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de Competitividad
2013-2014
Ruta a la
prosperidad colectiva
El Consejo Privado de Competitividad (CPC) es una organizacin sin nimo de lucro cuyo objeto es impulsar y apoyar polticas y estrategias que en el corto, mediano y largo
plazo permitan mejorar significativamente la competitividad del pas. El CPC sirve como articulador e interlocutor
entre el sector pblico, el sector privado, la academia y
otras organizaciones interesadas en la promocin de la
competitividad y las polticas pblicas relacionadas.
El CPC fue creado en 2006 por un grupo de empresarios y
universidades interesadas en la innovacin y la productividad, y se enfoca en liderar y participar en procesos de
gran impacto en la agenda econmica y social del pas.
Tiene como misin contribuir al diseo y formulacin de
polticas pblicas en un marco de alianzas pblico-privadas que redunden en aumentos de riqueza y bienestar de la poblacin.
El CPC comparte la visin de pas para 2032 y busca
ser un agente determinante para la transformacin de
Colombia en una economa ms exportadora de bienes
y servicios de alto valor agregado, que cuente con un
ambiente de negocios que incentive la inversin local y
extranjera, que propicie la convergencia regional, que mejore las oportunidades de empleo formal y que reduzca
sustancialmente la pobreza.
Informe Nacional
de Competitividad
2013-2014
Ruta a la
prosperidad colectiva
miembros de nmero
miembros asociados
consejo privado
de competitividad
consejo directivo
miembros asociados
Promigas
equipo tcnico
Clara Patricia Martn, Investigadora Asociada
Juan Felipe Quintero, Investigador Asociado
Daniel Gmez, Investigador Asociado
miembros de nmero
Javeriana de Cali
www.compite.com.co
Ramn de la Torre
twitter.com/ColombiaCompite
.puntoaparte bookvertising
www.puntoapar te.com.co
contenidos
10
introduccin
22
salud
educacin
70
mercado laboral
y formalizacin
40
88
ciencia, tecnologa
e innovacin
58
pensiones
106
infraestructura,
transporte y logstica
124
tecnologas
de la informacin
y las comunicaciones
140
sistema financiero
158
sistema tributario
196
corrupcin
210
energa
170
promocin
y proteccin
de la competencia
228
poltica comercial
182
justicia
242
poltica
de cambio estructural
PRESENTACIN
Desde su creacin en 2007, el Consejo Privado de Competitividad se puso la tarea de elaborar anualmente el Informe
Nacional de Competitividad, con el nimo de que el pas
cuente con informacin oportuna y actualizada respecto al
estado de cada una de las variables que afectan la competitividad. Hoy, el Consejo Privado de Competitividad presenta
al pas, en su sptima versin, el Informe Nacional de Competitividad 2013-2014: Ruta a la Prosperidad Colectiva.
presentacin
introduccin
Contexto General
12
1.
2.
3.
75
73
69
introduccin
71
67
65
Puesto
63
61
59
57
Cuadro 1. Top 10 de pases latinoamericanos en el Indicador Global de Competitividad del WEF en 2006 y 2013.
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
En 2013-2014
entre 148 pases
Chile (27)
Chile (34)
Mxico (52)
Panam (40)
El Salvador (53)
Panam (60)
Mxico (55)
Colombia (63)
Brasil (56)
Brasil (66)
Per (61)
Colombia (69)
Argentina (70)
Ecuador (71)
Per (78)
Uruguay (85)
10
Uruguay (79)
Guatemala (86)
2004
2003
Fuente: WEF.
2002
55
13
4.
14
5.
6.
en el tiempo en la medida en que implementen a profundidad dos tipos de agenda. En primer lugar, una agenda horizontal
(o de inversin en los fundamentales,
como l la llama), la cual debe apuntar a
mejorar los fundamentales microeconmicos para todos los sectores de forma
transversal tales como la mejora en la
calidad de educacin bsica y media (ver
captulo Educacin), la construccin de
principales corredores logsticos (ver captulo Infraestructura, Transporte y Logstica), la mejora en eficiencia de la justicia
(ver captulo Justicia), la flexibilizacin
del mercado laboral (ver captulo Mercado Laboral y Formalizacin), por citar algunos ejemplos.
En segundo lugar, una agenda vertical (o de Cambio Estructural, como la
llama Rodrik) (ver captulo Poltica de
Cambio Estructural) que apunte a fomentar la transformacin del aparato
productivo colombiano, a partir de la implementacin de medidas que solucionen
las distorsiones y cuellos de botella que
limitan la productividad de sectores existentes y el surgimiento de nuevos sectores o actividades econmicas de mayor
productividad. Debido a que infortunadamente no se pueden abordar de manera
simultnea estos cuellos de botella para
todos los sectores y actividades econmicas, en algunos casos esta agenda implica establecer prioridades. La evidencia
emprica muestra que han sido los pases
que han implementado agendas verticales profundas que logran transformar
las fisonomas de sus aparatos productivos los que se han convertido en los
El ingreso per cpita en Colombia pas de US$5.864 en 2000 a US$10.611 en 2012 en paridad de poder adquisitivo. Fuente: Fondo Monetario Internacional.
Ver Reina, M. (2013).
Ver, por ejemplo, Rodrik, D. (2007).
Agenda
de Competitividad
CPC
Agenda vertical
Agenda transversal
introduccin
La agenda de competitividad
que presenta el INC 2013-2014
tiene dos aristas: una horizontal y una vertical
Bajo
Alto
Ligera
Sin
crecimiento
Crecimiento
lento
Profunda
Crecimiento
coyuntural
Crecimiento
rpido
y sostenido
Agenda
de Competitividad
CPC
Agenda vertical
Agenda horizontal
15
16
Acciones
terminadas
Acciones con
retrasos
Total de acciones
Educacin
16
Salud
Pensiones
Ciencia, Tecnologa e
Innovacin
12
Infraestructura, Transporte
y Logstica
21
Sistema Financiero
Sistema Tributario
Promocin y Proteccin de
la Competencia
Justicia
Corrupcin
Energa
Poltica Comercial
12
16
42
19
27
104
Grupo de acciones
Total
Nota: Hubo 5 acciones que se unificaron con otras de la Agenda y otras 5 que fueron formalmante eliminadas por decisin bilateral entre el Mineducacin y la Alta Consejera
para la Gestin Pblica y Privada. * Incluye acciones de Sostenibilidad, ya que en este INC 2013-2014 no se incluy un captulo sobre este tema.
Fuente: Consejo Privado de Competitividad, con base en DNP - Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin.
De acuerdo con el artculo 33 de la Ley 1450 de 2011, las CRC son el espacio articulador de diferentes instancias locales relacionadas a la competitividad departamental: Las CRC coordinarn y articularn al interior de cada departamento la implementacin de las polticas de desarrollo
productivo; de competitividad y productividad; de fortalecimiento de la micro, pequea y mediana empresa, y de fomento de la cultura para el emprendimiento a travs de las dems instancias regionales tales como Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CODECYT),
Comits Universidad-Estado-Empresa, Comits de Biodiversidad, Redes Regionales de Emprendimiento, Consejos Regionales de PYME, Consejos
Ambientales Regionales, Comits de Seguimiento a los Convenios de Competitividad e Instancias Regionales promovidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
7.
introduccin
17
Qu esperar en este
Informe?
En el captulo Pensiones se
analiza el sistema pensional
colombiano desde la ptica
de los tres problemas estructurales que
lo aquejan: baja cobertura para las personas en edad de pensionarse; inequidad
tanto entre quienes reciben o podran
recibir una pensin, como entre quienes
la reciben y quienes no, e insostenibilidad
financiera en el largo plazo. A partir de
este anlisis, se hacen recomendaciones
de manera que se puedan corregir estos
problemas estructurales y se tenga un
sistema pensional en lnea con la visin
de competitividad del pas.
En el captulo Tecnologas
de la Informacin y las
Comunicaciones (TIC) se
reconocen los avances que ha hecho
el pas en cuanto a cobertura de banda
ancha y acceso a telefona mvil, pero
queda como gran reto la apropiabilidad
de estas TIC. Adems, se hace referencia
a cmo las TIC pueden apoyar la instrumentacin de la agenda de competitividad del pas en temas como educacin,
justicia y salud. Por otro lado, adems de
resaltar la importancia de una agenda
vertical para abordar los cuellos de botella que limitan el desarrollo del sector
TIC, se insiste en la necesidad de arti-
sigue siendo bajo frente a estndares internacionales. El IVA contina con un gran
nmero de exenciones y exclusiones que
no tienen mayor justificacin tcnica. En
materia de tributos locales tambin existen muchos problemas. Una de las recomendaciones al respecto es la necesidad
de desplegar un esfuerzo desde el nivel
nacional para fortalecer las capacidades
institucionales de las entidades territoriales en materia de gestin fiscal.
introduccin
19
8.
20
Por ejemplo, brechas de capital humano (captulo Educacin), necesidades de logstica especfica (captulo IT&L), agendas de CTeI particulares
(captulo CTeI), desarrollo del sector TIC y su apoyo a dems apuestas productivas del pas (captulo TIC), abordaje de barreras no arancelarias para
la oferta exportable (captulo Poltica Comercial), entre otros.
9.
Referencias
1
Consejo Privado de Competitividad y Universidad del Rosario. (2013). ndice Departamental de Competitividad 2013. Bogot,
D.C.: Consejo Privado de Competitividad y
Universidad del Rosario.
Para ms detalle, ver Consejo Privado de Competitividad y Universidad del Rosario (2013).
slo para lo que resta del actual Gobierno en los diferentes captulos se podr
encontrar una serie de acciones que se
podran llevar a cabo durante 2014, sino
que se convierta en insumo para la definicin del programa del prximo Gobierno
que comenzar en agosto de 2014.
Lo anterior en la medida en que en
los prximos aos el pas va a necesitar una profundizacin de su agenda de
competitividad si no quiere ver en riesgo su potencial de crecimiento. Si bien
este INC no aborda todos los elementos
que pudiera tener una agenda de competitividad, s constituye una buena base
para definir la agenda de competitividad
que deber implementar el pas durante
los prximos cuatro aos. Adicionalmente, junto con su ndice Departamental de
Competitividad, este INC deber tambin
dar luces a los actores pblicos y privados del nivel local, en la medida en que
ellos tienen una responsabilidad ineludible con la competitividad del pas.
introduccin
21
Educacin
19
mxico
65
colombia
60
turqua
46
85
costa rica
33
per
86
72
brasil
89
chile
38
49
surfrica
argentina
Formacin para el Trabajo y Educacin Superior. Puesto entre 148 pases (donde 1 indica el pas con mejor formacin).
Fuente: WEF (2013).
malasia
El acceso a una educacin pertinente y de calidad es indispensable para reducir la desigualdad, incrementar la productividad laboral y transformar el aparato productivo de un pas.
Existe amplia evidencia de la correlacin entre el nivel educativo de la poblacin y el crecimiento econmico de un pas1.
Colombia ha hecho esfuerzos importantes
por mejorar el acceso a la educacin, al igual
que su calidad y su pertinencia. Sin embargo,
todava existen grandes retos, especialmente si se tiene en cuenta que el pas ocupa el
puesto 98 en el pilar de Educacin Primaria
y Salud luego de perder 13 posiciones y
el puesto 60 en el de Educacin Superior y
Formacin para el Trabajo, entre 148 pases,
segn el ms reciente Reporte Global de
Competitividad 2013-2014 del Foro Econmico Mundial (WEF, por su sigla en ingls). La
situacin es an ms preocupante si se mira
el Anuario de Competitividad Mundial del Institute for Management Development (IMD),
en el que entre 60 pases, el pas ocupa el
puesto 58 en el pilar de Educacin2.
Con esto en mente, el pas ha fijado
una serie de acciones en materia de educacin dentro de su Agenda Nacional de
Competitividad (ANC), lanzada por el presidente de la Repblica en julio de 2012.
La ANC incluye 16 acciones orientadas a
mejorar cobertura, calidad y pertinencia
de la educacin. A pesar de estos compromisos, el cuadro 2 muestra la existencia
de importantes rezagos en el estado de
avance de estas acciones.
1.
2.
3.
Diagnstico y avances
primera infancia
Posiblemente uno de los pocos puntos en
los que coinciden la economa, la sociologa,
la neurociencia, la pediatra, la pedagoga y
la medicina es en que la inversin en primera infancia es la ms importante y la ms
rentable desde los puntos de vista individual y social (Vargas, 2009). En Colombia,
la Ley 1098 de 2006 estableci las normas
para la atencin integral de la infancia y la
adolescencia en Colombia. A partir de ella,
se cre el Programa de Atencin Integral a
la Primera Infancia del Ministerio de Educacin Nacional (Mineducacin), que desde
comienzos de este gobierno pas a ser par-
Ver, por ejemplo, Hanushek & Wmann (2007); (Stevens & Weale, 2003) y Barrera-Osorio et al. (2012).
Este pilar incluye indicadores de gasto pblico, cobertura, calidad y pertinencia de la educacin, entre otras.
Estos datos incluyen informacin de los programas del ICBF, Mineducacin y Entes Territoriales.
3.000.000
3
.82
57
2 '4
09
7
25
.
52
2 '4
.8
47
2
.79
44
6
.78
43
2 '4
2 '4
2 '4
2.500.000
educacin
2.000.000
1.500.000
00
1'2
.0
00
00
1.5
97
1
83
00
9.
58
0
29
6.4
56
1.000.000
6.
73
Cobertura
500.000
Poblacin 0-5 aos pobre y vulnerable
752.161
739.831
566.429
2014
2013
(mayo)
87
%
90
%
100%
90%
%
71
80%
%
67
%
63
70%
%
60
2012
2011
2010
60%
50%
%
38
40%
%
33
2012
30%
20%
10%
Superior
Media
Secundaria
Primaria
0%
Preescolar
Nota: La cobertura de Educacin Superior es una cobertura bruta y se calcula como el total de la matrcula
sobre la poblacin entre 17-21 aos.
Fuente: Mineducacin.
%
42
%
41
2007
25
2.000.000
1.800.000
1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
Sena TyT
800.000
IES TyT
600.000
Pregrado Universitario
400.000
200.000
cobertura
El acceso a la educacin es indispensable
para impulsar la movilidad social y disminuir la desigualdad. El grfico 2 muestra
las coberturas netas por nivel educativo
en 2007 y 2012. Salvo en el caso de educacin primaria, en todos los niveles se
ha venido aumentando la cobertura. A
pesar de esto, la cobertura en preescolar sigue siendo baja, en la medida en que
4.
26
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
0
Fuente: Mineducacin, Sistema Nacional de Instituciones de Educacin Superior (SNIES).
Los datos de cobertura de Unesco representan la matrcula en todos los niveles universitarios, incluidos doctorados y maestras, para una base de
poblacin de 17-26 aos. Sobre esta base, en 2009 Colombia presentaba una cobertura en educacin superior de 37%.
8.
9.
10.
11.
calidad
La calidad de la educacin bsica y media, medida por los resultados en las
pruebas internacionales PISA 20098 y
PIRLS 20119 (grficos 4 y 5, respectivamente), presenta un panorama desalentador. Aunque en ambas pruebas los
estudiantes colombianos han ido mejorando frente aos anteriores, siguen presentando unos de los peores resultados
entre los pases participantes. En PISA,
a Colombia le faltara mejorar en las tres
pruebas para situarse delante de Chile,
Uruguay y Mxico, mientras en PIRLS
5.
6.
7.
educacin
27
550
500
450
Lectura
Matemticas
Ciencia
400
350
Per (63)
Argentina (58)
Brasil (53)
Colombia (52)
Mxico (48)
Uruguay (47)
Chile (44)
Turqua (31)
300
1%
9%
28
%
% avanzado
%
28
% alto
% intermedio
% muy bajo
%
34
28
% bajo
Grfico 6.% de Matriculados en Educacin Superior en Colombia, segn puntaje en examen de Estado (ICFES o Saber 11), 1998-2012.
45%
%
42
42
42
42
42
42
42
40%
%
39
%
38
35%
%
32
%
32
30
%
%
29
30
27
%
29
%
30%
28
%
%
29
19
%
20
%
26
%
25%
20%
Alto
Medio
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
Fuente: Mineducacin, Sistema de Prevencin y Anlisis a la Desercin en las Instituciones de Educacin Superior (SPADIES).
Nota: Se toma la clasificacin Bajo, Medio y Alto tal y como es reportada por el
Ministerio de Educacin - SPADIES.
15%
Bajo
29
12.
30
13.
QS 2012/2013
ARWU 2012
QS 2012/2013
SCImago 2013
Top 400 en el
mundo
Top 500 en el
mundo
Top 100 en
Latinoamrica
Top 200 en
Iberoamrica
11
11
10
10
Malasia
Brasil
28
28
69
69
Argentina
19
19
18
18
Surfrica
22
33
Chile
13
13
13
13
Mxico
14
14
21
21
Colombia
12
Turqua
00
11
Per
Pas
y los resultados revelan que, en comparacin con programas similares, los estudiantes del SENA obtienen un puntaje
promedio menor en las competencias genricas12 (ICFES, 2013). Actualmente el
SENA trabaja en el diseo de currculos
para reforzar la enseanza de competencias bsicas, algo que hasta el momento
no se contemplaba como prioritario.
Por ltimo, vale la pena reconocer
que el Gobierno ha dado pasos para promover y hacer seguimiento a la educacin superior en las diferentes regiones
del pas, a travs del programa Travesas
por la Educacin Superior y el ndice de
progreso de la educacin superior, que
Las tres pruebas que han presentado los estudiantes del SENA hasta el momento se han hecho de manera voluntaria. Los resultados son ilustrativos, aunque no son estadsticamente representativos.
Para mayor detalle ver Consejo Privado de Competitividad y Universidad del Rosario (2013).
14.
15.
del sistema educativo. A 2013 se ha logrado capacitar cerca de 60.000 educadores en ms de 4.300 establecimientos
educativos (Mineducacin, 2013). Como
estrategias privadas en este sentido, se
destacan algunas iniciativas como Ensea por Colombia, que ofrece un riguroso modelo de seleccin y formacin de
docentes, y el programa de Rectores Lderes Transformadores de la Fundacin
Empresarios por la Educacin, que plantea acompaamiento y capacitacin a
rectores para garantizar la formacin de
competencias bsicas y ciudadanas.
La ANC tambin da prioridad a la promocin de las carreras de Licenciaturas entre los jvenes. Para incentivar la
demanda por estos programas y atraer
mejores bachilleres, el Mineducacin en
alianza con el Icetex ha creado una lnea
de crdito condonable para estudiantes
de bajos recursos.
Por ltimo, la ANC propone el acceso equitativo a la Cultura Escrita en los
municipios y departamentos, a travs
del Plan Nacional de Lectura y Escritura.
Aunque se ha avanzado en la formacin
de docentes y directores que contempla
el plan (en alianza con el Programa Todos
a Aprender), todava es necesario garantizar su implementacin en el aula y desarrollar acciones complementarias como
el uso de las TIC en educacin.
educacin
31
Grfico 7. Clasificacin de estudiantes matriculados en programas de Educacin Superior en las pruebas Saber 11, segn rea de conocimiento, 2012.
42
45%
43
%
43
%
44
46
46
50%
39
%
40%
34
%
35
%
37
%
38
%
38
%
39
%
41
%
42
Los programas de Ciencias de la Educacin concentran estudiantes con los resultados ms bajos en
las Pruebas Saber 11 y atraen a muy pocos con buenos resultados
31
%
35%
24
%
26
%
28
%
30%
20
%
20
%
25%
15
%
17
%
20%
13
%
15%
10%
Bajo
32
Medio
Ingeniera, arquitectura,
urbanismo y afines
Bellas artes
Ciencias de la salud
Ciencias sociales
y humanas
Economa, administracin,
contadura y afines
0%
Ciencias de la educacin
5%
Alto
pertinencia
16.
Estos convenios buscan responder a las necesidades de capital humano especficas para las empresas y garantizan empleo a los aprendices.
educacin
33
47
%
50%
45%
%
39
37
%
40%
35%
%
29
30%
25%
15
%
13
%
20%
15%
Demanda (trabajadores)
9%
10%
Oferta (graduados)
5%
0%
2%
2%
1%
5%
34
17.
nivel mnimo para considerar que una persona domina el idioma (Snchez, 2012).
La ANC incluye algunas estrategias
de bilingismo, a travs de la formacin
de profesores (donde participan slo 150
docentes), la definicin de un documento
Conpes de bilingismo que an no despega, y la masificacin de un programa
formacin virtual que no cuenta con las
licencias de los cursos.
Finalmente, se destaca la iniciativa ispeak, coordinada desde el PTP, que
permite no slo que las personas certifiquen sus competencias en ingls de manera gratuita, sino tambin que ingresen
a una base de datos consultada por empresas nacionales y extranjeras en busca
de candidatos para empleos. Adems, en
Doctorado
Maestra
Especializacin
Pregrado
Tecnlogo
Tcnico
0%
Cuadro 2. Avances de la Agenda Nacional de Competitividad en materia de Educacin (primer semestre 2013).
Accin ANC
Alianzas Estratgicas
para aumentar oferta de
programas TyT
Cultura Escrita
Beneficiar las sedes educativas oficiales con el programa Plan Nacional de Lectura y Escritura.
Accin
Grupo
Comentarios CPC
educacin
Grupo de acciones
Mejoramiento de la
Calidad de los Docentes
y Administracin de
Centros Educativos
Implementacin de la
estrategia de Gestin del
Capital Humano (Conpes
3674 de 2010)
Bilingismo
Sin avances
y/o retrasos significativos
Avance satisfactorio
Accin terminada
35
Recomendaciones
primera infancia
36
cobertura educativa
Si bien existen retrasos de cobertura en
varios niveles, preocupa particularmente
el rezago en materia de formacin TyT, en la
medida en que las necesidades de expandir
cobertura se enfrentan a una posicin dominante del SENA, contra cuya gratuidad es
difcil competir. Por esta razn, y en lnea
con lo que plantea la OCDE en la reciente
evaluacin que hizo de la Educacin Su-
calidad
Es necesario desarrollar una estrategia
integral para atraer mejor capital humano
a la carrera docente, que incluya tanto incentivos salariales como no-salariales. Por
el lado salarial, la estrategia debera incluir
una mejor remuneracin salarial para los
docentes que se vinculen a ella, adems de
la creacin de bonos por desempeo, medido entre otros a partir del desempeo de
los estudiantes en las pruebas Saber.
Por el lado no-salarial, es clave disear e implementar una agresiva estrategia
meditica para cambiar la percepcin que
tiene la sociedad sobre la carrera docente,
al estilo de lo que se ha hecho en Brasil
a travs de la campaa de medios Todo
buen comienzo tiene un profesor o lo que
se hizo en Inglaterra, donde a travs de un
esfuerzo meditico contundente se cambi la percepcin del profesor en menos de
cinco aos (McKinsey & Company, 2007).
Por otro lado, es hora de que el pas
tome la decisin poltica de evaluar a todos sus maestros. Se debe acelerar la
implementacin de un proceso de evaluacin de desempeo que cobije al 100%
de docentes del pas. La evaluacin universal permitir que se puedan tomar acciones remediales, en caso de encontrar
deficiencias, y que se pueda premiar con
los bonos por desempeo a aquellos que
obtengan resultados sobresalientes.
Dada la baja calidad de los programas
de licenciaturas que no estn ayudando
a nivelar el dbil capital humano que les
est llegando, se debe crear un mecanismo de control que permita identificar e inhabilitar la continuidad de programas de
baja calidad. En vista de que el Registro
Calificado actual no es un mecanismo suficientemente confiable para garantizar la
calidad de los programas, se propone que
el Mineducacin reevalu los parmetros
de este para que se tenga un mayor nivel de exigencia al otorgarlo. Esta revisin
debe empezar por programas que hoy estn formando los futuros docentes del
pertinencia de la educacin
Los avances del pas en materia de cierre
de brechas de capital humano han sido ms
bien tmidos. Por tanto, en el caso del Conpes de Gestin del Recurso Humano, ser
clave que el Gobierno eleve su importancia
al ms alto nivel, en la medida en que actualmente es la poltica ms importante
que tiene el pas sobre la mesa en materia
de cierre de brechas de capital humano. Si
bien no se puede esperar que el Conpes
resuelva el problema de brechas de capital
humano por s solo, un Marco Nacional de
Cualificaciones como el que contempla el
Conpes s se deber convertir en la Piedra
de Roseta que permita articular a los diferentes actores, de manera que la formacin
se ajuste de manera ms fcil a las cambiantes necesidades laborales del pas.
En este sentido, y dada la dificultad en
articulacin interinstitucional que ha puesto
de manifiesto la implementacin del Conpes,
se recomienda que el pas d los pasos hacia
la creacin de una agencia que tenga como
nicas funciones la construccin y la gestin
de dicho Marco; al estilo de las que coordinan
estos temas en pases como Nueva Zelan-
Este programa busca emular la experiencia del programa en Brasil Todos pela Educaao, a travs del cual se estableci un compromiso de todos
los actores relevantes de la sociedad (estudiantes, profesores, Gobierno, sector privado, medios, padres de familia, etc.) para poner el tema de la
educacin como el principal tema de la agenda en este pas, incluida una campaa meditica agresiva. Como parte del compromiso se estableci
una serie de metas puntuales, a las cuales les vienen haciendo seguimiento todos los actores.
18.
educacin
pas. Adems, se debe fortalecer el sistema de calidad, de tal forma que el proceso
de obtencin del registro se haga de manera ms expedita y genere menores distorsiones. Igualmente, se debe incentivar la
acreditacin de alta calidad de programas
de este tipo, a travs del otorgamiento de
crditos o recursos de cofinanciacin.
Por otro lado, la mayor disponibilidad
de TIC en manos de los estudiantes requiere de un maestro preparado para capitalizar dicha situacin. De esta manera, se
hace necesaria una poltica de TIC en educacin que sea liderada por el Mineducacin, como en otros pases, y no slo sea
impulsada por el MinTIC, como ha ocurrido
hasta el momento. El liderazgo del Mineducacin se hace particularmente importante, ya que una poltica de TIC en educacin
implica una transformacin de los contenidos de los currculos, del perfil y el papel
del maestro y de la calidad misma de la
educacin (Fontdevila, 2012).
Las estrategias de TIC en educacin
debern incentivar la adquisicin de
equipos y contenidos digitales. En este
sentido, por ejemplo, se debe ajustar el
Decreto 1860 de 1994, de manera que se
permita que las inversiones en TIC se puedan incluir como parte de los cobros acadmicos que hacen los colegios privados.
Por ltimo, en Colombia hace falta la
implementacin de una estrategia masiva
que permita situar la educacin en el centro de la agenda pblica. A pesar de que en
2012 hubo avances importantes del programa liderado por Empresarios por la
Educacin y acompaado por el Consejo
Privado de Competitividad, Un pas uni-
37
38
No.
Recomendacin
Plazo
Principales responsables
Mediano
Plazo
Mediano
Alcaldas y Gobernaciones.
Mediano
Plazo
Mediano
Crear un fondo para la financiacin de estudiantes (becas) en programas TyT en los que compitan IES pblicas
y privadas y SENA y permitir que los codeudores sean
personas jurdicas y naturales. Permitir que aprendices
en empresas sean de IES pblicas y privadas tambin,
sin necesidad de autorizacin del SENA.
Icetex - Mineducacin.
Corto
Plazo
Corto
Mineducacin.
Largo
Plazo
Largo
Mineducacin - Conaces.
Mediano
Plazo
Mediano
Mineducacin.
Mediano
Plazo
Mediano
Sector Privado
(ExE - CPC).
Corto Plazo
Corto
Mineducacin.
Mediano
Plazo
Mediano
Cigerh.
Mediano
Plazo
Mediano
Disear un documento gua para las Comisiones Regionales de Competitividad que les d lnea sobre el trabajo
a realizar para el cierre de brechas de capital humano
para las apuestas productivas de los departamentos.
Adicionalmente, se deben desarrollar varios pilotos de
este tipo de trabajo.
Mincomercio.
to sin publicar.
2021: Cmo la nueva geografa del talento
mano. Oxford.
stats.uis.unesco.org/unesco/ReportFol-
vado de Competitividad.
D.C.: El Espectador.
ders/ReportFolders.aspx
26 Vargas, J. E. (2009). La Infancia...Un
Asunto Pblico?. Santo Domingo: Unicef.
lombia. REDTT.
21 Rodrguez, C., Snchez, F., & Mrquez, J.
Referencias
Fontdevila, P.A. (2012). Digital Inclutar Igualdad Program Between 2012 and
educacin
39
Salud
26
77
mxico
63
colombia
turqua
37
malasia
72
costa rica
51
per
76
74
brasil
107
chile
48
53
surfrica
uruguay
Tasa de mortalidad infantil (entre 0 y 12 meses) por cada 1.000 nacimientos, 2011. Puesto entre 148 pases (donde 1 indica el pas con menor tasa de mortalidad).
Fuente: WEF (2013).
La buena condicin de salud de la poblacin es determinante en la productividad laboral de un pas y, por consiguiente, en su competitividad. Aunque la productividad laboral
depende de diversos factores1, la evidencia emprica ha
demostrado que la salud de los trabajadores juega un papel
fundamental en esta. Varios estudios han demostrado que
trabajadores con mayores riesgos en salud y con estilos de
vida menos balanceados como inactividad fsica, estrs,
colesterol elevado, entre otros registran menores niveles
de productividad en sus trabajos (Boles et al., 2004).
Colombia se ha caracterizado por tener
una productividad laboral bastante baja.
En 2012, luego de Brasil, ocup el ltimo
lugar en relacin con pases de referencia
(grfico 1). Esto implica que si el pas quiere alcanzar la meta propuesta para 2032 de
convertirse en el tercer pas ms competitivo de Amrica Latina, una de las reas en
las que deber centrar sus esfuerzos es en
contar con un sistema de salud que permita
garantizar una poblacin sana.
La Ley 100 de 1993 ha permitido alcanzar logros importantes en materia de
salud. Por ejemplo, la cobertura registr
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Como por ejemplo: la educacin de los trabajadores, los avances de la ciencia y sus aplicaciones, la organizacin de los procesos productivos, la
eficiencia de los mercados, la infraestructura, el transporte y la logstica, entre otros.
Mientras en 1990 31,4% de la poblacin estaba cubierto, en 2012 esta proporcin fue superior a 91%. Fuentes: Santa Mara (2008), Ministerio de
Salud y Proteccin Social y DANE.
Pas de representar 44% del gasto total en salud en 1993, a 14% en 2011. Fuente: Ministerio de Salud y Proteccin Social.
La afiliacin en salud en el 20% ms pobre de la poblacin pas de 4,3% en 1993 a 87% en 2011. Fuente: Ministerio de Salud y Proteccin Social.
Ley Estatutaria No. 209 de 2013 Senado y 267 de 2013 Cmara.
Proyecto de Ley No. 210 de 2013 Senado.
70.000
35
60.000
30
50.000
25
40.000
20
30.000
15
20.000
10
10.000
salud
Diagnstico y avances
acceso y calidad
en la prestacin de los servicios
7.
8.
Brasil
Colombia
Per
Venezuela
Chile
Mxico
Argentina
un sistema basado en una agresiva competencia entre proveedores y libre eleccin por parte de los usuarios, a partir de
la calidad para administrar y prestar servicios de salud, donde la promocin de la
salud y la prevencin de enfermedades jugaran un papel fundamental. Sin embargo, el SGSSS se ha centrado en la solucin
de enfermedades de alta complejidad, con
escasa capacidad en prevencin y promocin, y con costos muy altos.
En variables en las que se esperaba
un impacto positivo de la Ley 100, como
la valoracin subjetiva de salud y el nmero de citas preventivas, los resultados no
han sido los mejores. De acuerdo con la Encuesta de Calificacin de los Servicios de
Turqua
43
30
300
150
200
150
Pases de referencia
Colombia
92
100
50
16
20
25
29
29
40
50
56
67
Turqua
Chile
Malasia
Uruguay
Costa Rica
Mxico
Brasil
Per
180
17
0
Colombia
Surfrica
Tasa de mortalidad
13
0
13
0
160
140
60
40
20
2010
2005
0
2000
1995
44
100
80
1990
92
10
0
120
11.
12.
13.
14.
15.
Falta de incentivos
para mejorar la calidad
Bajo el esquema de la Ley 100 se esperaba
que las EPS se enfocaran en la gestin del
riesgo en salud. En la medida en que exista
un pago fijo por afiliado llamado Unidad de
Pago por Capitacin (UPC), se supona que
estas entidades, mediante actividades de
promocin y prevencin, deban disminuir
el riesgo de enfermedad en sus afiliados a
travs de la contratacin de Instituciones
Prestadoras de Salud (IPS) que garantizaran
la calidad. El objetivo era reducir los costos
de atencin al paciente y generar buenos resultados en salud. Sin embargo, esto no es
lo que ha sucedido, principalmente porque
los incentivos no fueron los suficientes para
inducir este comportamiento.
