Investimentos pblicos, infra-estrutura urbana e produo

da periferia em So Paulo
Eduardo Cesar Marques e Renata Mirandola Bichir1
Resumo
O trabalho analisa os investimentos em infra-estrutura urbana nas reas consideradas
comumente como pertencentes s periferias do municpio de So Paulo entre 1978 e 1998.
Partindo de dados primrios, o estudo reconstri os investimentos pblicos e a sua distribuio
espacial, usando uma base construda a partir de indicadores sociais. Este procedimento permite
discutir os aspectos temporais e redistributivos da poltica e o seu impacto sobre os habitantes da
cidade. Os resultados problematizam hipteses presentes nas literaturas de sociologia e estudos
urbanos, indicando que os investimentos de infra-estrutura chegaram antes do que se considera
comumente, assim como destacando a relevncia de variveis polticas na explicao dos
padres de investimento.
Palavras-chave: Polticas pblicas urbanas, periferias metropolitanas, produo do espao,
sociologia urbana, So Paulo.
Introduo
O trabalho analisa os investimentos em infra-estrutura urbana nas reas consideradas
comumente como pertencentes s periferias do municpio de So Paulo entre 1978 e 1998. So
analisados os aspectos temporais, scio-espaciais e polticos dos investimentos da Secretaria de
Vias Pblicas da Prefeitura de So Paulo. Os investimentos dizem respeito a obras e servios de
engenharia em micro-drenagem, canalizao, abertura de virio novo, guias e sarjetas,
pavimentao, passarelas, pontes, viadutos e tneis. As informaes aqui apresentadas so
originrias de uma pesquisa em andamento no Cebrap que analisa diversos aspectos da poltica
daquela secretaria partindo de um amplo levantamento de informaes primrias relativas a
contrataes entre a secretaria e empresas privadas, publicadas no Dirio Oficial do Municpio de
So Paulo, sendo pesquisados todos os extratos de contratos da secretaria, dia a dia, entre 1978
e 1998. O material coletado permitiu analisar as dimenses temporal, espacial e de poder
presentes na poltica de infra-estrutura na cidade de So Paulo. Essas informaes foram
complementadas por uma srie de entrevistas com tcnicos do setor, o que nos permitiu
reconstruir a rede de relaes pessoais e institucionais que estrutura a comunidade desta poltica
pblica.
A investigao representa, em vrios aspectos, uma continuao de pesquisa similar sobre
polticas de infra-estrutura de saneamento no Rio de Janeiro consubstanciada em MARQUES
(2000). Considerando que se tratam de duas polticas altamente espacializadas, executadas
1

Eduardo Marques mestre em planejamento urbano (Ippur/Ufrj), doutor em cincias sociais (Ifch/Unicamp), pesquisador da
Fapesp no Cebrap e professor convidado no Departamento de Cincia Poltica da Usp.
Renata Bichir graduanda em cincias sociais (Usp) e pesquisadora da Fapesp no Cebrap.
1

diretamente por empreiteiras inseridas em comunidades de engenheiros das duas mais

importantes cidades brasileiras, so inmeros os possveis pontos de comparao, que sero
estabelecidos sempre que relevante.
O presente trabalho apresenta uma parte dos resultados da pesquisa, em especial
referentes aos investimentos realizados na periferia, o que nos permite problematizar afirmaes
das literaturas de sociologia e estudos urbanos. Em primeiro lugar, como poderemos ver, os
investimentos nas periferias foram mais significativos, assim como chegaram antes do que se
considera comumente. Esta precocidade incompatvel com a totalidade das explicaes
presentes na literatura, e s pode ser entendida atravs da integrao de variveis e processos
polticos na construo de um quadro explicativo alternativo. Esta tarefa no se encerra no
presente artigo, que pretende levantar elementos para a constituio de um debate sobre os
condicionantes das polticas urbanas no Brasil, que incorpore os constrangimentos estruturais, a
herana histrica das relaes e instituies brasileiras, mas que deixe espao para a anlise dos
atores e agentes sociais.
A relevncia deste exerccio analtico ainda maior pela grande importncia histrica das
intervenes da Secretaria de Vias Pblicas na estruturao da cidade de So Paulo2. Alm disso,
a Secretaria teve grande destaque nos projetos polticos de vrios prefeitos do perodo, tanto pela
realizao de obras de visibilidade, quanto pelos elevados valores contratados. Sua participao
no gasto municipal se situou em 13%, em mdia, no perodo estudado, mas em anos especficos
esta proporo se elevou ainda mais, chegando a 27% do gasto em 1993, o que correspondeu
cerca de 2,5 bilhes de reais (de dezembro de 1999).3
Aps uma rpida discusso da literatura, realizada na primeira e na segunda sees,
iniciamos a apresentao dos resultados pela descrio da alocao dos investimentos na
periferia ao longo do tempo. A dinmica mais geral da poltica no tempo, assim como a
caracterizao das administraes municipais, j foram abordadas por ns em outro trabalho
(MARQUES e BICHIR, 2001a). Entretanto, as caractersticas gerais da poltica so importantes
para o entendimento dos investimentos nas periferias, e sero rapidamente descritas na terceira
seo do artigo. Em seguida, a quarta seo apresenta a distribuio dos investimentos no
espao urbano paulistano. Esta seo parte de uma base espacial construda pela agregao dos
distritos censitrios segundo as caractersticas scio-econmicas das suas populaes em 1997,

Pertencem histria do rgo, por exemplo, tcnicos e gestores como Prestes Maia e Victor da Silva Freire. Para a sua
importncia para o urbanismo paulistano - cf. LEME (1991 e 1999), SIMES (1991) e OSTROWSKI (1989). Em MARQUES e
BICHIR (2001a), apresentamos uma rpida histria institucional de SVP.
3
Vale ressaltar que quando falamos investimento estamos nos referindo a gastos em obras e servios totalmente livres de gastos
com custeio (ao contrrio dos realizados na educao e na sade, por exemplo). Apenas como referncia, em 2000, cerca de 44 %
do oramento da Prefeitura de So Paulo foi consumido com pagamento de pessoal e inativos e outros 5 % com os poderes
legislativo e judicirio locais, o que reduz a parcela disponvel para investimento, compra de material e custeio (com a merenda, por
exemplo) a cerca de metade do oramento. Se descontarmos tambm os gastos com custeio e os definidos constitucionalmente,
como a educao (que em So Paulo deve consumir 30 % do oramento), SVP se destaca como o principal rgo municipal em
termos de investimento urbano. Duas outras secretarias se destacam nos gastos, mas realizam a compra de servios urbanos junto
a instituies privadas: a Secretaria de Transportes, que subsidia o sistema de transporte coletivo; e a Secretaria de Servios e
Obras, que contrata os servios de coleta de lixo.
2

e detalha os investimentos nos vrios tipos de espaos da cidade. O conceito de periferia com o
qual trabalhamos no artigo, portanto, tem uma dimenso operacional de pesquisa e diz respeito
aos contedos sociais dos moradores das diversas partes da cidade. A dinmica dos
investimentos em cada um destes espaos ao longo do tempo e por administrao municipal
permite problematizar hipteses presentes na literatura, assim como impresses do senso comum
sobre a poltica, precisando o carter mais ou menos redistributivo da poltica ao longo do tempo.
A seo seguinte, quinta se no consideramos esta introduo, detalha os investimentos nos
espaos perifricos. Ao final do artigo, sumarizamos os principais resultados e apresentamos
nossas concluses.
1. Periferias, Estado e produo do espao4
As literaturas sociolgica e urbana dos anos 1970 e 1980 caracterizaram as periferias
metropolitanas brasileiras de uma forma bastante precisa. Estas representariam territrios sem
Estado, quase totalmente intocados pelas polticas pblicas, exceto pelos empreendimentos
habitacionais massificados implantados a partir do final dos anos 1960, o que teria levado
constituio de espaos de condies de vida bastante precrias. A ao pulverizada dos
produtores privados e a inao do Estado teriam levado construo de espaos metropolitanos
caracterizados por um gradiente decrescente de condies de vida, insero no mercado de
trabalho e acesso renda do centro para as periferias. Os espaos perifricos seriam os mais
distantes e de menor renda diferencial, ocupados pela populao de mais baixa renda e inserida
de forma mais precria no mercado de trabalho (KOWARICK, 1979 e BONDUKI e ROLNIK, 1979).
Este padro espacial de carncias e segregao social representaria o modelo metropolitano
brasileiro, construdo nos anos 1960 no Rio de Janeiro e exportado para o resto do Brasil em uma
moda metropolitana (SANTOS e BRONSTEIN, 1978). Para outros, este padro de produo dos
espaos perifricos estaria nas franjas dos espaos mais dinmicos da metrpole do
subdesenvolvimento industrializado (KOWARICK e CAMPANRIO, 1988), espao central nos
processos de reproduo da industrializao de baixos salrios (MARICATO, 1996).
Se havia consenso com relao s pssimas condies de vida nas periferias e, em termos
mais gerais, aos contedos concretos de cada espao da metrpole, os processos produtores do
espao eram objeto de descries diversificadas e nem sempre compatveis. Para alguns autores,
a ausncia de intervenes pblicas nos espaos perifricos seria produto de mecanismos
estruturais ligados dinmica mais geral do sistema econmico (KOWARICK, 1979 e BONDUKI e
ROLNIK, 1982), seguindo a literatura internacional de ento, que derivava diretamente as
principais caractersticas do espao, assim como as condies de vida nas periferias, das
dinmicas mais gerais da acumulao (CASTELLS, 1983 e LOJKINE, 1981).
Segundo esse modelo terico, ento amplamente hegemnico no campo dos estudos
urbanos, o Estado seria o responsvel pela reproduo geral da dinmica capitalista, tarefa que
4

