INFORME SOBRE LA SITUACIN Y LOS MECANISMOS DE CONTROL

DE LOS ORGANISMOS DE SEGURIDAD PBLICA INTERIOR EN LA

REPBLICA ARGENTINA **
Por Martn Abreg, Gustavo Palmieri y Sofa Tiscornia*

I. INTRODUCCIN.
Este informe nacional es la conclusin de una labor que se iniciara hace ya casi un ao con la
creacin de un Grupo de Trabajo conformado por expertos sobre seguridad e inteligencia interior,
que sentara las prioridades temticas y la forma de tratarlas. Las recomendaciones de ese Grupo
determinaron entonces las distintas cuestiones planteadas y debatidas en los trabajos presentados
en el Seminario sobre CONTROL DEMOCRTICO de los ORGANISMOS de SEGURIDAD
INTERIOR en la Repblica Argentina, que se realizara los das 7 y 8 de abril de 1997 en la
Ciudad de Buenos Aires -cuya lectura, complementaria a este informe, se recomienda 1.
Finalmente, la discusin que se generara entre el auditorio es el ltimo elemento que enriquece
esta presentacin.
Se ha optado, entonces, por iniciar este trabajo con una explicacin de la estructura y jurisdiccin
de los organismos de seguridad e inteligencia interior, dividindolos entre los organismos de
seguridad dependientes del Estado Nacional (Polica Federal y Fuerzas de Seguridad), los
organismos de inteligencia (Secretara de Inteligencia del Estado y la Central Nacional de
Inteligencia) y los organismos de seguridad provinciales. Merece destacarse, en este punto, que la
estructura federal del Estado Argentino nos inhibi de brindar un panorama detallado de la
estructura y jurisdiccin de los organismos de seguridad e inteligencia provincial en todo el pas.
Seguidamente, se presentan las dificultades de coordinacin actualmente existentes entre todos
estos aparatos de seguridad e inteligencia, a partir de la falta de polticas de Estado coherentes.
La segunda parte (a partir del Punto IV) est dedicada a los mecanismos de control existentes en
la legislacin argentina, ya sea que stos se traten de mecanismos especficos previstos sobre los
organismos de seguridad o inteligencia, o de formas generales de control que tambin pueden
alcanzar esta materia. Los mecanismos de control, a su vez, se han dividido en institucionales y
**

El presente documento ha sido publicado en Control Democrtico en el Mantenimiento de la Seguridad Interior;

Hugo Frhling Ed.; Centro de Estudios del Desarrollo, Santiago de Chile, 1998.
*
Martn Abreg es abogado y Director Ejecutivo del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS); Gustavo
Palmieri es abogado, miembro del Programa sobre Violencia Institucional, Seguridad Ciudadana y Derechos
Humanos del CELS y Consultor Extranjero contratado por FESPAD/CEPES, de El Salvador, para su Proyecto
Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos; Sofa Tiscornia es licenciada en antropologa, y es Directora del
Programa sobre Violencia Institucional, Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos del CELS y del Equipo de
Antropologa Jurdica de la Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad de Buenos Aires.
1

La totalidad de los trabajos presentados en el Seminario fueron publicados en un Documento de Trabajo: Seminario
sobre CONTROL DEMOCRTICO de los ORGANISMOS de SEGURIDAD INTERIOR en la Repblica Argentina;
CELS, abril de 1997.

de participacin ciudadana ya que, a pesar de existir muchas veces entre ellos un lmite difuso,
entendemos que los segundos son los ms adecuados para el diseo de una estrategia de control
desde la sociedad civil.
Dos aclaraciones de los autores. En primer lugar es necesario sealar que hemos tratado de
reflejar, en alguna medida, las discusiones que oportunamente se plantearon entre los miembros
del Grupo de Trabajo y durante el transcurso del Seminario, sin que este planteo haya significado
una toma de posicin. Esperamos haberlo logrado. En segundo trmino, queremos destacar que
hemos hecho a un lado de este informe las sistemticas ilegalidades que cometen cotidianamente
los organismos de seguridad e inteligencia en la Argentina. Esta decisin la hemos tomado a
partir del hecho de que su sola exposicin hubiera distrado la atencin hacia el problema de la
corrupcin en estos cuerpos, impidiendo brindar un panorama general sobre su estructura y
deficiencias institucionales.
II. ORGANISMOS DE SEGURIDAD E INTELIGENCIA INTERIOR. ESTRUCTURA Y JURISDICCIONES.
La distribucin orgnica y de competencias de los organismos de seguridad interna en Argentina
est fuertemente determinada por la estructura federal del Estado. La Repblica Argentina se
encuentra constituida por veintitrs estados provinciales y el gobierno autnomo de la Ciudad de
Buenos Aires 2. Los Estados provinciales, conforme la estructura mencionada, conservan todo
el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno Federal(...). Cada provincia dicta su
propia Constitucin, la que debe establecer un sistema de gobierno representativo y republicano,
y reconocer los principios, declaraciones y derechos establecidos en la Constitucin Nacional;
adems de asegurar la administracin de justicia, el rgimen municipal, y la educacin
primaria (...) (arts. 5, 121 y 123 de la Constitucin Nacional). Es competencia de cada
provincia determinar cules sern sus instituciones de gobierno, as como la estructura y
normativa por la que se regirn sus poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Los ciudadanos
eligen a sus gobernadores, legisladores y dems funcionarios, sin intervencin del Gobierno
Federal. (art. 122 Constitucin Nacional).
Por otra parte, las provincias han delegado en el Congreso Nacional el dictado de normas que
rigen determinadas materias. A modo de ejemplo, se puede mencionar: la legislacin de fondo en
materia penal, civil y comercial, aduanas, moneda, requisitos mnimos de educacin, jurisdiccin
martima, comercio exterior, etc. En lo referente a los asuntos no delegados en el Congreso
Nacional, los rganos competentes para su determinacin son las legislaturas provinciales.

A partir de la Reforma constitucional del ao 1994, el art. 129 de la Constitucin Nacional dispone que:
" La ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno autnomo, con facultades propias de legislacin y
jurisdiccin y su jefe de gobierno ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad.
Una ley garantizar los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nacin.
En el marco de lo dispuesto en este artculo, el Congreso de la Nacin convocar a los habitantes de la Ciudad de
Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus
instituciones."