Ms an, el grado de competencia
que esperaba generar la Ley 100 a partir de remunerar a las EPS con la UPC
y su traduccin en materia de calidad
del servicio no se han dado. De hecho,
se ha comprobado el abuso de posicin
dominante por parte de algunas EPS.
En agosto de 2011, la Superintendencia
de Industria y Comercio (SIC) hall tres
acuerdos anticompetitivos cometidos en
torno a la Asociacin Colombiana de Em-
Integracin vertical
Si bien la Ley 100 no permiti explcitamente la integracin vertical en el sector
salud, dej abierta la posibilidad de hacerlo, al autorizar mediante el artculo 177,
que el Instituto de Seguro Social (ISS)
pudiera continuar con su funcionamiento
de EPS con su propia red de IPS. Posteriormente, la Ley 1122 de 2007 intent
controlar la integracin vertical, al limitar
la contratacin entre EPS y sus propias
IPS al 30%. No obstante lo anterior, de
acuerdo con expertos del sector salud, la
integracin vertical hoy es muy superior
a este lmite que fij la Ley.
Aunque desde el punto de vista econmico la integracin vertical podra traer
Mientras en 1990 de cada 100.000 nios que nacan, moran 170 mujeres, en 2010 esta cifra se redujo a 92.
De acuerdo con el Banco Mundial, mientras en 1965 de cada 1.000 nios menores de cinco aos moran 118, en 2011 slo moran 18. Vale la
pena resaltar que esta reduccin no se debe exclusivamente al progreso del SGSSS, sino que es tambin resultado de la mejor infraestructura y de
la provisin de mejores servicios durante los ltimos 50 aos, as como de los progresos en los programas de atencin a la primera financia.
En 2011, en Colombia de cada 1.000 nios menores de cinco aos moran 17,7, mientras en otros pases de Latinoamrica esta cifra llega a ser
menos de la mitad por ejemplo, en Cuba y Chile esta tasa fue de 5,8 y 8,7, respectivamente. Fuente: Banco Mundial.
Para mayor detalle, ver Minsalud (2013 b).
Hasta que la EPS reciba la ltima compensacin, no libera al usuario, lo que impide que este se afilie nuevamente al RS. Para mayor detalle, ver
Minsalud (2013 b).
Resolucin 10958 de 2011.
Para mayor detalle, ver Minsalud (2013 b).
9.
10.
salud
45
16.
17.
18.
19.
20.
da en que incentiva a que las EPS contraten ms caro con su propia red o compren
medicamentos ms costosos.
Poltica clientelista
La injerencia de la poltica clientelista ha
permeado varias instituciones del sector
salud, lo que ha terminado afectando la
calidad de los servicios y ha generado
un efecto negativo sobre la legitimidad
y confianza del SGSSS. El Sistema se ha
prestado como botn burocrtico del clientelismo16, incluidos los entes de control
del orden nacional y regional, lo que ha redundado en la debilidad de la capacidad de
inspeccin, vigilancia y control del sector.
Esta situacin no slo se ha traducido en problemas en la calidad del servicio, sino que ha trado efectos negativos
sobre la sostenibilidad del Sistema. Se ha
comprobado que algunas EPS han registrado sobrecostos en los medicamentos
y desviacin de recursos a otras actividades. As mismo, el crecimiento en los
recobros de lo que se hablar ms adelante no slo se debe a la financiacin
de medicamentos y a prestaciones no cobijadas en el POS, sino tambin a prcticas corruptas por parte de algunas EPS e
IPS, como por ejemplo la de generar doble
facturacin por paciente.
Heterogeneidad en la capacidad
de gestin en salud
Las diferencias a nivel territorial son evidentes en materia de resultados en salud.
La evolucin de la composicin entre afiliados del RC y del RS pone en tela de juicio la sostenibilidad del Sistema
salud
89
,7%
100%
90%
80%
,7%
69
70%
50%
46
,4
%
,8
51
53
,
6%
60%
40%
,3
30
30%
20%
Afiliados RS
Afiliados RC
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
0%
Cobertura
(afiliados / poblacin total)
10%
47
82
,
0%
4,5
80%
4,0
70%
3,5
60%
3,0
2,
4
2,5
2,
50%
Grfico 4. Nmero de reclamaciones al
Fosyga y gastos por recobros del No POS.
%
,9
47
40%
2,0
30%
1,5
Porcentaje de CTC
20%
10%
sostenibilidad financiera
23.
2011
2010
2009
2008
2007
2006
21.
22.
48
0
2005
0%
Fuente: Fosyga. Clculos: Ministerio de Salud y
Proteccin Social.
1,0
0,5
0,1
Porcentaje de Tutelas
18
,0
90%
,1
52
Recobros
La existencia de dos regmenes diferentes
en salud (RC y RS) con hasta hace poco
distintos grados de cobertura, conjugado
26.
27.
28.
29.
30.
31.
Costos de transaccin
Adems de lo anterior, el esquema de financiamiento del SGSSS con sus mltiples fuen-
24.
25.
salud
49
32.
33.
34.
35.
36.
37.
50
competitividad de la cadena
Una forma alternativa de ver la relacin entre salud y competitividad es considerar el
sector salud como un sector ms del aparato productivo. Es claro que la crisis de la
salud en el pas es, en parte, atribuible a
la misma falta de competitividad en la cadena, la cual se debe a diversos factores,
entre los que se encuentran los abordados
hasta el momento en el captulo.
Sin embargo, hay factores intrnsecos a la funcin de produccin de la salud
que explican la falta de competitividad de
este sector. Por ejemplo, la baja calidad de
algunos profesionales del sector salud37.
En 2012, de acuerdo con las pruebas SaberPro del ICFES, las carreras relacionadas con el sector salud con excepcin
de Medicina obtuvieron un puntaje inferior al promedio nacional en todas las
reas evaluadas (grfico 5).
La contribucin que realizan los empleados pertenecientes al RC equivale al 4% de sus ingresos y los aportes que hacen los empleadores por los
trabajadores que ganan ms de 10 salarios mnimos equivalen al 8,5% del 70% de los salarios de estos ltimos.
El Gobierno tambin realiza aportes autnomos para ampliar la cobertura del RS y para pagar a las IPS. As mismo, transfiere otros recursos para fortalecer la red de urgencias de los hospitales pblicos.
El recaudo de las cotizaciones representa aproximadamente $14 billones y con la Reforma Tributaria se espera que se reduzcan a $8 billones. La
administracin de este proceso, que es delegado a las EPS, se vuelve dispendiosa y costosa.
Para mayor detalle, ver Minsalud (2013 b).
Ibd.
Vale la pena anotar que as como existen grandes deficiencias en el capital humano en este sector, tambin se da el caso de muchos mdicos y enfermeras colombianos que son reconocidos a nivel internacional por su alta calidad y buena preparacin y que ha llevado a su migracin hacia otros pases.
A excepcin de Medicina, las carreras relacionadas con el sector salud obtuvieron un puntaje inferior
al promedio nacional en todas las reas evaluadas
salud
11,5
11,0
0
10
,
10
,
10
,1
10
,1
10,5
10,0
11,1
10,6
10,5
10,4
10,1 10,0
9,9
9,8
9,8
9,8
9,8
9,6
9,6
9,5
9,5
9,5
9,7
9,7
9,7
9,5
9,5
9,0
Razonamiento
cuantitativo
Lectura crtica
Ingls
Escritura
Fuente: ICFES. Clculos Consejo
Privado de Competitividad.
Medicina
Enfermera
Salud-tecnolgico
Salud-tcnico
Promedio nacional
8,5
51
Cuadro 1. Avances de la Agenda Nacional de Competitividad en materia de Salud (primer semestre 2013).
Grupo de acciones
Accin ANC
38.
39.
Grupo
52
Accin
Sin avances
y /o retrasos significativos
Avance satisfactorio
Accin terminada
no requieren de una interaccin fsica entre mdicos y pacientes, razn por la cual
la atencin mdica remota podra ayudar
a descongestionar los centros mdicos y
beneficiar a los pacientes que realmente necesitan ser atendidos. En la misma lnea, el
pas tiene muchos rezagos en materia de
digitalizacin de historias clnicas y, en general, de utilizacin de plataformas tecnolgicas para soportar la administracin del
Sistema de Salud. Por ello, el MinTIC, dando
respuesta a lo estipulado en la Ley 1419 de
201038 y en la Ley 1438 de 201139, cre el
Nodo de Innovacin en Salud, mediante el
cual defini una agenda estratgica para el
sector, dando prioridad a seis reas de accin: i) normatividad, ii) infraestructura de
soporte, iii) acceso a la salud, iv) sistemas
de informacin de pacientes, v) garantas
de seguridad para el paciente y vi) educa-
41.
Recomendaciones
Si bien el Congreso ya aprob una Ley Estatutaria que regula el derecho constitucional
a la salud, esta no es suficiente para resolver los problemas del actual Sistema. Es necesario seguir avanzando, ya sea mediante
la aprobacin de una Ley Ordinaria que redefina el ordenamiento y el funcionamiento
del Sistema de Salud, o buscando la manera
de redefinirlos mediante reglamentacin y
Decretos. Cualquiera que sea el camino, es
fundamental que exista una relacin armnica y slida con la Ley Estatutaria.
Las recomendaciones que siguen a
continuacin estn encaminadas a contribuir a la discusin del Proyecto de Ley Ordinaria, que al momento de cierre de este
captulo ya haba sido aprobado por el Se-
calidad en la prestacin
de los servicios de salud
El esquema de salud en el pas ha sido ms
curativo que preventivo, lo que hace necesario alinear los incentivos de todos los
actores alrededor de mejores resultados
en salud para los pacientes. Se requiere
enfocar los esfuerzos de las EPS o de los
nuevos gestores de servicios de salud
en caso de aprobarse el Proyecto de Ley en
la Cmara40 en la promocin de la salud,
la prevencin de enfermedades y la calidad
del servicio. Para esto es fundamental generar nuevos incentivos en esa direccin.
Una alternativa es modificar el clculo de la
UPC y sujetarla al cumplimiento de este tipo
de variables. Para esto, se podra dividir en
dos partes el clculo de la UPC: una fija, que
le reconocera a cada EPS o gestor por
afiliado; y una variable, que dependera del
cumplimiento en indicadores de promocin,
prevencin, calidad del servicio, entre otros.
Si bien una propuesta parecida fue hecha
por el Gobierno cuando present el Proyecto
de Ley, esta ya fue eliminada41.
Cualesquiera que sean los incentivos
para generar mejores resultados en salud,
es importante darlos a conocer a los afiliados. Lo anterior permitira a estos exigir un
nivel de servicio adecuado o, en su defecto,
trasladarse a otras EPS. Esto estimulara la
competencia dentro del sector y garantizara la libre eleccin. Ms an, se recomienda
El Proyecto de Ley ya aprobado en el Senado acaba con las EPS y define un nuevo sistema de incentivos a la gestin del riesgo en salud a cargo
de los gestores de servicios de salud. Este nuevo esquema de gestin est basado en resultados y acceso efectivo a los servicios, lo que elimina
la responsabilidad del recaudo y la administracin directa de recursos.
Se debe reconocer que en el Proyecto de Ley an existen obligaciones no tan vinculantes que permitiran generar estmulos en este sentido.
Por un lado, est la obligacin para los gestores de realizar rendicin de cuentas sobre su desempeo en el cumplimiento de metas de cobertura,
resultados, calidad en el servicio, gestin del riesgo financiero y en salud. Por otro lado, el Proyecto sujeta la asignacin de los excedentes de los
gestores a los resultados en salud.
40.
salud
53
42.
43.
54
sostenibilidad financiera
En cuanto al problema de informalidad
que generan los altos costos laborales
no salariales y que redunda en un RS demasiado grande, se recomienda seguir
reduciendo estos costos (ver captulos
Mercado Laboral y Formalizacin Sistema Tributario). Adicionalmente, con el
fin de ajustar el Sisbn a la poblacin que
le corresponde, se sugiere establecer un
comit tcnico conformado por funcionarios de la DIAN, el DNP y los Ministerios
de Salud, de Trabajo y Educacin con el
propsito de depurar la base de datos, de
manera que este beneficio slo aplique a
las personas que realmente lo necesitan.
Respecto al problema de los recobros, es fundamental que se realice la actualizacin del POS de manera peridica y
constante. Adicionalmente, se recomienda
redefinir su cobertura a partir de una combinacin de prioridades en materia de salud pblica y de exclusiones explcitas43. As
Con respecto a este aspecto, es infortunada la aprobacin por parte del Senado de la propuesta del Proyecto de Ley relacionada con el nombramiento
de los gerentes de los hospitales pblicos por parte de la autoridad nacional o regional competente.De acuerdo con el Proyecto, esta entidad estar encargada de afiliar, recaudar, administrar y girar los recursos destinados al pago de servicios de salud.
El Gobierno, en el Proyecto de Ley, ha planteado una nueva estructura al plan de beneficios, la cual incorpora una lista de exclusiones explcitas de
servicios y tecnologas.
45.
46.
mejorar la competitividad
de la cadena
El sector salud necesita una agenda de
transformacin productiva que le permita
incrementar su competitividad y ofrecer
servicios de calidad. En este sentido, y
de acuerdo con Porter y Lee (2013), una
agenda de competitividad del sector debe
tener como principal meta incrementar el
valor para los pacientes, entendindose
por este la obtencin de los mejores resultados posibles en salud con respecto
al costo pagado por conseguirlos.
Esta agenda debe comprender las
relaciones comerciales entre los actores del Sistema46; la formacin de capital humano relevante; los cambios
regulatorios que se necesiten; los requerimientos de infraestructura especfica; las agendas de ciencia, tecnologa
e innovacin requeridas por el sector; la
adopcin de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (ver captulo
TIC); la implementacin de medidas para
De acuerdo con las disposiciones ya aprobadas, esta entidad estar encargada de afiliar, recaudar, administrar y girar los recursos destinados al
pago de servicios de salud.
Minsalud estima que la inversin inicial para poner en funcionamiento Salud Ma es de $18.000 millones. En el corto plazo proyecta una reduccin superior a
50%, lo que implica que los costos anuales seran alrededor de $55.000 millones, frente a los actuales: $118.000 millones.
Productores de insumos, comercializadores y distribuidores de insumos, prestadores de servicios de salud y entidades que actan como terceros pagadores.
44.
salud
55
Cuadro 2. Resumen: Principales recomendaciones en materia de Salud (no incluidas en el proyecto de Ley de reforma a la salud).
Lo mnimo a realizar
antes de agosto de 2014
Principales
responsables
No.
Recomendacin
Plazo
Mediano
Mediano
Minsalud.
Mediano
Mediano
Minsalud.
Mediano
Mediano
Minsalud.
Mediano
Mediano
Minsalud.
Mediano
Mediano
Minsalud.
Mediano
Mediano
56
otras disposiciones
Nacional de Planeacin.
McKinsey & Company. (2009). Desarrollando sectores de clase mundial en Colombia. Bogot, D.C.: Ministerio de Comercio,
Comunicaciones.
14 Porter, M., & Lee, T. (2013). Providers must
ciones". Bogot.
12 Minsalud. (2013). Proyecto de Ley "por
salud
Referencias
57
Pensiones
32,8%
colombia
86,3%
85,7%
chile
brasil
uruguay
57,2%
90,4%
argentina
1.
2.
3.
4.
El Gobierno nacional, en cabeza del Ministerio de Trabajo, ha anunciado la presentacin al Congreso de un proyecto de
reforma pensional que aborde estas tres
deficiencias del sistema. Mediante un
Nuevo Modelo de Proteccin para la Vejez,
el proyecto busca que todos los trabajadores, formales e informales, cuenten al
llegar a la edad de jubilacin con un ingreso, bien sea mediante una pensin o un
apoyo parcial del Estado.
A continuacin se presenta un diagnstico sobre la situacin del sistema
pensional en Colombia, destacando sus
cuellos de botella, los avances y la propuesta de reforma del Gobierno. Posteriormente se hacen recomendaciones
para el mejoramiento de la cobertura, la
equidad y la sostenibilidad del sistema.
Diagnstico y avances
cobertura
El Sistema General de Pensiones (SGP)
actual est compuesto por dos regmenes1: el Rgimen de Prima Media (RPM)2
y el Rgimen de Ahorro Individual con
Solidaridad (RAIS)3. Segn informacin
de la Superintendencia Financiera, a noviembre de 2012, existan 22,8 millones
de trabajadores participando en el mercado laboral colombiano, de los cuales
17,2 millones se encuentran afiliados en
alguno de los dos regmenes del SGP (6,5
millones al RPM y 10,7 millones al RAIS).
No obstante, del total de afiliados nicamente 7,7 millones cotizan activamente4
(dos millones en el RPM y 5,7 millones
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
Segn informacin de Mintrabajo, de los 5,3 millones de colombianos en edad de pensionarse, nicamente 1,6 millones cuentan con una pensin.
Segn Mintrabajo, el promedio de cotizacin es de 10,3 aos para vidas laborales de 25 aos (1.300 semanas).
Artculo 48 de la Constitucin Poltica Colombiana y Ley 100 de 1993.
En ningn caso el ingreso base de cotizacin podra ser inferior a un Salario Mnimo Legal Mensual Vigente (SMLMV). Cumplidas ciertas condiciones, una pensin mnima no puede ser inferior a un SMLMV.
Segn Mintrabajo, el 57,5% de los ocupados ganan un salario mnimo o menos. La mayora de ellos (78%) en las zonas rurales del pas.
El salario mnimo en Colombia es el 60% del producto interno bruto per cpita mensual, superior al de Argentina, equivalente al 45%; Chile, al 38%;
Brasil, al 31%, y Mxico, al 20% (Mintrabajo, 2013).
Fueron creados por el Acto Legislativo 01 de 2005. El Decreto No. 604 de abril de 2013 reglamenta el acceso y la operacin del mecanismo de
BEPS. Su administracin est a cargo de Colpensiones.
El valor del subsidio es entre $40.000 y $75.000 mensuales. Su fuente de financiamiento es el Fondo de Solidaridad Pensional (Ley 1328 de 2009).
Decreto 604 de 2013, por el cual se reglamentan el acceso y la operacin del Servicio Social Complementario de Beneficios Econmicos Peridicos (BEPS).
En particular, este esquema apuntara a cubrir a trabajadores informales o que devengan menos de un salario mnimo.
El esquema est basado en un ahorro individual flexible, en cuanta y periodicidad, con un tope anual, permitiendo perodos en los que no se realicen ahorros.
5.
6.
7.
8.
pensiones
61
2,
AI
nes S
30 0 M
% d il
el lon
to
tal es
de
RP
M
illo
M
R
5,0 total de
del
47%
De los 17,2 millones de trabajadores afiliados en alguno de los dos regmenes del SGP, se estima
que solamente 2 millones lograrn pensionarse
Total afiliados
17,2 millones
4,5
53 5,7
%d
el Mil
tot
l
al one
de
RA s
IS
illon
70%
es
del t
otal
de R
PM
62
RAIS
Cotizantes activos
Cotizantes inactivos
RPM
Cotizantes activos
Cotizantes inactivos
equidad
16.
17.
18.
siendo uno de los pases con mayor coeficiente Gini18 del mundo.
La reestructuracin del SGP, incluida
en la propuesta del Gobierno, contempla
un esquema de complementariedad entre
los dos regmenes, RPM y RAIS, para eliminar los problemas de inequidad del actual
sistema. En dicho esquema los cotizantes
efectuaran simultneamente aportes al
RPM y al RAIS. Al RPM llegaran todas las
cotizaciones sobre el primer salario mnimo y, por lo tanto, garantizaran pensiones equivalentes al salario mnimo, con
un subsidio fijo del Estado para todos los
afiliados con hasta 10 SMMLV de pensin.
Las cotizaciones por encima del primer salario mnimo se ahorraran en el
RAIS y no recibiran subsidio, lo que elimina los altos subsidios otorgados a las
pensiones de mayor valor en el RPM. Lo
anterior conducira a que afiliados con el
mismo historial de cotizacin reciban la
misma pensin, elimina la actual inequidad y acaba con el incentivo de trasladarse de un rgimen a otro.
Sin embargo, dicha reestructuracin
podra reducir la cobertura pensional, ya
que al obligar a todos los trabajadores a
cotizar su primer salario al RPM, condicionara su acceso a pensin a los criterios
de este rgimen, los cuales, segn Asofondos (2013), son mucho ms restrictivos que los del RAIS.
sostenibilidad financiera
Los incentivos al traslado de rgimen para
los afiliados del RAIS en virtud de que
en el RPM reciben mesadas pensionales
De hecho, en los casos en que se cumplan ciertas condiciones, las personas podrn sumar los beneficios de Colombia Mayor con los BEPS.
Ley 1580 de 2012.
El coeficiente de Gini es un ndice de desigualdad de la poblacin, medido a travs de la distribucin del ingreso de sus miembros. Mientras ms
cercano sea a 1, la poblacin es ms desigual.
pensiones
63
el sistema de pensiones
actual genera inequidades
significativas
Cotizacin o ahorro
Subsidio
64
$87,6 millones
$428,3 millones
en el momento, en la medida en que la cobertura es muy baja. Por tanto, de acuerdo con esta visin, el equilibrio financiero
se genera a costa de una baja cobertura;
en otras palabras, el sistema es sostenible porque son pocos los trabajadores que
se pensionan.
An as, existen preocupaciones con
relacin al tamao del pasivo pensional.
Mientras el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) lo estim en 116 % del PIB en
2005 lo que corresponde a 89% en trminos del PIB de 2013, un reciente estudio
de ANIF (2013) lo estima en 144% del PIB.
Por tanto, inquieta la tendencia creciente del
pasivo pensional que denotan proyecciones
realizadas con 8 aos de diferencia.
Adicionalmente, Sin embargo, los
egresos del SGP son significativamente
mayores a sus ingresos, lo que hace necesario destinar fondos del Presupuesto
22.
Recomendaciones
La coyuntura poltica hace poco probable que una reforma al esquema pen-
cobertura
El Gobierno debe asegurar mecanismos
para que todos los colombianos en
edad de recibir una pensin tengan disponible un ingreso suficiente para alcanzar un nivel de vida digno, tal como
se establece en el marco general de la
Ley 100, donde se contempla la existencia de un pilar solidario. Este debe
ser uno de los principios de cualquier
modelo de proteccin a la vejez que se
proponga. En esta lnea, se recomienda
la adopcin de un sistema de varios pilares22, donde se separe la funcin de
ahorro del rol redistributivo.
El primero de ellos sera un pilar solidario, focalizado hacia la poblacin ms
19.
20.
21.
el monto de recursos requeridos para garantizar una pensin a travs del tiempo y,
por consiguiente, el valor de la renta mensual que debera recibir quien se pensione
bajo esta modalidad. Esto en la medida en
que el aumento del SMLMV es imposible de
modelar y proyectar, ya que, adems de la
inflacin, el ajuste involucra un componente poltico muy significativo.
En materia de avance, cabe resaltar la
sentencia19 de la Corte Constitucional sobre
las pensiones millonarias para congresistas
y magistrados, la cual sigue la recomendacin del CPC de limitar las altas pensiones
que se otorgan en el RPM al mximo permitido por la Ley. La Corte estableci que
a partir del primero de julio de 2013 no se
pagarn mesadas pensionales superiores
a los 25 SMMLV20 a servidores pblicos,
dando cumplimiento al Acto Legislativo 01
de 2005. Segn Minhacienda, con la sentencia, unas 1.171 pensiones superiores a
25 salarios mnimos se reducirn al nuevo
tope mximo, lo que le representa al Estado
un ahorro anual de $72.000 millones. Estos
recursos sern destinados al programa Colombia Mayor, para aumentar el beneficio a
ms de 70.000 ancianos. Ms all del ahorro que esta medida haya podido generar, la
sentencia de la Corte es una seal positiva
no slo de un Estado que apunta a tener un
esquema pensional financieramente sostenible, sino de una sociedad que est decidida a romper con los focos de desigualdad.
pensiones
General de la Nacin para el pago de pensiones del RPM. Para 2014, por ejemplo, se
destinar la suma de $40,6 billones, aproximadamente 6% del PIB, segn el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, para
atender nicamente las pensiones de un
poco ms de 1,6 millones de personas.
Si a lo anterior se suma el crecimiento
de las pensiones por la aplicacin del rgimen de transicin especial para la Rama
Judicial, la Procuradura, la Contralora, la
Defensora, la Fiscala y Medicina Legal, que
segn clculos de la Direccin General de
Regulacin Econmica de la Seguridad Social (2011, 7 de mayo) de Minhacienda
pueden tener un costo actuarial adicional
de entre 2,2% y 3,8% del PIB, la suma requerida se incrementa sustancialmente.
De acuerdo con estimaciones del
DNP, el gasto pblico en pensiones presentar una tendencia decreciente una
vez finalice el rgimen de transicin de
la Ley 100 de 1993; y llegar a niveles
de 0,8% del PIB en 2060. En comparacin
con otros pases, el gasto pensional en
Colombia como porcentaje del PIB ha sido
bajo y tendra tendencia decreciente, a diferencia de pases europeos en donde el
gasto aumenta (grfico 3). Sin embargo,
de nuevo, este impacto est asociado a la
baja cobertura del SGP, por lo que es claro
que cualquier intento por mejorar esta implicar un mayor costo y esfuerzo fiscal.
Otro de los problemas que dificultan la
estabilidad financiera del SGP es la obligacin de ajustar las pensiones bajo la modalidad de rentas vitalicias con el incremento
del salario mnimo. En Colombia, esta obligacin genera incertidumbre al calcular
65
14
,0
15
15
,7%
,4
%
18%
13
,1
El bajo impacto del pasivo pensional colombiano sobre las cuentas fiscales, en comparacin con otros
pases, se explica en buena medida por la baja cobertura del sistema colombiano
12%
,1
10
9,
9%
10%
%
7,9
8%
6%
9%
4,
%
1,2
66
1,0
Italia
Portugal
Grecia
Espaa
2050
2045
2040
2035
2030
2025
2020
2015
2010
2007
2006
2005
2004
2000
1995
0%
1990
4%
Colombia
Recomendacin
Plazo
Lo mnimo a realizar
antes de agosto de 2014
Principales
responsables
Corto
Adoptar un sistema de varios pilares que busque incrementar sustancialmente la cobertura de proteccin a
la vejez.
Mediano
Corto
Mediano
Ministerio de Trabajo.
Eliminar los subsidios para las pensiones altas y concentrarlos exclusivamente sobre las pensiones bajas y
el pilar solidario.
Mediano
Ministerio de Trabajo.
Mediano
Ministerio de Trabajo.
Ministerio de Trabajo.
pensiones
No.
67
equidad
Es importante que cualquier proyecto de
reforma al SGP elimine las inequidades
que existen actualmente para aquellas
personas que hacen parte del pilar de
ahorro individual obligatorio. En primer
lugar, se debe eliminar cualquier diferencial que exista entre pertenecer al RPM y
al RAIS. De esa manera se estaran eliminando los incentivos que existen actualmente para trasladarse al RPM, dados
los altos subsidios que reciben quienes
pertenecen a este. Esto no slo corregira los incentivos de traslado, sino que
eliminara la inequidad que puede existir al tener beneficios pensionales diferentes para trabajadores con la misma
historia laboral.
En segundo lugar, una reforma al
sistema pensional debe eliminar el hecho de que los mayores subsidios estn
concentrados en las pensiones ms altas. En este sentido, y para lograr un
esquema con mayor progresividad que
ayude a disminuir los niveles de desigualdad del pas, se recomienda que
los subsidios slo estn concentrados
sobre las pensiones bajas. Por tanto, los
subsidios no se deben otorgar por igual
hasta cierto nivel de salario para todos
los beneficiarios por ejemplo, para el
primer salario mnimo de todos los pensionados, como sugiere la propuesta del
Gobierno, sino focalizarse sobre cierto
rango de pensiones bajas por ejemplo,
hasta pensiones de dos salarios mnimos. Ms an, la distribucin de este
subsidio al interior de este rango debe
ser progresiva, siendo ms generosa
con las pensiones menores y reducindose a cero para las pensiones por encima del umbral de dos salarios.
Al definir la cantidad de subsidio
para esta poblacin objetivo dentro del
pilar de ahorro obligatorio, es importante tener en cuenta la magnitud de subsidios que estara recibiendo la poblacin
bajo el pilar solidario. En la medida en
que a travs de una reforma se procurara apuntar a mejorar los niveles de progresividad del sistema, es clave que los
subsidios que reciba la poblacin bajo
este ltimo pilar sean mayores a aquellos recibidos por la poblacin bajo el pilar de ahorro obligatorio.
sostenibilidad
Se recomienda que una futura reforma
pensional contemple la modificacin de
parmetros, de modo que los requisitos de edad y nmero de semanas de
cotizacin por ejemplo se ajusten de
manera dinmica en concordancia con
el aumento en la esperanza de vida. En
este sentido, se podra considerar la propuesta de ANIF (2013) de incrementar la
edad de pensin en dos aos y reducir
las tasas de reemplazo de niveles del
65%-80% a 45%-50%.
Por otro lado, en la medida en que la
obligacin de actualizar pensiones se ha
basado principalmente en el incremento
del SMLMV lo que hace imposible calcular actuarialmente la renta mensual que
debera recibir una persona bajo renta vitalicia, es clave reglamentar el artculo
45 de la Ley 1328 de 2009, el cual faculta
al Gobierno para cubrir el riesgo del incremento de las rentas vitalicias con base en
el aumento del SMMLV, en caso de que dicho incremento sea superior a la inflacin
para el respectivo ao.
Por ltimo, no se considera adecuada la propuesta del Gobierno de que los
ahorros pensionales hasta el primer salario mnimo bajo lo que sera el nuevo
RPM sean administrados por Colpensiones, en la medida en que esto cons-
Mintrabajo. (2013). Nuevo modelo de proteccin para la vejez. Bogot, D.C.: Ministerio de Trabajo.
pensiones
Referencias
1
69
mercado laboral
y Formalizacin
78
87
mxico
130
colombia
turqua
25
113
costa rica
53
per
48
92
brasil
116
chile
surfrica
45
Eficiencia del Mercado Laboral. Puesto entre 148 pases (donde 1 indica el pas con mayor eficiencia).
Fuente: WEF (2013).
malasia
El buen funcionamiento del mercado laboral es un elemento fundamental para la competitividad de un pas. Una
alta tasa de desempleo refleja ineficiencia en la asignacin del factor trabajo, mientras la informalidad es a la vez
causa y resultado de una baja productividad. Por un lado,
la informalidad impacta negativamente la productividad
en la medida en que las empresas informales tienen menores posibilidades de acceder a financiacin y menos
propensin a crecer, por miedo a ser detectadas. Al mismo
tiempo, la competencia desleal que representa la informalidad genera desincentivos para que las empresas formales decidan invertir e innovar. Por el otro, un bajo nivel de
productividad impide a su vez la formalizacin, ya que no
les permite a las empresas cumplir las obligaciones legales que impone la formalidad.
Colombia muestra sntomas de un mercado laboral con ineficiencias que impactan su competitividad, al tener una tasa
de desempleo superior a 10% y una tasa
de informalidad entre 50% y 70%1. Estas
ineficiencias son sntomas de una serie
de inflexibilidades que siguen aquejando
el mercado laboral colombiano. De acuerdo con McMillan y Rodrik (2011), estas
rigideces en el mercado laboral son de las
1.
72
de nuevos empleos (ver cuadro 1). Tambin cabe destacar el lanzamiento en 2013
del Plan de Impulso al Empleo y la Productividad (PIPE), una poltica anticclica de
corto plazo para dar un empujn a la economa, que incluye esfuerzos para incentivar la creacin de empleo en los sectores
de construccin e infraestructura. Por ltimo, se resalta la reduccin de costos laborales no salariales a travs de la reciente
Vara dependiendo de la definicin de informalidad que se utilice. Ver Informe Nacional de Competitividad 2012-2013. Las ltimas mediciones del DANE la
sitan en 49,59%, un hecho de amplia relevancia, pues desde mediados de los 90 no se observaba una tasa de formalidad mayor a la de informalidad.
30%
2%
,
25
25%
20%
Pases de referencia
15%
2%
9,
%
,4
10
Colombia
10%
8%
6,
5%
6,
5%
5,
3%
5,
8
4,
%
3,
5%
3%
3,
0%
3,
5%
Diagnstico y avances
2.
El promedio anual de la tasa de desempleo a julio de 2013 fue del 10%, segn datos del DANE.