Esta seo do artigo, assim como a que se segue, se baseiam em MARQUES e BICHIR (2001b)
3

ele cumpriria atravs de investimentos produtivos para auxiliar a acumulao (viabilizando tanto a
reproduo do capital quanto a do trabalho) e, ao mesmo tempo, atravs de gastos pblicos que
legitimassem a sociedade capitalista, ocultando o seu carter de classe. As polticas pblicas
urbanas representariam investimentos produtivos, j que auxiliariam a reproduo da fora de
trabalho, viabilizada atravs do provimento dos chamados bens (ou equipamentos) de consumo
coletivo. Entretanto, essas mesmas polticas tambm incluiriam gastos improdutivos legitimadores
da ordem social, na medida em que ultrapassassem o patamar de condies de vida necessrio
para a reproduo dos trabalhadores. Como os gastos para a legitimao envolveriam um volume
de recursos marginal, e os investimentos para a reproduo da fora de trabalho tenderiam a cair
muito em momentos de crise, as condies urbanas de vida para os trabalhadores quase sempre
deixariam a desejar. Os conflitos causados por este baixo padro de vida seriam insolveis na
sociedade capitalista, se constituindo em contradies do funcionamento do prprio sistema. Ao
contrrio da contradio principal, entretanto, essas contradies urbanas oporiam trabalhadores
e Estado, ocultando o carter de classe do conflito, mas politizando-o de maneira concomitante.
O rebatimento nacional dessa perspectiva, que encontrou em KOWARICK (1979) a sua
verso mais bem construda em termos tericos, integrou uma explicao para o surgimento do
regime autoritrio, assim como para a manuteno de patamares de pauperizao muito elevados
no pas, mesmo em momentos de expanso econmica acelerada, como durante o milagre
econmico. No Brasil, assim como em tantos outros pases de capitalismo tardio, a acumulao
seria possvel apenas atravs da manuteno de um vasto exrcito industrial de reserva, que ao
contrrio de ser marginal, no sentido do debate sobre desenvolvimento e marginalidade dos anos
1960, representaria um elemento indispensvel em nosso padro de acumulao. Esse processo
apresentaria contornos to selvagens que, para usarmos a expresso de KOWARICK (1979, 59),
apenas um regime poltico autoritrio poderia sustent-lo. O sistema s poderia funcionar
submetendo o conjunto da fora de trabalho a padres constantes de superexplorao e
espoliao urbana, sendo esta ltima entendida como a sistemtica excluso das camadas
populares do acesso aos servios de consumo coletivo. As periferias seriam o territrio da
espoliao, e seriam construdas e reconstrudas pelo Estado e pela prpria dinmica da
acumulao.
Em um nvel menos estrutural, outras pesquisas destacaram a luta concreta entre os
consumidores do ambiente construdo pelo acesso a seus benefcios (HARVEY, 1982), e as
aes concretas de empreendedores privados e do mercado de terras (RIBEIRO, 1997). Mesmo
para esta literatura, entretanto, a luta poltica acabava por ser determinada pelas estruturas, j
que, em momentos de acirramento da luta poltica, o Estado seria acionado (pelas estruturas)
para garantir a manuteno do sistema, agir no interesse do capital em geral ou mesmo de
determinadas fraes hegemnicas.
As raras abordagens amplas no estruturalistas tambm mobilizaram mecanismos
econmicos. Para VETTER (1975), por exemplo, a lgica das polticas pblicas urbanas estaria
4

ligada associao entre poder econmico e poltico na sociedade, levando a uma circularidade
das aes do Estado, que investiria mais nas reas habitadas pela populao de maior renda. A
produo do ambiente construdo, portanto, seria fortemente influenciada pela localizao dos
diversos grupos sociais na cidade, assim como pela sua capacidade diferencial de influenciar as
aes do Estado, reforando-se ento a segregao scio-espacial. Outros destacaram as
estratgias (econmicas) dos prprios ocupantes de loteamentos que, antecipando processos de
valorizao da terra, atuariam como ocupantes da fronteira urbana, expandindo a cidade
continuamente (SANTOS, 1982).
De uma forma ou de outra, portanto, todas as correntes desta literatura da sociologia e dos
estudos urbanos dos anos 1970 e incio dos 1980 mobilizaram mecanismos estruturais e/ou de
natureza econmica para explicar a conformao da cidade e as polticas estatais, seja ligando-as
ao modo de produo, em sua verso influenciada pelo marxismo estruturalista francs, seja
associando-as ao comportamento econmico de agentes sociais.
Ao longo da dcada de 1980, essa literatura foi sucedida por um outro conjunto de
trabalhos, que se tornaram crescentemente predominantes. Estes novos estudos escolheram
combater a paralisia analtica advinda dos determinismos macro-estruturais, atravs da realizao
de um mergulho quase antropolgico na direo do nvel micro, procura dos atores, destacando
o cotidiano, a experincia e a construo de identidades como base de aes coletivas e
mobilizaes. Este deslocamento, apesar de ter produzido importantes avanos e estudos de
excelente qualidade, especialmente sobre movimentos sociais (como SADER, 1988), acabou por
conduzir a um novo impasse analtico, pela reproduo de estudos localizados e muito pouco
generalizveis. Nas palavras de KOWARICK (2000), em sua verso mais extrema, a estrutura
sem sujeitos dos estudos dos anos 1970 foi substituda pelo estudo de sujeitos liberados de
qualquer constrangimento estrutural ao longo da dcada de 1980.
Durante todo esse longo percurso, os pontos cegos da literatura sempre foram a poltica,
entendida como campo onde se desenrolam lutas, estratgicas e conflitos reais de resultado
contingente, assim como o Estado, quase nunca tratado na sua complexidade de conjunto
heterogneo de instituies dotadas de histria, estrutura, identidade e interesses prprios.5 Essa
lacuna tem ficado cada vez mais evidente em perodo mais recente, quando vrios estudos tm
demonstrado empiricamente processos no previstos, e em alguns casos em flagrante desacordo
com a literatura destacada acima. A partir do incio dos anos 1990, uma primeira gerao de
estudos demonstrou a presena de intervenes pblicas nada desprezveis, no apenas nos
anos 1990 (DALESSANDRO, 1999), mas j no final dos anos 1970 (JACOBI, 1989, WATSON,
1992; MARQUES, 2000; e BUENO, 2000). Esses investimentos no foram suficientes para
inverter o perfil tradicional dos investimentos pblicos na direo das periferias, mas indicaram

Para uma discusso crtica detalhada dos olhares sobre as polticas estatais das literaturas marxista, neoinstitucionalista e da
anlise setorial, ver MARQUES (1997). A referncia importante pois vrios dos elementos presentes (e ausentes) do debate
urbano so derivados do enfoque das perpectivas sobre a natureza do Estado e suas aes.
5

que os espaos perifricos no foram totalmente desprovidos de intervenes pblicas, como se

considerava anteriormente.6
A primeira reao a essas evidncias foi a defesa cega de pontos do paradigma anterior ou,
principalmente, a colagem conceitualmente desarticulada de novos elementos e processos, tais
como burocracia, hierarquias e quadro legal, a conceitos que derivam as condies de vida de
dinmicas sistmicas. No queremos dizer com isso que seja possvel, ou desejvel, abandonar
os constrangimentos sistmicos para a explicao da realidade urbana, mas destacar, ao
contrrio, a necessidade de integrar de forma analiticamente coerente a estrutura com a agncia,
tomando como base as caractersticas constituidoras do Estado e da sociedade brasileiros. Essa
tarefa obviamente de grande envergadura, e embora j tenha sido destacada anteriormente por
autores como KOWARICK (2000), no foi ainda enfrentada pela literatura. S pode ser encarada
como uma agenda coletiva de pesquisa e, portanto, no ambio do presente artigo esgot-la.
Acreditamos, entretanto, que a poltica e o Estado no nvel urbano, compreendidos em sua
complexidade, podem ser excelentes pontos de partida para tal tarefa, inclusive por terem sido
escassamente explorados. neste sentido que a apresentao e a problematizao dos
resultados da pesquisa que d origem a este artigo podem contribuir para a constituio de tal
debate.
2. Mecanismos na literatura: conflitos, eleies e polticas do Estado
Se concordarmos com a existncia de intervenes estatais anteriores ao previsto pela
literatura, a principal questo analtica a responder diz respeito aos mecanismos que levaram o
Estado a alterar o seu padro histrico de investimento ou, em um sentido mais amplo, quais os
mecanismos que estimularam o Estado a executar determinadas polticas, em detrimento de
outras.
As literaturas de sociologia e estudos urbanos mobilizaram basicamente dois tipos de
explicao para a alterao dos padres de investimento pblico urbano nos anos 1980. No
primeiro, que podemos denominar de modelo do conflito, os movimentos sociais surgidos nos
anos 1970 e 1980 teriam pressionado o Estado por investimentos e, obtendo sucesso, teriam
alterado o seu modo de proceder (GOHN, 1991). Em uma verso mais sofisticada do modelo,
autores como JACOBI (1989) e SADER (1988) destacaram a importncia de agentes pastorais,
ou mesmo tcnicos estatais de esquerda, como mediadores na construo de tais mobilizaes,
assim como ressaltaram as mudanas no ambiente poltico mais amplo ocorridas no perodo, em

