales
para proteger a un sector.
Una vez que transcurrieron tres aos de vigencia del AG, el Consejo
Conjunto adopt una decisin que dispuso la eliminacin, en lo esencial,
de toda discriminacin restante del comercio de servicios entre las partes,
lo que fue establecido a travs de listas de compromisos y calendarios de
liberalizacin no mayor a diez aos, aplicando los principios de Nacin
Ms favorecida y Trato Nacional. 2 En las reuniones del Consejo Conjunto
estas listas pueden modifcarse, sin pasar en el caso mexicano por el
Senado de la repblica.
La Unin Europea al igual que los Estados Unidos y Canad goza de
las clusulas de Trato de Nacin Ms favorecida y Trato Nacional, pero
para este ltimo en el TLCAN se establecen lista de reservas, mientras que
en el Acuerdo Global esto no est permitido ya que el Trato Nacional es
parte de las obligaciones generales del Acuerdo.

2 Cfr. Philippe ferreira, La liberalizacin del sector de servicios: el caso del Tratado Unin
Europea-Mxico, Serie Comercio internacional, Divisin de Comercio internacional e
integracin, Santiago de Chile, 2001, CEPAL, disponible en <www.cepal.org>.

128

Evolucin del Acuerdo Global a ocho aos de su implementacin

A ocho aos del Acuerdo Global, en trminos comerciales, este ha evolucionado de la siguiente manera:
en 2003 concluy la desgravacin arancelaria para los productos industriales nacionales;
en 2007 concluy la desgravacin arancelaria para los productos industriales europeos;
desde el 2007 todos los bienes europeos importados entran ya libres de
arancel a Mxico;
los productos agrcolas procedentes de Mxico tienen un plazo de desgravacin de diez aos, para concluir su liberalizacin total en el 2010;
la entrada de productos procedentes de la Unin Europea fue liberalizada totalmente en 2008.
Comercio de Servicios e Inversiones

Si se hace una lectura somera sobre el impacto que ha tenido el Acuerdo

Global a ocho aos del comienzo de su implementacin, este podra pasar
desapercibido y pensarse que ha sido poco aprovechado por las partes, e
incluso ha resultado negativo para Mxico, ya que en trminos de la balanza comercial, Mxico desde la implementacin del AG ha mantenido
un dfcit constante con la Unin Europea: por ejemplo, para el ao 2008
este dfcit ascenda a 24.255 millones de dlares.
El comercio con la Unin Europea ha crecido relativamente poco,
cuando se analizan los datos (vase cuadro 2) el aumento entre las importaciones y exportaciones es similar por ao, lo que indica que realmente el
intercambio de productos de bienes se mantiene similar desde la implementacin del Acuerdo, ms no as con las inversiones lo cual se detallar
ms adelante.
Si bien, como se ha dicho anteriormente, la UE es el segundo socio comercial para el pas, la diferencia en trminos comerciales con los Estados
Unidos es bastante signifcativa y las cifras anuales proporcionadas por el
Banco de Mxico indican que dicha tendencia no se va a revertir.

129

Tabla 1. Balanza comercial de Mxico con el mundo (millones de dlares)

Ao
TOTAL
Zona TLCAN
Estados Unidos
Canad
resto del Mundo
resto de Amrica
Europa
Asia

2005

2006

-7,587
63,081
65,016
-1,935
-70,667
-1,827
-18,952
-40,459

2007

-6,133
79,288
81,488
-2,200
-85,422
-1,228
-20,585
-48,875

-10,074
82,194
83,660
-1,466
-92,268
2,363
-21,420
-62,508

2008
-17,261
79,847
82,188
-2,341
-97,108
6,289
-24,255

Fuente: Informe Anual 2008, Banco de Mxico

Los intercambios comerciales con la UE antes del Acuerdo Global representaban el 10,63% del total del comercio mexicano, en el 2006 cae al
7,6%, comparado con los Estados Unidos que representa ms del 66% de
su comercio. Las relaciones de Mxico con la Unin Europea no son
aparentemente de gran magnitud, aunque no hay que perder de vista que
con el Acuerdo Global han aumentado considerablemente las inversiones
europeas las que se han inscrito en sectores claves de la economa del pas
y se les ha otorgado grandes ventajas fscales.
Tabla 2. Balanza comercial Mxico-Unin Europea 2000-2008 (millones de dlares)
Ao

Exportaciones

importaciones

Saldo

5,799
9,141
10,966
13,943
17,079

15,056
25,775
28,938
33,839
39,160

-9,257
-16,634
-17,972
-19,896
-22,081

2000 (antes del AG)

2005
2006 (con el AG)
2007
2008
Fuente: Informe Anual 2008, Banco de Mxico

Con la actual crisis fnanciera mundial, as como con la crisis petrolera,

Mxico ha visto mermado su comercio internacional, por ejemplo, en el
2008 sufri un revs tanto en sus exportaciones como en sus importaciones, asimismo ha perdido liderazgo en el mercado de los Estados Unidos
bajando del segundo al tercer lugar en la lista de las importaciones que
Estados Unidos realiza, no obstante, esto le permiti diversifcar su comercio con otras partes del mundo en especial con Amrica Latina, pero
no as con el mercado europeo.
En cuanto al intercambio comercial con la UE , los principales productos exportados por Mxico a esa regin son: productos minerales (aceites

130

crudos de petrleo o de mineral bituminoso), maquinaria, equipo elctrico, equipo de transporte, ptica, instrumentos mdicos y de precisin,
produccin de acero y ferro, productos agroalimentarios, productos qumicos.
Las importaciones de Mxico provenientes de la Unin Europea son
maquinaria, equipo elctrico, equipo de transporte, productos qumicos,
productos minerales, productos de acero y ferro, cartn, productos agroalimentarios, instrumentos mdicos y de precisin, ptica, otros.
En cuanto a la Unin Europea, Mxico ocupa el lugar nmero 20 como
socio comercial, y representa el 1,3%% de la UE con el mundo. Las importaciones de la UE al pas representan 0,9% y las exportaciones 1,7%.
Tabla 3. Balanza comercial de la Unin Europea con Mxico (millones de euros)
Ao
2004
2005
2006
2007*
2008**

importaciones
6,904
9,245
10,566
12,117
13,814

Porcentaje
0,7
0,8
0,8
0,8
0,9

Exportaciones

Porcentaje

Saldo

14,726
16,837
19,128
20,962
22,082

1,5
1,6
1,6
1,7
1,7

21,630
26,082
29,693
33,079
35,896

Fuente: Comisin Europea, European Union, Trade whith the world and Mexico, 2006. *
<http//trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113418.pdf>. **Datos
estimados.

Inversin directa mexicana en la Unin Europea

Las estadsticas ofciales no reportan ningn nmero o porcentajes de

empresas mexicanas instaladas en la Unin Europea. En un reporte sobre
la inversin extranjera directa (iED) en Amrica Latina y el Caribe, 2008,
la CEPAL menciona que Brasil, Chile y Venezuela son los principales
inversionistas en el extranjero, y si bien Mxico de pronto se mete a la
cabeza de este grupo, en el 2008 sufri una contraccin de sus inversiones
en otros pases, en el 2007 los ingresos reportados por iED de Mxico en
otros pases ascendieron a 112.195 millones de dlares, muy por encima
de la inversin reportada por la inversin europea en nuestro pas durante
ese periodo que fue de 27.528 millones de dlares.
Asimismo, la inversin de empresas mexicanas instaladas en el exterior se centra en pases de la regin latinoamericana principalmente en
Centroamrica, destacando los grupos CEMEX, Mexichem, Grupo
Modelo, femsa, Telmex, Grupo Alfa, Grupo Bimbo, Grupo Elektra y
Grupo Maseca.

131

Inversin extranjera directa proveniente de la UE a Mxico

Si bien la crisis fnanciera mundial ha repercutido en el incremento de

las inversiones provenientes de otras naciones en Mxico, la iED europea ha
mantenido una constante en nuestro pas, aunque an est muy por debajo
de las inversiones estadounidenses y sufri una baja en el 2008, lo cierto
es que los sectores en donde ha tenido mayor participacin son aquellos
califcados como sensibles.
Tabla 4. Inversin extranjera directa en Mxico (millones de dlares)
2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

29.817,7

23.728,9

16.521,6

23.681,1

21.976,8

19.428,0

27.528,1

22.481,2

Fuente: Secretaria de Economa y Banco de Mxico

De 1999 a enero-junio de 2009 la Secretara de Economa reporta un

valor acumulado de 227.017,6 millones de dlares en inversin extranjera
directa, distribuidos en los siguientes sectores: industria manufacturera,
43%; servicios fnancieros,3 25,6%; otros servicios,4 9,6%; comercio, 8,5%;
transporte y comunicaciones, 6,3%; extractivo, 3,6%; construccin, 2,1%;
electricidad y agua, 1%, agropecuario, 0,3%. 5
Inversin proveniente de la Unin Europea

Del monto global de la iED mencionado en el prrafo anterior, 76.787,6

millones provienen de los Estado miembros de la Unin Europea, la inversin mayor se deriva de Espaa, 15,2%; Holanda, 10,5%; reino Unido,
3,6% y Alemania con 1,6%; el resto de los pases no reportan inversiones
mayores al 0,6%.6
El informe estadstico sobre el comportamiento de la iED de la Secretara
de Economa, reporta que hoy en da operan aproximadamente 6722 empresas con capital europeo destinadas a los sectores de servicios incluyendo
los fnancieros (42,3%), manufacturero (43,4%), comercio (4,8%), y otros
sectores, 9,5%.

82 Servicios fnancieros, de administracin y alquiler de bienes e inmuebles.

83 Servicios comunales y sociales; hoteles y restaurantes; profesionales, tcnicos y personales.
84 Cfr. Cuadros estadsticos, p. 3; disponible en <www.economia.gob.mx/?P=1175>.
85 ibdem, p.4.
132

Grfco 1. Distribucin por sectores de la IED de la UE en Mxico

9,5%
4,8%
Sector Servicios
Manufacturero
Comercio Otros

Estos datos llevan una tendencia constante desde la frma del AG a la

fecha y los pases europeos que lideran las iED en el pas no tienden a
variar. Un dato importante es que si bien la inversin extranjera directa
supera en 62,9% a la del sexenio anterior (1994-2000), el 22% de las inversiones corresponde a adquirir empresas mexicanas y no a la creacin
de nuevas.
Aunque los datos que reporta el registro Nacional de inversin
Extranjera Directa (rNiED) no indican de qu origen son las inversiones
extranjeras que adquieren las empresas mexicanas, s llama la atencin
que a solo un ao de implementacin del Acuerdo con la UE se registraron inversiones por concepto de fusiones y adquisiciones por un monto de
$14.244,9 millones de dlares (2001).7
Es importante sealar que no todas las inversiones europeas se circunscriben en su totalidad a los benefcios del Acuerdo, ya que hay que
recordar que algunos pases que integran la UE mantienen con Mxico los
Acuerdos para la Promocin y la Proteccin recproca de las inversiones
(APriS), y tienen facultad para negociar aspectos relacionados con la in versin de manera unilateral.
Al igual que en los Acuerdos interino y Global, los APriS tienen como
objetivo facilitar y promover las inversiones, incluyen adems el trato nacional y de nacin ms favorecida, mecanismos para la solucin de controversias y lo ms delicado de ello, es que contemplan la cesin de cualquier
derecho o reclamacin que realiza un inversionista a favor del Estado del cual
es nacional para que puedan cobrar al Estado en el cual el inversionista coloc
su inversin.
7 informe Estadstico sobre el comportamiento de la inversin extranjera directa 2006,
Comisin Nacional de inversiones Extranjeras, disponible en <www.economia.gob.mx>.

133

Mxico actualmente mantiene 14 APriS con pases de la UE, 8 estos se

basan en lo general en el captulo 11 del Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte y brindan seguridad jurdica a las inversiones de los
pases europeos.
En otro sentido, la UE se ha visto benefciada por una serie de cambios
legislativos que Mxico ha hecho en los ltimos aos, por ejemplo la Ley
de inversin Extranjera Directa fue reformada en 1996 con el objeto de
que si la proporcin de la iED es mayor al 49% y supera al capital nacional
en la conformacin de una empresa, solo se debe pedir autorizacin a la
Comisin Nacional de inversin Extranjera (CNEi), es decir el proceso para
que se constituya una empresa transnacional es de manera inmediata.
En 1989 dicha ley prevea restricciones a la inversin extranjera en 142 clases
econmicas segn la Clasifcacin Mexicana de Actividades Econmicas y
Productos, que eran reservadas solamente al Estado. [...] La legislacin actual permite la iED en prcticamente todas las actividades: de las 704 actividades listadas en
el Catlogo de Actividades Econmicas y Productivas, aproximadamente 606 estn
100% abiertas a la iED, 35 actividades permiten una participacin de la iED hasta
en un 49%, 37% actividades una iED hasta en un 100% con previa aprobacin de la
CNiE y solo 16 se excluye la propiedad o control de la iED.9

Otro de los cambios importantes a las legislaciones nacionales fue la

reforma energtica aprobada en 2008, si bien esta an no permite la participacin de la iED en las reservas de aguas profundas del Golfo de Mxico,
as como tampoco contempla la construccin y administracin de refneras por capital extranjero, ya hay una apertura para la subcontratacin de
empresas trasnacionales en actividades como exploracin y perforacin en
materia de hidrocarburos.
Es decir, poco a poco se ha ido cumpliendo con uno de los objetivos
del Acuerdo Global mencionado al principio del texto, de ir modifcando
las legislaciones nacionales para la apertura en todos los sectores y con ello
lograr la liberalizacin total del comercio y las inversiones.

86 Alemania, Austria, Dinamarca, Espaa, finlandia, francia, Grecia, italia, Pases Bajos,
reino Unido, Portugal, repblica Checa, Suecia y Unin Belgo-Luxemburgo

87 Enrique Dussel Peters, La inversin extranjera en Mxico, CEPAL, Santiago de Chile,

octubre de 2000, mimeo.

134

La Unin Europea y los servicios fnancieros

La participacin de la UE en sectores econmicos estratgicos mexicanos cada vez empieza a ser ms evidente. Por ejemplo, en 1999 fueron
derogados varios artculos de la Ley de Proteccin al Ahorro Bancario, lo
que se traduce en mayor participacin de la iED en los servicios fnancieros, en la banca mltiple, casas de bolsas, uniones de crdito, arrendadoras
fnancieras, entre otros. Actualmente en ellos la participacin de la iED va
desde un 49 a un 100% como es el caso de instituciones de crdito de banca
mltiple.
Antes del Acuerdo con la UE la mayor presencia extranjera en el sector
fnanciero del pas era protagonizada por inversionistas estadounidenses y
canadienses: Citibank, Bankersn Trust, J.E. roberts y J.P. Morgan, que se
establecieron hacia fnales de los aos noventa.
Hoy en da esto ha cambiado drsticamente, actualmente hay seis bancos
que controlan el 82,6% de los activos totales de la banca, el 78% de las sucursales y ms del 90% de los cajeros y terminales punto de venta.10 De estas seis
instituciones bancarias, dos son de capital espaol, BBVA Bancomer, Banco
Santander y uno con gran parte de capital ingls, HSBC.11
Destaca la importancia de las inversiones ibricas ya que los espaoles
apuntan
a un importante progreso de la inversin espaola en los prximos aos debido,
por una parte, al inters de las empresas espaolas en los procesos de privatizacin
y liberalizacin (especialmente en la apertura del sector elctrico, comunicaciones
y transportes) y, al consecuente efecto arrastre de las grandes empresas espaolas
como Telefnica, CAf, iberdrola, etctera. Y por otra, al interesante fenmeno de
internacionalizacin de la Pyme espaola en Mxico en los sectores terciario y secundario.12

Todo ello se ha dado en el marco del Acuerdo Global y de los APriS. Al

respecto, la red Mexicana de Accin frente al Libre Comercio (rMALC)
afrma que ambos mecanismos han sido todo un xito para el capital europeo, permitindoles adquirir el control mayoritario de los activos banca-

88 reporte sobre el Sistema financiero 2007, Banco de Mxico, p. 88, disponible en <www.
banxico.com.mx>.

89 Los cuatro bancos restantes son Banco Mercantil del Norte, Banco Nacional de Mxico,
HSBC y Scotiabank inverlat.

90 Comunicado inversin Espaola en Mxico, 2005, Ofcina Econmica y Comercial de

Espaa, p.1, disponible en <www.consulado.gob.es/negocios/inverdion_espanola_en_

mexic.pdf>.

135

rios (52,3%), de la captacin de ahorro (53,9%) y de la cartera de crditos

(52%).13
Las ganancias que han obtenido los inversionistas de la UE por la compra de activos ya existentes en Mxico son sumamente altas, pero no necesariamente estas provienen del otorgamiento de crditos para fnanciar la
actividad productiva sino por consumo y por
los recursos que recibe del Estado mexicano como pago de los intereses del rescate bancario. As, en los pasados aos el sistema fnanciero recibi 28.000 millones
de dlares solo por intereses, pues segn el Banco de Mxico, los bancos extranjeros
instalados en el pas cobran comisiones por servicios hasta diez veces superiores a las
transacciones similares que efectan en los pases donde radica su casa matriz.14

Por ejemplo, la tasa de aumento anual de los ingresos de los bancos por
cobro de comisiones es para BBVA Bancomer 19%, Santander 30% y HSBC
28% solo entre 2000-2005. Los ingresos de la banca por cobro de comisiones netas representan actualmente su segunda fuente de ingresos, solo
despus del margen fnanciero.15
Tabla 5. Concentracin bancaria de los seis principales bancos en el 2007
(miles de millones de pesos)
Margen financiero
Comisiones netas
intermediacin
ingresos Totales
Utilidad Neta

171.6
59.0
.2
230.9
65.1

Fuente: Banco de Mxico

Los bancos europeos presentan el mayor ndice de comisiones cobradas contra ingresos totales: Santander-Serfn con el 38,5, BBVA 36 y HSBC
35,7% que en conjunto representan 51,8% de los ingresos totales del sistema de cobros de comisiones. Los tres bancos europeos concentran ms
del 50% del total de la banca mexicana y obtuvieron ingresos brutos por
alrededor de 12.500 millones de dlares en 2005.16

91 rodolfo Aguirre y Manuel Prez rocha, Siete aos del Tratado de la Unin Europea-

Mxico, TLCUEM: una alerta para el sur global; Transnational institute, red Mexicana
de Accin frente al Libre Comercio, iCCO, julio 2007, disponible en <www.rmalc.org.
mx>.
92 W. Chislett, La inversin espaola directa en Amrica Latina: retos y oportunidades, real
instituto Elcano, Madrid, 2004. Citado en Alfonso Moro, Los intereses de las transnacionales europeas en Amrica Latina, mimeo.
93 rodolfo Aguirre, o. cit.
94 ibdem.

136

Inversin de la UE en los sectores: energtico, petroqumica y agua

La inversin extranjera directa europea, en este caso tambin liderada

por la espaola, se ha concentrado no solo en servicios fnancieros, sino
tambin en el sector energtico y petroqumico. A pesar de que la ley actual
an no permite la participacin privada al 100% en actividades del sector,
aunque s en algunas modalidades, para ello, a fnes de 1992 se modifc el
marco jurdico en este rubro de tal manera que permitiera la participacin
de capitales privados en la generacin de electricidad.
Estas reformas aceptan que la inversin nacional y extranjera privada
puedan realizarse en actividades vinculadas a la generacin de electricidad
como son: autoabastecimiento, cogeneracin, produccin independiente,
pequea produccin, importacin y exportacin, e incluso se acepta que
los particulares construyan sus propias lneas de transmisin o de manera
conjunta con la Comisin federal de Electricidad (CfE). El discurso ofcial
sustenta estas acciones en el hecho de que las inversiones privadas sustituirn a las inversiones pblicas, las que podrn concentrarse en las reas de
transmisin y distribucin de la electricidad, promoviendo as la efciencia, productividad y calidad en el suministro.
Es conocido que las grandes transnacionales europeas a travs de sus gobiernos han presionado e insistido ante Mxico para la liberalizacin total
del sector energtico y son las ms agresivas por competir en este terreno.
Por ejemplo, la empresa holandesa Shell ha manifestado su intencin de
competir en la generacin de energa y distribucin de gas natural, en el
cual en los ltimos aos la iED ha tenido incrementos considerables, pues las
modifcaciones legales permiten que capital privado distribuya, transporte,
almacene y comercialice gas. En este sector se destacan las empresas Gas
Natural Mxico y repsol e iberdrola, las tres de origen espaol. Asimismo,
estn operando ya empresas espaolas en plantas elicas en Oaxaca, Baja
California y Veracruz.
Dilogo poltico

El dilogo o concertacin poltica se circunscribe en el Acuerdo Global

solo a los Estados partes, que a travs de mecanismos institucionales establecen acuerdos y profundizan en las cuestiones del tratado mediante las fguras del Consejo Conjunto y el Comit Conjunto Mxico-UE, que renen
las partes a nivel ministerial y de altos funcionarios. Son foros con carcter
general, en los cuales se tratan todos los temas bilaterales e internacionales

137

de inters mutuo, con miras a coordinar posturas comunes en la arena internacional.

El tratamiento del componente comercial sin duda es el que predomina
en las reuniones de estos rganos, aunque existen adems otros mecanismos
para concretar las agendas bilaterales a travs de los Comits Especiales, de
carcter tcnico y no poltico.
La importancia de estos mecanismos de dilogo en cada uno de los niveles en los cuales se realizan no debe ser en ningn caso minimizada. Las
reuniones anuales del Consejo Conjunto y del Comit Conjunto MxicoUE no han sido solo la ocasin de revisar, por lo que atae a los temas comerciales, el estado de la implementacin del acuerdo de libre comercio y
del impacto sobre las relaciones bilaterales, sino que tambin han permitido
avanzar ulteriormente en la liberalizacin comercial.
El dilogo solo refere a los gobiernos ya que la participacin de la sociedad civil no es reconocida en el dilogo institucional. De hecho su participacin en el proceso de negociacin del Acuerdo fue ignorada y al igual que
en las negociaciones del TLCAN esta se remiti a la consulta con las Cmaras
empresariales, sindicatos corporativos y rectores de universidades.
No obstante, desde que se hicieron pblicas las negociaciones17 y ya con
la frma del Acuerdo, las organizaciones sociales y civiles han desarrollado
un proceso de incidencia y lobby ante autoridades de Europa y Mxico. Y
ms por presin de la sociedad civil que por voluntad, los gobiernos se han
sentado a dialogar y debatir con las organizaciones para discutir los impactos y las distintas visiones que se tienen sobre el Acuerdo Global.
Esto ha sido a travs de tres foros de dilogo, el primero celebrado en
Bruselas, Blgica, en noviembre de 2002; el segundo, realizado en Mxico
en febrero de 2005; y el ltimo en noviembre de 2008 de nuevo en Blgica.
La negociacin para realizar el primero fue complicada, con un formato
impuesto por la Comisin Europea y el gobierno mexicano, con participacin de funcionarios sin capacidad de proponer ni establecer compromisos.
La presencia de las organizaciones mexicanas fue poca pero con propuestas
claras y defnidas.18

95 Surge el Grupo Ciudadanos de Mxico ante los Acuerdos de Libre Comercio con la

Unin Europea, conformado por Equipo Pueblo, rMALC, fAT; redge, entre otros.
participantes en el foro: Equipo Pueblo, red Mexicana de Accin
frente al Libre Comercio, Centro de Derechos Humanos Miguel Agustn Pro Jurez,
Alianza Social, por decir algunas; por la parte europea la contraparte de sociedad civil
fue la iniciativa de Copenhague para Amrica Central y Mxico (CifCA).

96 Organizaciones

138

El primer foro fj un precedente para establecer un mecanismo de dilogo y debate por parte de las organizaciones sociales, ms no as por los
gobiernos. Prueba de ello fue que de nueva cuenta fueron las organizaciones las que presionaron para realizar el segundo y tercer foro.
Hay que reconocer que la capacidad de articulacin entre las organizaciones sociales mexicanas y europeas que se ha dado en los dos ltimos
foros ha permitido negociar un formato distinto de contenidos y debates,
con ejes temticos claros y con la garanta de participacin de funcionarios
de primer nivel con capacidad de establecer acuerdos y compromisos. Ello
permiti a los actores presentes evaluar las relaciones entre Mxico y la
UE, revisar perspectivas y prioridades de la cooperacin, analizar el tema
de cohesin social y tratar de fjar mecanismos concretos para establecer la
institucionalizacin peridica, primero del foro y despus de un mecanismo de dilogo orgnico, integrado por representantes de sectores sociales,
econmicos y civiles de Mxico y de la UE.
En el tercer foro se insisti en la necesidad de institucionalizar el dilogo con la sociedad civil, a travs no solo de los foros sino de un Comit
Consultivo Mixto que est integrado por miembros de los sectores sociales,
econmicos y civiles de Mxico y de los pases miembros de la UE. Este
funcionara como un rgano consultor al Consejo Conjunto Mxico-UE
adems de crear espacios de participacin y dilogo con las organizaciones
sociales y civiles de ambas partes.19
Cooperacin

Si bien es cierto que la cooperacin de la UE con Mxico viene desde

antes de la frma del Acuerdo Global, despus de frmado este se establece
la normatividad y trminos de cmo se dar en el futuro la cooperacin. Por
ejemplo, en el Ttulo Vi del Acuerdo Global se mencionan los sectores y
acciones prioritarios para la cooperacin, en todas sus vertientes: industrial,
energtica, ciencia y tecnologa, pesquera, proteccin al medio ambiente y
de los recursos naturales, entre otras, siendo un actor destinado a benefciarse con los programas de cooperacin las pequeas y medianas empresas,
como eje de punta para el desarrollo.
19 La propuesta completa se puede encontrar en Laura Becerra y Norma Casta eda,
Mecanismos de participacin de la sociedad civil en el marco del Acuerdo Global entre la Unin
Europea y Mxico, propuesta para la integracin de un Comit Consultivo Mixto, disponible
en <www.rmalc.org.mx/libros.htm>.

139

Por otro lado, el Acuerdo establece tambin aspectos de cooperacin

de carcter social y lucha contra la pobreza, y se reconoce la importancia
de armonizar el desarrollo econmico y social preservando los derechos
fundamentales de los grupos ms vulnerables, as como se apunta hacia la
promocin de un crecimiento que genere empleos y asegure mejores niveles
de vida a la poblacin menos favorecida. 20
La Comisin Europea tambin cuenta con un Documento de Estrategia
2007-2013 para Mxico en el que se defnen los objetivos de su cooperacin, las prioridades estratgicas y los mbitos concretos de intervencin
en el pas para el periodo 2007-2013, el cual fue fuertemente cuestionado
por las organizaciones sociales mexicanas, ya que careci de una verdadera
consulta entre todos los sectores y antes de su aprobacin no se hizo una
evaluacin de la cooperacin del anterior documento de pas.
En la Estrategia 2007-2013 la Unin Europea ha asignado un presupuesto indicativo por 55 millones de euros, 1.200.000 menos que en la
Estrategia 2002-2006, en la cual los recursos fueron por 56,2 millones de
euros. Los sectores prioritarios para la UE son tres: cohesin social (40%),
competitividad y desarrollo econmico (35%) y educacin y cultura (25%).
En los ltimos aos se ha observado adems una reduccin en los fondos de la cooperacin que recibe Mxico de la UE y cambios importantes
en su orientacin, mientras hay una ausencia de balance de sus resultados,
aunado a un poco aprovechamiento y difusin de los programas de cooperacin de la UE por parte del gobierno mexicano. Ms all de ello la UE s ha
avanzado en su poltica de cooperacin empresarial y comercial en el pas.
Consideraciones fnales

Cuando se anunci la frma del Acuerdo de Asociacin Econmica,

Concertacin Poltica y Cooperacin entre Mxico y la Unin Europea se
reiter por las partes de que este no era un simple acuerdo comercial ya que
contena otros pilares que lo hacan un acuerdo de cuarta generacin. El hecho
por ejemplo, de incluir una clusula democrtica 21 como el eje rector del AG
le deba otra dimensin y sobre todo fjaba un precedente en la proteccin y
observancia del respeto a los derechos humanos en un acuerdo comercial.

97 Acuerdo Global, Ttulo iV.

98 El AG establece en el Ttulo

i (Naturaleza y mbito de aplicacin), artculo 1

(fundamento del acuerdo) que los derechos humanos son el eje rector de las relaciones
Mxico-Unin Europea.

140

Sin embargo, esta clusula no tiene los elementos para poder actuar en
caso de posibles violaciones a los derechos humanos en el marco del
Acuerdo Global, por ello voces crticas han dicho que es letra muerta al
carecer de instrumentos jurdicos y de mecanismos vinculantes al Acuerdo
para poder actuar.
En el contexto poltico, Mxico ha sido fuertemente criticado por organizaciones internacionales de derechos humanos, casos como las represiones en Guadalajara, Oaxaca, Atenco, Mineros, 22 por citar algunos no han
merecido especial atencin por parte de la Unin Europa, salvo en los feminicidios. Si bien, no es motivo sufciente para la suspensin del Acuerdo,
lo cierto es que no ha habido una postura clara de la UE sobre el estado que
guardan los derechos humanos en el pas.
respecto a la violacin de los derechos humanos por parte de las inversiones europeas, que tambin se han dado, el Acuerdo Global no prev ningn
mecanismo de defensa contrario al propio TLCAN , incluso tambin deja sin
proteccin a los inversionistas y solo los Estados partes pueden apelar a un
panel internacional para resolver cualquier diferencia comercial.
En temas comerciales es muy importante apelar a la obligacin general
del Estado no solo de respetar, promover y garantizar los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA), sino particularmente a la
obligacin de proteger estos derechos, que implica que los Estados supervisen y garanticen que la accin de terceros actores no estatales (como las
empresas nacionales y extranjeras) sea respetuosa de los derechos humanos
y, en caso contrario, provean mecanismos para su defensa. La Declaracin
de Quito23 seala que
los DESC estn directamente relacionados con los tratados internacionales de
comercio y fnanzas que vienen adoptndose en el marco del actual proceso de globalizacin, de modo que su respeto, proteccin y promocin deben considerarse
como elementos para ser considerados en tales acuerdos. (prrafo 18)

99 Al hablar de estos casos nos referimos a la represin policiaca a manifestantes en el marco

de la Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno ALCUE, en Guadalajara, Jalisco, mayo de

2008; Conficto poltico-social entre el magisterio y las autoridades locales en Oaxaca 2006
a la fecha; represin Minera en Michoacn, represin a los habitantes del Municipio de
Atenco, Estado de Mxico por oponerse a la construccin de un aeropuerto.
100
Declaracin de Quito. Declaracin de principios sobre la exigibilidad y
realizacin de los DESC en Amrica Latina. Proclamada en el Primer Encuentro
Latinoamericano sobre la Exigibilidad de los DESC, 22 al 24 de julio de 1998.

141

Asimismo,

los Estados tienen la primordial obligacin de respetar, proteger y promover

los DESC frente a la comunidad internacional y frente a sus pueblos. No obstante,
otros actores tienen el deber de respetar tales derechos y ser responsables frente a
ellos. Por esta razn, tanto la sociedad civil, como la comunidad internacional y los
Estados, frente a violaciones por accin u omisin perpetradas por actores como las
empresas multinacionales y/o los organismos multilaterales, deben adoptar individualmente o mediante la cooperacin internacional, medidas efectivas para prevenir,
repeler o sancionar las violaciones a esos derechos en cualquier parte. (prrafo 17)

No obstante, la clusula democrtica contenida en el Acuerdo con la UE

dista mucho de fungir como un instrumento de proteccin efectiva de los
derechos humanos en general entre los pases frmantes y queda relegada a
una simple retrica, cancelando cualquier posibilidad de darle otro sentido
al AG y fjar un precedente para futuros tratados comerciales.
En otro orden de ideas, en el tema de dilogo con la sociedad civil, decir
que se han logrado resultados exitosos con los foros sera exagerar, a casi un
ao de haber realizado el tercero se siguen sin respuestas formales y claras
sobre las propuestas presentadas por parte de la sociedad civil en torno al
Acuerdo.
Preocupa que los debates se queden en simples memorias y las recomendaciones emitidas en los tres componentes del AG vayan ms. Esto no
es fcil, ya que claramente las autoridades han afrmado que el contenido
del Acuerdo Global est fuera de discusin y que no ser modifcado, y por
otro lado, tratar de llegar a una visin comn sobre lo que organizaciones
sociales y autoridades consideren debe ser un desarrollo econmico-social
sustentable como referente para evaluar los impactos del Acuerdo Global,
es una tarea compleja.
En el mbito de la cooperacin, uno de los tres componentes del Acuerdo
Global, cabe mencionar que no se cuentan con estrategias claras de promocin al desarrollo como sera deseable. Si bien estn sus 29 captulos en
materia de cooperacin, lo que hace al AG diferente del TLCAN la conjuncin de la carencia mexicana de una poltica de cooperacin de Estado, con
la ausencia de mecanismos vinculantes y de voluntad poltica de la parte
europea, minimizan los propsitos estratgicos previstos.
Hay que destacar que desde que Mxico ingres en 1994 a la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) dej de ser prioridad para la UE en el mbito de la cooperacin horizontal y se le visualiz
principalmente como un socio comercial:

142

... Desde octubre de 1995, la misma Comisin Europea en uno de sus documentos dirigidos al Consejo Europeo subraya que los destinatarios de la cooperacin
son en primer lugar los medios privados y los empresarios de los pases benefciarios
y europeos en el respeto del principio de inters mutuo y en segundo lugar, las capas
ms desfavorecidas de la poblacin. 24

La cooperacin de la UE no se plantea ir a las causas estructurales de los

problemas que quiere ayudar a combatir como son la pobreza y la desigualdad, as como fortalecer procesos de autonoma y desarrollo que muchos
grupos sociales a nivel local vienen impulsando. Al parecer a travs de su
cooperacin con Mxico, sigue apostando a las polticas de liberalizacin
del mercado como medida para resolver las condiciones de pauperizacin
del pas.
Por otro lado, recientemente Mxico se volvi socio estratgico de la
Unin Europea, una asociacin que permitira reforzar el dilogo y la coordinacin con la UE en cuestiones globales, regionales y bilaterales, se duda
mucho de que esta tenga un gran alcance, partiendo de que ni el propio
Acuerdo en sus tres componentes ha servido para que el pas observe a
otras regiones, aunque esta Asociacin podra ser la pauta para que Mxico
reoriente su poltica con la UE enfocada a la bsqueda de otro sentido en
las relaciones no solo comerciales sino de cooperacin, la cual pudiera ser
orientada a facilitar las exportaciones mexicanas derivadas de pequeas y
medianas empresas relacionadas con sectores tradicionales como la artesana, pequea agricultura, entre otros.
En cuanto a la poltica comercial ser el socio comercial nmero 20 con
la UE podra no ser signifcativo para esa regin, sin embargo, el inters de
la Unin Europea recae en considerar a Mxico como una oportunidad
para tener acceso al mercado norteamericano y no tanto para establecer un
comercio real con nuestro pas, as como fjar una plataforma para utilizar
los mecanismos de acceso preferencial establecidos con anterioridad en el
TLCAN que le permiten acceder a otros pases. No hay que olvidar que la UE
es considerada el mayor bloque comercial en el mundo.
Por un lado Mxico no ha sabido diversifcar su comercio con la Unin
Europea, ni la crisis ha sido oportunidad para ello, y sigue dependiendo
comercialmente de los Estados Unidos de Norteamrica, por el otro la UE
a travs de Acuerdo de Asociacin y de los APriS ha ido avanzado en la
24 Claudia Berlanga, Stephan Sberro La cooperacin con la Unin Europea, un instrumento para el desarrollo nacional en Alicia Lebrija (comp.) Mxico-Unin Europea,
Porra, 2002, p. 50.