Surfrica
Colombia
Turqua
Per
Chile
Brasil
Ecuador
Mxico
Guatemala
Malasia
0%
73
18%
9.000
16%
8.000
14%
7.000
12%
6.000
10%
5.000
8%
4.000
6%
3.000
4%
2.000
2%
1.000
0%
% Tasa de desempleo
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2000
2003
2002
% Crecimiento PIB
2001
80%
%
,8
68
70%
8%
,
56
%
,2
54
60%
50%
5%
30%
20%
10%
Per
Colombia
Mxico
Brasil
Uruguay
Costa Rica
0%
Surfrica*
Turqua*
%
,4
38
,
35
6%
,7%
32
40%
%
,6
30
74
Colombia
,
33
Pases de referencia
Es clara la relacin entre informalidad y productividad: los sectores con mayores niveles de informalidad son precisamente aquellos con bajas productividades
%
10
0
100%
76
%
90%
69
%
80%
58
%
60
%
70%
60%
38
%
38
%
50%
%
30
32
%
40%
30%
11
%
9%
11
%
10
%
13
%
20%
1%
5%
10%
Explotacin
de minas y canteras
Establecimientos
financieros, seguros, actividades inmobiliarias y
servicios a las empresas
Actividades de servicios
sociales, comunales
y personales
Industrias
manufactureras
Construccin
Transporte, almacenamiento y
comunicaciones
Fuente: Consejo Privado de Competitividad, con base en DANE GEIH y Cuentas Nacionales Trimestrales.
Nota: La productividad laboral relativa es la productividad laboral de cada sector como porcentaje de la
productividad laboral del sector de Explotacin de minas y canteras (la ms alta). Los datos se calculan
para el primer trimestre de 2012.
Comercio, reparacin,
restaurantes y hoteles
0%
Tasa de Informalidad
Productividad Laboral Relativa
75
76
3.
4.
5.
6.
7.
salario mnimo
El Premio Nobel de Economa en 2010,
Christopher Pissarides, recientemente
45%
%
41
40%
%
29
%
27
30%
25%
%
19
Pases de referencia
%
16
20%
%
14
%
13
%
14
Colombia
35%
15%
10%
4%
4%
5%
Fuente: Banco Mundial - K4D, Knowledge
Assessment Methodology 2012.
Nota: El indicador da cuenta de los impuestos
laborales y las contribuciones obligatorias que
pagan las empresas, como porcentaje de las
utilidades comerciales.
Brasil
Colombia
Mxico
Turqua
Malasia
Guatemala
Ecuador
Surfrica
Chile
0%
60%
%
53
%
51
%
44
44
50%
%
40
40%
%
33
%
33
30%
20%
Colombia
10%
Per
Colombia
Brasil*
Chile*
Turqua
Uruguay
Mxico
Sudfrica
0%
%
18
Pases de referencia
77
otras inflexibilidades
laborales
Ms all de los altos CLNS y salario mnimo, existen otros costos de transaccin
asociados a la contratacin y el despido
de trabajadores. En cuanto a la contratacin, el Banco Mundial calcula dos ndices en los cuales Colombia presenta
buenos resultados (ver grfico 8). El
primero, el ndice de Dificultad de Contratacin, mide la flexibilidad o no de
los esquemas de contratacin8.
En contrava a este desempeo de
Colombia, en el Congreso se estaban discutiendo tres proyectos de Ley denominados Anti-PIPE que terminaban
reduciendo las flexibilidades en la contratacin: el Proyecto de Ley 81 de 2012,
el Proyecto de Ley 184 de 2012 y el Pro-
8.
9.
78
2014). Esquemas como este se han utilizado en pases como Holanda y Gran
Bretaa, al incrementar la vinculacin
al empleo formal, particularmente en
lo que respecta la poblacin joven y de
adultos mayores. Infortunadamente, el
proyecto de Ley de cotizacin por das
fue presentado ante el Congreso a finales de 2012 para un primer debate y desde entonces se ha intentado programar
sin xitopara un segundo debate.
La ANC incluy, adems, una serie de acciones enfocadas en reducir
los trmites administrativos y crear
mecanismos de transicin del sector
informal al formal. La reduccin de trmites contempla la unificacin de los
sistemas de afiliacin y cotizacin a la
seguridad social. Sin embargo, esta accin no ha avanzado lo suficientemente rpido y se contina dando prrroga
a su puesta en marcha a travs de varios decretos. Por otra parte, aunque la
ANC propona la implementacin de una
Red de Inclusin a la Economa Formal
(RIE), con el fin de disminuir las barreras a la formalidad y promover el paso
gradual de la informalidad a la formalidad, esta no fue incluida dentro de
la Reforma Tributaria, y el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico (Minhacienda) ha solicitado que se retire de la
agenda, lo cual es inadmisible.
Otra de las reas donde existe espacio para mejora tiene que ver con el
despido de personal. El grfico 9 muestra que en Colombia los costos de despido medidos como el nmero de
semanas de salario que en promedio
Este indicador se construye teniendo en cuenta la aplicabilidad de contratos de trmino fijo o tercerizacin y los incentivos a la contratacin de
aprendices o primer empleo.
Un incremento en la exigencia en nmero de aprendices sin mejorar la relevancia y la calidad de la formacin cuando en la actualidad muchas
empresas prefieren pagar la multa por la falta de pertinencia y calidad en los aprendices hubiese sido un retroceso.
La mayora de departamentos del pas se encuentra en clara desventaja, al no poder fijar salarios
mnimos por debajo del nivel nacional
200%
180%
Grfico 7. Salario Mnimo como porcentaje del PIB per cpita departamental, 2011.
160%
140%
120%
100%
80%
60%
%
51
40%
Vaups
Guaina
Guaviare
Amazonas
Sucre
Nario
Cauca
Caquet
Vichada
Crdoba
Choc
Magdalena
Quindo
Norte de Santander
Caldas
La Guajira
Tolima
Risaralda
Atlntico
Putumayo
Huila
Bolvar
Cundinamarca
Antioquia
Cesar
Boyac
Bogot D.C.
Santander
Meta
Arauca
Casanare
0%
20%
Promedio nacional
Fuente: DANE - GEIH.
79
90%
80%
70%
60%
50%
40%
ndice de dificultad de contratacin
30%
ndice de rigidez de horarios
20%
0%
10%
0%
0%
Brasil
100
95
Surfrica
Mxico
Uruguay
Chile
Turqua
Malasia
Colombia
0%
91
75
80
59
60
52
52
Colombia
20
Turqua
Malasia
Colombia
Mxico
Chile
Brasil
Uruguay
Costa Rica
0
Surfrica
46
31
29
24
80
40
Pases de referencia
11.
La movilidad laboral se refiere a la capacidad de asignacin del factor trabajo en diferentes sectores o lugares geogrficos.
Las barreras a la movilidad son de los
factores que limitan el acceso al mercado
laboral formal Galvis (2011)10.
Existen condiciones que facilitan
o limitan dicha movilidad, entre ellos la
existencia de estndares claros en la definicin de competencias y funciones
(OIT, 2009). La oferta de certificacin de
competencias laborales est conformada
por el SENA y cuatro empresas privadas
acreditadas por el Organismo Nacional
de Acreditacin de Competencias, a travs de los cuales se pueden certificar a
la fecha cerca de 2.300 competencias
que ya estn normalizadas. Sin embargo, la capacidad de respuesta del SENA y
las entidades acreditadas es baja, ya que
incluso con una cobertura de la demanda
menor al 10% de la potencial, el sistema
no est logrando evacuar con suficiente
prontitud las solicitudes (DNP - Econometra - S.E.I., 2012).
Para abordar esto, el Conpes 3674 de
2010 plantea, dentro de la estrategia de
gestin del recurso humano, el fortalecimiento del Sistema de Certificacin de
Competencias Laborales y la creacin de
un Marco Nacional de Cualificaciones. Sin
embargo, los avances en la implementacin de este Conpes son precarios (ver
captulo de Educacin).
Por otro lado, las migraciones, tanto aquellas de ndole rural-urbana, como
aquellas de carcter internacional, presentan un gran reto en materia de movilidad laboral y su capacidad de insercin.
En Colombia, las primeras se han visto particularmente aceleradas debido al
desplazamiento forzoso, producto del
conflicto armado (Snchez, 2008). En
particular, la poblacin desplazada que
llega a las zonas urbanas se ve afectada
dadas las diferencias entre las competencias laborales que demandan el campo y
la ciudad (Ibez et al., 2011).
El pas ha dado pasos importantes
para abordar esta problemtica. Se destaca la Poltica de Generacin de Ingresos11
para la poblacin en situacin de pobreza extrema y/o desplazamiento (PPED),
plasmada en el documento Conpes 3616
de 2009. Sin embargo, las evaluaciones que se han hecho a esta poltica dejan entrever por lo menos tres grandes
fallas (Castaeda, 2013; Nez et al.,
2011). La primera es la predileccin de
parte de los beneficiarios por la lnea de
emprendimiento (versus empleo), que ha
resultado mayoritariamente en emprendimientos de subsistencia, de carcter
informal. En segundo lugar, la incapacidad de ubicar a las personas como consecuencia de unos sistemas de informacin
sin suficiente capacidad, incluso para el
otorgamiento de becas e incentivos. Por
ltimo, las tasas de cobertura de los programas de formacin para el trabajo son
bajas (cercanas a 5%). Esto se debe, principalmente, a la ausencia de competencias mnimas (i.e. lectura y escritura) de
la PPED (Castaeda, 2011).
Otros factores relevantes desde la perspectiva estructuralista son la baja diversificacin de la economa (ver captulo de Poltica de Cambio Estructural) y los bajos niveles de inversin e innovacin en el sector privado (ver captulo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin).
Dicha poltica cobija una poblacin de alrededor de 350.000 personas de un total de 1,2 millones de familias catalogadas como poblacin en situacin de extrema pobreza o desplazamiento. Se destacan el acuerdo de voluntades firmado en julio de 2013 por varias entidades y el Programa de
Transformacin Productiva (PTP) para crear vnculos directos entre la PPED y el sector productivo para la formacin pertinente y el empleo.
10.
barreras a la movilidad
81
En cuanto al tema de migracin internacional, se resaltan los esfuerzos plasmados en la ANC por atraer capital humano
del extranjero requerido por el sector
productivo. Esta estrategia se divide en
dos acciones, una enfocada en atraer
capital humano extranjero, a travs de
la flexibilizacin y la simplificacin de
requisitos y procedimientos para la obtencin de visas de trabajo, y otra que
plantea una poltica integral migratoria
que pretende identificar y vincular colombianos residentes en el exterior con
el desarrollo del pas.
La primera de estas culmin con
la expedicin del Decreto 834 de 2013,
que entr en vigencia en junio del mismo ao y que modifica los tipos de visa
y simplifica los requerimientos para su
obtencin. La segunda se traduce en la
realizacin de un diagnstico de las barreras al empleo por parte de la dispora colombiana, la inclusin del tema
migratorio en los planes de empleo locales y la articulacin de los buscadores de empleo con el Servicio Pblico
de Empleo del Mintrabajo.
Por otro lado, cabe destacar que en
convenio con el Instituto de Investigacin
para el Desarrollo (IRD), de Francia, y la
Unin Europea, se ha creado tambin el
Observatorio de las Disporas Calificadas
(MICAL), como un sistema de informacin y georreferenciacin que contribu-
12.
13.
14.
15.
16.
17.
82
Cuadro 1. Avances de la Agenda Nacional de Competitividad en materia de Mercado Laboral y Formalizacin (primer semestre 2013).
Reduccin de
inflexibilidades en
el mercado laboral
Accin ANC
Accin
Grupo
Comentario CPC
Grupo de acciones
Avanzar en la integracin de los sistemas de afiliacin y cotizacin a la seguridad social, a travs del Sistema de Registro nico
de Afiliados al Sistema de Proteccin Social - AFILIATE.
Disminucin de
trmites y barreras
a la formalizacin
laboral y empresarial
Promover la implementacin de la Red de Inclusin a la Economa
Formal (RIE): Fortalecer el desarrollo del aplicativo para ingresar al
libro fiscal en lnea e incluir la RIE en la PILA.
Estrategias para
atraer capital
humano requerido
del extranjero
Flexibilizar y agilizar los requisitos y procedimientos para la
expedicin de visas de trabajo.
Sin avances
y/o retrasos significativos
Avance satisfactorio
Accin terminada
83
Recomendaciones
84
salario mnimo
otras inflexibilidades
laborales
Certificacin de competencias
laborales
Recomendacin
Plazo
Lo mnimo a realizar
antes de agosto de 2014
Principales
responsables
Largo
Hacer una evaluacin de impacto de las cajas de compensacin y encontrar alternativas a su financiacin.
Mediano
Ministerio de Trabajo.
Mediano
DNP.
Mediano
DIAN.
Corto
Ministerio de Trabajo.
Largo
Ministerio de Trabajo.
Mediano
Mejorar los sistemas de informacin para que no se desaprovechen oportunidades de formacin y vinculacin al
trabajo de la PPED.
DPS.
Ministerio de Relaciones
Exteriores.
Comisiones Regionales de
Competitividad.
Corto
Mediano
No.
85
18.
Migraciones
Es necesario mejorar la estrategia integral de atraccin de capital humano
residente en el exterior. Para esto, es
necesaria la colaboracin activa entre
migrantes, Gobierno y sector privado, lo
cual obliga a priorizar actores y sectores.
En el caso colombiano, esto implica necesariamente la articulacin de la poltica
de la Cancillera con iniciativas puntuales como el Programa de Transformacin
Productiva, las Rutas Competitivas de Innpulsa y las apuestas departamentales
que se trabajan a travs de las Comisiones Regionales de Competitividad.
Adicionalmente, se deben crear incentivos para atraer el capital humano
que el pas necesita y que no est generando internamente, independientemente de que sean extranjeros o colombianos
residentes en el exterior. En especial, Colombia debe aprovechar la dispora altamente calificada que se podra estar
generando desde pases desarrollados
con altsimas tasas de desempleo, como
Espaa o Italia (Hommes, 2012).
Referencias
1
Otras entidades como el SENA o MinTIC tambin pueden ser claves, dependiendo de los requerimientos del sector.
D.C.: Fedesarrollo.
La Repblica.
7
Interamericano de Desarrollo.
21 McMillan, M., & Rodrik, D. (2011). Globali-
11 Eslava, M., Haltiwanger, J., Kugler, A., & Kugler, M. (2012). The Effects of Regulations
and Business Cycles on Temporary Con-
nal de Colombia.
87
CIencia, tecnologa
e innovacin
17
35
mxico
74
61
panam
costa rica
50
turqua
colombia
25
36
per
122
55
brasil
39
chile
surfrica
43
Nivel de innovacin. Puesto entre 148 pases (donde 1 indica el pas con mayor nivel de innovacin).
Fuente: WEF (2013).
malasia
1.
2.
3.
4.
90
5.
Diagnstico y avances
Los principales indicadores de CTeI sealan que Colombia todava no ha dado el
salto contundente hacia una economa
basada en el conocimiento y la innovacin. La inversin en actividades de
ciencia, tecnologa e innovacin (ACTI)
y en Investigacin y Desarrollo (I+D)
Griliches (1979) y Hall y Jones (1999) presentan evidencia emprica en pases industrializados sobre el papel de la innovacin en el crecimiento
econmico. Crespi y Zuiga (2010) presentan evidencia emprica para seis pases latinoamericanos.
Para una mayor discusin sobre el proceso de cambio estructural, ver Consejo Privado de Competitividad (2012).
Las ACTI incluyen las siguientes actividades: i) administracin y otras actividades de apoyo, ii) apoyo a la formacin y capacitacin cientfica y tecnolgica, iii) servicios cientficos y tecnolgicos y iv) actividades de innovacin e I+D.
De acuerdo con datos de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnologa Iberoamericana e Interamericana, la inversin en ACTI en Amrica Latina creci 40 puntos bsicos al pasar de 0,69% en 2003 a 1,09% del PIB en 2010. Por su parte, la inversin en Colombia creci 15 puntos bsicos, al pasar de 0,35% a 0,5% del PIB en el mismo perodo.
Esta cifra no incluye los recursos del fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin del Sistema General de Regalas.
0,
45
%
050%
44
0,
%
045%
%
35
0,35%
ACTI
0,30%
I+D
0,25%
0,1
7%
8%
0,1
7%
0,1
4%
0,1
0,20%
0,15%
0,10%
0,05%
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
0,00%
4,0%
3,7
4%
040%
0,
%
47
0,
3,5%
3,0%
2,5%
Pases de referencia
2,0%
84
%
1,0%
0,1
4%
0,1
9%
0,
44
%
0,
47
%
0,
61
%
62
%
0,
0,
63
%
0,
0,
93
%
1,1
6%
1,5%
0,5%
Colombia
Per
Colombia
Chile
Mxico
Cuba
Argentina
Malasia
Turqua
Surfrica
Brasil
Corea
0,0%
Fuente: Red de Indicadores de Ciencia y Tecnologa Iberoamericana e Interamericana (RICYT) Banco Mundial,
The Jakarta Post y Battelle (2012).
91
6.
7.
8.
9.
10.
92
4%
4%
100%
90%
44
%
47
70%
Internacional
60%
Privado
50%
Pblico
80%
%
38
%
10
40%
52
%
%
48
%
52
30%
20%
10%
el coeficiente de invencin ha
crecido a una tasa de 33% anual
promedio desde 2007
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2004
2003
2005
0%
Fuente: Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnologa (2012).
1,6
1,3
1,4
1,4
1,2
1,0
1,0
0,7
0,
6
0,
0,8
0,
0,6
0,
0,4
0,2
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
0,0
2002
Fuente: Clculos Consejo Privado de Competitividad con datos del Observatorio Colombiano de
Ciencia y Tecnologa y Banco Mundial.
0,7
Coeficiente de invencin
93
3
19
0,
30
25
Pases de referencia
15
10
,
Colombia
10
1,2
1,3
1,3
1,7
5,
8,2
10
,
Turqua
Per
0,
6%
Colombia
Brasil
Chile
Malasia
Mxico
Surfrica
100%
4,6%
11,8%
33,8%
21,9%
9,2%
33,2%
5,1%
5,3%
80%
60%
57,1%
56,8%
60,6%
20%
2009-2010
2007-2008
94
2005-2006
0%
13.
14.
Para una mayor discusin al respecto ver Bitrn, Benavente y Maggi (2011) y Consejo Privado de Competitividad (2012).
El grupo de trabajo se constituy como un Comit Tcnico Mixto que le reporta al Comit Ejecutivo del Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin.
Las entidades que participan de este comit son: Colciencias, Presidencia de la Repblica, Departamento Nacional de Planeacin, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, SENA, Innpulsa, Confecmaras, el Programa de Transformacin Productiva y el Consejo Privado de Competitividad.
Para una mayor discusin sobre los beneficios tributarios ver Parra (2013, marzo) y Consejo Privado de Competitividad (2013).
Una de las responsabilidades ms importantes est incluida en el artculo 5, el cual establece que Colciencias es el organismo principal de la administracin pblica, rector del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTeI), encargado de formular, orientar, dirigir, coordinar,
ejecutar e implementar la poltica de Estado en la materia, en concordancia con los planes y programas de desarrollo.
11.
12.
95
1,1
8%
1,20%
1,00%
Grfico 7. Inversin como porcentaje del PIB de las locomotoras del Plan
Nacional de Desarrollo, 2012.
0,80%
0,60%
Porcentaje del PIB
0,
41
%
25
%
0,40%
0,1
1%
0,1
7%
0,1
8%
0,
la innovacin es la locomotora
que menos recursos de inversin recibe del presupuesto
general de la nacin
0,20%
15.
16.
17.
96
Ciencia, tecnologa
e innovacin
(sin regalas)
Ciencia, tecnologa
e innovacin
(con regalas)
Vivienda
Agricultura
Minas y energa
Transporte
0,00%
El presupuesto de inversin del Gobierno nacional de la locomotora de la infraestructura (sector transporte) es 11 veces superior, el de la locomotora minero-energtica (sector minas y energa) es cuatro veces superior, el de la locomotora agrcola es 2,4 veces superior y el de la locomotora
de la vivienda es 1,7 veces superior.
De acuerdo con el Decreto 1243 de 2012, el presupuesto para 2012 ascendi a $869.000 millones (de los cuales slo se comprometieron $446.595 millones al 2 de agosto de 2013). Para la vigencia 2013-2014, se estableci un presupuesto de $1,7 billones (Ley 1606 de 2012).
Teniendo en cuenta los recursos de regalas de la vigencia 2012 destinados a proyectos aprobados al 2 de agosto de 2013 ($446.595 millones),
el presupuesto de la locomotora de la infraestructura (sector transporte) es 6,9 veces superior, el de la locomotora minero-energtica (sector minas y energa) es 2,4 veces superior, el de la locomotora agrcola es 1,5 veces superior, y el de la locomotora de la vivienda es 1,1 veces superior.
Cuadro 1. Avances de la Agenda Nacional de Competitividad en materia de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (primer semestre 2013).
Fortalecer institucionalidad de
Ciencia, Tecnologa e
Innovacin
Mejorar capacidad
innovadora de las
regiones
Accin ANC
Reestructurar Colciencias de modo que pueda satisfacer las responsabilidades asociadas a su triple
funcionalidad (i. Depto. Administrativo, ii. Rector del
sector CyT, iii. Administrador y lder del SNCTeI), lo cual
incluye el fortalecimiento del Fondo Caldas.
Fortalecer los centros nacionales de Investigacin y Desarrollo (I+D): Estructurar proyectos de fortalecimiento
de centros de I+D mediante redes de conocimiento, que
incluyan recursos financieros, infraestructura, recursos
humanos, gestin de tecnologa y metodologas.
Accin
Grupo
Comentario CPC
El estado de avance de este grupo de acciones es insatisfactorio a juicio del CPC, debido a los retrasos significativos en
el proceso de reestructuracin de Colciencias. Para el CPC la
reestructuracin de Colciencias es una condicin necesaria
para una adecuada institucionalidad.
Colciencias abri la convocatoria 621 de 2013 con el fin de conformar un banco de propuestas elegibles para la creacin o fortalecimiento de oficinas de transferencia de resultados de investigacin.
Grupo
de acciones
41 entidades acadmicas y no acadmicas se han beneficiado de la convocatoria que busca fortalecer las capacidades en
identificacin, aceleracin y acompaamiento del Emprendimiento Dinmico Innovador. Por su parte, Innpulsa ha apoyado
146 iniciativas empresariales para la innovacin y el emprendimiento dinmico.
El SENA, a travs de dos convocatorias, aprob la cofinanciacin a 90 proyectos por un valor $15.644 millones.
Formular e implementar un Programa Piloto de Extensionismo Tecnolgico para Mipes a nivel de productos,
procesos u organizacin.
Se realizarn 91 eventos capacitando cerca de 2.819 personas a travs de la Academia de Propiedad Industrial - API.
Sin avances
y/o retrasos significativos
Avance satisfactorio
Accin terminada
Incrementar en 30% el nmero de beneficiarios de becas para formacin avanzada (Maestras y Doctorados).
97
18.
19.
20.
Recomendaciones
Las polticas pblicas que se adopten
en Colombia deben contribuir decididamente a que la CTeI sea un generador
significativo de crecimiento econmico, productividad y competitividad. Para
lograr ese objetivo de largo plazo, es
fundamental que los sectores privado
y pblico incrementen sus actividades
e inversiones relacionadas con CTeI.
Aunque el incremento de la inversin
pblica es necesario, el involucramiento del sector privado en actividades de
CTeI debe ser preponderante, pues es
prcticamente imposible que los esfuerzos pblicos reemplacen las iniciativas privadas en esta materia. Es decir,
Colombia no slo debe redoblar los esfuerzos para aumentar la inversin en
ACTI y en I+D como porcentaje del PIB,
sino asegurar que la mayora de estas
inversiones sea realizada por el sector
privado. Paralelamente, el Gobierno nacional y las entidades regionales deben
Se supone que la inversin en I+D mantiene su participacin promedio en la inversin en ACTI en la ltima dcada (38,3%).
Innpulsa (2013, abril).
Es importante sealar que Innpulsa tambin opera el Fondo de Modernizacin e Innovacin para las mipymes, el cual es un instrumento de cofinanciacin no reembolsable para apoyar programas, proyectos y actividades dirigidas a la innovacin de las mipymes. Los recursos de este fondo
provienen del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, as como del Ministerio de Tecnologas de Informacin y Comunicaciones. A la fecha de
publicacin de este informe, el Fondo haba beneficiado ms de 22.000 mipymes al aportar ms de $70.000 millones para el desarrollo de proyectos que fortalezcan los encadenamientos productivos y los procesos de modernizacin empresarial, entre otros objetivos.
institucionalidad
21.
22.
23.
Para el CPC, es deseable que la nueva estructura de Colciencias separe formalmente las reas encargadas de las actividades misionales de poltica
de aquellas reas operativas y de administracin de programas, para evitar conflictos de inters y asegurar que las actividades misionales no queden desatendidas ante necesidades operativas de corto plazo.
Colciencias es la entidad rectora del SNCTeI, mientras Presidencia de la Repblica, a travs de la Alta Consejera para la Gestin Pblica y Privada,
ejerce la coordinacin general del SNCeI.
El enfoque de smart specialization es una de las estrategias que pueden emplear los pases para incrementar la productividad y la sofisticacin de
sus economas. Para una discusin ms detallada el respecto, ver captulo Poltica de Cambio Estructural de este informe.
Aunque los avances del Comit Tcnico Mixto de Innovacin son valiosos, se
deben tomar medidas de mayor calado
para que el pas cuente con la institucionalidad adecuada.
Para el CPC, contar con un Colciencias
reestructurado y fortalecido, tanto a nivel de personal como de recursos financieros, es condicin necesaria para que
la implementacin de la poltica de CTeI
sea adecuada. Este fortalecimiento es
fundamental para que pueda ejercer su
papel como entidad rectora de la poltica
de CTeI y obtenga el suficiente peso especfico para liderar los procesos de articulacin y coordinacin que tanto necesita
el pas, en particular ahora cuando ejerce
un papel clave en la institucionalidad de
regalas para CTeI. Es preocupante que la
reestructuracin de Colciencias no haya
terminado despus de cuatro aos de haber sido aprobada la Ley 1286 de 2009.
En este contexto, el CPC recomienda que
se acelere este proceso, el cual termina
cuando se hagan las contrataciones necesarias de personal y se trasladen los
recursos financieros requeridos, para
que la entidad pueda cumplir tanto con
sus responsabilidades misionales de poltica, como con sus actividades operativas y administrativas21.
En cuanto al fortalecimiento de la articulacin institucional, en primer lugar
se debe lograr que el SNCTeI y el SNCeI
tengan objetivos estratgicos comunes
y sus actividades, dentro de su mbito,
contribuyan decidida y complementa-
promover la sofisticacin y la diversificacin productiva mediante la utilizacin de la CTeI para potenciar ventajas
competitivas tanto en nuevos sectores
como en los actuales.
En este contexto, esta seccin del captulo presenta recomendaciones del CPC
para que el pas acelere el trnsito hacia
una economa basada en el conocimiento
y la innovacin. Estas recomendaciones
estn agrupadas en dos dimensiones:
institucionalidad y capacidad de innovacin del pas. El cuadro 2 resume las principales recomendaciones del CPC.
99
con sus funciones misionales y los objetivos estratgicos definidos, potenciar sinergias y complementariedades, e
identificar nuevas demandas del sector
productivo, de los investigadores y de la
academia del pas. Si bien el pas cuenta con el Marco de Inversin en Ciencia,
Tecnologa e Innovacin como herramienta de programacin del gasto pblico en materia de CTeI, lo cierto es que
su alcance en la prctica se ha quedado corto para las necesidades del pas,
pues se ha concentrado en el tema presupuestal y ha dejado por fuera la definicin y la coordinacin de las prioridades
de inversin de cada entidad en CTeI24.
Por lo tanto, se recomienda que se fortalezca el alcance del Marco de Inversin
en CTeI, con el fin de incluir espacios de
coordinacin formales tendientes a definir los papeles, actividades y prioridades de inversin de cada institucin, de
manera que respondan adecuada y coherentemente a los objetivos estratgicos definidos. Un espacio natural para
realizar estas actividades de coordinacin es el SNCeI a travs de su Comit
Tcnico Mixto de Innovacin.
Los esfuerzos conjuntos de las entidades pblicas relacionados con la promocin de CTeI deben ser evaluados de
manera robusta y sistemtica, de manera que la oferta institucional se ajuste
y los recursos para CTeI se inviertan eficientemente. En la actualidad, cada entidad cuenta con su propia base de datos
de beneficiarios, y las evaluaciones de
impacto son espordicas y con alcances
limitados. Adicionalmente, la fragmenta-
24.
100
El Marco de Inversin en Ciencia, Tecnologa e Innovacin fue creado por el artculo 21 de la Ley 1286 de 2009, que dispone que el Departamento
Nacional de Planeacin, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y Colciencias, con el apoyo de las instituciones involucradas, elaborarn anualmente un marco de inversin en ciencia, tecnologa e innovacin concebido como una herramienta de programacin de mediano plazo del gasto
pblico de las entidades de Gobierno, considerando las restricciones fiscales.
De acuerdo con BID (2011), la baja contratacin de investigadores por parte del sector privado productivo se explica por una combinacin de factores, incluidos mecanismos inadecuados de insercin laboral, la orientacin hacia investigacin bsica, poca relevancia del conocimiento a las necesidades de la industria, y bajos incentivos a la movilidad.
25.
101
26.
27.
28.
29.
102
Mckinsey (2013, febrero). Para una mayor discusin, ver Hausmann (2013, julio).
Estos cupos hacen referencia a la inversin total de los proyectos. La reglamentacin actual (tasa de renta de 25% y un porcentaje de deduccin de 175%)
implica un beneficio neto de 19%. As, dichos cupos implican un esfuerzo fiscal de $190.000 millones para 2012 y de $323.000 millones para 2013.
Para una mayor discusin, ver Consejo Privado de Competitividad (2013).
Es importante sealar que la carga tributaria para las empresas qued inalterada, pues la reduccin del impuesto de la renta fue reemplazada con
el impuesto CREE de 8%.
Recomendacin
Plazo
Lo mnimo a realizar
antes de agosto de 2014
Principales
responsables
Corto
Decretos de estructura administrativa y planta de personal publicados, proceso de contratacin de personal en ejecucin.
Colciencias, Ministerio
de Hacienda y Crdito
Pblico.
Mediano
Documento conceptual con la definicin de objetivos consensuado entre el Comit Ejecutivo del Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin, el Consejo Asesor de Colciencias y Colciencias.
Mediano
Colciencias.
Mediano
Colciencias.
Largo
Departamento Nacional
de Planeacin, Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico.
Mediano
Colciencias.
Mediano
Versin beta de la aplicacin web con informacin de los instrumentos pblicos actualizada y con una herramienta que permita
comparar los diferentes instrumentos fcilmente.
Colciencias, Innpulsa.
Mediano
Innpulsa.
Mediano
No.
103
jo Privado de Competitividad.
Referencias
forecast.
fiscal de 2012.
19 Observatorio Colombiano de Ciencia y Tec-
tecnologa 2012.
de Desarrollo, 2010-2014.
Caso Colombiano.
ciembre de 2014.
9
sey Quarterly.
18 Minhacienda. Decreto 1243 de 2012. Por
Economics, 114(1).
15 Hausmann, R. (2013, julio). The Conglome-
of Economics.
14 Hall, R. & Jones, C. (1999). Why do some
teramericano de Desarrollo.
beneficios tributarios tramitados con la coordi5
Interamericano de Desarrollo.
13 Griliches, Z. (1979). Issues in assessing
104
Competitividad.
Infraestructura,
transporte y logstica
23
41
mxico
117
66
panam
turqua
colombia
25
30
per
101
114
brasil
63
chile
surfrica
45
Infraestructura en general. Puesto entre 148 pases (donde 1 indica el pas con la infraestructura ms sofisticada a nivel general).
Fuente: WEF (2013).
malasia
Las empresas del pas enfrentan diferentes cuellos de botella que dificultan
la optimizacin de la logstica, como lo
muestra el ndice de Desempeo Logstico (IDL) del Banco Mundial. Si bien el
pas mejor su posicin en las tres mediciones de este indicador que se han
realizado al pasar en 2007 del puesto
82 entre 150 pases al puesto 64 entre
155 pases en 2012, lo cierto es que
todava le falta mucho para alcanzar a
los lderes latinoamericanos en desempeo logstico (grfico 1)2. Ms all de
la infraestructura, el bajo desempeo en
este indicador es el reflejo de falencias
tales como la eficiencia y eficacia en las
aduanas, la carencia de capacidad de seguimiento y localizacin de mercancas,
y la falta de un sector de transporte de
carga eficiente y la debilidad en el dise-
1.
2.
3.
4.
108
Diagnstico y avances
cuellos de botella transversales en materia logstica
Necesidad de una infraestructura
de calidad4
Entre los factores que ms afectan los
resultados obtenidos en las diferentes
mediciones en materia de competitividad estn la oferta y la calidad de la
infraestructura. En Colombia, estas son
bastante deficientes y las mediciones
a nivel internacional evidencian incluso
un deterioro a lo largo de los aos. Por
ejemplo, mientras en el Reporte Global
de Competitividad 2007-2008 del Foro
Econmico Mundial (WEF, por su sigla en
ingls) 65,6% de los pases medidos se
En el marco del Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin se estableci esta meta, basada en alcanzar una economa exportadora de bienes y servicios de alto valor agregado e innovacin.
