POLITICA TRIBUTARIA EN EL SALVADOR.

PROPUESTAS PARA EL
FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO

Daniel Artana y Fernando Navajas#

San Salvador, Septiembre de 2008

Trabajo realizado para FUSADES. Los autores desean agradecer los comentarios de lvaro Trigueros
Argello.
#
Economistas Jefe de FIEL, Buenos Aires, Argentina

INDICE:
Introduccin .......................................................................................................................... 2
1. El sistema tributario de El Salvador ............................................................................. 2
2. El impacto de las reformas sobre la recaudacin ....................................................... 13
2.1
La evolucin de la presin tributaria: reforma versus actividad real ............... 14
2.2
Memorias de Labores: reforma versus gestin administrativa ......................... 20
2.3
El impacto del precio del petrleo: efectos directos y latentes......................... 23
2.4 Sntesis de la evidencia sobre los efectos de la reforma en la presin tributaria . 25
3. Cmo aumentar la recaudacin tributaria en El Salvador ....................................... 26
3.1 Sntesis de las reformas tributarias propuestas ....................................................... 37
Referencias .......................................................................................................................... 40

Introduccin

Los objetivos principales de este documento son evaluar el sistema tributario de El

Salvador, analizar los efectos de las reformas realizadas desde 2004 en adelante y sugerir
otras reformas que permitan aumentar los ingresos del gobierno en vista de las mayores
necesidades de gasto pblico.
En la seccin 1 del trabajo se revisan los principales impuestos que proveen recursos al
estado salvadoreo y se comentan los logros alcanzados y los desafos pendientes. En la
siguiente seccin se realiza un anlisis emprico del impacto sobre la recaudacin de las
reformas tributarias realizadas desde 2004 en adelante y, finalmente, se incluye en la
tercera seccin un anlisis de diferentes opciones que pueden proveer ingresos adicionales.
1. El sistema tributario de El Salvador

El sistema tributario de El Salvador est mejor diseado que en otros pases de la regin.
En las ltimas dos dcadas ha habido progresos importantes como el reemplazo del
anacrnico impuesto a las ventas en cascada por un impuesto al valor agregado (lo propio
hicieron otros pases latinoamericanos) o acotar exenciones y tratamientos de fomento (a
diferencia de otros ejemplos regionales que abusan de los incentivos a la inversin y de las
exenciones en el IVA o en el impuesto a la Renta).
Uno de los pilares de la recaudacin (explica algo ms del 50% del total de ingresos
tributarios del gobierno central) es un IVA tipo consumo1 a tasa baja con base amplia en
comparacin con otros pases de la regin que exoneran la canasta bsica definida muy
generosamente. De esta forma se evitan filtraciones del esfuerzo fiscal hacia familias de
altos ingresos que por capacidad de gasto representan una parte importante del gasto total
incluso de los productos incluidos en la canasta bsica. En El Salvador las exenciones se
limitan a los pequeos contribuyentes2 y a los servicios de salud prestados por instituciones
pblicas, al arrendamiento de vivienda, a los espectculos pblicos de carcter cultural, a
los servicios educativos, al agua y alcantarillado, al transporte pblico terrestre de pasajeros
e importacin de buses, y a los servicios financieros y de seguros de personas. El resto de
bienes vendidos al mercado interno se gravan a la tasa general uniforme del 13% con la
excepcin de las exportaciones de bienes y servicios gravadas a tasa cero (incluyendo
dentro de stas a las realizadas a los usuarios de zonas francas de bienes o servicios). Como
fuera analizado en trabajos anteriores3 es habitual en otros pases que se eximan los seguros
y los servicios financieros dadas las dificultades tcnicas que existen para evitar gravar en
exceso a algunos consumos y se puede justificar alguna exencin por razones distributivas

Adems de permitirse la deduccin automtica de los crditos fiscales por compra de bienes de capital se
exonera en el IVA a la importacin de bienes de capital lo cual evita el efecto financiero de adelantar el
impuesto en la Aduana en el momento de la importacin para luego deducirlo de los dbitos fiscales por las
ventas en el mercado interno. En proyectos nuevos este costo financiero puede ser muy importante porque se
demora el recupero hasta que la empresa est en marcha.
2
Hoy tienen exencin en IVA quienes venden por debajo de US$ 5.700 al ao, cifra algo limitada. Para
calificar para la exencin, adems deben tener activos inferiores a US$ 2285.
3
Ver por ejemplo, Artana (1999) y (2001).

o de bienes meritorios o por tratarse de inversin en capital humano (el caso de los
servicios educativos).
Las exenciones subjetivas estn acotadas a las que habitualmente se incluyen en este
impuesto (importaciones de diplomticos, de organismos internacionales, o de tripulantes
de aeronaves y donaciones). Se agregan a esta lista; a) las importaciones de maquinarias,
medida que no tiene costo fiscal si los que utilizan esta franquicia estn gravados en el
impuesto; b) las importaciones de buses para el transporte pblico de pasajero, disposicin
que si tiene costo fiscal porque el transporte de pasajeros est exento en el IVA.
Para evitar maniobras de evasin fiscal se han restringido las deducciones de algunos
crditos fiscales: a) 50% en el caso de vehculos y combustible por personas naturales
gravadas en el impuesto, b) el 100% de las compras de vveres, bebidas alcohlicas,
prendas de vestir, joyas o calzado (excepto que la empresa venda estos productos), c) no se
permite transferir los crditos excedentes a terceros. Estas medidas pueden producir algn
costo (mnimo) a algunas empresas pero limitan operaciones de evasin.
La devolucin de los crditos fiscales a los exportadores se debe realizar dentro de los 30
das y no se requiere fiscalizacin previa. Esta disposicin tiene algn riesgo fiscal, pero
justificado para evitar sobrecostos a los exportadores genuinos. Algunos pases para
supuestamente moderar los fraudes con la devolucin a exportadores, requieren la
fiscalizacin previa pero ello habitualmente demora las devoluciones varios meses y genera
algn riesgo de corrupcin.4 Las devoluciones de IVA a los exportadores (y tambin el 6%
de reintegro) se presupuestan anualmente y en la prctica existira alguna demora (del
orden de dos meses) para acreditar los fondos al exportador.
El segundo pilar es un Impuesto a la Renta (explica alrededor de un tercio de los ingresos
tributarios del gobierno central) que tiene tasa marginal de 30% para personas (pero con un
lmite de 25% para la tasa media), razonable para un pas en desarrollo, mientras que las
utilidades de las empresas estn gravadas a la tasa del 25%,5 tambin con pocas
exenciones.6
A pesar de las reformas se mantiene un sesgo al financiamiento de la inversin con deuda al
permitir la deduccin plena de los intereses pagados por las empresas, gravar en cabeza de
la empresa las utilidades generadas por proyectos financiados con fondos propios y
4

Una opcin es habilitar la devolucin automtica para las empresas que cuentan con calificacin crediticia
de grado de inversin o tienen un aval bancario para garantizar el pago de un eventual fraude, pero los costos
de estos seguros de la recaudacin son mucho ms altos para las empresas pequeas y medianas.
5
En el caso del impuesto a la renta de empresas los pases desarrollados tienen tasas del orden de 30%, y la
tasa marginal mxima para personas promedia en los pases de la OCDE alrededor de 50%. En pases de
ingresos bajos se justifican tasas inferiores a stas dada la mayor informalidad y la mayor necesidad de ahorro
e inversin.
6
Devereux y Srensen (2006) resumen los hechos estilizados del impuesto a la renta de las empresas en los
pases de la OCDE: las tasas legales se han reducido sustancialmente, las bases se han ampliado (por ejemplo,
porque la menor inflacin ha reducido el valor presente de algunos incentivos como la depreciacin
acelerada) y las tasas efectivas tambin se han reducido, pero ms recientemente. Citan tambin alguna
evidencia de que esta reduccin se explica, al menos en parte, por la mayor movilidad de capitales entre
pases...

mantener exentos los intereses ganados por las familias por sus ahorros. Este sesgo a favor
de la deuda aumenta al no ajustarse el impuesto por los efectos de la inflacin.7 Esta falta
de indexacin tambin ha reducido el poder adquisitivo del mnimo exento para personas,
que se ha mantenido en US$ 2.514, y de otras deducciones.8
La reduccin en trminos reales del mnimo no imponible ha dado lugar a propuestas para
corregirlo por la inflacin acumulada en los ltimos 15 aos e indexarlo en forma
automtica hacia el futuro. Sin embargo, comparado con el nivel de PIB por habitante el
mnimo exento no es demasiado bajo.9 Se ubica en la actualidad en alrededor de 0.9 veces
el PIB por habitante, 1.3 veces si se adicionan las exenciones por salud y educacin de
US$ 571 cada una 1.4 veces el PIB por habitantes si se suman los nuevos valores de estas
dos deducciones que se utilizan en forma bastante generalizada. Si bien es cierto que en
Latinoamrica el impuesto a las ganancias de las personas tiene mnimos exentos del orden
de 2 veces el PIB por habitante, en los pases desarrollados es mucho ms bajo (alrededor
de 0.5 veces el PIB per cpita). Esto es lo que convierte al impuesto a la renta en un
impuesto de masas (en Estados Unidos ms de la mitad de la poblacin est alcanzada
por el gravamen) en lugar de ser uno de elite (en la Argentina menos del 10% de la
poblacin est alcanzada por el gravamen). La erosin que la inflacin ha producido en el
mnimo exento y en las deducciones por gastos en educacin y salud es, en alguna medida,
un avance y no un retroceso. Una alternativa que mejorara el diseo del gravamen sera
eliminar las deducciones por educacin y salud y agregarlas al mnimo exento (que pasara
a ser de aproximadamente US$ 4.100) y prever ajustes peridicos hacia el futuro, pero no
automticos porque ello resta alguna flexibilidad a la poltica fiscal.10
Ha habido un avance parcial al limitar las deducciones por donaciones al 20% de la renta
neta del donante (un porcentaje todava elevado pero sustancialmente inferior al 100% que
rega antes de 2004). En el mismo sentido, se eliminaron: a) el tramo exento en el impuesto
a la renta de las empresas que complicaba el control fiscal; y b) la depreciacin acelerada
de las inversiones en bienes de capital.
La integracin entre el impuesto a la renta de las empresas y el impuesto a la renta de las
personas ha sido resuelta de un modo prctico. Los dividendos distribuidos estn exentos
en cabeza del accionista porque la sociedad ya tribut por l la tasa del 25% (la tasa
media para personas). Este sistema de exclusin es utilizado en otros pases y tiene como
desventaja (mnima) que se grava en exceso a esta fuente de renta para las personas cuyas
tasas marginales son inferiores a la mxima. Por ello, debe resaltarse ante algunas
7

Al permitir la deduccin de los intereses nominales como gasto para las empresas y no gravar los intereses
ganados por las familias (slo se gravan los percibidos por las empresas a una tasa reducida del 10%) en
teora y para proyectos financiados totalmente con deuda el impuesto a la renta se convierte en un subsidio ya
que la deduccin de los intereses reales y el componente inflacionario ms que compensa la prdida por
deducir las amortizaciones a valor histrico (para una prueba formal ver Atkinson y Stiglitz, 1980). En
cambio, los proyectos financiados con fondos propios pagan una tasa efectiva algo superior a la legal del 25%
precisamente porque no pueden ajustar por inflacin a la depreciacin de los bienes de uso.
8
En Diciembre de 2007 se aument el valor de las deducciones por gastos en educacin y salud de US$ 571 a
US$ 800.
9
Segn el Banco Central de Reserva el PIB per cpita del ao 2007 era de US$ 2867,4.
10
Varios pases disponen ajustes automticos pero no es la norma universal.

sugerencias por eliminar la exencin a los dividendos que stos estn gravados. Lo que se
evita en El Salvador con la exencin es la doble tributacin que ocurre en Estados Unidos
para los accionistas de sociedades annimas que ha sido bastante criticada en la literatura.
Las ganancias de capital de las personas por la compraventa de acciones estn exentas, pero
se grava el resto de ganancias de capital a una tasa reducida del 10%. Como surge del
anlisis de un trabajo anterior,11 esta puede ser una solucin de compromiso: como es
incorrecto gravar ganancias nominales y slo se permite deducir las prdidas de capital de
las ganancias de capital, la tasa reducida tiene algn fundamento; a su vez, la exencin a las
ganancias por la compraventa de acciones es justificable porque en la medida en que el
aumento en el precio de una accin refleje el valor presente de mayores utilidades futuras el
fisco percibir mayor impuesto a la renta al gravar a stas.
El impuesto a la renta mantiene algunas particularidades. Por un lado, se grava slo a la
renta de fuente salvadorea y las normas de precios de transferencia tienen algunas
debilidades. En los trabajos anteriores citados se sugiri gravar la renta mundial y mejorar
las normas de precios de transferencias an cuando el impacto en la recaudacin de ambas
decisiones sea modesto. Esto es recomendable porque facilita el control por parte de la
agencia de recaudacin en las operaciones entre empresas gravadas y exentas y en
operaciones con empresas relacionadas del exterior, pero el margen de elusin fiscal no es
tan generalizado como se cree habitualmente.12 Por ejemplo, en las compras de insumos la
sobrefacturacin est alcanzada por derechos de importacin (si stos son positivos) y se
requiere que la empresa que venda no pague el impuesto en su pas de origen (sea porque
ste es un paraso fiscal o porque tiene prdidas de las cuales puede descontar la ganancia
obtenida por la sobrefacturacin);13 en las ventas de productos la empresa que subfactura
reduce la base para computar el beneficio del 6% para las exportaciones fuera de
Centroamrica y a los usuarios de las zonas francas. La experiencia internacional muestra
que los problemas han sido ms marcados en empresas de los sectores automotriz y
farmacutico y en los pagos de intereses cuando se permite la deduccin plena de stos sin
restricciones. Claro est que el ltimo problema es ms fcil de resolver limitando la
deduccin de intereses por medio de reglas de capitalizacin exigua que ponen un tope a
las deducciones de intereses (en particular a los pagados en prstamos del exterior con
empresas relacionadas).
El sistema tributario incluye algunos regmenes de fomento sectoriales (zonas francas para
bienes y servicios, energa renovable, turismo, imprenta y libro y exportadores). Si bien la
literatura es bastante escptica sobre la contribucin de estos regmenes al desarrollo
econmico porque muchas veces se conceden desgravaciones a proyectos que se hubiesen
concretado de todas maneras y en otras se apoya a proyectos muy ineficientes desde el
11

Ver Artana (2001).