143

concentracin de sectores claves y estratgicos de la economa nacional,

como son agua, servicios fnancieros, energticos, electricidad y petrleo, lo
cual por otra parte no ha generado nuevas fuentes de empleo como se haba
prometido en los dos tratados ms importantes (TLCAN y AG) suscritos por
Mxico, porque estas incursiones de la inversin europea en el pas han sido
sobre la base de adquirir activos fjos y no crear nuevas empresas. Es decir
la liberalizacin en el marco del Acuerdo no ha garantizado que el mercado
per se pueda reorientar a las empresas locales y ha predominado ms el
establecimiento de empresas trasnacionales frenando el desarrollo local y
concentrando el mercado, vase el caso de la banca.
Asimismo en aras de atraer la inversin extranjera directa, Mxico ha ido
modifcando su legislacin nacional para fexibilizar las leyes de inversin,
fscal, ambiental y laboral aunado la presin latente de la UE al interior de
la OMC para que los pases en desarrollo abran a la competencia todos los
sectores, incluyendo los servicios bsicos y estratgicos como agua y electricidad. As es como en el marco del Acuerdo, la propia Comisin Europea
envi a su contraparte mexicana el requerimiento de liberalizacin de 12
ramos entre ellos: energa, servicios en telecomunicaciones, correos, servicios ambientales y sistemas de distribucin de agua potable y tratamiento. 25
En ese sentido la UE ha declarado que el Acuerdo otorga una excelente base
jurdica para avanzar en la construccin de una relacin cada vez ms fuerte
por lo que hace necesario aprovechar al mximo su potencial.
Si todo ello tuviera una repercusin positiva en el desarrollo econmico
y social de Mxico sera un Acuerdo exitoso; lamentablemente el Acuerdo
con la Unin Europea, as como el propio TLCAN no han logrado que
Mxico emerja realmente como una economa slida capaz de competir
mundialmente, ello se evidenci al ser el pas de Amrica Latina ms perjudicado con la reciente crisis mundial.
Cierto es que la culpa no se le debe atribuir solo a la implementacin
de los acuerdos comerciales que Mxico ha suscrito, pero s se puede decir
que estos no han sido garanta para impulsar el desarrollo ni el crecimiento
econmico y parte de ello se debe a las malas negociaciones que Mxico ha
hecho. No hubo un anlisis a fondo sobre los sectores que se podan abrir
a la competencia externa ni un fortalecimiento de la industria nacional, se
25 Alejandro Villamar, Qu signifcado tiene el Tratado de Libre Comercio Unin EuropeaMxico en el contexto de la globalizacin? Una perspectiva desde el Sur, disponible en <www.
rmalc.org.mx>.

144

olvid la necesidad de reducir asimetras y mejorar las condiciones de competitividad para el mercado global.
No se consider tampoco antes de cada negociacin comercial puntos
fundamentales como impulsar la creacin de sectores productivos especializados; mantener niveles elevados y sostenidos de inversin en proyectos que
mejoren la infraestructura nacional; defnicin de una poltica arancelaria
que proteja los productos nacionales ms sensibles; as como fortalecer las
legislaciones locales para evitar prcticas desleales de comercio y garantizar
que las empresas estuvieran en condiciones de igualdad para competir en
los mercados internacionales, la integracin de cadenas productivas, entre
otros. Debe haberse dado otro tipo de negociacin Mxico hubiera logrado
una incorporacin al sistema global con ventajas que repercutieran de manera positiva en la calidad de vida de los habitantes de este pas.
La rapidez con que Mxico se sum a la apertura comercial sin tomar
en cuenta los aspectos antes mencionados deriv en un impacto negativo en
la creacin de nuevos empleos, los micro, pequeos y medianos sectores de
la industria nacional no tuvieron tiempo de prepararse ante la competencia
externa provocando la quiebra de miles de empresas. Lejos de responder
con polticas pblicas de reactivacin se inici un proceso de reduccin
de sus capacidades y funciones y ha acotado los mrgenes de actuacin
del gobierno para una defnicin autnoma de poltica econmica y social
subordinando las polticas y programas sociales a acuerdos econmicos de
libre mercado.
Con los dos principales tratados comerciales Mxico ha consolidado su
proceso de apertura al mercado mundial, en la liberalizacin interna y en la
redefnicin de la naturaleza del Estado, Mxico ha entrado a un nuevo orden
econmico mundial supranacional perdiendo con ello soberana. Este nuevo
paradigma apunta a consolidar un estado universal ms, no homogneo, en
donde la legalidad est sustentada por las fuerzas econmicas y en donde se
observa ya el juego de que los ms poderosos son los que ms ganan.

145

Bibliografa
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146

 La primaca de los valores democrticos

y de los derechos humanos en los Acuerdos de
Asociacin Comunidad Andina-Unin Europea
Francisco Ercilio Moura

Francisco Ercilio Moura es abogado,

especialista en temas de derechos
humanos y relaciones laborales.
Licenciado en Derecho de las
Universidades Cndido Mendes de ro
de Janeiro y Catlica del Per. Doctor
en Ciencias Sociales en la Universidad
de San Marcos. Profesor de diplomado
empresarial en la Universidad Catlica
del Per y Universidad de Antofagasta
Chile. Miembro de la Coalicin de ONG
en la Comisin de Derechos Humanos
de las Naciones Unidas; abogado
litigante en el Sistema interamericano de
Proteccin de los Derechos Humanos;
miembro del Consejo Nacional del
Trabajo (Per); responsable del
Programa de Derechos Humanos de
CEDAL. Autor de varias publicaciones,
entre ellas. Pobreza y Desarrollo en el
Per: Una mirada a la Responsabilidad
Social en el Per (2006), Desafos del
Derecho Humano al Agua en Per
(2005).

Introduccin

La doctrina del derecho internacional de

los derechos humanos es enftica al
subrayar la primaca de los derechos humanos sobre cualquier otro tipo de obligaciones de los Estados en el campo del
derecho y de la costumbre internacional.
Esa primaca debe respetarse, en especial,
durante los procesos de negociacin y
posterior celebracin de los acuerdos
internacionales que versen sobre materias
de ndole mercantil, regulando relaciones
ligadas al comercio internacional que
tienen que ver con la promocin y la
proteccin de los derechos o intereses,
de empresas e inversionistas, que pudieran
entrar en colisin con los tratados de
proteccin de los derechos humanos de
todas las personas por igual, y prev
proteccin especial a los sectores
vulnerables de la sociedad, al tiempo que
contempla mecanismos internacionales
para asegurar su efectividad.

147

Buena parte de esos tratados y acuerdos comerciales enfatizan el inters

de las empresas transnacionales, y el de los gobiernos que las representan,
en favorecer no solo la libre circulacin de mercancas, sino tambin la desregulacin y limitacin de la intervencin de los Estados en la economa y
en los mercados con el objeto de someter la actividad econmica al poder
de quienes estn en mayor aptitud de controlar los mercados. ignoran as
que ni el mercado ni la competencia pueden, por s mismos, garantizar la
vigencia de los derechos humanos, ya que estos dependen, esencialmente,
de la capacidad estatal para garantizarlos y para responsabilizarse por su
primaca y vigencia.
La primaca de los derechos humanos, no obstante, se encuentra claramente establecida en el artculo 103 de la Carta de la ONU, conforme a la
cual en caso de conficto entre las obligaciones contradas por los Estados
miembros de las Naciones Unidas a propsito de la Carta y dems obligaciones contradas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecern las obligaciones impuestas por la Carta. Tambin lo est en el
texto de la Declaracin de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos
de 1993, en la que 171 Estados aprobaron la Declaracin y Programa de
Accin de Viena, cuyo punto resolutivo primero deja en claro que la promocin y proteccin de los derechos humanos es la primera responsabilidad de los Estados.1
A nivel regional, tenemos la Organizacin de Estados Americanos
(OEA), cuya misin histrica es, segn su carta constitutiva, ofrecer a los
hombres y mujeres de Amrica una tierra de libertad y un mbito favorable
para el desarrollo de su personalidad y la realizacin de sus justas aspiraciones, as como un rgimen de libertad individual y de justicia social fundados
en el respeto de sus derechos esenciales y la consolidacin de las instituciones democrticas, enunciados que reafrman los principios y propsitos que
la Humanidad conf a las Naciones Unidas. Criterio que fuera ratifcado
cuando se adopt la Carta Democrtica interamericana (2001), mediante
la cual se reconoci el respeto a los derechos humanos (DDHH) y las libertades fundamentales, como elementos esenciales de la democracia.
Si el derecho mercantil internacional ha adquirido proporciones y caractersticas que amenazan la vigencia de muchas de las obligaciones contradas por los Estados en materia de derechos humanos, es imperativo
orientar nuestra accin a efectos de que los procesos de integracin y libe1

148

Apartado i, numeral 1 de la Declaracin y Programa de Accin de Viena.

ralizacin del comercio no continen ignorando la primaca de los derechos

humanos. Con mayor razn en lo que a los pases de nuestra regin concierne cuando nuestros pases, tanto en la Comunidad Andina como en
Centroamrica, vienen negociando sendos Acuerdos de Asociacin (AA)
con la Unin Europea.
Para lograr este propsito es necesario introducir en dichos acuerdos
regulaciones que a modo de una clusula democrtica (CD) instituya catlogos de obligaciones que preserven la naturaleza esencial y predominante
de los derechos humanos y los valores democrticos, asegurando un marco
de proteccin y el respeto a la institucionalidad del Estado democrtico de
derecho por cada una de las partes contratantes. Como contrapartida, toda
violacin a los DDHH o a los principios democrticos debe generar la prdida o suspensin de los benefcios comerciales estipulados en dicho tratado,
tal como ya se prev en algunos de los acuerdos que la propia UE, aunque de
manera an insufciente, ha acordado con otros pases y regiones, como es el
caso de Mxico, Chile y Coton (Asia, Caribe y el Pacfco).
De hecho, cabe reiterar como lo ha hecho la pasada iV Cumbre
Sindical de la Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe que el enfoque de los mandatos de los negociadores referidos a la dimensin social y
de participacin de los acuerdos, presenta notorios dfcits que la clusula
democrtica debera ayudar a superar, entre los que se destacan:
en materia de cohesin social, no plantea referencias a instrumentos
como los fondos estructurales;
respecto del tratamiento de las asimetras, presenta claras autolimitaciones, al afrmar que todas estas disposiciones se reducirn al mnimo,
y que ello ser contemplado cuando fuese necesario y reduciendo al
mnimo la diferenciacin de compromisos entre pases;
no menciona expresamente a estructuras participativas de la sociedad
civil;
no introduce un pilar sociolaboral, con lo que esta dimensin tiende a
quedar incluida en el captulo sobre cooperacin, de forma limitada. Si
se toma como antecedente el captulo social en el reciente AA UESudfrica, se encuentran solamente determinados contenido bsicos;
no considera la cuestin migratoria, de indudable importancia en la actualidad de los dos bloques;
no incorpora el tratamiento del cambio climtico;
no prev la necesidad de analizar el impacto pre y post acuerdo en los
aspectos econmico-comercial, sociolaboral y medioambiental.
149

En el presente texto abogamos por una propuesta de clusula democrtica cuyo objetivo es dotar a la sociedad civil de herramientas que vengan
a garantizar a los/as ciudadano/as andinos, centroamericanos y europeos la
primaca de sus derechos humanos.
Los derechos humanos en los procesos de integracin

Son diversas las funciones que los derechos humanos deben desempear
dentro de los procesos de integracin comunitaria. A la luz de la evolucin
de la integracin europea, cabe afrmar que estos derechos adquieren signifcacin en dichos procesos en cuatro dimensiones: a) como fundamentos
o bases de la integracin; b) como principios de cuya observancia depende
la incorporacin o permanencia de un Estado en el acuerdo de integracin;
c) como valores que deben ser promovidos, y d) como exigencias que deben
ser respetadas por las instituciones y el ordenamiento comunitarios.
Examinaremos cmo se refejan estas dimensiones en la integracin europea y en la andina.
Como fundamentos o bases del proceso

En el marco de la Unin Europea es claro el papel de los derechos

humanos como base o fundamentos de la integracin comunitaria. As lo
admite el artculo 6.1 del Tratado de la Unin Europea, al disponer: La
Unin se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho,
principios que son comunes a los Estados miembros.
De esta forma los derechos humanos representan uno de los pilares sobre los que descansa la integracin europea, adems de nutrir el acervo de
valores compartido por los Estados miembros. Esto no implica, que la proteccin de los derechos humanos fgure entre los fnes de la Unin Europea,
pero s supone reconocer su condicin de principios que forman parte importante del proceso integrador.
Tambin en la Comunidad Andina, aunque de manera menos directa, es
posible distinguir a los derechos humanos como base o pilar de la integracin. En este sentido, entre las consideraciones introductorias del Acuerdo
de Cartagena se encuentra la afrmacin de los gobiernos de los Estados
partes de actuar fundados sobre la base de igualdad, justicia, paz, solidaridad y democracia, valores que guardan estrecha relacin con los principios
y los fundamentos de los derechos humanos. Sin embargo, la adhesin

150

en la Comunidad Andina a los Derechos Humanos se hizo ms ntida en

1998, con la aprobacin del Protocolo Adicional sobre Compromiso de la
Comunidad Andina por la Democracia.
La incorporacin o mantenimiento de un Estado en el
acuerdo de integracin

Una manifestacin relevante de la importancia de los derechos humanos

en los procesos de integracin es el reconocimiento del respeto a los mismos
como una condicin para el ingreso de un Estado o para su permanencia en
ella. La incorporacin de esta condicin en los respectivos tratados se asemeja
a la llamada clusula democrtica contemplada en varios instrumentos internacionales e incluso en los propios acuerdos de integracin comunitaria.
La que podramos denominar como clusula de derechos humanos constituye la estipulacin prevista en los artculos 7. y 49. del Tratado de la
Unin Europea. El primero de ellos establece mecanismos que permiten
constatar la existencia de un riesgo claro de violacin grave por parte de un
Estado miembro de principios contemplados en el apartado 1. del artculo
6., lo cual da lugar a la formulacin de recomendaciones y al seguimiento de
la situacin. De comprobarse una violacin grave y persistente de tales principios por un Estado miembro, puede acordarse la suspensin de determinados
derechos de ese Estado derivados del tratado.2 Dentro de los principios consagrados en el artculo 6.1 se encuentra, como es sabido, el pleno respeto a los
derechos humanos y a las libertades fundamentales de toda la poblacin.
A su vez, el artculo 49. al referirse a la incorporacin de nuevos Estados,
seala que cualquier Estado europeo que respete los principios enunciados en
el apartado 1. del artculo 6. podr solicitar su ingreso a la Unin.
En lo que concierne a la Comunidad Andina, el Protocolo Adicional al
Acuerdo de Cartagena al referirse al Compromiso de la Comunidad
Andina por la Democracia declara en su artculo primero:
La plena vigencia de las instituciones democrticas y el estado de derecho son
condiciones esenciales para la cooperacin poltica y el proceso de integracin econmica, social y cultural en el marco del Acuerdo de Cartagena y dems instrumentos del Sistema Andino de integracin.

2 El artculo 7 dispone 1. A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros del

Parlamento Europeo o de la Comisin, el Consejo por mayora de cuatro quintos de sus
miembros y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, podr constatar la existencia de
un riesgo claro de violacin grave por parte de un Estado miembro de principios contem plados
en el apartado 1 del artculo 6 y dirigirle recomendaciones adecuadas.

151

Este sealamiento de condiciones esenciales para la integracin queda

refejado en el artculo 4 del Tratado, el cual contempla las medidas que cabe
adoptar cuando se constate una ruptura del orden democrtico. Dichas
medidas pueden consistir en la suspensin de la participacin del Estado
en determinados rganos, proyectos o mbitos de accin de la comunidad,
o llegar a implicar la suspensin de los derechos del Estado derivados del
Acuerdo de Cartagena.3
De este precepto se desprende que el compromiso con la democracia y
los derechos humanos es una exigencia insoslayable para la vinculacin con
la Comunidad Andina, hasta el punto de requerirse la adhesin a la Carta
Andina para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos.
Como valores que deben ser promovidos

Los derechos humanos tambin representan valores que deben ser considerados y promovidos en el diseo y ejecucin de ciertas polticas de la
Unin Europea o de la Comunidad Andina.
En el mbito de la Unin Europea, el respeto de los derechos humanos
y libertades fundamentales est considerado dentro de los objetivos que
deben orientar la poltica exterior y de seguridad comn de la Unin.4
En la Comunidad Andina, el Protocolo Adicional al Acuerdo de
Cartagena al abordar el Compromiso de la Comunidad Andina por la
Democracia, seala que la comunidad procurar incorporar una clusula
democrtica en los acuerdos que suscriba con terceros, conforme a los criterios contenidos en este Protocolo,5 lo cual, como dijimos antes, tcitamente
comprende a los derechos humanos.
De manera ms especfca, la Decisin 458 del Consejo de Ministros de
relaciones Exteriores, del 25 de mayo de 1999, relativa a los Lineamientos
de la Poltica Exterior Comn, consagra a los derechos humanos entre los
principios que han de guiar la poltica exterior de la comunidad y contempla su promocin y respeto como uno de sus objetivos. De igual manera, la
Decisin 587 del Consejo de Ministros de relaciones Exteriores, del 10 de
julio de 2004, que fja los Lineamientos de la Poltica de Seguridad Externa
Comn Andina, se refere a la promocin y proteccin de los derechos humanos como uno de los principios en que ha de basarse dicha poltica.

101
102
103
152

Tal condicin se encuentra estatuida en el artculo 4 del Acuerdo.

Artculo 11.1 del Tratado de la Unin Europea.
Artculo 8 del Protocolo Adicional.

Exigencias que deben ser respetadas

Uno de los aspectos capitales que explica la penetracin de los derechos humanos en los procesos
de integracin estriba en su condicin de lmite o barrera respecto del ejercicio de las competencias
de las instituciones comunitarias y de la actuacin estatal enmarcada en el Derecho comunitario.
Al respecto, el artculo 6.2 del Tratado de la Unin Europea afrma que: La Unin respetar los derechos
fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y
de las Libertades fundamentales frmado en roma el 4 de noviembre de 1950, y tal como resultan de las
tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho
comunitario.

De esta manera el Tratado adopt el criterio que haba sido establecido por el Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas, formalizando la entrada de los derechos humanos al
ordenamiento jurdico comunitario, a travs de la categora de principios generales.
Antes y despus de la inclusin de este criterio en el plano de los tratados, el Tribunal de
Justicia ha impulsado un meritorio desarrollo jurisprudencial en la materia, que se pone de
manifesto en el reconocimiento y proteccin de derechos como los siguientes:
153
la dignidad humana (sentencia Casagrande de 1974);
el principio de igualdad (asunto Klckner-Werke AG de 1976);
el principio de no discriminacin (asunto Defrenne/Sabena de 1976);
libertad de asociacin (sentencias Confdration syndicale, Massa... de 1974);
la libertad de religin y creencias (sentencia Prais de 1976);
la proteccin de la vida privada (sentencia National Panasonic de 1980);
el secreto mdico (asunto Comisin /repblica federal de Alemania de 1992);
el derecho a la propiedad (sentencia Hauer de 1979);
la libertad profesional (sentencia Hauer de 1979);
la libertad de comercio (sentencia intern. Handelsgesellschaft de 1970);
la libertad econmica (sentencia Usinor de 1984);
la libertad de competencia (sentencia francia de 1985);
el respeto de la vida familiar (asunto Comisin/Alemania de 1989);

 el derecho a la tutela judicial efcaz y a un procedimiento equitativo

(sentencia Johnson/Chief Constable of the royal Ulster Constabulary
de 1986; sentencia Pecastaing/Blgica de 1980);
la inviolabilidad del domicilio (sentencia Hoescht AG/Comisin de
1989);
la libertad de opinin y de publicacin (sentencia VBVB,VBBB de
1984).6
En el mbito de la Comunidad Andina no hay todava en los tratados
una norma similar al artculo 6.2 citado. El deber de respeto de los derechos
humanos dentro del sistema andino de integracin se deduce de tratados
como el Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena Compromiso de
la Comunidad Andina por la Democracia, ya sealado y de los Tratados
sobre el Parlamento Andino. Tanto el Tratado constitutivo del Parlamento
Andino, de 1979, como su Protocolo Adicional, de 1997, sealan que uno
de los propsitos del Parlamento Andino es: Velar por el respeto de los
derechos humanos dentro del marco de los instrumentos internacionales
vigentes sobre la materia para todas las partes contratantes (art. 12, c y 11
c, respectivamente).
De aqu se colige una obligacin de respeto de los derechos humanos
que no puede ser ajena a las propias instituciones del sistema de integracin, cuyo cumplimiento ha de medirse con base en los instrumentos
internacionales sobre derechos humanos comunes a los Estados partes, es
decir, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto
internacional de Derechos Civiles y Polticos, el Pacto internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, entre otros; estos dos ltimos con la Declaracin Universal de los Derechos Humanos constituyen
la Carta de los Derechos Humanos.
Adicionalmente, la obligacin de respeto est prevista en el Derecho
secundario o derivado, como se observa en las decisiones ya mencionadas
del Consejo Andino de Ministros de relaciones Exteriores. Aunque no
existe consenso en admitir su fuerza jurdica, tambin cabe sealar la hoja
de ruta contemplada en la Carta Andina para la Promocin y Proteccin
de los Derechos Humanos, cuyo artculo 2 reafrma el compromiso de los
pases miembros de respetar y hacer respetar los derechos humanos y las
libertades fundamentales.
6

154

Cfr. <http:// europa.eu.int/scadplus/leg/es/lvb/133021.htm>.

La clusula democrtica: defniciones bsicas

La clusula democrtica es concebida como un sistema de normas o

disposiciones dentro de un tratado de libre comercio o asociacin comercial que busca asegurar un marco mnimo esencial de proteccin para los
derechos humanos y el respeto por el Estado democrtico de Derecho entre las partes del acuerdo. En virtud de lo anterior, es preciso enfatizar, en
primer lugar, que por tratarse de ciertas regulaciones que se incorporan a
un tratado, trae como consecuencia que pasa a ser norma de cumplimiento
obligatorio para las partes y se debe cumplir sin menoscabo.
En segundo lugar, si bien el contenido del tratado es predominantemente
comercial, la clusula democrtica le agrega un componente extra econmico
por el cual las partes se comprometen a respetar los principios democrticos
y los derechos humanos en sus territorios. finalmente, cabe reiterar que los
derechos humanos y los principios democrticos recogidos en la clusula son
en s mismos normas de otros tratados o de la costumbre internacional y,
como tales, tambin son obligatorias independientemente de su inclusin
en un AA. Adems, la clusula democrtica al hacer parte del tratado no solo
es una norma, sino que las partes le deben conferir un valor predominante
dentro del tratado comercial, en tanto la consideran como un elemento esencial del acuerdo. Como contraparte de este valor, el no cumplimiento de los
derechos humanos o los principios democrticos trae como consecuencia que
los benefcios del tratado se suspenden o concluyen.
Antecedentes: la clusula democrtica y la cooperacin internacional

La clusula democrtica surge como resultado de las polticas de condicionalidad a la ayuda econmica impulsada por las instituciones fnancieras
internacionales que buscaban introducir en los gobiernos receptores de la
ayuda, las llamadas prcticas de buen gobierno. 7 Bajo estas polticas, se
ha pretendido inducir a los pases en vas de desarrollo (del segundo y
tercer mundo), a responder a exigencias que han tendido normalmente a
coincidir con los intereses econmicos y geopolticos de los pases del Norte,
dentro de una fraseologa democrtica. Lo concreto es que los Estados donantes comenzaron a condicionar sus ayudas, principalmente econmicas,
7 Ana Gomez, El uso de la clusula democrtica y de los derechos humanos en las relaciones
exteriores de la Unin Europea (Abstract), Working Paper n. 39, febrero del 2003, Barcelona,
Observatorio de Poltica Exterior Europea, institut Universitari dEstudis Europeus, Univeersitat
Autnoma de Barcelona, p. 2.

155

al cumplimiento de unos determinados estndares de democracia y de proteccin de derechos humanos.8

Los pases europeos que se encuentran entre los principales donantes
de ayuda econmica global no fueron ajenos a estas polticas de condicionalidad. As, en el caso europeo se pueden identifcar dos niveles de
condicionalidad: las de primera generacin que demandaban del receptor
de la ayuda la privatizacin de su sector pblico, fomentar el libre comercio
y reformas fscales y; las de segunda generacin, que requeran reformas
polticas en materias como la proteccin de los derechos humanos y de
liberacin de sus mercados.
El uso de la clusula democrtica como poltica de la Unin Europea

La clusula democrtica como norma positivada fue introducida en los

tratados de la UE con terceros Estados despus del fn de la guerra fra,
poca en que para esta los derechos humanos adquirieron gran importancia
a nivel institucional.9
Antes de los aos noventa no se introdujeron condicionamientos polticos a las posibles ayudas a los pases en desarrollo, por un lado, porque
rganos como la Comisin Europea consideraban que en los tratados sobre
comercio no haba cabida para los derechos fundamentales; por otro lado,
porque para los pases recin independizados esta condicionalidad era vista
como una actitud neocolonialista que supona un atentado a su soberana.
La necesidad de introducir la clusula de condicionalidad se fue gestando frente a las violaciones de derechos humanos, principalmente en pases
africanos benefciarios de las ayudas en virtud de los Acuerdos de Lom y a
la situacin generada al no poder suspender la ayuda porque no estaba previsto un criterio jurdico de esta naturaleza en el tratado. Esta fue una consideracin para mantener el tratado, incluso en casos como el del Acuerdo
de Lom iii, donde ya se haca mencin a los derechos humanos, aunque
solo en el Prembulo, considerndose por tanto como no obligatoria.
As, a partir de 1991, la UE empieza a introducir estas clusulas en sus
acuerdos de Asociacin con los Estados.10 De este modo, los Acuerdos de
Asociacin (AA) por una parte determinan las condiciones de acceso a los
mercados para las inversiones extranjeras en los territorios de los Estados

104
105
106
156

ibdem, p. 2.
ibdem, p. 4
resolucin del Consejo y sus Estados miembros de junio de 1991.

partes, pero adems recogen disposiciones para lograr el desarrollo humano

y fortalecer las prcticas democrticas.
Dentro de estos acuerdos, las clusulas de condicionalidad democrtica o de
condicionalidad negativa expresarn que los derechos humanos y los principios democrticos son elementos esenciales en la relacin entre las partes
y le permitirn a la UE (aunque tcnicamente tambin a las otras partes),
suspender y hasta poner trmino al tratado en caso de incumplimiento de
estos principios.
Se puede clasifcar las clusulas de condicionalidad en dos tipos: las
clusula de fundamento, tambin llamadas clusulas base, en las que todas las disposiciones del acuerdo se basan en el respeto a los principios
democrticos y los derechos humanos, que inspiran las polticas internas e
internacionales de las partes; y las clusulas de elemento esencial, mediante las
cuales los principios democrticos y los derechos humanos son los inspiradores de las polticas internas e internacionales de las partes, constituyendo
este un elemento esencial del acuerdo.
En cuanto a las clusulas que regulan el procedimiento de suspensin o
terminacin del tratado, estas buscan reducir los plazos del artculo 65 de
la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y
Organizaciones internacionales, las cuales son de dos tipos: Clusula de
suspensin explcita, o tambin llamada clusula bltica, utilizada por
primera vez en los acuerdos con los Estados blticos a fnales de 1992, y
que capacita a cualquiera de las partes a suspender de forma inmediata el
acuerdo de forma total o parcial, si se ha infringido la disposicin inicial.
igualmente cabe citar la clusula general de no ejecucin, conocida como
clusula blgara, que se viene utilizando desde 1993 y que aparece por primera vez en los acuerdos con Bulgaria y otros pases centroeuropeos, as
como en los suscritos con las ex repblicas rusas. Prev con mayor detalle
los procedimientos que deben seguirse en caso de incumplimiento de las
partes, con arreglo a un procedimiento de consultas previas.
La tendencia es a utilizar la segunda, en tanto es ms fexible, permitiendo en ciertos casos mayor margen para lograr que se cumplan con los
derechos humanos en base a negociaciones y concesiones polticas, lo cual
no sera posible si se rompe el dilogo de manera drstica.
La UE es una organizacin internacional y como tal se rige por los mandatos de su tratado constitutivo. Es en este instrumento que se puede recoger la preocupacin por los derechos humanos y la democracia. En el caso

157

de esta organizacin como en el de la Comunidad Europea, jurdicamente

el fundamento de la clusula se encuentra en el mismo tratado constitutivo
que en su Ttulo de Cooperacin al Desarrollo, reconoce que la poltica de
la comunidad en este campo es el de contribuir al respeto de los derechos
humanos y al desarrollo.
Del mismo modo, el Tratado de la Unin Europea recoge, como poltica
exterior y de seguridad comn el desarrollo y consolidacin de la democracia y el Estado de Derecho, as como el respeto a los derechos humanos. Es
preciso tomar en cuenta que a partir del 2009, con la entrada en vigor del
Tratado de Lisboa, la UE ser parte de la Convencin Europea de Derechos
Humanos lo que implicar que el acervo de esta ltima, mediante la prctica de la Corte Europea de Derechos Humanos, ser tomada en cuenta para
la interpretacin de las polticas de la UE en materia de derechos humanos.
Podemos sostener que si bien en sus inicios la aplicacin de las clusulas
democrticas estuvieron caracterizadas por una poltica de condicionalidad,
en la actualidad es preciso remarcar dos situaciones: la primera es que los
Acuerdos de Asociacin no solo involucran el inters de ayuda al desarrollo,
sino que tambin involucran la voluntad de ampliacin de mercados para
empresas nacionales, entre otros temas. En segundo lugar, jurdicamente,
la clusula democrtica como toda norma de un tratado se aplica a ambas
partes del mismo con lo cual da lugar a una nueva situacin, ya que se trata
de un instrumento latente que puede ayudar a la aplicacin efectiva de los
derechos humanos en los territorios de todos los Estados.
Clusulas democrticas en los acuerdos de asociacin Unin Europea

El siguiente es un breve sealamiento de las normas que recogen los

derechos humanos a lo largo de los tratados impulsados por la UE.
El prembulo

Los prembulos de los AA anteriores han sido descriptivos en cuanto

al contenido de los derechos humanos y a los principios democrticos, haciendo referencia a tratados, declaraciones y principios del derecho internacional. A modo de ejemplo, podemos repasar los prembulos de Acuerdos,
como el que se adopt con Bulgaria (1994):
rECONOCiENDO [las partes] el carcter fundamental de los cambios
democrticos de Bulgaria, que han tenido lugar de forma pacfca y con el
fn de construir un nuevo sistema poltico y econmico, basado en el Estado

158

de Derecho y los derechos humanos, el pluralismo poltico y un sistema

multipartidista pluralista con elecciones libres y democrticas y la creacin
de las condiciones legislativas y econmicas necesarias para el desarrollo de
una economa de mercado, as como la necesidad de continuar y completar
ese proceso con la ayuda de la comunidad.
CONSiDErANDO el frme compromiso de la comunidad y sus Estados
miembros y Bulgaria con el Estado de Derecho y los derechos humanos,
incluidos los de las personas pertenecientes a minoras, y con la plena aplicacin de los dems principios y disposiciones incluidas en el Acta fnal
de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperacin en Europa (CSCE), los
documentos fnales de Madrid y Viena y la Carta de Pars para una nueva
Europa, as como los principios y disposiciones de la Carta europea de la
energa.
Texto del tratado y aspectos especfcos

Es interesante apreciar la evolucin que se da en el Acuerdo con los

pases de Asia, Caribe y Pacfco (ACP); en el Acuerdo de Coton, donde
estos principios son el objetivo y el medio para lograr los fnes del tratado
de asociacin.
Acuerdo con Bulgaria de 1994:
Ttulo II Principios generales

Artculo 6
El respeto de los principios democrticos y de los derechos humanos que establece el Acta fnal de Helsinki y la Carta de Pars por
una nueva Europa inspiran la poltica interior y exterior de las Partes
y constituyen un elemento esencial de la presente asociacin.
Asimismo, al igual que en los prembulos se puede recoger los derechos humanos de manera ms especfca mediante una lista de tratados
que deberan ser ratifcados por las partes, como es el caso del Sistema de
Preferencias Arancelarias Generalizadas (SPG). Esta lista forma parte integrante del tratado, mediante una remisin en el texto del mismo.
Es preciso recordar a este respecto que los trminos referentes a derechos humanos deben leerse en conjunto con el prembulo, los anexos del
acuerdo y en base a los principios de interpretacin antes sealados.

159

Algunas condiciones necesarias para maximizar la efectividad de las

normas de derechos humanos y la clusula democrtica

Se puede deducir de lo expuesto en los prrafos precedentes que la

clusula democrtica ya no puede ser entendida como la clusula de condicionalidad sealada al inicio de este trabajo, sino que, por el contrario,
ahora hace parte de un sistema de clusulas de derechos humanos que
inspiran y hacen de los AA una oportunidad para encaminar el comercio
internacional en pos de lograr el desarrollo sostenible. Prueba de ello es la
diferencia entre los acuerdos de Bulgaria y Coton.
Se puede apreciar que los derechos humanos y los principios democrticos en los actuales AA no se limitan a la clusula de condicionalidad,
sino que se recogen en una serie de normas que infuyen en la implementacin del tratado. Sin embargo para lograr aprovechar al mximo estos
acuerdos, es sin duda preciso refexionar sobre la forma de cmo hacer
efectivos estos derechos contenidos en las clusulas.
En este sentido, se debe tomar en cuenta la participacin de la sociedad civil en la implementacin y monitoreo del acuerdo, el rgano de supervisin del mismo y las medidas a tomar en caso de incumplimiento.
Instituciones

En cuanto a las instituciones, la mayora de AA de la UE mantienen el

mismo esquema, si bien su nombre puede variar: Consejo Conjunto
apoyado por el Comit Conjunto, en el caso del acuerdo con Mxico;
Consejo de Asociacin, asistido por el Comit de Asociacin, en el caso
de Chile y Bulgaria (aunque en este ltimo tambin exista una Comisin
Parlamentaria); Consejo de Ministros, Comit de embajadores y Asamblea
parlamentaria paritaria en el caso de Coton; casi todos tienen la funcin
de supervisar el cumplimiento del tratado y hacer recomendaciones a las
partes.
Incumplimiento de normas y de la clusula democrtica

Aqu, como lo visto en la primera parte, la UE ha hecho uso frecuente

de la famosa clusula blgara, la sancin en caso de una violacin de alguno de los principios de derechos humanos es la suspensin de los benefcios concedidos entre las partes, siendo en la mayora de tipo aduaneros.
Normalmente, ante una violacin del tratado los pasos a tomar son: primero
las consultas y el dilogo, tal vez comunicados internacionales y fnalmente, en
caso que la violacin sea muy grave, la suspensin o terminacin del tratado.
160

La relacin entre derechos humanos y libre

comercio en la realidad: las asimetras

En esta poca de globalizacin, a pesar de la oposicin de distintos actores polticos, la relacin entre los derechos humanos y el comercio internacional es cada vez ms evidente. Los derechos humanos son estndares reconocidos a nivel mundial e incluso permiten el libre comercio, que se basa,
entre otros, en la libertad de asociacin. Del mismo modo, el libre comercio
puede generar afectaciones a los derechos de los trabajadores, por ejemplo
si por abaratar los costos se afectan las condiciones laborales de los mismos.
As, si bien tericamente la relacin entre comercio y derechos humanos
puede ser de complementariedad o contrariedad, la realidad parece evidenciar la preeminencia de situaciones confictivas, tal vez debido a que ambas
surgen de polticas con objetivos distintos. El conficto de intereses no solo
surge entre estas dos reas, no es algo nuevo en el derecho internacional, lo
mismo sucede respecto del libre comercio y el medio ambiente.
Es necesario, entonces, reconocer las relaciones asimtricas de las partes de un tratado. Por ejemplo, en el caso de los ltimos acuerdos de libre
comercio concluidos entre Estados Unidos y El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y repblica Dominicana, los resultados demuestran
mayores ventajas para el primero que para los pases centroamericanos.
En resumen, en el primer ao de su implementacin, los acuerdos si
bien en ciertos casos han generado un aumento de las exportaciones de
dos pases centroamericanos (El Salvador con ms 3,7% y Honduras con
5,7%, en los otros dos casos, se produjo lo contrario: Nicaragua con -0,1% y
repblica Dominicana con -12,70%), lo que no es nada comparado con el
incremento de las importaciones de estos Estados, lo cual genera un dfcit
en su balanza comercial y un benefcio en la estadounidense.
Otro aspecto importante es que los pases de Amrica Central han visto
reducida la inversin extranjera directa en sus territorios, en tanto comercialmente esto ya no sera benefcioso (se vuelve menos caro trasladar los
productos que fabricarlos en el pas). igualmente, se ha producido menos recaudacin, al haberse reducido los aranceles, el impacto en los pases centroamericanos es proporcional a la cantidad de partidas liberadas de impuestos.
Estas cifras tambin se han traducido a nivel de impacto social: no ha
existido un benefcio a los pequeos productores agrarios, sino que los ms
benefciados han sido los empresarios que son parte de los oligopolios locales, situacin que ha afectado tambin los precios de los granos bsicos

161

que han ido en alza. igualmente se ha agravado las afectaciones a los derechos econmicos y sociales de las poblaciones entre los que se destacan
(salud y trabajo). Estas asimetras tambin se han hecho manifestas en el
AA con Mxico, lo cual demuestra que a pesar de la clusula democrtica
y la clusula blgara, los derechos humanos, especialmente los de fuerte
componente econmico, social y/o cultural se ven afectados, especialmente
por el actuar de empresas europeas.
El derecho internacional, al igual que el Derecho en general, puede ser
benefcioso para la parte ms dbil, sin embargo tambin es cierto que una
norma de inspiracin contractual como los tratados de libre comercio, pueden generar grandes inequidades e injusticias, por ello es preciso que la parte ms dbil en la negociacin pueda tambin regular el mercado a crearse
para que no sea la ms perjudicada.
Como mencionbamos, el derecho internacional tambin puede favorecer al ms dbil, como lo es en las relaciones con el Estado, al tratarse de
los derechos humanos de los habitantes de un territorio nacional especfco.
En materia de derechos humanos, el orden jurdico internacional prev la
prevalencia de ciertas normas, entre ellas, las que protegen al individuo.
La obligatoriedad de la clusula democrtica de derechos humanos como
norma de derecho internacional

La clusula democrtica, al igual que cualquier otra disposicin del tratado que la contenga, es obligatoria para las partes en el marco del mismo,
en tanto estas se encuentran obligadas a cumplirlo de buena fe (artculo 26
de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados). Y ello es as
porque las disposiciones de los tratados constituyen normas dirigidas a ser
implementadas con arreglo a uno de los principios cardinales del derecho
internacional, que es el principio del Pacta Sunt Servanda, conforme al cual
las disposiciones convenidas en un tratado son obligatorias para las partes y
su incumplimiento genera responsabilidad internacional.
Cabe sealar, asimismo, que la clusula democrtica, entendida como
un sistema de normas que protegen los derechos humanos, recoge o hacen remisin a normas del derecho internacional de los derechos humanos
(DiDH), y que estas normas tienen caractersticas especiales.