En 2012 Colombia ocup el octavo lugar en el ndice de desempeo logstico entre los pases de Amrica Latina. Lo superaron, en su orden: Chile,
Brasil, Mxico, Argentina, Uruguay, Per y Panam.
La ANC compila acciones de corto, mediano y largo plazo. Fue elaborada en el marco del Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin. Est disponible en: http://sgr.dnp.gov.co/media/Innova/index.html.
Para un mayor detalle sobre las principales restricciones en materia de infraestructura que afectan los diferentes modos de transporte, ver Consejo Privado de Competitividad (2011).
5
3,
3,5
2,
2,
3,1
3,1
3,
3,
3,7
3,7
4,0
2,
2,
3,0
2,5
2,0
Pases de referencia
1,5
Colombia
1,0
0,5
Colombia,
2007 (82)
Colombia,
2010 (72)
Colombia (64)
Per (60)
Mxico (47)
Brasil (45)
Chile (39)
Malasia (29)
Turqua (27)
Surfrica (23)
4,00
45
3,
3,50
95
2,
66
2,
65
2,
2
2,7
6
2,7
87
2,
0
Corea del Sur (21)
3,00
2,50
2,00
Puntaje
1,00
0,50
Calidad de la infraestructura:
puertos, carreteras y TIC
(68)
Capacidad de seguimiento y
localizacin de mercancias
(85)
0,00
1,50
109
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
110
Durante los ltimos 20 aos la inversin en infraestructura no ha superado 1% del PIB anual.
Estos proyectos viales son producto de la priorizacin de obras de infraestructura que resultaron del Plan Maestro de Transporte (2010), as como
del plan de inversiones del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 y de algunas prioridades establecidas a nivel regional.
Este programa enmarca seis grupos de proyectos: el primero pretende comunicar el interior del pas con el sur hasta llegar al Ecuador; el segundo
conectar el centro del pas con la regin pacfica; el tercer grupo pretende enlazar el interior con los llanos orientales; el cuarto comunicar la costa
con sus puertos; el quinto tiene por objetivo mejorar la comunicacin de los departamentos de Boyac y los Santanderes, y el sexto contempla las
autopistas para la prosperidad. De acuerdo con el cronograma fijado por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), se ha programado que a ms
tardar en el tercer trimestre de 2014 se tengan adjudicados todos los proyectos, o por lo menos la gran mayora de ellos. As mismo, se espera que
para los aos 2019 y 2020 haya culminado la totalidad las obras. Fuente: ANI.
Proyecto de Ley No. 223 de 2013.
La Comisin Intersectorial de Infraestructura tiene poder de decisin en temas ambientales, prediales, presupuestales, de consulta previa y de
redes de servicios pblicos. Est conformada por los ministros de Hacienda y Crdito Pblico, Minas y Energa, Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Transporte, y es presidida por el Director del Departamento Nacional de Planeacin (DNP).
Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (DNP): https://sinergia.dnp.gov.co/PortalDNP/default.aspx. Consulta realizada el 10 de junio de 2013.
Ibd.
Ibd.
En el caso particular del puerto de Buenaventura, segn el ltimo reporte de la ANC, las obras de dragado se han implementado de acuerdo con los
tiempos programados (ver cuadro 1).
Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (DNP): https://sinergia.dnp.gov.co/PortalDNP/default.aspx. Consulta realizada el 10 de junio de 2013.
5
4,4
4,
5
5,
5,1
5,
5,
5,
4
3
3,
3,
4
3,
Pases de referencia
Colombia
2
Pas
Red vial
Red frrea
Puntaje
15
Malasia
23
Panam
Turqua
Colombia (117)
Brasil (114)
Per (101)
Mxico (66)
Surfrica (63)
Chile (45)
Infraestructura portuaria
Infraestructura area
Puesto
Puntaje
Puesto
Puntaje
Puesto
Puntaje
5,8
5,7
21
5,5
22
5,8
5,4
18
4,8
24
5,4
20
5,8
48
4,8
30
4,2
6,4
6,3
44
4,9
52
3,1
63
4,3
33
5,5
Chile
27
5,4
65
2,7
32
5,2
46
5,2
Surfrica
41
4,9
48
3,4
51
4,7
11
6,1
Mxico
51
4,6
60
2,8
62
4,4
64
4,7
Per
98
3,3
102
1,8
93
3,7
85
4,2
Brasil
120
2,8
103
1,8
131
2,7
123
3,3
Colombia
130
2,6
113
1,5
110
3,5
96
4,0
Puesto
Turqua (41)
Panam (30)
Malasia (25)
0
Corea del Sur (23)
111
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
112
22.
Este porcentaje incluye la infraestructura concesionada de los aeropuertos de Barranquilla, Cartagena, San Andrs, Rionegro, Medelln, Carepa,
Quibd, Montera, Riohacha, Santa Marta, Valledupar, Bucaramanga, Barrancabermeja y Ccuta. Informacin tomada del Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (DNP): https://sinergia.dnp.gov.co/portaldnp/default.aspx. Consulta realizada el 10 de junio de 2013.
Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (DNP): https://sinergia.dnp.gov.co/portaldnp/default.aspx. Consulta realizada el 10 de junio de 2013.
Se estima que el trfico de pasajeros crecer a 30 millones en 2016 y a 70 millones en 2041, y en la actualidad el aeropuerto tiene capacidad para
menos de 21 millones.
Por ejemplo, mientras la tasa aeroportuaria es decir la tarifa cobrada a los pasajeros por el uso la infraestructura del aeropuerto de El Salvador es
de US$22,1, en los aeropuertos de Bogot, Barranquilla y Cartagena es de US$35, US$69 y US$90, respectivamente.
De acuerdo con una serie de entrevistas con empresas que forman parte del Consejo Privado de Competitividad, se estima que los costos de transporte representan entre la mitad y las tres cuartas partes de sus costos logsticos.
Decreto 2092 de 2011.
Hacen referencia a los costos de operacin del servicio pblico de transporte de carga que calcula el Ministerio de Transporte, considerando los parmetros de operacin ms eficientes que se observen en una ruta origen-destino.
Conpes 3759 de 2013.
26.
27.
28.
29.
Cada vez que se necesita transitar vehculos de carga extralarga se debe pedir un permiso especial ante el Invas.
Los bitrenes son vehculos modulares que constan de un tractor primario y dos semirremolques enganchados entre s por un acople tipo B(Efron, 2012).
Desde hace ms de dos dcadas, en pases como Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos, Canad y Sudfrica, y diversos pases europeos, se
ha utilizado este tipo de vehculos. As mismo, esta tecnologa se ha incorporado desde hace algunos aos en pases como Brasil, Uruguay y la provincia de San Luis en Argentina (Efron, 2012).
Fuente: documento Conpes 3759 de 2013.
De acuerdo con el Ministerio de Transporte, aproximadamente 1,2 millones de empleos en este sector son informales.
DNP, BID y Ministerio de Transporte, 2010.
Mintransporte (2012).
23.
24.
25.
te para evitar el efecto negativo que puedan generar stos sobre la malla vial23.
Sin embargo, esto no es del todo cierto.
En la medida en que se incorporan ms
ejes a un vehculo, el peso se distribuye y
genera menos dao al pavimento. De hecho, en otros pases el uso de bitrenes24
ha generado reducciones importante en
costos logsticos25.
En segundo lugar, hasta hace poco,
la falta de una poltica clara en trminos
de chatarrizacin se ha traducido en un
parque automotor demasiado antiguo.
La edad promedio de los vehculos es de
23 aos y 37,3% tiene ms de 20 aos26.
Lo anterior, adems de reducir la competitividad del servicio prestado a travs
de este tipo de camiones, genera externalidades negativas para la sociedad,
tales como problemas de seguridad vial
y de la carga, congestin en los corredores viales, altos costos de transporte
y efectos negativos sobre el medio ambiente en materia de emisin de gases
efecto invernadero. Frente a esta situacin, recientemente el Conpes 3759 de
2013 estableci una poltica para la renovacin del parque automotor, la cual
busca entre otros la implementacin
de un fondo que contar con aproximadamente $1,1 billones para sacar de
circulacin vehculos con edades superiores a 20 aos. Se ha programado
implementar este proceso durante el perodo 2013-2018. Adicionalmente, se es-
113
30.
31.
32.
33.
34.
114
misma. En relacin con el otro tipo de carga, este requerimiento an no se ha sistematizado. Para el caso de la inspeccin
simultnea en importacin, la legislacin
actual sigue sin permitir este proceso.
En relacin con el servicio de atencin en puertos las 24 horas, los siete
das a la semana, de acuerdo con el informe de avances del primer semestre de
la ANC, ya se est prestando en los puertos de Buenaventura, Barranquilla, Santa
Marta y Cartagena. Si bien el ingreso y la
salida de la carga a estos puertos opera
7x24, an las autoridades a cargo de los
trmites de comercio exterior no operan
de esta manera. De hecho, muchas no
han homologado sus horarios34.
De otra parte, el proceso de inspeccin sigue generando costos y mayores
tiempos que los necesarios. Aunque la
ANC contempla la definicin de estndares para la adquisicin y la implementacin de equipos de inspeccin
no intrusiva (scanners), lo cierto es
que se evidencia un atraso de esta actividad y, por consiguiente, en la adquisicin de los equipos.
Finalmente, para mejorar la eficiencia en los trmites de comercio exterior,
se viene trabajando desde hace algn
tiempo la modificacin del Estatuto
Aduanero. Sin embargo, an existen muchos cuestionamientos al mismo, lo que
ha retrasado su expedicin.
El Gobierno actual se propuso como meta la realizacin de seis estudios y hasta el momento se pueden mostrar resultados de cuatro, que incluyen las plataformas de Buenaventura, Barrancabermeja, Puerto Salgar-La Dorada y Eje Cafetero.
Para mayor detalle ver Consejo Privado de Competitividad (2012).
Este costo se refiere a tarifas aplicadas a un contenedor de 20 pies. Incluye las tarifas asociadas a procedimientos para importar y exportar como costos por documentos, tarifas administrativas, gastos de manipulacin y transporte dentro del pas (no incluye aranceles ni impuestos comerciales).
Mediante la circular 032 de 2012 de la Direccin de Comercio Exterior se estableci la obligatoriedad de inspeccin simultnea de la VUCE en el
puerto de Buenaventura. As mismo, las circulares 041 y 049 de 2012 establecieron esta misma obligacin en los puertos de Barranquilla, y Cartagena y Santa Marta, respectivamente.
Si bien el Gobierno ha argumentado que el proceso de inspeccin 7x24 ha tenido una escasa demanda por parte del sector privado y que debido a esto
se est pensando en reducirlo hasta las 8:00 p.m., lo cierto es que son pocas las entidades a cargo de los trmites que trabajan hasta esa hora.
Colombia se ubica en una posicin media respecto al nmero de das requeridos para
exportar o importar una mercanca con relacin a pases
de referencia
25
23
17
14
16
15
13
12
10
7
7
20
Surfrica
0
83
2.
Chile
Colombia
Brasil
Turqua
Per
Mxico
Malasia
Panam
Rep. Dominicana
5
25
2.
3.000
2.500
2.000
1.500
Costos de importar
0
98
1.000
5
43
0
42
500
5
96
Costos de exportar
Colombia
Brasil
Surfrica
Mxico
Turqua
Chile
El Salvador
Per
Panam
Malasia
115
Cuadro 1. Avances de la Agenda Nacional de Competitividad en materia de Infraestructura, Transporte y Logstica (primer semestre de 2013).
Grupo de acciones
Accin ANC
Accin
Grupo
Comentario CPC
Corredor Bogot - Llanos Orientales (Contratacin Tramo Puerto Gaitn Puente Arimena).
Infraestructura vial
Infraestructura frrea
Infraestructura fluvial
Infraestructura area
Ampliacin del Aeropuerto El Dorado.
Infraestructura
portuaria
Licencias ambientales
Fortalecer la Agencia Nacional de Licencias Ambientales y el sistema de seguimiento de las licencias ambientales otorgadas.
Homologar los horarios de atencin en puertos para la prestacin de servicios los 7x24.
Implementar sistema de informacin aduanero en lnea al que estn vinculados todos los puertos nacionales para atender la estrategia "Primer llegado
primer servido".
Trmites de comercio
exterior
Definir los estndares para los equipos (scanner) a emplear as como los
protocolos de inspeccin.
Implementar procedimiento a carga distinta de la contenedorizada para la
inspeccin fsica simultanea y articulacin con la VUCE.
Implementar la Inspeccin Simultnea en puertos.
116
Transporte multimodal
Disear una poltica para la implementacin y desarrollo de redes multimodales de transporte priorizando corredores logsticos.
Estructurar, elaborar y contratar estudios de plataformas logsticas.
Competitividad del
sector transporte
Tecnologas para la
operatividad y seguridad
Sin avances
y/o retrasos significativos
Avance satisfactorio
Accin terminada
cuellos de botella
asociados a cadenas
especficas y del nivel local
agenda transversal
Fortalecer la infraestructura
Si bien la ANC da prioridad a ciertos corredores logsticos y establece compromisos
en materia de estructuracin para algunos
proyectos, se qued corta y no incluy la
ejecucin de las obras. Por lo tanto, es clave que el seguimiento que se haga en el
marco del Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin incluya el cronograma
de implementacin de las obras.
As mismo, para facilitar y viabilizar
la construccin y mantenimiento de es-
A partir de discusiones y estudios de caso que el CPC adelant con algunas empresas, se identificaron muchas restricciones en materia logstica
que son particulares a ciertos sectores. Para mayor detalle ver Consejo Privado de Competitividad (2011).
35.
Recomendaciones
Muchos de los cuellos de botella en materia logstica son especficos de determinadas cadenas productivas y en algunos
casos son especficos del contexto geogrfico donde se ubica el sector35. Por
ejemplo, en el sector agroindustrial la
falta de operadores logsticos que provean el servicio de cadenas de fro y congelacin y la carencia de plataformas
logsticas que contengan facilidades de
inspeccin y tratamiento cuarentenario
son obstculos que enfrenta este sector. En otros sectores, las restricciones
logsticas son de carcter regulatorio. Por
ejemplo, debido a que el cemento sirve de
insumo para la produccin de estupefacientes, la Polica de cada departamento
exige un certificado especial para el trnsito de este producto.
Aunque algunas ciudades vienen
implementando iniciativas de desarrollo de clusters y trabajos sobre apuestas productivas de los departamentos,
que permitirn abordar cuellos de botella logsticos especficos, esta no es la
regla general. An existe mucho espacio para coordinar desde las regiones
este trabajo pblico-privado que permita abordar las restricciones especficas
a sectores particulares.
Por otro lado, muchas de las restricciones logsticas que impactan la competitividad del pas son responsabilidad de
las entidades territoriales. La provisin de
vas amplias que permitan el acceso del
trfico de carga a las ciudades, la definicin clara de reglas de movilidad de trn-
117
36.
37.
De forma anloga como se interrelaciona el Transportation Research Board con los responsables de la agenda de infraestructura en Estados Unidos.
Ya que en la actualidad el Proyecto de Ley excepta explcitamente esta competencia de la Comisin.
Establecimiento
de plataformas logsticas
Es clave retomar y acelerar la implementacin de la Poltica Nacional Logstica
(Conpes 3547), buscando ajustar el esquema de incentivos para atraer al sector
privado a que invierta en el establecimiento de plataformas logsticas. En este sentido, es fundamental ampliar el alcance
de las acciones de la ANC para que no se
limiten solamente a estudios e incluyan
la implementacin de plataformas. En el
corto plazo, se debe agilizar el proceso de
estructuracin y puesta en marcha de los
proyectos basados en estudios ya existentes para las plataformas logsticas de
Buenaventura, Barrancabermeja, Puerto
Salgar-La Dorada y Eje Cafetero.
Eficiencia en los trmites
de comercio exterior y en puertos
Es fundamental reducir los tiempos
muertos y disminuir los costos logsticos en los que incurren las empresas
119
No.
Recomendacin
Plazo
Corto
plazo
Corto
Mintransporte.
Corto
plazo
Corto
Mininterior.
Largo
plazo
Largo
ANI y Mintransporte.
Largo
plazo
Largo
Mintransporte - Mincomercio.
Largo
Mintransporte - DNP.
Largo
plazo
Largo
Mintransporte - DNP.
Mediano
Plazo
Mediano
Mintransporte - DNP
- ANI.
Mediano
plazo
Mediano
DIAN.
Mediano
consejo privado de competitividad
Principales
responsables
120
Lo mnimo a realizar
antes de agosto de 2014
Mediano
Plazo
Mediano
Mediano
Plazo
Mediano
Establecimiento
de una agenda privada
38.
39.
agendas de cadenas
productivas especficas
y del nivel local
La identificacin y el abordaje de cuellos
de botella en materia de IT&L para ciertas
cadenas productivas se deben dar en el
marco de un trabajo pblico-privado
sobre los sectores especficos. En este
sentido, se recomienda disear e implementar agendas especficas en las que se
identifiquen y aborden las restricciones
que limitan la productividad de las apuestas productivas de los departamentos.
Para esto, los encargados de liderar el
trabajo sobre las apuestas sectoriales
a nivel local por ejemplo, gerentes de
clusters debern estar a cargo de articular a actores pblicos y privados en la
La ANC incluye, entre otros, elementos como la coordinacin y unificacin de los procesos de inspeccin; la consolidacin de la VUCE y adecuada operacin en
puertos las 24 horas, los siete das a la semana, y la definicin de los estndares de scanners y protocolos de inspeccin (ver cuadro 1). El CNL y la CPL comprenden acciones para mejorar las buenas prcticas en los puertos, las restricciones de carga urbana e interurbana y el movimiento de contenedores, entre
otros. Dentro de las acciones que contempla el plan de choque est la implementacin del Proyecto de Ley sobre infraestructura de transporte.
Argos es un ejemplo de este tipo de esquemas. Esta empresa construy una estrategia para vender y entregar cemento basada en parte en un
proceso de formalizacin y profesionalizacin de sus transportadores. Este proceso incluy aspectos como bancarizacin, eliminacin de tiempos
largos de espera, capacitaciones, requerimientos de seguridad social, entre otros. Para mayor informacin ver http://www.compite.com.co/site/wpcontent/uploads/2013/05/CPC_Compite20.pdf
121
Referencias
1
Bogot, D.C.
2
3
Logstico, 6-21.
vado de Competitividad.
9
Planeacin
14 DNP. (2013). Conpes 3744: Poltica por-
10 Consejo Privado de Competitividad y Universidad del Rosario (2013). ndice Departamental de Competitividad 2013.
11 DNP. (2008). Conpes 3547: Poltica Nacional de Logstica. Bogot, D.C.: Departamento Nacional de Planeacin
12 DNP. (2013). Conpes 3759: Lineamientos de poltica para la modernizacin del
122
Tecnologas
de la informacin
y las comunicaciones
22
87
mxico
58
colombia
51
47
per
86
55
brasil
62
chile
42
48
uruguay
Preparacin Tecnolgica. Puesto entre 148 pases (donde 1 indica el pas mejor preparado).
Fuente: WEF (2013).
turqua
74
panam
surfrica
malasia
El acceso y la apropiacin de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC) se han convertido en prerrequisitos para la competencia en mercados globales. El
uso de estas permite incrementar la productividad y el desarrollo social de un pas, en la medida en que aumentan
los volmenes y la velocidad de transmisin de la informacin (BID, 2011). Esto hace que se mejoren los flujos de
informacin, se reduzcan los costos de transaccin y se
facilite el acceso a nuevos mercados.
La Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT) encontr, al compilar los resultados de diferentes evaluaciones de impacto
de la penetracin de internet de banda ancha sobre el crecimiento econmico, que
un incremento de 10% en la penetracin de
internet de banda ancha se traduce en un
aumento en la tasa de crecimiento del PIB
de entre 0,25% y 1,38% (UIT, 2012). Para el
caso colombiano, se estima que un incremento de 1% en el ndice de infraestructura de TIC1 generara un aumento en la tasa
de crecimiento del PIB per cpita de entre
0,04% y 0,1%. Segn clculos de Fedesarrollo (2011), los efectos de un incremento en
la tasa de penetracin de internet de banda
ancha pueden ser an mayores.
Dada la importancia de las TIC en el
desarrollo econmico y la competitividad,
1.
2.
3.
126
Diagnstico y avances
A grandes rasgos, se deben destacar los
avances que ha tenido Colombia en los ndices internacionales que miden la preparacin tecnolgica de los pases. Tal es el caso
del Networked Readiness Index2 (NRI) del
Foro Econmico Mundial (WEF, por su sigla
en ingls), en el que el pas logr avanzar
siete puestos entre 2012 y 2013, para ubicarse en el puesto 66 entre 144 pases.
oferta: infraestructura,
servicios, penetracin y calidad
En primer lugar, vale la pena mirar lo que
ha ocurrido en los ltimos aos en materia de telefona mvil. Es de resaltar que
aunque en el ao 2000 slo haba cinco
suscriptores a telefona celular por cada
100 habitantes en Colombia, en 2013 esta
relacin es casi de 1:13. Adems, este
servicio ha penetrado tanto el sector urbano como el rural, lo que redujo en gran
parte las desigualdades en comunicacin
que existan cuando se dependa exclusivamente de la telefona fija. Segn la Encuesta Nacional de Calidad de Vida (ECV)
Este ndice se calcula a partir de las coberturas de telefona fija, telefona celular e internet (Fedesarrollo, 2011).
Este ndice mide el estado de los indicadores de infraestructura tecnolgica, marco regulatorio de TIC y accesibilidad a las tecnologas, as como indicadores de uso (en el Gobierno, hogares y empresas) y el impacto social y econmico de las TIC.
En 2011 y 2012 incluso haba ms suscripciones que habitantes en el pas. En el primer trimestre de 2013 se registr un descenso importante en
el nmero de suscripciones, reduciendo el ndice de penetracin de telefona mvil a 98,4 %.
6.
7.
8.
4.
5.
del DANE (2012), 96% de hogares urbanos y 88% de hogares rurales posean
servicios de telefona celular en 2012.
Aunque el pas tiene una penetracin
alta de telefona mvil, esto no es sinnimo de acceso universal al servicio. Esto
explica por qu en la mayora de pases
de referencia los ndices de penetracin
sean superiores a 100%: por ejemplo, Panam (189%), Uruguay (141%), Guatemala (140%) y Chile (130%)4. En este sentido,
no se puede pasar por alto el hecho de que
la alta concentracin que presenta el mercado, en el que un nico operador agrupa
cerca de 60% del mercado, se ha traducido
en altas tarifas del servicios en comparacin con otros pases5 (CRC, 2012).
Ahora bien, la mayor cobertura genera una presin constante por la calidad.
En Colombia, el porcentaje de cada de llamadas es de 1%, segn el ltimo reporte
de calidad de la CRC (2013). Sin embargo,
el anlisis de la calidad se hace complejo y depende de un sinnmero de variables que impiden centrarse en un nico
indicador agregado. Recientemente, Fedesarrollo y la Cmara Colombiana de Informtica (CCIT) publicaron un anlisis
de la problemtica de calidad, en el que
postulan que esta se relaciona con dficit
de infraestructura, cantidad de espectro
disponible y problemticas de ilegalidad
en los terminales y equipos disipadores
de seal (CCIT y Fedesarrollo, 2013).
De todo lo anterior, lo que luce evidente es que se puede estar acumulando un rezago en infraestructura frente al
127
11
%
1%
%
53
Grfico 1. Participacin de suscripciones a internet por tipos de acceso, primer trimestre de 2013.
34
%
1%
60
52
50
37
37
35
35
28
40
21
20
18
20
Colombia
10
Per (107)
Surfrica (89)
Malasia (76)
Mxico (49)
Chile (39)
Turqua (27)
Colombia (75)
Brasil (11)
0
Venezuela (15)
128
Pases de referencia
17
25
30
9.
10.
suscriptores del pas cuenta con conexiones de baja velocidad. Sin embargo, segn
el Barmetro de Cisco 2012, las velocidades que se manejan en el pas son an
muy bajas en comparacin con los otros
pases de Latinoamrica que hacen parte
del estudio. Chile lidera la lista con velocidades promedio de bajada de 6,22 Mbps,
seguido por Brasil (4,88 Mbps), Mxico
(2,74 Mbps) y Colombia (2,25 Mbps).
Al igual que en el caso de la telefona
celular, los servicios de internet en Colombia tienen costos relativamente altos
frente a pases de referencia. El grfico
2 muestra que al pas le tocara reducir
los costos de las canastas de internet a
cerca de la mitad para lograr ubicarse entre los tres pases latinoamericanos con
tarifas de internet ms competitivas. El
WEF, en su Global Information Technology Report 2012, estim que conectar el
siguiente billn de hogares requiere de
paquetes de banda ancha y PC que no
ocupen ms de 3% del ingreso del hogar.
Tomando esos mismos clculos y los ingresos por estrato, para el caso colombiano, se encuentra que paquetes como
estos slo son viables para hogares de
estrato 4 en adelante.
Los avances en materia de internet son
el reflejo de una serie de acciones muchas
de las cuales hacen parte de la ANC, incluidas aquellas relacionadas con el aumento de la cobertura 3G y la adjudicacin del
espectro para servicios 4G que apuntan
a mejorar la infraestructura para la prestacin de este servicio. Es as como se pas
de tener conectados con fibra ptica nicamente 200 municipios en 2010, a cerca de
800 en 2013. Adems, ya se ha contratado la conexin para 278 municipios adicio-
129
6,
39
5
97
3,
4,1
7
4,1
2
4,4
4
51
89
2,
98
2,
2,
3,
99
09
3,
3
Pases de referencia
2
Colombia
1
Per (87)
Mxico (82)
Surfrica (81)
Colombia (76)
Turqua (68)
Brasil (58)
Chile (53)
Uruguay (51)
Malasia (46)
7
00
4,4
4
4,
65
4,
84
5,1
5
5,1
9
6
5,1
9
30
5,
5,
42
56
5,
61
5,
6,
3
Pases de referencia
Colombia
Per (79)
Mxico (63)
Brasil (47)
Chile (44)
Turqua (39)
Surfrica (38)
Malasia (29)
Colombia (93)
Panam (25)
0
Guatemala (45)
130
mipymes del pas estn conectadas a internet. El problema es que de las microempresas que representan 96% del total de
empresas del pas, slo 7% tiene conexin.
El proyecto MiPyme Vive Digital del MinTIC
e incluido en la ANC busca mejorar la productividad de las mipymes mediante el uso
las TIC (e.g. internet, aplicaciones a la medida, etc.). Hasta el momento, en articulacin con Innpulsa, se han invertido ms de
$20.000 millones a travs de este proyecto, que beneficiaron a ms de 17.000 empresas directamente (aproximadamente 1%
de las empresas del pas).
De la mano de lo anterior, el programa
Apps.co, del MinTIC, busca la promocin del
desarrollo de aplicaciones locales, lo cual no
slo promueve la comunidad y las empresas nacionales dedicadas al desarrollo de
software, sino que entra a subsanar en cierto modo la escasez de contenidos relevantes que representan un freno a la adopcin
en segmentos como las mipymes.
TIC en el Estado
Si hay un aspecto en el que el pas se ha
mostrado como potencia a nivel internacional, es en el tema de gobierno en lnea.
El pas ha sido reconocido por la ONU como
ejemplo de gobierno electrnico en el mundo. Segn el ndice de uso de TIC en el Gobierno, Colombia es lder en Latinoamrica
en cuanto a e-Government, al situarse nicamente por detrs de Chile (grfico 6).
Segn datos del programa Gobierno en
Lnea (GEL) del MinTIC, 55% de los ciudadanos que interactuaron con el Gobierno en
2012 lo hizo a travs de internet. Adems,
los datos sugieren que 77% de las empresas
formales ha utilizado GEL en su interaccin
11.
12.
131
La infraestructura de soporte
en el pas no ha aumentado en
las cantidades y velocidad que
se requiere
160
140
120
100
80
2010
60
2011
40
2012
20
Per
Mxico
Brasil
Chile
89
57
5,
3,7
0
3,
81
4,1
8
6
4,
38
4,
55
4,
60
4,7
7
4,
90
5,
Colombia
Uruguay
Costa Rica
Panam
Per (90)
Turqua (60)
Brasil (48)
Mxico (39)
Panam (37)
Chile (29)
Surfrica (102)
Malasia (7)
0
Colombia (32)
132
Colombia
Pases de referencia
15.
16.
Sin embargo, slo al final de 2013 se sabr cuntas han implementado efectivamente la estrategia.
Ya se han dado pasos necesarios en este sentido, como la expedicin del Decreto 1510 de julio de 2013 que dota a la Agencia Nacional de Compras de las herramientas necesarias para implementar acuerdos marco de precios, esquemas que han resultado exitosos en pases como: Chile,
Irlanda, Alemania, Australia, entre otros.
Esto equivale a ms de 55.000 sedes en todo el pas.
Actualmente son 15 estudiantes por computador.
13.
14.
creacin del nuevo viceministerio se est impulsando, entre otras cosas, la inclusin de
gerentes de informtica (CIO) en todas las
entidades del Estado. El plan tecnolgico en
el sector de justicia pretende mejorar la eficiencia de esta rama, uno de los grandes lastres de la competitividad del pas. Por ltimo,
a travs de los Acuerdos Marco de precios y
la instalacin de un portal de compras nico
(marketplace) para la adquisicin de tecnologas de informacin y software, se pretende mejorar la eficiencia en este tipo de
compras, de tal manera que estas se ajusten a las necesidades especficas de las entidades y se genere mayor competencia14.
133
00
6,
6,1
9
67
4
3,1
2
3,
3,
67
3,
84
4,
02
4,
25
4,7
0
5,1
4
6
5,1
5
3
Pases de referencia
2
Colombia
1
Surfrica (111)
Per'u (89)
Brasil (88)
Mxico (83)
Turqua (68)
Chile (48)
Malasia (38)
Panam (37)
Uruguay (15)
Colombia (76)
Cuadro 1. Avances de la Agenda Nacional de Competitividad en materia de TIC (primer semestre de 2013).
Grupo de acciones
Accin
Grupo
Disear mecanismos que faciliten la adquisicin de terminales para el ciudadano, de manera que para el 2014 se
cuente con 34 computadores por cada 100 habitantes
Impulsar la masificacin de la conexin a internet en
Colombia para alcanzar 8,8 millones de conexiones y el
50% de los hogares y Pymes del pas.
Un Estado Eficiente a
travs de las TIC
Con la adjudicacion del espectro para servicios 4G se dio por terminada esta accin, pero
an no se cumplen las metas propuestas.
Sin avances
y/o retrasos significativos
Avance satisfactorio
Accin terminada
Es decir, la regin Caribe, Antioquia, Santander, Cundinamarca, la regin Pacfico y el Eje Cafetero.
17.
Comentario CPC
tecnologas de la informacin y las comunicaciones
Mejoramiento de la
infraestructura y servicios de TIC
Accin ANC
135
Recomendaciones
A pesar de los importantes avances del pas
en materia de TIC, es claro que aunque la
18.
136
La estructura institucional de la gerencia del cluster, desde la Cmara de Comercio de Medelln, contempla espacios o mesas de trabajo temticas
alrededor de los principales cuellos de botella que enfrenta el sector (por ejemplo, para el cierre de brechas de capital humano).
TIC en el Estado
19.
20.
21.
22.
137
No.
Recomendacin
Plazo
MinTIC - ANE.
MinTIC - CRC.
Largo
Plazo
Largo
MinTIC - Minvivienda.
Mediano
Plazo
Mediano
MinTIC - Colombia
Compra Eficiente.
Largo Plazo
Corto
Largo
138
Principales
responsables
Corto Plazo
1
Lo mnimo a realizar
antes de agosto de 2014
Registradura - DIAN
- MinTIC - Minsalud Mintrabajo.
Mediano
Plazo
Mediano
MinTIC - Gobiernos
locales.
Acelerar la implementacin de las acciones propuestas en la Agenda de Innovacin del Nodo de Salud.
Mediano
Plazo
Mediano
Implementar lo previsto en la Ley 1419 de 2010 (telesalud) y Ley 1438 de 2011 (historia clnica electrnica).
MinTIC - Minsalud.
Corto
Plazo
Corto
Comisiones Regionales
de Competitividad MinTIC - Mincomercio
McKinsey & Company. (2012). Government Designed for New Times. McKinsey
& Company.
Development Bureau.
Referencias
las tic en el marco de la
agenda vertical
139
Sistema financiero
81
51
63
mxico
turqua
6
colombia
59
panam
16
per
40
50
brasil
3
chile
surfrica
20
Desarrollo del mercado financiero. Puesto entre 148 pases (donde 1 indica el pas con el sistema financiero de mayor desarrollo).