La estructura judicial, tambin determinada por la forma federal del Estado, est compuesta por
un Poder Judicial Federal -cuya competencia se extiende sobre todo el territorio nacional y est
dividida fundamentalmente en razn de la materia (cuestiones federales)-, y de Poderes Judiciales
en cada provincia.
La competencia de la Justicia en materia federal no abarca todas aquellas normas que dicta el
Congreso Nacional. En particular, importa destacar que, si bien el Congreso Nacional est
facultado para dictar los Cdigos Civil, Comercial, Penal, etc.; esto no altera las jurisdicciones
locales correspondiendo su aplicacin a los tribunales federales o provinciales, segn que las
cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones(...) (art. 75 inc. 12 Constitucin
Nacional). Es til hacer notar que las leyes referidas al uso y comercializacin de drogas
prohibidas son de competencia de los tribunales federales3.
As, los lmites de las competencias entre el Gobierno Nacional y cada una de las provincias
obedece a cuestiones de materia y territorio, mientras que la competencia de las provincias entre
s la divisin es territorial.
En este marco institucional, cada una de las provincia ha creado sus propias instituciones de
seguridad. Lo mismo sucede con el gobierno nacional, del que depende la Polica Federal
Argentina y tres organismos con funciones especficas de seguridad interior: la Gendarmera
Nacional, la Prefectura Naval Argentina y la Polica Aeronutica.
En cuanto a las actividades de inteligencia del Estado, la estructura organizativa y las bases
normativas para la produccin y elaboracin de informacin estratgica no presenta un esquema
institucional coherente y unificado4. Si bien dos son los organismos con funciones especficas -la
Secretara de Inteligencia del Estado (SIDE)- y la Central Nacional de Inteligencia (CNI)-, las
Fuerzas Armadas y los organismos de seguridad y policas cuentan con divisiones o cuerpos
especializados en esta materia. Ello provoca graves superposiciones funcionales, agravadas por la
ausencia de legislacin que establezca bases jurdicas, orgnicas y funcionales coherentes y
sistemticas.
II. 1. Cuerpos de seguridad dependientes del gobierno nacional.
Existen en el pas cuatro organismos de seguridad interior que tienen jurisdiccin federal y
dependen del Poder Ejecutivo Nacional. Ellas son: la Polica Federal Argentina, la Gendarmera

Adems de las administraciones de justicia federal y provinciales, hay un Poder Judicial Nacional, que se ocupa de
las cuestiones no federales dentro de la jurisdiccin de la Ciudad de Buenos Aires. Sin embargo existen avanzadas
acciones para comenzar a transferir esta organizacin judicial desde el mbito del gobierno nacional al del gobierno
autnomo de la Ciudad.
4

Conf. San M., Condiciones institucionales del control parlamentario de las actividades y organismos de
inteligencia del Estado, en Control Democrtico ..., op., cit., pp. 113 y ss.

Nacional, la Prefectura Naval Argentina y la Polica Aeronutica. Estas tres ltimas reciben
tcnicamente el nombre de fuerzas de seguridad, para diferenciarlas de las fuerzas policiales.
II. 1. a. La Polica Federal Argentina - Jurisdiccin.
La Polica Federal Argentina es el cuerpo policial del gobierno nacional, dependiente del
Ministerio del Interior del Poder Ejecutivo Nacional. Esta institucin tiene bsicamente las
funciones de polica de seguridad y judicial en materia federal y de nico cuerpo de polica,
tambin de seguridad y judicial con jurisdiccin en la Ciudad de Buenos Aires. Esta ltima
situacin est actualmente discutida debido al status constitucional adquirido por la Ciudad de
Buenos Aires a partir de la reforma constitucional de 19945.
Las dos esferas de accin de esta polica se encuentran explicadas en su ley orgnica (decreto-ley
333/58, ratificado por ley 14.467 y modificatorias):
a) Funciones de polica de seguridad y judicial, exclusivamente en materia federal, en territorio
de las provincias; a excepcin de las zonas portuarias sujetas a jurisdiccin de la Prefectura Naval
o de la zonas de seguridad de fronteras, sujetas a jurisdiccin de Prefectura o Gendarmera.
b) Cuerpo de polica de seguridad y judicial, en jurisdiccin de la Ciudad de Buenos Aires.
Incluye las funciones de cualquier polica local, en el aglomerado urbano de mayor densidad de
poblacin, y de jurisdiccin federal, en la ciudad sede del gobierno nacional.
Esta institucin policial es adems el organismo del Estado facultado para la expedicin de
pasaportes, y documentos nacionales de identidad6 y ocupa un lugar de privilegio en el marco del
Convenio Policial Argentino7. Es la segunda fuerza policial en cantidad de efectivos -luego de la
Polica de la Provincia de Buenos Aires-, con 33.257 agentes efectivos y 45.400 jubilados y
retirados.
El presupuesto de la Polica Federal asciende a 1.100 millones de pesos, siendo el ms alto de
todas las fuerzas policiales. Es el nico organismo del Estado que no ha sufrido ajustes ni
recortes de trascendencia en su presupuesto, ni racionalizaciones en sus reas burocrticas, desde
la implementacin del plan de convertibilidad y de la llamada Segunda Reforma del Estado.
5

Conforme la ley 24.588 que "garantiza de los intereses del Estado Nacional en la ciudad de Buenos Aires" (ver
nota 2), el gobierno autnomo no puede constituir cuerpos de seguridad locales. Por un lado, la constitucionalidad
de esta ley ha sido cuestionada; por el otro, el gobierno de la ciudad ha comenzado negociaciones con el gobierno
nacional a fin de elaborar acuerdos que permitan algn grado de participacin local en las actividades de la Polica
Federal en la ciudad.
6

Conforme el artculo 5 inc. 2 de la Ley Orgnica de la Polica Federal (Decreto-Ley 333/58 ratificado por ley
14.467) y el decreto 2015/66.
7

Este convenio, aprobado por decreto 1988/85 (B.O. 15/10/85) ha sido suscripto por la Gendarmera Nacional,
Prefectura Naval, Polica Aeronutica, Polica Federal y las policas provinciales con el fin de regular competencias e
instrumentar la coordinacin operativa entre las distintas fuerzas en materia de seguridad interior.