El artculo 25 de la Ley de Zonas Francas dispone que en las transacciones con empresas radicadas en estas
zonas deben utilizarse los precios de mercado. De todas maneras, normas generales para precios de
transferencia que se adecuen a las internacionales ayudan al control.
13
En el caso de empresas estadounidenses se requiere que las actividades de la empresa en El Salvador entren
en una canasta que tiene prdidas. La integracin de las canastas es un tema complejo que ha llevado, en el
pasado, a que las empresas tengan excesos de crditos fiscales en el impuesto a la renta americano que slo
pueden acreditar contra ganancias originadas en el exterior.
12

punto de vista social (ver Recuadro No. 1), es frecuente que las presiones polticas o la
competencia con otros pases de la regin por atraer inversiones impulsen a reducir
impuestos. En este contexto, es un paso positivo que se hayan acotado algunas exenciones
generales (como la depreciacin acelerada), pero es negativo que se hayan creado nuevos
regmenes sectoriales (ley de Turismo en 2005 y extender los beneficios de las zonas
francas a los Servicios Internacionales en 2007).

Recuadro No. 1. Incentivos fiscales a la inversin14

Los defensores de los incentivos fiscales a la inversin los justifican en: a) las externalidades
positivas que genera la inversin, b) la necesidad de responder a rebajas impositivas ofrecidas por
otros pases que compiten por las mismas inversiones en un mundo de alta movilidad de capitales y
c) la posibilidad de compensar otras falencias en el clima de inversin por medio de un aporte
estatal que se concreta por medio de la reduccin de impuestos. En el extremo, algunos argumentan
que no hay tal costo fiscal porque las inversiones no se hubieran concretado de no mediar el
incentivo o porque es compensado va un efecto multiplicador sobre el empleo y el resto de la
actividad econmica.
El argumento de externalidades positivas en la inversin, especialmente en la industria, ha sido
objeto de discusin tanto en el campo de la poltica tributaria como en el de la poltica arancelaria.
Quienes apoyan la intervencin del estado sostienen que la industria infantil para poder crecer
necesita un apoyo al inicio por la va de una proteccin al mercado interno (o subsidios a las
exportaciones) o por la va impositiva. Esto llevara a medidas transitorias para compensar la falta
de experiencia de las empresas nacionales o para convencer a las multinacionales que el pas es
atractivo con relacin a otros donde pueden invertir.
El sesgo pro mercado interno de algunas de estas medidas (que han atrado inversiones que a la
larga demostraron tener dificultades para competir creando la disyuntiva de un apoyo permanente o
crisis sectoriales) y las dificultades del Estado para elegir ganadores, prctica casi obligada por
las restricciones presupuestarias, han despertado bastante escepticismo. Incluso, el renacimiento de
la condena a elegir que han popularizado Haussman y Rodrik (2006) no pasa por instrumentos
impositivos o arancelarios tradicionales sino por compensar la carencia de algn bien pblico
esencial (informacin por ejemplo) o por coordinar esfuerzos entre el sector pblico y el privado.15
Los detractores de los incentivos fiscales apuntan a que: a) muchas veces existe redundancia (la
inversin se hubiera concretado de todas maneras sin incentivos), b) generan un costo fiscal
adicional al facilitar la evasin y elusin y complican a la administracin tributaria, c) la prdida
fiscal obliga a aumentar la presin tributaria sobre el resto de la economa, d) generan distorsiones
en la asignacin de recursos y son inequitativos ya que favorecen ms a las personas de altos
ingresos, e) son poco transparentes, f) muchas veces generan competencia desleal a otras
empresas del pas que no han podido acceder a ellos y g) al estar basados en el impuesto a la renta
favorecen ms a las actividades capital-intensivas.
14

Este recuadro se basa en Artana (2005), Bolnick (2004), FIEL (2006), Morisset y Pirnia (2001) y Zee et al
(2002).
15
Ver Haussman y Rodrik (2006). Es difcil asociar las sugerencias de estos autores a incentivos fiscales. De
hecho las recomendaciones prcticas estaran virando hacia mantener un tipo de cambio real competitivo, que
es una clara medida horizontal para el sector de transables, en clara contraposicin con medidas focalizadas
como los incentivos impositivos.

Zee et al (2002) sealan que la evidencia emprica muestra que la reduccin en el costo de la
inversin resulta en un aumento de la inversin (probablemente con una elasticidad precio en el
entorno de 0.6, mayor que la estimada hace aos atrs), pero que no es para nada claro que, an en
ese caso, los incentivos proporcionados por los pases en desarrollo hayan sido costo efectivos.
Adems, los autores sealan que habitualmente los aspectos tributarios no son muy destacados por
las empresas multinacionales como disuasivos de una decisin de inversin en pases en
desarrollo.16
En resumen, Bolnick (2004) concluye que: a) Los elementos no impositivos que conforman el clima
de inversin son bastante ms importantes que los incentivos fiscales para determinar el nivel y
calidad de los flujos de inversin. Incluso en el debate acerca de la eficacia de la poltica industrial
adoptada en varios pases asiticos, an sus ms fervientes defensores reconocen que los resultados
slo fueron posibles por la alta calidad de la burocracia, la calificacin y educacin de la fuerza
laboral y el nfasis en producir para el mercado mundial. b) Analizar los efectos de los incentivos
sobre la productividad y la eficiencia es al menos igual de importante que medir el eventual impacto
que pueden tener sobre el monto de la inversin. Ms inversin no significa necesariamente mayor
crecimiento; se requiere adems que sea de alta productividad. c) Incentivos similares pueden
funcionar bien en algunos pases y mal en otros. Por lo tanto, no existe tal cosa como una receta
nica. d) Los beneficios de los incentivos se exageran mucho y los costos tienden a ser
subestimados.

De todas maneras, en el caso de El Salvador se han evitado algunos problemas que han
complicado a otros pases de la regin. Por ejemplo, no se han extendido exoneraciones en
el IVA para ventas en el mercado interno (como ocurri en la dcada del 80 en la Argentina
o ms recientemente con las Zonas de Desarrollo Fronterizo en Repblica Dominicana,
aunque esto luego fue limitado por decisin judicial) evitando problemas de competencia
desleal hacia competidores gravados y serios problemas de control para la administracin
tributaria. Tampoco se han concedido beneficios a los inversores en el proyecto por la va
de crditos fiscales a la inversin (o sus equivalentes) que tienen el potencial de hacer
viables proyectos con rentabilidad social muy negativa.17 Adems, los beneficios ms
significativos son para empresas de exportacin. Pero subsisten algunos problemas:
a) Las exportaciones de maquila y las realizadas desde las zonas francas, adems de poder
importar va admisin temporal libre del pago de aranceles de importacin, gozan del 6%
de devolucin de impuestos. Este porcentaje se calcula sobre el valor agregado en el caso
de las empresas de maquila y sobre el total del valor FOB en los usuarios de zonas francas

16

Estudios ms recientes citados en Bolnick (2004) encuentran que la inversin extranjera es ms sensible
que antes a los cambios tributarios. Este es un resultado lgico dada la mayor movilidad internacional de
capitales. La evidencia citada en Bolnick (2004) se refiere a flujos de inversin entre pases desarrollados.
Como estos pases se han vuelto ms homogneos en infraestructura, regulaciones y otros determinantes
importantes de la inversin es natural esperar que la variable impositiva tenga mayor peso. Por lo tanto, estos
resultados no pueden ser extrapolados a pases en desarrollo. De hecho, el mismo autor cita alguna evidencia
economtrica reciente para frica en la que ni siquiera aparece la variable impositiva como relevante en las
decisiones de inversin. Lo mismo se observa en encuestas a empresas, aunque stas son bastante subjetivas.
17
Crditos fiscales a la inversin del 7% eran comunes en Estados Unidos hasta finales de los 80 y todava
existen (mucho ms generosos) para algunas inversiones en varios pases de la regin (por ejemplo, en la
Argentina y en Repblica Dominicana).

al igual que el resto de las exportaciones que califican para la devolucin.18 Si se tiene en
cuenta que la justificacin conceptual de la devolucin son los impuestos indirectos
pagados en el proceso de produccin (de los cuales los ms importantes son los aranceles a
las importaciones y, menos importantes, los selectivos a los combustibles ya que los
crditos fiscales de IVA se recuperan por separado) este beneficio a la maquila y a los
usuarios de zonas francas en buena medida duplica al de la admisin temporal. En la
prctica, se da proteccin efectiva positiva a estas exportaciones, en lugar de buscar la
proteccin efectiva nula que se alcanzara al liberar el pago de aranceles sobre insumos
importados o permitir la admisin temporaria.
b) La existencia de empresas exoneradas de impuestos siempre permite que se traspasen
utilidades hacia ellas de otras empresas del mismo grupo econmico o se creen derechos a
devolucin de crditos fiscales de IVA por operaciones ficticias.
c) El 6% de devolucin se extiende tambin a los proveedores de las zonas francas.19 Esta
disposicin seguramente procura no restar capacidad de competir a los proveedores locales
de las zonas francas ya que los usuarios de stas pueden importar los mismos insumos del
resto del mundo libre de derechos. Pero como se trata de un monto que no guarda relacin
con el contenido impositivo de los aranceles u otros impuestos en el precio final puede
haber un subsidio encubierto (lo ms probable dados los niveles arancelarios actuales de El
Salvador) o una penalizacin encubierta.
d) En el caso de las ventas de textiles producidos en las zonas francas al mercado interno se
libera del pago de derechos de importacin al valor agregado nacional. Pero se debe pagar
el resto de impuestos. Esto resulta en una mayor proteccin efectiva para empresas que
produzcan para el mercado interno ya que pueden gozar del acceso de los insumos a precios
internacionales.
e) A diferencia de lo que ocurre con los desarrollistas y administradores de zonas francas
que tienen exoneraciones en el impuesto a la renta y en los municipales por un perodo
limitado, los usuarios de zonas francas tienen exoneraciones sine die, aunque las
disposiciones de la OMC obligaran a eliminar esta exencin a partir del ao 2015. Las
imprentas, y las empresas de peridicos, revistas y libros estn exentas de todos los
impuestos tambin sin lmite temporal. Esto contrasta con los 10 aos de exoneracin en el
impuesto a la renta que gozan los desarrollistas y administradores de zonas francas o los 5
10 aos (segn el tamao de la central) para los generadores de energa renovable, o los 10
aos concedidos a las empresas de turismo.20

18

Artculo 7 de la Ley de Reactivacin de Exportaciones y Artculo 19 del Reglamento de la Ley de

Reactivacin de Exportaciones.
19
Artculo 25 de la Ley de Zonas Francas y Artculo 20 del Reglamento de la Ley de Reactivacin de
Exportaciones.
20
Las empresas de turismo estn exentas del pago de IVA e impuestos a la importacin de maquinarias y
materiales para la construccin del proyecto pero con un lmite de 100% del capital propio invertido en el
proyecto (esto debera limitar los problemas de evasin fiscal que se han detectado en otros pases de la
regin). Adems, deben aportar el 5% de sus utilidades para sumarlas al gravamen del 5% que se cobra al
precio de las habitaciones; ambos se destinan a un fondo de promocin del sector.

Existen algunas aproximaciones al gasto tributario de los tratamientos especiales

impositivos en El Salvador. Se basan en el aporte que el Estado hara al
sector/empresa/familia favorecida pero ello difiere del eventual impacto en la recaudacin
ya que si se eliminara el tratamiento especial habra una reaccin del ahora gravado por
reducir la base imponible va elusin o evasin. Esta forma de medir el gasto tributario es
habitual en la regin.21
De todas maneras, es habitual que en los ejercicios de aproximacin se sobreestimen
algunos gastos tributarios al interpretar la letra fra de la ley en lugar de analizar sus efectos
econmicos. Por ejemplo, en el caso de El Salvador sera un error computar un gasto
tributario por la exencin de los dividendos percibidos por los accionistas de una empresa
porque la empresa pag el impuesto a la renta antes de distribuirlos. Otro caso son las
exenciones en el IVA en las importaciones de insumos que realizan agentes gravados que
luego terminan ingresando el total del dbito fiscal (ya que no tienen crdito por la
exencin en la Aduana). Incluso en el caso de importaciones de las empresas radicadas en
las zonas francas no existe un gasto tributario por la exencin otorgada a los insumos: los
exportadores podran haber accedido a la admisin temporaria y a la devolucin de los
crditos fiscales por el IVA an estando fuera de la zona franca.
En resumen, el gasto tributario en el impuesto a la renta por exenciones incluidas en la ley
sera del orden de 0.4% del PIB (0.1% por la exencin de los intereses percibidos por las
personas y 0.3% por la exencin a las pasividades, indemnizaciones por despido y gastos de
representacin de los agentes del servicio exterior). Pero el impacto sobre la recaudacin de
una eventual derogacin de los mismos sera mucho menor. En el caso de los intereses algo
se perdera por la posibilidad de enviar los ahorros a otros pases. Como esta opcin es ms
fcil para las personas de mayores recursos seran los pequeos ahorristas (o los tomadores
de crdito) los que terminaran afrontando el gravamen. Gravar las indemnizaciones por
despido tiene el problema de la no habitualidad de la fuente de ingreso. En cambio, gravar
las pasividades guarda lgica con el buen diseo de un gravamen al ingreso.
En el caso del IVA, los bienes y servicios exentos generaran un gasto tributario de 0.01%
del PIB, las que favorecen a diplomticos 0.09% y los autobuses 0.04%. En el caso de los
diplomticos hay convenios con otros pases que impediran avanzar en su derogacin (si
deben controlarse eventuales abusos). El mayor costo estara asociado a la devolucin de
IVA a exportadores (0.6% del PIB), pero es un error computar esto como un gasto
tributario: en un sistema tributario bien diseado los exportadores estn gravados a tasa
cero en el IVA. El incentivo de 6% a las exportaciones genera un gasto tributario de 0.1%
del PIB. Como excede las devoluciones habituales por contenido impositivo en los insumos
y otras compras de los exportadores hay un subsidio que podra acotarse.
En el caso de las Zonas Francas, rgimen de Turismo y otros sectoriales no hay
informacin sobre el gasto tributario asociado a las exenciones en el impuesto a la renta,
aranceles e impuestos municipales. Si se ha aproximado en 1.2% del PIB el monto
asociado a la importacin de las empresas de zonas francas por sus importaciones libres
del pago de aranceles a IVA. Pero como se ha argumentado anteriormente, es un error
21