Fuente: WEF (2013).
malasia
Diagnstico y avances
A juicio del Consejo Privado de Competitividad (CPC), un sistema financiero que
est alineado con una mayor competitividad del pas debe tener tres caractersticas: primero, debe ser slido y estable.
Segundo, debe fomentar el acceso y el
uso adecuado de productos financieros
con el fin de apalancar el crecimiento
de la actividad empresarial. Tercero, los
costos de los productos financieros de-
1.
2.
3.
4.
142
solidez
Colombia se caracteriza por tener un
sistema financiero slido. En febrero de
2013, el Fondo Monetario Internacional
(FMI) y el Banco Mundial presentaron
una evaluacin de la estabilidad del sistema financiero colombiano (Financial
Sector Assessment Program), la cual
concluy que Colombia tiene un sistema financiero amplio, dominado por
conglomerados financieros complejos y
con la presencia de una variedad de intermediarios. La salud financiera de las
entidades crediticias parece slida, las
hojas de balance de las firmas y de los
hogares son sanas, la calidad del crdito
es buena y los bancos son rentables2, 3.
5.
6.
7.
8.
9.
De acuerdo con ANIF (2012, 17 de septiembre), la banca colombiana deber allegar recursos por el equivalente de 0,96% del PIB para cumplir con
los lineamientos del Decreto 1771 de 2012 y mantener los niveles de solvencia alcanzados al finalizar 2011. Por lo tanto, es importante que se logre un equilibrio entre la convergencia hacia los estndares internacionales y la capacidad de la banca de elevar sus niveles de capital.
En el grfico se excluyen los datfonos, los cuales alcanzaron 219.907 a diciembre de 2012 y representan 82% del total de puntos de contacto,
debido a que el rango de servicios financieros ofrecidos a travs de stos es limitado.
CGAP (2013).
Banca de las Oportunidades y Superintendencia Financiera de Colombia (2013).
Para un anlisis ms profundo sobre las tendencias de la inclusin financiera en Colombia, ver Banco de la Repblica (2012, septiembre).
Colombia ha avanzado significativamente en el aumento del acceso a productos financieros, pues la cobertura
de los puntos de contacto disponibles
entre entidades y consumidores se
ha incrementado significativamente.
En 2012 el nmero total de puntos de
contacto creci 33% con relacin al ao
sistema financiero
En este contexto, la expedicin del Decreto 1771 de 2012 es un avance significativo, al definir un cronograma para
que los bancos, a partir de agosto de
2013, cuenten con capital suficiente y
de buena calidad para absorber prdidas inesperadas generadas por la materializacin de riesgos asociados al
desarrollo de su negocio. La adopcin
gradual hacia estos nuevos estndares
es positiva para incrementar la solidez
del sistema bancario5. De otro lado, se
destaca la entrada en vigencia de la Circular Externa 044, la cual robustece la
gestin, la medicin y la cobertura del
riesgo de liquidez, pues la introduccin
del concepto de Activos Lquidos de Alta
Calidad obliga a las entidades financieras a contar con una mejor composicin
de los activos lquidos como proporcin
de sus exigibilidades.
143
50
45
7,1
40
35
12,3
6,5
30
25
6,4
10,9
Oficinas
20
6,4
6,2
Cajeros-ATM
10,1
Corresponsales bancarios
15
28,2
9,3
8,6
10
16,7
9,7
5,6
4,9
2012
68%
%
67
2011
2010
2008
2009
%
65
66%
64%
%
62
62%
60%
%
57
ndice de bancarizacin
58%
%
56
56%
54%
52%
2012
2011
2010
Fuente: Asobancaria.
2009
144
2008
50%
14
8%
160%
11
8%
140%
120%
100%
80%
68
%
71
%
73
%
90
%
sistema financiero
54
%
Pases de referencia
60%
28
%
27
%
49
%
Colombia
40%
20%
10.
11.
Per
Mxico
Colombia
Turqua
Brasil
Surfrica
Chile
Panam
El porcentaje de Cuentas de Ahorro Electrnicas inactivas (a travs de las cuales se consignan los pagos de Familias en Accin) es 35% a junio de 2013.
Ver Asobancaria (2012, 23 de julio) y Consejo Privado de Competitividad (2012) para una mayor discusin.
Malasia
0%
145
Productos no bancarios
El desarrollo del sistema financiero implica la creacin y el fortalecimiento de
nuevos mercados y productos diferentes
a los ofrecidos tradicionalmente por las
entidades bancarias. En efecto, el ndice
de Desarrollo Financiero del WEF incluye
un pilar llamado mercados financieros, el
cual mide el desempeo de mercados diferentes al bancario, como el mercado de
divisas, el mercado de derivados, el merca-
12.
13.
14.
146
15.
En el ltimo ao la SFC expidi las Circulares Externas 43 y 46 de 2012 y 07 y 08 de 2013. Por su parte, el Banco de la Repblica expidi la Resolucin Externa No. 9 de 2012 y la Circular Reglamentaria DODM-147.
Es importante sealar que los depsitos electrnicos y las CATS son diferentes a las cuentas de ahorros tradicionales. El porcentaje se incluye slo
para ilustrar el dinamismo que han presentado estos dos productos que facilitan transacciones mviles.
Clculos del CPC. El puesto de Colombia se calcula como el promedio simple de los puestos que ocup el pas en las variables que miden el desempeo de cada mercado.
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (2013, julio).
0,
35
3
0,40
0,
31
5
0,35
0,30
0,25
sistema financiero
0,20
0,1
29
Pases de referencia
06
8
0,10
0,05
0,
01
1
01
6
0,
0,
01
8
0,
05
5
0,
0,
07
1
0,
Colombia
09
3
0,1
02
0,15
Mxico
Colombia
Brasil
Turqua
Per
Surfrica
Paraguay
El Salvador
Chile
Malasia
Fuente: Asobancaria.
0,00
13
4,
0
160%
Grfico 5. Valor de las acciones transadas como porcentaje del PIB, 2012.
140%
120%
Pases de referencia
Colombia
81
,1%
100%
80%
%
37
,0
41
,0
%
%
44
,2
20%
2,
5%
7,0
10
,
0%
17
,4
%
40%
60%
Per
Colombia
Mxico
Chile
Brasil
Malasia
Turqua
Surfrica
0%
147
4.000
5
39
3.
3.500
9
68
2.
3.000
11
2.4
2.500
2.000
79
1.4
Capital comprometido
1.500
2
98
1.000
1
43
79
79
500
16.
148
17.
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
Es importante sealar que el valor de las transacciones burstiles como porcentaje del PIB en Colombia ha presentado un dinamismo muy significativo en la ltima dcada, al pasar de 0,3% del PIB en 2003 a 7% en 2012.
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (2013).
20.
21.
sin con respecto a Brasil, Mxico, Chile y Per20. Es importante sealar que la
culminacin del proceso de armonizacin
contable tambin contribuir a dinamizar
el mercado de capitales colombiano.
Educacin financiera
Como es bien sabido, una estrategia de
educacin financiera es un pilar fundamental para incrementar la utilizacin
adecuada de productos financieros por
parte de la poblacin. Varias entidades
han hecho esfuerzos para mejorar las
capacidades financieras de los colombianos. En la ANC se incluy una accin
para incluir un componente de educacin
financiera dentro de la educacin formal
desde los primeros aos de escolaridad,
el cual debe estar listo en el primer semestre de 2014. Esta accin se est
implementando a travs de una alianza
pblico-privada entre el Ministerio de
Educacin y la Asobancaria (cuadro 1).
Por su parte, en julio de 2013 el Banco de la Repblica y el Banco Mundial presentaron los resultados de la Encuesta
Nacional sobre Conductas, Actitudes y Conocimientos Financieros, con el fin de indagar con mayor profundidad no slo sobre
los conocimientos financieros de la poblacin, sino sobre sus actitudes y comportamientos financieros21. Definitivamente, la
informacin recolectada sobre los patrones de los colombianos con respecto a la
administracin del dinero, la planificacin
financiera, las decisiones sobre productos
financieros y los conocimientos financie-
Entre enero y junio de 2013 se cerraron siete fondos adicionales por un valor de US$200 millones.
El LAVCA Scorecard mide 13 dimensiones que inciden en el desarrollo de la industria de fondos de capital privado y de venture capital. Para mayor
informacin, ver LAVCA (2013).
La expedicin de este Decreto est incluida en la ANC y, a pesar de los importantes retrasos en el proceso de armonizacin contable, es positivo
que el pas cuente con un cronograma definitivo.
Para mayor informacin, ver Banco Mundial (2013).
18.
19.
sistema financiero
149
22.
23.
24.
25.
26.
150
27.
acuerdo con datos del Banco Mundial, Colombia tuvo un margen financiero neto
de 5,1% en 2011, cifra levemente inferior
al promedio de pases de referencia y de
los principales pases latinoamericanos
(5,3%), como se observa en el grfico
7. Si bien los costos de los productos financieros en Colombia (medidos a travs del margen financiero neto) no son
los ms altos entre pases de referencia, tampoco se puede afirmar que estn
completamente alineados con una mayor competitividad del pas, especialmente frente a pases con los que Colombia
quiere incrementar sus relaciones comerciales y de inversin, como Malasia, Corea
del Sur, Surfrica, Mxico y Turqua.
Aunque el margen financiero neto
depende de variables que difcilmente
pueden ser controladas por las entidades financieras o por los reguladores,
como el riesgo pas o regional27, lo cierto es que existen algunas reas regulatorias donde el pas puede mejorar para
hacer ms intensa la competencia y
disminuir los costos de los productos
financieros. Como lo analiz el Consejo Privado de Competitividad (2012),
las inversiones forzosas, los lmites a la
tasa de inters, el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), y el monopolio del Banco Agrario para el recaudo
de los depsitos judiciales son ejemplos
de medidas que estn vigentes en la actualidad y que, a pesar de que buscan
Si bien el margen financiero colombiano no es de los ms altos, es deseable que se disminuya con el
fin de incrementar la competitividad del pas
10,0
sistema financiero
9,
9,0
8,2
8,0
7,7
8,0
7,4
7,0
5
6,
7,0
6,1
9
5,
5,7
6,0
5,1
5,
0
5,
9
4,
5
4,
5,0
4,4
4,4
6
3,
4,0
3,
9
2,
8
2,
6
2,
2,
3,0
2,0
Pases de referencia
Colombia
Rep. Dominicana
Paraguay
Honduras
Guatemala
Venezuela
Argentina
Hait
Ecuador
Per
El Salvador
Colombia
Brasil
Costa Rica
Uruguay
Bolivia
Nicaragua
Turqua
Panam
Mxico
Surfrica
Malasia
0,0
Promedio
1,0
151
Cuadro 1. Avances de la Agenda Nacional de Competitividad relacionados con el Sistema Financiero (primer semestre de 2013).
Grupo de acciones
Accin ANC
Accin
Comentario CPC
A pesar de los avances que han hecho el Ministerio de Educacin y Asobancaria relacionados con el programa de educacin
econmica y financiera, el avance de este grupo de acciones
es insatisfactorio debido al retraso significativo del documento
CONPES que contiene la Estrategia Nacional de Educacin
Econmica y Financiera.
Incrementar acceso a
servicios financieros
Falta la adecuada reglamentacin de la Ley de Garantas Mobiliarias para que esta accin se considere como terminada.
Fuente: Anlisis del Consejo Privado de Competitividad, con informacin de DNPSistema Nacional de Competitividad e Innovacin.
28.
29.
30.
152
Grupo
Sin avances
y/o retrasos significativos
Avance satisfactorio
Accin terminada
Con respecto al lmite de las tasas de inters, es importante sealar que el CPC considera que esta poltica afecta negativamente la inclusin financiera e impide una mayor competencia en la banca, a pesar de la implementacin de lmites diferenciados por tipo de crdito. En particular, es preocupante que los crditos de consumo y los crditos comerciales no tengan una tasa diferenciada. Por su parte, las inversiones forzosas tienen el
objetivo de solucionar fallas de mercado que limitan el flujo de financiamiento hacia el sector agropecuario. Si bien este objetivo de poltica es razonable, las inversiones forzosas generan ineficiencias y sobrecostos en la industria bancaria que afectan negativamente la inclusin financiera.
Asobancaria (2013, 22 de julio) analiza otros factores que reprimen el sistema financiero como los encajes bancarios, los cuales no son incluidos
en este informe porque stos son una medida generalmente aceptada para garantizar la estabilidad del sistema financiero.
Un ejemplo es el proyecto de Ley No.172 de 2012, por medio del cual se determinan los costos para algunos productos financieros como las cuentas
de ahorro. A juicio del CPC, el establecimiento de costos por va legal, sin tener en cuenta el adecuado funcionamiento del sistema financiero, no slo no
soluciona el problema de costos financieros sino que afecta negativamente la inclusin financiera al generar desabastecimiento de productos.
Recomendaciones
solidez
Actualmente el superintendente financiero es un cargo de libre nombramiento y remocin, por lo que el presidente de la Repblica puede removerlo por razones polticas.
31.
sistema financiero
Como se analiz anteriormente, el sistema financiero colombiano se caracteriza por su estabilidad y su solidez. No
obstante, la evaluacin que realizaron
el FMI y el Banco Mundial recientemente
incluye una serie de recomendaciones
para fortalecer la estabilidad del sistema en reas como regulacin bancaria,
regulacin del mercado de valores, poltica prudencial y manejo de liquidez,
entre otras. A pesar de que el anlisis
exhaustivo de todas las recomendaciones incluidas en esta evaluacin est
por fuera del alcance de este captulo,
el CPC considera importante respaldar
explcitamente las propuestas concernientes a la independencia de la SFC
y a su capacidad para supervisar las
compaas holdings de conglomerados
financieros. Por un lado, el CPC considera fundamental incrementar la independencia de la SFC, mediante la adopcin
de perodos fijos del superintendente y
la inclusin de razones explcitas de remocin del cargo en la Ley31. Por el otro,
el CPC se une a la recomendacin del
FMI y del Banco Mundial de aprobar una
Ley que extienda el alcance regulatorio
a compaas holdings de instituciones
financieras, lo cual tiene el objetivo de
que las compaas controlantes de entidades vigiladas puedan ser supervisadas con el mismo alcance con el que se
supervisa cualquier otra entidad sometida al control y la supervisin de la SFC.
Por lo tanto, esta Ley representar una
mayor transparencia en las transaccio-
153
32.
33.
154
costos financieros
El mejoramiento de la regulacin financiera es un elemento clave para que
los costos de los productos financieros
disminuyan en el pas33. Efectivamente,
el CPC ha identificado al menos tres regulaciones especficas que reprimen el
adecuado funcionamiento del sistema
financiero y que deben ser eliminadas
o, al menos, reemplazadas por polticas
alternativas menos costosas para la industria y para los consumidores financieros: las inversiones forzosas, el lmite
Un ejemplo de estas iniciativas es el proyecto de Ley 218 de 2013,el cual estipula que los establecimientos bancarios debern destinar no menos
de 5% total de su presupuesto de colocacin para microcrditos, y de ese porcentaje al menos 50% deber ser destinado a los estratos 1, 2 y 3 de
la poblacin. Este proyecto de Ley fue archivado por trnsito de legislatura, al no haber tenido un debate durante la Legislatura 2013-2014.
Esta seccin se enfoca en el impacto de la regulacin sobre los costos de los productos financieros. Claramente, estos costos tambin dependen
de otros factores como el grado de competencia y de rivalidad empresarial. Para una mayor discusin sobre los retos que tiene el pas en materia
de competencia, ver el captulo Promocin y Proteccin de la Competencia de este informe.
Principales
responsables
Plazo
Ley para definir periodos fijos para el superintendente financiero y razones explcitas para
su remocin.
Corto
plazo
Corto
Minhacienda, Superintendencia
Financiera de Colombia.
Corto
plazo
Corto
Minhacienda, Superintendencia
Financiera de Colombia.
Corto
plazo
Corto
Minhacienda, Superintendencia
Financiera de Colombia, Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, Supersociedades.
Mediano
plazo
Mediano
Corto
plazo
Corto
Minhacienda, Departamento
Nacional de Planeacin.
Documento de anlisis costo-beneficio sobre las siguientes regulaciones: lmites a las tasas de inters,
inversiones forzosas, monopolio del Banco Agrario sobre
recaudo de depsitos judiciales. Con respecto a los
lmites a las tasas de inters, se espera que por lo menos
se establezcan lmites diferenciados para los crditos
comerciales y para los crditos de consumo.
Minhacienda, Minagricultura,
Superintendencia Financiera de
Colombia, Superintendencia de
Industria y Comercio.
Identificacin de otras regulaciones que, potencialmente, pueden generar sobrecostos innecesarios o restringir
competencia en el sistema financiero.
Minhacienda, Superintendencia
Financiera de Colombia, Superintendencia de Industria y
Comercio.
Largo
Largo
plazo
Recomendacin
sistema financiero
Lo mnimo a realizar
antes de agosto de 2014
No.
155
Referencias
ANIF (2013, 17 de abril). Mercado de Capitales y Pymes. Bogot, D.C.: Asociacin Nacional de Instituciones Financieras.
Competitividad.
ca de Oportunidades en Colombia.
los mismos.
tuciones Financieras.
Repblica de Colombia.
Repblica de Colombia.
sistema financiero
Sistema Tributario
36
mxico
143
86
colombia
turqua
20
119
el salvador
malasia
61
ecuador
per
57
140
81
brasil
47
chile
surfrica
30
Tarifa total de impuestos como porcentaje de las utilidades, 2012. Puesto entre 146 pases (donde 1 indica el pas con menor tarifa total de impuestos
como porcentaje de las utilidades).
Nota: Esta variable es una combinacin de impuestos sobre la renta (porcentaje de utlilidades) y otro impuestos.
Fuente: WEF (2013).
1.
2.
3.
4.
160
5.
la oportunidad para generar un incremento en el recaudo. En el contexto internacional, Colombia registra la menor tasa de
recaudo como porcentaje del PIB frente a
pases de referencia (grfico 1). En particular, si se quiere implementar una agenda
de competitividad como la que se plantea
en este Informe4, los recursos con los que
hoy cuenta el pas resultan insuficientes.
Teniendo en cuenta lo anterior, el objetivo de este captulo es evaluar algunos
de los efectos de la pasada Reforma Tributaria la cual fue uno de los compromisos
incluidos en la Agenda Nacional de Competitividad (ANC) (ver cuadro 1) desde
la perspectiva de los principios de equidad, eficiencia y progresividad. As mismo, a la luz de estos principios, se analiza
el tema tributario de los niveles departamental y municipal. Posteriormente, se
Diagnstico y avances
impuestos del orden nacional
Renta
El impuesto a la renta y complementarios
es el ms representativo del sistema tributario colombiano en 2012 represent 46,1% de los ingresos nacionales5. En
relacin con este impuesto, la Reforma
Tributaria incorpor modificaciones importantes tanto para personas naturales
como para personas jurdicas.
Equidad entendida como la existencia de condiciones de igualdad en las cargas tributarias para contribuyentes con similar capacidad econmica
(tambin conocida como equidad horizontal).
Hace referencia a la minimizacin de las distorsiones sobre las decisiones de los agentes econmicos y, por lo tanto, a la menor desviacin del ptimo social arrojado por un escenario sin impuestos.
Por progresividad se entiende una funcin creciente de las obligaciones impositivas a medida que se incrementa el nivel de ingresos de los agentes (tambin conocida como equidad vertical).
La cual requiere inversiones considerables en diferentes aspectos como educacin; salud; infraestructura, transporte y logstica; tecnologas de la
informacin y telecomunicaciones; poltica de cambio estructural, entre otros.
Fuente: DIAN.
30%
25
,7%
19
,1
6%
13
,
9%
15
,
Colombia
3%
6%
15
,
9%
15
,
15
,7%
19
,
20
,1
20%
Pases de referencia
sistema tributario
25%
Grfico 1. Tasa de recaudacin
como porcentaje del PIB, 2011.
15%
10%
6.
Colombia
Malasia
Brasil
Per
Chile
Uruguay
Turqua
0%
Se estableci un tope mximo de 3.800 Unidad de Valor Tributario (UVT) aproximadamente $102 millones anuales para los aportes que realicen los
trabajadores a los Fondos de Pensiones (FP) y/o cuentas de Ahorro y Fomento a la Construccin (AFC). As mismo, se impuso como mnimo mantener
por 10 aos dichos aportes, salvo cuando sean retirados para la adquisicin de vivienda o se cumplan los requisitos para acceder a pensin. La Ley
1607 estableci que estos aportes slo podrn ser tenidos en cuenta en la depuracin ordinaria del impuesto a la renta y no en la del IMAN.
5%
Sudfrica
161
es decir, los trabajadores por cuenta propia7, continan tributando bajo el antiguo
rgimen ordinario, que les ofrece un esquema ms generoso. Tambin llama la
atencin el tratamiento que da la nueva
Ley a los trabajadores por cuenta propia
con ingresos entre 1.400 y 27.000 Unidades de Valor Tributario (UVT) es decir, entre $37,5 millones y $725 millones
por ao, los cuales pueden utilizar el
sistema del Impuesto Mnimo Alternativo Simple (IMAS) otro nuevo sistema
que se introduce en la Ley, que resulta significativamente ms favorable que
el rgimen ordinario8. Por lo tanto, si bien
se mejor la progresividad del impuesto
de renta para el caso de los empleados, el
establecimiento de diferencias entre los
tipos de personas naturales va en contra no slo de este principio, sino tambin
del principio de equidad horizontal.
Un aspecto positivo de la Reforma
fue la ampliacin aunque no en la magnitud en la que se esperaba de la base
gravable del impuesto de renta mediante una reduccin del umbral a partir del
cual se comienza a tributar, al definir que
las personas que ganan 1.548 UVT hoy
equivalentes aproximadamente a ms de
$41,5 millones anuales, es decir, alrededor de US$21.800 son sujetas del IMAN9.
Si bien es acertada esta ampliacin de la
base, an se evidencia un rezago frente al
7.
8.
9.
10.
11.
12.
De acuerdo con la Ley 1607 de 2012, se considera trabajador por cuenta propia toda persona que reside en el pas cuyos ingresos provengan en una
proporcin igual o superior al 80% de la realizacin de actividades tales como deportivas, agropecuarias, relacionadas con el comercio, construccin,
minera, fabricacin de productos, servicios, entre otros. Para mayor detalle consultar Captulo II del Ttulo V del Libro I del Estatuto Tributario.
Para los trabajadores por cuenta propia, el resultado de aplicar el IMAS vara significativamente dependiendo de su actividad econmica. Para mayor detalle, ver Asobancaria (2013, enero).
Antes de la reforma el umbral estaba aproximadamente en $44 millones, es decir, ms de US$23.000, lo que significa que los empleados que
ganaban ms de $3,67 millones mensuales eran los que tenan que pagar el impuesto. Hoy aplica para los que ganen a partir de $3,46 millones
mensuales representando una reduccin de 5,7%.
Excepto para las rentas percibidas por compaas sin establecimiento permanente o sucursal, para las que la tasa no vari.
La Ley estableci que de este 8% se destinara 1,4% a la financiacin del SENA, 2,2% al ICBF y 4,4% a salud. El 1% de los tres primeros aos lo design para el financiamiento de instituciones de educacin superior pblicas, la nivelacin de la Unidad de Pago por Capitacin (UPC) del rgimen subsidiado y la inversin social en el sector agropecuario.
La Ley excluy de este impuesto a las entidades sin nimo de lucro.
14.
15.
16.
Ganancias ocasionales
Un logro de la Reforma fue tambin la reduccin de 33% a 10% de la tarifa de ganancias ocasionales, tanto para personas
naturales como jurdicas. Se espera que
la reduccin de este impuesto disminuya
la evasin y genere un impacto positivo
sobre el recaudo.
IVA
El IVA es otro de los impuestos que mayor recaudo generan en todo el sistema
tributario colombiano en 2012 represent casi 40% de la tributacin nacional. A
pesar de esto, este impuesto en el pas
se ha caracterizado por su baja productividad15, la cual antes de la Reforma se
haba estimado en alrededor de 0,39,
muy por debajo de la de pases como
Chile (0,53) (vila & Cruz, 2012). Una
de las razones que explicaba esta baja
productividad era la gran cantidad de tarifas, que pasaron de siete a tres con la
Reforma Tributaria.
Esta deduccin equivale a 175% del valor invertido en los proyectos de investigacin y/o desarrollo tecnolgico, durante el perodo gravable en que
se realiz la inversin. Este artculo establece que dicha deduccin no puede exceder 40% de la renta lquida, determinada antes de restar el valor
de la inversin.
Pases como Israel y Singapur han implementado con gran xito este tipo de incentivos.
Entendida como la relacin entre el recaudo efectivo, expresado como porcentaje del PIB, y el recaudo potencial, que se asume como la tarifa general del impuesto (16%).
En 2011, la base gravable representaba slo 54,3% del PIB (vila & Cruz, 2012).
13.
sistema tributario
163
Impuesto al patrimonio
164
17.
18.
19.
20.
21.
Capacidad de gestin
en el recaudo tributario
Los niveles de recaudo, as como el diseo de las estructuras de los impuestos
regionales, son claves para el xito de la
administracin tributaria, en la medida en
que le permiten a las entidades territoriales
contar con mayor autonoma fiscal20. A nivel
departamental existe gran heterogeneidad
en materia de dicha autonoma. Por ejemplo,
mientras en 2012 ms del 45% de los ingresos de Cundinamarca, Atlntico y Valle eran
propios, este porcentaje no super el 10%
en Arauca, Amazonas, Putumayo y Guaina
(Consejo Privado de Competitividad y Universidad del Rosario, 2013).
Esta pluralidad en la autonoma fiscal se debe a la heterogeneidad en la calidad y la capacidad institucional para la
gestin tributaria entre las distintas entidades territoriales. Si bien algunos departamentos y municipios fortalecieron
estas capacidades y mejoraron su gestin de recaudo durante los ltimos aos,
el avance de otros ha sido poco o nulo21.
Esta situacin hizo que algunas entidades territoriales como Cali, Barranquilla
y Santa Marta buscaran en algn momento zanjar estas debilidades median-
El impuesto al patrimonio no es un impuesto de las ltimas dcadas. Renaci en el Gobierno del presidente Uribe como impuesto a la seguridad democrtica por tres aos. Posteriormente, durante su perodo y hasta la fecha, se ha mantenido con algunas modificaciones a pesar de su carcter temporal.
Este impuesto incentiva el uso de prcticas como la divisin de patrimonios para eludir el pago del impuesto.
La tarifa se ira reduciendo gradualmente: en 2014 y 2015 lo har al 2x1.000, y en 2016 y 2017 al 1x1.000.
Entendida como la relacin entre ingresos tributarios e ingresos corrientes.
Por ejemplo, entre 2000 y 2012 la participacin de los ingresos tributarios de Antioquia dentro del total de ingresos tributarios departamentales
pas de 16,3% a 18,1%. Por el contrario, los ingresos tributarios de Cundinamarca se redujeron de 19,2% en 2000 a 14,7% en el ao 2012.
Cuadro 1. Avances de la Agenda Nacional de Competitividad en materia de Sistema Tributario (primer semestre de 2013).
Reforma Tributaria
Accin ANC
Sin avances
y/o retrasos significativos
Avance satisfactorio
Accin terminada
Los costos financieros de la gestin del recaudo en el caso de Cali, por ejemplo, que desde 2005 firm un contrato para modernizacin y optimizacin de la gestin tributaria se incrementaron en ms de 50%. Lo que termin afectando las finanzas de la ciudad y su participacin en el total
de ingresos tributarios.
Este impuesto se aplica a todos los actos, contratos o negocios jurdicos documentales que se deben registrar en las oficinas de Registro de Instrumentos Pblicos o Cmaras de Comercio.
23.
Grupo
Presentar un proyecto de Reforma Tributaria que promueva eficiencia, equidad, simplicidad y transparencia
22.
Accin
sistema tributario
Grupo de acciones
165
Impuesto Predial
El predial es el otro tributo que mayor
peso tiene sobre los ingresos de los municipios en 2012 represent 29,1% del
total del recaudo. El objetivo de este impuesto es gravar la propiedad de acuerdo
con el tamao y el precio de los predios.
Sin embargo, la escasa o mala estratificacin, as como los rangos tarifarios
excesivamente bajos y la falta de actualizacin de los catastros especialmente
los de las zonas rurales25, no slo mina
la capacidad de recaudo de los municipios a travs de este impuesto, sino que
al igual que ocurre con el impuesto de
registro y anotacin fomenta el uso ineficiente de la tierra.
Recomendaciones
impuestos del orden nacional
Renta
Como lo mostr el diagnstico, si bien la
Reforma procur mejorar la equidad y la
24.
25.
166
IVA
Si bien la Reforma redujo el nmero de
tarifas del IVA de siete a tres, an existe
un gran nmero de exenciones y exclusio-
En diversas ocasiones el Consejo de Estado ha cambiado de posicin con respecto a la forma como la industria debe tributar este impuesto, obviando los argumentos que ellos mismos han expuesto alrededor del tema en anteriores posiciones. Sin embargo, durante los ltimos aos algunos consejeros han procurado dar consistencia a la jurisprudencia emitida en la materia. Para ms detalle ver Zarama (2005).
En el caso de los predios rurales se ha encontrado que la tarifa efectiva est tres puntos por debajo de la tarifa nominal. Para mayor detalle ver Universidad Rosario (2012).
26.
27.
28.
Impuestos parafiscales
Es fundamental continuar reduciendo la
carga tributaria sobre la nmina. Por lo
tanto, se recomienda elaborar un estudio que evale el impacto de las cajas de
compensacin en los diferentes frentes
en los que operan (i.e. como operadores de los subsidios de vivienda y como
prestadores de servicios de recreacin),
de manera que se confirme la justificacin de que deban ser financiadas con
recursos pblicos. Si los resultados de
la evaluacin son positivos, se deben repensar los mecanismos de financiacin.
En este sentido, se propone que la financiacin de estas sea incluida dentro del
Presupuesto General de la Nacin desde
ningn punto de vista se debe atar a un
Capacidad de gestin
en el recaudo tributario
Existe amplio espacio para mejorar la gestin tributaria de los entes territoriales y,
de esa manera, incrementar el recaudo
fiscal de las regiones. Por lo tanto, se recomienda fortalecer el capital humano
administrativo y tcnico, as como las
infraestructuras tecnolgica y fsica de
las Secretaras de Hacienda de los entes
territoriales, de manera que se facilite
realizar una eficiente y efectiva gestin
del recaudo. Si bien este fortalecimiento
debe ser responsabilidad principalmente
de los mismos entes territoriales, se recomienda que el Departamento Nacional de
Planeacin, en conjunto con el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico, implemente
acciones para apoyar este proceso.
Este fortalecimiento debe ir acompaado de mejoras en la gobernanza y
En la actualidad este programa est focalizado slo en el nivel uno del Sisbn.
En la actualidad todas las personas naturales y jurdicas deben presentar una declaracin cada dos meses, es decir, seis veces al ao.
Un estudio de Perry estim que la eliminacin del impuesto al patrimonio de las empresas generara una reduccin en recaudo de hasta 0,48% del
PIB, que se vera compensada con la ampliacin del impuesto al patrimonio de personas naturales, que representara un incremento equivalente a
0,4% del PIB (Perry, 2010).
Impuesto al patrimonio
para personas jurdicas
sistema tributario
167
168
Lo mnimo a realizar
antes de agosto de 2014
Principales
responsables
No.
Recomendacin
Plazo
Mediano
Plazo
Mediano
Minhacienda - DIAN.
Mediano
Plazo
Mediano
Minhacienda - DIAN.
Mediano
Plazo
Mediano
Minhacienda - DIAN.
Mediano
Plazo
Mediano
Mediano
Plazo
Mediano
Eliminar al mximo las exenciones y exclusiones del IVA, e incrementar ste al 18% (estos
dos puntos adicionales compensaran la
eliminacin del ICA).
Mediano
Plazo
Mediano
Minhacienda - DIAN.
Mediano
Minhacienda - DIAN.
Corto
Plazo
Corto
Mediano
Plazo
Mediano
Implementar acciones para apoyar el fortalecimiento en materia de gestin tributaria de los entes
territoriales (Por ejemplo, capacitaciones para la
administracin eficiente y efectiva de los recursos).
10
Eliminar el ICA.
Mediano
Plazo
Mediano
Minhacienda - DIAN.
11
Mediano
Plazo
Mediano
Departamentos - Municipios.
Minhacienda - DIAN.