Na verdade, essa questo se insere no debate mais amplo, e at certo ponto j superado, sobre a dcada perdida e seus
indicadores sociais. Cf. FARIA (1992) e GUIMARES e TAVARES (1994). Em termos espaciais, entretanto, a questo ainda se
coloca, pela significativa mudana no tecido perifrico, que se tornou bastante heterogneo. Aparentemente, a maior parte destes
espaos vivenciou nos ltimos 10 anos uma melhora generalizada dos indicadores sociais mdios, com a manuteno de
patamares muito ruins de condies de vida e acesso a servios pblicos em espaos muito localizados, mas bastante distribudos
no territrio. Embora a comparao seja difcil, as condies de vida nas periferias hoje parecem ser muito piores que as das
periferias da espoliao dos anos 1970, talvez indicando a existncia de hiperperiferias em nossas metrpoles - cf. TORRES e
MARQUES (2001).
6

parte produzidas e em parte produtoras de mobilizaes e movimentos. Entretanto, mesmo nessa

verso mais elaborada, o Estado movimentado basicamente pelas mobilizaes populares.
O segundo mecanismo mobilizado pela literatura se relaciona com o vnculo eleitoral
(FIZSON, 1990 e AMES, 1995). Segundo esse, os nveis dos investimentos, e mais ainda os
investimentos direcionados para os pobres, tenderiam a ser mais elevados nos momentos
anteriores a eleies. Os autores que utilizam esse vnculo explicativo partem de dois
pressupostos. O primeiro sustenta que o comportamento predominante dos polticos a
maximizao de suas chances de reeleio, obtendo prestgio e recursos polticos, quando bem
sucedidos. O segundo passo necessrio para o argumento ter sentido identifica os interesses dos
polticos e as aes do Estado. Caso essa identidade no exista, no h como garantir que os
primeiros se transformem nas segundas. Nesse ponto, fica evidente a influncia dos pluralistas,
para os quais o Estado no existiria como construo histrica, representando apenas um espao
vazio a ser ocupado pelos grupos de interesse vitoriosos. No caso especfico do Brasil, o retorno
das eleies para os executivos locais (governadores, em 1982 e prefeitos de capitais, em 1985)
teria levado a um aumento dos investimentos.
Sob o nosso ponto de vista, mesmo que possamos aceitar o primeiro pressuposto, embora
com ressalvas, no podemos concordar com o segundo. Polticas so implementadas por tcnicos
que retiram seu poder tanto do conhecimento tcnico e do funcionamento da mquina estatal
quanto de vnculos que estabelecem com polticos eleitos. Os polticos necessitam desses
tcnicos (e de seus saberes) para realizar bons governos, independente de suas diretrizes de
poltica, pois mesmo o mais maximizador dos polticos precisa das organizaes do Estado e de
seus funcionrios para implementar algo. Por essa razo, o modelo do vnculo eleitoral ilumina um
importante mecanismo presente no comportamento de um importante ator, mas no consegue
prever as aes do Estado.
Assim, mesmo em nvel terico, a existncia de vnculos mecnicos entre eleies e
investimentos deve ser afastada. Isso corroborado pelas informaes empricas descritas a
seguir. Entretanto, como veremos, podemos tirar proveito analtico do clculo poltico dos
governantes, assim como da mudana de regime poltico, se o mediarmos e associarmos a outros
processos. Em MARQUES (2000), mostramos a insuficincia desses mecanismos como
elementos causais isolados das aes estatais locais. Aquele estudo demonstrou a existncia de
significativos investimentos em saneamento nas periferias cariocas no final dos anos 1970. Esses
no podem ser creditados a conflitos, j que precederam a organizao da populao na regio.
O caso carioca ganha sentido se considerarmos a dinmica institucional da ento concessionria
estatal da poltica: a Cedae. Essa empresa tinha sido criada em 1975 pela fuso de trs empresas
estatais de saneamento distintas. O grupo que exerceu a hegemonia na fuso (originrio da
empresa de guas da Guanabara - Cedag), encarou a fuso como a incorporao de uma
periferia totalmente desassistida (a Baixada Fluminense) ao territrio da sua antiga concesso (o
municpio do Rio de Janeiro). Nos primeiros anos da concesso, uma das diretrizes da poltica
7

disse respeito a elevar o patamar do seu atendimento ao das periferias j integradas aos sistemas
da Cedag. Esses espaos eram servidos precariamente, com padro tecnolgico e operacional
inferior, mas mesmo assim atendidos.
Na construo desse padro inferior de atendimento merecem destaque duas dinmicas. A
primeira delas, desconsiderada pela literatura crtica, diz respeito motivao que leva os
tcnicos estatais a expandir servios pblicos para as periferias. Como nos lembraram
recentemente os neoinstitucionalistas, a reproduo simples ou ampliada dos burocratas depende
do desdobramento das polticas implementadas por seus rgos (AMENTA e SKOCPOL, 1986).
Assim, a expanso das polticas de infra-estrutura para novas fronteiras interessa a burocracias e
agncias, se consideramos simplesmente suas motivaes7.
Por outro lado, o contedo e a qualidade das polticas desenvolvidas nas periferias nos anos
1970 foram limitados pela segunda dinmica a destacar, tambm escassamente considerada pela
literatura. Trata-se de um elemento constitutivo da cultura tcnica da comunidade profissional, que
denominamos de seletividade hierrquica das polticas (MARQUES, 2000). Esse mecanismo
no se origina das estruturas da sociedade, como a seletividade estrutural do Estado do
marxismo estruturalista, mas do referencial presente no setor, no sentido de JOBERT e MULLER
(1987). Este expressa o conjunto de idias, crenas e vises de sociedade, explcitas ou
implcitas, comungadas pela maior parte dos membros da comunidade profissional das polticas
urbanas. Esse conjunto de idias influencia fortemente os enquadramentos das polticas, fazendo
com que os conflitos que definem quem sero os beneficirios das polticas no se dem apenas
em torno das polticas propriamente ditas, mas tambm a respeito de vises de mundo, do Estado
e de suas aes.
Acreditamos que o referencial do setor e da sociedade predominante entre os engenheiros
dos setores de infra-estrutura urbana considera que as prioridades estatais devem seguir a
estrutura social, oferecendo os servios primeiro (e com melhor qualidade) para os grupos sociais
mais ricos e escolarizados. Essa viso generalizada e est certamente presente h muito tempo
nestes setores de poltica, mesmo no setor saneamento (caso estudado no Rio de Janeiro), que
inclui as polticas de infra-estrutura de maior impacto social. A origem dessa viso talvez esteja,
em primeiro lugar, na matriz positivista da engenharia nacional (FERREIRA, 1993), que a afastou
de discusses sobre poltica ou a associou, no mximo, promoo do desenvolvimento
pensado de forma abstrata, acrtica, e certamente ideolgica.8 A isso se soma o fato da
engenharia considerar tradicionalmente a sua atividade como a transformao de sonhos em
7

Um contra-argumento poderia ser a afirmao de que os prestadores no expandiam os servios pelo baixo poder aquisitivo da
populao perifrica, o que tornaria os sistemas na periferia no viveis economicamente Essa hiptese, bastante difundida na
literatura (e baseada em parte na literatura estruturalista), no encontra fundamento emprico. A partir do final dos 1980, tanto as
coberturas quanto as tarifas dos servios urbanos foram sistematicamente aumentadas, e nem por isso os servios enfrentaram
problemas insolveis de inadimplncia nas reas metropolitanas.
8
interessante observar que os engenheiros representaram um papel importante na montagem do Estado brasileiro, participando
com destaque, inclusive, de inmeros ministrios importantes na primeira metade do sculo XX (GOMES, 1994). Alm disso,
inmeros polticos de expresso nacional se formaram em engenharia, embora no tenham exercido a profisso. Contudo, a viso
predominante na comunidade de que os engenheiros nunca, ou quase nunca, fizeram ou se envolveram com poltica.
8

realidade quando age sobre a matria bruta e domina as foras da natureza.9 Trata-se de uma
relao entre o gnio da tcnica e a natureza indomada, sem a presena de nenhum elemento
humano. Quando este includo, aparece da forma mais abstrata e desencarnada possvel
como humanidade. A particular combinao do positivismo com a ausncia do campo do social
levou historicamente os engenheiros construo de uma viso da sociedade e dos seus objetos
de interveno extremamente tecnocrtica e a ingnua, terreno frtil para vrios tipos de
conservadorismo. As clivagens existentes na sociedade, por exemplo entre ricos e pobres, so
encaradas tradicionalmente como elementos naturais e completamente externos ao objeto da sua
prtica profissional. Nessa viso, a interveno em quaisquer dessas ordens naturais
obviamente no deve fazer parte das atividades dos engenheiros.
Essas caractersticas foram todas reforadas durante o regime militar, quando as polticas
estatais tinham estas ordens naturais como ponto de partida. Neste sentido, talvez o mais
importante efeito das mobilizaes populares e dos movimentos sociais de perodo recente tenha
sido alterar, atravs de suas lutas, os patamares de direitos reconhecidos socialmente. Esse
deslocamento no conjunto mnimo de servios e bens sancionado pela sociedade como justo
certamente influenciou o referencial dos engenheiros, mesmo que indiretamente. Entretanto, a
seletividade hierrquica ainda est presente hoje nas polticas, tanto por razes geracionais e pelo
carter conservador, relativamente, da comunidade dos engenheiros, quanto pela inrcia das
organizaes estatais nas quais ela se inscreveu ao longo do tempo.
Com relao ao vnculo eleitoral, as polticas do Rio de Janeiro estudadas por MARQUES
(2000) apontaram resultados similares aos apresentados em MARQUES e BICHIR (2001a).
Aquela pesquisa no encontrou uma relao estatstica significativa entre anos de eleies, em
vrios nveis (ou anteriores a pleitos), e volumes de investimentos em saneamento. A ausncia de
uma relao direta entre esses processos no significa que a existncia de eleies livres e
regulares no esteja correlacionada com nveis mais altos de gastos sociais, ou com maior
responsabilizao poltica dos governantes pelos governados, em um sentido mais geral. Como
veremos, a questo do regime poltico, entendido como o conjunto de regras que estruturam a luta
pelo poder, extremamente importante, principalmente pela conformao do ambiente poltico no
qual esto inseridos os atores.
A independncia entre investimentos e eleies tambm no impede a existncia de obras
realizadas com objetivos eleitorais, especialmente em reas de baixa renda.10 A independncia
entre os processos indica apenas que as obras eleitorais no so predominantes nas aes de

A primeira referncia originria de um poema de autoria do eng. Billings, principal executivo da Light and Power nos primeiras
dcadas do sculo, intitulado a Profisso de f do engenheiro. Os versos comeam com: Tiro partido da viso que me traz o
devaneio. Aplico num passe de mgica, cincia e matemtica e termina com Eu sou o engenheiro. Eu sirvo humanidade,
transformando sonhos em realidade. (BILLINGS, apud TELLES, 1984).
A segunda referncia oriunda de um editorial da revista O Engenheiro de 1955. (TELLES, 1984, 724).

10

Cf. MARQUES (2000) sobre segundo programa carioca de favelas, por exemplo.
9

organizaes estatais complexas, como as organizaes locais de cidades grandes como o Rio
de Janeiro e So Paulo.
Observemos agora de que forma os investimentos em So Paulo confirmam essas
hipteses.