En varias situaciones, su despliegue y posicin derivan de la asignacin especfica de funciones,

an en reas de jurisdiccin de otros organismos. As, el decreto 591/93 (B.O. 20/04/93), autoriza
a la Polica Federal a instalar y poner en funcionamiento, un sistema de informacin para el
control de la salida e ingreso de personas en los aeropuertos nacionales e internacionales, puertos
fluviales y martimos y pasos de frontera.
II. 1. b. Las fuerzas de seguridad - Jurisdiccin.
Las tres fuerzas de seguridad han estado histricamente asociadas a cada una de las Fuerzas
Armadas. As, la Gendarmera, al Ejrcito; la Prefectura, a la Armada; y la Polica Aeronutica, a
la Fuerza Area. Tienen una estructura explcitamente militarizada, aunque ms acentuada en el
caso de la Gendarmera Nacional. De estos tres cuerpos, los de mayor importancia y envergadura
son Gendarmera y Prefectura Naval.
Si bien estas ltimas dos fuerzas de seguridad integran tanto el Sistema de Defensa Nacional
como el de Seguridad Interior, a partir del retorno del sistema democrtico en forma gradual pero
constante, se fueron realizando acciones para alejarlas de su dependencia de las Fuerzas
Armadas8. A partir de 1984, fue variando conjuntamente la dependencia orgnica de estos
cuerpos. Primero, se los desafect de sus respectivas Fuerzas Armadas y se los transfiri
directamente al Ministerio de Defensa9. En 1992, la Ley de Seguridad Interior, mantuvo la
dependencia orgnica respecto del Ministerio de Defensa, pero estableci la dependencia
funcional respecto del Ministerio el Interior en cuestiones de seguridad interna. Por ltimo, a
partir del ao 1996 pasaron a depender tanto orgnica, como funcionalmente de este ltimo
ministerio10.
Mientras la Polica Federal tiene funciones amplias de polica judicial en materia de jurisdiccin
federal en el territorio de las provincias, las fuerzas de seguridad poseen asignaciones territoriales
ms especficas.
Las principales funciones de Gendarmera Nacional son:
1) De polica de frontera y forestal, actuando como polica auxiliar en cuestiones aduaneras, de
migraciones y sanitarias.

Dado que en los hechos estas fuerzas funcionaron como el brazo de la fuerzas armadas que desarrollaba tareas
directamente policiales y de seguridad interior, esto debe leerse como un alejamiento de las FFAA e incluso del
Ministerio de Defensa respecto de las actividades de seguridad interna, que pasan a estar concentradas ahora en la
rbita del Ministerio del Interior.
9

En el ao 1984 el decreto 2259/84 transfiri Gendarmera y el decreto 3399/84 hizo lo mismo respecto de
Prefectura Naval.
10

Decreto 660/96 asociado a lo que se dio en llamar la "Segunda Reforma del Estado".

2) De intervencin, por indicacin expresa del Poder Ejecutivo Nacional, para reprimir la
alteracin del orden pblico, especialmente cuando la magnitud de la alteracin supere las
posibilidades de control de las fuerzas policiales o cuando adquiera caractersticas de guerrilla.
3) De polica de seguridad y judicial en el fuero federal, en su jurisdiccin.
La jurisdiccin bsica de esta fuerza son las zonas de seguridad de frontera terrestre o ros
fronterizos no navegables, tneles y puentes internacionales. La Gendarmera Nacional cuenta
con 18.588 agentes e insume el 22% del presupuesto destinado a seguridad11.
Su perfil como polica se seguridad de objetivos estratgicos permite que su jurisdiccin pueda
ser ampliada por el Poder Ejecutivo Nacional12 a cualquier otro lugar del territorio de la Nacin
en vista al mantenimiento del orden y/o a cualquier otro lugar del pas a requerimiento de la
justicia federal 13. La Gendarmera Nacional es reconocida como un cuerpo militarizado de
intervencin en casos de graves alteraciones del orden (ocupaciones de carreteras,
establecimientos, manifestaciones populares, etc.) y con otras funciones especficas que puedan
asignarle las leyes.
Durante los ltimos meses, la Gendarmera Nacional fue la fuerza de seguridad elegida por el
Gobierno Nacional para la represin de protestas sociales que tuvieron lugar en diversas
provincias argentinas. Las ms importantes de estas intervenciones, en las que Gendarmera
trabaj conjuntamente con las fuerzas policiales provinciales, tuvieron lugar en Neuqun y Jujuy
y, en la primera de stas, result muerta una persona debido a la represin. Esto que gener una
discusin entre las fuerzas nacionales y provinciales acerca de quin haba realizado el disparo.
Por su parte, las funciones principales de la Prefectura Naval Argentina son:
1) De polica de seguridad de la navegacin, con funciones de control, inspeccin, registro,
autorizaciones, prevencin y represin del delito en relacin a la normativa vigente. Adems,
posee competencia para la aplicacin de contravenciones e instruccin de sumarios.

11

Informe del Ministerio del Interior, citado en MAIER, Julio B. J., ABREG, Martn y TISCORNIA, Sofa, El
papel de la Polica en Argentina y su situacin actual en Justicia en la Calle, Biblioteca Jurdica Dik, Medelln,
Colombia, 1996
12

13

Conforme la ley 18.711 (B.O. 23/06/70) y la ley Orgnica de Gendarmera, ley 19.349 (B.O. 10/01/72).

Ejemplo de esto es el Decreto N 1810/92 (B.O. 6/10/92), que extiende la jurisdiccin de Gendarmera a las reas
de obra de los emprendimientos hidroelctrico de Alicur, Piedra del guila, Colln Cur y Limay Medio. O la
jurisdiccin dispuesta por el Decreto 4331/71 respecto de objetivos estratgicos como el complejo hidroelctrico
Chocn-Cerro Colorado.
Otro ejemplo de ampliacin de la jurisdiccin, ya no sobre objetivos especficos, lo constituye la dispuesta por el
Decreto N 345/94 (B.O. 14/03/94). Esta norma extiende la competencia de Gendarmera Nacional, a la totalidad de
los departamentos de la Provincia de Jujuy, aunque no contemplaran zonas fronterizas, a los fines de controlar el
trfico de personas y de bienes en la Provincia y especialmente la represin de narcotrfico.

2) De polica de frontera, en cuestiones aduaneras, de migraciones y sanitarias, en jurisdiccin de