ICA
Se propone eliminar el ICA porque adems
de tener dificultades en su implementacin
y su interpretacin, es un impuesto que va
en contra del principio de eficiencia. Para
compensar la cada del ICA se recomienda
incrementar en dos puntos el IVA. Por lo tanto, se propone que sea la Nacin la encargada de girar esos dos puntos adicionales
a los municipios de manera proporcional
al recaudo del ICA durante los diez ltimos
aos. Estos dos puntos adicionales sobre
el IVA permitiran recaudar alrededor de $4
billones que actualmente representan los
ingresos del ICA. Lo anterior evitar la doble
tributacin y los problemas de implementacin e interpretacin presentados en el
pasado. Igualmente, facilitara el pago de
impuestos por parte de las firmas al no tener que realizar dos declaraciones y pagos
diferentes. Todo lo anterior incrementara la
competitividad no slo de las firmas, sino
tambin la de las mismas regiones, al hacerlas ms atractivas para atraer inversin.
29.
Consejo Privado de Competitividad y Universidad del Rosario (2013). ndice Departamental de Competitividad 2013.
10 Direccin de Apoyo Fiscal, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. (2012). Base de datos: Ingresos tributarios departamentales e
Ingresos tributarios municipales. Bogot, D.C.
11 Moller, L. C. (2012). Poltica Fiscal en Colombia:
aprovechamiento de su potencial para lograr una
sociedad ms equitativa. Bogot, D.C.: Fedesarrollo, Banco Mundial & Fundacin Adenauer.
12 Perry, G. (2010). Hacia una reforma tributaria estructural. Debates presidenciales:
propuestas econmicas de los candidatos.
Referencias
Se ha encontrado que los gobiernos locales que fomentan la gobernabilidad y la rendicin de cuentas obtienen mejores tarifas efectivas y mayores recaudos per cpita (Universidad del Rosario, 2012).
las zonas urbanas y rurales, con el propsito de corregir los problemas de tarifas y su
aplicacin a predios. A la vez, es necesario
que los municipios trabajen en conjunto con
los departamentos en la actualizacin de
los catastros, con el objetivo de acercar los
valores catastrales a los valores comerciales. Por consiguiente, en concordancia con
Perry (2012), se propone financiar dicha
actualizacin con recursos provenientes
del Fondo de Desarrollo Regional del Sistema General de Regalas.
Estas acciones permitiran a los departamentos y municipios incrementar
el recaudo de los impuestos de registro y
anotacin y del predial, respectivamente,
lo cual les permitir contar con mayores
recursos para as implementar las agendas de competitividad local.
sistema tributario
la rendicin de cuentas en materia tributaria29. Por lo tanto, se propone establecer foros que permitan dar a conocer a
la sociedad civil el estado de las cuentas
fiscales de los entes territoriales.
169
promocin y Proteccin
de la competencia
33
102
mxico
43
colombia
turqua
10
83
panam
35
per
52
123
brasil
28
chile
surfrica
36
Eficiencia del mercado de bienes. Puesto entre 148 pases (donde 1 indica el pas cuyo mercado de bienes es el ms eficiente).
Fuente: WEF (2013).
malasia
ria legal, este captulo analiza cuatro aspectos especficos que, a juicio del Consejo
Privado de Competitividad (CPC), se pueden mejorar para que la poltica de promocin y proteccin de la competencia sea
ms efectiva. Estos aspectos son: la normatividad, la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), la
gestin de la SIC, y la poltica de abogaca
de la competencia.
diagnstico y avances
Los ndices de competitividad internacionales proveen informacin til sobre la
percepcin que tienen los empresarios
acerca de la competencia en los mercados locales, as como sobre la efectividad
de la poltica de competencia del pas. En
este sentido, los resultados del ndice
de Competitividad Global 2013-2014 del
Foro Econmico Mundial (WEF, por su
sigla en ingls) muestran que, a pesar
de los avances en los ltimos aos, es
necesario continuar la profundizacin de
la poltica de competencia colombiana.
normatividad
1.
2.
3.
La Ley 1340 de 2009 introdujo una modificacin para informar y estudiar las integraciones empresariales que se vayan a
realizar. Segn la Ley, existe la obligacin de
notificar una integracin cuando las empresas que pretenden integrarse, en conjunto
o individualmente, hayan tenido ingresos
operacionales o activos totales superiores
a un monto determinado por la SIC2. No
obstante, la Ley establece que en el evento
en que las empresas cumplan alguna de
estas condiciones, pero que en conjunto
cuenten con menos de 20% de la participacin del mercado relevante, se entender
autorizada la operacin. En este caso, la
empresa deber nicamente notificar a la
SIC sobre la realizacin de la integracin. La
inclusin de la participacin de las empresas que buscan integrarse en el mercado
relevante como criterio para informar una
operacin de integracin es problemtica,
debido a que la definicin del mercado relevante, al depender de modelos estadsticos
y economtricos, no es inequvoca. Por lo
tanto, este criterio, cuyo resultado depende
de las especificaciones y de los supuestos
de los modelos utilizados, afecta la seguridad jurdica, en la medida en que genera
incertidumbre sobre la necesidad de que
la SIC autorice los procesos de integracin
empresarial que se pretendan llevar a cabo.
estructura de la sic
El PND del Gobierno actual reconoci que
la estructura de la SIC no es la adecuada para responder a los nuevos retos
del pas en materia de promocin y proteccin de la competencia (DNP, 2010).
Efectivamente, la SIC no cuenta con la
suficiente independencia frente al Gobierno nacional, debido a que tanto el superintendente como el superintendente
delegado de Proteccin de la Competencia son cargos de libre nombramiento y
remocin. Lo anterior, sumado al hecho
de que las decisiones de la SIC son tomadas por una nica persona (el superintendente), facilita que la presin poltica
(tanto del Estado como de otros grupos
de inters) pueda afectar el sentido de
las decisiones de la SIC.
Adicionalmente, la falta de separacin
y de independencia entre quien investiga
Para mayor informacin, ver Consejo Privado de Competitividad (2011) y Consejo Privado de Competitividad (2012).
Segn la pgina web de la SIC, el monto actual es de 100.000 salarios mnimos mensuales vigentes.
Es importante sealar que la colusin en licitaciones pblicas es la nica conducta restrictiva de la competencia que tiene sanciones penales.
Integraciones empresariales
173
4.
5.
6.
7.
8.
gestin de la sic
En el ltimo ao la SIC ha hecho avances
importantes en materia de promocin y
proteccin de la competencia. A continuacin se destacan algunas de las acciones
ms relevantes.
Primero, en el marco del proceso de
ingreso de Colombia a la OCDE, la SIC contrat un examen interpares (peer review)
para que la OCDE analice el rgimen de
competencia colombiano y emita recomendaciones sobre las modificaciones que se
requieren para que el pas se termine de
adecuar a las mejores prcticas internacionales en la materia. Adicionalmente, la
SIC est aprovechando este proceso con
la OCDE para mejorar su capacidad tcnica,
a travs de asesoras en temas como colusiones en licitaciones pblicas y mediante
el intercambio de experiencias con las autoridades de competencia ms experimentadas del mundo. Es importante sealar que
en 2012, la SIC fue nominada por el Global
Competition Review como una de las mejores autoridades de competencia de Amrica, y qued detrs de las autoridades de
competencia de Estados Unidos y de Mxico
(Global Competition Review, 2012).
Segundo, la SIC ha incrementado el capital humano y los recursos financieros para
Las funciones de la SIC estn relacionadas con: proteccin del consumidor, proteccin de la competencia, propiedad industrial, vigilancia a las cmaras de comercio, proteccin de datos personales, y reglamentos tcnicos y metrologa legal.
Consejo Privado de Competitividad (2012).
OCDE y BID (2009).
Miranda (2012).
Ejemplos de las sanciones impuestas entre 2012 y 2013 son: sancin Crceles (Resolucin 53991 de 2012), sancin INPEC (Resolucin 40901
de 2012), sancin Nule-Hogares (Resolucin 54695 de 2013), sancin Nule-Bienestarina (Resolucin 54693 de 2013), sancin a comerciantes
de Corabastos (Resolucin 53914 de 2013), y sancin VALME (Resolucin 40875 de 3013), entre otras.
10.
abogaca de la competencia
La abogaca de la competencia tiene como
fin la evaluacin de leyes, regulaciones o
cualquier otra norma jurdica de los rdenes nacional o local que puedan afectar
la libre competencia (Consejo Privado de
Competitividad, 2011). Desde la expedicin de la Ley 1340 de 2009, la SIC ha expedido 113 conceptos dentro del programa
de abogaca de la competencia10.
A pesar de la expedicin de conceptos
por parte de la SIC, la normativa actual sobre
abogaca de la competencia no est en lnea
con las recomendaciones de la OCDE y tiene
limitaciones significativas. De acuerdo con
Consejo Privado de Competitividad (2012),
la Ley slo le permite a la SIC emitir recomendaciones sobre proyectos de regulacin
que pretendan expedir entidades de la rama
ejecutiva del orden nacional. Lo anterior implica que la SIC no cuenta con un mecanismo formal para analizar y conceptuar sobre
proyectos de regulacin de otras entidades
pblicas (como por ejemplo, las regionales),
o para analizar y hacer recomendaciones sobre el stock de regulaciones o leyes vigentes que hoy restringen la competencia en
el pas, ni tampoco sobre proyectos de Ley
que a futuro pretenda expedir el Congreso.
De otro lado, es importante sealar que la
SIC no cuenta con los incentivos suficientes
para ejercer la facultad general de demandar regulaciones ante las Cortes que sean
contrarias a la Ley, pues estara demandado actos expedidos por el Gobierno del cual
hace parte. Como se puede observar, estas
limitaciones de la poltica de abogaca de la
competencia en el pas facilitan que las diferentes entidades del Estado promulguen
actos que, con el fin de alcanzar objetivos de
La SIC puede terminar una investigacin cuando el presunto infractor brinde garantas de que terminar la conducta y, adicionalmente, se comprometa a realizar ciertas acciones que mejoren las condiciones en el mercado relevante.
En lo corrido de 2013, la SIC tramit 18 conceptos en sectores como gas natural, alimentos, telecomunicaciones, medicamentos, e instalaciones
elctricas, entre otros. En http://www.sic.gov.co/es/nvo-abogacia-de-la-competencia, se pueden encontrar los conceptos emitidos por la SIC, as
como el cuestionario de evaluacin de la incidencia de los actos administrativos expedidos con fines regulatorios sobre la libre competencia, y la
cartilla de abogaca de la competencia en proyectos regulatorios. Vale la pena destacar que la publicacin de estos contenidos va en lnea con la recomendacin del CPC al respecto (Consejo Privado de Competitividad, 2012).
9.
175
Cuadro 1. Avances de la Agenda Nacional de Competitividad en materia de Promocin y Proteccin de la Competencia (primer semestre 2013).
Grupo de acciones
Accin ANC
Eficiencia en el mercado
de bienes
Recomendaciones
A continuacin se presentan las recomendaciones que, a juicio del CPC, contribuyen
a mejorar la poltica de promocin y proteccin de la competencia en el pas. Estas
recomendaciones se encuentran clasificadas en tres reas: normatividad, estructura de la SIC y abogaca de la competencia.
normatividad
Con el fin de seguir las buenas prcticas
internacionales en materia de notificacin de las integraciones empresariales,
se recomienda reemplazar el criterio que
Comentario CPC
Difundir y apoyar el cumplimiento de los derechos de los consumidores en todo el pas: crear la Red Nacional de Proteccin
al Consumidor (Art. 75 Ley 1480 de 2011).
Grupo
176
Accin
Sin avances
y/o retrasos significativos
Avance satisfactorio
Accin terminada
depende del clculo del mercado relevante por algn requisito que genere mayor
certidumbre. En particular, se recomienda
a la SIC evaluar la conveniencia de utilizar
variables como el valor de los activos o de
las ventas de las compaas a integrarse,
o la utilizacin de la metodologa Gross
Upward Pricing Pressure Index (GUPPI) desarrollada por las Guas para Integraciones
Horizontales de 2010 del Departamento de
Justicia y la Comisin Federal de Comercio de Estados Unidos (U.S. Department
of State and Federal Trade Commission,
2010) (Farrell y Shapiro, 2010).
Por su parte, se recomienda al Gobierno y al Congreso de la Repblica reformar
el pargrafo del artculo 27 del Estatuto
Anticorrupcin para establecer que quien
acte en condicin de delator ante la SIC
y obtenga el perdn total de la pena por
parte de esa entidad, tambin obtenga el
estructura de la sic
Como se mencion anteriormente, la estructura de la SIC limita la efectividad de
13.
abogaca de la competencia
Para hacer ms efectiva la poltica de
abogaca de la competencia en el pas,
es necesario generar condiciones pro-
11.
12.
177
Integracin de la comisin
Remocin:
178
14.
Las jurisdicciones que se tuvieron en cuenta para realizar la propuesta fueron Costa Rica (Ley de Promocin de la Competencia
y Defensa Efectiva del Consumidor No. 7472); Panam (Ley que dicta normas sobre Proteccin al Consumidor y Defensa de la
Competencia y Otra Disposicin de 31 de octubre de 2007) y Chile (Ley DFL No.1 de 2005).
Efecto esperado: eliminar las barreras a la competencia mediante la aplicacin de una metodologa
de costeo que garantice la remuneracin eficiente
de la infraestructura compartida. Tambin busca la
reduccin de barreras de entrada, y la disminucin
de precios de los servicios de TIC, lo cual ser beneficioso para los usuarios dado que habr mayores
posibilidades de eleccin (proveedores y servicios).
2. Infraestructura de terceros:
15.
4. Desregulacin:
La desregulacin es el proceso por el cual los gobiernos eliminan algunas regulaciones especficas para,
en teora, favorecer o agilizar la operacin eficiente
del mercado.
Objetivo: determinar algunas situaciones regulatorias propias del marco normativo de la CRC
que puedan ser eliminadas para mejorar el mercado y maximizar el bienestar de los usuarios.
No.
Recomendacin
Plazo
Lo mnimo a realizar
antes de agosto de 2014
Mediano
plazo
Mediano
SIC.
Corto
plazo
Corto
SIC.
Corto
plazo
Corto
SIC.
Mediano
plazo
Mediano
Principales responsables
180
cortes colombianas regulaciones restrictivas de la libre competencia que son contrarias a la Constitucin y la Ley. A juicio
del CPC, esta obligacin legal es necesaria
para que la SIC haga el contrapeso adecuado con respecto a la expedicin de normativas que contravengan el marco legal en
materia de proteccin de la competencia.
Por ltimo, es muy importante anotar
que la adecuada aplicacin de la poltica de
competencia no depende nicamente de la
SIC, sino tambin del buen funcionamiento
de la jurisdiccin contencioso administrativa. Esta jurisdiccin es la encargada de
revisar las actuaciones de la SIC cuando
sus autos administrativos sean apelados.
Por este motivo, y tal como lo pone de presente la OCDE, es recomendable que la SIC
profundice los esfuerzos llevados a cabo
para que los jueces incrementen sus ca-
Referencias
1
DNP. (2010). Plan Nacional de Desarrollo 20102014: Ms Prosperidad para Todos. Bogot,
tria y Comercio.
16 U.S. Department of State and Federal Tra-
vado de Competitividad.
4
10 Miranda, A. (2012). El Diseo de la Autoridad de Competencia en Colombia: Necesidad de Introducir Reformas. Revista de
Derecho de la Competencia, 25-38.
11 OCDE y BID. (2009). Derecho y Poltica de
Competencia en Colombia: Examen interpares. Pars: Organization for Economic Co-
181
Justicia
78
106
mxico
85
colombia
turqua
44
90
panam
118
per
126
65
brasil
22
chile
surfrica
27
Grado de independencia judicial. Puesto entre 148 pases (donde 1 indica el pas cuyo aparato judicial es ms independiente).
Fuente: WEF (2013).
malasia
Diagnstico y avances
El sistema judicial de Colombia, a pesar de
los mltiples esfuerzos, sigue siendo uno
Clculos del CPC en base al inventario actual de procesos y los ingresos de procesos en 2012.
Informacin del Sistema de Informacin Estadstica de la Rama Judicial (SIERJU) al Consejo Privado de Competitividad con corte de febrero 6, 2013.
Informe de la Delegatura de Procedimientos Mercantiles de la Superintendencia de Sociedades 2013.
1.
2.
3.
justicia
Los niveles de congestin judicial son evidentes al analizar las cifras nacionales.
La justicia empez el ao 2012 con un inventario de 2.532.621 procesos y termin
el ao con 2.309.72 en su inventario final.
La jurisdiccin ordinaria termin 2012
con 1.804.119 procesos acumulados, la
jurisdiccin contencioso administrativa
con 135.191, la disciplinaria con 36.884 y
la constitucional con 386 procesos (Consejo Superior de la Judicatura, 2012). De
acuerdo con el inventario de procesos de
la jurisdiccin ordinaria en el 2010, el 73%
de los procesos eran procesos ejecutivos
(Pedroza, 2013) y son los que ms tienen
congestionada dicha jurisdiccin.
La gran acumulacin de procesos
hace necesario mejorar los actuales ndices de productividad de la Rama si el
pas quiere llegar a tener un sistema judicial eficiente en el mediano plazo. Segn datos del Consejo Superior de la
Judicatura (CSJ), el ndice de evacuacin parcial (IEP) global para la justicia
fue 114,2% (ver grfico 1). Esto significa que actualmente de cada 100 procesos que ingresan a la Rama Judicial
se evacan 114. Si se mantiene constante el nmero de procesos que ingresan durante los prximos cinco aos, la
Rama Judicial debe llegar a un IEP de por
lo menos 117%, y mantenerlo constante
para tener una justicia al da para 20181.
Un aspecto que vale la pena resaltar es que, a pesar que la productividad
promedio de la justicia es 114%, la productividad promedio de la Altas Cortes
185
130%
%
8,9
11
11
4,
2
120%
6
10
10
8,3
%
1,2
11
El ndice de Evacuacin Parcial (IEP) debe llegar a por lo menos 117% y mantenerse constante por 5
aos para poder tener una justicia al da
98
,0
10
2,
4%
2,
10
5%
,6
110%
100%
%
,4
95
97
,6
0%
,
92
92
,
8%
3%
,
92
6%
,2
97
,
85
90%
,8
88
6%
,
79
8%
,
75
80%
70%
186
53
,5
%
50%
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
40%
1993
,1%
62
60%
6%
11
2,
5%
11
2,
100%
%
87
,2
79
,
0%
89
,
2%
91
,8
120%
justicia
80%
60%
40%
20%
Consejo Superior
de la Judicatura,
Sala Disciplinaria
Consejo
de Estado
Corte Suprema
de Justicia
Fuente: Informacin del Sistema de Informacin Estadstica de la Rama Judicial (SIERJU) al Consejo Privado
de Competitividad con corte de febrero 6, 2013.
Corte
Constitucional
0%
187
problemas en la gestin
de recursos y ejecucin
de los planes
188
4.
5.
6.
7.
Comentarios de la Corporacin Excelencia en la Justicia al CPC sobre la conveniencia del arancel judicial, tal como qued regulado.
Acuerdo No. PSAA12-9269 del 27 de Febrero de 2012.
Documento Antecedentes al PET enviado por el CSJ al CPC.
La Corporacin Excelencia en la Justicia utiliza un sistema de semforo para reportar los avances en la implementacin de los cdigos.
250%
23
0
250
200%
150
150%
100
100%
64
47
50%
36
50
36%
37%
55%
58%
67%
41%
36%
41%
16%
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
0%
2003
Presupuesto vigente
menos aplazamientos
Pagos
Compromisos
23
49%
2002
18
0
200
189
Cuadro 1. Avances de la Agenda Nacional de Competitividad en materia de Justicia (primer semestre de 2013).
Grupo de acciones
Accin ANC
Accin
Grupo
Recomendaciones
acelerar la implementacin
de reformas procesales
El xito de las reformas legales, tales como
los nuevos cdigos y la oralidad en la justicia, depende de la ejecucin de los planes de
implementacin. El CSJ tiene que volverse
mucho ms eficiente a la hora de construir
las infraestructuras fsica y tecnolgica
necesarias. La implementacin de los Planes de Accin del Cdigo General del Proceso (CGP) y el Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debe ser prioritaria (CPAyCA). La
implementacin de estas leyes debe ser
monitoreada por indicadores de ejecucin
190
8.
Sin avances
y/o retrasos significativos
Avance satisfactorio
Accin terminada
de obras (infraestructura fsica y tecnolgica). Adems de la adecuacin de la infraestructura, es muy importante disear
una estrategia para gestionar el cambio y
generar un cambio cultural en la rama para
que los jueces adopten e implementen las
reformas procesales de forma exitosa.
En este sentido, la Comisin de Seguimiento a la Ejecucin del Plan de Accin del
CGP debera ser mucho ms activa. Es un
error que la Comisin est compuesta casi
en su exclusividad por abogados8. A la actual
composicin de la Comisin se deberan sumar personas expertas en implementacin
y gerencia de proyectos, planeacin financiera y ejecucin estratgica. La implementacin de los cdigos no debera quedar
nicamente en manos de abogados.
justicia
191
192
La presentacin de la demanda en lnea debe pasar por el sistema de repartos, que debe asignar un nmero de
radicacin al proceso y remitirlo al juez
correspondiente (el uso de algoritmos
automticos ayuda a que el proceso
pueda ser transmitido al juez con menor
congestin, ver recomendacin sobre
analtica de datos).
El sistema de reparto debe poder
crear el expediente digital que el juez pueda manejar a travs de un sistema avanzado de gestin de casos. El sistema les
debe permitir a todas las partes del proceso el acceso en lnea a todos los aspectos del proceso. Tambin debe poder
ayudar al juez a gestionar todo lo relacionado con el proceso (notificaciones, fijar
audiencias, comunicar actos procesales, etc.). El sistema de gestin de casos
avanzados debe permitir la notificacin
electrnica de todos los actos procesales,
as como tambin la notificacin va mensajes electrnicos a telfonos mviles.
9.
Sobre la importancia de la gestin del conocimiento para mejorar la calidad de los empleados con tareas intensivas en conocimiento ver (Joyce, 2007).
Los sistemas de anlisis de datos podran publicar en tiempo real cules son
las entidades pblicas que estn siendo
demandadas, publicar las sentencias de
los jueces en todos los niveles, identificar abogados que abusen del sistema,
publicar el nombramiento de auxiliares
de justicia, entre otras. La publicacin de
este tipo de informacin, en tiempo real,
aumentara el nivel de transparencia en
la justicia y permitira un mayor control
de esta por parte de la poblacin civil y
las distintas entidades del Estado.
Mejorar el desempeo
10.
11.
12.
La edad de los casos activos pendientes en un juzgado, medido como el nmero de das desde su admisin hasta el momento de la medicin.
El porcentaje de casos evacuados o resueltos dentro de los trminos legales.
El costo promedio de procesar un solo caso, por tipo de caso.
justicia
Aumentar la transparencia
193
194
No.
Recomendacin
Plazo
Lo mnimo a realizar
antes de agosto de 2014
Principales
responsables
Mediano
plazo
Mediano
Consejo Superior de la
Judicatura.
Corto
plazo
Corto
Consejo Superior de la
Judicatura.
Corto
Plazo
Corto
Consejo Superior de la
Judicatura.
Corto
plazo
Corto
Consejo Superior de la
Judicatura.
Mediano
Consejo Superior de la
Judicatura.
Implementar la ANC.
Corto
Ministerio de Justicia y
Derecho.
vado de Competitividad
Competitividad.
9
ment Development
Sector. McKinsey on Government, 4, 10-15.
18 Joyce, L. L. (2007). Mobilizing Minds: Creating Wealth from Talent in the 21st Century
Organization. McGraw Hill.
Clavijo, S. (2011, octubre). Costos y Eficiende Choque Operativo. Bogot, D.C.: Asosiacin
19 Kiron, D., Kirk, P., y Boucher, R.(2012). Innovating with Analytics. MIT Sloan Management Review, 54(1), 47-52.
20 Klaus Decker, C. M. (2011). Improving Per-
to Jurdico.
Referencias
justicia
195
Corrupcin
62
129
mxico
58
colombia
turqua
42
105
panam
85
per
111
133
brasil
99
chile
surfrica
23
Desviacin de recursos pblicos. Puesto entre 148 pases (donde 1 indica el pas ms transparente).
Fuente: WEF (2013).
malasia
Diagnstico y avances
A pesar de mltiples esfuerzos, Colombia sigue siendo un pas con altos ndices de corrupcin; no slo pblica, sino
tambin privada. Por el lado pblico,
segn el ndice de Competitividad 20132014 del WEF, Colombia ocupa el puesto 129 entre 148 pases en el indicador
que mide la desviacin de recursos
pblicos, el 97 en el indicador que mide
los pagos irregulares o sobornos, el 109
en el que mide el favoritismo en las de-
Inflacin
Regulacin cambiaria
Inestabilidad poltica
Capacidad insuficiente
en innovacin
Calificacin inadecuada
de la fuerza de trabajo
Legislacin tributaria
Tarifas tributarias
Crimen y robo
Acceso a financiamiento
0%
0,
9%
0,
1,7
%
1,8
3%
2,
2,
4%
8%
2,
3,
3%
3%
6,
7,4
%
7,7
%
8,1
%
8,1
%
2%
12
,
14
,6
2%
25%
0%
Porcentaje
de respuestas
Inadecuado suministro
de infraestructura
20
,
Corrupcin
20%
15%
10%
5%
199
5,0
4,5
4,
3
4,
3
4,0
3,7
8
3,
3,
4,
0
Calificacin
3,
4
3,
3,1
3,1
3,1
3,5
3,1
3,0
200
la corrupcin en el sector
pblico
El Barmetro Global de Corrupcin 2013
de Transparencia Internacional ahonda
sobre el nivel de corrupcin de entidades del pas a nivel central. El Barmetro
mide la opinin sobre cules institucio-
1.
Instituciones
religiosas
Sistema educativo
Medios
ONG
Negocios /
sector privado
Fuerzas militares
Polica
Servicios mdicos
y de salud
Sector Judicial
Funcionarios
pblicos
Parlamento /
Legislativo
Partidos Polticos
2,5
Vichada
La Guajira
Putumayo
Guaina
Sucre
Crdoba
Choc
Magdalena
Cauca
Vaups
Arauca
Cundinamarca
Bolvar
30
Casanare
Boyac
Nario
Meta
Tolima
Quindo
Caquet
Caldas
Guaviare
Santander
Norte de Santander
Amazonas
Cesar
Huila
Atlntico
Risaralda
39
,1
58
,4
59
,
60
,
77
,0
Antioquia
las regiones tienen que ser ms transparentes y deben mejorar el acceso a la informacin
80
70
60
50
40
201
2.
la corrupcin en el sector
privado
Colombia presenta indicadores preocupantes en relacin con el comportamiento tico de las empresas privadas. Por
tanto, el fenmeno de la corrupcin no
es exclusivo del mbito de lo pblico. Los
resultados que se obtienen de encuestas
realizadas a compaas colombianas
muestran que las propias empresas perciben el sector privado nacional como
poco transparente.
Los resultados de la Tercera Encuesta Nacional sobre Prcticas contra
el Soborno en Empresas Colombianas
de 2012, realizada por la Corporacin
Transparencia por Colombia en compaa de la Universidad Externado, ponen
de presente que hace falta compromiso
por parte del sector privado para mejorar en esta materia. Segn la encuesta,
el 94% de los empresarios considera que
http://wsp.presidencia.gov.co/secretaria-transparencia/Prensa/2013/abril/Paginas/20130424_01.aspx
Actividad normal
Actividad media
Actividad baja
Transparencia han participado en las reuniones citadas por la OCDE en esta materia y tambin han desarrollado varios
foros en el pas explicando las mejores
prcticas recomendadas por la OCDE.
Es importante mencionar en este punto que el Gobierno adelanta una reforma
a la Ley 1474 de 2011 (Estatuto Anticorrupcin) que incluye un captulo sobre
la responsabilidad de personas jurdicas, basado en las recomendaciones de
la OCDE para el fortalecimiento del marco jurdico en Colombia en temas de lucha contra la corrupcin privada.
Las sanciones establecidas en Colombia son de carcter administrativo
en el marco de procesos penales contra personas naturales. Los cambios
propuestos estn dirigidos a asegurar
que las sanciones establecidas sean
proporcionales, disuasivas y efecti-
203
3.
www.anticorrupcion.gov.co
Cuadro 1. Avances de la Agenda Nacional de Competitividad en materia de Corrupcin (primer semestre de 2013).
Accin ANC
Accin
Grupo
corrupcin
Grupo de acciones
Crear un mecanismo que permita que las empresas que sean vctimas de la solicitud de un
soborno puedan denunciarlo libremente para ser investigado, sin temor a represalias por
parte de las entidades pblicas con las cuales contrata.
Herramientas para combatir
la corrupcin en el pas
Avance satisfactorio
Accin terminada
Recomendaciones
acciones por parte del sector
pblico
Es muy importante llevar a cabo programas de prevencin y mejores prcticas
para que las entidades gubernamentales cumplan con la normativa anticorrupcin. De la misma forma como la
Secretara de Transparencia propone la
creacin de una gua con lineamientos
para que las empresas privadas creen
programas de cumplimiento segn lo
dispuesto en la legislacin anticorrupcin internacional, se deberan crear
programas similares para las entidades
del sector pblico, en donde la regulacin
del conflicto de intereses y las polticas
de hospitalidades y regalos son deficien-
Sin avances
y/o retrasos significativos
205
tal del comportamiento, con el fin de evitar fraudes en el sector pblico (Cabinet
Office Behavioral Insights Team, 2012a;
Cabinet Office Behavioral Insights Team,
2012b). El grupo analiza los sistemas de
incentivos de las entidades para disearlos de tal forma que no induzcan a
cometer actos de corrupcin. De igual
forma, el Design Council del Reino Unido utiliza herramientas antropolgicas
y de diseo de servicios para el desarrollo de estrategias contra la corrupcin y
el crimen (Design Council UK). Estados
Unidos tambin ha hecho uso de herramientas de economa experimental con
el fin de combatir la corrupcin (Ariely,
2012). Las herramientas sociolgicas y
de psicologa social tambin se han usado exitosamente para acabar con hbitos dainos en las organizaciones (tales
como la corrupcin) y disear polticas
pblicas que eviten la generacin y la
propagacin de prcticas corruptas recurrentes (Duhigg, 2012).
Entender las causas del comportamiento criminal es la mejor forma de disear polticas para prevenir este tipo de conductas.
Colombia podra aprender de estas experiencias, y ampliar su caja de herramientas para luchar contra la corrupcin.
Adems de las iniciativas de diseo institucional y programas de cumplimiento anticorrupcin, el Estado est
generando una gran cantidad de datos,
estadsticas e informacin en la lucha
contra la corrupcin. El reto para el pas
radica en transformar estos datos en informacin que permita tomar decisiones
de poltica pblica para combatir la corrupcin. Con el uso de la tecnologa, las
entidades estatales podran hacer uso de
software de anlisis predictivo.
El anlisis predictivo se puede usar
para predecir el comportamiento criminal,
correr posibles escenarios en los cuales se
Recomendacin
Plazo
Lo mnimo a realizar
antes de agosto de 2014
Principales
responsables
Mediano
plazo
Mediano
Secretara de Transparencia.
Corto
plazo
Corto
Crear el grupo.
Secretara de Transparencia.
Corto
Plazo
Corto
Secretara de Transparencia
y MinTIC.
Corto
plazo
Corto
Secretara de Transparencia
y MinTIC.
Corto
plazo
Corto
corrupcin
No.
Sector Privado.
207
Trials. London.
Referencias
1
208
Energa
39
49
panam
77
63
mxico
turqua
colombia
37
81
costa rica
44
per
73
76
brasil
101
chile
65
43
surfrica
uruguay
Calidad del suministro elctrico. Puesto entre 148 pases (donde 1 indica el pas con mejor suministro).
Fuente: WEF (2013).
malasia
La evolucin del sector elctrico colombiano en el largo plazo ha sido favorable en trminos de sostenibilidad financiera y cobertura del servicio1. No obstante, el Consejo Privado
de Competitividad (CPC) considera que es fundamental que
este importante sector contribuya an ms a una mayor
competitividad del pas. Esto se puede lograr a travs de la
adopcin de medidas que permitan alcanzar precios ms
competitivos y un mayor nivel de consumo, sin deteriorar la
sostenibilidad financiera de las empresas del sector energtico y los incentivos a la inversin en el mismo.
La formacin de precios en el sector
elctrico depende de mltiples factores
y es un proceso complejo que combina
tanto la dinmica de diferentes mercados como los impactos que tiene el marco regulatorio en las actividades sujetas
a dicha regulacin (ver recuadro 1). En
este contexto, este captulo no pretende ser exhaustivo y se enfoca en reas
particulares que, a juicio del CPC, pueden
ser mejoradas para que el sector elctrico
contribuya ms profundamente a elevar
la competitividad del pas.
Es importante sealar que si bien
este captulo se enfoca en el funcionamiento del mercado elctrico, se incluye
un recuadro con algunas consideraciones
1.
2.