3. Os investimentos de SVP
Os investimentos analisados incluem 3350 contratos, alm de aditamentos, retificaes e
aprovaes de preos. Esses contratos foram vencidos por 358 empreiteiras, somando um valor
global de 8,5 bilhes de reais.11 Em MARQUES e BICHIR (2001a e b) descrevemos em detalhes
os padres gerais de investimentos. Entretanto, para uma melhor compreenso das
caractersticas redistributivas dos investimentos, assim como das inverses nas periferias,
relevante resumir brevemente os principais resultados obtidos.
Naquele trabalho analisamos os condicionantes dos investimentos anuais, comparando o
perfil de inverses com o ciclo eleitoral, os recursos anuais do oramento e variveis polticas.
Confirmando os resultados de MARQUES (2000) para o Rio de Janeiro, os dados mostram uma
completa independncia dos investimentos com relao ao ciclo eleitoral, no havendo relao
significativa estatisticamente, seja com eleies locais, nacionais ou anos pr-eleitorais. No
querendo negar a existncia de obras realizadas com objetivos eleitorais, trata-se de afirmar que
estas no so predominantes na cena urbana. Este resultado confirma a hiptese desenvolvida ao
longo do artigo que mecanismos mais complexos que a simples considerao do interesse
eleitoral dos polticos devem ser buscados para a explicao das polticas urbanas.
Diferentemente, encontramos associaes positivas entre os investimentos da Secretaria e
a inclinao ideolgica do prefeito, e entre os investimentos e a proporo do oramento gasto em
SVP.12

Esses

resultados

so

importantes

porque

iluminam

aspectos

tradicionalmente

desconsiderados pela literatura e pelo senso comum. As duas variveis correlacionadas com os
investimentos indicam ou se relacionam com escolhas. A primeira delas do eleitorado que, ao
votar em candidatos de direita ou esquerda pode prever o conjunto de polticas que eles
implementaro, uma vez no poder. Restaria saber se as preferncias de poltica dos eleitores so
compatveis com as polticas implementadas, o que foge ao escopo deste trabalho.13 De qualquer
forma, est comprovada a previsibilidade para o eleitor do contedo das polticas a partir dos
11

Todos os valores financeiros referidos ao longo do artigo tomam dezembro de 1999 como data de referncia.
Foram consideradas de direita as administraes Olavo Setbal, Reynaldo de Barros, Salim Curitati, Jnio Quadros, Paulo Maluf
e Celso Pitta (da Arena, PDS, PTB, PPB e PTN, respectivamente) e de esquerda Mrio Covas e Luiza Erundina (do PMDB e do
PT). No incio da pesquisa, como no tnhamos segurana com relao aos contedos substantivos dos dois ltimos governos, os
denominamos de no direita (ver MARQUES e BICHIR, 2001a). Como veremos ao longo deste artigo, entretanto, os resultados
foram gradativamente demonstrando a grande semelhana entre eles, o que nos levou a denomin-los de administraes de
esquerda, no sentido da distino entre direita e esquerda sustentada por Bobbio (2001) - a existncia de preocupaes com
questes de justia e aes concretas para reduzir as desigualdades sociais.
13
Para isso seria necessrio comparar informaes a respeito das preferncias de poltica das parcelas do eleitorado que votam em
candidatos de diferentes inclinaes ideolgicas e as polticas implementadas por estes, em uma linha mais prxima ao excelente
artigo de SOARES (2000) do que da adotada aqui.
10
12

posicionamentos polticos mais amplos dos candidatos na arena eleitoral. A segunda varivel a
proporo de SVP no gasto total da Prefeitura - demonstra a importncia dos processos de
escolha no executivo, apenas parcialmente previsveis a partir de posicionamentos ideolgicos
mais amplos: a proporo do oramento que o prefeito e seus secretrios, consultados seus
apoios no ambiente poltico mais amplo, repassam para a secretaria.14 O que explica esta
deciso?
As informaes obtidas a partir da reconstruo da rede de relaes de indivduos e
empresas no interior da comunidade dos engenheiros nos ajudam a responder a esta pergunta.15
A anlise da rede nos indica, em cada ano, qual o tamanho da presena de empresas na
comunidade, assim como qual a proximidade mdia destas ao ncleo do poder decisrio, no caso
o secretrio de vias pblicas. Ambas as variveis esto correlacionadas com o volume anual de
investimento, assim como com a proporo do oramento municipal que gasto em SVP. Mais do
que isto, esta ltima varivel desaparece quando inclumos as outras duas, relacionais, em uma
explicao

dos

investimentos,

indicando

que

deciso

de

investir

mais

em

SVP

proporcionalmente ocorre sistematicamente associada a uma maior presena do mundo das

empreiteiras junto ao ncleo decisrio do poder municipal. H evidncias, portanto, que uma
parte significativa da poltica incentivada a partir de fora, pela empresas contratistas, que se
constituem em um dos principais clientes da poltica.
Como o perfil poltico-ideolgico do prefeito um dos condicionantes dos investimentos,
analisamos com detalhes as caractersticas das administraes municipais. Os dados mostram
que prefeitos de direita - Maluf, Reynaldo, Jnio, Pitta e Setbal, se caracterizam por grandes
volumes de investimentos concentrados em contratos de grande porte, que tenderam a ser
aditados de maneira intensa, com valores elevados de aditamentos individuais, na sua maioria
excedendo os limites legais e acompanhados de dispensas de licitao de valores muito elevados.
O capital mdio das empreiteiras vencedoras nessas administraes tambm sistematicamente
superior. O governo Curiati apresenta caractersticas prximas a estes governos, mas com
particularidades que talvez se originem do seu carter efmero (permaneceu apenas 12 meses no
cargo). No outro extremo temos os governos Covas e Erundina, ambos com gastos anuais
inferiores, volumes significativos de obras pequenas e mdias pouco aditadas, que foram
vencidas predominantemente por empresas de menor porte. Pode-se afirmar, portanto, que
prefeitos de direita e no direita diferenciam-se bastante quanto forma de implementao de
suas polticas, apesar das diferenas entre os administradores de cada grupo (MARQUES e
BICHIR, 2001a). As caracterizaes dos investimentos realizados na periferia, apresentadas nas
prximas sees, iro ressaltar ainda mais esses padres.

14

Vale destacar que ambas as variveis comprovam uma complexidade e uma heterogeneidade do Estado incompatveis com a
maior parte da literatura de estudos urbanos.
15
A partir das entrevistas realizadas, reconstrumos a rede de relaes de indivduos, entidades e empresas para cada
administrao municipal do perodo. O trabalho seguiu a metodologia de anlise de redes sociais e a operacionalizao descrita em
MARQUES (2000).
11

4. Os investimentos no espao
Para distribuirmos os investimentos no espao, de forma a investigar os aspectos
redistributivos da poltica, assim como as inverses nas periferias, precisamos de uma base
espacial que ordene a distribuio. Essa etapa metodolgica necessria pela de alguns milhares
de contratos com abrangncias espaciais distintas existncia na pesquisa. Algumas dessas
contrataes incidem sobre espaos limitados, mas outras atingem regies inteiras da cidade, em
um processo de visualizao virtualmente impossvel sem alguma forma de agregao e
consolidao. Escolhemos construir uma base espacial especialmente para o estudo, partindo da
agregao de espaos pelas caractersticas scio-econmicas das suas populaes. Esse
procedimento tem por objetivo escapar dos problemas metodolgicos que adviriam da utilizao
de um modelo pr-concebido de distribuio dos grupos sociais no espao, como um modelo
radial-concntrico, ao longo de eixos de transporte ou em setores circulares, induzindo o resultado
final pela forma de agrupar as informaes (MARQUES, 1998). Os espaos descritos a seguir
apresentam alguma heterogeneidade social interna, o que traria graves problemas para a anlise
da distribuio da estrutura social no espao. Entretanto, como a base utilizada aqui como mero
passo metodolgico para o estudo dos investimentos, podemos considerar que nossos espaos
delimitam reas de caractersticas suficientemente similares.
4.1. A base espacial
Para a construo da base espacial, partimos de informaes scio-econmicas
disponibilizadas pela pesquisa de Origem-Destino de 1997 da Companhia do Metr. As
informaes foram agrupadas nos 96 distritos censitrios utilizados pelo IBGE em 1991, usando
para tanto ferramentas de Sistema de Informaes Geogrficas.16 Na construo da base, foram
utilizadas variveis referentes a estrutura etria, migrao, ocupao, escolaridade, renda,
estabilidade do vnculo empregatcio e setor de atividade.
As informaes por distrito foram submetidas anlise fatorial por componentes principais,
sendo salvos os trs primeiros fatores. Os fatores apresentam a seguinte descrio:
a)

Fator 1: Elitizao (separa unidades com populaes nos extremos da estrutura

social): positivamente correlacionado com alta renda e escolaridade, idade mdia, presena de
aposentados e pensionistas, emprego estvel (ocupao constante e carteira assinada),
especialmente no setor de servios financeiros e de crdito; profissionais liberais e empregadores;
alta proporo de domiclios alugados, e negativamente correlacionado com mo de obra
industrial e da construo civil. O Mapa 1 a seguir apresenta a distribuio do fator nos distritos.
Como podemos ver, trata-se de uma distribuio aproximadamente radial-concntrica, com o
centro deslocado na direo sudoeste.

16

Para maiores detalhes, ver o anexo metodolgico ao final do artigo.

12

Mapa 1: Distribuio do fator de elitizao por distritos

Legenda
-10.00 to -0.72
-0.72 to 0.00
0.00 to 1.12
1.12 to 10.00

b)

Fator 2: Consolidao do distrito (separa unidades consolidadas de unidades de

ocupao mais recente e de populao jovem e em crescimento): positivamente correlacionado

com idade mdia, aposentados e pensionistas, mo de obra no setor de servios, particularmente
no setor de servios creditcios e financeiros e negativamente correlacionado com imigrao
recente. O Mapa 2 a seguir apresenta a distribuio do fator nos distritos.