162

La naturaleza erga omnes de sus obligaciones

y la responsabilidad internacional que genera su incumplimiento

En cuanto a las caractersticas de las normas de derecho internacional

de los derechos humanos, una primera es sin duda su carcter internacional.
Es cierto que estas normas se derivan de obligaciones internas que deben
ser implementadas a este nivel, en tanto el objeto y los estndares de los
tratados sobre derechos humanos deben ser incorporados en el derecho
interno por el Estado. Pero ello no signifca que obviemos el hecho de que
por ser obligatorias a nivel internacional, su cumplimiento compromete a
todos los sujetos de derecho internacional vinculados a la norma, incluso a
las empresas transnacionales.
Segundo, relacionado con lo anterior, es que recogen el inters por proteger valores comunes y colectivos, adems de regular a ms de un sujeto de
derecho internacional. Por ello es que han sido elevadas a nivel interestatal,
como normas internacionales protectoras de intereses comunes, porque se
requiere una cooperacin entre varios pases para lograr sus fnes.
finalmente, por proteger intereses colectivos y valores universales de la
comunidad internacional se deriva otra de las caractersticas de estas normas: la naturaleza integral o colectiva de sus obligaciones. Esto implica
que su violacin, por atentar contra un inters internacional de carcter
esencialmente colectivo, afecta a todos los Estados por igual, un Estado no
ser afectado ms que otro.
Por la naturaleza colectiva y no bilateral de los intereses que protegen,
las obligaciones de las normas de derechos humanos han sido denominadas
por la Corte internacional de Justicia como erga omnes. Este tipo de obligaciones tienen la particularidad de obligar a un Estado frente a toda la comunidad internacional debido a la importancia de los derechos protegidos
deviene que todos los Estados tienen un inters jurdico al respecto.
Caractersticas especiales de las obligaciones internacionales en
materia de derechos humanos

Los derechos humanos son universales, indivisibles, interdependientes e interrelacionados; y por tanto, todos estos derechos contienen obligaciones de
igual naturaleza y su implementacin integral necesitar tanto de medidas
inmediatas, como de la implementacin de medidas defnidas como de alcance programtico. Ello fue reafrmado por los 171 representantes de gobiernos
que asistieron a la ltima Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena
163

1993), al igual que por tratados como la Convencin sobre los Derechos del
Nio que, en un solo texto, reconoce los dos tipos de derechos.
A estas caractersticas, la doctrina actual agrega dos ms, para ella los derechos humanos tendran una naturaleza progresiva e irreversible. Con la primera caracterstica se hace referencia a que estos derechos tienen un carcter
evolutivo en la historia de la humanidad; as, los seres humanos, en base a sus
necesidades, generarn nuevos derechos. La irreversibilidad es la consecuencia y complemento de la progresividad porque cuando un derecho es reconocido como inherente, obtiene una categora que ya no se pierde. El principio
de progresividad implica una prohibicin de retroceso.
Por ejemplo, existe un vnculo muy estrecho entre la desnutricin de los
nios y su derecho a la vida, del mismo modo que sera inconcebible el derecho al acceso a la justicia sin la ayuda legal para aquellos que no tienen los
recursos necesarios, o negar la relacin entre derecho a la propiedad y derecho a la salud. As, cuando se reconoce que las obligaciones que emanan de
los derechos humanos tienen el carcter de erga omnes, por proteger valores
comunes a la sociedad internacional y que componen la dimensin constitucional del derecho internacional, nos referimos tanto a aquellas provenientes
de los denominados derechos civiles y polticos como de los econmicos,
sociales y culturales. En consecuencia, la violacin de un derecho de este tipo
compromete a toda la comunidad internacional.
El caso de las obligaciones en materia de derechos humanos de la
Comunidad Europea y la Unin Europea en sus relaciones
internacionales

La UE es una organizacin internacional y, como tal, se rige por los mandatos de su tratado constitutivo. Es en este instrumento que se evidencia su
preocupacin por los derechos humanos y la democracia; tanto en el caso de
esta organizacin como lo fue en el caso de la Comunidad Europea (CE).
As pues, el Tratado Constitutivo de la CE seala en el Ttulo dedicado a
la Cooperacin al Desarrollo, que la poltica de la comunidad en este campo
es el de contribuir al respeto de los derechos humanos y al desarrollo: 1. La
poltica de la comunidad en el mbito de la cooperacin al desarrollo, que
ser complementaria de las llevadas a cabo por los Estados miembros,
favorecer:
1.1. El desarrollo econmico y social duradero de los pases en desarrollo y, particularmente, de los ms desfavorecidos;

164

107la insercin armoniosa y progresiva de los pases en desarrollo en

la economa mundial;
108la lucha contra la pobreza en los pases en desarrollo.
2. La poltica de la comunidad en este mbito contribuir al objetivo general de desarrollo y consolidacin de la democracia y del Estado de Derecho,
as como al objetivo de respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales.
Conficto entre normas que recogen derechos humanos y las que regulan el
libre comercio: primaca de las primeras

Para dirimir este conficto hay que tener en cuenta la posicin que ocupan las normas que contienen obligaciones de derechos humanos en el ordenamiento jurdico internacional. Al respecto se puede indicar que estas
normas constituyen una de las dimensiones constitucionales del derecho
internacional contemporneo, y esto deriva de su presencia en la Carta de
las Naciones Unidas cuyas disposiciones para los Estados que son parte de
la misma, priman sobre cualquier otra norma que la contradiga.
En principio, cabe sealar que en el derecho internacional pblico no
existe una jerarqua entre las normas debido a su fuente (es decir, si provienen de un tratado, de una costumbre u otra fuente de derecho internacional). Sin embargo, s existen supuestos de predominancia; por ejemplo,
las de jus cogens que priman sobre cualquier otra. En este caso las normas
priman por su contenido y la importancia de la materia que regulan, y no
por la fuente de la que provienen.
Debido a ello, aunque las clusulas democrticas tienen el mismo valor
que cualquier otra norma de derecho internacional, por recoger principios
y normas de derechos humanos, y por tener algunas de estas estatus de
jus cogens, deberan primar sobre cualesquiera otras que no recojan estos
principios.
Otro tipo de jerarqua a considerar en este aspecto es aquella determinada
por el contenido de los propios tratados; por ejemplo, cuando los Estados se
comprometen a que las normas posteriores sobre la misma materia primarn
sobre las anteriores. Del mismo modo, es posible pactar que las disposiciones
de un tratado primarn sobre aquellas de todo otro tratado que las puedan
contradecir. En el caso que nos interesa, por ejemplo, cuando se plantea un
conficto como el que prev el artculo 103 de la Carta de Naciones Unidas.
El artculo 103 de la Carta de Naciones Unidas parece ser una excep165

cin casi absoluta a la libertad contractual de los Estados, ya que prima

sobre cualquier tratado, sin importar su fecha de aprobacin o la materia
de que trate. Es cierto que esta disposicin, por haber sido adoptada en el
marco de una organizacin internacional, dentro de su tratado constitutivo
es solo de aplicacin al sistema legal y a los Estados miembros de esta. No
obstante, es importante tener en cuenta que todos los Estados miembros de
la UE y de la CAN lo son tambin de la ONU.
As, los miembros de la CAN y la UE estn obligados a hacer prevalecer
las obligaciones de la Carta sobre aquellas derivadas del AA, en caso de
que estas resultaran contradictorias con aquellas. Naturalmente, lo mismo
puede decirse de otras disposiciones de la Carta de la ONU que contienen
obligaciones especfcas relacionadas con los derechos humanos. As por
ejemplo, el artculo 55 de la Carta seala que la ONU promueve el respeto
universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos
sin discriminacin y la efectividad de tales derechos y libertades (inciso
c). Para la realizacin de estos propsitos, los Estados miembros se comprometieron a tomar medidas individuales y conjuntas en cooperacin con
la ONU (artculo 56). Estas disposiciones refejan el carcter erga omnes de
los derechos humanos, e incluso para algunos autores son su base.
Como consecuencia de lo anterior, los Estados partes de la ONU deben
promover que los derechos humanos sean efectivos, adoptando medidas individuales y/o colectivas. Obligacin que prima sobre cualquier otra contenida en un tratado distinto. El respeto de esta obligacin interesa, adems,
a todos los miembros de la organizacin. Cabe sealar, de otra parte, que si
bien se ha considerado que la obligacin contenida en el artculo 56 de la
Carta de la ONU es muy general y poco determinada, ello no obsta para que
lo mnimo que los Estados estn obligados a hacer sea abstenerse de toda
accin, obstruccin o contradiccin respecto al fn de dicha disposicin.
Contrario sensu, ello implica que estn obligados a actuar de buena fe para
alcanzar los propsitos del ya indicado artculo 55; entre los cuales se encuentra la obligacin de hacer efectivos [todos] los derechos humanos.
Estas normas deben ser ledas en concordancia con otros tratados. Por
ejemplo, con el Prembulo del Pacto internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (PiDESC) que recoge el enunciado del artculo 55. de
la Carta y permite armonizar este mandato con los derechos que el PiDESC
contiene.

166

Algunas conclusiones

recapitulando, podemos afrmar que la mayora de las normas sobre derechos humanos, no importando su naturaleza convencional o consuetudinaria, tienen la caracterstica de obligar a toda la comunidad internacional
(erga omnes). incluso, varias de ellas, tienen la naturaleza de ser normas de
jus cogens (es decir que no se puede pactar en contravencin de su contenido). Asimismo, que las normas de derechos humanos, por ser obligaciones
jurdicas, son de por s ineludibles y deben cumplirse.
Para el caso de los Estados que son parte de la ONU (y todos los Estados
miembros de la UE y de la CAN lo son parte), si dos normas incluidas en los
tratados que se adopten entran en conficto (por ejemplo una que impulsa
el libre comercio y otra los derechos humanos), la obligacin es preferir las
de derechos humanos sobre las de naturaleza comercial. Esta primaca se
repetir al interior del AA respecto de sus normas.
Ahora bien, asumida esta primaca o predominancia de las normas que
protegen los derechos humanos en el derecho internacional, resta preguntarse por la pertinencia de la inclusin de normas ya obligatorias en los
AA. En otras palabras, preguntarnos qu puede signifcar su inclusin en el
acuerdo si est claro ya que deben ser respetadas y primar frente a cualquier
obligacin en caso de conficto.
La respuesta est ligada a los aspectos relativos a su implementacin y
realizacin. El comercio internacional, si es justo, puede conducir al desarrollo y a la plena vigencia de los derechos y de la democracia. Por tanto, incluir
estas clusulas en el AA constituye una forma de promover ese comercio justo.
Sirve igualmente para aprovechar el inters econmico que algunos actores
comerciales tienen en la celebracin del Acuerdo, encauzndolo de una forma
en que se respeten los derechos humanos; en particular aquellos con un componente econmico y social que son los ms afectados por el libre comercio.
Y todo depende de cmo se negocie el tratado.
Un entorno en el cual se exprese claramente el compromiso de las partes
contratantes con los derechos humanos contribuir a un mayor control de
las instituciones de ambas regiones (UE-CAN) sobre sus empresas; mxime
si una de ellas ya se encuentra obligada a adecuar sus polticas a las obligaciones emanadas de la Convencin Europea de Derechos Humanos.

167

 Balance y perspectivas de la negociacin del Acuerdo de

Asociacin entre Centroamrica y la Unin Europea
Camilo Tovar

Camilo Tovar es colombiano.

Economista con maestra en estudios
sobre integracin europea y desarrollo.
Ha trabajado con ONG y centros de
pensamiento sobre las polticas de
relaciones exteriores de la Unin
Europea, con nfasis en la cooperacin
al desarrollo y el comercio. En los
ltimos aos se ha desempeado como
responsable de la representacin de la
Organizacin latinoamericana de
organizaciones de promocin al
desarrollo (ALOP) en Europa, con
ofcina en Bruselas, y ha seguido de
cerca los procesos y dinmicas de las
relaciones entre la Unin Europea y
Amrica Latina.

Introduccin

En octubre de 2007, la Unin Europea

(UE) y Centroamrica iniciaron negociaciones con miras a alcanzar un Acuerdo de
Asociacin (AA) entre ambas regiones. Las
partes acordaron, siguiendo el formato de la
UE aplicado en otras negociaciones con otros
pases y regiones, que la negociacin se
desarrollara en base a tres pilares: dilogo
poltico, cooperacin y comercio, y que la
misma sera de regin a regin. Luego de
siete rondas de negociacin el proceso se
suspendi debido al retiro de Nicaragua de
la mesa de negociacin en abril de 2009 y
tras superar este impasse una octava ronda
prevista a desarrollarse a principios de julio
de 2009 en Bruselas sigue suspendida debido
al golpe de Estado y rompimiento del orden
constitucional en Honduras a fnales de junio
de 2009.
El contexto econmico, poltico y social
en la regin centroamericana y en el mundo
ha cambiado drsticamente desde que se
iniciaran las negociaciones. Por un lado, el
golpe de Estado en Honduras constituye un
serio retroceso a los avances en la
gobernabilidad democrtica de la
169

regin, que posiblemente fracture el proceso de integracin regional. Por

otro lado, los efectos de la crisis global (alimentaria, energtica, y fnanciera)
en Centroamrica cuestiona los cimientos del paradigma capitalista y de
libre mercado que en los ltimos aos han sustentado las polticas y estrategias de desarrollo en la regin y de las cuales los tratados de libre comercio
son un instrumento esencial.
El modelo de AA que se est negociando incluye una serie de aspectos
crticos por sus potenciales impactos negativos en el desarrollo humano
sostenible de los pueblos centroamericanos y porque, fundamentalmente,
restringiran el espacio poltico de los gobiernos de la regin para promulgar polticas que promuevan un desarrollo econmico y social endgeno
y equitativo. Partiendo de reconocer que una integracin regional basada
en polticas de complementariedad, articulacin productiva que priorice el
mercado interno y un regionalismo autnomo podra conducir a un desarrollo sostenible en Centroamrica, se cuestiona el verdadero compromiso
de la UE y Centroamrica en promover este tipo de integracin regional. El
AA apunta ms a promover una integracin orientada al mercado externo
y como plataforma para la libre circulacin de bienes, servicios y capitales europeos, donde la competencia prima sobre la complementariedad, la
fragmentacin sobre la articulacin y la subordinacin sobre la autonoma.
El presente documento procura presentar un balance de las negociaciones llevadas a cabo hasta el momento partiendo de un anlisis del contexto
y de la situacin estratgica comercial entre las dos regiones. Luego se presenta un balance general de las negociaciones en sus tres pilares y los temas
pendientes, para pasar a una seccin en la cual se exponen algunas valoraciones de los contenidos de la negociacin y el contexto en el cual estas se
desarrollan. Todo esto nos lleva a una seccin fnal que propone una refexin sobre un postulado esencial de la negociacin y un debate actual de
paradigmas: una insercin econmica internacional por medio de tratados
de libre comercio conducir a un desarrollo sostenible en Centroamrica?
Contexto

El inicio de las negociaciones para un AA entre Centroamrica y la

Unin Europea (UE) se marca por el inters de los pases centroamericanos
de avanzar o profundizar su asociacin con la UE negociando un acuerdo
comercial, adicional o complementario al Acuerdo de Dilogo Poltico y
Cooperacin frmado en 2003 (el cual an no ha entrado en vigor porque
pende ratifcacin por Costa rica y Grecia). El instrumento para avanzar
170

en esta direccin es un AA, tambin llamado acuerdo de cuarta generacin,

que comprende tres pilares: dilogo poltico, cooperacin y comercio. Los
dos primeros fueron acordados en 2003 y no se espera que en el nuevo
marco haya modifcaciones sustanciales ms que una reorganizacin y actualizacin de temas. Donde realmente est la sustancia de la negociacin
es en el captulo comercial.
Una de las principales motivaciones de Centroamrica para culminar
un AA con la UE es consolidar su insercin en la economa internacional
bajo la lgica de libre mercado. Luego de las guerras en Centroamrica el
proceso de integracin regional asume una agenda de desarrollo basada
en el regionalismo abierto y los pases de la regin, asumiendo el llamado
Consenso de Washington y los programas de ajuste estructural, adoptaron
una poltica comercial orientada a la liberalizacin comercial, la negociacin de tratados de libre comercio, la desregularizacin, la privatizacin,
atraccin de inversin extranjera y el avance hacia la conformacin de la
Unin Aduanera Centroamericana (con la excepcin de Panam). A pesar
de que hoy en da hay un creciente entendimiento respecto a que la implementacin de estas polticas no llevaron al crecimiento sostenido que
buscaba ni la distribucin equitativa que deba haber sido prioritaria, los
gobiernos centroamericanos mantienen esta orientacin de insercin internacional subordinada, la cual explica en gran medida el inters de negociar
un acuerdo comercial con la UE.
Por su parte la UE ha declarado insistentemente que no tiene un inters
econmico en la negociacin con Centroamrica. Dicen que es una visin
poltica coherente con el desarrollo sostenible y el apoyo al proceso de integracin regional lo que gua su decisin de acceder a entablar negociaciones
con Centroamrica. Pero por ms retrica europea en este sentido, es evidente que la UE tiene intereses econmicos y geoestratgicos, especialmente en la dimensin comercial del AA. intereses que se posicionan muy fuertemente en la mesa de negociacin y nos llevan a cuestionar la sinceridad
y coherencia del discurso de la UE respecto a esta negociacin. El componente comercial del AA le ofrece a la UE la posibilidad de alcanzar una serie
de objetivos estratgicos como obtener condiciones de acceso preferencial
al mercado regional de Centroamrica para los bienes, servicios e inversiones europeas permitindole as avanzar su agenda de competitividad exterior: la Europa global.1 Bajo esta agenda, a la UE le interesa contrarrestar
1

Agenda defnida en la estrategia Una Europa global: competir en el mundo. Comisin Europea,
2006.
171

la hegemona econmica de los Estados Unidos en Centroamrica, abrir

mercado y en especial buscar la proteccin de las empresas y capitales europeos frente a la competencia de los estadounidenses que estn favorecidos
por el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Centroamrica
(CAfTA). En lo interno, es importante para la Comisin Europea (CE) concluir este AA para legitimar ante los Estados miembros de la UE que su
actual poltica comercial exterior y la estrategia de negociacin de regin a
regin, funciona; ya que de las numerosas negociaciones que abri la UE en
los ltimos diez aos ninguna ha concluido como lo esperaban y las dems
vienen teniendo serios tropiezos en otras regiones, incluso rompiendo la
estrategia para pasar a lo bilateral.
El Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Centroamrica-Estados
Unidos-repblica Dominicana (CAfTA-Dr) es indiscutiblemente un precedente y referente muy importante para la negociacin UE-Centroamrica.
A las dos partes (UE y Centroamrica) les interesa crear contrapesos al predominio que tiene Estados Unidos en el mercado de Centroamrica. La
negociacin del CAfTA fue muy complicada y gener fuerte polmica en
la regin incluyendo un referndum muy controversial en Costa rica
que termin pasando el CAfTA ms por artilugios burocrticos que por
voluntad de la mayora, en un pas que se considera la democracia ms
rica y liberal de la regin. La agresiva estrategia de negociacin de Estados
Unidos se entiende como experiencia adquirida por los negociadores de
Centroamrica que les genera confanza para entrar a una negociacin con
la UE. Si bien la UE tiene una aproximacin un poco diferente con su modelo de AA propuesto, lo medular de esta negociacin que es lo comercial es fundamentalmente un TLC que tiene un formato y alcance muy
similar al CAfTA. Tampoco es un misterio que el CAfTA es para la UE (y
tambin para Centroamrica) piso y/o techo de la negociacin del AA: la
llamada paridad CAfTA.
El dilogo poltico y la cooperacin vienen a ser los aspectos que diferenciaran a este AA de un TLC convencional. Si bien se ha insistido en la importancia de estos pilares y la necesidad de su vinculacin con el pilar comercial
en la integralidad de un AA con buenos propsitos (desarrollo sostenible e
integracin), la realidad es que gran parte de los contenidos y mecanismos del
dilogo poltico y la cooperacin ya estn defnidos por el Acuerdo de 2003 y
otros procesos, y como se perfla la negociacin del AA esta no contiene al momento, mecanismos concretos para una mayor vinculacin y complementariedad de los tres pilares. El pilar de dilogo poltico se implementa en el marco
172

del Dilogo de San Jos desde 1984 y sus actualizaciones posteriores y es muy
poco lo que se ofrece de novedoso en el marco del AA. El pilar de cooperacin
viene a ser un nuevo acuerdo marco que recoge, reorganiza y actualiza en alguna medida lo acordado en 2003, no innova mucho y mantiene la implementacin de la cooperacin desligada de la negociacin. Las estrategias, prioridades
y montos de cooperacin de la Comunidad Europea para Centroamrica ya
estn fjados para los aos venideros y no estn sobre la mesa de negociacin.
Aunque es necesario manifestar la preocupacin porque esta cooperacin de
la UE comunitaria, defnida en un mbito de solidaridad y combate a la
pobreza y las desigualdades, da seales de convertirse en un instrumento ms
de la lgica y estrategia comercial de la CE.
En el discurso humanista de la UE en la negociacin del AA UECentroamrica habla de un proceso de relacionamiento poltico encaminado a profundizar las relaciones entre las dos regiones en base a los principios y conceptos compartidos de democracia, derechos humanos, estado
de derecho y desarrollo sostenible. Pero en la prctica esta negociacin responde a intereses econmicos globalizados y geoestratgicos incoherentes
con el discurso de solidaridad y desarrollo sostenible.
Para entender mejor el contexto comercial en que se da esta negociacin
analicemos cmo est el panorama actual de relaciones comerciales entre
las dos regiones.
Situacin estratgica2

El intercambio comercial entre Centroamrica y la UE en los ltimos

quince aos ha estado marcado por una tendencia creciente de las exportaciones europeas hacia Centroamrica creciendo ms rpidamente. Las importaciones desde la UE en Centroamrica han crecido a un promedio del
10% anual y las exportaciones de Centroamrica hacia la UE lo han hecho
ms lentamente, a una tasa anual promedio del orden del 4%. Para el 2001
el valor de las importaciones europeas en Centroamrica super el monto
de las exportaciones de Centroamrica hacia la UE, comportamiento que se
ha mantenido a lo largo de los ltimos aos y se traduce en un incremento
signifcativo del dfcit comercial para Centroamrica. Tal tendencia indica
que en tan solo siete aos (2001-2007) la brecha comercial entre ambas
partes creci un 140% a favor de la UE.
2 Para esta seccin se han utilizado datos del Sistema de Estadsticas de Comercio (SEC) del SiECA
y su informe relaciones Comerciales entre Centroamrica y la Unin Europea de febrero de
2009.

173

Grfco 1. Balanza comercial entre Centroamrica y la Unin Europea

(millones de dlares, periodo 1994-2008)
4000 -

2000 -

-- m

-_

-1000
1994 1995

1996

1997 1998

1999

2000 2001

2002 2003

1578

2036

2004

2005 2006

2007

-2000 + Importaciones 1199

1365

1275

1364

1609

1528

1791

2351

2542 2906

3285

3542

2008
(P)
3485

Exportaciones 1345 1939 1991 2023 2134 2143 1986 1366 1353 1580 1722 1939 2291 2510 2884
^

Saldo

146

574

716

660

525

614

408

-425

-683

-771

-820

-967

-994

-1032 -601

Fuente: Elaboracin propia en base a estadsticas del SIECA.

Paradjico es que esta tendencia se da bajo un rgimen especial y no recproco de preferencias arancelarias que otorga la UE a Centroamrica: el
Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), que se establece a principios de
los aos setenta y otorga preferencias arancelarias unilaterales en una canasta determinada de productos por parte de la UE para con las naciones
y territorios en vas de desarrollo con el objetivo de favorecerles en su desarrollo comercial y facilitar la exportacin hacia el mercado europeo. Desde
su establecimiento el SGP ha experimentado modifcaciones importantes en
su cobertura, en el mecanismo de evaluacin y en los cortes arancelarios, y
en la actualidad los pases de Centroamrica estn cubiertos bajo el denominado SGP Plus, un rgimen especial de estmulo del desarrollo sostenible y
la gobernanza cuyas preferencias estn condicionadas a la ratifcacin e implementacin efectiva de una serie de convenios internacionales referentes a
los derechos humanos y de los trabajadores, medio ambiente y principios de
gobernanza.
Si bien es cierto que el aprovechamiento del SGP por parte de los pases
centroamericanos es bajo, Costa rica constituye la excepcin con un porcentaje de aprovechamiento del 66%, tambin es necesario sealar que en el
SGP se da la exclusin de los productos ms competitivos de Centroamrica
174

y con ms peso en la oferta exportable de la regin (carne, azcar, banano, y

productos lcteos) ya que coinciden con productos catalogados como sensibles por la UE y por tanto deben pagar aranceles, en algunos casos de
100% o ms, y estn sujetos a sistemas de cuotas y contingentes. 3 Adems,
el SGP estimula un modelo primario exportador mientras que bienes con
mayor valor agregado han sido sujetos a un mayor proteccionismo por
parte de la UE, coartando posibilidades de diversifcacin econmica en
Centroamrica.
Para la UE, Centroamrica es a primera vista un socio comercial de poca
importancia. Las exportaciones de Centroamrica hacia la UE representan
tan solo un 0,33% de las importaciones totales de la UE y las exportaciones
de la UE hacia Centroamrica el 0,43% de sus exportaciones totales. Sin
embargo, la UE es el tercer socio comercial para Centroamrica recibiendo
el 13,8% de las exportaciones totales de la regin y es el origen de un
9,1% de la importaciones en Centroamrica. Un dato muy importante y
relevante respecto a la integracin regional es que el socio comercial ms
importante de la UE son los propios pases de la UE. El 68% del total de
las exportaciones de la UE lo constituyen exportaciones intrarregionales,
mientras que el 65% del total de sus importaciones est constituido por
las importaciones internas. Por lo tanto, la UE no tiene un socio comercial
preponderante fuera de s mismo y su segundo socio comercial es Estados
Unidos con cerca de un 5% del comercio total de la UE. En contraste, el comercio intrarregional en Centroamrica representa un 17% del intercambio
total de la regin. Estados Unidos es el socio comercial ms importante de
Centroamrica con un 33,8% del intercambio total.
A un nivel ms detallado, el comercio de Centroamrica con la UE se
encuentra concentrado en muy pocos productos. El 65% de las exportaciones centroamericanas a la UE en 2007 lo ocuparon cuatro bienes:
caf, banano, pia y partes de computadoras. Estas exportaciones son an
ms concentradas por pas, aunque un poco menos para Costa rica. El
caf constituye la mitad de las exportaciones de Guatemala, Honduras,
Nicaragua y El Salvador hacia la UE. Costa rica es el principal exportador
hacia la UE con ms del 50% de las exportaciones de Centroamrica y
tres productos predominantes: banano, pia y partes de computadora.
3 international Centre for Trade and Sustainable Development, La tercera ronda de negociaciones
del AA, Puentes, vol. 9, n. 2, mayo de 2008, disponible en <http://ictsd.net/i/ news/12503/>.

175

Se destaca entonces la muy alta concentracin de las exportaciones de

Centroamrica hacia la UE en tres productos agrcolas y un cuarto producto industrial (los famosos chips producidos por la planta de intel en
Costa rica), lo cual evidencia que los pases de Centroamrica no han
logrado diversifcar su oferta y su matriz econmica y productiva sigue
siendo primario-exportadora.
Por otro lado, las importaciones en Centroamrica desde la UE son ms
diversifcadas; se trata, en su gran mayora, de productos industriales (93%
en 2006) y ningn producto con una participacin de ms del 8% del total.
Dentro del sector industrial predomina la importacin de mquinas y equipos
de transporte, aparatos para la telefona y productos qumicos, en especial los
medicamentos que fueron en 2008 el principal rubro de importacin desde
la UE en Nicaragua, El Salvador y Guatemala. Con respecto a los productos
agrcolas, aunque solo constituyen en agregado cerca del 6% de las importaciones provenientes de la UE, la negociacin del CAfTA marca un cambio
importante en el tratamiento tradicional de los productos agrcolas en los
acuerdos comerciales negociados por Centroamrica. Por lo general, los sectores de mayor sensibilidad del agro centroamericano han estado al margen
de los compromisos de desgravacin arancelaria. En el CAfTA, los aranceles
de todos los productos agrcolas llegarn a 0% en un plazo mximo de veinte
aos salvo en el caso del maz, la cebolla y la papa fresca. Este cambio en el
grado de apertura del sector agrcola centroamericano sin duda es un precedente de particular importancia para la negociacin del AA con la UE.
Si bien Centroamrica no es un mercado de mucho inters para la UE en
cuanto al comercio de mercancas, hay que tener en cuenta el monto creciente
de inversiones de la UE en Centroamrica que aument del 2% de la inversin
total recibida por la regin a fnes de los aos noventa a ms del 10% en 2004.
Costa rica es el mayor receptor de inversin extranjera europea, seguido por
Nicaragua, Honduras y El Salvador. En Nicaragua, el 40% de la inversin
extranjera directa (iED) provino de Europa, mientras que en los dems pases predomina el capital estadounidense. Los fujos de capital desde la UE
han estado dirigidos, principalmente, hacia los procesos de privatizacin y
especialmente en el sector de servicios, donde se destacan los subsectores de
fnanzas, construccin, turismo, energa, agua, transporte y comunicaciones. 4
Los Pases Bajos, Alemania y Espaa son las principales fuentes de origen de
4 Grettel Lpez y Carlos Umaa (eds.), Inversin extranjera directa en Centroamrica,
Academia de Centroamrica, San Jos, Costa rica, 2006.

176

la inversin europea. En pases como El Salvador, la iED europea ha estado

concentrada en los procesos de privatizacin de los servicios de telefona y en
los ltimos aos se ha constatado una mayor presencia de inversionistas europeos en el sector turstico. De igual forma, Telefnica de Espaa tambin tiene presencia en Guatemala y Nicaragua desde principios de los aos noventa
cuando ambos pases iniciaron los procesos de privatizacin de sus telecomunicaciones. En el campo de los productos lcteos, la italiana Parmalat es otra
de las empresas europeas con una importante participacin en el mercado
regional y tiene varios aos de realizar sus operaciones desde Nicaragua.
Tanto el comercio como las inversiones de la UE se encuentran muy concentradas en dos pases de la regin: Costa rica, de donde provienen ms del
60% de las exportaciones de productos centroamericanos a la UE, y Panam,5
que es el pas receptor principal de las inversiones europeas y punto estratgico
en materia de transporte. Estos dos pases, empero, son los menos integrados
en la regin. Costa rica no est presente en el Parlamento Centroamericano
(PArLACEN), ni se sum a la Corte Centroamericana de Justicia, o sea que
no reconoce a dos instituciones importantes independiente de las dudas o
reservas de algunos analistas respecto a la legitimidad de estas instituciones
del Sistema de integracin Centroamericano (SiCA). Adems, Costa rica
mantiene diferencias de estndares comerciales signifcativos con el resto del
istmo. Panam al contrario s forma parte del SiCA, pero no de la Secretara
de integracin Econmica Centroamericana (SiECA), cuyos pases miembros son los que han entablado las negociaciones de un AA con la UE. Esto
para destacar que los dos pases centroamericanos ms importantes estratgicamente para la UE: Costa rica y Panam son los menos comprometidos
con el proceso de integracin regional, este ltimo a su vez es un objetivo
prioritario de las polticas de la UE hacia Centroamrica.
finalmente, cabe mencionar que Panam ha seguido las negociaciones
UE-Centroamrica como observador y hace poco le plante a la UE su inters de negociar un AA sin incorporarse al SiECA, un formato de acuerdo
Centroamrica+Panam-UE. La UE hasta el momento lo ve complicado, pero
nada est dicho. Tambin el nuevo gobierno de Panam encabezado por
ricardo Martinelli ha anunciado que iniciar los trmites para abandonar
el PArLACEN.
5 De momento Panam no est negociando con la UE, pero ha sido invitado a las negociaciones
como observador, con la posibilidad de unirse al AA luego de su adhesin al Tratado de
integracin Centroamericana.

177

Este ligero anlisis de la situacin comercial entre Centroamrica y la UE

arroja algunos elementos clave:

La gran vulnerabilidad de las economas de Centroamrica por su alta

dependencia de la exportacin de pocos productos agrcolas. Una tendencia

tradicional pero alarmante si se tiene en cuenta que existe una correlacin
positiva entre la dependencia de productos primarios y la pobreza.
El alto nivel de comercio intrarregional de la UE y su relativa autonoma en
comercio exterior en comparacin con el bajo nivel de comercio intrarregional en Centroamrica y su dependencia del mercado de Estados
Unidos.
La creciente importancia de las inversiones europeas en Centroamrica,
dirigidas principalmente al sector de servicios y mayoritariamente bajo la
forma de adquisiciones (concentrada en las privatizaciones de empresas
pblicas), por lo que no suponen directamente una ampliacin de la base
productiva.
En conclusin, resaltan las amplias y multifacticas asimetras entre la UE y
Centroamrica, pero tambin entre los pases centroamericanos y al interior
de ellos en especial el peso de Costa rica en la regin.

Las asimetras entre Centroamrica y la UE son profundas. El PiB generado

por la UE en 2007 fue casi 150 veces mayor que el PiB centroamericano y el PiB
per cpita anual de un centroamericano en ese mismo ao fue de 2800 dlares
mientras que el de un europeo fue de 32.100 dlares. El porcentaje de poblacin
que vive bajo el umbral de la pobreza en Centroamrica asciende a casi el 50%
del total y aproximadamente una cuarta parte de la poblacin total del istmo es
poblacin indgena, vctima de altos niveles de segregacin y exclusin. En este
sentido cabe resaltar las preocupantes dimensiones de la desigualdad en
Centroamrica, con un ndice de Gini promedio 20 puntos ms alto que el de la
UE. Estos y otros datos estructurales refejan las profundas diferencias entre
Centroamrica y la UE en sus niveles de desarrollo, bienestar y calidad de vida.

178

Tabla 1. Asimetras entre la UE y Centroamrica. Algunos indicadores para 2007

UE

Centroamrica

PiB (m. de millones US$)

PiB per cpita (US$)
Poblacin Total (millones)
Poblacin viviendo bajo la lnea
de pobreza nacional (porcentaje del total)

16,843
32,133
493.3

..

98.5
2,828
36.8
43.18

ndice de Desarrollo Humano PNUD

ndice de Gini (desigualdad)
Tasa de infacin
Dfcit en cuenta corriente como % del PiB en 2008
Agricultura, % del PiB
industria, % del PiB
Servicios, % del PiB
remesas, % del PiB

0.921
31.64
2.3
2.0
2.87
28.64
68.49
1.50

0.747
51.64
11.98
10.98
12.83
28.53
58.63
13.58

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de PNUD, CEPAL, Eurostat y Banco Mundial.