mares y ros y lagos navegables.
3) De polica judicial dentro de su jurisdiccin.
Su jurisdiccin comprende: mares, ros, lagos y canales navegables, zonas de seguridad de
frontera martima, zonas portuarias, mrgenes de ros interjuri sdiccionales y cualquier otro lugar
del pas a requerimiento de la Justicia Federal.
La estructura institucional de ambos cuerpos responde a parmetros clsicos de fuerzas armadas.
Los oficiales y suboficiales de stos se reclutan de institutos de formacin especficos; a
excepcin del personal especializado en materias ajenas a dichos institutos que, al igual que en el
caso de los cuerpos policiales, tiene restricciones en relacin con sus ascensos. Los oficiales
superiores de Gendarmera y Prefectura, a diferencia de sus pares de las Fuerzas Armadas, no
requieren para sus nombramientos y ascensos el acuerdo del Senado. El personal civil y docente
civil se rige por los estatutos de idnticas categoras en las Fuerzas Armadas.
La cantidad de efectivos de estas fuerzas suma unas 32.500 personas (aproximadamente 18.500
personas de Gendarmera14 y unas 14.500 de Prefectura) 15.
La posicin y situacin de la Polica Aeronutica es, en cambio, bastante diferente. Fue creada
recin en 197716. Es una fuerza de seguridad militarizada que ejerce funciones de polica de
seguridad y judicial en el aeroespacio, en aeronaves, aerdromos y pistas de aterrizaje. Su
conformacin es de pequea estructura, con la funcin especfica de intervenir en la prevencin y
represin de delitos areos y en la prevencin del contrabando. En algunas de estas tareas no es
muy clara la diferencia de sus funciones con las de la Polica Federal.
No sera errneo concluir que su posicin, tamao y especificidad han contribuido a mantenerla
al margen de las reasignaciones de cartera ministerial en las que s participaron las otras dos
fuerzas de seguridad y, si bien es signataria del Convenio Policial Argentino, no integra el
Sistema de Seguridad Interior creado por la ley 24.059. Por otra parte, para operar en tierra como
polica de seguridad o judicial cuenta con medios materiales y humanos propios, aunque para su
intervencin en el aeroespacio, utiliza medios de la Fuerza Area Argentina.
II. 2. Los organismos de Inteligencia del Estado.
Los organismos nacionales encargados de la produccin de inteligencia del Estado en el marco de
la administracin pblica central -la SIDE y el CIN- dependen del Poder Ejecutivo Nacional. No
14

Informe citado en la nota 10.

15

Informe citado en la nota 10, la cifra ascenda a 16.257 personas en 1994.

16

Mediante ley 21.521 (B.O. 07/02/77)

obstante, no puede soslayarse el hecho de que todos los organismos de seguridad ya descriptos
cuentan con agencias de inteligencia propias, internas a cada institucin. La importancia de estas
oficinas de inteligencia vara notablemente entre las distintas agencias, pero algunas de ellas
tienen un importante nivel de desarrollo. Tal es el caso, por ejemplo, de las actividades de
inteligencia de la Polica Federal, un cuerpo de oscura fama que posee informacin sensible
acerca de los principales protagonistas de la vida pblica.
II. 2. a. La Secretara de Inteligencia del Estado.
La Secretara de Inteligencia del Estado, ms all de las modificaciones legales y funcionales que
ha sufrido con el correr de los aos17, es la heredera institucional de la Secretara de
Informaciones del Estado creada en 195618. Esta Secretara depende directamente del Presidente
de la Nacin, que es el nico responsable del nombramiento del Secretario, a quien slo se exigen
los mismos requisitos que para cualquier funcionario pblico. Vale aclarar que la ley anterior
exiga los requisitos para ser oficial Superior del Cuerpo de Comandos de las Fuerzas Armadas.
La Secretara de Inteligencia del Estado tiene por funcin "la realizacin de las actividades
informativas y de produccin de inteligencia acerca de los asuntos atinentes a la Seguridad de la
Nacin", para "proporcionar al Gobierno Nacional las informaciones necesarias a fin de
colaborar con la mejor conduccin de los asuntos del Estado"19. Sus acciones estn dirigidas
tanto a cuestiones de seguridad interna como externa, aunque no es integrante del Sistema de
Seguridad Interior creado por la ley 24.059 -que se describir ms adelante. Cuenta con recursos
humanos y materiales propios para el desarrollo de sus actividades, aunque ni sus integrantes ni
los de la SIDE tienen facultades represivas, compulsivas o policiales.
La estructura de su personal est determinada por legislacin de carcter secreto, junto a la del
personal de inteligencia de las Fuerzas Armadas. Su plantel bsico se constituye por: a) personal
con tareas y funciones destinadas a contribuir con el cumplimiento de las misiones de
inteligencia; b) personal en funciones o tareas directamente vinculadas al cumplimiento de la
misin especfica de inteligencia, entre los que se cuentan tanto los analistas, como una tropa de
personal encargado de la realizacin de las acciones operativas subrepticias para la obtencin de
informacin de inteligencia o contrainteligencia y; c) personal de maestranza o servicios. La
carrera, ascensos, etc., estn regidas por disposiciones secretas, del mismo modo que la estructura
interna de la Secretara.

17

Ver San M., op. cit.

18

Antes de la creacin de esta Secretara, por decreto 776/56 del gobierno militar de la llamada "Revolucin
Libertadora" -que en 1955 derroc a Juan D. Pern en su segundo perodo de gobierno-, la coordinacin de las
actividades de inteligencia estaban a cargo de la "Coordinacin de Informaciones de la Presidencia de la Nacin"
creada durante la primera presidencia de Pern por decreto 337/46 y que fue el primer organismo estatal con
competencia especfica en la temtica.
19

Decreto 479/90 (B.O. 19/03/90).

La asignacin de los recursos econmicos que utiliza la SIDE para el desarrollo de sus funciones
es uno de las aspectos ms preocupantes de su funcionamiento, en virtud del carcter reservado
y/o secreto de stos. Las cifras globales son importantes. Para los aos 1994-1995 eran de,
aproximadamente, 250 millones de dlares anuales20.
La existencia y proliferacin de dependencias autorizadas para generar gastos de carcter secreto
ha sido varias veces cuestionada en Argentina y, en muchas ocasiones, ha estado asociada a
hechos de corrupcin. En el caso de la SIDE, este problema adquiere perfiles particulares tanto
por el volumen de sus gastos reservados como porque, al ser ste su modo habitual de cubrir las
erogaciones realizadas, se imposibilita la supervisin o contralor externo sobre las acciones que
realiza. Al respecto, distintos gobiernos fueron tradicionalmente acusados por el uso poltico
partidario que otorgaron a los recursos reservados de la SIDE o por la utilizacin de los mismos
como "caja negra"21.
II. 2. b. La Central Nacional de Inteligencia.
Este organismo tiene por funcin la de ser generador de inteligencia estratgica nacional. Su tarea
especfica es la coordinacin y centralizacin de las actividades del conjunto de los organismos
del sistema nacional de informacin e inteligencia del Estado -la SIDE, los organismos
encargados de las tareas de inteligencia en el Estado Mayor Conjunto del Ejrcito y de cada una
de la Fuerzas Armadas, de la Polica Federal y de las Fuerzas de Seguridad Interior-.
La CIN fue creada en el ao 1966, en el marco de la Ley de Defensa Nacional de la dictadura del
General Ongana y su estructura y objetivos fueron modificados durante la dictadura del Gral.
Lanusse (ley 16.970) y, posteriormente, durante el gobierno del Gral. J. D. Pern en 1973
(decreto 162/73). Ninguna de estas modificaciones alteraron o revisaron el esquema jurdico
institucional articulado desde los aos 60 sobre la base de la Doctrina de la Seguridad Nacional,
reforzando el proceso de militarizacin de las agencias de seguridad e inteligencia.
Durante el gobierno democrtico del Presidente Ral Alfonsn, se dispuso la reestructuracin de
este organismo a travs de una serie de normas secretas y/o reservadas. Estas modificaciones
tendieron a garantizar instancias de control administrativo-institucional, en especial, sobre las
dependencias de inteligencia de las Fuerzas Armadas. Asimismo, se determin que la Junta
Directiva de la CIN estara presidida por el titular de la SIDE. Tambin, durante el mandato del
Presidente Carlos S. Menem, se reestructur el organigrama de esta dependencia a travs de una
serie de resoluciones secretas.