Mapa 2: Distribuio do fator de consolidao por distrito

Legenda
-10.00 to -1.00
-1.00 to 0.00
0.00 to 1.00
1.00 to 10.00

13

c)

Fator 3: Ocupao central (separa unidades com populao precariamente inserida

no mercado de trabalho, onde a ocupao segundo o modelo perifrico de produo do espao

no est presente). O fator separa basicamente as unidades do centro da cidade de todas as
demais, sendo positivamente correlacionado com domiclios alugados, mo de obra no comrcio,
trabalhadores autnomos, primeiro grau completo e negativamente correlacionado com mo de
obra na construo civil e na agricultura.17 O Mapa 3 apresenta a distribuio do fator nos distritos.
Mapa 3: Distribuio do fator de ocupao central

Legenda
-10.00 to -1.00
-1.00 to 0.00
0.00 to 1.00
1.00 to 10.00

Esses trs fatores foram submetidos anlise de cluster, que agregou os distritos em seis
grupos, alm de uma unidade isolada. Esta unidade apresentou contedos muito diferentes de
todas as demais, especialmente pela presena expressiva de ocupados no setor agrcola
Marsilac, a unidade mais ao sul do Municpio. Por ser atpica e no apresentar especial interesse
para os investimentos e/ou para a poltica, a unidade foi retirada da anlise. Os seis grupos de
unidades foram caracterizados pelos seus fatores mdios, representando o seguinte:
a) Grupo 1 Centro (4 distritos, cerca de 150 mil habitantes). Esse o nico grupo
construdo partindo no apenas dos contedos sociais das suas unidades (todas com o Fator de
ocupao central muito alto), mas tambm das atividades que l ocorrem. Trs das quatro
unidades (S, Brs e Bom Retiro) apresentam contedos muito similares, e a quarta unidade
(Repblica) apresenta contedos sociais um pouco diferentes, especialmente pela presena de
maior escolaridade e renda que as demais (Fator de elitizao elevado). Considerando que a
importncia desses espaos para a cidade est muito mais relacionada com as atividades

interessante observar que, embora nenhuma varivel de entrada do modelo diga respeito ao espao, os fatores apresentam
uma lgica espacial clara. O fator 1 apresenta uma estrutura radial concntrica, embora no perfeita. Os fatores 2 e 3 apontam para
fenmenos mais diretamente urbanos, sendo que o segundo fator destaca basicamente os distritos de ocupao mais antiga e
consolidada, e o terceiro separa as ocupaes mais centrais do restante da cidade.
14
17

localizadas na regio do que com a sua populao, optamos por agregar as quatro unidades em
um nico grupo.
b) Grupo 2 Ricos (13 unidades, cerca de 1 milho de habitantes). Esse grupo
caracterizado por um alto grau de elitizao, uma vez que apresenta alto valor mdio no Fator de
elitizao e muito baixo no Fator de ocupao central.
c) Grupo 3 Pobres em bairros consolidados (28 unidades, cerca de 3 milhes de
habitantes). Esse cluster caracterizado pela estabilidade da ocupao e pela precria insero
social da sua populao, uma vez que apresenta valor elevado no Fator de consolidao e baixos
valores mdios dos Fatores de elitizao e de ocupao central.
d) Grupo 4 Classe mdia baixa (19 unidades, cerca de 1,5 milho de habitantes). Valores
altos no Fator de consolidao do distrito e mdios no Fator de ocupao central.
e) Grupo 5 Pobres em bairros recentes (18 unidades, cerca de 2 milhes de habitantes).
Apresenta valores baixos em todos os fatores, em especial no de elitizao.
f)

Grupo 6 Classe mdia (13 unidades, cerca de 1 milho de habitantes). Apresenta

valor mdio alto no Fator de elitizao e valores mdios baixos nos outros dois fatores.
O Mapa 4 a seguir apresenta a distribuio dos distritos nos agrupamentos descritos acima.
A sua distribuio tende ao radial concntrico, seguindo os fatores. Os ricos se localizam a
sudoeste da rea central e a classe mdia se distribui relativamente ao seu redor. A classe mdia
baixa tende a se posicionar imediatamente a leste da rea central, embora existam distritos com
contedos similares a norte e a sul. Em uma coroa intermediria temos os distritos que alojam
prioritariamente pobres consolidados e, em uma coroa externa a esses, os pobres em reas
recentes.

Mapa 4: Distribuio dos grupos

15

4.2. O padro espacial e distributivo dos investimentos

A observao da Tabela 1 nos permite iniciar a anlise da distribuio espacial da poltica.
Observemos primeiramente o investimento total e proporcional em cada espao em todo o
perodo (primeira linha da tabela), sempre dividido pela rea dos distritos beneficiados, de forma a
reduzir o efeito das diferenas de escala entre distritos.18 Podemos perceber que h grandes
variaes nos gastos em cada tipo de espao, mas o maior volume geral de investimentos foi
dado aos espaos de pobres em bairros consolidados (131 mil R$/ha, cerca de 24,7% do total),
seguidos pelas reas de classe mdia (113 mil R$/ha, 21,1%) classe mdia-baixa (93 R$/ha,
17,3% dos investimentos), e classes altas (76 mil R$/ha, 14,4%). Por ltimo, e com investimentos
similares em termos proporcionais vem o centro e as reas de populao pobre em bairros
recentes (aproximadamente 60 mil R$/ha, 11 %).

Tabela 1: Investimentos por tipo de espao e ano (R$/ha de 12/99)

centro

Total

61311,6

11,3

1978

1861,1

5,3

1979

3747,1

1980
1981

classe alta

classe
mdia

classe
mdia
baixa
92844,4

76072,8

14,4

112459,7 21,1

6391,1

18,2

pobre
recente

13,7

1702,2

6,2

1135,8

3,3

1352,2

3,9

7824,8 22,8

2422,6

6,7

862,5

2,4

13851,3 38,1

1982

169,3

0,7

240,6

0,9

4214,4 16,3

1983

10,6

0,1

482,6

4,5

Total

1984

0,2

0,0

84,0

2,6

123,3

3,9

421,8

13,2

1440,5 45,0

1131,6

35,3

3201,3 100

1985

0,0

0,0

496,0

3,9

732,2

5,8

4176,7

32,9

4142,7 32,6

3154,8

24,8

12702,4 100

11,1

531364,7 100

7734,5

22,0

12280,5 35,0

4155,1

11,8

35134,1 100

11538,8 42,3

4346,5

15,9

5441,6 19,9

519,4

1,9

27295,6 100

5896,1

17,2

11905,3 34,7

6190,4

18,0

34304,5 100

6974,4

19,2

8327,7 22,9

3934,6

10,8

36373,2 100

6182,0

23,9

11323,3 43,7

3765,7

14,5

25895,4 100

5863,4

54,2

2897,2

26,8

10824,5 100

509,0

4,7

131828,2 24,7 56848,0

7,7

2711,7

17,3

pobre
consolidado

1061,7

9,8

1986

0,0

0,0

730,1

3,2

3272,7 14,5

8667,8

38,4

7586,0 33,6

2314,2

10,3

22570,7 100

1987

20228,4

26,7

12090,1

15,9

13500,5 17,8

9648,6

12,7

13606,6 17,9

6827,7

9,0

75902,0 100

1988

22935,6

30,5

12180,9

16,2

11159,5 14,9

10869,4

14,5

11566,4 15,4

6418,9

8,5

75130,8 100

1989

852,6

81,9

31,1

3,0

24,2

2,3

9,9

0,9

119,1 11,4

3,8

0,4

1040,6 100

1990

981,3

11,0

1057,3

11,8

310,1

3,5

1183,8

13,3

4801,0 53,8

594,4

6,7

8928,1 100

1991

862,7

46,1

50,5

2,7

229,5 12,3

338,7

18,1

375,8 20,1

12,4

0,7

1869,5 100

1992

852,6

73,4

161,1

13,9

1993

438,9

2,7

6218,9

38,0

3,9

30,7

2,6

5781,4 35,3

45,3

1126,4

6,9

5,9

3,6

0,3

1161,6 100

2248,3 13,7

68,4

543,5

3,3

16357,3 100

1994

825,3

3,8

7894,5

35,9

6024,7 27,4

4308,9

19,6

2209,2 10,1

697,4

3,2

21960,1 100

1995

1898,0

4,3

11644,0

26,4

10552,3 24,0

9500,8

21,6

8398,5 19,1

2055,0

4,7

44048,7 100

1996

1969,2

3,7

7801,6

14,7

11431,3 21,5

3998,8

7,5

17007,4 32,0 10950,4

20,6

53158,6 100

1997

0,0

0,0

1788,6

13,8

6497,6 50,3

400,5

3,1

4020,5 31,1

214,9

1,7

12922,0 100

1998

120,3

1,1

2813,1

26,6

2125,1 20,1

1164,9

11,0

3897,6 36,8

462,8

4,4

10583,7 100

Fonte: Dirios Oficiais do Municpio e OD-97/Metr.

Essa distribuio dos investimentos entra em flagrante desacordo com a maior parte da
literatura, assim como do senso comum sobre as polticas de infra-estrutura no Brasil, para os
quais as reas perifricas teriam recebido, em termos relativos, muito menos investimentos do
que as reas habitadas pela populao de mais alta renda e melhor inserida no mercado de
18