La reduccin de las vastas asimetras que existen entre las dos regiones, y
al interior de Centroamrica, es un condicionante crtico del desarrollo sostenible, y en el discurso uno de los propsitos de las relaciones entre la UE
y Centroamrica. Este propsito se vuelve an ms relevante en el contexto
de la negociacin de un AA, pero en las negociaciones hasta el momento no
se incorporan mecanismos efectivos para la reduccin de estas asimetras y
ms an, el contenido y enfoque de la negociacin refuerzan un modelo de
crecimiento y desarrollo que genera estas asimetras.
Balance de las negociaciones

En el marco de la iii Cumbre ALC-UE realizada en Guadalajara en 2004,

se celebra la i Cumbre UE-Centroamrica en la cual la UE y Centroamrica
fjaron el objetivo estratgico comn de realizar un Acuerdo de Asociacin
que comprendiese captulos de dilogo poltico, cooperacin y una zona
de libre comercio entre las dos regiones. Se precis que era necesario que
Centroamrica alcanzara un nivel sufciente de integracin econmica y se
estableci un grupo conjunto ad hoc para realizar una evaluacin de la
integracin econmica en Centroamrica.
La evaluacin conjunta no incluye un balance general pero permite
llegar a la conclusin de que, aunque se registran algunos avances, el nivel de integracin econmica en Centroamrica es an bajo. La Direccin

179

General de Comercio de la Comisin Europea sostena en su pgina Web

hasta antes del inicio de las negociaciones que:
El nivel de integracin econmica regional es clave para un acuerdo de libre comercio mutuamente benefcioso. A la fecha, el nivel de comercio intra-centroamericano es todava bajo. Nuestra experiencia nos dice que acuerdos de libre comercio
entre un mercado amplio como la UE y economas pequeas no son fcilmente
sostenibles y frecuentemente conducen a un dfcit para los socios ms dbiles.6

Aun as, en el marco de la iV Cumbre ALC-UE en mayo de 2006 en

Viena se tom la decisin de entablar negociaciones relativas a un Acuerdo
de Asociacin (AA) entre la UE y Centroamrica, incluida la creacin de
una zona de libre comercio. En abril de 2007 la UE aprueba su mandato
de negociacin; en junio del mismo ao se acuerdan las modalidades y en
octubre de 2007 se celebra la i ronda de negociacin en San Jos de Costa
rica. Hasta la fecha han tenido lugar siete rondas de negociacin, aunque
la sptima ronda en Tegucigalpa (30 de marzo a 3 de abril de 2009) se
suspendi a mitad de semana debido al retiro de Nicaragua de la mesa de
negociacin, con lo cual prcticamente no hubo negociacin en esa ronda.
Una octava ronda estaba prevista para la semana del 6 de julio de 2009 en
Bruselas, la cual fue y sigue suspendida por la UE debido al golpe de
Estado en Honduras a fnales de junio. Adicionalmente, desde diciembre
de 2008 se han llevado a cabo cuatro rondas tcnicas comerciales en las
cuales se ha buscado avanzar en las mesas de temas comerciales.
A grandes rasgos, las negociaciones se han desarrollado bajo la estructura
y modalidades acordadas por las dos partes pero en gran medida defnidas
por la UE en base a su formato (plantilla) de negociacin. Las negociaciones de dilogo poltico y cooperacin se han llevado de manera simultnea
pero en relativa independencia de las negociaciones comerciales. En estos
dos pilares, cuyos contenidos son fundamentalmente declarativos con algunas disposiciones normativas, los negociadores manifestan que se ha
avanzado satisfactoriamente.
En el pilar de dilogo poltico la mayora de los temas y textos se han
acordado, quedando pendientes bsicamente tres artculos:
a. Crmenes serios de preocupacin internacional: especfcamente lo relativo a
la adherencia y ratifcacin del Estatuto de la Corte Penal internacional.
La UE pide la ratifcacin del Estatuto (aunque el requerimiento se ha
venido fexibilizando) y Centroamrica no quiere que en el AA haya una
redaccin que pueda implicar una obligacin en este sentido.
6

Tomado de la pgina Web de la DG Comercio de la Comisin Europea en mayo de 2006.

180

b. Migracin: Centroamrica quiere incorporar compromisos sobre la no

criminalizacin de migrantes por el hecho que entren o permanezcan
en otra nacin de forma no autorizada, y sobre el tratamiento no dis
criminatorio de trabajadores legalmente empleados con respecto a sus
derechos laborales de acuerdo con las regulaciones de cada pas. La UE
no quiere (puede) aceptar esto.
c. Fondo Financiero Econmico Comn: Centroamrica, por propuesta de
Nicaragua, pide la creacin de este fondo orientado a la reduccin de la
pobreza, promocin del desarrollo y bienestar de Centroamrica e im
pulsar el crecimiento socioeconmico en la perspectiva de avanzar hacia
una relacin balanceada entre las dos regiones. La UE ha respondido con
incluir la creacin de un grupo de trabajo birregional para examinar la
creacin de un mecanismo o la consolidacin de mecanismos existentes
y defnir las modalidades de funcionamiento de tal mecanismo. Al pare
cer Centroamrica ha aceptado esta propuesta, aunque an no se cierra
la discusin.
En las disposiciones transversales (naturaleza y alcance del AA) se han
acordado los principios y objetivos. An pendiente est la propuesta de
Centroamrica sobre el mbito de aplicacin. Lo que han llamado salvaguardia poltica, disponiendo que el AA debe reconocer las identidades culturales e idiosincrasias de los pueblos y no debe menoscabar la soberana y
los sistemas institucionales y legales de los pases de Centroamrica. La UE
propone solo mencionar que nada en el AA debe menoscabar la soberana de
los pases de Centroamrica y llevar este prrafo al prembulo del AA.
La estructura institucional tambin ha sido acordada de manera similar
a como existe en otros acuerdos de la UE, como el acuerdo con Chile.
El captulo sobre cooperacin recoge un amplio listado de temas de inters mutuo articulados en ocho reas (ttulos), adems de los artculos
introductorios sobre objetivos, principios y modalidades. Los temas ms
destacados que an no se han acordado son:
a. Dilogo macroeconmico: la UE ha propuesto que la cooperacin debe
promover el intercambio de informacin sobre tendencias y polticas
macroeconmicas respectivas, as como compartir las experiencias en la
coordinacin de polticas macroeconmicas en el contexto de un mercado comn. Segn lo convenido por las partes, pueden incluir reas tales
como poltica monetaria, poltica fscal, fnanzas pblicas, y estabilizacin macroeconmica y deuda externa. Centroamrica no acepta esta
disposicin.
181

b. Migracin: la mayora del texto esta acordado, con la salvedad que

Centroamrica propone utilizar el trmino irregular y la UE insiste
en la utilizacin de ilegal. Tambin Centroamrica propone que esta
sea un rea (ttulo) por s misma, mientras la UE lo incorpora como un
artculo en el rea de Justicia, Libertad y Seguridad.
c. Medio ambiente: buena parte de la redaccin por acordar y la organiza
cin de los temas, incluido el mismo ttulo.
d. Desarrollo econmico y comercial: se refere a cooperacin en los temas relati
vos al comercio. Casi todo el ttulo est por defnirse, sobre la base de textos
ya propuestos por las partes. El acuerdo es que este ttulo se va a discutir
ms adelante, en especial a medida que las mesas de negociacin comercial
vayan identifcando los sectores y temas prioritarios para la cooperacin.
El pilar comercial del AA se ha estado negociando en 12 mesas, donde
se incluyen todos los aspectos comerciales y relativos al comercio (aspecto OMC plus) en un formato clsico de un TLC. En la sptima ronda de
negociaciones, los negociadores manifestaron que en la mayora de mesas
se ha avanzado bastante en la parte normativa de los captulos. Pero en todas las mesas an quedan pendientes de acordar temas importantes como
compromisos de cobertura, salvaguardias, obligaciones y mecanismos de
implementacin y monitoreo. Se han dado una serie de intercambios de
ofertas de acceso a mercados, servicios y establecimiento, dando paso a una
negociacin por paquetes.7 Centroamrica afrma que le ha propuesto a
la UE un paquete de cierre que incluye un balance general de todos los
temas pendientes de la parte normativa y las listas arancelarias. La UE no ha
respondido ya que las negociaciones se encuentran suspendidas.
Sin embargo, por la relativamente escasa informacin que trasciende
de las negociaciones, da la impresin de que quedan an varios temas por
acordar y, claro est, entre ellos los ms sensibles y donde mayores diferencias existen. Para mencionar algunos de los ms importantes: en la mesa de
acceso a mercados est pendiente un acuerdo sobre productos clave como
banano, carne, arroz y azcar, as como las salvaguardias especiales y los impuestos a la exportacin. En servicios y establecimientos estn pendientes
acuerdos respecto a algunos sectores estratgicos como telecomunicaciones
y transporte martimo, as como acordar las listas de compromisos (que es
7

182

informacin ms detallada se puede encontrar en los informes de cada ronda, disponibles en:
<http://www.aacue.go.cr/informacion/rondas/CA-UE/default.htm>.

donde est el acceso real) en especial respecto a servicios fnancieros, courrier

y telecomunicaciones. En propiedad intelectual el tema ms complejo son
las indicaciones geogrfcas. Tambin quedan pendientes disposiciones sobre reglas de origen y el reintegro de aranceles (duty drawback).
Otro aspecto de mucho inters para la UE y que se considera sensible
en la negociacin es la dimensin regional del acuerdo, perspectiva que es
transversal a varios captulos del acuerdo en negociacin. respecto al comercio de bienes esta dimensin est relacionada con la Unin Aduanera
Centroamericana. La UE quiere que los bienes europeos importados al mercado centroamericano circulen libremente al interior de Centroamrica y
aspira a que exista un solo punto de control aduanero. La dimensin regional tambin se extiende a todo un conjunto de disciplinas comerciales o relacionadas con el comercio, donde cabe destacar: normas tcnicas, medidas
sanitarias y ftosanitarias, obstculos tcnicos al comercio, procedimientos
aduaneros, reglas de origen y poltica de competencia. En varios aspectos
de estos temas, la UE est buscando un marco regional en Centroamrica,
sea atravs de procedimientos comunes o normativa regional. Algunos son
temas espinosos para Centroamrica, donde existen grandes diferencias
entre los pases y sus normativas al respecto y que incluso han sido poco
discutidos en el marco de la integracin regional centroamericana, como
por ejemplo las polticas de competencia.
finalmente, es necesario mencionar que la CE estaba obligada a realizar un estudio o evaluacin del posible impacto sobre la sostenibilidad del
comercio entre la UE y Centroamrica con la frma de un AA. Este estudio,
conocido como SiA (Sustainability impact Assesment) por sus siglas en
ingls, es contratado por la CE por consultores europeos. Antes del inicio
de las negociaciones una variedad de actores de la sociedad civil de las dos
regiones y tambin el Parlamento Europeo manifestaron la importancia de
que este tipo de estudio fuera realizado previo al inicio de las negociaciones
para que sirviera como un insumo para estas. Luego de un complejo y muy
dilatado proceso de seleccin de los consultores, fnalmente se empieza a
realizar el SiA en enero de 2009 y el informe fnal es presentado en octubre
de 2009, dos aos despus de iniciadas las negociaciones. Por lo tanto, esto
lleva a un cuestionamiento esencial sobre la validez y pertinencia del SiA,
cuyos resultados se presentan cuando ya la mayor parte de los contenidos
del AA estn negociados. Por otra parte, e independiente de las fallas y
aciertos metodolgicos que pueda tener el SiA, cabe resaltar algunos de sus

183

resultados8 de inters para este documento. En general, el estudio predice

que un escenario ambicioso de liberalizacin comercial con el AA los pases
centroamericanos tendrn sus mayores ganancias en dos sectores: vegetales,
frutas y nueces y equipos elctricos. En otras palabras, se refuerzan los sectores exportadores ya predominantes en las economas centroamericanas,
afanzando su matriz primario-exportadora e incluso reduciendo mrgenes
para la diversifcacin productiva (ya que segn el SiA la mayora de los sectores con mayor valor agregado sufriran una disminucin en los pases centroamericanos). En suma, los trminos de intercambio se deteriorarn para
todos los pases excepto Costa rica. El SiA tambin menciona que el AA
tendr un efecto positivo en la reduccin de la pobreza en Centroamrica,
que calculan entre un 0,4% y un 0,6%, lo cual es una reduccin irrisoria en
relacin con el nivel de pobreza en Centroamrica. Del lado de la UE, el SiA
es claro en afrmar que aun en el escenario de mayor liberalizacin los impactos sobre la UE son insignifcantes. Esto ltimo revela que la UE s tiene
un gran margen de fexibilidad para otorgar preferencias y un amplio trato
especial y diferenciado a los pases centroamericanos sin que esto afecte la
economa europea.
Algunas valoraciones
Contexto global y regional

En los dos aos trascurridos desde la primera ronda de negociacin han

tenido lugar sucesos, fuera y dentro de ella, entre los cuales es importante
destacar algunos que consideramos signifcativos por su vnculo (existente
o deseado) con el proceso de negociacin.
indiscutiblemente la situacin de crisis global y sistmica es un hecho medular que est teniendo profundos impactos directos e indirectos en las dos
regiones y sus poblaciones. Si bien la crisis fnanciera y econmica ha sido
la ms evidente y comentada, es claro que nos hallamos ante la combinacin de una serie de crisis (ambiental, energtica, alimentaria y otras) en un
contexto de sobreproduccin. A grandes rasgos, se perciben al menos cuatro areas en las que los pases de Centroamrica se ven afectados directamente como resultado de la crisis econmica: la disminucin del comercio;
el deterioro de los trminos de intercambio en productos primarios; la dis8

184

ECOrYS, Trade Sustainability Impact Assessment of the Association Agreement to be negotiated

between the EU and Central America, rotterdam, 18 September 2009.

minucin del fnanciamiento bancario y la cada en el envo de las remesas.

Adicionalmente, hechos como la emergencia alimentaria en algunos pases
(alarmante en Guatemala) y la vulnerabilidad ambiental de la regin centroamericana, completan una serie de aspectos que tienen relacin directa
con el contenido del AA entre la UE y Centroamrica. Sin embargo, las negociaciones parecen avanzar sin tomar debidamente en cuenta estas importantes coyunturas y cuando se ha cuestionado a los negociadores sobre el
tema, la respuesta ha sido que en este contexto de crisis es an ms urgente
cerrar la negociacin del AA tal y como est planteada para estimular
las economas de las dos regiones. No parece haber en la mesa de negociacin si quiera una refexin respecto al vnculo entre el tipo de medidas y
compromisos que se buscan con el AA y la crisis actual, mientras hay cada
da ms evidencia de que el modelo econmico que se promueve con el AA
est en la raz de las causas de las crisis actuales. Un ejemplo paradjico es
el impulso a la desregulacin fnanciera y mayor liberalizacin del mercado
de capitales en las negociaciones del AA, mientras a nivel internacional se
defende la necesidad de medidas en el sentido contrario.
El golpe de Estado en Honduras y la situacin actual del pas es sin duda
un hecho preocupante. La gravedad de la situacin y sus alcances regionales
no es tema de este documento, pero s es importante resaltar la actitud y
respuesta de los gobiernos de Centroamrica y la UE, en particular respecto
a las negociaciones del AA. Luego del golpe de Estado en Honduras la UE
decide suspender la ronda de negociacin prevista para la segunda semana
de julio de 2009 en Bruselas. Los ministros de comercio de Centroamrica
apoyaron la decisin y propusieron esperar a septiembre, mes desde el cual
Costa rica por el lado centroamericano y Espaa por el lado europeo viene
empujando para que se retomen las negociaciones sin Honduras. Deja mucho que desear que en las conclusiones del Consejo de la UE sobre Honduras
(del 15 de septiembre) ni siquiera se mencionan las negociaciones del AA,
as como la Declaracin de la UE tras las elecciones en Honduras (3 de diciembre de 2009) con un posicionamiento ambiguo pero considerando las
elecciones como un paso adelante para resolver la crisis. Lo acontecido en
Honduras ha sido una violacin a los principios democrticos, los derechos
humanos y el Estado de derecho, principios que constituyen precisamente
los aspectos esenciales de las relaciones entre la UE y Centroamrica y del
AA en negociacin (la llamada clusula democrtica). La presin de Costa
rica y Espaa para seguir negociando sin Honduras responde a intereses
econmicos y refeja una posicin poltica que dista mucho de los princi185

pios a los cuales esos pases se acogen bajo la clusula democrtica. Avanzar
en la negociacin del AA bajo el estado de situacin en Honduras tambin
sera negociar un acuerdo mientras al mismo tiempo se est quebrantando
su premisa fundamental. Una incoherencia clara y una irresponsabilidad
poltica.
Otro suceso de gran relevancia en la regin centroamericana ha sido el
cambio de gobierno en El Salvador en junio de 2009. El gobierno entrante
de Mauricio funes del frente farabundo Mart para la Liberacin Nacional
(fMLN) ha generado grandes expectativas para su pueblo, claro est, pero
tambin para las fuerzas progresistas del continente. Como buen reto,
funes tendr que enfrentar muchos obstculos y oposiciones en una
realidad compleja con temticas que cruzan la historia de su pas, como la
pobreza estructural y la violencia. Con relacin a las negociaciones con la
UE, hay que reconocer que si bien el nuevo gobierno recibe una
negociacin ya bastante encaminada y donde no tendr mucho margen de
maniobra, tambin se ha manifestado en alguna medida conforme con lo
negociado y no hay indicios de que dar un vuelco al proceso. En explicacin de esta posicin pueden jugar razones internas, como la conformacin
de su equipo de gobierno (y de un nuevo equipo de negociacin) en un
delicado balance poltico, y razones externas que tienen su razn de ser en
la diplomacia de un arranque de gobierno. La suspensin de las negociaciones ha dado tiempo para que el nuevo gobierno se instale y estudie lo
negociado hasta el momento. Cul ser su estrategia en caso de retomarse
las negociaciones y hasta qu punto est dispuesto a impulsar reformas es
algo que est por verse. Al menos, en teora, el gobierno de funes signifca
un cambio en la correlacin de fuerzas polticas en Centroamrica.
Contenidos del Acuerdos de Asociacin

En el plano interno de la negociacin del AA, sus contenidos y formato,

se pueden resaltar algunos aspectos controversiales.
El avance de las negociaciones hasta el momento evidencia la distancia entre el discurso de reconocimiento de asimetras y los mecanismos
efectivos y concretos en el marco del AA por los cuales se establece un
trato especial y diferenciado (TED) a favor de Centroamrica. Los pocos mecanismos existentes son muy limitados e insignifcantes con respecto a la
dimensin de las amplias asimetras existentes entre las dos regiones y entre
los pases de Centroamrica. El TED de momento recae casi en su totalidad
en la concesin de periodos de desgravacin un poco ms extensos para
186

Centroamrica (mximo diez aos), lo cual es notoriamente insufciente.

En otros captulos del pilar comercial la UE ha aceptado algn abordaje
del TED, pero estos se reducen en su mayora a declaraciones de intencin
ms que a compromisos concretos. Un verdadero TED estara vinculado al
cumplimiento de objetivos de desarrollo, condicionando los compromisos
de liberalizacin a estos ms que a periodos de tiempo especfcos.
Un aspecto novedoso e importante de la negociacin con la UE ha
sido la propuesta impulsada por Nicaragua de un Fondo Comn de Crdito
Econmico Financiero (E-CA). La propuesta inicial del E-CA consta de tres
componentes: apoyo a inversiones productivas, un fondo de nivelacin social
y un muy pequeo fondo anti-crisis. Se manejan tres escenarios de recursos
proyectados a diez aos (40.000, 50.000 y 60.000 millones de euros) con
10% de participacin de los pases centroamericanos y un 90% en crdito
de la UE.9 independiente del enfoque y viabilidad de la propuesta es importante que un gobierno la ponga sobre la mesa en el sentido de reconocer
implcitamente que el AA no ser un instrumento, al menos sufciente,
para estimular la reduccin de las asimetras y el desarrollo econmico de
Centroamrica. Tambin ha sido interesante que la Vii ronda de negociacin en Tegucigalpa se suspendiera cuando Nicaragua se retira de la mesa
de negociacin precisamente por la cruda respuesta negativa de los negociadores europeos y el poco apoyo de sus vecinos de Centroamrica a
su propuesta del E-CA. independiente de las razones que adujo la UE para
rechazar la propuesta, este hecho lleva a cuestionar el verdadero compromiso de la UE con la imperante necesidad de hacer frente a la desigualdad
y asimetras en Centroamrica y entre las dos regiones.
Como se mencion anteriormente, una de las metas primordiales para
Centroamrica debe ser avanzar en la modifcacin de su estructura productiva y comercial tradicional, buscando una mayor diversifcacin econmica
en favor de productos de mayor valor agregado y menor dependencia en la
exportacin de pocos productos primarios. La posicin de negociacin de
Centroamrica ante la UE, sus lneas rojas y alcances deseados, debera estar
basada en una verdadera estrategia de desarrollo e industrializacin y diversifcacin comercial a nivel regional centroamericano, complementaria a las
estrategias nacionales, que incluya objetivos inmediatos bajo una visin de
largo plazo. Si bien puede ser cierto que Centroamrica necesita de mercados
9

Propuesta de creacin del Fondo Comn de Crdito Econmico Financiero Centroamrica-Unin

Europea (E-CA), Centroamrica, febrero de 2009.

187

externos, la forma de insertarse en la economa global es lo importante y en

este sentido la integracin regional y el mercado interno regional deberan ser
prioritarios. Aun no se han desarrollado las posibilidades de polticas de complementariedad econmica en Centroamrica, que fomente encadenamientos
productivos regionales que escalen en la cadena de valor y encuentren mismo
en el mercado interno su demanda. Por el contrario, la negociacin del AA
parece ms una competencia entre los pases Centroamrica para concluir un
acuerdo que prioriza la lgica de insercin subordinada a la economa global
sobre la integracin regional.
En la negociacin del AA las ofertas de liberalizacin de los productos
sensibles de Centroamrica deberan basarse en objetivos de poltica dinmicos, tales como la diversifcacin econmica y el establecimiento de nuevas industrias. Aunque no conocemos las listas de acceso en negociacin, es
altamente probable que de momento Centroamrica est dando prioridad
a consideraciones estticas como asegurar el acceso de la oferta exportable actual o sensibilidades comerciales especfcas, en particular en el sector
agropecuario, y la sensibilidad comercial de industrias existentes. Los pases
de Centroamrica deberan conservar la proteccin arancelaria para sectores
industriales o manufactureros prometedores donde todava no exista produccin, para as permitir que las polticas futuras para promover el desarrollo de nuevos sectores productivos incorporen un elemento selectivo de proteccin arancelaria, que adems ha sido utilizado ampliamente en el pasado
por los pases desarrollados. La poltica arancelaria puede desempear un
papel importante dentro de las estrategias de industrializacin de los pases
de Centroamrica que no tienen sufcientes recursos para subvencionar su
produccin o para respaldar los ingresos de sus productores. Los aranceles,
en contraposicin, son fciles de establecer y administrar y pueden resultar
efectivos a la hora de proteger los sectores o productos prioritarios.
Por lo tanto, es importe evitar que en el AA se d una transaccin entre
mejores condiciones de acceso al mercado de la UE para los productos bsicos agropecuarios primarios de Centroamrica a cambio de aumentar la
permeabilidad de los mercados de los pases de Centroamrica a productos
industriales o procesados europeos con mayor valor aadido que tengan
el potencial de ser producidos (industrias nacientes o prometedoras) en
Centroamrica.
Un factor fundamental para avanzar en esta direccin es la capacidad y
espacio poltico (normativo) que tengan los gobiernos para elaborar y apli-

188

car polticas de desarrollo. Las negociaciones de un TLC, que tienen como

objetivo la liberalizacin comercial a partir de la eliminacin de obstculos
comerciales, necesariamente implican algn grado de prdida del espacio
normativo. El alcance y contenido de la negociacin actual del AA de la UE
con Centroamrica comprende un nivel de liberalizacin que va mucho
ms all de lo exigido por las normas multilaterales (el aspecto OMC plus)
e incluye una serie de disciplinas que supondran una prdida signifcativa
del espacio normativo para los gobiernos centroamericanos. Algunas de las
disposiciones ms controvertidas seran:
La clusula de nacin ms favorecida (NMf) establece la extensin automtica de cualquier mejor tratamiento (o preferencia) que se conceda a otro pas desarrollado, grandes pases en desarrollo o grupo de
pases en desarrollo. Un aspecto confictivo de esta clusula es la defnicin que hace la UE de grandes pases en desarrollo como pases
cuya participacin del comercio mundial de mercancas sea superior al
1% (entre los cuales estaran Brasil, Mxico, China, india y otros ms);
o grupo de pases en desarrollo cuya participacin del comercio mun dial de mercancas sea superior al 1,5% (incluye MErCOSUr y ASEAN).
Las preocupaciones en torno a esta clusula es que limita la posibilidad
de acuerdos preferenciales sur-sur y, en esencia, va en contra del principio de soberana. Esta clusula es perjudicial para favorecer la integracin del comercio sur-sur y restringira la capacidad de negociacin
de Centroamrica para entablar acuerdos con otros pases en desarrollo
(especialmente con Brasil y el MErCOSUr) ya que todas las ventajas que
Centroamrica quiera ofrecer a estos pases deber extenderlas automticamente a la UE. En esta lnea, es necesario resaltar que esta forma de
incluir la clusula de NMf en el AA podra ir en contra de la llamada
clusula de habilitacin para los pases en desarrollo en el marco de
la OMC, la cual habilita a los pases en desarrollo a celebrar acuerdos
preferenciales entre ellos sin condiciones. Ms an, ha trascendido de
las negociaciones que la UE est pidiendo a Centroamrica una clusula
de NMf retroactiva en el captulo de servicios. Esto quiere decir que
Centroamrica deber otorgar automticamente a la UE las preferencias
que ya ha otorgado a otros pases (por ejemplo a Estados Unidos bajo el
CAfTA).

El principio de Trato Nacional (TN) establece que las mercancas importadas y las producidas nacionalmente deben recibir el mismo trato, al

189

menos despus de que las mercancas extranjeras hayan entrado

en el mercado nacional. Lo mismo debe ocurrir en el caso de los
servicios extranjeros y los nacionales, y en el de las marcas de
fbrica o de comercio, los derechos de autor y las patentes
extranjeras y nacionales. La aceptacin incondicional del
principio de TN en el Acuerdo con la UE restringira la capacidad
de los gobiernos centroamericanos de utilizar herramientas de
poltica comercial y econmica para promover la economa local y
apoyar a los productores, empresarios e inversionistas nacionales
otorgndoles concesiones o condiciones ms favorables. As
mismo, se podra convertir en una camisa de fuerza para ejercer
control sobre los productos y operadores de la UE en los pases
centroamericanos. En especial, es muy desfavorable para
Centroamrica en el captulo de servicios y establecimiento, ya que
los operadores de la UE tienen ventajas comparativas muy
superiores a los centroamericanos y el principio de TN limitara la
posibilidad de los gobiernos de Centroamrica para implementar
polticas de apoyo a los operadores e inversionistas nacionales.
Esta manera de abordar el principio de TN en el AA nuevamente
evidencia el no reconocimiento de las asimetras por parte de la
UE. Prohibicin o mantenimiento de los impuestos a la exportacin:
la obligacin de eliminar los impuestos a la exportacin existentes
o abstenerse de aumentar el volumen tributario o de imponer
nuevos impuestos a la exportacin. Los impuestos a la
exportacin no estn prohibidos al amparo de los acuerdos de la
OMC y, a pesar de las presiones en pos de restricciones en este
sentido, los pases en desarrollo miembros de la OMC han
resistido aduciendo que estas medidas son necesarias para su
desarrollo. No hay motivos para restringir el acceso a estos
instrumentos de conformidad con un acuerdo que pretende
fomentar el desarrollo y la diversifcacin econmica. La
preocupacin acerca de los impuestos a la exportacin no se limita
a la cuestin fscal sino que pueden jugar un papel clave en las
polticas que tienen como objetivo estimular el movimiento
ascendente en la cadena de valor y la diversifcacin productiva.
Libre circulacin de mercancas: se refere a un requisito de que las
importaciones de la UE estn sujetas a derechos y controles de
importacin solamente una vez a su entrada a la regin y luego
puedan circular libremente por toda Centroamrica. Esta
disposicin es problemtica para una regin como la
centroamericana que no ha alcanzado la integracin de sus

mercad
os
internos
.
El
riesgo
estriba
en que
los
product
os de la
UE
circulen

190

libremente en la regin mientras no lo hacen todava los productos locales.

De las negociaciones trasciende que este es uno de los temas de mayor
inters ofensivo de la UE.
Compras o contratacin pblica se refere a la actividad de adquisicin
en todos los niveles de gobierno de un pas. En la OMC an no se han
acordado normas a este respecto debido a la resistencia de los pases en
desarrollo a asumir compromisos que restrinjan su capacidad de utili
zar esta importante herramienta de poltica econmica, as como por
la constatacin de las grandes asimetras en este mbito, incluyendo la
difcultad de acceder al mercado de contratacin pblica en los pases
desarrollados. En la coyuntura actual de crisis se ha demostrado la im
portancia de esta herramienta y el uso que se le puede dar para estimular
la economa domstica (por ejemplo, buy american y contratos pblicos
en Espaa). Desde la perspectiva de la UE, el entorno normativo sobre la
contratacin pblica en terceros pases se han convertido en un impor
tante objetivo identifcado como una prioridad en su estrategia Europa
Global y que procura perseguir en la negociacin del AA. El objetivo es
explotar el potencial del acceso a los mercados de contratacin pblica
en pases en desarrollo, creando entornos favorables para que las em
presas europeas compitan en la adjudicacin de contratos. El mandato
de negociacin de la UE para el AA con Centroamrica especifca que se
debern convenir medidas orientadas a la liberalizacin gradual de los
mercados de contratacin en todos los niveles de autoridades pblicas y
entidades pblicas, en especial en los sectores de agua, energa y trans
porte.
Es importante resaltar que si bien al parecer la parte normativa de esta
captulo del AA se ha acordado, an est en negociacin el alcance y los niveles
de cobertura. Los principios de no discriminacin y trato nacional son
claramente contrarios, o no contemplan, el trato especial y diferenciado. Algunas
de las preocupaciones que las disposiciones en contratacin pblica plantean
para los pases de Centroamrica seran:

La imposibilidad de favorecer productores locales en detrimento de los

extranjeros, lo cual puede constituir un instrumento esencial de industrializacin, creacin de empleo, estabilidad macroeconmica y discriminacin positiva.

Las capacidades asimtricas de las partes, lo que supone que la liberalizacin

benefciar nicamente a la UE. Es evidente que para las empresas

191

centroamericanas es casi imposible acceder al mercado de contratacin

pblica de la UE, no solo por el tamao de las licitaciones, sino adems
por las difcultades de acceso a la informacin y los requisitos para poder
presentar una propuesta viable.
Tambin es importante que Centroamrica valore que con la liberalizacin de este mercado es muy probable que se pierda la posibilidad de
reforzar la capacidad regional de suministro de los proveedores locales que
se benefcian de los mercados regionales de contratacin pblica, como instrumento para desarrollar las capacidades industriales y de provisin de
servicios en el mbito regional. Asimismo, es importante tener en cuenta
el potencial efecto multiplicador que tiene la inyeccin de recursos en la
economa nacional a travs del mercado de contratacin pblica.
Uno de los aspectos resaltado como novedoso por la UE en este AA es la
creacin de un captulo sobre Comercio y Desarrollo Sostenible dentro del pilar
comercial. En este captulo se afrma el compromiso de las partes con el desarrollo sostenible, en particular considerando los temas sociales y ambientales
relacionados con el comercio en busca de garantizar el cumplimiento de los
compromisos derivados de los acuerdos internacionales (normas fundamentales de trabajo-Convenios de la OiT y acuerdos multilaterales sobre medio
ambiente). El captulo incluye disposiciones relativas a promover el comercio
y la inversin en bienes y servicios relacionados con el medioambiente, productos forestales, productos pesqueros y biocombustibles. Tambin incluye
un ttulo sobre conservacin y uso sostenible de la diversidad biolgica, as
como un apartado sobre cambio climtico. La UE propuso crear un mecanismo de monitoreo de los compromisos asumidos en este captulo, donde
se encuentran gobiernos y sociedad civil. Esta propuesta gener reservas de
Centroamrica y an no se ha acordado el tema. Un aspecto para resaltar
es el enfoque basado en el dilogo, la cooperacin efectiva y el impulso de
los compromisos, pero sin mecanismos vinculantes para su implementacin
efectiva. La UE defende, en este sentido, que considera ms efcaz un enfoque cooperativo que medidas punitivas. respecto a la llamada promocin del
desarrollo sostenible y la gobernanza, bajo el SGP plus las preferencias comerciales se entienden como un estmulo a pases vulnerables y estn vinculadas
a que estos pases hayan ratifcado y aplicado efectivamente 27 convenios
internacionales relativos a los derechos humanos y de los trabajadores, y al
medio ambiente y los principios de gobernanza, y con el compromiso de que

192

acepten la supervisin y revisin peridicas de su aplicacin.10 Con el AA se

estara avanzando a una situacin donde se desvincula el comercio de los
derechos humanos y ambientales, y adems se reducen (an en negociacin)
los referentes de obligaciones internacionales o convenios.
Lgica de libre comercio-crisis> debate de paradigmas

El mandato de negociacin de la UE menciona que uno de los propsitos del AA es

reforzar el proceso de integracin regional, ayudar a crear condiciones para reducir la pobreza, promover trabajo digno y un acceso ms equitativo a los servicios
sociales, as como tambin garantizar un equilibrio adecuado entre los componentes
econmicos, sociales y ambientales en un contexto de desarrollo sostenible.

En particular, el AA deber:

reafrmar el compromiso de aumentar la cohesin social (entre otros, mediante

la inversin en los pueblos y sus instituciones, incluyendo educacin, investigacin e
innovacin) con el fn de promover un crecimiento econmico equitativo y sostenido y
crear ms y mejores empleos, promover el trabajo digno, promover el dilogo social, as
como tambin reducir la pobreza, la exclusin social y todas las formas de discriminacin con miras a mejorar las condiciones de vida de todas las personas y los grupos.11

Estos objetivos que plantea el mandato negociador de la UE son, en general, consistentes con el enfoque tradicional que han tenido las relaciones
polticas y de cooperacin entre la UE y Centroamrica. En el Acuerdo de
Dilogo Poltico y Cooperacin frmado en 2003 se afrma que el objetivo
de este Acuerdo es la bsqueda de la estabilidad poltica y social, la profundizacin del proceso de integracin regional y la reduccin de la pobreza en
un marco de desarrollo sostenible en Centroamrica.12
En coherencia con esos objetivos y propsitos mencionados anteriormente, el AA debera ser un instrumento poltico y econmico de cooperacin solidaria entre las dos regiones que ayude a generar las condiciones y
los mecanismos adecuados para que los pases centroamericanos enfrenten
los grandes desafos de avanzar hacia un desarrollo humano sostenible en
la regin, haciendo de la integracin regional una prioridad. En esta lnea,

109

reglamento (CE) N 980/2005 relativo a la aplicacin de un sistema de

preferencias arancelarias generalizadas, Diario Ofcial de la Unin Europea. L337/50, 12
de diciembre de 2005. Luxemburgo.
110
Borrador de la Propuesta de recomendacin y Directrices para la Negociacin
presentada por la Comisin Europea al Consejo de la UE, diciembre de 2006.
111
Acuerdo de Dilogo Poltico y Cooperacin entre la Comunidad Europea y
Centroamrica, 2003.