Ver Artana (2007).

considerar a este beneficio un gasto tributario. Las empresas slo evitan un costo financiero
por adelantar en la Aduana impuestos que luego el fisco les devolvera al exportar (an
cuando no estuvieran en una zona franca).22
En resumen, el gasto tributario respaldado por un anlisis econmico de las exenciones
sera del orden de 0.64% del PIB. A esa cifra habra que adicionarle el correspondiente a
los incentivos sectoriales en el impuesto a la renta (de los cuales se carece de informacin).
El impacto fiscal de su eventual derogacin sera todava menor por la reaccin de los
contribuyentes va elusin y evasin fiscal.
Los Impuestos Selectivos al Consumo recaen sobre los combustibles, los cigarrillos, las
bebidas alcohlicas y las gaseosas. Excluyendo a los combustibles aportan slo el 3% de la
recaudacin, cifra baja con relacin a otros pases. En el caso de los cigarrillos el grueso de
la tributacin especial es ad valorem (39% del precio de venta al pblico neto de
impuestos) con un componente especfico de slo medio centavo de dlar por paquete. La
decisin de disear la tributacin especial en forma ad-valorem contrasta con los impuestos
especficos a los combustibles y a bebidas alcohlicas. Si bien la tributacin especial advalorem protege a la recaudacin de los efectos de la inflacin, castiga la calidad de los
productos en la medida en que sta requiera mayores costos que se incorporan al precio
neto.
En el caso de las bebidas el impuesto se ha modificado para imponer por grado alcohlico
lo cual apuntara mejor a corregir la externalidad negativa que genera el consumo de estas
bebidas, pero al ser diferente por bebida se introduce una distorsin. As mientras los
vodkas tributan un impuesto de 3.25 centavos de dlar por grado alcohlico, los
aguardientes de 4 centavos, el ron 5 (aunque otros aguardientes de caa pagan slo 1,5
centavos) y los vinos de 7; las cervezas y sidras deben pagar uno de 8.25 centavos por
grado de alcohol, el gin 14 y los whiskies de 15 centavos. De esta forma, se penaliza el
consumo de algunas bebidas de alta graduacin alcohlica (whiskies) con relacin a otros
de similar contenido de alcohol (ron) lo cual puede resultar en una proteccin especial para
los productos fabricados en el pas, y se castiga el consumo de bebidas de baja graduacin
alcohlica (por ejemplo, un litro de cerveza paga un impuesto del orden de 40 centavos de
dlar, superior a los aproximadamente 20 centavos que paga un litro de ron o vodka).
Las gaseosas deben tributar un impuesto especial de 10%. No existe un justificativo en
externalidades negativas para gravar a estas bebidas con impuestos especiales. Al igual que
en otros pases la intencin es recaudar a partir de una industria con pocos fabricantes.23
En la reforma de 2004 se complet un esquema de retenciones, anticipos y percepciones
que procura proteger a la recaudacin de maniobras de elusin y evasin.

22

Si venden al mercado interno deben pagar los aranceles e IVA.

Las bebidas gaseosas no tienen una elasticidad de demanda particularmente baja como para justificar una
imposicin diferencial por argumentos basados en la regla de Ramsey. Adems, existen algunos reparos a
organizar la tributacin al consumo en base a la regla de Ramsey. Ver FIEL (2006).
23

10

El artculo 151 del Cdigo Tributario regula un anticipo del impuesto a la renta de las
personas naturales titulares de empresas24 y las personas jurdicas del 1.5% de los ingresos
brutos.25 Este tipo de medidas se utiliza en otros pases por dos motivos: a) protege a la
recaudacin de los efectos de la inflacin (el llamado efecto Tanzi), que es ms importante
en un impuesto de liquidacin anual como el impuesto a la renta que tiene un rezago
promedio entre el momento en que se genera el hecho imponible y el momento del pago al
fisco del orden de 10 a 12 meses. An en pases con baja inflacin como El Salvador la
medida tiene un impacto en la recaudacin al quitarle al Estado (y traspasarlo al sector
privado) el costo financiero por el rezago en el pago; b) introduce una suerte de impuesto
mnimo a la renta ya que se paga en funcin de una variable ms fcil de controlar como las
ventas (la renta est expuesta a sobreestimaciones de costos). En el caso de El Salvador el
artculo 153 del Cdigo habilita a acreditar contra el pago de otros impuestos, multas o
intereses los pagos a cuenta en exceso del impuesto a la renta que surja de la declaracin
jurada anual. Ello evita que el anticipo acte como un pago mnimo que se paga
independientemente del impuesto a la renta que finalmente corresponda pagar.
Los empleadores retienen a los asalariados el impuesto a la renta utilizando una escala que
contempla el mnimo exento.26 Un esquema de este tipo se utiliza habitualmente en la
mayora de los pases para facilitar la tarea de fiscalizacin (y que en el caso de El
Salvador, como en otros casos, libera al trabajador de presentar la declaracin jurada si slo
tiene esos ingresos). En la reforma de 2004 se agreg la retencin del 10% de la factura a
los prestadores de servicios que no tengan relacin laboral con la empresa, sin mnimo
exento. Esto puede dar lugar a retenciones en exceso para aquellos prestadores de servicios
de ingresos bajos y medios.
En la reforma de 2004 se generalizaron los esquemas de percepcin. Los grandes
contribuyentes deben retener el 1% de las facturas de prcticamente todos sus proveedores
y el 1% del valor agregado de sus compradores como anticipo del IVA, y las empresas de
tarjetas de dbito y crdito el 2% de los montos a pagar a los negocios. Las percepciones de
este tipo tienen como objetivo principal asegurar un mnimo de recaudacin ya que los que
han sufrido la percepcin al menos debern ingresar ese monto que fue retenido por
contribuyentes (los grandes) que son seguidos ms de cerca por la agencia de
recaudacin.27 Si bien son utilizadas con frecuencia en varios pases de la regin tienen dos
problemas: a) pueden dar lugar a exceso de percepciones y ello resultar en una tasa efectiva
del impuesto mayor para algunos contribuyentes. Este riesgo parece acotado en El Salvador
a los porcentajes actualmente vigentes;28 b) producen la tentacin de insistir por el mismo
24

La reforma de 2004 incluy a las personas naturales.

El anticipo se reduce al 0.3% de los ingresos brutos para las empresas distribuidoras de alimentos y
artculos de higiene que tengan precio sugerido de venta y para el transporte pblico de pasajeros. Esta
alcuota menor se ha utilizado en otros pases para los casos de empresas cuyo valor agregado es
relativamente bajo en relacin a la facturacin (por ejemplo, las gasolineras).
26
Adems, existen otros sistemas de retencin habituales como los que se aplican a pagos al exterior y el 10%
de retencin que deben realizar las entidades financieras sobre los intereses pagados a empresas.
27
Adems, generan algn costo para los agentes de percepcin pero que no debera ser muy importante.
28
El problema se potencia en los casos de empresas con saldos a favor en el IVA (habituales cuando se
realizan inversiones de cierta importancia) que demoran ms en ser recuperados porque las percepciones han
disminuido el dbito fiscal del cual se descuentan los crditos. Como en El Salvador se exime de IVA a las
25

11

camino aumentando ms las tasas de percepcin, lo que genera ingresos relativamente

fciles en el corto plazo, pero a costos crecientes para el funcionamiento de la economa
(cuanto mayor la tasa, mayor es el riesgo de que el problema mencionado en el punto a) sea
ms relevante). La justificacin de esquemas de este tipo es, en el mejor de los casos,
transitoria hasta que se reduzca la evasin por mejoras en la fiscalizacin.
La informacin obtenida en entrevistas con expertos fiscales de El Salvador muestra que
los ingresos por percepciones y retenciones de IVA habran disminuido en 2007 con
relacin a lo recaudado por estos conceptos en 2005 y 2006 (de un promedio del orden de
US$ 30 millones anuales a US$ 17 millones). Esta merma no es fcil de explicar cuando se
han mantenido las alcuotas de retencin y percepcin sin cambios durante ese perodo. En
cualquier caso, representan un porcentaje muy bajo (menor al 2%) de la recaudacin del
impuesto del orden de US$ 1500 millones en el ao 2007. En el caso del impuesto a la
renta las retenciones oscilaron entre 48 y 50% de la recaudacin neta de devoluciones y el
pago a cuenta entre el 24 y el 27%. El saldo se ingresa con la declaracin jurada. Estos
porcentajes no son muy diferentes de los observados en el 2003 y 2004, antes de la
extensin de los pagos a cuenta. De hecho, el saldo pagado con la declaracin jurada
representaba el 27% de la recaudacin neta de devoluciones en el ao 2007, el ms alto de
los ltimos cinco aos. De todas maneras, la extensin de los pagos a cuenta y de las
retenciones puede haber tenido un efecto positivo sobre la recaudacin an manteniendo su
participacin en el total si motiv a un blanqueo de rentas no declaradas.29 La recaudacin
neta del impuesto a la renta fue en 2007 75% superior a la de 2004, mientras que el total de
ingresos tributarios aument 49% en el mismo perodo. Por lo tanto, para medir el impacto
de las reformas sobre la recaudacin se necesita un anlisis estadstico ms preciso que se
elabora en la seccin 2 de este documento.
Desde el 2004 en adelante se realizaron otras reformas que pueden haber contribuido a
mejorar la recaudacin. Por ejemplo, se limitaron algunas deducciones en el IVA y en el
Impuesto a la Renta (compras de vveres, por ejemplo), se puso a disposicin de las
instituciones financieras la solvencia tributaria de los contribuyentes para que la puedan
utilizar en la evaluacin de los crditos, se exigen facturas numeradas y se introdujo el
criterio de proporcionalidad para los gastos cuando el contribuyente tiene ingresos gravados
y exentos.
Las tasas e impuestos municipales se han mantenido sin grandes cambios en los ltimos
aos. La gran diferencia en el financiamiento del gasto local aparece por el aumento en las
transferencias del gobierno central. El principal recurso propio de los municipios es un
impuesto a los activos de las empresas con sede en el ejido municipal (menos algunas
deducciones que permite la ley) con alcuotas decrecientes que se aplican sobre el activo

importaciones de bienes de capital, el riesgo estara algo ms acotado pero no es nulo (por ejemplo, por la
componente local de las inversiones como la construccin).
29
Atribuir el aumento en los pagos de anticipos y retenciones exclusivamente a la incorporacin de los
profesionales y empresas antes excluidos sera equivocado. Por ejemplo, entre 2004 y 2007 los pagos a cuenta
aumentaron en US$ 124 millones. Dada la tasa de 1.5% atribuir ese aumento exclusivamente a la inclusin de
nuevos sectores llevara al absurdo de sostener que stos tienen facturacin por US$ 8300 millones.

12

imponible.30 Como se analizara en Artana (1999) la base de este impuesto no depende de la

cantidad y calidad de los servicios que presta el municipio. Por ello, no puede justificarse
como una tasa por el uso del servicio como podra inferirse de la alcuota decreciente.
Adems, los municipios cobran tasas por alumbrado, barrido y recoleccin de residuos que
se calculan sobre la base de los metros lineales de las propiedades o m2 (son parecidas a un
impuesto predial).
2. El impacto de las reformas sobre la recaudacin

Los efectos sobre la recaudacin tributaria de El Salvador de la reforma llevada adelante en

2004 no slo han sido visibles sino tambin extensamente comentados en varios trabajos
tcnicos (Trigueros, 2007) as como en informes oficiales (Ministerio de Hacienda 2006 y
2007) y de organismos internacionales (IMF, 2005 y 2007). Puede decirse que existe un
consenso en que con posterioridad a la reforma, - que como se mencion antes tuvo sus
principales caractersticas en el perfeccionamiento de los mecanismos de retencin y
percepcin de los dos principales impuestos y en la mejora de la fiscalizacin y el control-,
la recaudacin tributaria expresada como porcentaje del PIB trep un par de puntos para
consolidarse en el entorno del 14%. La Figura 1, tomada de Trigueros (2007) da cuenta de
tal salto desde una perspectiva de evolucin de largo plazo.
Figura 1
El Salvador: Carga Tributaria 1959-2007
18,0
16,0

% del PIB

14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
20
07

20
04

20
01

19
98

19
92

19
95

19
89

19
86

19
80

19
83

19
77

19
74

19
71

19
65

19
68

19
62

19
59

0,0
Aos

Pero as como tal asociacin temporal es evidente, existe menos precisin en cuanto a la
descomposicin del verdadero efecto de la reforma versus otros factores explcitos o
latentes que pueden haber estado elevando la presin tributaria. En varios de los informes
mencionados y diversas entrevistas realizadas recientemente durante una visita a El
Salvador, han aparecido algunas dudas sobre la exacta contribucin de la reforma al
desempeo de la recaudacin en relacin a otros factores diversos que van desde efectos
plausibles como la contribucin del ciclo econmico o el mayor crecimiento potencial,
hasta otros ms contenciosos o poco plausibles como el impacto del precio internacional de
petrleo o problemas con la medicin del PIB.
30

La tasa promedio es del orden de 0.10 a 0.15% del valor de los activos, pero que para las empresas
pequeas alcanza al 1% de la base imponible.