212
Diagnstico y avances
La provisin de energa elctrica est
compuesta por las actividades de generacin, transmisin, distribucin y
comercializacin. Las actividades de
generacin y comercializacin tienen un
rgimen de libre competencia, mientras
que las tarifas de transmisin y distri-
Si bien el pas tambin ha avanzado en materia de confiabilidad del servicio, lo cierto es que existen rezagos en los proyectos de expansin de
transmisin en el Sistema de Transmisin Nacional (STN) y en los Sistemas de Transmisin Regionales (STR), lo cual no slo explica el alto cargo
que pagan los usuarios por las restricciones (ver diagnstico), sino que puede comprometer la confiabilidad futura del sistema.
Para un anlisis descriptivo sobre las diferentes actividades en trminos de nmero de agentes y concentracin de mercado, ver Consejo Privado
de Competitividad (2012) y ECSIM (2013, agosto).
3.
5.
6.
7.
8.
Es importante sealar que el incremento en el precio de la energa para este perodo est influenciado por el Fenmeno del Nio que ocurri entre
2009 y 2010.
El mercado no regulado est compuesto por los usuarios que consumen por lo menos 55 MWh o 0,1 MW de potencia. De acuerdo con ECSIM
(2013, agosto), el mercado no regulado represent 33,6% de la demanda total del pas en 2012.
El cargo por restricciones refleja el mayor costo que asumen los consumidores por la energa elctrica, a causa de la falta de infraestructura de
transmisin del pas.
Pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) y pases de referencia que son relevantes para el pas
en materias comercial y de inversin.
Es importante sealar que las comparaciones internacionales de precio de la energa elctrica tienen limitaciones metodolgicas, pues la seleccin de pases, el nivel de la tasa de cambio y la estructura impositiva, entre otros aspectos, pueden cambiar sustancialmente el ordenamiento de
los pases. Adicionalmente, las comparaciones de precio no reflejan el desempeo integral del sector elctrico de cada pas, pues no incluyen variables tan importantes como confiabilidad y cobertura del servicio. A pesar de lo anterior, se considera importante presentar la mejor comparacin
tarifaria disponible, pues el costo de la energa es una variable fundamental para determinar el nivel de competitividad de un pas.
El buen funcionamiento del mercado de gas natural tambin es clave para un buen desempeo del mercado de energa elctrica, tal como lo demuestran la experiencia peruana con el gas barato de Camisea y la experiencia norteamericana con la irrupcin del shale gas a precios muy competitivos. Ver recuadro 1, para un anlisis de los principales retos del mercado de gas natural en Colombia.
4.
precio de los componentes de generacin y comercializacin. Efectivamente, el precio de estos dos componentes
creci a una tasa promedio anual real
de 5,1% entre 2009 y 2012, lo que llev
a que su participacin en el precio total
pasara de 54,9% a 56,1%. El desempeo del cargo por confiabilidad contribuy
al aumento del precio del componente
de generacin. En efecto, el precio de
cierre de las subastas creci 7,3% entre 2006-2008 y 2009-2012, al pasar
de US$13,04/MWh a US$13,998/MWh,
e hizo lo propio en 2013 al crecer 12,2%
(US$15,7/MWh). Es preocupante que en
la implementacin de este cargo, las proyecciones de requerimientos de energa
firme han sobreestimado, de manera
sistemtica, la demanda real, lo cual,
de acuerdo con datos presentados por
ECSIM (2013, agosto), ha representado
un sobrecosto de US$448 millones en
tres aos para los consumidores.
Por su parte, las restricciones, los
impuestos y las prdidas reconocidas
ganaron participacin en el precio total
de la energa elctrica, al alcanzar una
tasa de crecimiento promedio anual real
de 21%, 6,5% y 6,4%, respectivamente5.
La participacin en el precio total de los
energa
213
200
190
180
170
160
150
Energa elctrica
140
Total
130
120
110
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
Fuente: DANE.
2002
100
230
220
200
Precio
190
2012
2011
180
2010
2009
214
210
2008
250
8
8
200
energa
10
7
13
5
47
150
41
21
22
100
Impuestos
Distribucin
Prdidas
reconocidas
Transmisin
Restricciones
Generacin y
comercializacin
125
103
50
9.
10.
2012
Para un anlisis conceptual sobre las causas potenciales que podran explicar el diferencial de precio de la energa elctrica en Colombia en relacin con otros pases, ver el recuadro 1.
El estudio tuvo el objetivo de analizar el impacto de la regulacin y la estructura del servicio de energa elctrica, en todas las fases de la cadena
productiva sobre la competitividad y el nivel de las tarifas y precios del servicio de energa elctrica. Este estudio fue financiado por el Programa de
Transformacin Productiva (PTP), la ANDI, Acolgen, Andesco, Andeg y Asocodis, y cont con el acompaamiento tcnico del CPC.
2008
0
Fuente: Clculos Consejo Privado de Competitividad
con base en ECSIM (2013).
215
216
Pases de referencia
Per
Estados Unidos
Nueva Zelanda
Estonia
Brasil
Israel
Suecia
Finlandia
Holanda
Dinamarca
Francia
Grecia
Colombia
Luxemburgo
Polonia
Eslovenia
Turqua
Mxico
Alemania
Reino Unido
Blgica
Noruega
Suiza
Hungra
Portugal
Espaa
Irlanda
Chile
Repblica Checa
Japn
Eslovaquia
Austria
6,
4
6,
5
7,0
9,
11
,0
11
,7
11
,7
15
,4
19
,4
Se debe hacer esfuerzos para que el precio de la energa elctrica industrial sea ms competitivo, a
pesar de que Colombia no tiene el precio ms alto entre pases de referencia
20
18
16
14
12
10
Colombia
Cuadro 1. Avances de la Agenda Nacional de Competitividad en materia de Energa (primer semestre de 2013).
Reducir el costo de la
electricidad para la
industria
Accin ANC
Accin
11.
12.
13.
Comentario CPC
Sin avances
y/o retrasos significativos
Avance satisfactorio
Accin terminada
El nuevo perodo tarifario para la actividad de transmisin comienza en mayo de 2014. El nuevo perodo tarifario para la actividad de distribucin
comienza en octubre de 2014.
De acuerdo con datos reportados por Mercados Energticos (2011, diciembre).
Este clculo se refiere a 10 proyectos adjudicados a travs de convocatoria pblica entre 2003 y 2009.
Grupo
energa
Grupo de acciones
217
218
El precio de la energa elctrica depende de la interrelacin de mltiples y complejos factores, cuya adecuada
identificacin es fundamental para determinar las medidas necesarias para alcanzar una tarifa ms competitiva de este insumo, de manera sostenible. Incluso, esta
identificacin es fundamental para definir la pertinencia
de adoptar medidas, pues es posible que la mejor opcin
de poltica para una causa especfica sea no cambiar
el statu quo. En este contexto, este recuadro presenta
un breve anlisis conceptual y terico sobre las causas
potenciales que pueden explicar el diferencial de precio
de la energa elctrica en Colombia en relacin con las
tarifas de otros pases14. Las potenciales causas que
explican el diferencial de precio de la energa elctrica
en Colombia, identificadas por el CPC son las siguientes
y se ilustran en el grfico de este recuadro15:
14.
15.
Una industria energtica local con costos de operacin relativamente altos es un factor que explicara sobrecostos
en la provisin de energa. Algunas de las medidas que se
necesitan para incrementar el nivel de eficiencia de una
industria son la adopcin de polticas que permitan incrementar su productividad (ver captulo Poltica de Cambio
Estructural), el fomento de inversiones tendientes a
mejorar la tecnologa de las plantas existentes, y la promocin de la competencia, a travs de la disminucin de
barreras de entrada a nuevos jugadores. Adicionalmente,
una poltica robusta de incremento del consumo eficiente
de energa disminuira los costos medios de actividades
que presentan altos costos fijos como la transmisin y
la distribucin de la energa.
Es importante recalcar que este anlisis es terico, conceptual y no exhaustivo. Por lo tanto, este recuadro no es un diagnstico
del desempeo del sector elctrico colombiano en ninguna dimensin.
El captulo se enfoca, principalmente, en analizar los retos en materia regulatoria que enfrenta el sector elctrico colombiano.
Por lo tanto, no aborda, por cuestiones de espacio, todas las causas potenciales expuestas en este recuadro.
Uso eficiente
Poltica y regulacin
de la energa
energtica
Eficiencia de la industria
Condiciones generales
energtica
del pas
Como se puede ver, este breve anlisis ilustra la multiplicidad de factores que afectan el precio de la energa
elctrica y ratifica la necesidad de contar con diagnsticos robustos que permitan adoptar medidas efectivas
y sostenibles para que el precio de la energa elctrica
en el pas sea ms competitivo.
219
220
16.
Recomendaciones
Es fundamental que el sector de la energa elctrica contribuya decididamente a
incrementar la competitividad del pas.
Sin embargo, lo anterior no implica que
el CPC est de acuerdo con reducciones en el precio de la energa elctrica
que no sean sostenibles o que atenten
contra la viabilidad de la industria de
energa elctrica del pas. Incluso, para
el CPC, el adecuado funcionamiento de
este sector no se reduce simplemente a
alcanzar bajos precios para los diferentes usuarios, sino que abarca aspectos
supremamente importantes como el
abastecimiento y la confiabilidad del
servicio y los incentivos a la inversin,
la cual es necesaria para expandir tanto
la capacidad de generacin como la de
transmisin y distribucin.
actividades no reguladas
Promocin y proteccin de la
competencia
El principal reto relacionado con las
actividades no reguladas (generacin
y comercializacin) es promover y
proteger decididamente la competencia. En este contexto, es fundamental
contar con una Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) fortalecida
y suficientemente independiente para
El valor total de las restricciones pagado por la demanda de energa elctrica en el ao 2012 fue US$360 millones aproximadamente.
19.
20.
21.
Generacin
Como se explica en Consejo Privado
de Competitividad (2012), el cargo por
confiabilidad proporciona incentivos
para que se construya infraestructura
de generacin de energa elctrica que
abastezca la demanda futura del pas,
los cuales son asumidos por la demanda
a travs de dicho cargo. No obstante, el
CPC ha identificado que la operatividad
de este mecanismo deber ser revisada
para no generar sobrecostos innecesarios a los usuarios.
En primer lugar, el hecho de que el
precio de cierre de cada subasta no slo
remunere las plantas generadoras que
ganaron dicha subasta, sino que remunere todas las plantas instaladas con
anterioridad a mayo de 2008, fecha en
la que se realiz la primera subasta19 y,
no genera confiabilidad adicional al sistema; por el contrario, puede producir
sobrecostos innecesarios a los usuarios. Adicionalmente, esta caracterstica puede representar una barrera de
entrada a nuevos jugadores, pues otorga
una ventaja competitiva a los incumben-
Ver captulo Promocin y Proteccin de la Competencia para una mayor discusin sobre los retos de la SIC y las recomendaciones del CPC al respecto.
Una de las barreras de entrada a nuevos jugadores ms importantes es el hecho de que las concesiones para la utilizacin de cuencas hdricas no
caducan, independientemente de la realizacin (o no) de los proyectos de generacin elctrica.
Consejo Privado de Competitividad (2012).
Un incumbente con plantas existentes puede disminuir el precio ofertado en la subasta (y as evitar entrada de nuevos jugadores) por debajo del nivel
ptimo de su proyecto nuevo, debido a que toda la capacidad de generacin de sus plantas existentes se remunera a este nuevo precio. Tericamente, este comportamiento es ptimo si el beneficio (valor de la generacin de las plantas existentes al precio de la subasta y ganancia derivada de evitar
entrada de nuevos jugadores) es superior al costo (valor de la generacin del proyecto nuevo con un precio de subasta inferior al ptimo).
Ibid.
17.
18.
energa
221
222
No.
Recomendacin
Plazo
Lo mnimo a realizar
antes de agosto de 2014
Principales
responsables
Corto
plazo
Corto
Energa elctrica
Fortalecimiento del Comit de Seguimiento al Mercado de Energa Mayorista (CSMEM) y adscribirlo a la SIC.
Mediano
plazo
Mediano
Mediano
plazo
Mediano
Actualizacin de la demanda objetivo para afinar cargo de confiabilidad de subastas futuras. Documento tcnico con bases para lograr
que las subastas solo remuneren a las plantas que ganan cada
subasta y no a todo el parque de generacin.
Mediano
plazo
Mediano
CREG.
Mediano
plazo
Mediano
Documento con los objetivos, alcance y requerimientos del sistema, para que todos los agentes accedan a informacin comercial
relevante, veraz y actualizada.
Mediano
plazo
Mediano
CREG.
Mediano
Cortoplazo
CREG.
Corto
plazo
Corto
Mediano
plazo
Mediano
CREG.
10
Largo
plazo
Largo
Gas natural
11
Largo
plazo
Largo
12
Corto
plazo
Corto
Actualizacin de la demanda proyectada para calcular el cargo y aumento del techo tarifario aplicable para los usuario de bajo consumo
13
Corto
plazo
Corto
Estudio finalizado con diagnstico y recomendaciones que permitan mejorar diferentes aspectos de la industria.
22.
23.
Este escenario se present en el Nio 2009-2010 cuando, a raz de las necesidades insatisfechas de gas de las plantas trmicas y la congestin en transporte, el Gobierno decret un racionamiento de gas a otros usuarios. Frontier Economics (2013,
mayo) describe los potenciales efectos negativos derivados de una potencial escasez de gas natural.
Ibid.
El adecuado funcionamiento del mercado de gas natural es clave para la competitividad del pas, pues este
recurso no slo es un insumo importante para varias
industrias, sino que juega un papel fundamental en la
formacin del precio de la energa elctrica en el pas, a
travs de las plantas de generacin trmica. Este tipo
de plantas incrementa la competencia en el segmento
de generacin elctrica, al contar con una tecnologa
que permite alcanzar reducciones de costo con un tamao de planta reducido. Adicionalmente, las plantas
trmicas complementan la generacin hidrulica, lo
que permite atender la demanda de energa elctrica
en pocas de baja pluviosidad.
El desafo ms importante que enfrenta el mercado
de gas natural del pas es asegurar una oferta suficiente en el largo plazo para la creciente demanda total por
este recurso, la cual est compuesta por la demanda
trmica, la demanda no trmica (para uso domiciliario,
vehicular e industrial) y las exportaciones a Venezuela. Un escenario potencial de escasez de gas natural es
preocupante porque se tendra que racionar la demanda, lo cual sera costoso para el pas22. Las estrategias
que el pas ha implementado no han sido suficientes
para enfrentar este desafo de manera sostenible. Los
esfuerzos se han concentrado, principalmente, en impulsar, por va regulatoria, la conversin de las plantas
trmicas de gas a combustibles lquidos, con el objetivo
de disminuir la demanda de estos usuarios y as incrementar el margen entre oferta y demanda. A juicio del
CPC, esta estrategia no slo ha sido excesivamente costosa para los usuarios, sino que es insostenible en el lar-
223
24.
25.
26.
224
Consejo Privado de Competitividad (2012) analiza desafos adicionales de la importacin de gas, los cuales estn asociados a
los potenciales sobrecostos que deberan pagar los usuarios para financiar la construccin de las plantas de regasificacin que
haran viable dicha importacin.
Es importante sealar que la expedicin de la Resolucin 089 de 2013 por parte de la CREG es positiva, pues establece un marco de comercializacin de gas adecuado. Este marco permitir que la industria negocie la compra de gas directamente con el
productor, que se expanda el mercado secundario donde no se acapara infraestructura de transporte, y que se cuente con un
gestor de mercado que proporcione informacin relevante a todos los agentes, entre otros aspectos deseables.
Consejo Privado de Competitividad (2012).
Comercializacin
actividades reguladas
27.
28.
Una alternativa, sugerida por ECSIM (2013, agosto), es limitar la aplicacin de los nuevos valores a las reposiciones realizadas durante el perodo regulatorio anterior, manteniendo inalterado en trminos reales el valor de los dems activos. El CPC apoya la adopcin de esta u otra medida,
siempre y cuando sea establecida de antemano y su implementacin sea consistente en el tiempo.
Se quiere evitar episodios como el ocurrido en 2008 cuando la metodologa de valoracin de las unidades constructivas de la actividad de distribucin dio
como resultado una disminucin significativa del valor de estos activos, segn la Resolucin 097 de 2008. Con el fin de evitar un cambio brusco de la tarifa
de distribucin en un perodo corto de tiempo, la CREG no aplic las tarifas que se derivaban de su metodologa de valoracin y opt por aplicar una tarifa resultante de un promedio ponderado, asignando 10% a los valores provenientes de la Resolucin 097 de 2008 y 90% a los valores antiguos provenientes de
la Resolucin 082 de 2002. De acuerdo con ECSIM (2013, agosto), otro episodio similar sucedi aos atrs, cuando las valoraciones dieron como resultado anualidades y cargos muy elevados, el regulador dispuso el acotamiento de los cargos hasta un mximo de 20% del cargo medio nacional.
energa
225
REFERENCIAS
226
Poltica comercial
58
39
mxico
143
116
colombia
panam
per
26
32
28
148
137
brasil
97
chile
103
Importaciones como porcentaje del PIB, 2012. Puesto entre 148 pases.
Fuente: WEF (2013).
turqua
104
honduras
nicaragua
surfrica
malasia
Hace siete aos el Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin se fij como meta convertir el pas en el ao 2032 en la
tercera economa ms competitiva de Amrica Latina, con base
en unas exportaciones de bienes y servicios de alto valor agregado e innovacin. Sin embargo, hasta el momento el panorama no es el ms alentador, en particular con respecto al nivel de
diversificacin y el grado de sofisticacin de las exportaciones.
A pesar de los cuestionamientos que ha
recibido en los ltimos meses el proceso
de internacionalizacin de la economa
colombiana a travs de los Tratados de Libre Comercio (TLC), esta contina siendo
una de las ms cerradas frente a estndares internacionales. Adicionalmente,
las exportaciones siguen concentradas
en un grupo limitado de productos y su
nivel de sofisticacin es bajo, en la medida en que la gran mayora son commodities. Lo anterior limita las posibilidades
de crecimiento de la economa y, por consiguiente, la meta propuesta para 2032.
Si bien hay mltiples factores que explican esta situacin tales como la falta de
una poltica de cambio estructural (ver captulo Poltica de Cambio Estructural) que
busque construir una oferta exportable diversificada y sofisticada; la debilidad de la
poltica de ciencia, tecnologa e innovacin
(CTeI) (ver captulo CTeI); los rezagos en
1.
2.
3.
4.
Diagnstico y avances
insercin de la economa
colombiana en el contexto
internacional
Aunque durante los ltimos aos el pas ha
registrado un incremento sustancial en el
nivel de exportaciones e importaciones per
cpita, su economa sigue siendo cerrada
en relacin con el contexto internacional.
Por ejemplo, para el periodo 2008-2012 entre 16 pases de Amrica Latina, Colombia
se encuentra en el puesto 10 en exportaciones per cpita y en el 13 en importaciones per cpita. Lo mismo indica el ltimo
Reporte Global de Competitividad del Foro
El indicador de apertura comercial mide la relacin de exportaciones e importaciones como porcentaje del PIB.
DANE.
Hoy se encuentran vigentes siete TLC: Mxico, Chile, Tringulo Norte (Honduras, Guatemala y El Salvador), Canad, Estados Unidos, Unin Europea
y el de la Asociacin Europea de Libre Comercio (AELC) (nicamente para Suiza y Liechtenstein). Estn firmados y pendientes de ratificacin tres:
Corea del Sur, Costa Rica y el de la AELC con los pases de Noruega e Islandia. Ya estn negociados cuatro: Panam, Israel, Turqua y Kuwait. Se encuentran en proceso de negociacin: Alianza Pacfico. Fuente: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Hay que tener tambin en cuenta que muchos TLC llevan vigentes muy poco tiempo.
8,5
13
8
4,
18
200%
Malasia
poltica comercial
0%
5,
11
3%
,
73
9%
200%
Panam (1)
0%
%
%
,4
62
,5
94
200%
,8
57
Mxico
0%
2%
,
43
,8
58
200%
Chile
0%
200%
,3
47
5%
,
35
Surfrica
0%
200%
,1%
47
5%
,
25
Per (2)
0%
,7%
29
,8
43
200%
Turqua
0%
%
,4
31
%
,9
24
Colombia
0%
200%
,
20
3%
,0
17
Brasil
Nota: (1) Informacin disponible desde 2008 hasta 2011. (2) Informacin disponible hasta 2011.
Fuente: Banco Mundial - DANE, clculos Consejo Privado de Competitividad.
Pases de referencia
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
0%
200%
Colombia
231
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
232
Para mayor detalle sobre fallas de coordinacin, ver captulo Poltica de Cambio Estructural.
Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y de Erradicacin de Drogas (Atpdea) o antigua Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (ATPA).
El bajo aprovechamiento de estas preferencias tambin se le atribua a la temporalidad de las mismas, lo cual se converta en un obstculo para
realizar nuevas inversiones.
Debido a la falta de voluntad poltica en el pas, no se ha podido establecer un sistema que no slo garantice un nivel de inocuidad adecuado en el
caso de llegar a exportar, sino tambin que asegure unas normas sanitarias aptas para el consumo interno.
Se establecieron agendas para los sectores: agropecuario; agroindustrial; textiles y confecciones; cuero, calzado y marroquinera; cosmticos y
productos de aseo; electrodomsticos; metalmecnica y maquinaria; vehculos y partes; y minerales no metlicos.
Animal and Plant Health Inspection Service, por su sigla en ingls, es la agencia encargada de la sanidad animal y vegetal en EE. UU.
Esta agenda incluye la generacin de material de siembra, la tecnificacin agronmica, el manejo de plagas, el desarrollo de herramientas para la
toma de decisiones, y el manejo de cosecha y post cosecha.
14.
15.
16.
17.
18.
Food Safety and Inspection Service, por su sigla en ingls, es la agencia encargada de la inocuidad de alimentos en EE. UU.
El mecanismo de escaso abasto es aplicado a los productos que pertenecen al sector de textiles y confecciones. En el caso del TLC con EE. UU.,
para invocar este mecanismo los pases deben declarar que una materia prima requerida como originaria del Acuerdo no est siendo producida en
ninguno de los pases miembros de manera oportuna y en la cantidad requerida. El objetivo es que los bienes que requieran estos insumos gocen
de los beneficios arancelarios establecidos en el TLC y no pierdan el origen por el uso de estos.
Mediante los Decretos 4114 y 4115 de 2010 fue reglamentada la REA.
Para mayor detalle, ver Consejo Privado de Competitividad (2012).
Decreto 1755 de 2013.
En muchas ocasiones estas protecciones se han otorgado debido a presiones que ejercen grupos de inters y gremios.
Para mayor detalle, ver Consejo Privado de Competitividad (2012).
12.
13.
poltica comercial
233
7.000
2
06
6.
6.000
5.000
Grfico 2. ndice de concentracin de los
destinos de las exportaciones, 2012.
4.000
Pases de referencia
3.000
Colombia
96
1.4
74
1.2
2.000
5
94
3
88
9
78
9
70
2
61
5
49
8
35
1.000
Mxico
Colombia
Panam (1)
Chile
Per (1)
Malasia
Brasil
0
Surfrica
Turqua
2.500
33
2.1
2.000
500
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
0
1992
1991
234
1.000
3
70
ndice de diversificacin
19.
20.
21.
22.
23.
El teorema de simetra de Lerner demuestra cmo, bajo ciertas circunstancias, un impuesto a las importaciones tiene el mismo efecto que un impuesto a las exportaciones (Lerner, 1936). Por lo tanto, una mayor proteccin frente a importaciones termina limitando la capacidad de exportar de un pas.
Mientras en el ao 2000 los seis principales destinos representaban 71,4% de las exportaciones, en 2012 este porcentaje se redujo a 60%.
Tales como lograr exportar productos como camarn y flores a Rusia; carne bovina a Rusia, Egipto y Lbano; pitahaya a Corea del Sur; atn, gentica
bovina, palmitos y qumicos a Brasil; cosmticos naturales amaznicos a Francia, entre otros.
Ver, por ejemplo, McMillan, M. y Rodrik, D. (2011) y Lin, J. y Monga, C. (2010).
Esta situacin no implica que las exportaciones diferentes a las minero-energticas hayan disminuido, sino que su crecimiento ha sido menos
acelerado, lo que ha redundado en su menor participacin en el total de exportaciones.
poltica comercial
235
3,9%
3,3%
2,2%
6,4%
9,3%
3,7%
100%
3,4%
7,7%
16,4%
24,8%
9,1%
7,0%
2,9%
15,5%
13,3%
4,8%
2,8%
2,5%
14,8%
3,8%
5,9%
3,1%
4,8%
29,2%
80%
22,4%
8,6%
12,4%
7,0%
9,8%
43,7%
8,7%
31,0%
4,8%
70%
4,2%
2,1%
60%
9,5%
11,2%
18,3%
5,6%
14,2%
27,4%
24,0%
90%
50%
87,3%
5,2%
87,5%
82,0%
40%
6,2%
22,8%
64,0%
65,9%
30%
55,1%
5,6%
20%
38,3%
29,7%
33,4%
24,2%
10%
236
Chile
Per
Colombia
Brasil
Surfrica
Malasia
Rep. Dominicana
Mxico
Turqua
Panam
0%
Corea del Sur
19,2%
Otros
Baja tecnologa
Alta tecnologa
Media tecnologa
Productos primarios
Cuadro 1. Avances de la Agenda Nacional de Competitividad en materia de Poltica Comercial (primer semestre 2013).
Accin ANC
Accin
Grupo
Comentario CPC
Analizar el comportamiento de los precios de los insumos agropecuarios para el periodo comprendido entre
los aos 2007 a 2011, con el fin de evaluar el efecto de
la reduccin de aranceles en el precio de los mismos.
poltica comercial
Grupo de acciones
Sector agropecuario
Reglamentar el sistema de trazabilidad para productos
agropecuarios.
Aumentar la capacidad en la elaboracin de reglamentacin tcnica atendiendo las mejores prcticas internacionales en la materia.
Sin avances
y/o retrasos significativos
Avance satisfactorio
Accin terminada
237
24.
25.
26.
238
Recomendaciones
Con el propsito de lograr una mayor insercin de la economa en el contexto internacional, es clave que el nuevo Centro para el
Aprovechamiento de Acuerdos Comerciales
profundice la agenda iniciada por la Oficina
para el Aprovechamiento del TLC con EE.
UU. en materia de admisibilidad de la oferta
exportable de Colombia en el mercado es-
Una proteccin efectiva negativa se genera cuando un bien final a lo largo de una cadena productiva tiene un arancel que no compensa los mayores aranceles que puedan tener los insumos requeridos para la produccin de dicho bien. Por lo tanto, no slo queda el bien sin proteccin alguna
frente a la competencia internacional, sino que queda con una proteccin negativa que castiga la agregacin de valor en la cadena. Para mayor detalle, ver Consejo Privado de Competitividad (2012).
Para mayor detalle, ver Consejo Privado de Competitividad (2012).
Carta adjunta obligaciones adicionales MSF: J.K. Veroneau (comunicacin personal, 22 de Noviembre, 2006) J.H. Botero (comunicacin personal, 22 de noviembre, 2006). Para mayor detalle: http://www.tlc.gov.co/descargar.php?id=59278
Recomendacin
Plazo
Lo mnimo a realizar
antes de agosto de 2014
Principales
responsables
Mediano
Mediano
Mediano
Mediano
Mediano
Mediano
Largo
Largo
Estudiar la posibilidad de implementar una estructura arancelaria plana, que elimine la sobreproteccin de algunos
sectores y las protecciones efectivas negativas de otros.
Mediano
Mediano
Proexport.
Mediano
Mediano
Mincomercio - DNP.
Mediano
Mediano
Mediano
Mediano
poltica comercial
No.
27.
Adicionalmente, esta carta establece compromisos en materia de cooperacin tcnica en el mbito MSF y relativos al intercambio de informacin cientfica para facilitar el proceso de anlisis de riesgo, ambos elementos que apuntan a facilitar la admisibilidad de productos entre Colombia y EE. UU.
239
28.
240
Proexport ample su funcin de inteligencia de mercados a estas actividades y que en particular lo realice para
los sectores definidos en el marco de la
poltica de cambio estructural. Adicionalmente, sera clave que a travs de
este proceso de inteligencia de mercados se profundice para dichos sectores
la identificacin de los canales de distribucin y aspectos logsticos requeridos en los distintos pases.
En cuanto al nivel de los aranceles,
si bien el pas ha logrado reducir gradualmente la tasa promedio arancelaria,
an persiste un alto grado de dispersin, que en algunos casos ha llegado
a generar protecciones efectivas negativas para varios sectores. Por lo tanto,
se recomienda al DNP, en conjunto con
el Mincomercio, estudiar la posibilidad
de implementar una estructura arancelaria plana, con el fin de eliminar la sobreproteccin que existe para algunos
sectores y las protecciones efectivas
negativas que se estn generando en
otros. Un esquema de este tipo podra
contribuir a la reduccin del sesgo antiexportador, en la medida en que no se
restringira la produccin de bienes particulares y permitira la especializacin
de acuerdo con las ventajas comparativas del pas28.
Mientras tanto, habra que asegurar
que como mnimo los sectores a los
que el pas les est apostando a travs
de sus esfuerzos en materia de poltica industrial puedan adquirir a precios
competitivos los insumos y bienes de
capital necesarios para su produccin.
En este sentido, se recomienda que es-
Un estudio reciente (Villarreal, 2009) muestra que un arancel plano de 4%, tendra efectos positivos en la produccin sectorial y en variables macroeconmicas como consumo, exportaciones e importaciones.
10 Lin, J. Y., & Monga, C. (2011). Growth Identification and Facilitation, The Role of the
Statein the Dynamics of Structural Change. World Bank Policy Research Working
Paper Series.
11 McMillan, M., & Rodrik, D. (2011). Globalization,
structural change and productivity growth. National Bureau of Economic Research.
poltica comercial
Referencias
miento del TLC con EEUU: anlisis transversal y sectorial. Bogot, D.C.
1
2
Harvard University.
18 Torres, J., Fairlie, A., & Cuadra, G. (2003).
Apertura comercial y protecciones efectivas.
19 Torres, M., & Romero, G. (2011). Efectos
de la reforma estructural arancelaria en la
proteccin efectiva arancelaria de la eco-
Edwards, S. (1993). Openness, Trade Liberalization, and Growth in Developing Countries. Jour-
Nacional de Planeacin.
241
Poltica de cambio
estructural
24
63
mxico
43
colombia
turqua
20
55
costa rica
31
per
74
39
brasil
35
chile
surfrica
54
Nivel de sofisticacin. Puesto entre 148 pases (donde 1 indica el pas con mayor nivel de sofisticacin).
Fuente: WEF (2013).
guatemala
50
malasia
El presidente Santos, en su discurso de instalacin de la ltima legislatura del Congreso, el pasado 20 de julio, afirm
que era el momento para mirar hacia adentro, haciendo
alusin a la necesidad de que el pas se enfoque en tener
una produccin eficaz y competitiva, con alto valor agregado. El ministro de Hacienda, Mauricio Crdenas, fue ms explcito e interpret las palabras del presidente diciendo que
el pas debe ahora dedicarse a su poltica industrial.
Este anuncio es recibido con gran expectativa y beneplcito desde el Consejo
Privado de Competitividad (CPC), en la
medida en que este ha venido insistiendo en que la agenda de competitividad
del pas debe contener adems de
elementos transversales que mejoren la
competitividad para cualquier sector de
la economa una agenda vertical, poltica industrial moderna, poltica vertical de
desarrollo productivo1 o poltica de cambio estructural, todos sinnimos desde
el punto de vista del CPC. Puntualmente,
ms all de venir apoyando una poltica
de este tipo, el Consejo ha venido insistiendo en la necesidad de ordenar todo lo
que el pas est haciendo en esta materia,
bajo una poltica coherente que articule
los diferentes actores e instrumentos2.
1.
2.
3.
4.
244
5.
Diagnstico y avances
qu quiere decir el cpc
por poltica de cambio
estructural?
Albert Einstein deca que no se pueden
esperar resultados diferentes si se siguen haciendo las cosas de la misma
manera. La contundencia de esta frase
podra ser extrapolada a las conclusiones de la reciente literatura de desarrollo econmico5: no se pueden esperar
resultados diferentes en materia de
desarrollo econmico si se siguen produciendo los mismos bienes y servicios,
y menos si se siguen produciendo de la
misma manera en que se ha venido haciendo por dcadas.
80.000
20%
60.000
15%
40.000
10%
60.688
20.000
5%
9,93%
29.834
6,79%
5,91%
16.051
5,96%
10.033 3,59%
8.400
6.
7.
Colombia
Malasia
Esta situacin genera preocupaciones en la medida en que, de acuerdo a Hausmann R., Hwang, J. y Rodrik, D. (2007), los pases se convierten en
lo que exportan. Es decir, el crecimiento futuro de las economas parecera estar asociado con la sofisticacin de sus canastas de exportacin.