193

la reduccin de las asimetras existentes entre la UE y Centroamrica, y al

interior de Centroamrica, es primordial y debera ser un principio trasversal a todo el AA.
Pero estos objetivos polticos conjuntos y los solidarios propsitos que
la UE defne en el mandato negociador otorgado a la CE no se han visto
adecuadamente refejados en la posicin negociadora de la CE ni en los
contenidos de la negociacin. El proceso y esquema de negociacin del AA
ha venido marcado una tendencia en la cual el eje comercial bajo la lgica
del libre comercio se convierte en la prioridad de la relacin birregional.
La negociacin del AA ha estado dirigida por la agenda de competitividad
de la UE y los inters econmicos que la promueven, en un proceso donde la
CE ha defnido los temas, modalidades y las prioridades, marcando la pauta
y los tiempos de la negociacin.
Del otro lado de la mesa los gobiernos de Centroamrica, en su estrategia
de regionalismo abierto y su afn por aprovechar esta oportunidad nica de
lograr un mejor acceso al mercado de la UE, se han visto inmersos en un complejo proceso de negociacin donde deben procurar una posicin regional
que en varios temas no exista y se expresa como la suma y mnimo comn de
la consolidacin de los intereses nacionales de cada gobierno. Por lo general,
y en parte debido a la presin de tiempo, los gobiernos de Centroamrica han
asumido una actitud defensiva ante la negociacin, reaccionando y respondiendo a las propuestas y ofertas de la UE, pero no han logrado afanzar sus
prioridades en la negociacin desde una posicin ofensiva. Evidencia de esto
es cmo algunos de los temas de mayor inters para Centroamrica (banano,
azcar, migracin y otros) se han venido relegando a la parte fnal de las tratativas, cuando la UE endurece su postura y es menor el margen de negociacin
para Centroamrica. En este mismo sentido se resalta el hecho de que hasta
la V ronda de negociacin la UE consolid las preferencias arancelarias que le
otorga a los pases de Centroamrica bajo el SGP plus, cuando este ha debido
ser el punto de partida de la negociacin de acceso a mercados.
El discurso del desarrollo sostenible, la cohesin social y la reduccin de la
pobreza y la desigualdad est asumido tanto por la UE como por los pases de
Centroamrica. Los mecanismos e instrumentos para llegar all es lo cuestionable. La UE y en especial los negociadores de la CE estn convencidos de que
la creacin de una Zona de Libre Comercio y el lograr que Centroamrica
asuma compromisos en lnea con el enfoque de la UE en una variedad
de temas relativos al comercio (no arancelarios) es el medio ms adecuado.
Los gobiernos de Centroamrica no son una sola voz, pero todos estn ne194

gociando este AA. Uno de los documentos trabajados entre los gobiernos de
Centroamrica para defnir el marco de negociacin con la UE es enftico en
afrmar que el principal objetivo de la negociacin es impulsar el desarrollo
econmico y social as como mejorar el nivel de vida de los habitantes de la
regin a travs de la consolidacin de la liberalizacin econmica, con la conviccin de que la mejor opcin para hacerlo es la insercin de Centroamrica
en la economa internacional por medio del libre comercio.13
Es claro, tanto la UE como Centroamrica entran a la negociacin con la
conviccin de que un TLC es el instrumento ideal para promover el desarrollo
sostenible y la equidad. Mientras una variedad de actores socialese incluso
algunos gubernamentales vienen advirtiendo y demostrando la correlacin
negativa entre los TLC actuales y el desarrollo sostenible. Este debate no es
nuevo ni tampoco se agota, al contrario, surgen cada vez ms anlisis y argumentos. Algo que se puede constatar, en general, es una prdida de confanza
absoluta en el mercado como regulador efcaz de la economa, que optimiza
los recursos y los redistribuye equitativamente, la llamada mano invisible, que
es la medula de los TLC. As como un creciente entendimiento de los lmites
del crecimiento y los lmites de apropiacin de la naturaleza, que exigen una
redefnicin del desarrollo y el progreso para ser sostenibles.
recientes estudios de alto perfl como el informe de la Comisin Stiglitz
sobre las reformas del sistema monetario y fnanciero internacional, sealan que la crisis (econmica y climtica) es el resultado entre otros de
la desregulacin de los mercados fnancieros y del comercio internacional.
recomiendan una serie de medidas, de corto y largo plazo, incluyendo un
programa de reformas sistemticas ms profundas del sistema internacional que sugieren debe iniciarse ahora si la recuperacin (de la crisis) ha de
ser sostenible. Entre estas recomendaciones cabe resaltar para el tema
que nos ocupa la necesidad de corregir la falta de coherencia entre las
polticas que rigen el comercio y las fnanzas, en busca de mayor margen de
actuacin (espacio poltico) para los gobiernos de pases en desarrollo. El
informe seala que:
muchos acuerdos comerciales de carcter bilateral y multilateral entraan compromisos que limitan la capacidad de los pases para responder a la crisis actual con
reformas normativas, estructurales y macroeconmicas y con programas de rescate
13 Marco general para las negociaciones para el establecimiento de una zona de libre comercio entre Costa rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y la Unin
Europea. reunin de Jefes de Negociacin de Centroamrica, Guatemala, 22 de enero
de 2007.

195

apropiados, y que pueden haberlos expuesto innecesariamente al contagio de los fallos

del sistema econmico mundial,

por lo cual resulta imperativo crear un rgimen de comercio internacional que promueva realmente el desarrollo de los pases en desarrollo. Como
elemento esencial, en todas las negociaciones comerciales se debe respetar
e implementar adecuadamente el principio reconocido de otorgar un trato
especial y diferenciado (TED) a los pases en desarrollo.
En lo que va y conocemos de las negociaciones UE-Centroamrica este
principio de TED a favor de los pases de Centroamrica est reconocido por
las partes en el discurso, pero no se traduce en la prctica en el AA. La UE en
su mandato de negociacin defne que el objetivo primordial del pilar comercial es la liberalizacin gradual y recproca del comercio de bienes, servicios
y capitales, dejando como opcional, y segn sea necesario, el tomar en cuenta las asimetras entre las regiones pero ni siquiera se menciona el otorgar a
Centroamrica un TED. A lo sumo, se habla de acordar tiempos diferentes
para periodos de transicin y ese ha sido el alcance del TED en la negociacin
UE-Centroamrica. Si con ms de treinta aos de preferencias de acceso comercial no recproco al mercado europeo bajo el SGP no se puede decir que las
asimetras entre la UE y Centroamrica se han reducido, que se han diversifcado las economas centroamericanas y que han incrementado sustantivamente
su penetracin al mercado europeo, cmo es posible que con el AA en diez
aos (que es el mximo periodo de transicin que otorga la UE) esto suceda?
resulta inadecuada por no decir irrazonable la frrea insistencia y
el apuro de concluir las negociaciones entre la UE y Centroamrica como
estn planteadas en un contexto global de mltiples crisis, recesin econmica, desempleo creciente, contraccin del comercio y el consumo y una
incertidumbre excepcional. El tipo de acuerdo que se propone refuerza las
condiciones de vulnerabilidad econmica de los pases centroamericanos
(matriz primario-exportadora), reduce el espacio poltico de los estados de
Centroamrica para orientar su desarrollo (e implementar polticas anticclicas) e impulsa reformas normativas en la lgica de un modelo en crisis
que profundiza la insercin internacional subordinada de Centroamrica,
condicionantes de la inequidad y el desarrollo insostenible. En contradiccin con su discurso de solidaridad y desarrollo sostenible, este tipo de
acuerdos comerciales s son de inters econmico para una UE vida por
reforzar la competitividad de sus empresas y necesitada de tener un acceso
privilegiado a los mercados de materias primas.

196

Bibliografa
Acuerdo de Dilogo Poltico y Cooperacin entre la Comunidad Europea y Centroamrica:
(2003).
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198

 Las negociaciones entre el MERCOSUR y la Unin

_____________________________Europea de cara al 2010
Gerardo Caetano Carlos
Lujn Natalia Carrau

Gerardo Caetano es historiador y

politlogo, doctor en Historia,
investigador Nivel iii del Sistema
Nacional de investigadores (SNi),
director acadmico del Centro de
formacin en integracin regional
(CEfir), investigador y docente en la
Universidad de la repblica, secretario
acadmico del Centro Uruguayo para las
relaciones internacionales (CUri),
presidente del Centro UNESCO de
Montevideo.
Carlos Lujn es politlogo, docente del
Departamento de Ciencia Poltica de la
facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de la repblica.
Natalia Carrau es licenciada en Ciencia
Poltica con trayectoria en temas
vinculados a la integracin regional,
comercio internacional y actores
regionales. Trabaja en el rea de
Comercio y Corporaciones de rEDESAmigos de la Tierra Uruguay. Se
desempe durante cuatro aos en la
Secretara Tcnica de la Coordinadora de
Centrales Sindicales del Cono Sur.

Introduccin. Antecedentes del acuerdo

MERCOSUR-Unin Europea

Durante los aos noventa, las relaciones

entre la Unin Europea (UE) y Amrica
Latina y el Caribe (ALC) transitaron por un
acercamiento de importancia. Algunas de las
causas pueden encontrarse en los procesos
que estaban teniendo lugar en cada una de
las regiones. En Amrica Latina (AL), en
particular, la aplicacin de los conocidos
paquetes de reformas econmicas dirigidos a
la apertura y liberalizacin de los mercados y
a la privatizacin y/o desregulacin
allanaban el camino para una estrategia de
insercin internacional conocida como
regionalismo abierto. De la mano del
impulso renovado a estas formas de
regionalismo se conformaron diferentes
bloques de integracin regional que
propiciaran en el futuro inmediato la
negociacin de acuerdos birregionales
bloque-bloque. Por su parte, la UE se
encontraba en un proceso de profundizacin
de su integracin que apuntaba a la
formacin de un mercado nico y a la
creacin paulatina de la unin econmica y
monetaria.

199

En el plano mundial, las negociaciones en el marco de la OMC incorporaban sectores como agricultura, servicios, propiedad intelectual e inversiones. Los organismos internacionales de crdito promovan la liberalizacin
de los mercados y el fn del proteccionismo como las nuevas mximas del
comercio internacional e instrumentos idneos para alcanzar el desarrollo.
La cooperacin entre la UE y ALC ya era por entonces uno de los antecedentes ms importantes para entender el proyecto de relaciones entre
regiones, tanto a nivel de todo el continente latinoamericano como en el
MErCOSUr. En 1990 se abri una nueva etapa cuando la Comisin Europea
(CE) hizo una propuesta marco de relaciones en ejes como dilogo poltico,
cooperacin econmica y cooperacin comercial. Algunos documentos polticos importantes fueron frmados a mediados de la dcada del ochenta y
durante la dcada del noventa: un ejemplo en esta direccin fue el dilogo
poltico con Amrica Central en 1984, conocido como el Dilogo de San
Jos, y el celebrado con el Grupo de ro de 1990. En esta misma poca, la
UE estableci una poltica de benefcios con la Comunidad Andina (CAN) y
Centroamrica basada en un Sistema Generalizado de Preferencias (SGP).
Para la CAN, el SGP1 estaba relacionado con el avance de los compromisos en
materia de lucha contra la droga y para Centroamrica con la pacifcacin y
democratizacin de la regin. Cabe agregar tambin la ayuda al desarrollo
que la UE destin por entonces a AL, destacndose como el primer proveedor de ayuda al desarrollo de la regin. Contribuy a esto, el comienzo de las
actividades del Banco Europeo de inversiones (BEi) en la regin en 1993.
A esta nueva red de acuerdos que se inaugura a mediados de los noventa
se los conoce como acuerdos de tercera generacin. Los acuerdos frmados con todos los pases de AL y el Caribe, excepto Cuba, cubran todos los
sectores de cooperacin e incluan una clusula democrtica. En 1994 se da
un paso ms en la profundizacin de las relaciones. La CE disea una nueva
estrategia caracterizada por una matriz de libre comercio, al tiempo que
divida al continente en regiones y en pases: Amrica Central, Comunidad
Andina y MErCOSUr por un lado y Chile, Cuba y Mxico por otro. El
objetivo de la nueva estrategia era alcanzar una asociacin basada en los
1 El SGP otorga un tratamiento preferencial segn la norma de la acumulacin de origen, que
favorece a los productos cuyo total de insumos provenga de la subregin supeditado a los
esfuerzos en la lucha contra la droga. Cfr. CEPAL, Amrica Latina en la agenda de transformaciones estructurales de la Unin Europea: Una contribucin de la CEPAL a la Cumbre de
Jefes de Estado y de Gobierno de Amrica Latina y el Caribe y de la Unin Europea, Temas de
Coyuntura, 1999.

200

acuerdos de tercera generacin ms un conjunto de nuevos acuerdos anexados, que involucraban reas y pases de mayor dinamismo econmico. Estos
acuerdos selectivos se conocen como de cuarta generacin. En 1995 la
CE presenta un documento que es adoptado por el Consejo Europeo, que
se titulaba: Unin Europea-Amrica Latina: actualidad y perspectivas del
fortalecimiento de la asociacin 1996-2000. El relacionamiento propuesto
por el documento se basaba en una atenta diferenciacin de las necesidades
por pas y por subregin.2 Entre 1995 y 1997 se suscribieron estos acuerdos
de asociacin entre las regiones que incluan tres captulos: dilogo poltico, cooperacin reforzada y comercio. 3

112
113

ibdem.
Los Acuerdos de Asociacin (AA) son acuerdos comerciales entre regiones de
integracin. Este tipo de negociaciones comerciales tienden generalmente a abrir el comercio
entre las partes a travs de la conformacin de una Zona de Libre Comercio (ZLC). En lo que
refere a las relaciones MErCOSUr-UE [] es un proceso de acercamiento y de liberalizacin del
comercio entre dos regiones, para conformar una ZLC birregional. La ZLC signifca la
anulacin de los aranceles a la entrada de bienes entre los pases o regiones frmantes. Este tipo
de instrumentos son promovidos para facilitar y aumentar el comercio entre pases de modo de
potenciar sus posibilidades de desarrollo. Sin embargo, no todas las formas e instrumentos
incluidos en el formato tpico de este tipo de acuerdos son siempre y necesariamente benefciosos
para todos los pases y regiones. Cuando se comercia entre socios de iguales condiciones la
ecuacin pareciera ser ms equilibrada o equitativa que cuando se comercia entre socios que
presentan grandes asimetras entre s. El caso paradigmtico en este sentido es el comercio
Norte-Sur. Cuando los acuerdos comerciales se efectan entre regiones con amplias asimetras,
los mismos terminan muchas veces replicando las relaciones de dependencia ms que
promoviendo el desarrollo. La categora Norte-Sur en relacin con el comercio entre regiones y
pases es tenida en cuenta por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD) en el anlisis de las relaciones comerciales en el mundo. La UNCTAD en
su informe sobre Comercio y Desarrollo 2007, le dedica algunos captulos al anlisis de la
proliferacin de acuerdos comerciales de diferente tipo en la dcada del noventa y en aos
posteriores. Se detiene en particular en el anlisis de los benefcios que traera la integracin
regional y los acuerdos comerciales para los pases en desarrollo y menos desarrollados. Con
relacin a los acuerdos bilaterales Norte-Sur, el informe llama la atencin sobre los numerosos
riesgos o desventajas potenciales que traen porque incluyen una gama de elementos a negociar
que no pudieron acordarse en las negociaciones multilaterales. El documento seala en particular
los captulos de negociacin incluidos en los AA, referentes a Propiedad intelectual y Compras
Gubernamentales, as como tambin la liberalizacin ms profunda que proponen en el comercio
de Bienes y Servicios. En todos estos casos tanto la mera inclusin de estos captulos como la
profundizacin propuesta diferen de lo que est acordado en el marco de la OMC. El hecho de
negociar estas reas implica para los pases en desarrollo una fuerte presin que ya estaban
soportando a nivel de la OMC pues las concesiones all previstas en diversas materias
disminuyen claramente el espacio de polticas de que disponan esos pases para infuir en su
forma de integracin en la economa mundial y poder crear industrias nacionales que fueran
internacionalmente competitivas. La UNCTAD apunta a los efectos que la liberalizacin de
comercio puede tener sobre el potencial de co-

201

Mientras se producan estos avances en el acercamiento de las regiones, en AL tambin se estaba negociando el rea de Libre Comercio de
las Amricas (ALCA), impulsada por el gobierno de la poca en Estados
Unidos. En aquellos momentos era imposible analizar la estrategia comercial europea para la regin sin enmarcarla en una disputa con Estados
Unidos por los intereses respecto a Latinoamrica. Para muchos analistas la
iniciativa del ALCA constituy un factor de aceleramiento de las relaciones
comerciales de la UE con AL.
En 1999 tuvo lugar la Primera Cumbre de Jefes de Estado de ALC y la
UE. Esta Cumbre sell, de alguna forma, la formalizacin de posteriores
acuerdos birregionales con AL y el Caribe. En el 2000 la UE frma un
Acuerdo de Asociacin (AA) con Mxico y en 2002 otro con Chile. A la
mercio y por ende, sobre el crecimiento de los pases en desarrollo. La reduccin del potencial de
crecimiento, la disminucin del espacio de las polticas de fomento de la industria nacional o de
proteccin de las industrias nacionales incipientes son algunos elementos que estn relacionados
con las clusulas y estructura de estos acuerdos. Los AA estn planteados en torno a tres grandes
captulos: cooperacin, dilogo poltico y comercio. La Comisin Europea ha destacado en
numerosas ocasiones que estos acuerdos al contener captulos de cooperacin y dilogo poltico
se diferencian sustancialmente de los clsicos Tratados de Libre Comercio (TLC) promovidos
por Estados Unidos principalmente. El formato de negociacin que propone el acuerdo se conoce
como single undertaking o acuerdo nico que bsicamente sig-nifca que los acuerdos
alcanzados en los captulos estn sujetos al acuerdo total o nico del documento en su conjunto.
Un desacuerdo en alguna de las reas puede hacer caer el resto del paquete, aun cuando estuviera
acordado.

El captulo de cooperacin establece las bases legales para la cooperacin y acuerda

las prioridades en el gasto. Este captulo tambin est complementado por las estra tegias regionales para la implementacin de los instrumentos de ayuda y cooperacin
de la comunidad. El captulo de dilogo poltico comprende distintos aspectos temticos
como principios democrticos, paz, estabilidad y prevencin de confictos, defensa de los
Derechos Humanos (DDHH), lucha contra la corrupcin, seguridad y combate al terrorismo, desarrollo sostenible, accin comn contra el trfco de drogas, trfco de armas
y crimen organizado y aspectos institucionales. Tanto los contenidos de este captulo
como su rol en los AA han sido cuestionados por muchos actores de la sociedad civil
por considerarlos meros accesorios de la poltica comercial. En el captulo comercial se
propone una liberalizacin ms profunda y rpida que la de la OMC, incluyendo una defnicin del comercio sustancial que incluya el 90% del comercio y un lmite mximo
de diez aos para el periodo de transicin de las exclusiones que no estn comprendidas
en el acuerdo.
El SGP otorga un tratamiento preferencial segn la norma de la acumulacin de
origen, que favorece a los productos cuyo total de insumos provenga de la subregin
supeditado a los esfuerzos en la lucha contra la droga. Cfr. CEPAL, Amrica Latina en
la agenda de transformaciones estructurales de la Unin Europea: Una contribucin de
la CEPAL a la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Amrica Latina y el Caribe
y de la Unin Europea, Temas de Coyuntura, 1999.

202

luz del transcurso de los acontecimientos, ya por entonces pareca bastante

ms sencillo para la UE negociar de forma bilateral con pases de AL que
con sus subregiones, sobre todo si se tiene en cuenta que estas ltimas estaban inmersas en procesos de integracin regional ms o menos profundos,
confictivos y antiguos. Los acuerdos con Mxico y Chile se negociaron en
tiempo rcord mientras que los que se iniciaron con los bloques de integracin, an siguen negocindose y han atravesado momentos de crisis. Desde
entonces hasta la fecha se han desarrollado cinco Cumbres, la ltima de las
cuales tuvo lugar en el 2008 en la ciudad de Lima. Para el 2010 est prevista
la celebracin en Madrid de la Vi Cumbre de Jefes de Estado ALC-UE.4
En lo que hace relacin al proyectado AA entre el MErCOSUr y la UE,
los antecedentes inmediatos de este acuerdo de cuarta generacin fueron:
en primer trmino, el Acuerdo Marco de Cooperacin Interinstitucional celebrado en 1992, un ao despus de creado el MErCOSUr, que defni cuatro
reas de cooperacin de la UE con el bloque sudamericano; en segundo
lugar, el Acuerdo Marco Interregional de cooperacin (AMi) frmado en 1995
y que entr en vigencia en 1999. Este Acuerdo Marco fue considerado el
lanzamiento de las negociaciones para alcanzar un AA. Para el comienzo de
las negociaciones se cre un Comit de Negociaciones Birregionales (CNB)
que fue el encargado de llevar adelante las negociaciones entre los bloques.
El CNB se reuni por primera vez en abril de 2000 en la ciudad de Bruselas,
instancia en la que se establecieron las bases para el trabajo en tres ejes:
dilogo poltico, cooperacin y comercio. Se prevea que el AA concluira
en 2005. En su momento, el AMi fue considerado un acuerdo claramente
diferente a los otros que la UE vena frmando con Latinoamrica, adjudicndosele un alcance mayor, con ambiciones de profundidad efectiva en la
asociacin birregional entre los bloques. Esta expectativa obedeca entre
otras cosas a la relevancia mayor que la UE otorgaba a la personera internacional del MErCOSUr en referencia a los otros bloques latinoamericanos.
En el texto que sigue se analizarn diversos aspectos que hacen al estado
actual de la negociacin entre el MErCOSUr y la UE de cara a la Vi Cumbre a
realizarse en mayo del 2010 en Madrid. En primer trmino se analizan algunos de los principales factores de contexto que han enmarcado las negociaciones ms generales entre ALC y la UE, escenario general en el que se inscriben
ms especfcamente las negociaciones con el MErCOSUr. A continuacin
4

La Vi Cumbre tendr como tema central: Hacia una nueva etapa en la asociacin birregio-nal:
innovacin y tecnologa para el desarrollo sustentable y la inclusin social.

203

se analizan diversas razones que convergen a la hora de explicar el debilitamiento de esas negociaciones en el ltimo lustro. Luego se describen las
asimetras que se verifcan actualmente en el comercio entre ambos bloques,
resendose la situacin al respecto en cada Estado parte del MErCOSUr y
focalizando la atencin sobre algunas de las principales consecuencias que
las mismas generan. En cuarto lugar, se presenta una resea pormenorizada
de los principales puntos de controversia que difcultan la concrecin de los
acuerdos en el captulo comercial. finalmente y con la mira puesta en el futuro de corto y mediano plazo de las negociaciones, se reexaminan algunos
escenarios posibles para el futuro de las negociaciones.
Las negociaciones entre la Unin Europea y Amrica Latina:
nuevos contextos y desafos, problemas y oportunidades

La consideracin de la evolucin de la agenda externa comn de los

procesos de integracin en curso en el continente confgura sin duda un
observatorio privilegiado para ponderar sus alcances. En ese sentido, por
muchos motivos, un anlisis aunque sea sumario acerca del estado de las
negociaciones entre ALC y la UE resulta especialmente til. Como punto
original de un anlisis histrico habra que partir de la nueva estrategia
aprobada por la UE en la Cumbre de Essen (1994), de la que ya han
pasado casi quince aos sin resultados como los entonces esperados. Esas
pautas que se orientaban a la concrecin de un nuevo tipo de alianza ms
profundo entre ambos bloques continentales, estrategia luego refrendada
en la I Cumbre Unin Europea-Amrica Latina realizada en ro de Janeiro
en 1999, se defnan en un nuevo concepto de posibilidades para acuerdos
birregionales en procura de un contexto internacional multipolar. Ambos
bloques reconocan aquella circunstancia internacional como un escenario
propicio para la profundizacin de sus relaciones como consecuencia del fn
de la guerra fra. Debe advertirse que, como veremos ms adelante, esa base
ya no existe y que el nuevo contexto dominado por las consecuencias que ha
dejado una dcada larga de pretensin de hegemonismo unipolar presidido
por los Estados Unidos, por el empantanamiento de las negociaciones multilaterales, por los cambios operados en ambos subcontinentes (UE y ALC)
y por la crisis fnanciera internacional desatada, no facilita particularmente
esta perspectiva de relaciones.
En una orientacin negativa ha operado sin duda la fragmentacin actual del concepto y de las prcticas regionalistas en AL. Como anotan ml-

204

tiples estudios,5 esa multiplicidad de apuestas, lejos de reforzar la posicin

negociadora del continente y de sus partes como interlocutores en la escena
internacional, no ha hecho ms que debilitarla en forma clara. A ello se ha
sumado en la misma direccin los avatares de la iniciativa hemisfrica de los
Estados Unidos durante los aos de la Administracin Bush: detenido el
proyecto ALCA hacia fnes de 2005 en la Cumbre de Mar del Plata, se opt
por la va de los TLC frmados en forma bilateral, con sus agendas conocidas
que incluan los temas OMC plus y otros condicionamientos severos en la
negociacin. Este tipo de apuestas, que ha fracturado el cuadro hemisfrico
ante el frme rechazo de esa va por parte de los pases del MErCOSUr junto
a Venezuela, Bolivia y Ecuador, enfrenta desde hace dos aos un fuerte
detente, de la que da cuenta por ejemplo la postergacin de la aprobacin
por parte del Congreso norteamericano del tratado frmado con Colombia.
Todo parece alentar la previsible continuidad de esta situacin tras el triunfo demcrata en las elecciones norteamericanas del 4 de noviembre pasado
y los fuertes impactos de la crisis internacional en un Estados Unidos ya en
recesin. Asimismo, aunque de manera completamente diferente, apunta
tambin en esa direccin poco proclive a la activacin de las negociaciones
birregionales la constatacin de que en AL persisten la inestabilidad poltica, la pobreza y una confictividad multidimensional (interna a los Estados,
binacional en algunas fronteras calientes) cargada de violencia. Ya no
est nada clara pues la prevista coordinacin de las polticas birregionales
y multilaterales entre la UE y ALC. Asimismo, la idea misma de cooperar
entre bloques para ganar ms poder de negociacin ante terceros, si bien ha
tenido un hito con la concrecin de la iniciativa del G20 plus liderada por
Brasil, no ha terminado de perflarse en el logro impostergable de acuerdos
positivos, que trascienda una agenda nica y testimonial de contestacin a
la agenda de los pases desarrollados.
En suma, las tres lgicas originarias de aquel acuerdo estratgico de
1994 que buscaba una autntica profundizacin de las relaciones birregionales parecen haberse debilitado en forma convergente: a) la lgica de
5 Por anlisis sobre el particular de uno de los autores, cfr. Gerardo Caetano (comp.),
Amrica Latina. Desafos de su insercin internacional, Montevideo, CLAEH, 2007, 176
pp.; Gerardo Caetano, Deisy Ventura, Janina Onuki y Liza SantAna Lima, Las negociaciones entre la Unin Europea y Amrica Latina. (I) Dos visiones complementarias,
Montevideo, CEfir, 2008; Gerardo Caetano, integracin regional y estrategias de
reinsercin internacional en Amrica del Sur. razones para la incertidumbre, en Nueva
Sociedad, Caracas, enero-febrero de 2009, pp.157 y ss .

205

integracin ha debido enfrentar obstculos: uno de los ms negativos ha

sido la falta de voluntad poltica real de los bloques latinoamericanos y del
MErCOSUr en especial por avanzar en diseos institucionales de un perfl
de supranacionalidad realista que facilitaran los acuerdos; b) la lgica econmica tampoco ha mantenido sus avances, ya que si bien entre 1992 y 1997
lleg ms capital europeo a Amrica que en cualquier otro quinquenio del
siglo XX, la situacin vari en los aos siguientes, en algunos casos dramticamente, de la mano tambin de la fuerte crisis econmica y fnanciera de
los pases del MErCOSUr entre 1999 y 2003, sin que las nuevas mejoras del
ltimo lustro hayan podido recuperar plenamente la situacin precedente;
c) la lgica poltica tambin se ha deteriorado, entre una Europa que no
quiere interpelar o provocar de modo directo al hegemonismo norteamericano y que a lo sumo como es el caso tpico de sus iniciativas de cara al
MErCOSUr acta reactivamente (cuando avanza Estados Unidos hacia
la regin, lo mismo hace un poco ms tarde la UE), pero que en los foros
multilaterales como la OMC no abandona un formato rgido de alianza bsica UE-Estados Unidos.
Sin embargo, pese a la persistencia y, en algunos casos, a la profundizacin de estos y otros problemas, siguen pesando favorablemente factores
cuyo infujo no debe menoscabarse: a) la singularidad de los vnculos histricos entre UE y AL; b) el hecho que la UE sigue siendo un socio comercial
y una fuente de inversiones muy importante para el continente en general
y para la regin mercosurea en particular; c) si bien la UE es ms importante para AL que viceversa, tambin pesan las amenazas de la no cooperacin (incremento exponencial de la inmigracin, narcotrfco, giro hacia los
Estados Unidos en poltica internacional de la mano de los TLC o de otro
tipo de acuerdos, etctera); d) el objetivo comn e histrico de contestar el
hegemonismo norteamericano y de apostar a un multilateralismo y a una
comunidad internacional fortalecidos constituye un objetivo comn y estratgico entre ambas regiones, podra decirse que hoy ms que nunca.
A ello se suma una suerte de ruptura o de renovacin de agendas que,
con una buena base de interlocucin y pese a lo ocurrido recientemente en
foros internacionales (Cumbre de Lima, Directiva de Retorno votada en el
Parlamento Europeo, confrontacin en la siempre azarosa Ronda de Doha
en la OMC), podra confgurar un escenario propicio para un nuevo tipo de
alianzas sustentado en apuestas ms audaces: ante el rechazo norteamericano convertido casi en dogma a aceptar compromisos multilaterales, la

206

UE y AL, con el MErCOSUr a la cabeza, podran (tal vez deberan hacerlo

en trminos de costo-oportunidad) intentar alianzas inditas de cara a los
nuevos temas globales (medio ambiente, cambio climtico, derechos humanos, cohesin social, etctera), con posturas ms fexibles en relacin con
la negociacin de problemas siempre confictivos como el de los subsidios
agrcolas, el tratamiento de la deuda, la modifcacin de la arquitectura fnanciera internacional, la llamada Agenda Singapur y en especial el tema
de la propiedad intelectual, etctera, en escenarios multilaterales. En principio y a la luz de lo ocurrido en los ltimos tiempos, las refexiones anteriores
pueden parecer una apuesta poco realista, pero un examen riguroso de los
contextos internacionales y de sus retos an inmediatos, debera producir
fuertes argumentos a su favor en trminos de racionalidad estratgica compartida. De todos modos, abundan razones para el pesimismo.
Por cierto que existen evidencias acerca de que no necesariamente ALC
seguirn siendo como hasta ahora objetivos de relieve dentro de la mirada
internacional de la UE. A ello se suman otros factores confictivos como los
derivados de la ampliacin de la UE (en muchos rubros resulta ms difcil
negociar concesiones con la Europa de los 27 que con la anterior de los 15).
Pero no parece caber duda de que uno de los aspectos que ms complejiza la
negociacin birregional entre UE y AL radica en la debilidad de los formatos
integracionistas latinoamericanos y la asimetra que emerge en negociaciones que perflan una UE afrmada (pese a sus disensos internos, que tambin
los tiene), frente a una AL siempre dispersa y heterognea. Las difcultades recientes de las negociaciones con la Comunidad Andina de Naciones
(CAN) y la dispensa para que pases como Colombia y Per entablen una
negociacin bilateral con la UE en temas comerciales a otras velocidades
constituyen una buena prueba de lo que sealamos. En el MErCOSUr,
como lo revela la divisin fnal en la postura de sus integrantes en la ltima
ronda de Doha, parece perflarse una situacin similar.
De todos modos y con el teln de fondo de la crisis fnanciera internacional en curso, con el gran proyecto de una globalizacin menos excluyente
y ms multipolar y desde una ponderacin ms madura acerca de sus intereses y posibilidades en los nuevos contextos, UE y AL podran encontrar
factores de estmulo en la direccin de avanzar en sus negociaciones en
diversos aspectos. reseemos algunos de ellos: a) una mayor confanza en
lo que puede surgir de esa emergente sociedad global total y sus redes
(en donde la cultura y sus vectores juegan un rol favorable para la profun-

207

dizacin de los vnculos), sin abandonar por cierto la primaca de las articulaciones intergubernamentales; b) la constatacin comn, por procesos
muy diversos y contrastantes pero vividos in situ por ambos bloques, de los
crecientes problemas de viabilidad del nuevo capitalismo y de sus soportes ideolgicos; c) la relevancia histrica y estratgica que hoy contendra
un acuerdo central en defensa del multilateralismo y de la plena vigencia
de aspectos sustantivos del derecho internacional; d) la posibilidad tambin estratgica y viable de articular, en clave alternativa a lo hecho en la
materia por los Estados Unidos en los ltimos aos, de polticas integrales
de seguridad y de lucha contra el terrorismo, sin la militarizacin excluyente y catastrfca (con los resultados bien a la vista para Europa) de las
opciones dominantes por lo menos hasta la actualidad; e) la trascendencia
de acuerdos fuertes en el sentido de apostar a objetivos comunes o por lo
menos negociables, en la impostergable reformulacin de las instituciones
del orden internacional; y f) la necesidad de construir bases frmes de apoyo
para acciones proactivas contra los avances cada vez ms dramticos y peligrosos de la marginacin de sociedades y culturas menguadas y asediadas,
con sus consecuencias dursimas en el muy sensible tema de las migraciones
internacionales; entre otros.
No cabe duda de que lo ocurrido en las ltimas Cumbres no permite
apostar con fuerza al optimismo. Sin embargo, persisten procesos y factores
que empujan en la perspectiva necesaria de acercar a AL en general y al
MErCOSUr en particular, con la UE. En esta perspectiva, la situacin de
Chile y de Mxico es sin duda mucho ms avanzada que la que presentan
los pases del MErCOSUr, puesto que ambas naciones ya tienen un gran
acuerdo de Libre Comercio y otros vnculos permanentes y auspiciosos con
la UE. Sin embargo, constituira un grave error postular esas experiencias
como un modelo rgido a copiar por el resto de los pases latinoamericanos (uno ms en una larga serie, una vez ms el infrtil modelo de la
copia), as como que la UE suponga que sus interlocutores latinoamericanos
negociarn con los mismos perfles que lo ha hecho Chile y Mxico, o que
hoy estn impulsando Per y Colombia en Amrica del Sur. El tomar por
cualquier de estos dos atajos llevara a la frustracin de un nuevo callejn
sin salida y advertirlo desde ya confgura un imperativo estratgico.

208

Diagnstico sobre el empantanamiento actual

de las negociaciones Amrica Latina y el Caribe-Unin Europea

Para advertir la profundidad de la situacin actual de estancamiento en

las relaciones ms generales entre ALC y la UE, marco general en el que se
inscribe la negociacin ms particular entre la UE y el MErCOSUr, habra
que partir del reconocimiento de ciertas premisas. Como se ha anotado y
se ver en detalle ms adelante, se ha producido un cambio de contexto
radical entre el momento de la celebracin del llamado Acuerdo Marco
de Cooperacin interinstitucional frmado en 1995 y que entr en vigencia en 1999, y los contextos ms actuales. El balance general que puede
realizarse luego de las cinco Cumbres birregionales celebradas desde 1999
no resulta en verdad muy estimulante. Si bien se ha avanzado en asuntos
importantes que tienen que ver con los tpicos de cooperacin y dilogo
poltico, el captulo del acuerdo comercial sigue empantanado, mientras que
la demanda sobre la emergencia del llamado cuarto pilar (afncado en la
construccin de fondos de Cohesin para el tratamiento de asimetras o en
la incorporacin de temas de cohesin social, acuerdos socio-laborales y
otros conexos) dista de avanzar hacia su confrmacin. Si bien se han
frmado Acuerdos de Asociacin con Mxico (2000) y con Chile (2002),
Asociaciones Estratgicas con Brasil (2007) y con Mxico (2008), la negociacin con el MErCOSUr ha vivido en la inercia desde el ltimo intercambio de ofertas en el 2004, mientras que en lo concreto, hasta ahora la
CAN y Centroamrica como bloques solo han conseguido frmar con la
UE Acuerdos de Cooperacin de tercera generacin plus en 2003. Pocos
logros en verdad para las expectativas quizs desmesuradas que se perflaban hacia mediados de los noventa.
Como ha sealado Valeria Marina Valle,6 en la ltima dcada pueden
reconocerse distintos momentos de la negociacin birregional, a partir de
un balance con relacin a la agenda de confictos, de avances de acuerdo y
de potencialidades que se han ido produciendo. De ese modo, pueden
reconocerse las siguientes etapas: a) entre 1999 y 2001-2002, periodo caracterizado por un inicio de franco optimismo y avidez propositiva, en el
que se enmarcan los Tratados de Libre Comercio con Mxico en el 2000
6 Cfr. Valeria Marina Valle Lomuto, Las negociaciones del Acuerdo de Asociacin
interregional entre la Unin Europea y el MErCOSUr, Tesis doctoral presentada en
la facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico (UNAM), en el 2008. Agradecemos muy especialmente la consulta de esta importante obra indita hasta este momento.
209

y con Chile en 2004; b) entre 2001-2002 y 2004, tramo en el que se busc

enfrentar el contexto adverso con nuevas propuestas y formatos de negociacin, con la obtencin de escasos resultados; y c) entre 2004 y 2009,
un largo lustro signado por el estancamiento y la ausencia efectiva de una
hoja de ruta en las negociaciones, tanto a nivel del continente como de sus
respectivos bloques integracionistas. En la base de esta evolucin negativa
han pesado, como veremos, la agudizacin de las controversias en torno a
los puntos sensibles de una y otra parte (la cuestin agrcola por parte de
ALC y la liberalizacin de las exportaciones industriales sumado a los temas
fundamentales de la llamada agenda OMC plus por el lado europeo), as
como el decrecimiento de la relevancia e importancia estratgica adjudicados por unos y otros a la negociacin birregional. A ello debe sumarse en
el panorama ms actual la disparidad de caminos efectivizados en el plano
concreto de la negociacin birregional: a) la concrecin de acuerdos bilaterales de libre comercio con Mxico y Chile; b) avances ya casi defnitorios
en la negociacin entre la UE y Centroamrica; c) fractura de la CAN en
la negociacin del acuerdo comercial, con una negativa frontal de Bolivia,
avances acelerados de Per y Colombia y una postura diversa y heterodoxa
de Ecuador; d) grandes bloqueos para avanzar de modo concreto en los
acuerdos con MErCOSUr y con Venezuela.
Ms all de esta situacin dispar aunque en algunos aspectos dinmica
en su evolucin, existen mltiples razones para poner en duda que las negociaciones con AL sigan siendo un eje de interlocucin privilegiado para
la UE. Como ha sealado Celestino del Arenal en un reciente documento
publicado en el portal electrnico del real instituto Elcano, 7 existe una
convergencia simultnea de factores que tienden a reforzar esta tendencia al
debilitamiento de las relaciones entre ambas regiones. Este autor sistematiza estos elementos de la siguiente forma: a) signo en general desfavorable
del escenario mundial para un acercamiento entre ALC y la UE (impacto
negativo de la crisis, pocos cambios en la poltica exterior norteamericana,
centralidad de la atencin prioritaria en otras zonas del planeta, creciente
peso estratgico de la zona Asia-Pacfco); b) cambios en Europa que debilitan la prioridad de estas negociaciones birregionales con ALC (los efectos
de la ampliacin de la nueva UE, sus problemas de profundizacin insti7 Cfr. Celestino del Arenal, Las relaciones entre la UE y Amrica Latina: abandono del
regionalismo y apuesta por una nueva estrategia de carcter bilateralista?, en portal del
real instituto Elcano, cfr. <http: //www.realinstitutoelcano.org/wps/portal>.