20

Los gastos de carcter secreto de la SIDE ascendan a $ 269.609.999 para 1994 y a $ 258.933.926 para 1995,
segn cifras del presupuesto ejecutado aportadas por el investigador Thomas Scheetzde de la Universidad Nacional
de Quilmes, citados en SAN, M., op. cit.
21

Por ejemplo durante este ao 1997, a partir de determinados indicios, algunos entendieron que una importante
cantidad de fondos reservados de la SIDE habran sido utilizados para la construccin de un excesivamente caro
aeropuerto en las cercanas de la casa particular del presidente Menem en la Provincia de La Rioja.

Ninguna de estas modificaciones ha introducido cambios de relevancia. Si a ello sumamos el

hecho de que la CNI no posee medios propios de obtencin de informacin, debemos concluir
que su rol est relegado a un papel de importancia secundaria, lejano a la capacidad e incidencia
que poseen otros organismos de informacin del Estado22.
En general, las secciones de inteligencia de las fuerzas policiales y de seguridad, y an la SIDE,
no estn conceptualizadas como cuerpos con altos niveles de eficiencia y profesionalidad. Los
constantes problemas en las investigaciones, como las de los atentados terroristas contra la
Embajada del Estado de Israel y la Asociacin Mutual de Asociaciones Israelitas 23 agudizan esa
percepcin.
Por otra parte, es importante destacar que el tipo de inteligencia que estos organismos
efectivamente realizan no dista demasiado del tipo de tareas que efectuaban durante las
dictaduras militares. En estos ltimos aos han sido conocidos y dados a publicidad en reiteradas
ocasiones informes elaborados tanto por la SIDE como por las agencias de inteligencia de la
Polica Federal y Gendarmera, sobre tareas de investigacin y seguimiento de la participacin de
jvenes en centros de estudiantes de nivel medio, participacin de habitantes de barrios
carenciados y villas de emergencia en asociaciones vecinales y polticas, y sobre organismos de
derechos humanos. De igual manera, la proliferacin de "escuchas telefnicas" no autorizadas
legalmente, realizadas por estos organismos, ha sido tambin denunciada como una metodologa
constante. Todo ello ha colocado a estas instituciones, una vez ms, en un lugar de sospecha y
desconfianza.
II. 3. Policas provinciales.
Como se ha descripto ms arriba, cada provincia es autnoma para la organizacin de sus fuerzas
policiales. stas dependen institucionalmente de los poderes ejecutivos provinciales, a travs de
los ministerios de Gobierno. En la casi totalidad de los casos, renen en un mismo cuerpo las
funciones de seguridad y polica judicial.
Cada provincia determina la estructura de su o sus fuerzas policiales, su dependencia
institucional, sus mecanismos de control externos o internos, el rgimen disciplinario al que
estarn sujetos los integrantes del organismo, la capacitacin y mtodos de reclutamiento de sus
efectivos, el presupuesto y el perfil de la fuerza.

22

La CNI fue creada por la ley 16.970 (B.O. 10/10/66) que fue expresamente derogada por la Ley de Defensa
Nacional, ley 23.554 en 1988. Del anlisis de los cuerpos legales pareciera concluirse la falta de sustento legal de la
CNI, sin embargo el decreto 1273/92, reglamentario de la ley 24.059, estableca en su articulo 10 que la exSubsecretara de Seguridad Interior deba "participar....en la Central Nacional de Inteligencia".
23

Nos referimos, obviamente, a los atentados terroristas que tuvieron lugar en marzo de 1992 y julio de 1994 contra
la Embajada del Estado de Israel y la sede de la Asociacin de Mutuales Israelitas Argentinas (AMIA),
respectivamente, que causaron ms de un centenar de muertes.

En forma similar a la estructura de la Polica Federal, se trata de cuerpos fuertemente

militarizados, an cuando por sus leyes orgnicas, son cuerpos civiles. Los presupuestos, recursos
humanos y formacin de los miembros de estas instituciones vara segn las diferentes provincias
pero, en la mayora de los casos, stos no son comparables a los asignados a la Polica Federal
Argentina la que, de esta forma, se constituye en el plano interno en una institucin casi de elite.
De las policas provinciales, la ms importante por sus dimensiones y por el impacto de su
actuacin sobre la poblacin es la polica bonaerense24. Con 48.500 efectivos es la fuerza armada
ms numerosa del pas. Su actual estructura emana del decreto ley 955/80 -sancionado durante la
ltima dictadura militar- y por las modificaciones introducidas por la ley provincial 10.272 y
decretos leyes 10118/83 y 967/87.
La polica bonaerense cuenta con un presupuesto de 725 millones de pesos que representa el
8.5% del presupuesto total de la provincia. El grueso del gasto se destina al personal, aunque
cabe destacar que los salarios de los agentes no jerrquicos son bajos.
La polica de la Provincia de Crdoba cuenta con 13.000 efectivos y un presupuesto de 242
millones de pesos para el ao 199725. Esta institucin es la nica que ha organizado un cuerpo
especial de polica judicial.
Finalmente, es importante remarcar que la relacin policas/habitantes en todo el pas -incluyendo
a la Polica Federal Argentina- es de 6.89 policas por cada 1000 habitantes. Este ndice es
superior al de la mayora de los pases desarrollados26.
III. PROBLEMAS DE COMPETENCIA
SEGURIDAD INTERIOR.