En lnea con Hausmann, R. (2013, 30 de agosto), este incremento en la participacin de las exportaciones de commodities se debe en buena medida a una mejora en los trminos de intercambio y no necesariamente a un incremento en su produccin.
Singapur
0%
China
245
100%
90%
80%
70%
60%
50%
74%
87%
40%
30%
20%
246
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
0%
2001
10%
Manufacturas basadas en
recursos y mano de obra
8.
9.
10.
11.
17.
18.
19.
20.
La literatura destaca como fallas de gobierno: la excesiva (y en algunos casos, falta de) regulacin, institucionalidad y trmites, los altos impuestos, la corrupcin, las leyes laborales restrictivas, la represin financiera, la inseguridad en derechos de propiedad, el pobre cumplimiento de contratos y la inestabilidad macroeconmica. Para ms detalle, ver Rodrik, D. (2013).
De acuerdo con la literatura, un pionero que se atreva a incursionar en algn nuevo sector o actividad econmica tiene que asumir una serie de
costos y riesgos que no tienen que asumir sus inmediatos seguidores. Esta situacin lleva a que se d un nivel subptimo de inversin en pioneraje, lo que limita la capacidad de descubrimiento (self-discovery) de nuevas actividades econmicas de un pas y, por tanto, su capacidad de
surtir un proceso de cambio estructural. Para ms detalle, ver Hausmann, R. y Rodrik, D. (2003).
En muchas ocasiones, la viabilidad de un sector depende de que simultneamente se d una serie de actividades e inversiones, las cuales no necesariamente las fuerzas de mercado proveen de forma concomitante. Estas fallas de coordinacin pueden tener mltiples manifestaciones: necesidades de capital humano especfico, infraestructura especfica, normatividad o institucionalidad pblica especfica, agenda de CTeI especfica,
etc. Para ms detalle, ver, por ejemplo, Sabel, C. et al. (2012).
Todo lo contrario. Existen condiciones que propician procesos de cambio estructural negativo, es decir, cuando los factores de produccin migran de actividades
econmicas ms productivas a menos productivas. Colombia sufre de estas condiciones. Para ms detalle, ver McMillan, M. y Rodrik, D. (2011).
Ver Rodrik, D. (2007).
Tal como lo han hecho Canad, Australia, Nueva Zelanda, los pases escandinavos y ms recientemente Chile.
Ver, por ejemplo, Velasco, A. (2013, 11 de septiembre), Ocampo, J. A. (2013, 27 de agosto) y Hausmann, R. (2013, 30 de agosto).
Ver Reina, M. (2013, junio).
Bajo esta definicin amplia de sector privado que se utiliza a lo largo del captulo entraran no solo las empresas sino tambin la Academia, los
centros de investigacin, etc.
En sentido estricto, para la literatura econmica (ver por ejemplo, op. cit. McMillan, M. y Rodrik, D. (2011)), el concepto cambio estructural slo
hace referencia al caso en que los factores de produccin migran de sectores de baja productividad hacia sectores de mayor productividad, lo que
equivaldra a producir nuevos bienes y servicios de mayor productividad. Cuando el CPC utiliza el trmino tambin est haciendo alusin al caso
en que se incrementa la productividad al interior de sectores ya existentes.
La poltica agropecuaria que se viene construyendo luego de los paros de este ao, por ejemplo, debera ser parte de esta poltica de cambio estructural.
Generalmente, cuando se utiliza el trmino"poltica industrial" (moderna) se tiende a creer que esta poltica slo cubre el sector industrial manufacturero. Sin embargo, una potica industrial moderna, o poltica de cambio estructutural como la llama el CPC, podra abarcar cualquier sector de la economa.
Ver McKinsey Global Institute (2010).
12.
13.
14.
15.
16.
247
Bajo
Alto
Ligera
Sin
crecimiento
Crecimiento
lento
Profunda
Agenda
de Competitividad
CPC
Agenda vertical
Agenda horizontal
Crecimiento
coyuntural
Crecimiento
rpido
y sostenido
horizontal) que busquen mejorar los fundamentales microeconmicos para todos los
sectores de forma transversal tales como
la mejora en la calidad de educacin bsica
y media (ver captulo Educacin), la construccin de principales corredores logsticos
(ver captulo Infraestructura, Transporte y
Logstica), la mejora en eficiencia de la justicia (ver captulo Justicia), la flexibilizacin
del mercado laboral (ver captulo Mercado
Laboral y Formalizacin), sino que tambin debe tener una agenda vertical o poltica de cambio estructural, que busque
acelerar el proceso de cambio estructural
21.
22.
248
positivo. En lnea con Rodrik (2013), el crecimiento de los pases depender de la profundidad y la complementariedad de estas
dos agendas (ver grfico 3).
Es importante destacar que, en muchos casos, las distorsiones y los cuellos
de botella que deben ser abordados por una
poltica de este tipo para facilitar el proceso
de cambio estructural son particulares al
contexto geogrfico donde se ubica la actividad econmica. En algunos casos, un
mismo sector puede tener visiones estratgicas distintas en lugares diferentes de
la geografa nacional, lo que termina redun-
Por ejemplo, el sector TIC en Medelln les est apostando a tres microclusters (Smart Services, Creative Transmedia y Smart City) que no necesariamente coinciden con la visin estratgica de este mismo sector en la ciudad de Bogot. Por tanto, en el caso de capital humano, las brechas a
zanjar para alcanzar la visin en Medelln pueden llegar a ser muy diferentes que aquellas en Bogot.
Un ejemplo de esto es la diferencia en las agendas pblico-privadas que habra que abordar en diferentes regiones del pas para el caso del sector de Ganado bovino, en la medida en que diferentes zonas del pas tienen diferentes estatus en materia de prevalencia de fiebre aftosa. Para ms
detalle ver Llins, M. (2012).
24.
25.
26.
27.
En la caja de herramientas de una poltica industrial moderna slida debe haber cabida para instrumentos transversales que puedan ser aplicables a cualquier actividad econmica. En particular, estos instrumentos buscan abordar distorsiones tales como los problemas de apropiabilidad.
Para ms detalle, ver Llins, M. (2013, agosto).
Esto no implica que no debe haber instrumentos para el resto de sectores, pero s que algunos instrumentos deberan focalizarse sobre algunos sectores.
Algunos comentarios a borradores de este captulo sugeran estar de acuerdo con que el enfoque de esta poltica debera ser el de abordar distorsiones de mercado, pero no el de priorizar. Sin embargo, al decir esto se est desconociendo que infortunadamente no se pueden resolver todas
las fallas de mercado para todos los sectores o actividades econmicas al mismo tiempo. En particular, la resolucin de fallas de coordinacin es lo
que ms exige la necesidad de priorizar. Para ms detalle, ver, por ejemplo, Hausmann, R. y Rodrik, D. (2006).
Mayor informacin en https://sgr.dnp.gov.co/media/Innova/index.html
Preferiblemente debera ser una poltica de Estado.
23.
Por otro lado, si bien no todos los instrumentos dentro de una poltica de cambio
estructural implican la necesidad de priorizar sectores, industrias o actividades
econmicas23, debera haber instrumentos
cuya utilizacin se enfoque sobre sectores
priorizados24. En particular, la resolucin
de fallas de coordinacin implica llevar a
cabo esfuerzos articulados entre diferentes agencias del Gobierno tanto del nivel
nacional como del local que obligan a
priorizar, en la medida en que los recursos
del Gobierno especialmente el tiempo de
su recurso humano son finitos25.
La OCDE ha entendido muy bien esto, y
en sus ltimos documentos viene promulgando la necesidad de implementar lo que
llaman Smart Specialization (OCDE, 2012).
Este concepto no es otra cosa y as lo reconocen que poltica de cambio estructural soportada por la poltica de CTeI. A
esta conclusin han llegado luego de darse cuenta de que no tener foco estratgico
para sus inversiones en CTeI y repartirlas de
manera uniforme ha llevado a que el impacto de estas sea ms bien marginal.
Por ltimo, vale la pena recordar que
para el CPC una poltica de cambio estructural no implica una serie de medidas que se
asocian a la antigua poltica industrial bajo el
modelo de sustitucin de importaciones. En
primer lugar, no implica subsidios para soportar la viabilidad de sectores especficos.
A diferencia de esto, el acompaamiento privilegiado sobre ciertos sectores se debe tra-
249
Cuadro 1. Avances de la Agenda Nacional de Competitividad en materia de Poltica de Cambio Estructural (primer semestre 2013).
Grupo de acciones
Accin ANC
Accin
Grupo
Comentario CPC
Promocin de sectores
especficos
Incrementar el nmero de proyectos bandera que estaran soportando las dinmicas de crecimiento de los sectores a los cuales
le viene apostando el pas en el marco de su agenda vertical.
Sostenibilidad Ambiental
250
Desarrollar la actividad econmica sostenible: Implementar la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono en 4 sectores.
Sin avances
y/o retrasos significativos
Avance satisfactorio
Accin terminada
Entidad Responsable
Descripcin/Comentario
Innpulsa (Bancldex)
Las 32 Comisiones Regionales de Competitividad tienen numerosas apuestas productivas incluidas en sus Planes Regionales de
Competitividad.
Este programa tiene como objetivo implementar pilotos para la solucin de cuellos de botella para tres clusters: Autopartes (Bogot),
Energa (Antioquia) y Alimentos (Valle).
Poltica a travs de la cual se pretende resolver fallas de coordinacin relacionadas a brechas de capital humano.
Mineducacin
Programa a travs del cual se pretende resolver fallas de coordinacin relacionadas a brechas de capital humano.
Identificaba cuellos de botella para 11 sectores y 15 clusters regionales, incluyendo agendas de admisibilidad sanitaria y fitosanitaria.
DNP
10
MinTIC
Programas del Ministerio de TIC que buscan incrementar la competitividad del sector TIC en el pas.
11
Innpulsa (Bancldex)
Adems del tema de clusters, Innpulsa tiene un portafolio de instrumentos para apoyar: la mipyme; temas de mentalidad y cultura de
la innovacin; emprendimiento dinmico innovador; e innovacin y
emprendimiento corporativo.
12
Colciencias
13
Cadenas Productivas
Minagricultura
14
Agenda Quinquenal
Corpoica
251
28.
29.
252
Recomendaciones
Desde hace casi tres aos el CPC viene
proponiendo que se ponga la casa en orden en cuanto a los esfuerzos que el pas
viene haciendo en materia de poltica de
cambio estructural. Para esto, ha propuesto que el pas haga un rediseo exhaustivo
de su poltica. En este sentido, este captulo hace propuestas concretas (ver cuadro
3) sobre seis aspectos que se deberan
tener en cuenta en el momento de hacer
este rediseo: i) objetivos ambiciosos; ii)
el dilema de la priorizacin; iii) ajustes institucionales; iv) revisin de la caja de herramientas; v) reglas claras, mecanismos
de transparencia y rendicin de cuentas, y
vi) rol del sector privado.
Dadas la ventana de oportunidad que
se abre con las elecciones presidenciales de 2014 y la necesidad apremiante de
que el pas se embarque en una agenda
de este tipo, se espera que los candidatos asuman esta poltica dentro de sus
banderas y estas recomendaciones sirvan para su rediseo y su implementacin a partir de agosto de 2014.
objetivos ambiciosos
Es claro que si el pas realmente quiere lograr la visin de ser al ao 2032 uno de los
tres pases ms competitivos de Latinoamrica, con un nivel de ingreso equivalen-
el dilema de la priorizacin
30.
31.
32.
Si bien el Programa de Transformacin Econmica de Malasia incluye 12 sectores (Petrleo, Gas y Energa; Aceite de Palma; Servicios Financieros;
Turismo; Servicios de Negocios; Electrnicos y Elctricos; Comercio al por mayor y al detal; Educacin; Salud; Contenidos e Infraestructura de Comunicacin; Agricultura; y la regin de Kuala Lumpur/Klang Valley), estos son gruesos y permiten que los programas y polticas tengan diversas
manifestaciones en el momento de llevarlos a la prctica a nivel local.
Ver, por ejemplo, Rodriguez-Clare, A. (2005).
Para ms detalle sobre estos ltimos criterios, ver op. cit. Llins, M. (2012).
Las diferentes iniciativas que se vienen implementando en el pas llevan a que, hoy en
da, el pas le est apostando a todo a travs de diferentes programas o iniciativas de
los rdenes nacional y local, y a que el sector privado no tenga seales claras sobre
a qu le apunta el pas. Como se coment
anteriormente, es claro que esta no es la
forma ms efectiva de proceder y lo cierto
es que la dispersin que existe no permitira concentrar esfuerzos y recursos que
redunden en resultados significativos. Por
tanto, una revisin de la poltica de cambio
estructural del pas debe dar luces sobre
cmo abordar el dilema de la priorizacin.
Ahora bien, tambin es claro que priorizar esfuerzos en un pas como Colom-
253
33.
34.
35.
254
ajustes institucionales
Una poltica de cambio estructural es
mucho ms intensiva en capacidad institucional que su contraparte, la agenda
horizontal, en la medida en que, por definicin, implica la articulacin de numerosos
actores e instrumentos y la provisin de
bienes pblicos especficos 35. En particular, un marco institucional para la implementacin de esta poltica debe soportar
tres tipos de articulacin: articulacin
interinstitucional (entre los varios Ministerios y agencias del Gobierno nacional y
entre las agencias del nivel local), articulacin pblico-privada (la cual incluye la
Academia y centros de investigacin) y
articulacin nacin-regin.
A pesar de que el pas cuenta hoy en
da con un gran activo para soportar dicha
articulacin, como lo es el SNCeI, lo cierto
es que este se viene utilizando principalmente para monitorear la implementacin
de la agenda horizontal, y su actual diseo
se tendra que adecuar y fortalecer para
soportar tambin la agenda vertical. Ahora bien, una poltica de cambio estructural
como la que se tiene en mente requerira de
ajustes institucionales ms all del SNCeI,
que le permitan al pas coordinar de forma
efectiva la implementacin de esta poltica.
Tales ajustes se podran agrupar en ajustes
del nivel nacional y ajustes del nivel local.
Nivel nacional
Como se coment anteriormente, una poltica de cambio estructural es una poltica de
Gobierno y no de un Ministerio en particular.
es clave contar con una coordinacin supraministerial con un equipo slido para poder articular
la implementacin de la agenda de competitividad del pas, en particular en su componente vertical
Comisin Nacional
de Competitividad e innovacin
Presidente
Coordinacin
Supraministerial
Comit
Ejecutivo SNCeI
MinTIC
FITI
Apps.co
Mintransporte
Grfico 4. Ejemplos de Ministerios, Agencias y Programas bajo la Coordinacin Supraministerial en el marco del SNCeI.
SISTEMA NACIONAL
DE COMPETITIVIDAD
E INNOVACIN
Minagricultura
Mincomercio
Corporacin
Colombia
Internacional
Bancldex
Minminas
DNP
Colciencias
Mintrabajo
SENA
Mineducacin
Minsalud
Invima
MinTIC
Ministerios, Agencias
y Programas sectoriales
Ministerios, Agencias
y Programas soporte
Mintransporte
Invas
ANI
Mincomercio
Proexport
Nota: Este esquema es slo ilustrativo y no necesariamente incluye la totalidad de actores relevantes.
Fuente: Consejo Privado de Competitividad.
Minhacienda
255
36.
37.
38.
256
Esta dependencia debera tener una cabeza, un equipo slido similar al que tiene
en la actualidad el PTP y presupuesto,
que le permitan cumplir su misin37.
Ms an, adems de una coordinacin supraministerial, la evidencia emprica muestra que se necesita un monitoreo
permanente desde el ms alto nivel sobre la implementacin de la poltica. La
experiencia de Corea muestra cmo las
reuniones mensuales que el presidente
Park (1963-1979) sostuvo por lustros, pasando revista a los actores pblicos y privados relevantes, fue fundamental para
garantizar la coordinacin y la fluidez de
su poltica industrial. El caso de la actual
poltica industrial en Brasil no es muy diferente: la presidente Dilma Rouseff ha estado directamente involucrada en su diseo
y su implementacin. Por tanto, debe haber al menos un seguimiento bimensual
por parte del presidente a la implementacin de esta poltica.
Por otro lado, hoy en Colombia se estn presentando dificultades de coordinacin y cruce de cables entre entidades,
en la medida en que varios ministerios
vienen implementando poltica industrial
sobre los mismos sectores. Este es, por
ejemplo, el caso de MinTIC, que viene implementando una poltica de fomento al
sector de TI a travs de programas como
FITI y Apps.co, al tiempo que el PTP tambin gestiona los sectores de Software
y TI y BPO&O como sectores de talla
mundial. Si bien se vienen haciendo es-
MinTIC
Mintransporte
Minagricultura
Mincomercio
Minminas
1. Sector Logstica.
2. Sector Infraestructura.
1. Sector Frutas y
Hortalizas.
2. Sector Ganadera Bovina.
3. Sector Avicultura.
1. Sector Alimentos.
2. Sector Turismo.
3. Sector Biodiversidad.
39.
40.
Nivel local
Como se ha argumentado anteriormente,
buena parte de la accin en materia de
poltica de cambio estructural ocurre a
Por ejemplo, cuenta con una agencia exclusivamente dedicada a la implementacin de la poltica de parques industriales y clusters llamada Kicox,
a travs de la cual ofrece servicios a las empresas ubicadas en los 48 complejos industriales bajo su responsabilidad, en materia de mejora de procesos productivos, I+D, financiamiento, marketing y formacin de capital humano. Algunas otras agencias de la poltica industrial coreana son: la
Small & Medium Business Corporation (SBC), a travs de la cual se implementa buena parte de la poltica de mipymes, que va ms all del tema de
financiamiento e incluye elementos tales como consultoras personalizadas, formacin en emprendimiento y apoyo en marketing; Innopolis Foundation, que se encarga de implementar la poltica de parques tecnolgicos, en particular a travs del apoyo a la comercializacin de conocimiento;
y Foodpolis, agencia a travs de la cual el Ministerio de Agricultura pretende desarrollar el cluster de alimentos.
Es importante destacar el paso del PTP del Mincomercio a Bancldex, en la medida en que las restricciones de vigencias y regmenes pblicos hacan muy difcil la implementacin de polticas de largo plazo, comprometiendo recursos para apuestas de largo aliento con agilidad.
257
nivel local. Por tanto, debe existir institucionalidad a este nivel para que actores
pblicos y privados identifiquen y aborden
los cuellos de botella que limitan la productividad de sus apuestas productivas.
Nuevamente, si bien el pas cuenta
con un gran activo en el SNCeI y sus 32
Comisiones Regionales de Competitividad (CRC) una por cada departamento para soportar una poltica de cambio
estructural a nivel local, hoy en da estas
comisiones no se estn utilizando para
este propsito y continan teniendo una
gran debilidad institucional41. Sin embargo,
dada su presencia local, la representatividad detrs de su conformacin terica42 y
el papel que les otorga la Ley43, las CRC estn llamadas a jugar un papel crtico bajo
cualquier rediseo que se haga de la poltica de cambio estructural del pas.
Con el fin de garantizar una mejor
articulacin nacin-regin de la agenda
de competitividad del pas y, en particular, de su componente vertical, se recomienda que la coordinacin de las CRC
se ejerza desde la Coordinacin Supraministerial, con el apoyo del Mincomercio quien ejerce la coordinacin en la
actualidad y de Confecmaras.
En el marco de la poltica de cambio
estructural, las CRC deberan principalmente servir de soporte y hacerle accountability, por ejemplo, a la implementacin
41.
42.
43.
44.
45.
258
recursos humanos, plataformas tecnolgicas, etc. Dado esto, se sugiere que como
complemento a algunas acciones puntuales que se vienen implementando para
fortalecer la institucionalidad local i.e. a
travs de convocatorias de Innpulsa, el
DNP establezca programas explcitos de
acompaamiento a los entes territoriales
para que estos sean capaces de disear y
gestionar sus agendas de competitividad
locales (incluidas sus agendas de poltica
de cambio estructural) y para que se conviertan en importantes instrumentos de
coordinacin nacin-regin; en particular,
en la medida en que las Secretaras tienen
la capacidad de ser importante fuente de
recursos para estas agendas.
Por otro lado, es claro que el Gobierno nacional va a tener que acercar mucho
ms al nivel local su oferta institucional
bajo esta poltica. Esto no slo se debe a
la necesidad de descentralizar esta oferta, sino a que esta se pueda adaptar a las
necesidades especficas de las diferentes regiones del pas. En el caso de Corea,
por ejemplo, las agencias que implementan poltica industrial tienen presencia en
todo el territorio coreano, llevando el portafolio de servicios directamente al sector privado y ajustndolo de acuerdo con
las necesidades especficas de este en
las diferentes regiones45. Esta presencia
a nivel regional les permite adems arti-
Con la reciente convocatoria de Innpulsa que otorgar recursos importantes (alrededor de $300 millones para cerca de 20 CRC) para apoyar a las
CRC, se pretende que estas presenten proyectos asociados a hojas de ruta sobre sus apuestas productivas.
Las CRC son espacios de articulacin de diferentes actores (e.g. pblicos, privados, academia, etc.) para las agendas de competitividad de los departamentos.
De acuerdo con el artculo 33 de la Ley 1450 de 2011, las CRC son el espacio articulador de diferentes instancias locales relacionadas a la competitividad departamental: Las CRC coordinarn y articularn al interior de cada departamento la implementacin de las polticas de desarrollo productivo,
de competitividad y productividad, de fortalecimiento de la micro, pequea y mediana empresa, y de fomento de la cultura para el emprendimiento a
travs de las dems instancias regionales tales como Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CODECYT), Comits UniversidadEstado-Empresa, Comits de Biodiversidad, Redes Regionales de Emprendimiento, Consejos Regionales de PYME, Consejos Ambientales Regionales,
Comits de Seguimiento a los Convenios de Competitividad e Instancias Regionales promovidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Para ms detalle sobre cmo se deben organizar los departamentos para llevar este tipo de trabajo ver Captulo Regional del Informe Nacional de
Competitividad 2011-2012.
Es as como, por ejemplo, la Small & Medium Business Corporation (SBC) tiene 31 oficinas regionales; Kicox, adems de Sel, tiene oficinas en Chungcheong, Daegyeong, Dongnam, Honam, y Gangwon; e Innopolis est en las regiones de Daedeok, Busan, Gwangju y Daegu; por slo mencionar algunas.
48.
49.
50.
revisin de la caja
de herramientas
En cuarto lugar, el rediseo debera incluir una revisin exhaustiva de los actuales instrumentos y debera redefinir la
caja de herramientas que debera contener esta poltica de cambio estructural
para alcanzar los objetivos ambiciosos
propuestos. Es muy factible que esta revisin implique ajustar algunos esfuerzos
actuales, eliminar otros tantos e incorporar instrumentos que faltan.
Para esta revisin es importante tener
absoluta claridad sobre las distorsiones
y otros cuellos de botella que justifican la
existencia de los instrumentos. En este
sentido, muy posiblemente la caja de herramientas debera incluir instrumentos de
naturaleza transversal (aplicables a cualquier sector) cuando se trate de abordar
problemas de apropiabilidad, por ejemplo48;
e instrumentos de naturaleza vertical (especficos a sectores particulares) cuando
se trate de abordar fallas de coordinacin49.
Esta revisin se debera apoyar en un
trabajo que ya viene realizando el Comit Tcnico Mixto (CTM) de Innovacin del
SNCeI, bajo el cual se viene haciendo un levantamiento de la oferta institucional del
pas en materia de CTeI, fraccin importante del total de instrumentos que debera contener dicha caja de herramientas
46.
47.
cularse con mayor facilidad con la institucionalidad del nivel local, lo cual facilita el
aprovechamiento de sinergias. Lo mismo
ocurre en Brasil, cuyo SEBRAE46 tiene presencia en las diferentes regiones del pas,
llevando la oferta institucional para pymes
incluidas herramientas para el desarrollo
de clusters a los diferentes puntos de la
geografa brasilera. Estas situaciones contrastan radicalmente con lo que se tiene
en Colombia, donde quiz de las pocas entidades para poltica de cambio estructural
con presencia territorial es el SENA, condenando la implementacin de la poltica a
un enfoque top-down, cuando cada vez
se hace ms evidente y las experiencias
coreana y brasilera confirman la importancia de un enfoque bottom-up.
Si bien de manera reciente el Mincomercio est comenzando a implementar
pilotos de oficinas en diferentes departamentos para llevar de manera integral su
oferta institucional a travs de los Centros
Integrados de Servicios, se debe pensar
en alternativas de mayor profundidad, en
las cuales exista una presencia permanente de las agencias a nivel local. Por ejemplo,
dada la profundizacin del papel de Bancldex propuesta anteriormente o la creacin
de nuevas agencias, se podra pensar en
la apertura de oficinas de estas agencias
en diferentes regiones del pas, a travs
de las cuales se llevara buena parte de la
caja de herramientas en materia de poltica de cambio estructural47. Ms an, en
259
51.
52.
53.
54.
260
sectores exportadores que puedan superar los lmites del mercado local.
Fue a partir de una poltica que utiliz a sus conglomerados (o chaebols)
como punta de lanza, como Corea implement su poltica industrial (op. cit. Rodrik (1995)). Por tanto, la revisin de la
caja de herramientas debera contemplar entre otros la inclusin de instrumentos que apunten a vincular la gran
empresa a la poltica, como podra ser la
creacin de incentivos para el emprendimiento corporativo o spin-offs a partir
de adyacencias a las grandes empresas
del pas (ver captulo CTeI).
Ms an, es clave incluir instrumentos y estrategias agresivas para la
atraccin de empresas locales y extranjeras en los sectores que estaran
cobijados por la poltica. Como lo afirma
Hausmann (2013, 19 de agosto): [se]
requiere una poltica mucho ms agresiva que consiste en ir y tocar puertas,
y preguntarles a la grandes fbricas en
dnde piensan construir plantas, presentarse como una opcin y comenzar
a discutir temas como localizacin, rgimen tributario, programas de entrenamiento laboral y otros aspectos, tal
como lo hizo Costa Rica a travs de
su Coalicin Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE) para atraer
a Intel. Esta tarea se debera realizar en
coordinacin con Proexport.
Innpulsa ha hecho algunos esfuerzos iniciales en esta materia con una lnea de crdito de redescuento para la gran empresa. Este programa tambin est desarrollando programas de innovacin abierta que ayudan a las grandes empresas. Tambin cabe destacar el caso de EPM que lanz en
2013 su primer fondo de capital de riesgo por US$50 millones para invertir en emprendimientos del sector servicios.
Varios comentaristas anotan que este tema es polticamente difcil (regalarle plata a los ricos) y que en Colombia, de implementarse estos instrumentos, habra problemas con los organismos de control (e.g. Contralora, etc.). Sin embargo, es importante que el pas d una discusin abierta
sobre el tema y se muestre la experiencia internacional al respecto.
Sus apuestas en 12 sectores han venido acompaadas de la identificacin de 131 proyectos de inversin asociados a sus apuestas. El monto de
las inversiones ascender a US$138 billones y dar cuenta del 41 % del crecimiento incremental que necesitar Malasia para cumplir con sus metas de ingreso al ao 2020. El 92 % de la inversin provendr del sector privado y el 8 % ser provisto por el sector pblico.
Por ejemplo, los clusters que se vienen trabajando en el marco del programa Rutas Competitivas de Innpulsa han venido identificando una serie de
proyectos a travs de sus roadmaps, que podran servir para construir el portafolio de proyectos.
55.
56.
57.
58.
59.
60.
Por ejemplo, entidades como la ANI, FONADE, DNP, la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), Findeter, la Corporacin Colombia Internacional (CCI),
entre otras, podran apoyar en esta tarea. Si es el caso, se debera tambin poder contratar firmas privadas que ayuden en dicha estructuracin.
Por ejemplo, a partir de recursos de los fondos de regalas.
El portafolio incluye servicios en materia de mejora de procesos productivos, I+D, financiamiento, marketing, formacin de capital humano, entre otros.
Tal como se hace a travs del programa Rutas Competitivas de Innpulsa, que pretende establecer hojas de rutas para 36 clusters en 18 departamentos.
Ms an, con la creacin de las Zonas Francas Especiales, esta poltica se convirti simplemente en una manera de bajar impuestos, vulnerando el
principio de equidad horizontal (ver captulo Tributario).
Ver DNP (2010).
261
No.
Recomendacin
Plazo
Corto
Presidencia.
Presidencia.
Coordinacin Supraministerial,
Ministerios sectoriales.
Coordinacin Supraministerial.
Profundizar rol de Bancldex como banco de desarrollo, encargado de parte de la oferta institucional bajo la poltica.
Coordinacin Supraministerial,
DNP, Minhacienda.
Coordinacin Supraministerial,
DNP.
Coordinacin Supraministerial,
DNP.
Coordinacin Supraministerial,
DNP.
Coordinacin Supraministerial,
DNP.
DNP.
Corto
Mediano Plazo
3
Mediano
Mediano plazo
4
Mediano
Mediano Plazo
Corto
Corto
plazo
Mediano Plazo
262
Principales
responsables
Corto plazo
Corto plazo
Lo mnimo a realizar
antes de agosto de 2014
Mediano
Corto
Corto
plazo
Coordinacin Supraministerial,
Entidades Territoriales.
61.
62.
63.
REFERENCIAS
1
Directorate General for Research and Innovation. (2013). The Role of Clusters in Smart Specialisation Strategies. European Comission.
Fue as como lo realiz exitosamente Corea (Rodrik et al.,1995) y como lo viene implementando actualmente Francia con su poltica de clusters
(Technopolis, 2013).
Conocido en la literatura como sun set clause. Ver, por ejemplo, Rodrik, D. (2007).
Si bien desde el PTP se ha tratado de definir mucho despus de haberse lanzado el programa un esquema de incentivos como este, es difcil
creer que ser ejercido en la medida en que no hay un sistema de monitoreo slido y las reglas fueron definidas ex-post.
definidas por ejemplo, en materia de incremento de ventas, exportaciones, productividad, etc. se les debera retirar el
acompaamiento privilegiado. Con este
esquema, los sectores involucrados tendran los incentivos para implementar a
cabalidad las agendas establecidas que
los lleven a lograr incrementos en productividad61. Ms an, se debe establecer ex-ante un tiempo de permanencia
mxima62, luego del cual los subsectores que reciban apoyo especial deben
graduarse para que el apoyo pase a
otros subsectores63.
Adems de reglas de juego claras,
la poltica de cambio estructural debera contar con instancias de rendicin de
cuentas, de manera que el Gobierno nacional y local y el sector privado involucrado en la poltica puedan dar la cara a
la opinin pblica sobre el proceso de implementacin y sus resultados.
263
tafolio, Entrevistador)
9
Executive Summary.
17 Lin, J. Y. (2011). New Structural Economics: A Framework for Rethinking Development and Policy. The World Bank Research
Observer, 26(2), 193-221.
18 Lin, J. Y., & Monga, C. (2011). Growth Identification and Facilitation, The Role of the Statein
the Dynamics of Structural Change. World
Bank Policy Research Working Paper Series.
Twenty-First Century.
264
Agradecimientos
Medelln
Rubn Daro Cadavid, Cmara de Comercio
de Medelln
de Comunicaciones
Regulacin de Comunicaciones
Independiente
266
Independiente
Jaime Acosta, Consultor Independiente
Transformacin Productiva
Transformacin Productiva
Transformacin Productiva
de Ciencia y Tecnologa
agradecimientos
267
El Informe Nacional de Competitividad (INC) es una publicacin anual que proporciona informacin actualizada
y pertinente sobre el estado de algunas de las reas que
se consideran crticas para la competitividad del pas. Este
documento de consulta revisa los avances en materia de
poltica para cada una de esas reas y contribuye, desde
la ptica del sector privado, a la formulacin de nuevas propuestas que permitan superar los obstculos que limitan el
potencial de crecimiento y desarrollo de nuestra economa.
El INC 2013-2014 hace seguimiento a 15 reas fundamentales para la competitividad del pas: i) Educacin; ii) Salud; iii) Pensiones; iv) Mercado Laboral y Formalizacin;
v) Ciencia, Tecnologa e Innovacin; vi) Infraestructura,
Transporte y Logstica; vii) Tecnologas de la Informacin y
las Comunicaciones; viii) Sistema Financiero; ix) Sistema
Tributario; x) Promocin y Proteccin de la Competencia;
xi) Justicia; xii) Corrupcin; xiii) Energa; xiv) Poltica Comercial; y xv) Poltica de Cambio Estructural. Cada uno de
los captulos del INC 2013-2014 incluye recomendaciones
especficas para mejorar la competitividad del pas, dirigidas al Gobierno nacional y, en ocasiones, al sector privado.
El INC 2013-2014, adems de abordar la agenda de competitividad del nivel nacional, analiza las responsabilidades de
actores pblicos y privados del nivel local cuando es pertinente, y se enfoca en el anlisis de medidas estructurales
que redunden en una mayor productividad e inclusin social.
Informe Nacional
de Competitividad