210

tucional, el giro ideolgico a la derecha de la mayora de sus gobiernos, la

creciente atraccin producida por otros bloques y regiones, la propia debilidad y fragmentacin del lobby latinoamericano); y c) cambios en Amrica
Latina que tambin coadyuvan a entorpecer y quitar centralidad a las negociaciones (alejamiento de los asuntos latinoamericanos de la agenda europea, creciente fragmentacin del continente, marginalidad internacional
en ciertos temas, difcultades para concertar e integrar posiciones como
bloque, en particular en sus vnculos con Europa).
La constatacin de este cambio radical de contexto producido desde
mediados de los noventa debera empujar hacia la confguracin de nuevos
formatos y metodologas de negociacin. Como lo ha sealado con acierto
a nuestro juicio el ya citado Celestino de Arenal:
Lo que en el actual contexto es indispensable [...] para el avance de las relaciones entre la UE y Amrica Latina es el diseo y la puesta en prctica de un nuevo
modelo de relaciones birregionales, adaptado a los escenarios mundial, europeo y
latinoamericano del presente y, en concreto, a los nuevos y diferentes intereses europeos y latinoamericanos [...]. Mientras la UE siga tratando de relacionarse con
Amrica Latina con un modelo, el caracterstico de los Acuerdos de Asociacin,
propio de fnales del siglo XX, esas relaciones difcilmente podrn avanzar de forma
consistente y vlida para los Estados implicados. 8

Como se ver en detalle a continuacin, esta demanda de nuevos formatos y estrategias de negociacin supone resolver un conjunto de asuntos especialmente desafantes, que podran traducirse en las siguientes preguntas:
a) cmo reformular hoy, sin traicionar las tradiciones integracionistas europeas y desde la atencin a reclamos justos de las contrapartes latinoamericanas, la estrategia de acuerdos entre ALC y la UE entre las nuevas formas
de multilateralismo y las tentaciones del bilateralismo?; b) cmo ajustar la
agenda de las negociaciones y sus contenidos, desde un balance de los acuerdos y disensos y con la disposicin realista para innovaciones genuinas en
este campo?; c) a qu estrategias especfcas de negociacin apostar para al
menos avanzar de manera visible en el camino preparatorio hacia la Cumbre
del 2010?; y d) cmo renovar una apuesta aggiornada al regionalismo y al
multilateralismo, desde el necesario reconocimiento y tratamiento de las asimetras y desde la asuncin plena de la dimensin estratgica de un acuerdo
internacional de esta envergadura en los nuevos contextos?
Para evaluar las posibilidades para un relanzamiento del espacio eurolatinoamericano se deben considerar al menos cuatro dimensiones, a saber:
8

ibdem.

211

la econmico-comercial; la sociocultural; la asociacin estratgica en temas

de la agenda global y las posibles acciones concertadas en el escenario internacional. A su modo, en cada una de esas dimensiones se ubican los temas
cruciales de las asimetras contemporneas, as como el carcter estratgico
de los acuerdos en una perspectiva histrica de ms largo aliento. En este
sentido, si de acuerdo a todos los registros de indicadores contemporneos
(fujos comerciales, fnancieros, captacin de inversiones, etctera), la relevancia econmica y comercial de ALC para la UE ha disminuido y se ubica en
rangos de franca modestia, no necesariamente ocurre lo mismo con relacin
a las otras dimensiones. En esa direccin, es necesario advertir que no existe
regin en el planeta como Amrica Latina y el Caribe con la que Europa
tenga lazos socio-demogrfcos y culturales ms relevantes. Por su parte, a
su marginalidad econmica en mltiples aspectos, ALC suma paradjicamente una importancia estratgica innegable en temas de agenda global.
reseemos algunos puntos a este respecto: riquezas en recursos naturales y
en biodiversidad, porcentaje de tierras frtiles o de agua dulce con relacin
al total mundial, posesin de gigantescas reservas energticas (tradicionales
y renovables), riqueza especfca en minerales de valor singular en los tiempos contemporneos (cobre, litio, etctera), gran efciencia y capacidad en
la produccin de alimentos, vulnerabilidad frente a los desafos del cambio
climtico, entre otros. A esto deberamos sumarle una coincidencia histrica por lo menos discursiva en la defensa del multilateralismo como soporte
ms consistente para el Derecho y la comunidad internacional.
Las asimetras en el captulo comercial y las
tentaciones del bilateralismo

Sin embargo, en este balance de convergencias y divergencias, el tema

crucial de las fuertes asimetras entre ambos bloques revela en el captulo
comercial toda su dimensin. Una comparacin sencilla del PBi y del PBi
per cpita ayuda a ilustrar de forma ms exacta las diferencias en el tamao
de las economas de ambas regiones. En la Tabla 1 y en la Tabla 2 presentamos los valores de PBi y PBi per cpita a precios corrientes tanto para el
MErCOSUr y para la UE-27 respectivamente. Ambos valores corresponden
al ao 2007 y en el caso del MErCOSUr son expresados en dlares y en el
caso de la UE-27 en euros.

212

Tabla 1. PBI y PBI por habitante 2007

Precios corrientes-dlares

MErCOSUr

PBi (millones)

PBi per cpita

$ 1.630.558

$ 6.753

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin estadstica de ALADI.

Tabla 2. PBI y PBI por habitante 2007

Precios corrientes-euros
PBi (millones)

PBi per cpita

12.303.961

24.800

UE-27

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin estadstica de Eurostat.

En 2007, el PBi a precios corrientes del MErCOSUr fue superior a 1,63

billones de dlares mientras que el PBi per cpita a precios corrientes para el
mismo ao superaba los 6.700 dlares. En el mismo ao, la UE-27 registr un
PBi a precios corrientes superior a los 12 billones de euros (equivalen a aproximadamente 9 billones de dlares)9 es decir 450% ms que el del MErCOSUr, y
su PBi per cpita corriente alcanz los 24.800 euros. Por su parte, si observamos
la evolucin del comercio exterior, podemos constatar que en 2008, los cinco
principales socios comerciales de la UE-27 fueron, en orden de importancia,
Estados Unidos, China, rusia, Suiza y Noruega. El primer pas latinoamericano en aparecer en esta lista es Brasil, ubicado en el lugar noveno representando
el 2,2 %.
Tabla 3. Principales socios comerciales de la UE-27 (2008)
Mayores socios comerciales

rk
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Pases
Estados Unidos
China
rusia
Suiza
Noruega
Japn
Turqua
Corea del Sur
Brasil
india

Millones de euros
435.995,5
326.325,0
278.770,2
177.848,3
135.736,0
117.342,0
100.147,5
65.063,6
61.908,2
60.980,2

%
15,2
11,4
9,7
6,2
4,7
4,1
3,5
2,3
2,2
2,1

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

9 El equivalente exacto de 12.303.961.000 euros son 8.977.716.000 dlares, con un TC

euro-dlar 1.3705 que resulta de dividir la suma de los promedios mensuales sobre el
total de meses para 2007. Banco Central del Uruguay: <www.bcu.gub.uy>.

213

En cuanto a las importaciones de la UE-27, la Tabla 4 muestra que el

45% de las mismas provienen solamente de cuatro pases: China (16%),
Estados Unidos (12%), rusia (11,2%) y Noruega (5,9%). El primer pas
latinoamericano ubicado entre los primeros 10 socios mayores es nuevamente Brasil en el noveno puesto y siendo el origen del 2,3% del total de
importaciones de la UE-27.
Tabla 4. Principales socios importadores de la UE-27 (2008)
Mayores socios importadores

rk
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Pases
China
Estados Unidos
rusia
Noruega
Suiza
Japn
Turqua
Corea del Sur
Brasil
Libia

Millones de euros
247.857,6
186.400,3
173.617,2
92.035,6
80.106,1
74.948,8
45.886,6
39.406,40
35.554,40
34.233,10

%
16,0
12,0
11,2
5,9
5,2
4,8
3,0
2,5
2,3
2,2

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

Con relacin a las exportaciones, la Tabla 5 muestra que Estados

Unidos, rusia, Suiza y China son, en orden de importancia, el destino de
aproximadamente el 48% del total de exportaciones de la UE-27. Del
MErCOSUr solamente Brasil aparece como destino, ubicado en el lugar
dcimo con el 2,2%.
Tabla 5. Principales socios exportadores de la UE-27 (2008)
Mayores socios exportadores

rk
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Pases
Estados Unidos
rusia
Suiza
China
Turqua
Noruega
Japn
Emiratos rabes
india
Brasil

Millones de euros
249.595,3
105.153,1
97.742,1
78.467,4
54.260,9
43.700,4
42.393,3
31.679,6
31.540,2
26.353,7

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

214

%
19,1
12,0
11,2
5,9
5,2
4,8
3,0
2,5
2,3
2,2

En cuanto a la composicin del comercio exterior de la UE-27, los principales productos de exportacin de la regin en 2007, en orden de importancia, fueron: maquinaria y equipamiento de transporte, otros productos
manufacturados, qumicos y productos relacionados, combustibles minerales, lubricantes y materiales relacionados, alimentos, bebidas y tabaco y materia prima. Una relacin similar ocurre respecto a los principales productos
de importacin de la UE-27, en orden de importancia destacan: maquinaria
y equipamiento de transporte, otros productos manufacturados, combustibles minerales, lubricantes y materiales relacionados, qumicos y productos
relacionados, alimentos, bebidas y tabaco, y materia prima.
En trminos generales, el sector ms dinmico de la economa de la UE
es el de servicios, el cual en 2007 registr un supervit del orden del 0,7%
del PBi frente al dfcit en el comercio de bienes con el resto del mundo
que represent en el mismo ao un -1,2% del PBi. 10 El sector de servicios
ha venido creciendo rpidamente en la UE. En 2007 fue responsable por el
71,7% del valor agregado bruto en la UE-27. El principal socio comercial
en materia de servicios para la UE-27 fue Estados Unidos que represent un
32,8% de los dbitos y un 35% de los crditos. Y dentro del mismo rubro,
las principales categoras fueron transporte y otros servicios empresariales.
Con relacin al comercio de bienes, la UE-27 es responsable por aproximadamente un quinto del total de importaciones y exportaciones de bienes a nivel mundial. En 2007, la UE-27 export bienes por un total de
1,24 billones de euros e import por 1,43 billones de euros. A diferencia de
lo que sucede en el sector servicios, en bienes la UE-27 mantiene o incluso
aument su dfcit. Una vez ms, el socio principal de la UE-27 en exportaciones de bienes fue Estados Unidos que represent el 21,1% del total
de sus exportaciones en 2007. Con relacin a las importaciones de bienes,
China fue el socio principal de la UE-27, representando aproximadamente
el 16% del total de importaciones en 2007. Maquinaria y transporte fueron
en 2007 las principales categoras de exportacin e importacin de bienes
registrando aproximadamente un 43% y 29% respectivamente.
Por otro lado, vale la pena observar el comercio exterior por pas de
los miembros del MErCOSUr que en 2008 refej claramente el peso que
la UE tiene en el comercio del bloque sudamericano. La Tabla 6 muestra
los principales socios comerciales de Brasil. En 2008, el principal socio de
Brasil fue la UE-27 con un total del 22,4% del total. Lo siguieron en orden
10 Eurostat, Europe en Figures: Eurostat Yearbook 2009, informe Estadstico 2009,

215

de importancia Estados Unidos y China. Argentina se ubic en el cuarto

lugar, con un total de 6,2%.
Tabla 6. Principales socios comerciales de Brasil (2008) Mayores
socios comerciales de BRASIL

rk

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Pases
UE-27
Estados Unidos
China
Argentina
Japn
Nigeria
Chile
Corea del Sur
Mxico
rusia

Millones de euros
64.046,2
42.691,9
33.420,2
23.897,7
11.355,9
7.295,5
6.915,9
6.519,3
6.030,9
5.998,8

22,4
14,9
9,7
6,2
4,7
4,1
3,5
2,3
2,2
2,1

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

Lo mismo sucede si observamos las Tabla 7 y 8 de socios importadores y

exportadores, respectivamente. La UE-27 se encuentra en el primer lugar de
la tabla siendo el origen del 21,4% de las importaciones de Brasil y el destino del 23,5% de las exportaciones de Brasil para el mismo ao. Argentina,
el nico socio comercial del MErCOSUr que aparece entre los primeros 10
lugares de las Tablas, se ubica en el cuarto lugar tanto como origen de las
importaciones de Brasil con el 8,1%, como destino de las exportaciones de
Brasil con el 8,7% del total.
Tabla 7. Principales socios importadores de Brasil (2008) Mayores
socios importadores de BRASIL

rk

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Socios
UE-27
Estados Unidos
China
Argentina
Japn
Nigeria
Corea del Sur
Chile
india
rusia

Millones de euros
32.163,6
23.275,0
18.087,0
12.378,2
6.228,1
6.003,1
4.944,2
3.776,50
3.111,90
2.972,70

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

216

21,4
15,2
11,8
8,1
4,1
3,9
3,2
2,5
2,0
1,9

Tabla 8. Principales socios exportadores de Brasil (2008) Mayores

socios exportadores de BRASIL

rk

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Pases
UE-27
Estados Unidos
China
Argentina
Japn
Venezuela
Mxico
Chile
rusia
Colombia

Millones de euros
31.201,00
19.416,9
15.332,9
11.519,5
5.127,7
3.844,0
3.250,5
3.139,4
3.026,1
1.771,0

23,5
14,7
11,6
8,7
3,9
2,9
2,5
2,4
2,3
1,3

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

Las Tablas 9, 10 y 11 nos muestran los principales socios en comercio exterior de Argentina. En el 2008 el principal socio comercial de la Argentina
fue Brasil que represent el 26,8% de su comercio exterior. Durante el mismo ao, las importaciones de Brasil tambin fueron las ms altas, representando un 32,9% del total. Le sigue la UE-27 con el 18,4% del total. El tercer
origen de las importaciones lo constituye Estados Unidos con el 15,4%. En
sexto lugar est Paraguay con 2,2% y Uruguay en el puesto 11 con 1,0%.
En materia de exportaciones, el principal destino de las exportaciones argentinas fue Brasil nuevamente con el 22,3% del total, en segundo lugar la
UE-27 con el 19,0%, Uruguay en el octavo puesto con un 1,9% y Paraguay
en el puesto 14 con un 1,2%.
Tabla 9. Principales socios comerciales de Argentina (2008) Mayores
socios comerciales de ARGENTINA

rk
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Pases
Brasil
UE-27
China
Estados Unidos
Chile
Mxico
Paraguay
rusia
Uruguay
Japn

Millones de euros
23.267,8
16.291,8
9.999,6
9.455,9
3.735,7
2.150,4
1.424,4
1.348,0
1.298,4
1.167,5

%
26,8
18,7
11,5
10,9
4,3
2,5
1,6
1,6
1,5
1,3

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

217

Tabla 10. Principales socios importadores de Argentina (2008) Mayores

socios importadores de ARGENTINA

rk
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Socios
Brasil
UE-27
Estados Unidos
China
Mxico
Paraguay
Japn
Chile
rusia
Corea del Sur

Millones de euros
12.014,1
6.705,9
5.637,5
4.241,5
1.037,5
820,0
746,3
700,80
594,40
408.2

%
32,9
18,4
15,4
11,6
2,8
2,2
2,0
1,9
1,6
1,1

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

Tabla 11. Principales socios exportadores Argentina (2008) Mayores

socios exportadores de ARGENTINA

rk
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Socios
Brasil
UE-27
China
Estados Unidos
Chile
Mxico
Venezuela
Uruguay
Sudfrica
rusia

Millones de euros
11.252,90
9.585,9
5.758,1
3.818,5
3.034,9
1.112,9
1.010,2
935,2
908,7
753,7

%
22,3
19,0
11,4
7,6
6,0
2,2
2,0
1,9
1,8
1,5

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

La Tabla 12 muestra la relacin de los principales socios comerciales

de Paraguay. La UE-27 ocupa el cuarto lugar detrs de Brasil, Argentina y
Estados Unidos en ese orden. En cuanto a las importaciones, la Tabla 13
nos dice que el principal pas de origen de las importaciones de Paraguay
es Brasil con el 28,5% del total, Argentina est en tercer lugar despus de
Estados Unidos con el 12,8%, la UE-27 en el quinto lugar con el 6,3% y
Uruguay en el dcimo lugar con un 1,2%.

218

Tabla 12. Principales socios comerciales de Paraguay (2008) Mayores

socios comerciales de PARAGUAY

rk
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Pases
Brasil
Argentina
Estados Unidos
UE-27
China
Mxico
Paraguay
rusia
Uruguay
Japn

Millones de euros
2.035,1
1.410,3
1.261,6
779,8
603,7
2.150,4
1.424,4
1.348,0
1.298,4
1.167,5

%
24,5
17,0
15,2
9,4
7,3
2,5
1,6
1,6
1,5
1,3

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

Tabla 13. Principales socios importadores de Paraguay (2008) Mayores

socios importadores de PARAGUAY

rk
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Pases
Brasil
Estados Unidos
Argentina
China
UE-27
Venezuela
Hong Kong
Japn
Chile
Uruguay

Millones de euros
1.483,9
1.204,3
664,9
4.241,5
328,4
165,9
127,6
85,80
66,20
62,60

%
28,9
23,2
12,8
11,3
6,3
3,2
2,5
1,7
1,3
1,2

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

Argentina y Brasil son los principales destinos de las exportaciones

paraguayas como refeja la Tabla 14 en orden de importancia. Argentina
representa el 24,0%, Brasil el 17,7%, la UE-27 ocupa el tercer lugar de importancia con el 14,5% y Uruguay el cuarto puesto con el 13%.

219

Tabla 14. Principales socios exportadores de Paraguay (2008) Mayores

socios exportadores de PARAGUAY
Socios

rk
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Argentina
Brasil
UE-27
Uruguay
Chile
rusia
Estados Unidos
Japn
Per
Turqua

Millones de euros
745,50
551,2
451,4
404,8
221,1
196,8
57,4
56,0
49,8
32,9

%
24,0
17,7
14,5
13,0
7,1
6,3
1,8
1,8
1,6
1,1

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

Para Uruguay, la Tabla 15 nos muestran que sus dos principales socios
comerciales son en primer lugar Brasil representando un 17,8% del total
y en segundo lugar la UE-27 con el 17,1%. Le sigue Argentina en el tercer
lugar con un 12,3% del total del comercio exterior de Uruguay. Paraguay se
ubica en el sexto lugar siendo responsable en 2008 por el 4,6%.
Tabla 15. Principales socios comerciales de Uruguay (2008) Mayores
socios comerciales de URUGUAY
Socios

rk
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Millones de euros

Brasil
UE-27
Argentina
China
Estados Unidos
Paraguay
Mxico
Nigeria
rusia
Sudfrica

1.963,8
1.888,8
1.358,9
1.189,5
828,4
502,2
335,3
327,6
271,8
252,9

%
17,8
17,1
12,3
10,8
7,5
4,6
3,0
3,0
2,5
2,3

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

Las importaciones refejadas por socio importador en la Tabla 16, nos

muestran que provienen principalmente de Brasil, Argentina y la UE-27 en
ese orden, con un 17,5%, 16,2% y 13,1% respectivamente. Paraguay nuevamente est en sexto lugar con un 7% del total de importaciones realizadas
por Uruguay en 2008. En materia de exportaciones, la Tabla 17 nos muestra
algunas diferencias del cuadro anterior: el principal socio de Uruguay es la

220

UE-27 siendo la regin de destino del 22,7% de las exportaciones uruguayas,

el segundo lugar es para Brasil con un 18,2%. Argentina se encuentra en el
cuarto lugar con un 7,1% del total de las exportaciones uruguayas. Paraguay
no aparece entre los diez primeros socios exportadores de Uruguay.
Tabla 16. Principales socios importadores de Uruguay (2008)
Mayores socios importadores de URUGUAY
Socios

rk
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Millones de euros

Brasil
Argentina
UE-27
China
Estados Unidos
Paraguay
Nigeria
Sudfrica
Canad
Chile

1.114,9
1.028,8
830,7
768,1
668,2
445,3
308,9
231,80
147,10
90,20

%
17,5
16,2
13,1
12,1
10,5
7,0
4,9
3,6
2,3
1,4

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

Tabla 17. Principales socios exportadores de Uruguay (2008)

Mayores socios exportadores de URUGUAY
Socios

rk
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Millones de euros

UE-27
Brasil
China
Argentina
Mxico
rusia
Estados Unidos
Venezuela
irn
Chile

1.058,10
849,0
421,5
330,1
258,7
195,2
160,2
156,0
110,9
104,1

%
22,7
18,2
9,0
7,1
5,6
4,2
3,4
3,3
2,4
2,2

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

Adems de registrar la signifcacin del volumen de comercio global

que existe entre la UE y el MErCOSUr, vale la pena tambin observar la
composicin sectorial de los fujos comerciales entre ambas regiones. Esta
composicin refeja tambin las enormes asimetras que existen entre ellas.
Las importaciones de la UE desde MErCOSUr en 2008 representaron un
3,1% del total y las exportaciones hacia el MErCOSUr un 2,6% del total.
En ambos casos los fujos comerciales superaron los que la UE mantuvo

221

con la Comunidad Andina durante el mismo ao. La Tabla 18 nos muestra

la composicin sectorial del comercio mantenido entre la UE y Brasil,
tanto en exportaciones como importaciones durante el ao 2008. Como se
puede apreciar claramente, el mayor porcentaje de las importaciones de la
UE desde Brasil corresponden a la categora de productos primarios que
incluye bsicamente, productos agrcolas, combustibles y productos derivados de la minera. Es decir, se trata de productos con bajo valor agregado y
utilizacin de mano de obra y de perfl intensivo en trminos de recursos
naturales. La segunda categora en orden de importancia son los productos
manufacturados que representan aproximadamente el 28% de las importaciones de la UE y se compone por: hierro, acero, qumicos, maquinaria y
transporte, textiles, prendas de vestir y otros. Claramente, productos con
mayor valor agregado y mano de obra. respecto a las exportaciones ocurre
lo inverso: el mayor porcentaje del total de exportaciones de la UE a Brasil
se concentra en los productos manufacturados mientras que los productos
primarios solamente representan el 7,9% de las exportaciones.
Tabla 18. Importaciones y exportaciones de la UE con Brasil (2008)
Grupos de productos
Productos primarios
Manufacturados
Otros

importaciones 2008
68,7%
28,2%
1,4%

Exportaciones 2008
7,9%
87,8%
0,9%

Fuente: Adaptacin de informacin extrada de: <http://ec.europa.eu/trade>

Lo mismo ocurre con los fujos comerciales entre la UE y los restantes

pases del MErCOSUr. El mismo patrn de importaciones y exportaciones
se repite con Argentina, Paraguay y Uruguay. Una comparacin a lo largo
de los aos nos demuestra, adems, que este esquema viene evolucionando hacia una matriz comercial de mayor dependencia del MErCOSUr con
la UE, donde la fraccin de productos primarios sigue en aumento en las
importaciones de UE desde el MErCOSUr, mientras que la fraccin correspondiente a productos manufacturados sigue incrementndose en el conjunto de las exportaciones de la UE hacia el MErCOSUr.
De acuerdo a estos datos puede entenderse mejor el cmulo de tensiones
y marchas errticas que han evidenciado las negociaciones entre la UE y el
MErCOSUr. Como se ha advertido, las negociaciones de la UE, segn amplitud y profundidad, pueden darse con la regin latinoamericana en su conjunto, con sus bloques subregionales o en clave bilateral con pases especfcos.
En el primero de los niveles la negociacin sera entre ALC y la UE. Si bien

222

esa interlocucin es la que responde ms directamente a la nocin original de

tratado birregional, cada vez parece ms evidente que la ampliacin europea
y la fragmentacin latinoamericana tienden a diluir las posibilidades reales
de los acuerdos con este alcance o al menos a restringir muy severamente
el alcance de sus eventuales contenidos. Por otra parte, si las negociaciones
entre el MErCOSUr o la CAN (en tanto mbitos y bloques subregionales) y
la UE no avanzan, se podra dar directamente el espacio para negociaciones
bilaterales entre la UE y pases latinoamericanos por separado. Esto ya ha
quedado por dems en evidencia en el caso de la CAN, con la frme decisin
de Per y Colombia de avanzar por separado en acuerdos comerciales con la
UE. En esa direccin, aunque una y otra vez se lo niegue, entre los analistas
se ha manejado la hiptesis de una negociacin bilateral entre Brasil y la UE.
Si bien esta eventualidad ha sido negada de modo enftico por las actuales
autoridades del gobierno brasileo y por los principales dirigentes de la UE,
las posibilidades sobre un cambio de rumbo de esta naturaleza forman parte
de los resultados de la competencia electoral presidencial que se efectivizar
en 2010. El ms probable candidato de la oposicin, Jos Serra, ha afrmado en varias oportunidades su conviccin sobre que Brasil debe desligarse
de las ataduras que le impone la regin para afanzar estrategias globales
ms agresivas y efectivas. En cualquier hiptesis, la simple consideracin de
un cambio de esa signifcacin en la regin refuerza la necesidad de medir
y evaluar con mucho cuidado y profundidad los retos y tentaciones que se
generan entre las estrategias birregionales, los atajos bilateralistas o la aceptacin de las dos velocidades y de la geometra variable en acuerdos
internacionales como los que se vienen negociando desde hace ms de una
dcada entre UE y el MErCOSUr.
Parece evidente que el MErCOSUr, por ejemplo, debera retomar con vigor la bsqueda afanosa de acuerdos con pases y bloques externos a la regin. Sus logros positivos en esta direccin realmente son esculidos: apenas
un acuerdo de libre comercio de alcances restringidos con israel en sus 19
aos de vida del bloque desde la frma del Tratado de Asuncin de marzo
de 1991. El escaso dinamismo y la falta de logros en la agenda exterior del
bloque empuja actualmente a sus socios (en especial a los ms pequeos pero
no necesariamente solo a ellos) a intentar los acuerdos ante terceros por la
siempre riesgosa (y tentadora) va bilateral. En un escenario en el que convergen rumores sobre apuestas bilaterales y emergen grandes difcultades en
el bloque MErCOSUr para asumir una postura comn en los escenarios de
la negociacin internacional, dentro de un marco general de gran inestabi223

lidad en la escena internacional, los trascendidos sobre la posibilidad de un

movimiento fuerte de Brasil en esa direccin comienzan a sucederse. Pese a
que los desmentidos sobre este tipo de anuncios tambin se suceden, tanto
por parte del presidente incio Lula da Silva como de las autoridades de la
UE, y a que hay informaciones que se orientan en un sentido absolutamente
opuesto, ms all incluso de los rumores, lo cierto es que de un anlisis objetivo de la coyuntura no podra descartarse la eventualidad de una iniciativa
de este tipo, que por cierto, de confrmarse, resultara devastadora para el
futuro del MErCOSUr. Sera por lo menos ingenuo no advertir que no faltan
razones para que desde la UE y desde Brasil haya quienes estn pensando en
este tipo de estrategias. Pero si no es nada descabellada la idea al menos como
hiptesis de anlisis, constituira la mejor opcin en los actuales contextos?
A nuestro juicio, cabe ponerlo al menos en cuestin.
En un extenso reportaje al presidente Lula publicado por Clarn el 7
de setiembre de 2008, se le inquiri precisamente a propsito de las
versiones que indicaban que luego de las ltimas reuniones de la ronda de
Doha Brasil haba optado por jugar en solitario en la escena internacional. El primer mandatario norteo se esforz en desmentir en forma
tajante esa posibilidad:
No existe esta posibilidad. Primero porque personalmente creo, trabajo y apuesto
a la integracin de Amrica del Sur y con ms empeo todava en el fortalecimiento del MErCOSUr. [] Segundo, como dije en el seminario que se hizo en
Buenos Aires, es muy importante que Brasil y Argentina no se miren como competidores, sino como socios. [] En funcin de esa realidad argentina, Brasil tiene
conciencia del papel que juega en la ronda de Doha y de cmo combinar eso con la
cooperacin con Argentina para su recuperacin industrial. Por eso, no existe ninguna hiptesis ni posibilidad de que Brasil se juegue solo. Brasil tiene claro que su
relacin con Argentina, cuanto ms armnica y ms productiva sea, ms contribuir
para fortalecer el MErCOSUr y la integracin sudamericana. [] No debemos ver,
en nuestras divergencias, situaciones de conficto sino situaciones de diferencias;
diferencias econmicas y de potencial industrial. Vea, cuando Brasil estuvo dispuesto
en la ronda de Doha a realizar un acuerdo con los trminos negociados para la
agricultura y los productos industriales, es porque el pas estaba dispuesto a realizar,
en el mbito del MErCOSUr, las compensaciones que exigiera Argentina para no
tener problemas. [] Ocurre que Brasil trabaj todo el tiempo teniendo en cuenta
que Doha debera tener un instrumento: favorecer a los ms pobres del mundo, que
dependen casi exclusivamente de la agricultura y con un mercado europeo prcticamente cerrado para ellos. Lo que nosotros queramos es que ese mercado se abriese
un poco.11
11 Cfr. Clarn, Buenos Aires, 7 de setiembre de 2008. Lula, en exclusiva con Clarn: No existe
ninguna hiptesis de que Brasil se juegue solo, por Marcelo Cantelmi, ricardo Kirschbaum,
Eleonora Gosman, Brasilia, enviados especiales.

224

La UE puede en clave de realismo encontrar razones para retomar con

ms fuerza y audacia la iniciativa en el campo de las relaciones inter-bloques, ms all incluso como vimos que su ampliacin reciente con la
incorporacin de doce nuevos socios sin duda que reorienta las prioridades
y difculta an ms las negociaciones birregionales. En el sentido de la necesidad de apostar a la oportunidad de relaciones ms fuertes y renovadas
pesan sin duda con especial vigor los factores polticos. Como vimos, pueden visibilizarse temas globales de agenda compartida y, en algunos casos,
de impacto inmediato. En ms de una oportunidad ha podido reforzarse la
nocin de la reciprocidad de intereses en diversas reas. Asimismo, la alternativa de la sensatez (que sin duda pasa por una profundizacin de vnculos
de todo tipo) encuentra el antecedente favorable de la implementacin creciente de estilos de cooperacin ms dialogada y respetuosa.
En esa precisa direccin, los obstculos a vencer, que muchas veces se
referen a prcticas concretas y ms o menos formalizadas, son en verdad
mltiples. En ese sentido, por cierto que no ayuda, como ya se ha dicho,
la fragmentacin y debilidad de los procesos de integracin actualmente
en curso en AL. Tampoco coadyuva en la mejor perspectiva la inclusin de
propuestas rgidas en las ofertas europeas respecto al tema de las disciplinas
en temas especialmente sensibles (propiedad intelectual, compras gubernamentales, normas de competitividad, regulacin de servicios, etctera),
que mucho hacen recordar a los formatos clsicos de los TLC norteamericanos bilaterales y que ha llevado a varios pases del continente (como
Ecuador, Bolivia y Venezuela) y a organizaciones sociales latinoamericanas
a denunciar la posibilidad de un ALCA europeo.
El fracaso reiterado de las negociaciones entre los bloques regionales de
la regin y otros bloques o actores extra-zona consolida la tentacin del bilateralismo, con el menoscabo de la estrategia de la negociacin bloque a
bloque, que siempre ha sido defendida por la UE para afrmar su postura prointegracionista. Asimismo y en esa misma lnea de privilegiar a los procesos
de integracin como centros estratgicos de la negociacin y de la agenda
internacional, la utilizacin de procedimientos y estrategias que la propia UE
ha confrmado en su proceso (como el reconocimiento de las asimetras, el
tratamiento preferencial de las economas pequeas, la participacin social y
la transparencia como claves de la negociacin birregional) sera muy importante para ampliar las posibilidades de xito. Pero resulta bastante obvio que
no se pueden exigir estos comportamientos virtuosos y sensatos a la UE

225

cuando en AL priman la fragmentacin, la dispersin, cuando no la perplejidad con relacin a las prioridades y objetivos centrales en temas clave como
integracin y estrategias compartidas de insercin internacional.
Algunos temas de controversia en la agenda de negociaciones entre la
Unin Europea y el MERCOSUR

Como vimos, desde el 2004 las negociaciones en torno al Acuerdo de

Asociacin MErCOSUr-UE estn suspendidas. Tras casi diez aos de negociaciones se decidi detener los esfuerzos para concretar un acuerdo en
virtud de las difcultades para avanzar en la negociacin. Los captulos de
cooperacin y dilogo poltico mostraron signifcativos avances en el periodo de negociacin transcurrido. Es ms, fue en estos nicos captulos en
donde el AA avanz. Los confictos se dieron principalmente en el captulo
comercial. Desde entonces se han mantenido solamente contactos tcnicos
y reuniones a nivel ministerial en Cumbres. Entre 2000 y 2004 el Comit
de Negociaciones Birregionales (CNB) se reuni 13 veces en las cuales se
discutieron los aspectos de la agenda comercial acordada que incluan: tarifas, aduanas, reglas de origen, defensa comercial, vinos y bebidas espirituosas, medidas sanitarias y ftosanitarias (MSf), derechos de propiedad intelectual (DPi), arreglo de diferencias, servicios, compras gubernamentales,
competencia facilitacin al comercio, comercio electrnico, inversiones y
desarrollo sustentable.
En las reuniones mantenidas se intercambiaron ofertas de parte de ambas regiones y planes de accin para mejorar las propuestas. Hubo en total
cuatro rondas de Negociacin: en 2002 (Madrid), en 2004 (Portugal) y en
2005 (Luxemburgo y Bruselas). En 2003, las negociaciones se enlentecieron
a pesar de que en marzo del mismo ao el MErCOSUr haba presentado
una oferta novedosa que propona la desgravacin de entre el 83 y el 85%
del valor promedio de las importaciones de bienes desde la UE. Adems la
liberalizacin de los productos comprendidos en los porcentajes no superara los diez aos. El 15% restante del total de productos importados desde
la UE estaba dentro de los productos considerados sensibles por lo cual se
haba propuesto un periodo de desgravacin mayor a los diez aos. 12 La UE
plante una defnicin de comercio sustancial como aproximadamente
12 Por mayor informacin sobre las propuestas presentadas cfr.: C. Alemany, La Asociacin
interregional MErCOSUr-UE: Desafos del Proceso de Negociaciones, Serie Anlisis y
Propuestas, fESUr, Uruguay, 2004.