E INSTANCIAS DE COORDINACIN DE LOS ORGANISMOS DE

Como es previsible, la existencia de distintos cuerpos de seguridad -en los que las reas de
competencia de cada uno es el resultado de errticas e incoherentes polticas de seguridad o de la
habilidad de cada una de las agencias para conquistar espacios- ha provocado conflictos
interinstitucionales frecuentes. Ello ha producido gravsimas faltas de coordinacin efectiva para
enfrentar problemas relativos a la seguridad27 e, incluso, conflictos funcionales vinculados a la

24

Esta polica ha sido severamente cuestionada en estos ltimos aos con motivo de su participacin en numerosos
casos de asesinatos y brutalidad; en hechos de corrupcin ligados al narcotrfico y en actividades cmplices de los
atentados terroristas a las entidades judas.
25

Fuente: IERAL de la Fundacin Mediterrnea.

26

Fuente: United Nations Crime and Justice Information Network.

27

El caso ms grave a este respecto ha sido la incapacidad de las fuerzas de seguridad e inteligencia para advertir
sobre el peligro de los actos de terrorismo internacional y la investigacin posterior sobre ellos.

puja por la obtencin de recursos econmicos, en un marco en el que la asignacin de

competencias a determinada institucin nunca es un movimiento de consecuencias menores28.
Ante esta situacin y, ya sea por aspiraciones de concentracin burocrtica o como resultado de
las fuertes crticas de la opinin pblica ante la inoperancia en materia de seguridad, las
administraciones gubernamentales en el perodo democrtico han propuesto la creacin de
organismos y la sancin de leyes tendientes a la coordinacin de las diferentes fuerzas.
As, existen una serie de instancias de coordinacin cuyas funciones estn sujetas a la
distribucin de jurisdicciones del Estado Federal y al grado de permeabilidad de cada fuerza
respecto de estas instancias de coordinacin, ms que de contralor.
La relacin entre los organismos de Seguridad Interior est ordenada por dos cuerpos legales
dictados luego del restablecimiento de la democracia: la ley de Defensa Nacional y la ley de
Seguridad Interior, las que respectivamente determinaron la estructura bsica vigente de los
Sistemas de Defensa Nacional y de Seguridad Interior29.
Adems, existen otras normas que delimitan las funciones entre los distintos organismos de
seguridad o que crean instancias de cooperacin y coordinacin de actividades; sin embargo, su
importancia es relativamente menor en comparacin con estos dos instrumentos. La ley 18.711
del ao 1970, delimit las misiones, funciones y jurisdicciones de Gendarmera Nacional,
Prefectura Naval Argentina y Polica Federal Argentina. Por su parte, el Convenio Policial
Argentino suscripto por los distintos cuerpos de seguridad interior y policas nacionales y
provinciales generaron instancias de coordinacin y cooperacin, aunque han quedado
subordinadas al Consejo de Seguridad Interior creado por la Ley de Seguridad Interior
mencionada.
III. 1. La ley de Defensa Nacional y la ley de Seguridad Interior
La ley 23.55430 de Defensa Nacional determina las diferencias entre Defensa Nacional y
Seguridad Interior31. Esta ley estableci la prohibicin a las Fuerzas Armadas de intervenir en

28

La persecucin del narcotrfico le corresponde a distintas agencias, con las tareas de inteligencia que ello
demanda. En esta materia, los jueces federales pueden, llegado el caso, solicitar la colaboracin de polica federal o
de gendarmera. En la prctica son las agencias las que compiten por iniciar y adjudicarse la intervencin en distintos
hechos, que luego llevan a la justicia. En ocasiones se plantean conflictos de competencia entre Gendarmera y
Prefectura en zonas de frontera. Y son mltiples los conflictos entre la polica federal y los cuerpos provinciales.
Adems, los nicos actores que intervienen en estas pujas no son las fuerzas de seguridad interior, sino tambin las
Fuerzas Armadas. Al respecto si bien legalmente tienen vedada la intervencin directa en cuestiones de seguridad
interior, nada impide que presten el necesario apoyo logstico. Esto plantea choques sobre las asignaciones
presupuestarias destinadas, por ejemplo, a la instalacin de sistemas de comunicaciones, de deteccin de mviles o
aeronaves; a la adquisicin de determinados equipos; a la consecuente capacitacin del personal, etc.. Cuestiones que
repercuten directamente en la asignacin presupuestaria, en el perfil y en el prestigio de cada institucin.
30

Publicada en el Boletn Oficial el 05/05/88.

cuestiones de seguridad interna, ya se trate de conflictos sociales localizados, generalizados o

agresiones internas de cualquier gravedad. Asimismo dispuso que las cuestiones relativas a la
poltica interna del pas no podrn constituir en ningn caso, hiptesis de trabajo de organismos
de inteligencia militares (art. 15, in fine).
Cuatro aos despus, la ley 24.059 de Seguridad Interior32, replante la cuestin de la
intervencin de las Fuerzas Armadas:
En cuestiones de seguridad interior autoriza al Presidente a disponer, previa declaracin del
estado de sitio 33, el empleo de las Fuerzas Armadas en el restablecimiento del orden interno, en
los casos en que, a criterio del Poder Ejecutivo, el Sistema de Seguridad Interior resulte
insuficiente.
Adems, la ley determin que los Comits de Crisis por ella creados podrn solicitar al
Ministerio de Defensa que las Fuerzas Armadas asistan logsticamente a los cuerpos policiales
mediante la afectacin de arsenales, servicios de intendencia, sanidad, construcciones,
transportes, ingenieros y comunicaciones34.
Por ltimo, la ley entiende como obligacin primaria de la autoridad militar la preservacin de la
fuerza y el restablecimiento del orden dentro de la jurisdiccin militar. Y agrega que este tipo de
atentados constituye asimismo una vulneracin a la seguridad interior35.
Por otra parte, la misma ley 24.059 determin las situaciones en las cuales, fuera de la
jurisdiccin federal, podrn emplearse las fuerzas de seguridad y policiales nacionales36 a
requerimiento de los gobernadores de cada provincia, el que slo puede omitirse en caso de
intervencin federal37 a la provincia o estado de sitio que contemple su territorio.
31

El art. 4 de la Ley N 23.554 expresa Para dilucidar las cuestiones atinentes a la defensa nacional, se deber
tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la defensa nacional de la seguridad
interior. La seguridad interior ser regida por una ley especial.
32

Publicada en el Boletn Oficial el 17/01/92.

33

Que debe ser dictado por el Congreso salvo en caso de que se encuentre en receso.