13

Estas contribuciones relativas fueron mencionadas verbalmente por algunos informes pero
sin la evidencia cuantitativa correspondiente que justificara la argumentacin. As por
ejemplo, en su informe del Artculo IV de 2004 el FMI (IMF, 2005 p.15), presenta un
Cuadro que descompone una mejora esperada de 1.2% del PIB en la recaudacin en 2005
en mejoras en la recaudacin del impuesto a la renta (0.3% del PIB) y del IVA (otro 0.3%
del PIB) que en ambos casos atribuye (sin especificar detalladamente) a los mecanismos de
retenciones y percepciones, mientras que adjudica un tercio de dicha mejora a la
administracin tributaria. Ms recientemente, otro informe de artculo IV para 2006 del
mismo organismo (IMF 2007, p.5) comenta que.. los ingresos [fiscales] crecieron por
aproximadamente por ciento del PIB en 2006, reflejando en parte medidas de
administracin tributaria y una actividad econmica cclicamente ms alta (cada una
dando cuenta de aproximadamente por ciento del PIB. Por su parte el Ministerio de
Hacienda (2006, p.17) en su Memoria de Labores de mediados de 2006 indica entre los
motores de la mayor recaudacin el efecto combinado...del impacto por la reforma
tributaria, la ampliacin de la base de contribuyentes, la ejecucin de planes masivos de
fiscalizacin y el mayor crecimiento de la economa.31
Esta seccin trata de responder al interrogante sobre la contribucin efectiva de la reforma
de 2004 y medidas ulteriores a la recaudacin. Para ese fin se llevan adelante tres tipos de
anlisis diferentes pero complementarios en cuanto a los objetivos buscados. En primer
lugar se realizan estimaciones economtricas de la evolucin de la presin tributaria sobre
datos trimestrales buscando evidencia cuantitativa que permita descomponer cunto de la
suba observada en la presin se explica por la evolucin de la actividad econmica real y
cunto puede atribuirse a las medidas asociadas a la reforma. Algunos intentos recientes de
medir la respuesta de la recaudacin a la actividad se realizan sobre una muestra de datos
(aparentemente) anuales pero que no logran separar bien estos efectos que compiten por la
explicacin. En segundo lugar, usamos los datos disponibles en las Memorias de Labores
2006 y 2007 del Ministerio de Hacienda para examinar la magnitud de las ganancias de
recaudacin que all se atribuyen a diferentes aspectos de la reforma. Adems de poner esas
ganancias estimadas en perspectiva frente a la suba de la recaudacin observada, ello ayuda
adems a identificar las distintas contribuciones de los distintos aspectos de la reforma. Por
ltimo, exploramos los efectos del precio del petrleo sobre la recaudacin tributaria no
slo para indagar la validez del argumento sino ms bien para cuantificar cmo el ajuste del
precio del petrleo que ha estado soportando la economa ha impactado sobre la
recaudacin tributaria (sin perjuicio de otros efectos sobre la economa e
independientemente de los efectos sobre el gastos fiscal por la va de mayores subsidios).
2.1

La evolucin de la presin tributaria: reforma versus actividad real

El Cuadro 1 muestra la evolucin trimestral de todos los ingresos del Gobiernos Central
como porcentaje del PIB trimestral medido a precios corrientes. Estos datos permiten
apreciar los cambios a travs del tiempo y entre impuestos, pero no resultan idneos para
31

En el comentario sobre la mayor recaudacin del IVA del mismo informe (p.18) tambin se menciona y
agrega el impacto de los precios del petrleo a la lista anterior de factores determinantes.

14

una discriminacin detallada de los efectos en juego, en parte porque estn expuestos a una
fuerte estacionalidad. Por ejemplo si se observa el segundo trimestre de cada ao se detecta
el mayor ingreso tributario en virtud de vencimientos impositivos (del impuesto a la renta)
y adems se observa que el salto en la presin tributaria definida en los mximos obtenidos
en ese trimestre ha sido mayor que para el promedio del ao (lo cual nuevamente indica el
rol central del impuesto a la renta en la mejora de la recaudacin total).
La base de datos utilizada para examinar los efectos de la reforma y de la actividad real
sobre la presin tributaria utiliza una muestra disponible entre el primer trimestre de 1995 y
el primer trimestre de 2008 y procede a desestacionalizar las series de recaudacin y de PIB
por separado (de modo que los ratios estn formados por variables nominales
desestacionalizadas). La Figura 2 muestra las series de presin tributaria (correspondiente
a los ingresos tributarios definidos del Cuadro anterior y divididos por el PIB trimestral en
dlares corrientes) total, del impuesto a la renta, del IVA y del resto de los ingresos
tributarios. Los datos estn expresados en tanto por uno (0.05 es equivalente a 5%) y la
lnea vertical interior en cada panel separa el desempeo antes y despus de las reformas.
En todos los paneles excepto en de los Otros Tributos aparece evidencia de cambio
estructural en el coeficiente de la recaudacin al PIB luego de la reforma de 2004, que se
indica con una lnea vertical. Como tambin puede verse en la Figura 1, la presin tributaria
en El Salvador inici un proceso ascendente en 2001, cosa que luego se intensific a partir
de la reforma de 2004. Sin embargo, otros efectos distintos de la reforma pueden haber
estado explicando este comportamiento. Por ejemplo, entre 2004 y 2007 existen dos puntos
del PIB de mayor recaudacin que se explican por saltos tanto en el impuesto a la renta
como en el IVA. El inconveniente con este salto es que la actividad real creci tambin,
casi duplicndose la tasa de crecimiento anual de la actividad real que entre 2001 y 2004 se
ubicaba en el entorno del 2% y que luego se aproxima al 4%. Es decir que una tarea de
identificacin en los desempeos arriba graficados es separar cunto se puede atribuir a la
reforma y cunto a una aceleracin del crecimiento.

15

F igu ra 2
EVOLUCION DE LA PRESION TRIBUTARIA EN EL SALVADOR 19 95-2007
se ries trimes trale s de se stacionalizad as
1.a INGRESOS TRIBUTARIOS
.15

1.b. IM PUESTO A LA RENTA

.048
.044

.14

.040
.13
.036
.12
.032
.11

.028

.10

.024
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

9 5 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

1.c . IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

.036

.075

.032

.070

.028

.065

.024

.060

.020

.055

.016

.050

.012
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

16

1 .d. OTROS TRIBUTOS

.080

9 5 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

17

Esta indagacin se hace de un modo simple y atendiendo al tamao reducido de la muestra,

corriendo una regresin que ajusta la evolucin de la presin tributaria (total, para el
impuesto a la renta y para el IVA) a la tasa de crecimiento de la actividad real medida por
el PIB en dlares constantes segn los datos de cuentas nacionales.32 La forma de la
ecuacin estimada es la siguiente:
Rit / PIBt = 0 + 1 . reform + 2 . [log( PIBreal ) t log( PIBreal ) t 4 ] + u t

(1)

Donde Rit es la recaudacin tributaria de i (i= todos los impuestos, impuesto a la renta,
IVA) en el trimestre t, 0 es una constante, reform es una variable ficticia que adopta 0
hasta el cuarto trimestre de 2004 y 1 desde entonces; log(PIRreal) es el logaritmo del PIB
en dlares constantes en el trimestre t y el trimestre t-4 con lo que la diferencia aproxima la
tasa de crecimiento interanual del PIB de cada trimestre, y finalmente ut es un error.33
La ecuacin (1) se estima por mnimos cuadrados ordinarios (OLS) para cada uno de los
tres casos (recaudacin total, renta e IVA). La hiptesis de la relevancia de la reforma debe
verificarse con la significatividad estadstica del coeficiente 1. A su vez la descomposicin
de las contribuciones de la reforma y del mayor crecimiento resultan de los valores de por
un lado 1 y por el otro 2 multiplicado por el mayor crecimiento post reforma (que en la
muestra aproxima el 2% anual o 0.02 en trminos de la diferencia logartmica).
Los paneles del Cuadro 2 muestran los resultados de las regresiones, que tienden a verificar
que el efecto de la reforma result significativo y similar a la contribucin proveniente de la
aceleracin del crecimiento.34 La reforma gener un salto en el coeficiente de la
recaudacin tributaria total al PIB del orden del 0.9% del PIB. La exploracin de estos
efectos a nivel de la recaudacin del impuesto a la renta y al IVA da como resultado una
explicacin algo mayor en el caso del impuesto a la renta.35.
32

La especificacin basada en la tasa de crecimiento (en vez del nivel) del PIB resulta seleccionada porque
aparece como ms clara para la interpretacin de lo que se quiere examinar, que es la definicin de un nuevo
escaln en la presin tributaria ocasionado por la reforma. Se examin tambin una especificacin diferente
a la ecuacin (1) en donde la presin tributaria depende de su nivel un ao atrs (para captar dinmica o
tendencia y corregir por autocorrelacin), el logaritmo del producto potencial (obtenido de aplicar un filtro
HP a la serie de PIB real) y una constante y la variable ficticia de la reforma. Los resultados obtenidos fueron
cualitativamente similares a los de la ecuacin (1). Finalmente, debe sealarse que la utilizacin del consumo
agregado (en vez del PIB) para el caso del IVA, que sera ms relevante, no es posible debido a que los datos
del consumo no se hallan disponibles en frecuencia trimestral.
33
Tambin se examin la posibilidad de que el coeficiente 2 que captura la influencia del crecimiento, tenga
un comportamiento diferente luego de la reforma (introduciendo la variable ficticia reform de modo
multiplicativo junto al efecto de crecimiento). Estos resultados no fueron significativos.
34
El efecto del crecimiento sobre la presin tributaria resulta significativo desde 2001 en adelante, dado que
en el periodo 1995-2000 se producen fuertes oscilaciones en la tasa anual de crecimiento mientras que la
presin tributaria permanece constante. Es decir, y como se explica en el texto el efecto testeado en las
ecuaciones busca explicar la contribucin del crecimiento desde 2001.
35
En el caso del IVA debe notarse adems que el consumo creci ms que el PBI en el perodo posterior al
2004. Esto debi ayudar a mejorar la recaudacin medida como porcentaje del PIB por otro efecto ajeno a la

18

Cuadro 2
Variable Dependiente: PRESION TRIBUTARIA TOTAL
Method: Least Squares
Sample (adjusted): 1996Q1 2007Q4
Included observations: 48 after adjustments
Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

C
REFORM
DPOS2001*(LOG(PIBREAL)LOG(PIBREAL(-4)))

0.108736
0.009588

0.000792
0.002061

137.2360
4.652621

0.0000
0.0000

0.450750

0.055205

8.165019

0.0000

R-squared
Adjusted R-squared
S.E. of regression
Sum squared resid
Log likelihood
Durbin-Watson stat

0.902499
0.898166
0.003700
0.000616
202.2159
1.348152

Mean dependent var

S.D. dependent var
Akaike info criterion
Schwarz criterion
F-statistic
Prob(F-statistic)

0.118565
0.011594
-8.300661
-8.183711
208.2676
0.000000

Variable Dependiente: PRESION TRIBUTARIA RENTA

Method: Least Squares
Sample (adjusted): 1996Q1 2007Q4
Included observations: 48 after adjustments
Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

C
REFORM
DPOS2001*(LOG(PIBREAL)LOG(PIBREAL(-4)))

0.029937
0.005577

0.000422
0.001098

70.92654
5.079977

0.0000
0.0000

0.170261

0.029408

5.789507

0.0000

R-squared
Adjusted R-squared
S.E. of regression
Sum squared resid
Log likelihood
Durbin-Watson stat

0.868504
0.862660
0.001971
0.000175
232.4448
1.195585

Mean dependent var

S.D. dependent var
Akaike info criterion
Schwarz criterion
F-statistic
Prob(F-statistic)

0.034139
0.005318
-9.560200
-9.443250
148.6080
0.000000

reforma. Por lo tanto, es dable esperar que si se hubiese contado con informacin trimestral del consumo el
aporte de la reforma medido por la estimacin economtrica hubiera sido menor al registrado.

19

Variable Dependiente: PRESION TRIBUTARIA IVA

Method: Least Squares
Sample (adjusted): 1996Q1 2007Q4
Included observations: 48 after adjustments
Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

C
REFORM
DPOS2001*(LOG(PIBREAL22)LOG(PIBREAL22(-4)))

0.059516
0.003937

0.000371
0.000965

160.4214
4.080085

0.0000
0.0002

0.216143

0.025849

8.361643

0.0000

R-squared
Adjusted R-squared
S.E. of regression
Sum squared resid
Log likelihood
Durbin-Watson stat

0.897570
0.893017
0.001732
0.000135
238.6368
1.763962

Mean dependent var

S.D. dependent var
Akaike info criterion
Schwarz criterion
F-statistic
Prob(F-statistic)

0.064065
0.005296
-9.818200
-9.701250
197.1617
0.000000

En sntesis, la evidencia indica que los efectos de la reforma sobre el desempeo de la

recaudacin fueron significativos, pero la misma puede explicar aproximadamente la mitad
del salto en la presin tributaria. La otra mitad se explicara por el mayor crecimiento de la
actividad real. Ambos impuestos centrales en el esquema tributario de El Salvador, renta e
IVA explican y agotan el efecto de la reforma, dado que en la agregacin del resto de los
impuestos no se registra contribucin alguna. El impuesto a la renta aparece como
contribuyendo ms a travs de la reforma, pero las diferencias cuantitativas con la
contribucin del IVA no son muy pronunciadas.
2.2

Memorias de Labores: reforma versus gestin administrativa

La estimacin del efecto de la reforma sobre la presin tributaria realizada en la seccin

2.1, si bien permite descomponer la contribucin de la misma en relacin al impulso de una
mayor actividad econmica, no es informativa respecto a los determinantes que estn detrs
del cambio, sino que ms bien capta un efecto conjunto de varios factores, entre los que se
encuentran los mecanismos de retencin y percepcin en IVA y ganancia, mejoras
administrativas en la fiscalizacin, etc. En las Memorias de Labores publicadas luego de la
reforma36, el Ministerio de Hacienda (2006, 2007) ha provisto estimaciones propias
dirigidas a evaluar el impacto de las medidas asociadas a la reforma de modo separado a las
mejoras en la gestin administrativa.
El Cuadro 3 toma la informacin disponible en las Memorias de Labores 2005-2006 y
2006-2007 en cuanto a las estimaciones realizadas para determinar el efecto sobre la
recaudacin de las reformas y la gestin administrativa. El Cuadro 3 transcribe
directamente los tems y las estimaciones presentadas en los Cuadros No.3 y No.5 de las
Memorias de Labores 2005/06 y 2006/07 respectivamente, agregando como memo tems
36

Se trata de las Memorias 2005-2006 y 2006-2007, dado que al momento de elaborarse este informe la
correspondiente a 2007-2008 todava no se halla disponible.

20

los aumentos en la recaudacin de los impuestos a la renta y a la transferencia de bienes

muebles y a la prestacin de servicios (IVA).