226

el 90% del total del comercio histrico. Esto ya planteaba una difcultad
inicial de importancia pues la diferencia conceptual apuntaba a un ncleo
neurlgico de la controversia: el comercio histrico (limitado por todas
las restricciones vigentes) se alejaba mucho del comercio potencial (efectivamente liberado de las trabas tradicionales).
Las diferencias que emergieron sobre todo en el rea agrcola no permitieron el avance de las negociaciones y el acuerdo cay a fnales de 2004.
Desde entonces ha permanecido estancado a pesar de numerosos anuncios
de carcter individual de parte de actores gubernamentales de la UE y del
MErCOSUr sobre el inters en retomar las negociaciones. Cabe indicar que
el captulo comercial se estructura en torno a reas que incluyen diversos
temas de negociacin, algunos de ellos de ndole netamente comercial y
otros conexos. A su vez los Acuerdos de Asociacin se rigen tambin por
una serie de clusulas o principios que operan de forma transversal en el captulo comercial y que, en general, son comunes a todo tipo de acuerdos de
libre comercio. A continuacin se pasar revista a algunas de las principales
reas de negociacin planteadas en el marco del acuerdo, detenindonos en
los temas que han suscitado mayor conficto, en los riesgos y en los intereses
que su tramitacin implica.
Sector servicios

El sector servicios constituye la piedra angular de los Acuerdos de

Asociacin (AA) promovidos por la UE. Desde su condicin de alta competitividad a nivel mundial en el sector, los servicios constituyen tradicionalmente su principal inters ofensivo. En los ltimos aos, el comercio de
servicios ha crecido en forma exponencial, lo que est relacionado con los
procesos de globalizacin y con el incremento e infuencia de las empresas
transnacionalizadas a nivel mundial. El mayor nmero de transacciones
mundiales en materia de servicios se concentran en los pases del Norte,
sobre todo en Estados Unidos y en la UE. La participacin de AL en este
comercio es, en general, de carcter perifrico y marginal. Los servicios comerciales en 2007 de la UE fueron responsables por ms de una cuarta parte
de las exportaciones mundiales de servicios.13 Dentro de los fujos mundiales
de inversin extranjera directa (iED) en materia de servicios, la UE ocup un
lugar privilegiado como regin de origen y de destino de la misma.
13 Examen de las polticas comerciales-Informe de las Comunidades Europeas al rgano de
Examen de las Polticas Comerciales de la OMC, marzo 2009, disponible en internet.

227

Si bien el comercio de servicios ha demostrado una fuerte capacidad de

crecimiento, a fnes de la dcada del noventa tuvo un declive que coincidi
con la implementacin del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios
(AGCS o GATS por sus siglas en ingls) de la OMC. El AGCS permiti incrementar el comercio de servicios y dinamizarlo porque levant barreras
arancelarias y no arancelarias, al tiempo que contribuy a suprimir aquellas
medidas gubernamentales que se consideraban restrictivas o contraproducentes al objetivo de la liberalizacin comercial. Como la negociacin en
materia de servicios partira del AGCS, todo lo que se acordara al respecto
ya constituira un acuerdo OMC plus y signifcara un acceso preferencial
entre ambos bloques. El AGCS trabaja sobre dos puntos: algunas reglas son
de carcter horizontal, es decir, se aplican a todos los sectores de servicios y otras, solamente a aquellos sectores donde el gobierno haya realizado
compromisos de liberalizacin. Un ejemplo de regla horizontal aplicable a
todos los sectores de servicios es la clusula de nacin ms favorecida (NMf)
del artculo ii del AGCS. La aceptacin y aplicacin del NMf obligara a que
el MErCOSUr le otorgue a las inversiones de la UE el mejor tratamiento
que est ofreciendo a otras inversiones extranjeras evitando de esta manera
que el pas elija incentivar de forma diferente a unos y a otros, por ejemplo
por razones relacionadas con polticas nacionales de estmulo a sectores
considerados estratgicos en el desarrollo nacional o regional.
Esta clusula se aplica a todos los sectores donde existen compromisos
de liberalizacin por parte del Estado y bsicamente restringe el margen de
maniobra de este para aplicar polticas de coyuntura, por ejemplo medidas
anticclicas en pocas de crisis. La clusula de trato nacional (TN) estipula
que el pas o regin receptora de la inversin deber otorgar cuando menos
igual trato que el otorgado a proveedores de servicios nacionales. Los servicios nacionales suelen ser estratgicos en la diversifcacin industrial para
los pases en desarrollo
porque pueden contribuir a aumentar la productividad general mediante la especializacin de las empresas, [y] porque esos sectores ofrecen considerables oportunidades de empleo por su gran intensidad de mano de obra, incluso en etapas ms
avanzadas de desarrollo.14

Si bien la UNCTAD sostiene que podra ser benefciosa la participacin

de extranjeros en la complementacin del sector nacional de servicios, una
14 Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), informe
sobre Comercio y Desarrollo, 2007.

228

liberalizacin como la que se proponen en los acuerdos de libre comercio

en virtud de las clusulas jurdicamente vinculantes [] puede perturbar o
entorpecer el proceso de establecimiento de una estrategia nacional en materia de servicios.15
La oferta europea presentada propona la liberalizacin de 20 subsectores, de los cuales 15 correspondan a servicios de transporte, el resto estaban vinculados a turismo, servicios de salud y servicios empresariales. El
MErCOSUr tambin incorpor nuevos sectores pero la oferta no result
atractiva para la UE, pues en el bloque sudamericano no existe libre prestacin de servicios entre los pases socios. Si bien se haba alcanzado un
consenso en muchos de los artculos planteados, persistieron las diferencias
en torno a telecomunicaciones, servicios fnancieros, transporte martimo
y servicios profesionales. En este ltimo punto la UE haba solicitado la
inclusin de los servicios profesionales para transferir mano de obra califcada de Europa a las empresas instaladas en la regin, lo cual claramente
fue entendido como un elemento que perjudicara la generacin de empleo
en los pases del MErCOSUr. Por ltimo, otra propuesta presentada por la
UE fue la inclusin de la metodologa de listas negativas que es utilizada por
ejemplo en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAfTA
por sus siglas en ingls). Las listas negativas funcionan por ausencia: todo
lo que no est explcitamente incluido all ser liberalizado.
Compras gubernamentales

Un rea incluida en el acceso a mercados es el de las compras gubernamentales, que forma parte de un acuerdo plurilateral de la OMC pero de
carcter no obligatorio. Los acuerdos plurilaterales son aquellos que fueron
frmados por un nmero reducido de miembros de la OMC. Compras gubernamentales fue negociado inicialmente en la ronda de Tokio pero al no
haber consenso entre todos los miembros pas a ser un acuerdo plurilateral
que entr en vigor en 1981. En la OMC este acuerdo busca liberalizar la
mayor parte posible de las operaciones estatales (compras, servicios y licitaciones) a la competencia internacional. Adems busca aumentar la transparencia de las leyes, reglamentos, procedimientos y ofertas vinculadas con
compras gubernamentales o contratacin pblica como se lo conoce en la
OMC.

Esto no ha impedido que se lo incluyera como sector en la negociacin

15 ibdem.

229

de acuerdos comerciales como el AA. En el captulo de compras gubernamentales se le concede a las partes trato nacional para competir. El sector
incluye: compras de bienes y servicios y tambin consultoras y servicios
profesionales, contratos de construccin y mantenimiento, suministro de
materiales, contratos de instalaciones, equipos de capital y acuerdos de propiedad y de arrendamiento que realicen los gobiernos para el Estado. En
todos los pases este sector implica importantes sumas para la economa:
como ha sealado la UNCTAD, los gastos pblicos en bienes y servicios
pueden ser del 10% del PBi o incluso ms.16 De all emergen los potenciales riesgos para los pases en desarrollo. Este sector es considerado un
importante instrumento de poltica de promocin de pequeas y medianas
empresas nacionales a las que se les reserva un lugar exclusivo en las licitaciones.
Como tambin seala la UNCTAD (2007), entender las compras del sector pblico como instrumento clave de poltica puede verse sustancialmente vulnerado por este tipo de acuerdos que exigen la liberalizacin del sector. Las compras del sector pblico estipulan que los postulantes deben ser
tratados de forma no menos favorable que los nacionales (trato nacional) y
esto es igual para ambas partes frmantes. Sin embargo, es baja la probabilidad de que los pases en desarrollo puedan acceder al sector de compras
gubernamentales de un pas desarrollado porque en general no tienen las
capacidades desarrolladas para el suministro de estos bienes y servicios de
forma competitiva.
Para la UE, el sector
es un mbito con un importante potencial sin explotar para los exportadores de
la UE. Las empresas de la UE son lderes mundiales en mbitos tales como los
equipos de transporte, las obras pblicas y los servicios pblicos, pero se enfrentan a
prcticas discriminatorias en casi todos nuestros socios comerciales.17

En las negociaciones del AA con la UE, el MErCOSUr se ha resistido a la

negociacin de esta rea, quizs por la experiencia de lo que signifc la ola
de privatizaciones indiscriminadas de la dcada del noventa en todo lo que
tena que ver con el sector pblico. Muchas de las empresas que se vieron
benefciadas de las privatizaciones de esta poca eran de origen europeo.
16 ibdem.
17 Comisin Europea, Comunicacin de la Comisin Europea al Consejo, al Parlamento
Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de regiones, Una Europa
Global: competir en el mundo. Una contribucin a la Estrategia de crecimiento y empleo de la
UE, Bruselas, 2006.

230

Lo nico que s se ofreci de parte del bloque sudamericano es mejorar la

transparencia en las ofertas y colocar al capital europeo en un orden de
prioridades en tercer lugar luego del capital nacional y del regional respectivamente. Los sectores que la UE consider claves para sus intereses en compras gubernamentales fueron agua, transporte y energa (infraestructura).
Sobre estos temas claves la UE sostuvo que:
una de las mayores prioridades debe consistir en hacer frente a las restricciones
al acceso a recursos tales como la energa, los metales y la chatarra []. Las medidas
tomadas por alguno de nuestros principales socios comerciales para restringir el
acceso a sus fuentes de suministro de estos productos estn provocando grandes
problemas a algunas industrias de la UE.18
Inversiones y proteccin de inversiones

El sector servicios est muy conectado con el de inversiones y las normas aplicadas a las iED tienen mucha relacin con las de liberalizacin de
los servicios. Este tema ha sido otra de las grandes disputas Norte-Sur en
el comercio internacional. Dentro de la OMC se intent incluir un acuerdo
multilateral de inversiones que fue incluso convenido en el programa de
Doha en 2001, pero a consecuencia de las fuertes presiones de parte de
los pases en desarrollo debi retirarse de la ronda. La principal razn de
oposicin de los pases en desarrollo es la preocupacin de que un acuerdo
de estas caractersticas reduzca considerablemente sus alternativas en lo
que concierne a la elaboracin de polticas de inversin orientadas especfcamente a la consecucin de sus objetivos de desarrollo, lo que hace
referencia especfca a los requisitos para la entrada de la iED y para su
desempeo, as como a la estructura de los fujos de capital. Esto refere directamente a la transferencia tecnolgica y la posibilidad de evitar la matriz
de dependencia tecnolgica en la que generalmente estn insertos los pases
en desarrollo. En la actualidad todos los acuerdos comerciales regionales o
bilaterales incluyen un captulo sobre inversiones que prohbe la utilizacin
de requisitos de entrada de iED y de desempeo con relacin al capital, la
mano de obra y la tecnologa utilizada.
Un segundo aspecto de preocupacin de los captulos de negociacin
de inversiones es lo que tiene que ver con el alcance y la defnicin de las
mismas. Estos acuerdos comerciales aplican una defnicin donde quedan
comprendidas las empresas, las acciones y los capitales, los derechos de pro18 ibdem.

231

piedad intelectual, los bienes inmuebles, los arrendamientos, las hipotecas,

los permisos y las autorizaciones, entre otros. La amplitud y la extensin de
los mbitos de aplicacin son tales que ejercen una presin desmedida en
pases en desarrollo. Lo que seala la UNCTAD es que esta caracterizacin
de la inversin no tiene en cuenta que en los pases en desarrollo
a los extranjeros que invierten en cualquiera de esos activos se les conceden derechos previos al establecimiento, reduciendo as drsticamente el margen del pas
receptor para aprobar o no una inversin extranjera o para imponer condiciones para
la aprobacin.

A las inversiones tambin se les aplica la clusula de trato nacional y

aplican listas negativas. Con estos criterios ninguna medida que restringa
las inversiones podra llevarse a cabo en momentos de crisis econmica. La
propuesta de la UE constituye un TRIM plus, es decir que va ms all de lo
que establece el acuerdo sobre medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio (TriM por su sigla en ingls) que estipula bsicamente
el tratamiento nacional y prohbe restricciones que puedan afectar a las
empresas extranjeras, por el ejemplo la exigencia de contenido local a las
inversiones.
Con relacin a la proteccin de las inversiones, los acuerdos prevn el
establecimiento de proteccin legal vinculante para las inversiones. Esto
signifca en los hechos, prohibir expropiaciones, proteccin de derechos
de propiedad intelectual y resolucin de disputas en espacios de arbitraje
internacional como el Centro internacional de Arreglo a las Diferencias
(CiADi), que dirime las controversias en la rbita del Banco Mundial.
Aunque en general el captulo de inversiones es bastante cuestionado a
nivel internacional por los pases en desarrollo, lo es an ms en el
MErCOSUr. Algunas razones son la ausencia de una poltica comn en la
materia, ya que Argentina tiene numerosos tratados bilaterales de inversin
(TBi) y Brasil si bien ha negociado muchos, an no tiene ninguno ratifcado. La UE especfcamente incluye en el captulo cooperacin a la inversin,
promocin de inversiones y un cierto grado de liberalizacin, con lo cual
carecen en general de los aspectos ms polmicos vinculados con las negociaciones de este sector. A pesar de que la poltica de la CE en la materia no
se aplica a acuerdos ambiciosos, se ha pronunciado al respecto afrmando
que debera elaborarse un nuevo y ambicioso modelo de acuerdo de inversin. Asimismo, el Tratado de Lisboa introdujo una modifcacin haciendo
que la poltica de inversiones pase a ser una poltica comn del bloque y
no una poltica nacional de cada pas. Antes, los pases de la UE podan
232

negociar tratados de proteccin de inversiones bilaterales, del tipo de los

que tienen Uruguay o Argentina. En materia de inversiones el MErCOSUr
es una regin muy atractiva para inversiones que tengan como destino el
mercado europeo por lo cual pasa a ser un espacio de mucho inters para las
empresas de origen asitico.
Agricultura

Existen dos caractersticas importantes en el mercado agrcola mundial

que tienen mucha infuencia en la produccin de alimentos, sobre todo para
los pases pobres. En primer lugar, toda la cadena agrcola, desde los insumos (semillas, fertilizantes) hasta los centros de venta como los supermercados, est dominada por grandes empresas de carcter transnacional. En
segundo lugar, los pases desarrollados aplican polticas agrcolas con fuertes subsidios para apoyar a sus productores. Otros instrumentos utilizados
son proteccin a la entrada de productos agrcolas como aranceles y cuotas,
subsidios a la exportacin para ganar competitividad en el mercado mundial y pagos directos a los productores. Todos estos elementos han generado
mltiples controversias y debates dentro de las negociaciones agrcolas en la
OMC por las distorsiones comerciales que generan.
La poltica agrcola histricamente ha estado muy relacionada con el
proteccionismo y con una fuerte participacin del gobierno a travs de diferentes instrumentos. Algunos de los principales objetivos que motivan
estos instrumentos de proteccin se relacionan con la intervencin en los
patrones de consumo, el respaldo de precios y la bsqueda de garantizar un
suministro seguro y a bajo costo a los consumidores. En la actualidad y con
crisis alimentaria de por medio, el sector agrcola es uno de los principales
aspectos estratgicos de los pases que defnen la capacidad de alimentar a
sus habitantes y la dependencia o no que tienen de la importacin de
alimentos. Muchos pases africanos que fueron importantes productores
de alimentos, hoy dependen de la importacin de los mismos para poder
abastecer a sus habitantes debido, en gran medida, a las polticas de liberalizacin irrestricta aplicadas en el pasado. recin en la dcada de los
ochenta comenzaron a surgir cuestionamientos a las polticas de proteccin
implementadas por los gobiernos hacindolas responsables por las difcultades comerciales en el sector agrcola. En paralelo tena lugar la ronda
Uruguay.
El mercado agrcola ha sido el centro de disputas principal a nivel internacional en el plano de la OMC. Siendo as, este es el aspecto que ha trabado
233

constantemente las negociaciones de la ronda de Doha. En el marco del AA

UE-MErCOSUr, el mercado agrcola es la principal herramienta comercial
del bloque sudamericano y se constituye como el principal inters ofensivo
del bloque. Por su parte, para la UE el mercado agrcola es exactamente lo
opuesto: los fuertes subsidios que otorga a sus productores nacionales hacen
que en el sector se radique su principal inters defensivo. La poltica agrcola comn (PAC) de la UE fue incorporada al Tratado de roma en 1957
para estimular la produccin interna de alimentos. La UE en esta poca era
importadora neta de productos agrcolas con lo cual el objetivo principal del
bloque europeo estaba puesto en la bsqueda de la autosufciencia.
Con el correr de los aos y producto de la aplicacin de los subsidios y
dems instrumentos de proteccin de la PAC, la UE comenz a abastecer
paulatinamente a un porcentaje cada vez mayor de su propio mercado agrcola, al tiempo que continuaba importando productos agrcolas. Los sectores
que eran objeto de las mayores polticas de proteccin fueron los cereales,
el azcar, la carne de vaca y la leche. En 1990 se da un desfasaje en su produccin agrcola interna, lo que provoc que la UE pasara a exportar productos agrcolas. Esto gener una salida al mercado internacional de productos
agrcolas muy competitivos en materia de precios y calidad porque haban
sido objetos de enormes subsidios y polticas de proteccin. Todo esto coincidi con el inicio de las negociaciones en la ronda Uruguay donde el foco
estaba puesto en la reduccin de los subsidios y apoyos. La UE defendi en
todo momento el derecho de los pases a aplicar polticas agrcolas internas
por la importancia estratgica que tena su autoabastecimiento y la proteccin de sus productores para evitarles la competencia externa.
En la OMC el sector agrcola se negocia en torno a tres ejes: acceso al
mercado, subsidios a la exportacin y apoyo interno. Para los AA, la UE
solamente propuso la negociacin de acceso al mercado porque los otros
dos tems solamente los negociar en el plano multilateral de la OMC. En
concreto, la discusin se focaliz en torno a los aranceles y posiciones
arancelarias. Las posiciones arancelarias constituyen cuotas que establecen
aranceles ms bajos que lo que ocurre por fuera de las mismas.
La importancia del sector agrcola en el MErCOSUr resulta especialmente signifcativa. La agricultura fue responsable en 2004 por un 11,2%
del PBi de Argentina, 10,4% de Brasil, 27,2% de Paraguay y 12,4% de
Uruguay.19 Las exportaciones de productos agrcolas en el MErCOSUr es- 19
Datos del Banco Mundial y fAO, extrados de Estudio de impacto de sustentabilidad,
University of Manchester, 2007.
234

tn diversifcadas, siendo la soja y los productos derivados de la soja los

ms importantes junto con la carne bovina y avcola y sus preparaciones, el
azcar, jugos de frutas, caf, maz, trigo, tabaco, frutas y vegetales frescos y
preparados.
En particular, con relacin al AA UE-MErCOSUr, el promedio arancelario de la UE en 1999 fue de un 4% para los productos industriales y
de un 17% para los productos agropecuarios. La UE propuso en 2004 la
reclasifcacin de sus productos agrcolas sensibles ubicados en la categora
E (productos a los que no se les adjudic un cronograma de desgravacin).
Algunos de estos productos pasaron a los productos no sensibles y para
otro grupo de productos el acceso a mercados estara facilitado a travs de
cuotas. El sector agrcola en el AA incluye adems los productos agrcolas
procesados (PAP). La UE maneja un sistema arancelario con escalonamientos, es decir, haciendo depender del grado de terminacin del producto, el
arancel que le corresponde. La ecuacin sera: a mayor terminacin o valor
agregado del producto, mayor ser el arancel. El MErCOSUr consider que
la oferta de la UE era insufciente por lo que la rechaz.
Acceso a mercados de bienes

El acceso a mercados constituye un tema tradicional del GATT e involucra negociaciones arancelarias y medidas no arancelarias. Los sectores
que cubri el GATT fueron bienes industriales pero tambin agrcolas. En
particular el acceso a mercados de bienes incluye productos industriales o
manufacturados y las regulaciones sanitarias y ftosanitarias, los procedimientos aduaneros, las licencias y las normas de calidad. Est relacionado
tambin con los subsidios o subvenciones nacionales a la exportacin que
utilizan los pases desarrollados. La eliminacin de estos instrumentos no
asegura segn la UNCTAD (2007) una situacin de ventaja para los pases en
desarrollo, porque la eliminacin tambin benefcia a los dems pases exportadores, incluso cuando no estn incluidos en el acuerdo. Otro elemento
que destaca la UNCTAD en este punto son las legislaciones nacionales de los
pases desarrollados que en muchas ocasiones limitan las posibilidades de
ampliar los benefcios a los pases en desarrollo.
El acceso a mercados presenta ciertos requerimientos as como tambin
principios que lo regulan y limitantes. Una limitante son las llamadas normas
de origen exigidas por los pases desarrollados y que se aplican a las exportaciones de los pases en desarrollo. Las normas de origen son defnidas por la
OMC de la siguiente forma:
235

El criterio utilizado para defnir dnde fue elaborado un producto son una parte
esencial de las reglas de comercio ya que hay una serie de polticas (que) discriminan
entre pases exportadores: cuotas, preferencias arancelarias, acciones antidumping, derechos compensatorios y otros.20

Otra limitante son las barreras no arancelarias (reglamentaciones de

seguridad y medidas antidumping), tambin aplicadas por los pases desarrollados que impiden la entrada de importaciones desde los pases en
desarrollo. Por lo general, para estos pases, el mejoramiento en el acceso
a sus mercados implica por sobre todo, el incremento desmesurado de las
importaciones, lo que repercute negativamente en la balanza comercial del
pas:
Al suprimirse los aranceles y otras barreras al comercio [] se eliminan unos
instrumentos importantes y potentes de las polticas industriales y agrcolas, instrumentos que, adems de proteger sus industrias incipientes, suelen ser indispensables
para mejorar a largo plazo la capacidad de oferta del pas en desarrollo, condicin
previa para maximizar las ventajas potenciales de la liberalizacin del comercio.21

El principio de reciprocidad regula el acceso a los mercados estableciendo compromisos recprocos. Esto signifca que no pueden existir tratos especiales o diferenciales. Ambas partes estarn obligadas a conceder
acceso a los bienes y servicios de la otra sin distincin por sectores. La
reciprocidad refere a un apartado del artculo XXiV del Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por sus siglas en ingls)
que establece la eliminacin de los derechos de aduana y reglamentaciones
comerciales restrictivas.22
Como sostiene el informe de la UNCTAD (2007), muchos acuerdos bilaterales de comercio o acuerdos de libre comercio dejan de lado amplios
sectores por considerarlos sensibles. Un ejemplo claro es agricultura y este
hecho pone en duda la compatibilidad de estos acuerdos con las normas y
principios que establece la OMC. De todos modos, como resulta evidente,
esta polmica no ha evitado que se continen negociando. Los pases en
desarrollo negocian estos acuerdos en un momento de desarrollo incipiente
y muchas veces dbil de su industria nacional, por lo que al hacerlo asumen

114
115
116

Defnicin establecida por la OMC: <www.wto.org.>

UNCTAD (2007), o. cit n. 15.
Cabe destacar que el GATT exige que se eliminen los derechos de aduana y las
dems reglamentaciones comerciales restrictivas [] con respecto a lo esencial de los
intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos
de dicha zona de libre comercio. En lo que la OMC an no se ha puesto de acuerdo es
en el sig-nifcado de lo esencial de los intercambios comerciales, disponible en
<www.wto.org>.

236

el riego de que comprometerse a estos grados de reciprocidad signifque la

entrada masiva de exportaciones altamente competitivas de los pases
desarrollados.
Las difcultades tcnicas del acceso a mercados de bienes en el AA entre
las partes tienen relacin con las sensibilidades de ambos. El MErCOSUr
tiene mayor sensibilidad en el sector automotriz, mientras que en la UE es
el sector en el que tiene mayor capacidad ociosa y que recibe ms ayuda
del Estado. En forma paradjica, la industria automotriz presente en el
MErCOSUr es toda europea y recibe tambin prstamos de parte del Banco
Europeo de inversiones para la expansin de su industria.
Las importaciones de manufacturas del MErCOSUr dominan el total
de importaciones de la regin. La UE en este sector se destaca existiendo un
comercio defcitario para el MErCOSUr en este rubro. Los productos que
provienen de la UE en este sector son: cermica y vidrio, automviles, bienes
de equipamiento (maquinaria y electrnicos) y equipamiento de transporte y qumicos. Estos son sus intereses ofensivos y por eso propuso que el
MErCOSUr bajara los aranceles a la entrada de estos productos de forma
de aumentar sus exportaciones al bloque sudamericano. Tal como sealaba
la UNCTAD (2007) lo que ocurrira con la baja de los aranceles sera una
masiva entrada de productos manufacturados europeos con el riesgo cierto
de provocar la destruccin de la industria incipiente en los pases como
Brasil y en menor medida, Argentina. Una consecuencia directa medida
por muchos estudios de impacto del AA es la reduccin en la produccin
de textiles y vestimenta, madera, celulosa y papel, qumicos, maquinaria y
equipamiento de transporte y tambin en las tasas de empleo.23
En junio de 2001, ambos bloques intercambiaron ofertas de liberalizacin de bienes excluyendo o posponiendo los sectores considerados sensibles.
Tanto la UE como el MErCOSUr propusieron reducciones arancelarias basadas en diferentes cronogramas: la UE lo dividi en cuatro niveles o canastas
dependiendo del tiempo de apertura (apertura inmediata, cuatro aos, siete
aos y diez aos). Mientras tanto el MErCOSUr present 6 niveles que llegan hasta ms de diez aos de plazo para la liberalizacin total.
En setiembre de 2004, la ltima oferta del MErCOSUr propuso una eliminacin inmediata del 12% de los contingentes arancelarios, un agregado
23 Evaluacin de impacto de sustentabilidad del acuerdo (EiS), Update of the overall preliminary trade SIA EU- MERCOSUR, final report, Te University of Manchester, 2007.

237

del 6,1% en tres aos alcanzando el 41,2% en ocho aos. El MErCOSUr

ofreci el 89% de las posiciones a ser liberalizadas en doce aos. La propuesta de la UE inclua un porcentaje de eliminacin arancelaria mayor con
un 34% de las posiciones arancelarias si se acompaaba con un nmero
similar de posiciones en diez aos o tambin un 93% de eliminacin de las
posiciones arancelarias si se incluan los productos agrcolas. Estas posiciones presentadas en 2004 signifcaron importantes avances con relacin a la
propuesta de 2001. Sin embargo, no fueron consideradas sufcientes como
para garantizar un acuerdo entre las partes.
La poltica de competencia se entiende como un concepto relacionado con
el acceso al mercado, con el derecho de las empresas extranjeras de competir
con sus productos y servicios de forma libre junto con las empresas nacionales en los pases en desarrollo. Establecer una igualdad de condiciones
o una competencia libre signifca eliminar cualquier tipo de preferencia
que puedan tener las empresas nacionales. Existe una premisa bsica de
la que se parte que sostiene que la introduccin de preferencias o apoyos
a nacionales genera distorsiones en el mercado, por lo que para alcanzar la
libre competencia se deberan eliminar todas estas formas de intervencin
del Estado.
Lo que no se analiza en este enfoque son las diferencias de tamao, recursos (fnancieros, y tecnolgicos) y las redes de comercializacin y formas
de imponer una marca que tienen las empresas transnacionales a diferencia
de una empresa que opera a nivel nacional o regional pero que no constituyen empresas transnacionales. Para la UNCTAD (2007) es ms recomendable
que la poltica de competencia se concentre en la generacin de capacidades
para las empresas nacionales, a los efectos de amplifcar su competitividad
y poder crecer. Son todos aspectos de largo plazo y que generan muchas y
muy fuertes resistencias.
Al eliminar la asistencia a las compaas nacionales y la proteccin de esas compaas, la poltica de competencia de los acuerdos de libre comercio acarreara, en
muchos casos, no solo el debilitamiento de la competitividad de las empresas nacionales, sino tambin una menor competencia.24

Las reglas de competencia no estn previstas en los acuerdos de la OMC

pues fueron rechazadas como tema de negociacin junto con los temas de
Singapur por los pases en desarrollo. La UE tiene un inters particular en
implementar reglas internacionales de competencia porque las polticas de
24 UNCTAD (2007), o. cit. n. 15.

238

benefcios a las empresas nacionales a menudo perjudican las inversiones

europeas que son altamente competitivas.
Derechos de propiedad intelectual (DPI)

Este es otro de los temas principales que ha generado fuertes confictos

en el mbito internacional en la OMC pero tambin en relacin con los
aspectos que la UE pretende negociar en sus acuerdos. 25 Segn la OMC,
los derechos de propiedad intelectual son aquellos que se conferen a las
personas sobre las creaciones de su mente. Suelen dar al creador derechos
exclusivos sobre la utilizacin de su obra por un plazo determinado.26 Los
DPi estn divididos entre los derechos de autor y derechos con l relacionados
y Propiedad industrial. La OMC a travs del Acuerdo sobre Aspectos de los
Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPiC) fj
pisos mnimos para su cumplimiento por parte de los miembros y dej
una cierta fexibilidad para los pases en desarrollo en materia de objetivos
sociales y de desarrollo. Pero en lo que se refere a los AA , la UE est proponiendo ir ms all de lo acordado a nivel de la OMC. Esta poltica gener
resistencias en muchos pases en desarrollo, tambin en el MErCOSUr. La
UNCTAD, por ejemplo, seal que coartan la posibilidad de que los gobiernos establezcan sus propios criterios de patentabilidad o acten con
fexibilidad en otros casos.27
La UE en la mayor parte de los casos propone en los AA que el socio
se suscriba y homologue una variedad de acuerdos internacionales relacionados con los DPi que son de alto nivel y amplio espectro en cuanto a
las protecciones que incluyen. Lo que haran los AA respecto a los DPi es
complementar e implementar de forma coherente los acuerdos en materia
de propiedad intelectual que ya estn establecidos, frmados y acordados

117

Los DPi constituyeron uno de los temas cruciales que provocaron la suspensin
de las negociaciones entre la CAN y la UE. La UE encontr particular resistencia
dentro de la CAN a la negociacin de los DPi en la tercera ronda de Negociaciones
(abril 2008). Bolivia present diversas observaciones a la oferta presentada para el
captulo de propiedad intelectual aludiendo a que la misma iba ms all de la normativa
interna de la CAN y que propiciaba el patentamiento de plantas y de animales, aspecto
especialmente sensible para Bolivia. Las diferencias dentro de la CAN en la
negociacin con la UE, llev a que el bloque europeo desistiera de negociar bloque a
bloque durante la cuarta ronda de Negociacin llevada a cabo en julio de 2008.
Actualmente la UE est por cerrar un Acuerdo de Asociacin con Colombia y Per, al
que podra ingresar Ecuador.
118
OMC, cfr. <www.wto.org.>.
27 UNCTAD (2007), o. cit. n. 15.

239

en el mbito multilateral, tanto en la OMC con en el ADPiC as como en

convenios de alcance internacional. En este punto tambin tienen un papel
importante las asimetras pues, en general, la UE tiene una larga trayectoria
en la adhesin, puesta en funcionamiento y contralor de este tipo de legislaciones. Para los pases en desarrollo el proceso tiene un costo mayor sin
tener en cuenta lo que implicara regularizar todo el sistema pagando por
el uso de los DPi.
En trminos de transferencia tecnolgica, los DPi juegan un papel muy
importante pues podran impedir esta transferencia tecnolgica hacia pases en desarrollo. Se debe razonar este aspecto pensando en los impactos
que ya estn teniendo lugar a raz del cambio climtico. Los sectores de
alta tecnologa son en el MErCOSUr sectores muy dinmicos y fuertemente generadores de empleo urbano que se veran seriamente afectados con
negociaciones que resulten negativas en el marco de los DPi. El costo del
desarrollo para los pases del MErCOSUr se ver bastante incrementado
con la negociacin de los DPi.
Evaluacin de impacto de sustentabilidad

Desde 1999, los acuerdos comerciales impulsados por la UE incluyen

evaluacin de impacto en la sustentabilidad (EIS) para la identifcacin de los
potenciales impactos que puede generar el acuerdo comercial en ambas regiones. La UE justifca la inclusin de estos estudios como forma de integrar el concepto de sustentabilidad al comercio y as poder maximizar los
benefcios al desarrollo que puede traer y minimizar los impactos negativos
que pudieran surgir. Organizaciones de la sociedad civil han criticado estos estudios por entender que all se colocan solamente los impactos que
preserven los intereses del bloque europeo y que no incluyen la participacin de organizaciones de la sociedad civil. En su agenda, los AA tambin
incluyen monitoreos a la implementacin como mecanismos para revisar la
puesta en prctica de los acuerdos.
La
iniciativa
de
evaluacin de impacto de
28 Te University of Manchester (2007), o. cit. n. 24. 240
sustentabilidad del acuerdo,
realizada en 2007 por la
Universidad
de
Manchester,28 evalu una
serie de impactos en diferentes reas que podra ocasionar la
implementacin del acuerdo entre la UE y el MErCOSUr. El informe es
sumamente extenso y analiza a travs de modelos de simulacin los
efectos de la liberalizacin arancelara para ambas regiones. A
continuacin se destacan solamente al-

gunos elementos recogidos en los reportes fnales que contribuyen a ilustrar

someramente los costos y benefcios que pueden ser previstos a partir de la
aplicacin de un acuerdo de estas caractersticas. La evaluacin fue encargada y
fnanciada por la CE y con relacin a la UE el informe seala como impactos los
siguientes elementos principales:

Los impactos sern en trminos generales, positivos con una ganancia en

bienestar del orden del 0,1% del PBi. Podran haber, adems, ganancias
adicionales como resultado de efectos dinmicos de la productividad en las
economas de escala.
Los sectores de servicios y productos manufacturados se expandirn y el
sector agrcola en general y el sector de procesamientos de alimentos en
particular se contraern.
Se esperan reducciones en el empleo en los sectores de agricultura y procesamiento de alimentos debido al descenso de la produccin de estos
sectores.
Se producirn impactos negativos y positivos en materia medioambiental
productos de los cambios en la produccin. Estos sern localizados y
menores.
En cuanto al MErCO SUr se sostuvo lo siguiente:

La liberalizacin total traer ganancias estticas en el bienestar del orden del

0,5% del PBi en Argentina, 1,5% en Brasil, 2,1% en Uruguay y tal vez
ascienda al 10% en Paraguay.
Estos incrementos del bienestar se generarn como producto de la liberalizacin de bienes, con una pequea contribucin del comercio de
servicios.
Los cambios sectoriales para el MErCOSUr van en la direccin opuesta y
son mayores a los presentados para la UE.
Se espera que el sector agrcola y el de procesamiento de alimentos se
expandan.
Se espera que los sectores textil y vestimenta, madera, celulosa y papel,
qumicos, metales, vehculos motorizados, equipamiento de transporte
(excepto para Argentina) y maquinaria, decrezcan. Tambin los servicios
fnancieros, las utilidades (excepto para Uruguay) y los servicios
empresariales.
Se aguardan impactos sociales benefciosos en el corto y largo plazo y otros
signifcativamente adversos a no ser que se implementen acciones

241

mitigadoras efectivas. Al mismo tiempo, se esperan impactos negativos

potenciales en el corto y mediano plazo en el empleo de la manufactura.
impactos adversos signifcativos en las recaudaciones pblicas a no ser
que sean compensadas por un aumento de los impuestos que podrn
ocasionar impactos negativos en el gasto social de la educacin y de la
salud.
El descenso del sector manufacturero podr contraer la habilidad de los
pases del MErCOSUr para promover ingresos a travs del desarrollo de
la industria.
impactos negativos en el medio ambiente a travs del incremento potencial de la contaminacin del agua por la agricultura y el procesamiento de alimentos.
Signifcativos impactos adversos en la biodiversidad, exacerbados por el
incremento en la demanda por agrocombustibles particularmente desde
Brasil.
El estudio sostiene que los impactos sobre el cambio climtico sern
mixtos puesto que se espera una pequea reduccin de los gases de efecto
invernadero (GEi) por la reubicacin de la produccin entre los pases del
MErCOSUr y la UE, al mismo tiempo que los GEi aumentaran producto
del aumento del transporte internacional. Los efectos sobre el cambio climtico son ledos solamente en trminos de los GEi liberados en el transporte producto del aumento de los fujos comerciales.
recientemente se realiz un nuevo estudio de impacto de sustentabilidad (EiS) realizado tambin por la Universidad de Manchester en marzo
de 2009 que como conclusiones generales estima que los efectos econmicos del rea propuesta de libre comercio UE-MErCOSUr sern benefciosos
tanto en el MErCOSUr como en la UE. 29 Los benefcios tambin podrn
traer presiones sobre el medio ambiente donde el impacto ms preocupante es una prdida de biodiversidad global potencialmente importante a
causa del incremento de la produccin agrcola en el MErCOSUr.30
respecto al cambio climtico, se recomienda incluir un captulo en el
AA sobre comercio y desarrollo sostenible dentro del pilar comercial. Se su-

119

Evaluacin de impacto de sustentabilidad (EiS) del Acuerdo de comercio en

negociacin entre la Comunidad Europea y el MErCOSUr, informe General final del
EiS de Comercio UE-MErCOSUr. resumen Ejecutivo, University of Manchester,
marzo 2009.
120
ibdem.