Mais adiante, na seo 4.4, analisamos os valores absolutos dos investimentos por governo em reas de classe baixas.
16

trabalho. As informaes referentes s obras e servios de SVP indicam que reas perifricas
receberam parcelas muito significativas proporcionalmente, ao menos as ocupadas a mais
tempo.19
Este volume de investimentos no bvio, como poderia parecer para aqueles que
associam diretamente os ciclos de investimentos em infra-estrutura urbana aos padres de
crescimento da cidade. Como estamos tratando de um espao construdo socialmente, no h
uma relao linear e necessria entre estes dois elementos: periferias podem continuar carentes
de infra-estrutura urbana (e uma parte de nossas periferias metropolitanas permanece nesta
condio), e reas j assistidas podem ter seu padro de infra-estrutura ainda mais incrementado.
Esta segunda dinmica diz respeito destruio da cidade existente e j infra-estruturada apenas
para possibilitar a sua reconstruo imediatamente posterior, gerando novos ciclos de atividade
construtiva, apropriao de rendas fundirias, ocupao e uso do solo. Este processo est
presente em inmeras cidades, mas merece espacial destaque na cidade de So Paulo,
construda e reconstruda em um processo shumpeteriano de destruio criativa.
O perfil dos investimentos ao longo do tempo tambm apresenta interesse, especialmente
pela descrio tradicional das periferias como espaos fora da ao estatal. Sob o ponto de vista
temporal, poderia ocorrer que a elevada proporo e investimentos nas reas consolidadas de
pobre poderiam estar recebendo elevados volumes de recursos em perodo muito recente, o que
seria compatvel com as explicaes correntes para a produo dos espaos perifricos
metropolitanos. Como podemos ver na Tabela 1, no este o caso: os investimentos em reas
perifricas ocorrem antes do que se considera usualmente.20 Os investimentos em reas pobres
recentes so proporcionalmente elevados entre 1980 e 1985, assim como em 1996. As reas de
pobres em bairros consolidados receberam investimentos mais expressivos do que a categoria
anterior, tanto proporcionalmente quanto em valores per rea. H investimentos proporcionais
expressivos nessas reas de 1978 e 1982, de 1984 a 1986, em 1990 e 1991, assim como de 1996
a 1998. Em termos percentuais, os investimentos neste setor chegam a ultrapassar 50% do total
investido em 1990, e em 1982 e em 1984 se aproximam desta percentagem.
Com relao s reas mais perifricas, portanto podemos sumarizar dizendo que o perfil de
investimentos apresenta uma dupla tendncia. A primeira envolve investimentos em reas
perifricas de ocupao mais recente, no muito elevados, mas mesmo assim expressivos. Estes
ocorrem mais cedo do que se considera comumente, alguns deles ainda durante o regime militar,
antes das eleies para governadores (1980, 1981 e 1982) e quando movimentos urbanos
expressivos j haviam surgido e se encontravam ativos, mas ainda no haviam se estruturado em
associaes mais amplas.21 A segunda tendncia atinge espaos pobres de ocupao mais
consolidada e envolve investimentos mais altos, que se iniciam cedo e cobrem todo o perodo. Em
19

Vale acrescentar que se calculssemos os investimentos por habitante, ao invs de por rea, encontraramos resultados muito
similares ver MARQUES e BICHIR (2001b).
20
Embora fiquem para registro os valores em R$/ha, utilizamos para a comparao entre anos e tipos e espao as propores de
cada espao no total de cada ano, j que os investimentos sofrem forte influncia da variao geral anual.
21
Ver, por exemplo, Jacobi (1989) para os casos da sade e do saneamento.
17

ambos os casos, as evidncias se encontram em flagrante desacordo com a viso predominante

dos investimentos pblicos nas reas perifricas brasileiras.
As reas habitadas predominantemente por grupos sociais mais bem inseridos socialmente
tambm acrescentam informaes interessantes, como podemos ver na Tabela. As reas de
classe mdia baixa apresentam valores proporcionais elevados em 1978, 1982, 1983, 1985 e
1986, todos anos da primeira metade do perodo. Merece destaque o ano de 1983, quando mais
do que 50 % dos investimentos se localizaram nestas reas. Os investimentos proporcionais em
espaos de classe mdia tambm variaram bastante, embora em patamar mais baixo, se
concentrando no incio e no fim do perodo 1979 a 1981 e entre 1993 e 1998. nestas reas . As
reas de classe alta, apesar de no serem to significativas em termos de investimentos por rea,
receberam propores elevadas dos investimentos anuais em 1978, 1987, 19988 e principalmente
entre 1993 e 1995, chegando a receber duas vezes e meia a mais sua mdia do perodo.

A observao dos investimentos de cada administrao por cada tipo de espao nos indica
o seu perfil mais ou menos redistributivo, destacando a importncia do perfil poltico-ideolgico da
administrao. A Tabela 2 a seguir apresenta esta informao.

Tabela 2: Investimentos por administrao e grupos espaciais (R$/ha)

Grupos

Centro

Classe alta

Classe mdia

classe mdia
baixa

pobre
consolidado

Setbal

4671,5

7667,8

11365,8

10994,4

16361,7

4544,7

55605,8

8,4

13,8

20,4

19,8

29,4

8,2

100

4565,7

2740,4

26316,8

16532,9

26311,5

11824

88291,3

5,2

3,1

29,8

18,7

29,8

13,4

100

%
Reynaldo
%
Curiati

pobre recente Total

102,1

291,1

2617,5

5438,5

6937,1

3102

18488,3

0,6

1,6

14,2

29,4

37,5

16,8

100

Covas

6,4

861,5

1152,4

8018,8

6202,5

5976,4

22218

3,9

5,2

36,1

27,9

26,9

100

43164

25001

27932,8

29185,8

32759

15560,9

173603,5

24,9

14,4

16,1

16,8

18,9

100

3549,1

1299,9

609,1

1563

5364,4

614,2

12999,7

27,3

10

4,7

12

41,3

4,7

100

5131,4

33559,1

33789,8

18934,8

29863,4

14246,3

135524,7

3,8

24,8

24,9

14

22

10,5

100

120,3

6390,2

10427,8

2074,8

9536,4

4018,3

32567,7

0,4

19,6

32

6,4

29,3

12,3

100

61310,5

77811,1

114211,8

92743,1

133335,9

59886,8

539299,1

%
Jnio
%
Erundina
%
Maluf
%
Pitta
%
Total

Fonte: Dirios Oficiais do Municpio.

Como podemos ver na Tabela, o governo Olavo Setbal investiu mais, relativamente, em
espaos de pobres consolidados (29%), direcionando propores equilibradas de recursos entre
espaos das reas de classe mdia e da classe mdia baixa, em torno de 20%.
Comparativamente, a sua administrao destaca-se pela elevada proporo de investimentos
para classe alta (13,7%).
18

A administrao de Reynaldo de Barros direcionou as mesmas propores de investimento

para espaos da classe mdia e de pobres consolidados, aproximadamente 30% de seus
recursos. Em outro patamar situam-se seus investimentos nas reas de classe mdia baixa
(18,7%) e de pobres recentes (13,3%). Reynaldo apresenta ainda baixos investimentos em reas
da classe alta e no centro.
A maior proporo de investimentos per capita da administrao de Salim Curiati ocorre nas
reas de pobres consolidados (37,5%), seguida pelas inverses nas reas de classe mdia baixa
(29,4%). Sua curta administrao caracteriza-se tambm pelos investimentos em reas de pobres
recentes e de classe mdia (17 e 14% de seus investimentos, respectivamente). A administrao
Covas destaca-se por seu carter redistributivo, com elevadas propores dos investimentos
destinados s periferias. Nesse governo, 36% dos investimentos foram para reas de classe
mdia baixa, cerca de 28% para os espaos de pobres consolidados e cerca de 27% para as
reas de pobres em bairros recentes.
O centro recebeu os maiores investimentos relativos na administrao Jnio Quadros:
24,8%. A seguir, destacam-se os investimentos em reas de pobres em bairros consolidados
(cerca de 19%) e, em propores muito prximas, os investimentos nas reas das classes alta,
mdia e mdia baixa (em torno de 15%).
A exemplo do governo Covas, a administrao Erundina destaca-se por um padro
distributivo de inverses, com os maiores investimentos relativos em reas habitadas por pobres
em bairros consolidados (41,2%). Os investimentos na rea central, a exemplo da administrao
Jnio, tambm foram bastante significativos (27,3%).
Os maiores investimentos relativos em espaos de ricos encontram-se na administrao
Maluf, com 24,9% de seus recursos destinados aos espaos da classe mdia e 24,7% aplicados
nas reas de classe alta. Em outro patamar, destacam-se seus investimentos nas reas de pobres
consolidados (22%) e nas reas de classe mdia baixa e de pobres recentes (13,9 e 10,5%,
respectivamente).
Por fim, a administrao Pitta pode ser caracterizada pelos maiores investimentos relativos
em reas habitadas pela classe mdia: 32%. Em segundo lugar, nos investimentos de Pitta, se
destacam os espaos de pobres em bairros consolidados, com cerca de 29% de seu total.
De forma a facilitar a visualizao o carter redistributivo das administraes, o Grfico 1 a
seguir apresenta as propores de investimentos por espao reagregada em dois espaos polares
das classe baixas (que incluem as reas de populao pobre em bairros recentes e em bairros
consolidados) e das classes altas (que incluem as classes mdia e alta).
Podemos ver que as administraes Maluf e Pitta se destacam pela maior proporo de
investimentos destinados s reas das classes altas, que receberam, aproximadamente, 50% dos
recursos destas administraes. A administrao Jnio Quadros, embora com menor destaque,
tambm tem um saldo socialmente regressivo. Dentre as demais administraes, Setbal e
Reynaldo apresentam um saldo levemente redistributivo, mas as diferenas entre as propores
19

dos dois espaos muito pequenas. J as administraes Covas, Curiati e Erundina apresentam
perfis altamente distributivos, com as propores dos investimentos destinados a reas
classificadas como das classes baixas superando muito as destinadas para reas de classe altas.
Grfico 1: Proporo dos investimentos por administrao nos espaos polares

60,00

40,00

20,00

classes altas (%)

Pitta

Maluf

Erundina

Jnio

Covas

Curiati

Setbal

Reynaldo

0,00

Administraes
classes baixas (%)

Fonte: Dirios Oficiais e OD-97/Metr.

As propores de investimentos nos espaos, portanto, demonstram mais uma vez a

importncia do perfil poltico-ideolgico do prefeito. A anlise quantitativa confirma a importncia
da clivagem ideolgica para os espaos polares: governos de direita investem sistematicamente
mais em reas das classes altas e menos nas reas das classes baixas que governos de
esquerda. Isso confirma a impresso predominante da descrio dos investimentos por
administrao apresentada na seo anterior, alm de corroborar a clivagem ideolgica entre
governos baseada na busca da equidade. As administraes Curiati, Setbal e Reynaldo
apresentam um saldo redistributivo, embora este seja realmente destacado apenas no primeiro
governo. Como veremos na prxima seo, a anlise mais detida de algumas caractersticas dos
espaos perifricos privilegiados por investimentos por governo relativiza ainda mais o aspecto
redistributivo dos governos Setbal e Reynaldo, reafirmando a relevncia da clivagem ideolgica
na explicao da poltica.