Cuadro 3
Rendimiento de la Reforma Tributaria y Gestin Administrativa
(unidades: millones de dlares corrientes)

Ao

2005

2006

Total de Reformas (US$ millones)

163

94.5

IVA
de los cuales
Ret. 2 % IVA tarjetas de crdito
Retencin y Percepcin 1% del IVA
Deduc. Cred. Fisc. Operac. Grav. y Extras
Cruces de informacin, Fiscalizacin y Nuevos Contribuyentes

54

38.1

12.1
27.3
6.4
8.2

38.1

70.8

45.1

Renta
de los cuales
1.5% Pago a cuenta personas naturales
Retenciones
Otras Deducciones y donaciones
Cruces de informacion, fiscalizacin, Nuevos Contribuyentes

49
20
0
1.8

1/

10
35.2

Derechos Arancelarios e Importaciones

Impuestos Especificos
Amnista

5.8
32.5

5.2
6.2
0

Memo Items: Aumento de la Recaudacin

IVA
Renta

143.7
134.9

192.6
119.1

1/ Se mencionan 17.3 miilones de US$ de disminucin por acreditamiento en declaraciones prximas

Fuente: Memoria de Labores 2005/2006 y 2006/2007

Comparando los 54 millones de mejora en la recaudacin de IVA que en 2005 se atribuyen

a las reformas se observa que los mismos constituyen un 38% de la mejora observada en la
recaudacin de IVA en 2005. De esta mejora debida a las reformas, la mayor parte (un
73%) corresponde a los mecanismos de retenciones y percepciones37, sea a travs de las
37

Los cambios en el IVA ocasionados por la reforma fueron cambios en la definicin de perceptores y
retenedores del impuesto. La reforma dio lugar a una generalizacin de estas figuras dado que antes los
grandes contribuyentes podan actuar como perceptores pero slo para algunos productos o casos. El
mecanismo de retenciones ocurre cuando una empresa grande compra a una empresa chica inscripta en el
IVA. En este caso se generaliz el mecanismo de retencin del 1% sobre el valor de la compra del insumo, a
cuenta de IVA que la empresa vendedora luego puede descontar de su declaracin mensual. Esto permiti
mejorar la informacin cruzada para control y adems es complementario a la ampliacin de la base va ms
contribuyentes. Estos mecanismos permitieron segmentar mejor grandes (facturacin superior a 5 millones)
medianos (1 a 5) y pequeos (menos de 1) contribuyentes. Se crearon subdirecciones para cada grupo dentro
de la direccin de impuestos internos, realizndose una sola actualizacin desde 2004. El siguiente
mecanismo es el de la percepcin. Lo lleva adelante el gran contribuyente cuando vende, estimando el 1% del
valor agregado presunto que va a generar el producto o servicio que se vende. Finalmente aparece algo

21

retenciones a las compras con tarjeta de crdito o a travs de las retenciones y percepciones
a pequeos contribuyentes. Por su parte, un 12% de la mejora asociada a las reformas
corresponde a las reducciones en el uso de crditos fiscales38 y finalmente el 15%
corresponde mejoras debidas a tareas de fiscalizacin y el ingreso de nuevos
contribuyentes.
En el caso del impuesto a la renta, los 70.8 millones de dlares que se estiman de ganancia
para 2005 representan el 52% de la mejora observada en la recaudacin del impuesto en ese
ao. Esta ganancia est mayormente (un 70%) basada en la perfeccin del mecanismo de
anticipos o pago a cuenta39, seguida por el efecto de las retenciones40 (28%) y solo
levemente por una mayor fiscalizacin y nuevos contribuyentes. Sin embargo, estos
nmeros pueden depender de una exagerada estimacin de la ganancia de recaudacin por
el mecanismo de pago a cuenta. Por ejemplo, en la misma Memoria de Labores se indica
que existiran 17.3 millones de dlares de pagos a cuenta que seran acreditaciones en el
ejercicio siguiente. Si ese fuera el caso entonces los nmeros y porcentajes respectivos
seran menores: el efecto de las reformas habra significado un 40% de la mejora en la
recaudacin del impuesto a la renta de ese ao, explicado (60%) por los pagos a cuenta, las
retenciones (37%) y la fiscalizacin y los nuevos contribuyentes (3%).
Al mismo tiempo, los porcentajes de la participacin de la reforma en la mejora observada
en la recaudacin en 2005 estn distorsionados por el efecto de una sola vez que en la
recaudacin total causa la amnista tributaria y que representa 32.5 millones de dlares (ver
Cuadro 3) o ms de 10% de la mejora en la recaudacin total (estimada en 304 millones de
dlares). Tomando en cuenta este hecho, los porcentajes de participacin de las reformas en
totalmente nuevo que es un mecanismo de percepcin que tienen que llevar adelante las compaas de tarjetas
de crdito (o los bancos en tarjetas de dbito) sobre medianos y pequeos contribuyentes, reteniendo el 2% de
la venta a cuenta del IVA del negocio que vende la mercadera o servicio. Esto no ocasion una sustitucin
hacia el uso de efectivo excepto en el caso de las gasolineras que por razones de mrgenes pequeos
argumentaron que no podan aceptar las tarjetas porque el crdito fiscal que les quedaba iba a ser menor que
lo que deberan pagar. De los tres mecanismos el que ms rendimiento aport fue el de las retenciones a las
compras, seguido por el de tarjetas de crdito y finalmente el de la percepcin para las ventas.
38
En materia de deducciones, la reforma fue estricta en poner lmites a deducciones no relacionadas con el
negocio y definiendo que slo aquellas indispensables iban a ser aceptadas. El criterio de proporcionalidad
fue aplicado en especial en el sector bancario, dado que haba un mecanismo propio ad-hoc que daba libertad
para definir gastos.
39
Los anticipos que antes abarcaban a las empresas fueron extendidos a los comercios y los profesionales.
Esto se produjo con una retencin del 1.5% mensual sobre los ingresos brutos, en el caso de los profesionales
se entiende que es por la parte autnoma dado que el empleador formal les hace la retencin
40
Para los grupos mencionados en la nota anterior y en materia de deducciones se trat de enfrentar el
problema del inflado de los gastos introduciendo una obligacin de efectuar una retencin por los mismos, es
decir si infla los gastos porque le dan facturas tiene que pagar una retencin. El control con las imprentas para
la emisin de facturas fue otro avance. Tambin los lmites para las deducciones por donaciones
perfeccionando el mecanismo de informacin, documentacin y autorizacin. A su vez, la proporcionalidad
para el tratamiento de las deducciones en personas jurdicas se trat de controlar el juego de asignar gastos de
actividades no gravadas (ZF) en la declaracin de actividades gravadas. Por el art 28 de la ley del impuesto a
la renta se estableci una frmula para tal fin. Finalmente, tambin hubo un apartamiento para algunos casos
del principio de territorialidad que rige en El Salvador, para el caso de la renta de instituciones financieras
obtenida en el exterior si no est gravada en origen. Tambin para los servicios prestados y percibidos en el
exterior pero gastados en el pas (consultores).

22

los aumentos de recaudacin suben al entorno del 40% en IVA y al 50% en el impuesto a la
Renta.
Pasando al segundo ao calendario despus de la reforma, esto es 2006, la informacin de
la Memoria de Labores cambia cuantitativa y cualitativamente. Como puede verse en el
Cuadro 3, se informan valores de mejoras en la recaudacin de IVA y rentas de 38.1 y 45.1
millones de dlares respectivamente, que representan aproximadamente un 20% y un 40%
de la mejora de la recaudacin observada en ese ao. Sin embargo, este ao la estimacin
de la Memoria de Labores asigna casi toda la ganancia a los mecanismos de cruces de
informacin, fiscalizacin y nuevos contribuyentes. En sus consideraciones de la
informacin del Cuadro 3 para 2006, la Memoria de Labores indica quede los US$ 94.5
millones generadosUS$ 16.2 millones (17%) son producto de la reforma tributaria y US$
78.3 millones (83%) fueron el resultado del esfuerzo administrativo, principalmente de las
fiscalizaciones, a travs de las cuales se obtuvo un monto efectivo de US$ 63 millones
(conformado por US$ 36.4 millones de Impuestos Internos y US$ 26.6 millones de
Aduanas).
En sntesis, las Memorias de Labores brindan estimaciones propias del Ministerio de
Hacienda del efecto sobre la recaudacin tributaria de las reformas separando por un lado
los efectos debidos a los mecanismos de retencin, percepcin y pago a cuenta en IVA y
rentas (a los que mayormente asocia a la reforma tributaria de 2004) y por otro lado los
efectos explicados por la gestin administrativa representada por los mecanismos de cruces
de informacin, fiscalizacin y de ingreso de nuevos contribuyentes. Ambos efectos en
conjunto explicaran la mitad de la mejora en la recaudacin en 2005 (si se excluye el
efecto puntual de la amnista) y menos de un tercio de la mejora observaba en 2006. En
promedio para los dos aos, son consistentes con los resultados economtricos de la seccin
anterior, que estima que la reforma explica algo ms de un 40% de la mejora en la
recaudacin en 2005-2007. Ms all de esto, las estimaciones de las Memorias de Labores
tienden a indicar que los mecanismos de retencin, percepcin y pago a cuenta tuvieron un
efecto inicial que tendi a diluirse y fue reemplazado por mayores esfuerzos en la
fiscalizacin y el ingreso de nuevos contribuyentes.
2.3

El impacto del precio del petrleo: efectos directos y latentes

Algunas menciones a los posibles efectos del precio internacional del petrleo sobre la
mayor recaudacin tributaria desde 2004 pueden requerir alguna discusin breve que aclare
posibles canales y efectos. En una primera impresin, el argumento parece poco plausible
debido a varias razones. En primer lugar, no habra que esperar grandes cambios dado que
no existieron modificaciones importantes en la tributacin a los hidrocarburos en El
Salvador41, y que solo una parte de los impuestos son de tipo ad-valorem (IVA y hasta 2007
41

Los gravmenes a los hidrocarburos en El Salvador durante este perodo comprenden varios elementos: i)
un arancel para crudo y derivados de 1% sobre el valor cif, eliminado ms recientemente; ii) la tasa general
del IVA del 13% sobre el precio sin impuestos de cada combustible ii) un impuesto para el mantenimiento de
la red vial Fondo de Conservacin Vial (Fovial) creado en 2001 y aplicable slo a las gasolinas y el
diesel, por un monto fijo de 0,20 dlares por galn; iii) un cargo de 0,159 dlares por galn, nicamente para

23

aranceles) cuya recaudacin depende del valor de las ventas-, mientras que otra es de
naturaleza fija o especfica y cuya recaudacin depende de las cantidades consumidas-. En
segundo lugar, el efecto latente sobre la economa de un aumento en el precio del petrleo
es a una merma en la recaudacin tributaria por la posicin importadora neta de la
economa salvadorea que hace que el impacto se traslade a una merma en el valor
agregado de la economa y por una menor actividad a la recaudacin tributaria. Es cierto
que otros efectos han ms que compensado el shock petrolero y la economa ha
experimentado una expansin apreciable en los ltimos aos, por eso el efecto mencionado
se denomina latente, esto es a pesar de que pueda haber sido neutralizado por otros
efectos, ello no significa que no haya existido. Finalmente, un impacto severo sobre las
finanzas pblicas lo constituyen los mecanismos de subsidio alimentados por el no traslado
de los mayores precios de los hidrocarburos a las tarifas de transporte o de energa elctrica,
as como a la formacin de precios del LPG. Es cierto nuevamente que las menciones que
se han hecho antes se refieren al impacto del precio del petrleo sobre la recaudacin
tributaria y que estos mecanismos de subsidio explcito o implcito responden a otras
decisiones ms propias del mbito del gasto pblico. Pero el punto es relevante a los efectos
de aclarar las razones por las que difcilmente un shock de precios del petrleo pueda ser
visto como un buen dividendo para la poltica fiscal.
En Artana, Catena y Navajas (2007) se llevan adelante estimaciones de los tres efectos
anteriormente mencionados para las economas centroamericanas hasta 2006. El Cuadro 4
reproduce los resultados de dicho estudio relativos a los efectos directos del precio del
petrleo sobre la recaudacin de los impuestos a los combustibles y actualiza la
informacin para El Salvador hasta el ao 2007. Tambin se realiza para el caso
salvadoreo una descomposicin de la recaudacin de impuestos sobre los hidrocarburos
provenientes del IVA, los impuestos especficos y los aranceles. Las estimaciones usan
datos de CEPAL (2006) combinados con datos de precios finales y cantidades obtenidos de
ASAPETROL para el caso de las gasolinas y el diesel, y con estimaciones propias a partir
de datos de CEPAL (2006), OLADE y CIECA para el resto de los hidrocarburos.

Cuadro 4
Estimacion del Impacto shock Petrolero sobre la Recaudacin Impuestos s/Hidrocarburos
unidades: % del PIB
El Salvador

Costa Rica
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007

1.4%
1.8%
2.2%
2.1%
2.1%
1.8%

Total
1.1%
1.2%
1.3%
1.3%
1.4%
1.4%
1.4%

IVA
0.57%
0.60%
0.62%
0.69%
0.80%
0.85%
0.91%

Especificos
0.52%
0.57%
0.62%
0.58%
0.52%
0.49%
0.46%

Guatemala Honduras
Aranceles
0.02%
0.02%
0.02%
0.03%
0.03%
0.04%
0.04%

1.3%
1.4%
1.4%
1.4%
1.6%
1.4%

4.1%
4.4%
4.8%
4.6%
3.5%
3.4%

Nicaragua

Panam1

Promedio
Simple

3.0%
3.1%
3.2%
2.9%
2.6%
2.5%

0.8%
1.0%
1.2%
1.1%
0.9%
0.9%

1.4%
1.6%
1.7%
1.6%
1.5%
1.4%

Fuente: Artana, Catena y Navajas (2007). Elaboracion propia en base a datos CEPAL (2006), CIECA y ASAPETROL.

las gasolinas, denominado FEFE o fondo de estabilizacin econmica y destinado al subsidio del gas licuado
para consumo domstico en envases pequeos; iv) ms recientemente (desde enero de 2008 y por lo tanto
fuera del perodo relevante para el anlisis del texto) una contribucin especial de 0,1 dlares por galn en
gasolinas y diesel, denominado fondo solidario y aplicado al subsidio al transporte. v) un recargo de 0,0012
dlares por galn por concepto de regulacin y control.

24

Las estimaciones muestran que el efecto directo de la suba del precio del petrleo sobre la
presin tributaria de la economa salvadorea con posterioridad a 2004 fue relativamente
marginal. Como era de esperar (y fue conjeturado en la Memoria de Labores 2004-2005,
p.18) la recaudacin del IVA respecto al PIB recibi un impulso cercano a 0.2% del PIB,
mientras que el efecto de los aranceles fue poco significativo.42 Esto fue parcialmente
compensado por una cada relativa al PIB de los impuestos especficos. En relacin a las
economas del istmo centroamericano, la economa salvadorea tiene una presin tributaria
similar al promedio de los pases, entre los que se observan grandes disparidades, pero en
casi todos los casos aparecen reduciendo la presin sobre el sector en evidencia de un
acolchonamiento del impacto de los precios del petrleo.