242

giere incluir un requisito para que las partes se comprometan a la aplicacin

efectiva de normas laborales esenciales, declaracin de intencin de ratifcar
las normas de la OiT, establecer un foro EiS de comercio entre las partes
para vigilar los impactos sociales y medioambientales del acuerdo, certifcacin (voluntaria u obligatoria) para productos forestales y biocombustibles,
compromiso con acuerdos como el Protocolo de Kyoto, cooperacin entre
las partes para el desarrollo de medidas de emisiones de CO 2 (desarrollo
tecnolgico y oportunidades de transferencia), conformacin de un comit
de informacin sobre consecuencias medioambientales de la produccin a
escala de combustibles en ambas partes, y compromiso para la adopcin de
medidas efectivas de reglamentacin ambiental. Todos estos son elementos sugeridos por la evaluacin pero que no forman parte de las negociaciones comerciales que tuvieron lugar.
Algunos elementos que debern ser tenidos en cuenta ms all de los
resultados que presenten los EiS, para el MErCOSUr, se relacionan con la
agricultura y el costo que tendr el agotamiento de los suelos, la capacidad o
incapacidad para autoabastecer a las poblaciones de alimentos y el lugar que
ocupar la agricultura para los pases en desarrollo en un escenario de fuerte vulnerabilidad provocado por el cambio climtico y de crisis alimentaria
mundial provocada, entre otros factores, por la suba de los precios de los alimentos bsicos. respecto a esto ltimo, cabe resaltar el papel que Brasil est
teniendo como uno de los principales productores de biocombustibles en el
mundo, sobre todo dirigiendo su produccin a la demanda proveniente de la
UE. Los biocombustibles estn siendo incluidos en los acuerdos comerciales
bilaterales y/o regionales, no solo de la UE sino de otras regiones y pases.
Esto es sumamente estratgico cuando se debate con relacin a las soluciones propuestas al cambio climtico. La sustitucin de los combustibles
fsiles por combustibles renovables puede traer amplias reducciones de los
GEi que provocan el cambio climtico. Sin embargo, para los pases que
destinan millones de hectreas de tierra para la produccin de cultivos para
abastecer la industria y tambin el consumo de pases desarrollados, la
ecuacin no es tan atractiva a largo plazo y podra generar una presin an
mayor sobre la produccin de alimentos para autosustento.
El cambio climtico no es un fenmeno reciente. De hecho, las variaciones de las condiciones climticas de la tierra han sido habituales. La
diferencia con lo que ocurre en la actualidad es que estos cambios se han
venido acelerando provocados principalmente por la actividad humana.
La Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico
243

(CMNUCC) lo defni como: un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composicin de la atmsfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada
durante periodos de tiempo comparables.31 El Protocolo de Kyoto que entr
en vigor en 2005 no alcanz el consenso mundial esperado y necesario para
combatir de forma efectiva el problema. Estados Unidos se neg a frmarlo
por lo cual el compromiso de reduccin de las emisiones pautadas para el
periodo 2008-2010 no fue cumplido. En diciembre de 2009 tuvo lugar la
15 Conferencia de las Partes (COP) de la CMNUCC en Copenhague que
apunt a generar nuevos compromisos, efectivos y justos para la situacin
que est comprometiendo la vida tal cual la conocemos hoy, lo cual no se
logr, trasladndose las expectativas a la prxima conferencia a desarrollarse
a fnes del 2010 en Mxico.
El principal conficto inserto en esta discusin y que ser objeto de duros debates en Mxico tienen que ver con las responsabilidades atribuidas al
mundo desarrollado en la emisin histrica y actual de GEi y la aplicacin
de polticas de reduccin efectiva y real de las mismas. Un ejemplo claro en
este sentido es la posicin que ha mantenido Estados Unidos quien, a pesar
de producir aproximadamente el 20% del total de emisiones del mundo, no
se ha comprometido a reducir las emisiones ni acept la obligatoriedad de
dicha reduccin.
Para los pases desarrollados reducir sus emisiones de GEi signifca modifcar sustancialmente el funcionamiento de su industria y los estndares
de consumo de sus sociedades. Los pases industrializados exigen que los
pases en desarrollo apliquen iguales niveles de compromisos que ellos y
esto para los pases en desarrollo signifca comprometer su propio futuro
adems de basarse en una situacin profundamente injusta. La CMNUCC
sostuvo claramente en 1992 que la mayor parte de las emisiones de gases
de efecto invernadero del mundo han tenido su origen en los pases desarrollados.32 De ah que este tema sea incluido con la importancia que se lo
viene incluyendo en los anlisis sobre comercio y desarrollo y en los estudios que evalan los potenciales impactos de acuerdos comerciales como los
de asociacin que promueve la UE.
El cambio climtico y sus impactos, as como tambin las polticas proactivas para enfrentarlo y adaptarse a sus efectos, son aspectos que comien-

121
122
244

ONU, Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico, 1992.
ibdem.

zan a ganar espacio en la agenda poltica de los pases del MErCOSUr y con
seguridad ser parte de una agenda comn del bloque en el mediano plazo.
De all tambin radica la necesidad de tenerlo en cuenta como aspectos de
un orden civilizatorio a rediscutir y a acordar en sus grandes lineamientos
a escala global, lo que debe estar desde el origen en el diseo de las futuras
estrategias regionales de insercin comercial e internacional.
Los escenarios posibles de la negociacin MERCOSUR-Unin Europea

El balance de agenda externa del MErCOSUr es pauprrimo y Brasil

necesita una agenda externa de alto perfl y la va a tener con MErCOSUr
o sin MErCOSUr. Por otro lado, Uruguay y Paraguay parecen estar dispuestos a acompaar a Brasil y la Argentina fnalmente parece alinearse
tambin en dicha posicin. El no de Argentina sera muy costoso para los
argentinos, y el actual gobierno est demasiado dbil como para someter a
la Argentina al aislamiento en la regin, entre otras razones por el efecto
que sobre la poltica interna tendra dicha situacin.
Existen cuatro escenarios posibles en la negociacin MErCOSUr-UE.
En un primer escenario se puede dar un acuerdo global MErCOSUr-UE no
solo econmico-comercial sino tambin poltico-estratgico; un segundo
escenario es en el cual se alcanza un acuerdo de profundidad creciente en
el tiempo y diferencial segn pas en las metas a alcanzar, acuerdo basado,
pues, en la fexibilidad y la existencia de distintas velocidades para los pases
del MErCOSUr y por tanto un acuerdo de geometra variable; un tercer
escenario es un acuerdo de Brasil con la UE no incluyendo a los restantes
integrantes del MErCOSUr y fnalmente el cuarto escenario es la ausencia
de acuerdo entre las partes.
El primer escenario de acuerdo global es casi imposible de concretarse
en el corto plazo, pero lo que ocurra durante el 2010 dir mucho sobre las
posibilidades de ser plausible en el largo plazo. La voluntad poltica de
construir una alianza interregional fuerte parece existir, pero los intereses
especfcos existentes en diversos pases de ambas regiones contrarios a la
misma son, hoy por hoy, muy fuertes. Lo anterior no quita la importancia
de dar en los prximos meses un primer paso en la larga marcha que llevara
a su construccin gradual, lenta pero acumulativa.
El segundo escenario, que puede ser alcanzado en el mediano plazo, no
es contradictorio con el primero, simplemente puede ser una instancia intermedia hacia un proceso de interrelacin ms profundo. En este escenario

245

la poltica comanda el proceso sobre la economa, la fexibilidad se mide en

trminos de cunto aumenta las probabilidades fnales de xito y no de los
rditos inmediatos, los tiempos de los pases pueden ser distintos pero acompasados a un recorrido comn aunque se realice en momentos distintos.
El tercer escenario es antagnico con los dos anteriores, desacumula, va
en una direccin distinta de la vinculacin estrecha entre regiones y pone el
acento en las relaciones entre actores globales o con pretensin de serlo por
sobre la relacin largamente cultivada entre regiones. Cambia la estructura
del juego y potencialmente vuelve muchos procesos integracionistas a foja
cero. De darse este escenario la agenda externa del MErCOSUr desaparece
subsumida en la de Brasil.
El cuarto escenario puede no ser una mala noticia en cuanto denote
simplemente la necesidad de contar con ms tiempo para que las negociaciones sustantivas lleven al primer o segundo escenario o ser un indicador
de un bloqueo ms profundo que denota la fuerte difcultad de ambas regiones de profundizar sus vnculos en casi todas las dimensiones relevantes
como lo son la poltica, la econmico-comercial, la social y la cultural.
Mirando al futuro

El formato de integracin regional del MErCOSUr necesita de sinceramiento. Se puede dar una poltica de los hechos consumados, llegndose
incluso a procesarse una reforma institucional. Brasil para ser un actor global requiere de proactividad en el sistema internacional, la pregunta clave
es: el MErCOSUr est en condiciones de acompaarlo? Es muy claro en
este momento histrico que el espacio geo-estratgico ptimo de Brasil es
Sudamrica y en la construccin de dicho espacio pondr todos los esfuerzos y recursos que sean necesarios en su poltica hacia la regin.
El panorama poltico-ideolgico de los gobiernos de la regin en los
prximos dos aos muestra signos de continuidades y cambios; es muy
fuerte el peso de las polticas locales ante procesos electorales muy prximos en las defniciones que se darn en materia internacional. Tenemos
por un lado la posicin anti-integracin del candidato con mayores posibilidades de ganar en Brasil que es Serra, aun cuando es de destacar la existencia de un PT integracionista pero sin el liderazgo de Lula; los cambios
en Argentina en el 2011 son imprevisibles, pero todo parece augurar que
la era post Kirchner mostrar una Argentina ms alejada de la regin y sin
el tipo de relaciones privilegiadas que hoy sostiene con Brasil. finalmente
el triunfo del frente Amplio en Uruguay en las ltimas elecciones afrma
246

continuidades en materia internacional pero tambin ajustes a procesarse

en el segundo gobierno del frente Amplio por un lado con mayor priorizacin de la regin en general y de las relaciones con sus dos principales
vecinos (Argentina y Brasil), pero tambin una poltica proactiva de relacionamiento econmico con todo el mundo reafrmando la lnea de regionalismo abierto llevada adelante por el primer gobierno frenteamplista, sin
que signifque ni un TLC con potencias del primer mundo ni colaborar en
la construccin de una fortaleza autrquica en la regin.
En efecto, si resulta poco convincente la visin de quienes niegan la
existencia de un cambio poltico de envergadura en el continente, tambin
lo es la de aquellos que inferen un rumbo claro y determinado de esta infexin de transformacin poltica. En verdad, como vimos, son muchas las
preguntas que se agolpan en torno al posible derrotero poltico de muchos
pases de Amrica del Sur y del continente en su conjunto o de algunas de
sus subregiones, como para despacharlas con la referencia genrica a una
tendencia uniforme y con perfles claros y determinados.
Para citar solo algunas de esas preguntas difciles que no admiten respuestas ni atajos perezosos: Qu pasar en Cuba en los prximos aos?
Cul ser el impacto de esa evolucin en Centroamrica y en el resto del
continente? Cul es el futuro del proyecto bolivariano y de la propia
Venezuela, ms all de Chvez incluso? La Colombia de Uribe encontrar fnalmente una paz viable y una democracia respetuosa de los derechos humanos tras dcadas de violencia? El otro camino encarnado por
Per y Colombia, en cuanto a sus estrategias de insercin internacional
con Estados Unidos y la Unin Europea, terminar afrmndose o se ver
desbordado por la crisis actual? Cmo dirimir Ecuador las reformas y
cambios encarnados en la experiencia del presidente Correa? Cul es el
futuro de la Concertacin Democrtica y del modelo chileno tras cuatro
gobiernos sucesivos y la consolidacin de signos de agotamiento? Cmo
se desarrollar el tramo fnal del segundo gobierno de Lula en Brasil y qu
vendr despus? Se confrmar ese sentido comn reafrmado de que a la
Argentina solo la puede gobernar el peronismo?. El kirchnerismo con
Cristina Presidente, devendr en neoperonismo o se est en los umbrales
de una infexin poltica fuerte y de destino incierto en Argentina? Habr
era progresista de larga duracin en Uruguay? Qu pasar con la experiencia singular del gobierno del MAS y de Evo Morales en una Bolivia
confictiva y polarizada? El gobierno de Lugo abre de modo efectivo una
nueva era democrtica en Paraguay? Y, ms all de los Estados nacionales,
247

cul ser el destino de los diferentes proyectos regionalistas en el continente? Sudamrica, Latinoamrica, iberoamrica o Amrica a secas, tras el
avance de los TLC bilaterales o de una (poco probable) iniciativa diferente
de proyeccin continental del nuevo gobierno de Obama? MErCOSUr o
Liga del Pacfco? O predominarn formatos fexibles de regionalismo
abierto, que habiliten membresas y compromisos mltiples y cada vez ms
laxos entre los Estados partes de los diferentes proyectos integracionistas?
Como ha sido dicho, demasiadas preguntas difciles para afrmaciones
tajantes y seguras. De all que, en especial desde cualquier visin panormica que se intente sobre el curso poltico futuro de Amrica Latina en general y de Amrica del Sur en particular, el sealamiento de las preguntas y la
presentacin de hiptesis que se hagan cargo del peso de la incertidumbre
resulte un camino analtico ms fecundo.
El continuo crisis-rutina aplicado al proceso de negociacin ALC-UE

Tiempo de preparacin

Tiempo de respuesta

Nivel de amenaza

Alto

Alto

Alto

Bajo
Alto

Bajo

Debate
Deliberacin

Alto

Bajo
Alto
Bajo

CriSiS
Emergencia

Bajo
Alto

Situacin

Bajo

reaccin
Ejecucin

Bajo

Acomodacin
rUTiNA

Considerando las tres variables con las que se construye el continuo crisis-rutina (el tiempo de preparacin para la futura negociacin entre ALC y
la UE; el tiempo de respuesta que se tiene al comenzar la misma y el nivel
de amenaza existente como riesgo si las negociaciones no llegan a ningn
tipo de acuerdo) se puede afrmar en primer lugar que el tiempo de preparacin es cada vez ms corto (son solo meses hasta la cumbre de Madrid
en el 2010), en segundo lugar que el tiempo de respuesta es a lo sumo de
un ao (el 2010 como ventana de oportunidad antes de que recomiencen
las negociaciones en la OMC) y que el nivel de amenaza es creciente con
el paso del tiempo si no se logra un acuerdo. Por todo lo anterior si en los
prximos tiempos no se tienen resultados concretos vamos, probablemente,
hacia una situacin de crisis en el relacionamiento ALC-UE, que ms all
de no generar una situacin especfca puede comprometer el futuro de la
248

relacin, vacindola y haciendo que predominen los elementos protocolares

sobre los sustantivos.
La tensin entre cooperacin y competencia siempre est presente en
todo proceso de negociacin, por ello es clave tener en cuenta los aportes
que Barry Nalebuf y Adam Branderburger realizaron en su libro Coo-petencia (1997) en una excelente aplicacin de la teora de juegos a los temas
de negociacin y desarrollo estratgico. Como el escenario de negociacin
de Brasil y la UE no es descartable (sea con un Brasil al que sigue el resto
de los pases del MErCOSUr o que negocia solo) es que a continuacin se
presenta en el siguiente cuadro un anlisis de cinco elementos estratgicos
bsicos de la relacin entre Brasil y la UE que permiten aquilatar el poder
de negociacin inicial de ambos actores.
Escenario de negociacin entre Brasil y la UE

Poder de negociacin

Bajo

Defnicin de
los actores
Valor agregado

Permanecer
Brasil
Nulo o bajo

reglas

Obediencia

Comportamiento

reactivo

Medio
Brasil
Vetar
Medio
Brasil
No acatamiento
Brasil
Tctico
UE

Extencin

restringida

Juegos anidados
UE

Alto
UE

Atraer/Sacar
UE
Alto
UE

Transformacin
UE
Estrtegico
Brasil
Juegos conexos
Brasil

El primer elemento es la determinacin de los actores principales. El recurso de poder ms bsico es la capacidad de un jugador de permanecer en
el proceso de negociacin; en un segundo nivel, de mayor importancia, se
encuentra la capacidad de entrar o salir del juego a voluntad; fnalmente, el
mayor ejercicio de poder se produce a partir de la capacidad de atraer a otros
jugadores al proceso estratgico que toda negociacin implica y/o la de poder
sacar del mismo a aquellos que potencialmente pueden ser un obstculo a los
objetivos estratgicos de un jugador dado. En concreto la UE se encuentra
en este ltimo nivel de poder, el mayor, pudiendo defnir quines son quienes forman parte del proceso negociador; radicando el poder de Brasil en su
autonoma para poder defnir si forma o no parte del proceso negociador,
teniendo, obviamente, la capacidad de permanecer en el proceso sin que lo
puedan radiar, sin al menos pagar altos costos por su exclusin.

249

Un segundo elemento a tener en cuenta es el valor que aportan los actores al juego en desarrollo: cul es el valor agregado que aportan Brasil
y la UE a los posibles compromisos?, cunto potencialmente se pierde del
apoyo de otros actores del MErCOSUr cuando por ejemplo se realizan concesiones a Brasil en desmedro de Argentina? En el proceso negociador, no
solo se debe evaluar el saldo neto de apoyos a una determinada posicin
sino tambin la relacin de colaboracin ms amplia que las regiones y pases tienen entre s. En este nivel Brasil muestra un valor agregado medio y
creciente en el tiempo, mientras que la UE es la clave del proceso por el alto
valor agregado que puede incorporar, ms all de que la presente crisis econmico-fnanciera parecera ir disminuyendo drsticamente lo que puede
aportar en un proceso de negociacin birregional.
En tercer lugar es clave la capacidad de incidir o no sobre las reglas de
funcionamiento del proceso de negociacin a desarrollarse en un futuro inmediato. Existen capacidades diferenciales de los actores (la UE por un lado
y el Brasil por el otro) mientras la primera tiene capacidad para transformar
las reglas de funcionamiento, Brasil puede no acatarlas o incluso incumplirlas si fuera del caso, no estando sujeto a las mismas en forma infexible
como puede ser el caso de sus socios menores en el MErCOSUr .
En cuarto lugar son muy relevantes los comportamientos de corto plazo,
las tcticas que llevan adelante tanto los actores internos de la UE favorables a un cambio y profundizacin del proceso de vinculacin birregional y
quienes se oponen a l. En particular al dimensionar la prioridad de quien
impulsa el proceso de transformacin en las relaciones y analizar cmo comunica su decisin y determinacin sobre el cambio al resto de los actores
encontramos un Brasil con un visin estratgica que deriva de su pretensin de actor global frente a una UE ms tctica ms concentrada en su
problemas de corto y mediano plazo.
En quinto lugar es necesario resear la extensin del juego que se est
dando, determinando, para el caso del Brasil y la UE, cules son los diversos
juegos que ocurren en simultneo. Dichos juegos, lo hacen de dos maneras: por conexin33 como es el caso de Brasil o por anidamiento34 como es

123

La conexin de juegos se da en general entre el juego central que se desarrolla

dentro de la arena principal de negociacin y otros juegos entre los mismos actores con
referencia a otros temas.
124
Los juegos anidados o juegos dentro del juego principal son aquellos que se
desarrollan al interior de los actores colectivos que participan de la negociacin. A su
vez, el juego principal puede estar contenido en otro mayor.

250

el caso de la UE. Brasil en su intento de transformarse en un actor global

pleno est jugando en varias arenas en simultneo (Naciones Unidas,
cooperacin Sur-Sur, relaciones con las potencias emergentes y vnculos
inter e intrarregionales), mientras que la UE est ms concentrada en juegos
internos entre los pases que la conforman y a lo sumo dando importancia
a la relacin privilegiada que tiene con la potencia hegemnica, aunque sin
tener, an, una poltica exterior y de defensa comn en los temas centrales
de la agenda mundial.
De la apreciacin de los cinco elementos anteriores es que se puede colegir que el poder de negociacin de la UE es alto, mientras que el de Brasil
es medio, aunque un anlisis dinmico puede llevar a la conclusin de que
la brecha o diferencial de poder entre ambos actores del sistema internacional tiene a disminuir con el tiempo.
Las caractersticas de la estrategia de negociacin de Brasil al
interior del MERCoSUR

La estrategia de Brasil
Al inicio

Coopera
Es decente

Ante la cooperacin de los socios

Es colaborativa

Ante la defeccin de los socios

Luego de la defeccin y posterior
cooperacin de los socios

Es indulgente

Siempre

Defecciona

Es Vindicativa

Es comunicable

En el presente trabajo usamos las categoras formuladas por robert

Axelrod en los ochenta35 sobre estrategias diversas de interaccin colectiva.
Su principal aporte es el nfasis en que las estrategias, para ser exitosas, deben
ser: a) decentes, b) vindicativas, c) indulgentes y d) comunicables. En
concreto una estrategia es decente si el actor que la lleva adelante inicia su
interaccin cooperando con los otros actores; es vindicativa si es sensible a
la defeccin tomando acciones de penalizacin sobre el otro actor en dicha
situacin; es indulgente si el actor perdona al otro cuando este da muestras
de cooperacin restableciendo la cooperacin inicial y fnalmente, es comunicable si el grado de sofsticacin de la estrategia no impide la comprensin
de la misma por parte de los dems actores.
Por otro lado, Axelrod comprueba empricamente que no existe una es35 Vase Axelrod, 1986.

251

trategia correcta con independencia del contexto en el que ella se desarrolla,

aunque la estrategia del toma y daca (el responder a la cooperacin con
cooperacin y a la defeccin con defeccin y no ser nunca el primero en
defeccionar) es una muy buena estrategia en casi todos los contextos posibles36 por lo que se puede agregar a las cuatro caractersticas anteriores el
que una estrategia sea colaborativa (cooperar frente a la cooperacin).
En concreto la estrategia interna de Brasil en el MErCOSUr, cumple,
en la mayora de los casos y sobre todo con su socio principal, con las cinco
caractersticas antes reseadas.
Ha sido decente en cuanto en el comienzo del proceso ha cooperado en
la construccin de un espacio de integracin y no simplemente en la construccin de una plataforma de poder, ha sido relativamente colaborativa a lo
largo del proceso y sin duda vindicativa ante lo que interpreto como apartamiento de los compromisos por parte de los socios, sobre todo los menores,
pero ha sido indulgente con la Argentina contemplndole sus tiempos y ritmos de integracin, y fnalmente se puede afrmar que ha sido comunicable
en cuanto ms all de dudas iniciales sobre la importancia de la regin para
Brasil se puede afrmar hoy que la integracin regional es parte de la poltica
exterior brasilea sin duda y que as lo trasmite itamarat al mundo.
En el proceso de negociacin regional el desafo ms relevante es intentar
cambiar la estructura del juego y sacarlo del dilema del prisionero, llevando el
nudo de la cuestin al desarrollo de confanza mutua entre los participantes.
Otra estructura de juego posible y deseable para el proceso de integracin
es la conocida como el dilema del cazador, que es cualitativamente distinta
del dilema del prisionero por no estar determinada a priori ni siquiera en el
caso de una sola interaccin. Al igual que en el caso del dilema del prisionero, las caractersticas de la estructura del dilema del cazador surgen de la
combinacin del orden de preferencias de los participantes: en un sentido
fgurado se puede afrmar que cada participante forma parte de un grupo
que ha decidido cazar conjuntamente un ciervo y para ello lo han rodeado y
van cercndolo progresivamente; si el grupo tiene xito, a cada participante le
tocar una parte proporcional del ciervo; en el proceso de caza pasa un conejo
y los cazadores deben decidir si defeccionar de su puesto y correr detrs del
conejo o continuar cooperando con los otros cazadores.
36 Esta estrategia cumple con los cuatro principios anteriores aunque no es la nica que lo
hace; por ejemplo el toma y daca dos veces que presenta el propio Axelrod es similar
aunque es en menor medida vindicativa y ms indulgente.

252

En este caso la cacera es la construccin de un espacio regional integrado, el ciervo son los rditos polticos y econmicos que el mismo puede
generar y los mltiples conejos que circulan son los posibles acuerdos comerciales individuales que los integrantes de la regin pueden realizar, en
particular este grupo de caza tiene un lder y es Brasil.
En concreto el orden de preferencias de los participantes de la cacera
es el siguiente: si los otros cazadores cooperan es preferible no abandonar
el puesto (mantenerse fel al espacio de integracin) y cooperar en la caza
del ciervo (alcanzar una unin aduanera o un mercado comn) ya que una
parte de ciervo es ms apetecible que un conejo (acuerdos con otros pases
o regiones); en cambio, si los otros cazadores (los otros socios del proceso)
van detrs del conejo es preferible defeccionar tambin porque un pedazo
de conejo es mejor que nada (formar parte de una zona de libre comercio es
mejor que estar aislado); y, por ltimo, como es obvio un conejo entero
es mejor que una parte de conejo, siendo CC>DC>DD>CD el orden de preferencias de todos los participantes de este dilema, cooperar si el otro coopera
es mejor no hacerlo, pero si no existe cooperacin de parte de los dems
es preferible no cooperar, o sea defeccionar. Ello lleva a que la conducta a
seguir dependa de la confanza que se tenga con respecto a lo que harn los
otros participantes: si piensan que los dems se mantendrn frmes en su
voluntad de cooperar, cooperar es lo adecuado; en cambio, si piensa que los
dems defeccionarn es preferible defeccionar en primer lugar, pues de esa
forma las ganancias sern mayores. No existe, pues, una estrategia dominante y, por tanto, tampoco una dominada, pues la cooperacin es la mejor
estrategia frente a la cooperacin pero es inadecuada frente a la defeccin
y, por el contrario, la defeccin es la mejor respuesta a la defeccin pero no
permite alcanzar los mejores resultados posibles frente a la cooperacin.
En otras palabras, en la negociacin interna que se da en el proceso de
integracin regional los pases deben analizar cul es la estructura de la
matriz de pagos del juego en la que estn inmersos y mantenerla si es una
estructura como la del cazador o intentar cambiarla en esa direccin si no
lo es, de forma de alcanzar una mayor cooperacin entre los actores
polticos que se tienen confanza mutuamente. La generacin de confanza
y el convencimiento de que todos los pases van a cooperar en el proceso de
integracin es la tarea principal de Brasil, si es que desea ejercer un liderazgo benigno que lleve a todos a obtener ganancias particulares y conjuntas
o comunes mucho ms elevadas que las que obtendran si simplemente se

253

vincularan en forma individual con el mundo. Anlogamente la creacin de

confanza mutua a nivel birregional es parte de una cacera an mayor.
Diagrama 1. Una tipologa para el anlisis dinmico del proceso de negociacin

[, n, m >c

Complicadas
Complejas

Interconectadas

Simples
Tipos ideales de Actores
negociacin
A, B, C, D, E y F

La reduccin del nmero de actores y de la agenda de negociacin

A partir de la literatura sobre distintos tipos de negociaciones, se propone una tipologa construida a partir de dos clivajes: el nmero de problemas
involucrados y el de partes participantes.37 Dicha tipologa permite analizar
los procesos de negociacin con cuatro tipos ideales presentados en la grfca: negociaciones simples, sobre un problema con dos partes involucradas;
negociaciones complicadas, sobre un problema con muchas partes; negociaciones interconectadas, con varios problemas y dos partes y negociaciones
complejas, con varios problemas y muchas partes.
Se pueden dar dos posibles escenarios El primero bsicamente centrado
en los intereses polticos de las partes y el segundo en las relaciones econmico-comerciales.
En el primer escenario se da el pasaje de negociaciones complejas
ALC-UE a negociaciones simples UNASUr-UE, restringiendo la regin a
Sudamrica. Para que esto ocurra se debe dar un doble movimiento: disminucin del nmero de actores a dos (Sudamrica y Europa) y por tanto
se pasa de una negociacin compleja a una interconectada (varios temas
37 Cfr. H. raifa, El Arte y la Ciencia de la Negociacin, Mxico D.f., fCE, 1991, pp. 19-21.

254

simultneamente considerados) y se debe adems dar la disminucin del

nmero de temas a uno, (la cooperacin poltico-estratgica) por lo que la
negociacin interconectada se transforma en una negociacin simple, valga
aclarar que ello no signifca que sea fcil, puede ser tan difcil como una negociacin compleja, simplemente que la acotacin a dos actores y un tema
permite una mayor focalizacin en el proceso.
El segundo escenario posible es el pasaje de las negociaciones complejas
ALC-UE a negociaciones simples MErCOSUr-UE. En este caso el devenir
debera ser el siguiente: en una primera instancia la disminucin del nmero
de temas a uno (las relaciones econmico-comerciales) y por tanto pasar de
una negociacin compleja a una complicada (actores con dos velocidades) y
en una segunda instancia la reduccin del nmero de actores participantes
de la negociacin a dos (el MErCOSUr y la UE) y pasar de una negociacin
complicada a una simple (privilegiando la fexibilidad).
Entre el pesimismo y las exigencias de una nueva oportunidad

Como se ha sealado en varios pasajes del texto, existen muchas razones

para la cautela y aun para el escepticismo respecto a las previsiones para el
2010. Aun desdramatizando, como corresponde, lo que habr de suceder en
la prxima Cumbre, tan cercana, se acumulan argumentos para dudar sobre la
posibilidad efectiva de avances concretos al menos en el corto plazo en las negociaciones entre la UE y ALC. A riesgo de repetir, valga una nueva resea: el
contexto de crisis global no ayuda; la ampliacin de la UE, con la complejidad
de su nuevo mapa de intereses, tampoco; la posicin europea se ha endurecido
en los temas cruciales de agricultura y de la agenda Singapur; los resultados
concretos de la diplomacia presidencial de las Cumbres no han sido muy
auspiciosos; avanza una lgica de fexibilizacin dirigida a consolidar una
tendencia a las lgicas y estrategias bilaterales; los problemas insoslayables de
los procesos de integracin realmente existentes en Amrica Latina debilitan
la capacidad de interlocucin de los bloques y por consiguiente los avances
de la negociacin; no parece haber mucho espacio para novedades antes de
Madrid y parece difcil que alguien se exponga demasiado a un nuevo fracaso; el giro poltico europeo no parece coadyuvar para un relanzamiento del
proceso; y los resultados de las ltimas Cumbres multilaterales no permitan
demasiado entusiasmo en el plano de las polticas globales.
Y, sin embargo, en los ltimos meses un tanto inesperadamente, algunos actores parecen haberse comprometido de manera ms efectiva con

255

las negociaciones. En ese sentido, tanto el gobierno de Espaa (como ltima nacin que ejercer la presidencia temporal de la Unin Europea)
como Argentina (en su carcter de Presidente Pro Tempore del MErCOSUr
durante el primer semestre del 2010) han realizado pronunciamientos categricos en el sentido de su voluntad poltica para protagonizar el relanzamiento inmediato del proceso de negociaciones. Por su parte, la ltima
Cumbre del MErCOSUr celebrada en Montevideo fue ocasin propicia
para nuevos pronunciamientos de los Presidentes y de actores de la sociedad civil a favor de acciones para desbloquear las negociaciones. En esa
direccin, cabe registrar el fragmento del comunicado fnal de la XXXViii
Cumbre del MErCOSUr realizada en la capital uruguaya el 8 de diciembre
de 2009, que expresa en su prrafo 16 que los Presidentes
celebraron la realizacin de la reunin entre el MErCOSUr y la Comisin
Europea en Lisboa los das 4 a 6 de noviembre de 2009, y se manifestaron favorables a la realizacin de contactos, inclusive antes de fnes de 2009, entre la prxima
Presidencia Pro Tmpore del MErCOSUr (Argentina) y la Comisin Europea, as
como acelerar los trabajos a fn de alcanzar los mayores progresos posibles en las
negociaciones, con vistas al encuentro presidencial previsto en el contexto de la
Cumbre ALC-UE que tendr lugar en mayo de 2010, bajo la Presidencia espaola
de la UE. 38

En la misma instancia, los Presidentes del foro Empresario MErCOSUr-Unin Europea (MEBf), iaki Urdangarn, por el lado europeo y
Carlos Mariani Bittencourt, por el lado del MErCOSUr, entregaron a los
jefes de Estado de los cuatro pases miembros del MErCOSUr el texto de
una Declaracin del MEBf referida a la necesidad de concluir las negociaciones.39
Pronunciamientos similares se han venido multiplicando en los ltimos
das, tanto desde autoridades de la UE como de los Estados del MErCOSUr,
en lo que parece proyectar una intencionalidad poltica nueva por empujar
las posibilidades de un acuerdo, al menos restringido. Es de destacar el
liderazgo que en esa direccin ha tomado el gobierno argentino, bastante
renuente en los ltimos aos a asumir compromisos exigentes en materia
de poltica exterior. Tambin resulta sealable el compromiso que en for-

125

Cfr. flix Pea, Las negociaciones entre el Mercosur y la Unin Europea:Se ha abierto
una ventana de oportunidad?, Newsletter mensual, diciembre 2009, disponible en

<www.felixpena. com.ar>. (Para ver el texto completo del comunicado conjunto de los
Presidentes,
cfr.
<http://www.mercosur.int/t_ligaenmarco.jsp?
title=of&contentid=1664&site=1&chann el=secretaria>
126
ibdem.

256

ma pblica ha asumido el gobierno espaol, en momentos en que Espaa

representa uno de los pases europeos ms afectados por la crisis. De todos
modos, el formato que se perfla como el ms til y disponible para destrabar el bloqueo apunta nuevamente a un esquema fexible de negociaciones, con apertura a dos velocidades y a trminos de geometra variable.
Como ha sealado al respecto flix Pea:
Tras casi veinte aos desde que se dieron los pasos iniciales orientados a enhebrar una relacin estratgica bi-regional especial entre el MErCOSUr y la Unin
Europea, y de diez aos de iniciado el proceso formal de negociacin, en la prctica
se ha producido una situacin de estancamiento que perdura ya desde octubre de
2004. Pero hechos recientes parecen indicar que se habra abierto ahora una ventana de oportunidad. En la mejor de las hiptesis, ella podra incluso conducir a la
conclusin de las negociaciones para un acuerdo de asociacin en el transcurso del
ao 2010. [] De pronunciamientos recientes efectuados al ms alto nivel se podra
considerar que existira, tanto en el plano gubernamental como en el empresario,
la percepcin de que es conveniente y posible avanzar en las negociaciones de un
acuerdo birregional que sea, a la vez, ambicioso y equilibrado. Tambin hay elementos que indicaran el reconocimiento de que para avanzar, se requiere un fuerte
compromiso poltico de ambas partes y una dosis de fexibilidad []. frmulas de
mltiples velocidades y de geometra variable parecen ser fuertemente recomendables, tanto en estas negociaciones como en el propio MErCOSUr, sobre todo en su
versin ampliada.40

A pesar de estas seales novedosas y de la voluntad poltica que las mismas expresan, el fracaso continuado de tantos aos y la distancia de las posiciones enfrentadas en varios de los puntos neurlgicos de la negociacin
hacen persistir las dudas e incertidumbres. El formato de las negociaciones
bloque a bloque presenta difcultades manifestas de viabilidad (acrecentadas con un MErCOSUr de cinco, con Venezuela integrada). 41 Europa no
parece dar evidencias de fexibilidad en sus posiciones ms duras, estar considerando con seriedad un tratamiento preferencial de las asimetras entre
los dos bloques o presentarse dispuesto a aceptar un cuarto pilar de las
negociaciones (fondos de Cohesin interregionales, por ejemplo). Existen
caminos intermedios menos dramticos? Hay espacio genuino para un
acuerdo realista pero que efectivamente valga la pena? Tal vez los retos del
considerar el despus de la Cumbre del 2010 pongan de relieve una vez

127
128

ibdem.
En diciembre de 2009, el Senado brasileo en una votacin dividida (35 votos
favorables y 27 contrarios) termin de aprobar el Protocolo de Adhesin de Venezuela
al MErCOSUr. Con la aprobacin ya concretada por parte de Argentina y Uruguay,
ahora solo resta la decisin del Parlamento paraguayo, quien resolver en marzo del
2010.

257

ms tanto los costos de un no acuerdo como los de un mal acuerdo. En una hora difcil y con
cuentas pendientes especialmente exigentes en el plano de su agenda externa comn, tal vez el
MErCOSUr se juegue bastante ms que la UE en esta coyuntura.

258

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Se termin de imprimir en el mes de abril de 2010

en Grfca Don Bosco, Agraciada 3086, Montevideo, Uruguay.
Depsito Legal N 352-251
Comisin del Papel. Edicin amparada al Decreto 218/96

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