5. Investimentos na periferia
Observemos agora mais de perto as intervenes realizadas por cada governo em reas
das classes baixas. Iniciamos pelos investimentos agregados de cada administrao nos espaos
habitados por pobres recentes e pobres consolidados, apresentados na Tabela 3 a seguir.
20

Tabela 3: Investimento nos espaos das classes baixas

Prefeitos

Investimentos em espaos das

classes baixas

Total investido na administrao

% em espaos das classe

baixas

Setbal

268.338.064,82

616.791.614,61

43,51

Reynaldo

677.708.209,03

1.176.242.286,63

57,62

Curiati

95.434.142,81

223.549.677,54

42,69

Covas

169.071.840,36

239.722.839,34

70,53

Jnio

738.928.778,32

3.088.699.446,61

23,92

Erundina

111.568.631,13

195.359.903,33

57,11

Maluf

914.626.587,02

2.562.223.669,11

35,70

Pitta

118.079.732,89

489.162.038,63

24,14

3.093.755.986,39

8.591.751.475,81

36,01

Total Global
Fonte: Dirios Oficiais do Municpio

Como os volumes absolutos de investimento so muito variados em cada administrao,

mais ilustrativo observar os valores relativos, que indicam a importncia atribuda por cada
administrador s regies perifricas da cidade. Pode-se observar que, assim como nos
investimentos por rea, Covas, Reynaldo e Erundina se destacam como redistributivos, com
respectivamente 70, 58 e 57% de seus investimentos voltados para as reas perifricas, seguidos
por Curiati e Setbal com cerca de 43%. No outro extremo, Maluf (35,7%), Pitta (24%) e Jnio
(23,9%) destacam-se pelos menores investimentos relativos nas periferias.
Esses dados, assim como as elevadas propores de investimento por rea em espaos
das classes baixas j citado anteriormente das administraes de Setbal e Reynaldo poderiam
depor contra as nossas constataes anteriores de que prefeitos de direita so menos
distributivos do que prefeitos de esquerda. Contudo, o carter distributivo desses prefeitos pode
ser matizado se explorarmos a heterogeneidade das reas perifricas. Podemos tomar como
indicador desta heterogeneidade a proporo, em cada distrito, de reas construdas de alto e
baixo padro, usando para tal a informao das reas de alto e baixo padro construtivo por
quadra presente no mapa das quadras fiscais da Prefeitura Municipal de So Paulo. A soma das
reas em cada distrito nos indica a proporo da sua rea construda que de alto padro,
independente do distrito em questo ser ou no habitado por populao de baixa renda.22
Se realizarmos esse exerccio apenas para os distritos dos espaos das classes baixas
(pobres recentes e consolidados) e cruzarmos esta informao com os investimentos por distrito
em cada governo, descobriremos que para as administraes Reynaldo e Setbal (e apenas para
elas), os investimentos nos espaos das classes baixas esto estatisticamente correlacionados
com a presena de reas de alto padro nos distritos. Isto , se essas administraes investiram
uma parcela significativa dos seus recursos em reas perifricas, como vimos antes, o fizeram

22

Obviamente as reas de pobres recentes e consolidados tendem a apresentar propores mais elevadas de reas
construdas de baixo padro que o restante da cidade 0,48 %, contra 0,37 % dos demais distritos. A diferena das
mdias significativa a 99 % de confiana, j considerados os desvios.
21

quase sempre nos distritos perifricos com maior presena de reas de alto padro. 23 O nico
governo de direita que subsiste como redistributivo, portanto, a administrao Curiati.
Esta informao sobre as reas construdas descreve apenas a parte legalizada da cidade.
Haveria a possibilidade, portanto, de que os distritos com mais altas propores de alto padro
construtivo tivesse maior presena de favelas e loteamentos clandestinos, o que tornaria os dois
governos citados mais redistributivos. Com o objetivo de checar esta possibilidade, analisamos
como a proporo da populao que mora em favelas se relaciona com a presena de reas
construdas de alto padro. Como era de se esperar, as duas propores so correlacionadas, de
forma estatisticamente significativa, mas so inversas quanto maior a presena de reas de alto
padro, menor a populao favelada, mesmo apenas nos distritos de pobres.24 Os governos
Reynaldo e Setbal, portanto, so realmente menos redistributivos do que suas propores de
investimentos nos espaos das classe baixas levam a crer.

Mas como se distriburam os investimentos de cada administrao pelo territrio da cidade,

ou colocando de outra forma - que reas de pobres foram beneficiadas em cada governo?
Os Mapas 5 a 13 apresentam a informao dos investimentos totais por governo em cada
distrito, destacando apenas as reas de pobres. Como o patamar de investimentos de cada
governo muito distinto e a sua descrio feita com as informaes das Tabelas anteriores,
construmos 4 faixas de investimento para cada governo, expressando a distribuio dos
investimentos de cada administrao. As faixas dos mapas, portanto, permitem uma comparao
entre distritos de um mesmo governo, e indicam as reas, dentre os espaos de classes baixas,
mais beneficiadas em cada governo, independentemente dos patamares mais baixos e mais altos
de seus investimentos em reas perifricas. A comparao entre governos destaca as nfases de
cada administrao. Como veremos nos Mapas, as reas beneficiadas de um governo para o
outro mudam bastante, mas parece haver um certo padro espacial de investimento.
O Mapa 5 apresenta a distribuio dos investimentos da administrao Setbal por distrito,
destacando apenas as reas pertencentes aos espaos de populao pobre em bairros recentes
e consolidados. Os investimentos mais expressivos em periferias se concentram no centro e no
norte da zona leste, assim como no centro da zona norte.

23

As correlaes so de 0,501 para o governo Setbal e 0,696 para o governo Reynaldo, ambas significativas a 99 % e
intervalo de confiana.
24
A correlao entre presena de baixo padro e proporo de populao favelada, segundo a contagem de 1996, de
0,32, significativa a 99 %.
22

Mapa 5 Investimentos em reas de pobres Adm. Setbal

Legenda (*)
baixo
mdio-baixo
mdio-alto
alto
espaos no perifricos

O Mapa 6 apresenta os investimentos do governo Reynaldo em reas de classe baixas.

Como vemos, a distribuio bastante diferente da anterior, e as reas mais beneficiadas foram
o sul da zona leste, a parte leste da zona norte e alguns distritos da zona sul. As regies mais
extremas da zona leste se encontram entre as menos beneficiadas, dentre as reas de pobres.
Mapa 6 Investimentos em reas de pobres Adm. Reynaldo

Legenda (*)
baixo
mdio-baixo
mdio-alto
alto
espaos no perifricos

23

O Mapa 7 apresenta a distribuio dos investimentos do governo Curiati em reas de

pobres. A distribuio dos investimentos guarda certa semelhana com a da administrao
Setbal apresentada no Mapa 5.

Mapa 7 Investimentos em reas de pobres Adm. Curiati

Legenda (*)
baixo
mdio-baixo
mdio-alto
alto
espaos no perifricos

O Mapa 8 apresenta a distribuio dos investimentos da administrao Covas em reas

perifricas. Como podemos ver, esta administrao centrou seus investimentos em reas de
pobres na zona leste, especialmente em sua poro mais extrema. As zonas norte e sul, mas
principalmente a primeira, se apresentam como as regies menos beneficiadas, dentre as reas
de pobres.

24

Mapa 8 Investimentos em reas de pobres Adm. Covas

Legenda (*)
baixo
mdio-baixo
mdio-alto
alto
espaos no perifricos

O Mapa 9 apresenta a distribuio dos investimentos em reas perifricas do governo Jnio.

O Mapa mostra uma distribuio bastante similar ao padro geral das administraes Setbal e
Curiati.
Mapa 9 Investimentos em reas de pobres Adm. Jnio

Legenda
baixo
mdio-baixo
mdio-alto
alto
espaos no perifricos

25

O Mapa 10 apresenta a distribuio dos investimentos do governo Erundina. Como

podemos ver, esta administrao apresenta a distribuio mais homognea em termos espaciais,
investindo com destaque em reas de pobres de todas as regies, em especial a parte central da
zona leste, e quase a totalidade das zonas sul e norte. A regio de menores investimentos
relativos foi a do extremo da zona leste.

Mapa 10 Investimentos em reas de pobres Adm. Erundina

Legenda (*)

Fonte: Dirios Oficias do Municpio

(*) quartis da distribuio dos investimentos de cada governo por hectare

baixo
mdio-baixo
mdio-alto
alto
espaos no perifricos

Os investimentos em periferias do governo Maluf tiveram a distribuio apresentada no

Mapa 11. O padro espacial volta a ser similar ao apresentado nos Mapas 5, 7 e 9,
correspondentes aos governos Setbal, Curiati e Jnio, com uma elevada concentrao dos
investimentos na zona leste e em alguns distritos do centro da zona norte e da zona sul.

26

Mapa 11 Investimentos em reas de pobres Adm. Maluf

Legenda (*)
baixo
mdio-baixo
mdio-alto
alto
espaos no perifricos

O Mapa 12 apresenta a distribuio dos investimentos em periferias no governo Pitta. O

padro bastante similar ao do governo Maluf, assim como aos das administraes Setbal,
Curiati e Jnio, embora o patamar geral seja inferior.

Mapa 12 Investimentos em reas de pobres Adm. Pitta

Legenda (*)
baixo
mdio-baixo
mdio-alto
alto
espaos no perifricos

27

A comparao dos Mapas sugere que, excetuado o governo Reynaldo, todos os outros
governos de direita distriburam seus investimentos de forma bastante similar, com investimentos
mais concentrados no centro da zona leste, no centro da zona norte e em alguns distritos da parte
oeste da zona sul. Os dois governos de esquerda, entretanto, no investiram de forma similar
entre si, com o governo Covas concentrando bastante seus investimentos perifricos na parte
mais extrema da zona leste, e a administrao Erundina investindo de forma bastante
homognea, mas no privilegiando a principal regio beneficiada por Covas. O governo Reynaldo
apresentou uma distribuio bastante particular, com forte concentrao de investimentos no sul
da zona leste e no oeste da zona norte. O Mapa 13 a seguir apresenta a distribuio dos
investimentos em periferias para o total do perodo. Como o volume de recursos dos governos de
direita superior em termos absolutos (e como h mais governos de direita), o padro de
distribuio do perodo segue, em grande parte, a distribuio tpica destes governos, destacada
logo acima.