2.4 Sntesis de la evidencia sobre los efectos de la reforma en la presin

tributaria
Las estimaciones economtricas de la evolucin de la presin tributaria luego de la reforma
de 2004 asignan a la misma un rol significativo pero parcial, explicando un salto de
alrededor de 0.9% del PIB, y un efecto similar atribuible a la expansin de la actividad
econmica. Tanto el impuesto a la renta como el IVA se dividen los efectos, existiendo
evidencia de mayores efectos por el lado del impuesto a la renta, mientras que el resto de
los impuestos habra tenido incidencia nula o no significativa.
Estas estimaciones son consistentes con las estimaciones directas contenidas en las
Memorias de Labores publicadas por el Ministerio de Hacienda y que adems permiten
conocer cmo se asignan los efectos entre aquellos componentes centrales de la reforma
(tales como adelantos o pagos a cuenta, retenciones y percepciones en IVA y rentas) y los
mecanismos asociados a la gestin administrativa propiamente dicha (tales como los cruces
de informacin, las fiscalizaciones y el ingreso de nuevos contribuyentes). Segn estas
estimaciones (y ajustando por el efecto de la amnista de 2005) estos dos tipos de efectos
explican en promedio cerca del 40% de la mejora en la recaudacin de IVA y rentas en
2005 y 2006. Tambin de la evidencia de estas estimaciones surgira que los efectos
iniciales de los mecanismos de retencin y percepcin mostraron alguna fatiga hacia 2006 y
fueron reemplazados por un mayor esfuerzo de fiscalizacin. La Memoria de Labores
referida a la gestin del ao 2007 no contiene un detalle de la informacin, pero menciona
que por los planes de fiscalizacin se recaudaron US$ 100 millones.
Finalmente, las estimaciones actualizadas del impacto del precio del petrleo sobre la
presin tributaria muestran slo un efecto marginal luego de 2004 y en el entorno del 0.1%
del PIB, que confirma la conjetura expresada en la Memoria de Labores de 2005-2006
referida a la mejora en la recaudacin del IVA. Pero este efecto se compensa parcialmente
por una cada en la contribucin proveniente de los impuestos especficos

42

El efecto final sobre la recaudacin de IVA es menor al 0.2% porque los consumidores de combustibles
gravados con IVA pueden descontarlo de sus dbitos fiscales.

25

3. Cmo aumentar la recaudacin tributaria en El Salvador

En El Salvador se debate acerca de la conveniencia de aumentar los ingresos fiscales para

poder hacer frente a mayores gastos que permitan alcanzar los objetivos de crecimiento y
equidad. Este trabajo se refiere exclusivamente al campo tributario pero es evidente que la
eficacia con que se gastan los recursos aportados por el sector privado es decisiva. Como
casi todos los impuestos introducen distorsiones, restar recursos del sector privado para
gastarlos mal en el Estado puede resultar contraproducente. Por ello, es lgico plantear una
nueva reforma tributaria dentro de un programa fiscal integral que incluya aspectos de
modernizacin del Estado y de eficiencia del gasto pblico, que introduzca aspectos como
la carrera administrativa, la gestin por resultados, la formulacin y evaluacin de
proyectos para la inversin pblica, mayor rendicin del gasto pblico. Antes de avanzar en
el anlisis de propuestas tributarias concretas se deben tener en cuenta algunos
elementos/restricciones de economas pequeas y abiertas como El Salvador.
a) Los objetivos de neutralidad, distribucin del ingreso y simplicidad que deberan tratar
de alcanzarse en el diseo de un sistema tributario presentan contradicciones entre s.
Adems, cunto mayor sea la carga tributaria a alcanzar, los impuestos se vuelven
naturalmente ms complejos.
b) Para resolver los problemas de equidad y pobreza es ms eficaz actuar por el lado del
gasto pblico focalizado que por los ingresos tributarios.43 Y dentro de los impuestos, las
exoneraciones a determinados consumos en el IVA tienden a filtrar una parte importante
del esfuerzo fiscal en las familias de mayores ingresos. Sin embargo, se pueden justificar
las exenciones a algunos productos cuyo consumo se concentra en las personas de menores
ingresos e impuestos ms altos al consumo de bienes suntuarios aunque ello plantea
problemas de diseo importantes.
c) La evidencia emprica no muestra que los impuestos generen un problema serio para el
crecimiento econmico. El canal ms directo es a travs del ahorro y la inversin si se
acepta alguna variante de la teora de crecimiento endgeno. Mayores impuestos reducen la
capacidad de ahorro del sector privado y ello puede resultar en una reduccin de la tasa de
ahorro global si no es compensado por un mayor ahorro pblico. Si ello ocurre se puede
resentir el financiamiento de la inversin que dependera de mayor ingreso de fondos del
exterior que, a priori, son ms voltiles en el caso de los pases en desarrollo. Tambin la
poltica tributaria por la va de los incentivos tributarios puede inducir a inversiones de
menor productividad social. Pero estos problemas no parecen tener una entidad suficiente
como para afectar en forma muy notoria a la tasa de crecimiento de largo plazo de una
economa.
d) Un impuesto al consumo generalizado como el IVA no es regresivo, sino proporcional,
en la medida en que se contemple que los ahorros sern consumidos en el futuro. El
impuesto a la renta pierde su potencial de mejorar la distribucin si est lleno de exenciones

43

Ver Harberger (1998).

26

que slo favorecen a los alcanzados por el gravamen (las familias de ingresos medios y
altos).
e) El impuesto a la renta es un gravamen al ahorro y la inversin, pero en su diseo pueden
aparece excepciones. En el extremo, si se permite la deduccin de los intereses nominales
pagados por las empresas y no se gravan los intereses ganados por las familias, el impuesto
a la renta subsidia (en lugar de gravar) a las inversiones financiadas totalmente con deuda.
f) En economas abiertas los impuestos al capital que exceden los pagados en el resto del
mundo tienden a ser trasladados a los trabajadores. Un corolario es que la alta movilidad
internacional de capitales (fsico y humano) pone lmites a las tasas que se pueden imponer
al capital. Ello no significa que no haya lugar para que el impuesto a la renta aporte una
parte importante de la recaudacin.
g) Los incentivos tributarios tienen muchos problemas (complican a la administracin
tributaria, son regresivos, hacen viables inversiones de bajo o negativo rendimiento social)
y sus beneficios tienden a exagerarse. No hay evidencia clara que pruebe el efecto positivo
de los incentivos tributarios sobre el desarrollo. An los ms fervientes defensores de la
nueva ola de polticas activas descreen de este tipo de incentivos y recomiendan medidas de
fomento horizontal o asociaciones pblico-privadas para coordinar y resolver problemas
informativos. Adems, las polticas activas requieren de una burocracia pblica muy
eficiente y honesta.
h) Las economas de la regin tienen mayor informalidad que los pases desarrollados. Ello
genera un problema para alcanzar una recaudacin muy ambiciosa a partir del impuesto a la
renta que es el principal instrumento tributario para atender el problema distributivo.
Adems, justifica soluciones de segundo mejor con impuestos ms rsticos pero que
recaudan en forma ms general (incluyendo al sector informal). Reducir la evasin es
positivo tanto por aspectos de eficiencia como de equidad. La evidencia internacional
muestra que los costos de cumplir con el fisco son ms elevados para las empresas de
menor tamao.44 Esto puede justificar un tratamiento especial para las empresas de menor
porte.
Un primer interrogante es si es factible aumentar la recaudacin en montos significativos y
en el corto plazo a partir de mejoras administrativas que reduzcan an ms la evasin,
elusin y contrabando. An cuando existen estudios que muestran que la evasin en El
Salvador es elevada el rendimiento del IVA luce razonable en la comparacin
internacional. La Figura No. 2 muestra la recaudacin del IVA en puntos del Consumo
Total de cada pas (que es una mejor aproximacin que el Producto Interno Bruto de la base
imponible de un IVA tipo consumo) para una muestra de pases de Latinoamrica
(informacin del ao 2001) y de la Unin Europea (informacin del ao 2003). Para el caso
de El Salvador se muestra adems la situacin al ao 2007.

44

Ver FIEL (2006).

27

Figura 3: Rendimiento del IVA en Latinoamrica y la Unin Europea

75%

(Recaudacin / Consumo Final) / Alcuota

70%
65%
60%

ES 07

55%

ES 01

50%
45%
40%
35%
30%
25%
0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

Alcuotas Generales

Unin Europea

Latinoamrica

La Figura 3 permite ver que el rendimiento del IVA decae al aumentar la alcuota como
sugiere la pendiente de las lneas obtenidas para cada grupo de pases;45 y que el
rendimiento (a una misma tasa) es superior en la Unin Europea que en Latinoamrica, sea
porque las bases imponibles tienen menos exenciones o porque existe menor evasin. Estos
resultados son slo referencias muy preliminares porque la subestimacin del Consumo que
es frecuente en algunos pases de la regin hace que esos pases aparezcan con mejor
rendimiento del impuesto. Adems, el grfico slo permite visualizar el efecto conjunto de
la amplitud de la base imponible y de la evasin. Pero de todas maneras, y posiblemente
explicado por las pocas exenciones que tiene la base imponible del IVA en El Salvador, el
pas aparece relativamente bien posicionado respecto del resto de pases latinoamericanos.
La Figura 3 tambin muestra que el rendimiento del IVA mejor entre 2001 y 2007, lo que
podra explicarse por la reduccin en las exoneraciones, la introduccin del sistema de
percepcin o mejoras en la administracin tributaria. Tambin es posible que las cuentas
nacionales subestimen el crecimiento del PIB y del Consumo en la medida en que no se
capte adecuadamente el peso relativo de los sectores ms dinmicos o de desarrollo ms
reciente (como la telefona celular, por ejemplo).
Lamentablemente no se puede hacer una comparacin similar para el caso del impuesto a la
renta. Este impuesto grava a los ingresos del trabajo y del capital y su recaudacin proviene
del impuesto a las sociedades y del impuesto a las personas. Este segundo no tiene una
alcuota nica ya que habitualmente la misma crece por tramos de ingresos. Si se utiliza la
tasa mxima podra aparecer una fuente de error adicional a las que aparecen en el IVA.
45

Las lneas son ajustes de regresin simples por mnimos cuadrados.

28

Por ejemplo, un menor rendimiento en dinero por punto de tasa puede obedecer a un diseo
con un mnimo no imponible ms alto y no a elusin o evasin. En el caso del IVA el
modelo ideal o de referencia utiliza la tasa uniforme y, entonces, las diferencias de
alcuota pueden interpretarse como un achicamiento de la base imponible (elusin)
mientras que en el caso del impuesto a las ganancias la tasa progresiva forma parte del
diseo ideal del impuesto.
El Salvador ya utiliza en forma generalizada sistemas de retencin, percepcin y anticipos.
El margen de maniobra dentro de estos esquemas parece muy acotado. Aumentar las tasas
que se utilizan en la actualidad para estos sistemas de proteccin de la recaudacin corre el
riesgo de aumentar sus efectos negativos (retenciones y percepciones en exceso). Si bien
hay algn espacio para extenderlas (por ejemplo, los notarios podran retener el 3% del
impuesto a la transferencia de bienes races e ingresarlos al fisco), tambin cabra acotar
algunas (por ejemplo, fijar un mnimo no imponible por sobre el cual se aplica el 10% de
retencin del impuesto a la renta a las facturas de servicios profesionales).
Otros pases utilizan impuestos mnimos como el Alternative Minimum Tax que aplicaba
Estados Unidos o impuestos sobre los activos o patrimonio neto de las empresas. En estos
casos se persigue que las empresas no puedan eliminar la totalidad de su renta imponible
mediante las deducciones que permite la ley. Pero avanzar en este sentido en El Salvador
requerira acotar el anticipo de 1.5% de los ingresos brutos y cambiar la base del impuesto a
los activos que perciben los municipios.
Una va ms promisoria es terminar de cerrar algunas vas de elusin. En trabajos anteriores
se sugiri46 introducir: las normas internacionales para precios de transferencia, gravar la
renta mundial y, al menos, introducir reglas de capitalizacin exigua para limitar la
deduccin de intereses (que son una variante de los precios de transferencia). Estas
sugerencias son tiles para cerrar algunos canales de evasin pero su impacto en la
recaudacin es acotado.

46

Artana (1999) y (2001).

29

Figura No. 4: Impuesto a la Renta de las Empresas.

El Salvador 2007 (millones de
US$)

Estados Unidos 2003 (Billones de Estados Unidos 2005 (Billones de

US)
US)

Empresas Empresas
con
con
ganancias prdidas
Total Ingresos Gravados 22638
1792
Renta imponible
1836
-356
Intereses
979
398
20373
PIB

Empresas Empresas
con
con
ganancias prdidas
15691
4999
1175
-395
626
192
10961

Ventas / PIB
Utilidad / Ventas
Utilidad / PBI
Intereses / Ventas
Interses / PIB

Todas
24429
1479
1376

111%
9%
120%
8,1%
-19,9%
6,1%
9,0%
-1,7%
7,3%
4,3%
22,2%
5,6%
4,8%
2,0%
6,8%
Argentina 2006 (millones de
US$)

Empresas Empresas
con
con
ganancias prdidas
Total Ingresos Gravados 193621
84462
Renta imponible
25663
-2019
Intereses
na
na
211726
PIB

Todas
20690
780
818

143%
46%
189%
7,5%
-7,9%
3,8%
10,7%
-3,6%
7,1%
4,0%
3,8%
4,0%
5,7%
1,8%
7,5%
Nicaragua 2004 (millones de
US$)

Empresas Empresas
con
con
Todas ganancias prdidas
278083
5485
2485
23644
370
-411
na
107
64
4465

Ventas / PIB
91%
40%
131%
123%
56%
Utilidad / Ventas
13,3%
-2,4%
8,5%
6,8%
-16,5%
Utilidad / PBI
12,1%
-1,0%
11,2%
8,3%
-9,2%
Intereses / Ventas
na
na
na
2,0%
2,6%
Interses / PIB
na
na
na
2,4%
1,4%
Fuente: Elaboracin propia en base a las estadsticas tributarias de cada pas.