34

Esto provoc la derogacin del artculo 13, y el cuadro anexo correspondiente, de la Ley de Defensa Nacional, que
vedaba la intervencin de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional, salvo en caso de agresiones militares.
35

El 23 de enero de 1989 un reducido grupo de militantes del Movimiento Todos por la Patria (MTP), tomaron por
asalto y ocuparon el Regimiento 3 de Infantera del Ejrcito. El mismo da de la ocupacin fueron rpida y
cruentamente desalojados por efectivos del ejrcito en una operacin en la que se utiliz un importante poder de
fuego. En el complejo contexto generado por la violenta toma, no dejaron de escucharse voces que sostuvieron que el
rescate del cuartel deba ser realizado por fuerzas de seguridad interna.
36

Los casos enumerados en el art. 23 de la ley, se refieren a peligro colectivo para la vida, libertad y patrimonio de
los habitantes, gran amenaza a los derechos, garantas o instituciones constitucionales y/o situaciones de desastre,
conforme las normas de defensa civil.

Adems de los asuntos considerados, la ley 24.059 de Seguridad Interior hace explcito el
objetivo del "establecimiento de las bases jurdicas, orgnicas y funcionales del sistema de
seguridad interior con la finalidad de determinar la planificacin, coordinacin, control y apoyo
del esfuerzo nacional de polica tendiente a garantizar la seguridad interior38.
El Sistema de Seguridad Interior, creado a partir de esta ley y que ha sufrido algunas
modificaciones por va de Decretos del Poder Ejecutivo 39, est integrado por el Presidente de la
Nacin, el Congreso Nacional, los gobernadores y las policas de las provincias que adhieran a la
ley40, los ministros del Interior, de Defensa y de Justicia, la Polica Federal, la Gendarmera
Nacional y la Prefectura Naval.
La coordinacin del Sistema est a cargo del Ministerio del Interior por medio de la Secretara de
Seguridad Interior, que dirige el accionar de Polica Federal, Gendarmera y Prefectura 41, y ejerce
funciones de coordinacin entre los diversos cuerpos de polica provincial.
Para asesorar al ministro en la elaboracin de polticas en el mbito de la seguridad interna, la ley
crea el Consejo de Seguridad Interior42. Sus funciones principales son: a) elaborar planes de
coordinacin e integracin de las acciones desarrolladas por los distintos cuerpos; b) requerir de
los organismos de inteligencia (civiles y de las fuerzas de seguridad y policiales) toda la
informacin necesaria; c) supervisar la actuacin de la oficina del Convenio Policial Argentino;
d) incrementar la capacitacin profesional de los recursos humanos; e) promover la adecuacin
del equipamiento entre las distintas fuerzas policiales y de seguridad43.
38

Arts. 1 y 6 de la ley 24.059.

39

En la actualidad fundamentalmente por el decreto 660/96 conocido como de Segunda Reforma del Estado.

40

Dada la distribucin de competencias entre el gobierno nacional y los de cada provincia, la ley de Seguridad
Interior tiene en gran medida carcter de convenio, en cuanto a la posibilidad de coordinar la accin
interjurisdiccional con aquellas provincias que adhieran a la misma.
41

Una clara demostracin del poder de los cuerpos de seguridad y de polica nacionales, es la doble dependencia que
el decreto 1410/96 (B.O. 11/12/96) establece sobre estos organismos respecto del Ministro del Interior y de la
Secretaria de Seguridad. Este diseo del organigrama del Ministerio permiti sortear la resistencia de estas
instituciones a depender directamente de un funcionario de jerarqua menor que la de Ministro.
42

Integrado por miembros permanentes y no permanentes. Son miembros permanentes: el Ministro del Interior, en
calidad de presidente del Consejo; el Ministro de Justicia; el secretario de Programacin para la Prevencin de la
Drogadiccin y la Lucha contra el Narcotrfico; el subsecretario de Seguridad Interior; los titulares de la Polica
Federal Argentina, Gendarmera Nacional y Prefectura Naval Argentina; y cinco jefes de las policas provinciales
que adhieran al sistema, los que rotarn anualmente.
Son miembros no permanentes: el Ministro de Defensa, el Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas,
los jefes de las policas provinciales que no integra el Consejo como miembros permanentes. Tambin los
gobernadores estn invitados a participar en l.
43

Adems, la ley dispone la creacin de Consejos Provinciales de complementacin del Consejo Nacional, en
aquellas provincias que adhieran al sistema.
Por otra parte, dentro del mbito del Consejo de Seguridad Interior, se constituye, cuando se considere necesario para
restablecer el orden en algn punto del pas, un Comit de Crisis, que ejercer la conduccin poltica y la supervisin
operacional de las fuerzas nacionales y provinciales intervinientes. Dicho Comit se integrar, en principio, por el

III. 2. El Convenio Policial Argentino

El 19 de abril de 198344, Gendarmera Nacional, Prefectura Naval Argentina, Polica
Aeronutica, Polica Federal Argentina y las policas de cada provincia suscribieron el Convenio
Policial Argentino, para regular las competencias y, fundamentalmente, la coordinacin operativa
entre las distintas fuerzas con competencia en materia de seguridad interior.
Con la finalidad de contribuir al sostenimiento e incremento de las relaciones interpoliciales,
cada organismo se comprometa a gestionar, por las autoridades competentes, la sancin del
decreto aprobatorio para que cobrase vigencia en cada jurisdiccin.
En la jurisdiccin nacional, el convenio y su reglamento fueron aprobados por decreto 1.988/85
(B.0. 15/10/85).
Los objetivos del Convenio fundamentalmente son:
a) Intensificar el canje informativo general con las instituciones miembros, con el objeto de que
cada una de las signatarias, conozca la prospectiva del delito en un orden general nacional tambin se contempla el intercambio de informacin tcnica y en materia de procedimientos
policiales (art. 4 inc a, d y e)-;
b) propender a la elevacin de la formacin profesional;
c) optimizar los servicios de seguridad, bomberos y comunicaciones;
A diferencia de otros cuerpos normativos, el Convenio Policial establece toda una estructura
orgnica de coordinacin, integrada exclusivamente por personal policial.
Sus rganos son:
a) El Congreso de Jefes de Polica y Fuerzas de seguridad del pas. Entre sus funciones podemos
mencionar la de dictar resoluciones y recomendaciones para el cumplimiento de los objetivos del
Convenio Policial y mediar en los conflictos que se suscitaran entre las distintas fuerzas. Las
reuniones ordinarias de este Congreso se realizaran cada dos aos.
b) Un Consejo Policial Permanente. Est integrado por nueve jefes de polica (uno en
representacin de cada una de las nueve zonas en que el mismo Convenio divide al pas). La

Ministro del Interior, el o los gobernadores de las provincias en que se desarrollen los hechos y los titulares de la
Polica Federal ,Gendarmera y Prefectura.
44

Fecha del Congreso Extraordinario de Jefes de Polica y Fuerzas de Seguridad del Pas.