Mapa 13 Investimentos em reas de pobres Total do perodo

Legenda (*)
baixo
mdio-baixo
mdio-alto
alto
espaos no perifricos

28

Para fecharmos nossa caracterizao geral dos investimentos em infra-estrutura, ainda

necessitamos precisar os tipos de obras realizados nas periferias. Na Tabela 4 a seguir, podemos
observar a distribuio dos tipos de escopo de obras em reas de pobres por governo.
Tabela 4: Investimentos em reas de pobres por escopo (% do valor investido)
Prefeitos

estudos e pontes e demais

projetos
estruturas
sistema virio

canalizao

conteno

pavimentao

Setbal

11,01

0,00

81,48

1,25

5,96

0,29

Total na periferia
100,00

Reynaldo

15,30

0,00

59,34

1,10

2,99

21,27

100,00

Curiati

1,51

0,00

98,14

0,35

0,00

0,00

100,00

Covas

4,80

0,35

84,67

6,88

1,92

1,38

100,00

Jnio

22,49

0,10

46,11

2,25

9,13

19,92

100,00

Erundina

42,52

0,60

52,50

3,17

1,17

0,04

100,00

Maluf

40,56

1,59

14,96

2,51

0,32

40,06

100,00

Pitta

56,55

0,00

3,34

1,61

1,30

37,19

100,00

Total do perodo

25,67

0,54

45,18

2,19

3,64

22,78

100,00

Fonte: Dirios Oficiais do Municpio

No geral, as obras de pavimentao foram as mais privilegiadas, representando 45% do

total investido na periferia em todas as administraes. Em seguida surgem as obras de
canalizao (que incluem drenagens e construo de galerias de guas pluviais), com 25,7% dos
investimentos, e a abertura de virio novo, com 22,8%. Obras de conteno, construo de pontes
e viadutos e projetos receberam, relativamente, menores investimentos.
No interior de cada administrao, as prioridades variaram significativamente. As
pavimentaes foram maciamente privilegiadas nas administraes Curiati, Covas e Setbal,
representando mais de 80% de seus investimentos nas regies perifricas. As canalizaes
receberam maiores investimentos relativos nas administraes Pitta (56,6%), Maluf (40,5%) e
Erundina (42,52%). A abertura de virio novo foi privilegiada nas administraes Maluf (40%),
Pitta (37%), Reynaldo (21%) e Jnio (19,9%). Ainda a partir da observao daTabela 3, podem
ser notadas as grandes semelhanas entre os governos Maluf e Pitta quanto ao tipo de escopo
privilegiado (canalizaes e construo de sistemas virios), o que refora os argumentos de
grande continuidade entre essas duas administraes.

Concluso
De posse de todas essas informaes, podemos discutir criticamente as explicaes sobre
a produo do espao no Brasil apresentadas nas duas primeiras sees deste artigo.
Em primeiro lugar, devemos destacar as evidncias encontradas com respeito aos
condicionantes dos volumes anuais de investimento. Ao contrrio do que gostaria a literatura que
parte do nexo eleitoral, no encontramos ligao alguma entre os investimentos e o ciclo eleitoral.
No que diz respeito ao volume geral de investimentos, o maior condicionante encontrado diz
respeito ao perfil poltico-ideolgico do administrador. Administraes de direita tendem a investir
volumes totais mais altos, concentrados em contratos de elevado valor unitrio mais elevado,
29

aditados em valores mais altos, inclusive acima dos limites legais, assim como contratar empresas
de capital mdio mais elevado. Alm disso, sob o ponto de vista scio-espacial, h uma slida
tendncia dos governantes de esquerda a investir mais, proporcionalmente, em espaos
habitados por grupos sociais em piores condies sociais do que os governantes de direita.
Embora este padro seja muito slido estatisticamente, em alguns momentos governos de direita
investem mais intensamente em periferias. Confirmando o padro em um outro patamar,
entretanto, quando o fazem, administraes de direita investem mais fortemente nas reas
perifricas menos homogneas, onde podemos encontrar propores significativas de construo
de alto padro.
Alm disso, a exemplo do estudo de Marques (2000) sobre o Rio de Janeiro, encontramos
investimentos precoces nas periferias. Como j tivemos oportunidade de afirmar, esta constatao
no pode ser explicada por um mecanismo de evolutivismo urbano e, mais uma vez, se destaca
a importncia da esfera poltica na localizao dos investimentos em infra-estrutura urbana. A
existncia dos investimentos nas periferias contraria a lgica do Estado capturado pelos
interesses do capital, elemento destacado especialmente pela literatura marxista de corte
estruturalista. Alm disso, a precocidade desses investimentos problematiza a aplicao direta do
modelo do conflito, segundo o qual as alteraes do comportamento estatal seriam derivadas de
presses polticas dos movimentos sociais. Os investimentos indicam que reas habitadas por
pobres em bairros recentes foram mais beneficiadas no incio do perodo estudado, quando a
articulao poltica de base j estava ativa, embora fosse localizada no espao e dispersa nas
suas demandas. Isoladamente, esse elemento pouco esclarece. Como explicar que os
investimentos tenham sido direcionados para um bairro, ao invs de outro? Assim como no caso
do vnculo eleitoral, esse elemento pode (e deve) ser usado na explicao dos investimentos, mas
no de forma mecnica.
Propomos aqui um mecanismo mais complexo. Acreditamos que mobilizaes incipientes
tenham levado a aes estatais tambm incipientes, que potencializaram as mobilizaes em
aes coletivas mais amplas. Mais do que produto da ao, nas periferias, de movimentos
dispersos porm crescentes, os investimentos estatais esto relacionados interao entre
mobilizaes e ao do Estado.
Vale destacar que, apesar dos investimentos precoces nas periferias, as reas de classe
alta receberam, no conjunto do perodo, um volume muito expressivo de investimentos. Isso
demonstra que a existncia de investimentos importantes nas periferias no significa
necessariamente a reverso da segregao scio-espacial. Um elemento central na perpetuao
desse padro est ligado cultura tcnica do setor, e diz respeito seletividade hierrquica das
polticas descrita anteriormente.
A anlise dos investimentos nas periferias deve considerar centralmente que a passagem
da dcada de 1970 para a de 1980 consubstanciou um momento de mudana do clculo poltico

30

dos ocupantes de cargos pblicos, com o crescimento da importncia do vnculo eleitoral25, e o

aumento da relevncia de polticas redistributivas na construo das carreiras polticas. A
mudana do ambiente incidiu fortemente sobre a construo da agenda da classe poltica e das
elites burocrticas, assim como sobre o seu contedo. Como os clculos desses atores esto
informados por um referencial fortemente conservador e hierrquico, estava aberto o caminho
para deslocamentos na ao do Estado, mas no para a reverso completa da produo estatal
de segregao scio-espacial.
Portanto, ao contrrio do elo causal considerado comumente, o incio dos anos 1980 no
assistiu a um cenrio onde poltica (mobilizaes) produziu polticas (aes do Estado). Em um
ambiente poltico em transformao (e abertura), com a expectativa de expanso das eleies
como forma de ascenso ao poder estatal, e sob presso crescente vinda de baixo, as polticas
geraram poltica, que gerou mais polticas (Skocpol, 1992).
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Embora, no Brasil, o vnculo eleitoral nunca tenha sido quebrado completamente, a sua importncia no clculo poltica das elites
certamente se reduziu durante o regime militar.
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Anexo Metodolgico: Produo da base espacial

Para proceder distribuio dos investimentos, usamos uma base espacial que agrega espaos
habitados por grupos populacionais similares, sob o ponto de vista scio-econmico, seguindo as
recomendaes de MARQUES (1998). Esse procedimento tem por objetivo escapar dos
problemas metodolgicos que adviriam da utilizao de um modelo pr-concebido de distribuio
dos grupos sociais no espao, como um modelo radial-concntrico ou uma estruturao em
setores circulares, induzindo o resultado pela forma de agrupar as informaes.
Para a construo da base, usamos informaes scio-econmicas da pesquisa de OrigemDestino (OD), realizada pela Companhia do Metr, em 1997. Essa pesquisa tem as informaes
agrupadas pelas chamadas Zonas OD que, no interior do municpio de So Paulo, totalizam 393.
Considerando que os investimentos estudados no permitem uma localizao de to grande
detalhe, essas zonas foram reagrupadas nos 96 distritos censitrios utilizados pelo IBGE em
1991, utilizando para tanto um software de informaes geogrficas (Maptitude).
Foram utilizadas as seguintes variveis, presentes na pesquisa OD ou obtidas por manipulaes
algbricas a partir das variveis da pesquisa: proporo da populao do distrito habitante em
favelas; idade mdia da populao; Informaes sobre escolaridade - proporo da populao
sem escolaridade, com primeiro grau incompleto ou completo; com segundo grau completo ou
curso superior completo; Informaes sobre ocupao proporo da populao do distrito com
ocupao constante; com ocupao eventual; aposentados e pensionistas; no ocupados;
Informaes sobre estabilidade do vnculo - assalariados sem carteira; assalariados com carteira;
funcionrios pblicos; autnomos; empregadores; profissionais liberais; Informaes da mo de
obra ocupada por setor agrcola, construo civil, indstria, comrcio, servios em geral,
servios creditcios e financeiros, e administrao pblica; renda mdia da populao do distrito,
proporo da populao que habita domiclios prprios; proporo da populao que ocupa
domiclios alugados, proporo dos habitantes que chegou ao bairro a menos de 10 anos e que
chegou ao municpio a menos de 10 anos.
As informaes das zonas foram ento submetidas a anlise fatorial por componentes principais.
Os sete primeiros fatores apresentaram autovalores superiores a 1, e os trs primeiros superiores
a 2,5, se verificando a partir da uma queda nas diferenas entre os autovalores. Os coeficientes
de correlao entre os fatores rotados e as variveis originais indicam que os trs primeiros
fatores representam as caractersticas descritas no corpo do artigo.
Os trs fatores foram submetidos a anlise de cluster, que agregou as unidades em seis grupos e
uma unidade isolada. Essa unidade Marsilac - foi retirada da anlise por ser atpica e no
importante para a anlise.
Os seis grupos unidades foram caracterizados pelos seus fatores mdios, apresentando os
contedos j descritos no corpo do artigo.

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