Todas
7970
-41
171

178%
-0,5%
-0,9%
2,2%
3,8%

Empresas Empresas
con
con
ganancias prdidas
21857
3648
2234
-286
1124
163
12434

Todas
25505
1948
1287

176%
29%
205%
10,2%
-7,8%
7,6%
18,0%
-2,3%
15,7%
5,1%
4,5%
5,0%
9,0%
1,3%
10,4%
Repblica Dominicana 2005
(millones de US$)
Empresas Empresas
con
con
ganancias prdidas
24402
2851
2735
-662
530
174
33808
72%
11,2%
8,1%
2,2%
1,6%

8%
-23,2%
-2,0%
6,1%
0,5%

Todas
27253
2073
705

81%
7,6%
6,1%
2,6%
2,1%

La Figura 4 muestra informacin de las empresas que presentaron declaracin jurada en el

impuesto a la renta en varios pases latinoamericanos y en Estados Unidos. Las empresas se
separan en dos grupos, las que tuvieron utilidades y las que arrojaron prdidas en el ao
fiscal considerado. Con la informacin disponible se pueden calcular algunos ratios
(importancia de las empresas en relacin al tamao de la economa, dos medidas de
rentabilidad sobre ventas y sobre el PIB de la economa, y dos medidas de la importancia
de los intereses deducidos) que permiten obtener algunas conclusiones preliminares:
a) Las ventas del total de empresas que declaran impuesto a la renta representan un
porcentaje menor de la economa que en Estados Unidos pero no muy diferente del
resto de los casos latinoamericanos.
b) Con la excepcin de Nicaragua las utilidades sobre ventas promedio de cada pas
son bastante similares. Esa semejanza se observa incluso para el grupo de empresas
que presentaron balances con utilidad.
c) En el caso de El Salvador las deducciones de intereses en promedio son mayores
que en el resto de los pases latinoamericano, pero similares a las de Estados
Unidos.
d) Pero son mucho ms importantes en las empresas que declararon prdidas.
Representan el 22% de las ventas contra valores que oscilan entre 2.6% y 6.1% en
los otros casos. La diferencia es mucho menor en el caso de los intereses en relacin
al PIB, pero igual El Salvador aparece con la mayor deduccin en el caso de las
empresas con prdidas.
30

El detalle de la informacin disponible no permite arribar a conclusiones ms contundentes

porque no se cuenta con informacin abierta por sectores o datos de activos y pasivos y
menos a nivel de empresas que permita detectar casos extremos que sesguen los promedios
(Outliers). Adems, se trata de informacin referida a un solo ao (el 2007) en el cual
podra haber ocurrido que las empresas hayan utilizado ms deuda que en otros aos. De
todas maneras, esta informacin preliminar sugiere que podra haber algn abuso en las
deducciones de intereses que justificara la introduccin de reglas de capitalizacin exigua
que permitiran mejorar la recaudacin.
Para hacer una estimacin ms precisa sera necesario conocer las relaciones deuda/capital
y cruzarlas con las deducciones de intereses. Pero en principio, si las empresas que
registran prdidas dedujeran una carga de intereses en relacin a sus ventas similar a las
empresas que muestran ganancias o las que muestran prdidas en Estados Unidos la
recaudacin sera alrededor de US$ 70 millones superior a la registrada.
An a pesar de la baja inflacin de El Salvador se debera evaluar la posibilidad de ajustar
los balances impositivos por inflacin. Esto permitira acotar el sesgo a favor del
financiamiento con deuda que tiene hoy la legislacin salvadorea; ms si se complementa
con restricciones a los intereses que se pueden deducir. En algunos pases desarrollados
slo se permiten deducir los intereses hasta una relacin deuda/patrimonio neto de 3 a 1,
con mayor severidad en el caso de deuda de empresas relacionadas.47
Tambin habra espacio para mejorar las normas del Cdigo Tributario. Algunas
sugerencias de expertos fiscales entrevistados para este trabajo son: el cobro coactivo en
lugar del judicial (lo cual podra complementarse con la introduccin de agentes privados
de cobro como hay en la Argentina),48 mejorar la definicin de los tipos penales, unificar
los nmeros de identificacin tributaria (hoy existen dos, uno para IVA y otro para Renta),
mejorar el acceso a la informacin de terceros, en especial de las entidades financieras que
hoy no tendran la obligacin de proveerla, unificar los balances impositivos y contables (y
adems en forma gradual, obligar a que se presenten en formato electrnico, empezando
por los grandes contribuyentes). Estas sugerencias son razonables, ms all de que siempre
deben guardar coherencia con el resto de normas legales de cada pas. Otras propuestas
lucen menos atractivas. Por ejemplo, la rebaja en el IVA si el contribuyente paga con tarjeta
de dbito o crdito no tiene un efecto claro sobre la recaudacin: se pierde seguro el
porcentaje correspondiente a las ventas pagadas con tarjeta a los contribuyentes ms
formales, y se ganara el resto del impuesto sobre el valor agregado no declarado que ahora

47

Este es el caso de Francia. Estados Unidos aplica restricciones para la deduccin de intereses de los
prstamos contrados en el exterior.
48
La experiencia argentina con fiscalizadores privados utilizados en algunas provincias es mala por
dificultades que existen para generar un contrato incentivo-compatible. Con contratos cortos los agentes
privados tenan el incentivo a exagerar las determinaciones de evasin, aumentar la recaudacin actual sobre
la que se basa su comisin (sobretodo si rige el principio del solve et repete) y aumentar los pasivos
contingentes del erario provincial que luego pierde los juicios que le inician los contribuyentes. La
experiencia con cobradores privados fue menos conflictiva: el papel de los agentes se limitaba a encontrar
activos para asegurar que el Estado cobre las deudas estimadas previamente por los fiscalizadores pblicos.

31

se pagara con estos medios de pago y que antes se haca en efectivo. Adems, el incentivo
para el tenedor de la tarjeta es habitualmente modesto.
En cualquier caso, estas mejoras en la administracin de los impuestos son importantes para
mejorar la eficiencia y equidad del sistema tributario, pero difcilmente, por si solas,
permitan resolver las necesidades de mayores ingresos.
Por ello, es necesario o bien aumentar las alcuotas de los impuestos existentes, ampliar sus
bases o crear nuevos tributos.
Una opcin utilizada en otros pases son impuestos distorsivos pero que tienen buen
potencial recaudatorio. En trabajos anteriores49 hemos desaconsejado esta opcin para el
caso de El Salvador. Por ejemplo varios pases de la regin han introducido impuestos a las
transacciones financieras que tienen varios problemas:
* Este impuesto es similar a un gravamen a las ventas en cascada como era el impuesto de
timbres en El Salvador. Estos impuestos son muy distorsivos ya que alientan artificialmente
la integracin vertical, tienen un sesgo anti produccin nacional (ya que no hay forma de
compensarlos plenamente en la Aduana) y distorsionan los precios relativos que ven los
consumidores.
* En el corto plazo pueden generar mucha recaudacin porque las entidades financieras
actan como agentes de percepcin y una parte de la recaudacin puede provenir de
sectores informales, pero en el largo plazo, al fomentar la desintermediacin financiera
aumentan la evasin. Las transacciones en efectivo son muy difciles de captar por parte de
la administracin tributaria.
* Para moderar estos problemas se puede permitir que se descuenten de otros impuestos,
pero en los casos en que las transacciones bancarias son realizadas en gran medida por
empresas y personas naturales formales (como parece ser el caso de El Salvador) el efecto
neto sobre la recaudacin sera menor, lo que no justificara la introduccin del impuesto.
Otros ejemplos de impuestos ad-hoc son las sobre tasas en el IVA para algunos bienes y
servicios o mayores impuestos que recaen sobre insumos tambin utilizados por los
sectores informales.
En el caso de las sobre tasas la ventaja es que los sectores formales podran descontar los
crditos fiscales de sus posiciones mensuales de IVA. Por ello, la mayor recaudacin
provendra de los hogares, de los exentos de IVA o de los informales.
Dentro de los impuestos que recaen sobre insumos del sector informal se destacan los
combustibles pero con el costo evidente de imponer tambin a los sectores formales.50
Adems, el shock en el precio de la energa a nivel mundial elimina esta opcin dentro de
49

Ver Artana (2001).

Cuando existe sustitucin en la produccin el costo de eficiencia de un impuesto a un insumo es superior al
costo de eficiencia de impuestos al bien final que genera igual recaudacin porque adems se distorsiona la
decisin de cmo producir.
50

32

las factibles de ser implementadas por el poder poltico, y limita los sectores que podran
tener una sobre tasa en el IVA.51
Adems, las soluciones ad hoc, al producir recursos fciles para el gobierno, generan
siempre la tentacin a convertirlas en permanentes. Adems, en general son utilizadas en
los casos de elevada presin tributaria legal en los impuestos tradicionales. En el caso de El
Salvador parecera que hay todava algn espacio para aumentar la tasa del IVA o recurrir a
impuestos menos problemticos.
Los impuestos especiales a consumos de bienes suntuarios son una alternativa. Este tipo
de gravmenes enfrenta problemas prcticos. Se debe definir: qu es un bien suntuario;
cmo tratar el caso de los sustitutos del bien (una definicin estricta motiva una elusin
importante hacia los sustitutos cercanos, mientras que la alternativa de gravar en forma
amplia genera el riesgo de terminar alcanzando bienes consumidos por una parte importante
de la poblacin); cmo moderar problemas de evasin y contrabando que normalmente se
potencian cuando las alcuotas impositivas son altas. Adems, carece de sentido prctico
gravar bienes que no generan una recaudacin importante o que son difciles de auditar ya
que complican a la administracin tributaria que debe vigilar el impuesto (por ejemplo, el
caviar cuya base imponible parece limitada y que adems tiene, al igual que los relojes, alto
valor para tamaos pequeos).
En el caso de El Salvador las posibilidades de impuestos que moderen los problemas
prcticos mencionados parecen limitarse a un gravamen a la importacin de vehculos
(nuevos y usados) que podra establecerse por centmetro cbico de cilindrada de modo tal
de que el impuesto sea mayor por unidad en los vehculos ms grandes que consumen ms
combustible. Pero tambin esta opcin tiene problemas. En base a un argumento de
conservacin de la energa sera necesario incluir tambin al stock de vehculos existente,
con un impuesto mayor para los automotores ms antiguos, porque los modelos ms nuevos
tienden a ser ms eficientes en el uso de combustibles. Esta opcin no parece viable.
Otra alternativa es reformar el impuesto a la renta para que se asemeje al flat tax que han
introducido algunos pases de Europa del Este. La idea del flat tax no es nueva. En 1985
Hall y Rabushka proponan una reforma creando una alcuota nica para todas las fuentes
de ingreso, eliminando la doble imposicin. La idea de una alcuota nica es simplificar el
sistema. Al eliminar los income brackets, las deducciones (permitiendo slo una deduccin
nica) y exenciones se simplifica el sistema, reduciendo los costos de cumplimiento, la
evasin y elusin. Los logros principales de tal reforma seran simplicidad, eficiencia y
equidad horizontal. La equidad vertical obviamente se vera afectada al moderar la
progresividad del impuesto,52 aunque lo que importa es la progresividad efectiva y la
capacidad de redistribuir ingresos de este impuesto, algo que ha sido y es discutido en la
literatura.
Los proponentes de la alcuota nica se han basado en los experimentos realizados en
Estados Unidos que ha realizado tres grandes reformas en el siglo XX. En los aos 20s el
presidente Coolidge redujo la alcuota mxima del impuesto a la ganancia desde 73% en
1921 a 25% en 1926, y se ha estimado (Grecu (2004)) que esto gener crecimiento. Algo
51

Con tarifas especiales para una parte de los consumos elctricos y exencin en el IVA al consumo de agua
slo quedaran los servicios telefnicos como candidatos para una sobre tasa en el IVA que facturan.
52
El flat tax es progresivo si existe un mnimo imponible a partir del cual se aplica la tasa nica.

33

similar se sostuvo de las otras dos grandes reformas, Kennedy en los 60s que llev la tasa
mxima del 91% al 70%, y Regan en los 80s que redujo la tasa mxima del 70% al 28%. Si
bien los efectos de estas reducciones de impuestos en el crecimiento econmico son
difciles de medir, los partidarios del flat-tax arguyen que el cumplimiento impositivo
mejora sin ambigedad. En los 20s, por ejemplo, los contribuyentes con ingresos mayores a
$50.000 incrementaron su tasa de cumplimiento desde el 44,2% al 78.4%. Algo similar
sucedi con las otras dos reformas (por ejemplo, en los 80s, el decil superior de ingreso
increment su tasa de cumplimiento del 48% en 1981 a 57.2% en 1988).53
Debe notarse que la simplificacin de la tributacin a la renta no requiere de un flat tax
(de hecho las tres reformas mencionadas para Estados Unidos simplificaron el sistema
tradicional pero no lo eliminaron). La ventaja del flat tax es lograr diluir las presiones de
los grupos que se favorecen con tratamientos especiales que en reformas del impuesto a la
renta secuenciales son ms difciles de resistir. Un sistema con tres tramos de alcuotas
como tiene El Salvador y con acceso a la informtica para la confeccin de estados
contables y las declaraciones de impuestos no resulta mucho ms complejo que un
impuesto nico con un mnimo exento. Como, adems, en El Salvador no hay demasiadas
exoneraciones en el impuesto a la renta (los regmenes sectoriales podran seguir
apareciendo dentro de un impuesto nico) no parece que hubiera una ganancia importante
por una reforma de este tipo.54
Finalmente, una opcin que ha cobrado adeptos en El Salvador es la introduccin de un
impuesto predial o mejor dicho de una extensin y mejora de la tasa que hoy los municipios
cobran por m2 y por metro lineal de los inmuebles.55
Los impuestos prediales han tratado de ser justificados como una aplicacin del principio
del beneficio ya que seran una forma de ponerle un precio a bienes pblicos provistos
gratuitamente por el Estado; o como una aplicacin del principio de equidad porque los
inmuebles seran una muestra de la capacidad de pago de sus dueos.
Ambas explicaciones tienen problemas. Los bienes pblicos provistos por el Estado no
favorecen por igual a todos los inmuebles. En los casos ms sencillos con beneficios
focalizados como podra ser un camino rural se pueden cobrar contribuciones de mejoras
puntuales sobre el valor de los inmuebles, pero ello tiene enormes diferencias con un
impuesto predial generalizado.
Como instrumento para distribuir los impuestos prediales tienen el problema de percutir
sobre una manifestacin del patrimonio de las personas. Otros bienes (activos financieros
53

Este mayor nfasis en la eficiencia del sistema tributario y menor en la equidad vertical refleja un cambio
de opinin en el pensamiento acadmico posiblemente debido a la baja capacidad que tiene el sistema
impositivo para redistribuir ingresos. En este aspecto, la opinin acadmica parece volcarse hacia el gasto
pblico como el mecanismo esencial para mejorar la distribucin del ingreso. Sin embargo, no todos los
pases se han movido en ese sentido. En el Reino Unido, por ejemplo, recientemente se agregaron ms tramos
al impuesto a los ingresos y se increment la complejidad.
54
La ganancia de eficiencia por la reduccin de la alcuota marginal a los individuos de altos ingresos se vera
parcialmente moderada por la prdida de eficiencia ante el aumento en la alcuota marginal de los que hoy
revistan en el tramo del 10%.
55
Para un resumen de los aspectos conceptuales del impuesto a la propiedad inmueble ver, por ejemplo,
Stotsky y Ycelik (1995) y De Cesare y Lazo Marn (2008).

34

en el pas y en el exterior, obras de arte, etc.) quedaran fuera de la imposicin especial. Por
ello, si el objetivo es distributivo o complementar el impuesto a la renta, es preferible
utilizar impuestos al patrimonio neto de las familias.
En suma, el impuesto predial tiene alguna aceptacin en otros pases porque es un buen
instrumento para financiar a los gobiernos locales. La base imponible no es mvil y tiene
una mbito de imposicin definido. De Cesare y Lazo Martn (2008) mencionan que los
impuestos patrimoniales (predial y otros) aportan alrededor del 5% de la recaudacin en los
pases de la OECD y tambin en Latinoamrica, pero en los primeros generan ingresos por
alrededor de 2% del PIB y en los segundos de 0.8% del PIB. En ambos casos, es el
impuesto preferido por los gobiernos locales.
El impacto econmico es similar al de un impuesto al capital (pero sobre un tipo de
capital). En una economa abierta y pequea un impuesto a la tierra libre de mejoras
recaera sobre los dueos de la tierra, y la extensin a las construcciones sera trasladada a
los consumidores o a los factores menos mviles (tierra y trabajo).
Un punto central de cualquier sistema de imposicin a la propiedad inmueble es la
valuacin.56 Se requiere de un mercado bastante activo de transacciones de inmuebles para
poder contar con precios de mercado (o de alquileres como aproximacin al precio de
mercado de la renta de un inmueble cuyo valor presente puede aproximar el valor del
inmueble). Con bastante informacin sobre caractersticas de los inmuebles se pueden
construir indicadores que permitan aproximar el valor de todas las propiedades en funcin
de sus caractersticas, pero es un proceso que requiere bastante trabajo. Adems, es
importante que los problemas de titulacin de los inmuebles sean mnimos para que haya
un dueo que responda por el impuesto.
La experiencia de la regin revisada en De Cesare y Lazo Martn (2008), a pesar de la
opinin favorable de los autores a un gravamen de este tipo muestra algunas dificultades:

Los niveles de valuacin son bajos. Pero lo ms grave es que la subvaluacin no es

uniforme y la evidencia sugiere que es mayor en los inmuebles ms costosos
introduciendo alguna regresividad en la implementacin prctica del impuesto.

Una opcin es el autoevalo que se utiliza con xito desde hace aos en la ciudad de
Bogot, Colombia.57 La idea conceptual se remonta a la dcada del 60. El
contribuyente tributa sobre el valor declarado por l mismo pero (en teora) debe
estar dispuesto a vender su propiedad al precio que declar. En la prctica, en
Bogot el fisco le sugiere valores a los contribuyentes con un esquema simplificado
para los estratos de menores ingresos.

De las facturas emitidas en los pases latinoamericanos que utilizan este impuesto se
cobra puntualmente el 67% (oscila entre 18% y 93%). Esto demuestra que la
morosidad y/o la evasin son temas importantes.

56

Existe el riesgo de generar un crculo vicioso: como la valuacin es un proceso que demanda recursos, el
catastro no se revisa peridicamente, entonces el impuesto predial genera poca recaudacin y las agencias de
recaudacin pierden inters en actualizarlo.
57
De Cesare y Lazo Martn (2008) citan un trabajo que muestra que la reforma de 1993 en Bogot permiti
duplicar la cantidad de inmuebles catastrados y aumenta rla recaudacin en 74% en trminos reales. Los
autores tambin destacan que se utiliza el autoavalo en Costa Rica, Guatemala, Mxico y Per.

35

En algunos casos las exenciones son muy importantes. En Chile por ejemplo,
alcanzaran a 66% de los inmuebles. An a pesar de ello se recauda 0.5% del PBI.

Es importante destacar que si se avanza en un impuesto predial se debe acompaar la

reforma por una adecuacin de otros gravmenes. Por un lado, en el impuesto a la renta se
exime a la renta implcita por la vivienda propia pero no a los alquileres. Si se pone un
impuesto predial debera evaluarse si se quiere moderar esta sobre imposicin a las
viviendas alquiladas, reduciendo la tasa para los ingresos provenientes de alquileres en el
impuesto a la renta. Por otro, con un impuesto predial ms ambicioso que la tasa municipal
que existe hoy habra que derogar el impuesto de 3% sobre transferencia de bienes races ya
que va dirigido a la misma base imponible. Finalmente, si el impuesto es administrado por
el gobierno central y se mantienen las tasas municipales, habra que revisar stas para que
sean consistentes con el cobrado por el gobierno central (o eliminarlas).
Finalmente, un impuesto predial sobre la tierra libre de mejoras tiene menos distorsiones
que las mencionadas para el caso ms general de un impuesto que incluya tambin las
mejoras. En cualquier caso la conformacin de un catastro medianamente eficiente es una
tarea que requiere tiempo. De hecho, lo habitual cuando se impone tambin la construccin,
el valor fiscal del terreno se estima por separado del valor del edificio. Para este ltimo
caso se utiliza como referencia el costo de reposicin.
En resumen con un sistema tributario relativamente bien diseado como el salvadoreo y
alcuotas moderadas para algunos tributos, si existen necesidades de ingresos para atender
un aumento en las erogaciones del Estado lo ms adecuado es continuar con los esfuerzos
por reducir la evasin y elusin fiscal o aumentar la tasa del IVA si la necesidad de
recursos fiscales es ms apremiante.
Toda logro en reducir la evasin mejora la eficiencia de la economa y seguramente
tambin la equidad. En mercados competitivos son las firmas ms ineficientes las que
recurren a la evasin para poder competir con las ms eficientes. Al retener una parte de los
impuestos que se cobran al consumidor en el precio de venta de los productos pueden
compensar sus mayores costos. Habitualmente las mejoras en la administracin tributaria
no generan saltos bruscos en la recaudacin. Es una tarea indispensable pero que aporta
ingresos en forma gradual.
Por ello, si hay necesidades ms urgentes de recursos es conveniente aumentar la tasa de un
impuesto general como el IVA o se pueden introducir otros mecanismos ad-hoc de
recaudacin que eviten maniobras groseras de elusin fiscal. Habitualmente se formulan
diversos cuestionamientos a la suba del IVA. Por ejemplo, se reducir el crecimiento de la
economa, es una medida regresiva, slo lo pagar el sector formal de la economa. Estos
argumentos no son vlidos.
Si la economa est creciendo por debajo de su tasa potencial de largo plazo hay espacio
para utilizar polticas keynesianas de aliento a la demanda (si se pueden financiar). Si se
recurre a la poltica fiscal se puede aumentar el gasto o reducir los impuestos, precisamente
a contramano de un aumento en la tasa del IVA. Pero este cuestionamiento se refiere a la
oportunidad del cambio tributario y es aplicable a cualquier aumento de impuestos (an si
se logra por la reduccin de la evasin). Las sugerencias tributarias incluidas en este reporte
parten de la base que existe consenso en mejorar la eficiencia del gasto y, luego de asegurar
eso, aumentarlo financiado con recursos genuinos. Esta es una decisin de largo plazo, en
36

contraposicin a una de corto plazo como sera contribuir a morigerar un problema de

menor crecimiento coyuntural. Ello no significa que el momento para hacer la reforma no
sea importante, pero su contenido debera ser independiente de los avatares del ciclo
econmico.
El impacto sobre el crecimiento de largo plazo de los impuestos no parece ser muy elevado,
pero es todava menos importante en gravmenes al consumo como el IVA. El riesgo es
algo mayor en el impuesto a la renta que grava al proceso de ahorro-inversin.
Como fuera explicado en una seccin previa, un impuesto generalizado al consumo es
proporcional si se contempla que los que ahorran algn da consumirn esos fondos y
pagarn el impuesto. Adems, si los recursos se aplican en parte a financiar programas
sociales para las familias de menores ingresos que se ejecuten con eficiencia, el efecto
conjunto de la reforma ser seguramente progresivo.
Cualquier suba de tasas complica al sector formal. Por ello se enfatiz en la necesidad de
profundizar los esfuerzos por mejorar la administracin tributaria. En el corto plazo, esos
esfuerzos pueden ser complementados con algunos mecanismos que protegen la
recaudacin o facilitan su cobro. En el caso de El Salvador no queda mucho margen para
introducir sistemas de percepcin o retencin. No se recomienda aumentar las tasas
actuales para evitar el riesgo de que se retenga en exceso.
3.1 Sntesis de las reformas tributarias propuestas
Las sugerencias de este trabajo se resumen a continuacin:
I.

Dado que el sistema tributario en El Salvador est bien diseado en relacin a otros
pases, lo ms adecuado es continuar con los esfuerzos de reducir la evasin y
elusin fiscal, y modernizar el sistema de acuerdo a las tendencias internacionales.
A continuacin algunas propuestas en esta direccin.
a. El cobro coactivo en lugar del judicial (lo cual podra complementarse con la
introduccin de agentes privados de cobro como hay en la Argentina).
b. Mejorar la definicin de los tipos penales.
c. Unificar los nmeros de identificacin tributaria (hoy existen dos, uno para IVA
y otro para Renta).
d. Mejorar el acceso a la informacin de terceros, en especial de las entidades
financieras que hoy no tendran la obligacin de proveerla.
e. Unificar los balances impositivos y contables (y adems en forma gradual,
obligar a que se presenten en formato electrnico, empezando por los grandes
contribuyentes).

II.

Impuesto sobre la renta

a. Mejorar el diseo del impuesto sobre la renta a personas naturales elevando el
mnimo exento a US$4,100 (o cifra similar) equivalente en la actualidad a 1.4 %
del PIB, previendo ajustes peridicos hacia el futuro, y eliminar las deducciones
37

generalizadas por gastos de salud y educacin. Esto tendra un impacto neutro

en la recaudacin.
b. Gravar la renta mundial y mejorar las normas de precios de transferencia, para
que se adecen a las normas internacionales. Esta medida facilita el control,
pero requerira de algn tiempo para entrenar a las personas encargadas de su
aplicacin.
c. Limitar la deduccin de intereses por medio de reglas de capitalizacin
exigua, a fin de eliminar el sesgo a favor de inversin por endeudamiento. Se
sugiere que la deduccin de intereses en el impuesto a la renta slo se permita
hasta una relacin deuda/patrimonio de 2.5 veces a 1. Si excede esa relacin se
proporciona la deduccin permitida (por ejemplo si es 3:1 slo se puede restar el
83% de los intereses pagados en el ejercicio fiscal). Podra generar una
recaudacin del orden de US$ 70 millones al ao.
d. Reducir el tope de donaciones a restar de la base imponible del impuesto a la
renta del 20% al 5%. Podra generar US$20 millones al ao.
e. Realizar correcciones al rgimen de pequeos contribuyentes aumentando el
mnimo exento a ventas de US$10,000 al ao (y activos inferiores a $5,000).
Sustituyendo por una cuota mensual de $10 o $20.58
III.

IVA
a. El IVA tiene una alto potencial recaudatorio y genera pocas distorsiones,
adems que la alcuota en El Salvador es relativamente baja. En caso de gran
urgencia de recaudacin, cada punto porcentual de IVA puede generar
aproximadamente US$115 millones al ao.

IV.

Impuestos especficos
a. Bebidas alcohlicas: tasa nica por grado alcohlico para corregir la
externalidad negativa que genera el consumo de stas bebidas. El rango actual
vara de 1 centavos a 15 centavos por grado de alcohol.
b. Impuestos a gaseosas: no tienen justificativo econmico.
c. Impuestos a automviles: Dado que el TLC erosiona la base de ingresos, se
puede sustituir la recaudacin por un impuesto a los automviles por centmetro
cbico de cilindrada.

V.

Impuesto a la transferencia de propiedad:

a. Convertir a los notarios en agentes de retencin del impuesto a las transacciones
de bienes inmuebles (con alguna responsabilidad solidaria en casos de elusin).
b. Eliminar este impuesto si se introduce el impuesto predial.

58

Esta sugerencia es diferente al mnimo exento en el impuesto a la renta que fuera derogado. Este
mnimo de US$ 8571 alentaba a la subdivisin de empresas y giraba alrededor de la renta (que
habitualmente es una fraccin de los activos). En el caso de un rgimen simplificado como el
sugerido en el texto se puede alentar a cierta subdivisin, pero el doble control (menos de US$
10.000 anuales de ventas y US$ 5.000 de activos) debera evitar una elusin significativa.

38

VI.

Impuesto Predial
a. A fin de generar la menor distorsin, introducir un predial urbano en las
ciudades principales, sobre la tierra libre de mejoras. Simultneamente crear
mecanismos de valo, eliminar el impuesto de transferencia de la propiedad y
los impuestos municipales a los activos. El impuesto sera para financiar
municipalidades, reduciendo presin sobre las transferencias. El impuesto no
tiene potencial de recaudacin en la mayora de los pequeos municipios por los
bajos niveles de actividad econmica y valor de la tierra. No as en sitios de alto
valor turstico que requiere de mayor inversin del gobierno local.

VII.

Regmenes especiales
a. Crear regmenes especiales es cuestionable, la evidencia internacional no
encuentra resultados contundentes sobre los mismos y generan distorsiones. Una
sugerencia es evitar nuevos regmenes, por lo menos.
b. Eliminar gradualmente el 6% de devolucin de las exportaciones, posiblemente
un punto por ao. La OMC obliga a eliminar las exenciones fiscales a partir del
2015 en zonas francas. Cada punto de reduccin del 6% de reintegro genera
ingresos del orden de US$ 25 millones al ao.

39

Referencias

Artana, Daniel (1999). La poltica fiscal de El Salvador. Trabajo realizado para

FUSADES.
Artana, Daniel (2001) Algunas reflexiones sobre la poltica fiscal de El Salvador.
Trabajo realizado para FUSADES.
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