funcin consiste en atender los problemas de mayor urgencia, cuya tramitacin no pudiese
esperar a la reunin del Congreso de Jefes, o analizar los proyectos que ante l se presentaran.
c) La Oficina del Convenio Policial Argentino, a cargo de la Polica Federal Argentina, como
rgano de asistencia tcnica permanente.
La ley 24.059 de Seguridad Interior, mantiene la vigencia del Convenio Policial Argentino -en
tanto sea compatible con ella- sometiendo a su Oficina a la supervisin del Consejo de Seguridad
Interior creado por dicha ley.
III. 3. El Decreto N 1193/94 (Secretara de Seguridad y Proteccin a la Comunidad) y el
Decreto N 660/96 (Segunda Reforma del Estado).
La Secretara de Seguridad y Proteccin a la Comunidad, dependiente directamente del
Presidente de la Nacin, que tendra a su cargo la coordinacin y centralizacin de las policas y
fuerzas de seguridad, comenz a ser discutida a comienzos de 1993.
La iniciativa gener serias disputas acerca de las facultades que acumulara dicho organismo y se
plantearon visibles enfrentamientos en el seno del aparato estatal45. Dos eran las principales
propuestas en disputa. Por un lado, la creacin de un rgano del que dependieran directamente la
totalidad de los cuerpos de seguridad interior del gobierno nacional, a los que se sumara una
fuerza de elite, con moderno equipamiento y posibilidades de intervencin rpida en conflictos de
gravedad. Se contemplaba, asimismo, la unificacin presupuestaria de todas las fuerzas. Este
organismo estara bajo la jurisdiccin directa del Poder Ejecutivo Nacional. Por otro lado, se
apoyaba la creacin de un instituto que, dentro del marco de la ley de Seguridad Interior,
retomara las funciones delegadas en el Ministerio del Interior y, sin mayores modificaciones de
competencia, se creara en el mbito de dicho organismo un cuerpo de elite.
Las iniciativas, promovida desde el Ministerio del Interior y el Poder Ejecutivo, fueron
duramente criticadas por distintos sectores polticos y de la sociedad civil. Tambin las fuerzas
policiales y de seguridad expresaron su disidencia. Pese a ello, la Secretara fue creada por
decreto del Poder Ejecutivo al da siguiente del atentado contra la sede de la Asociacin Mutual
Israelita Argentina -AMIA- (Decreto 1193/94 B.O. 21/07/94).
El texto legal slo creaba un organismo dependiente de Presidencia de la Nacin al que se
asignaban las funciones delegadas en el Ministerio del Interior y la Subsecretara de Seguridad
Interior por la ley 24.059.

45

Sobre el particular ver PITA, Mara Victoria, Seguridad versus Desorden Social. El control social en los
tiempos del ajuste en Cuadernos de Antropologa Social N 9, Instituto de Ciencias Antropolgicas de la Facultad
de Filosofa y Letras. Universidad de Buenos Aires.

La creacin permiti, sin embargo, el nombramiento de nuevo personal. La Secretara creada

conforme lo dispuesto por el decreto 1993/94, qued exceptuada de la prohibicin de cubrir
vacantes existente en su estructura organizativa establecida por el decreto 993/91; y el decreto
1816/94 cre la Subsecretara de Coordinacin del Ministerio del Interior, a la que se transfiri al
personal dependiente de la ex- Subsecretara de Seguridad Interior.
La Secretara de Seguridad y Proteccin a la Comunidad tuvo una duracin de dos aos. Dentro
del marco de la llamada Segunda Reforma del Estado, el decreto 660/96 (B.O. 27/06/96) la ubic
dentro de la estructura orgnica del Ministerio del Interior, modificando su nombre por el de
Secretara de Seguridad Interior.
Asimismo, dicho decreto transfiri a las fuerzas de seguridad dependientes del Ministerio de
Defensa (Gendarmera Nacional y Prefectura Naval Argentina) y a la Direccin Nacional de
Defensa Civil, al Ministerio del Interior.
Posteriormente el decreto 1410/96 (B.O. 11/12/96), aprob la nueva estructura orgnica del
Ministerio del Interior.
Este decreto establece algo poco comn en los organigramas de la Administracin Pblica: la
doble dependencia directa de Polica Federal, Gendarmera Nacional y Prefectura Naval, tanto
del Ministro como de la Secretara de Seguridad Interior 46.
Entre las funciones otorgadas a la Secretara de Seguridad Interior se establecen algunas similares
a aqullas conferidas por la ley 24.059 al Ministro del Interior y la Subsecretara de Seguridad
Interior. Sin embargo, tanto entre las funciones de la Secretara como de la Subsecretara,
Consejo Asesor y Direcciones que se desenvuelven bajo su rbita, desaparece la clara referencia
a coordinacin de las actividades de informacin e inteligencia que la ley 24.059 asignaba a la
Direccin de Inteligencia Interior y que el decreto 1193/94 mantena en la Direccin General de
Coordinacin e Inteligencia.
Precisamente, en relacin con las actividades de informacin e inteligencia, el decreto 660/96
mantiene en la rbita de Presidencia de la Nacin a la Secretara de Inteligencia del Estado,
aunque elimin la Subsecretara C, que de ella dependa, sin que pueda determinarse
claramente cul es la modificacin funcional ocasionada por esta eliminacin. Adems de
constituir la nica secretara con subsecretaras en clave, es poco lo que puede decirse en
relacin a las funciones que le asigna el decreto 660/96 a la Secretara de Inteligencia del Estado.
Esto es as dado que el Anexo donde se describen las funciones de la totalidad de las restantes
secretaras y subsecretaras de la Administracin Publica Nacional, omite hacer mencin a este
organismo, o por lo menos, no aparece publicada.

46

Esto puede verse en el los esquemas que grafican la estructura orgnica del Ministerio del Interior, aunque no haya
referencia textual que aclare algo al respecto.

A su vez, a pesar de la existencia del Consejo de Seguridad Interior 47 (ley 24.059), el decreto
1410/96 entiende en sus considerandos que resulta conveniente crear un rgano de
asesoramiento para la coordinacin de las actividades operativas de las Fuerzas de Seguridad y
Policiales dependientes del Ministerio del Interior, para lo cual se crea bajo la rbita de la
Secretara de Seguridad Interior, el Consejo Asesor de Seguridad.
Este Consejo48 tiene por funcin asistir al Secretario de Seguridad Interior en la planificacin,
coordinacin y supervisin de las actividades operativas de la Polica Federal Argentina,
Gendarmera Nacional y Prefectura Naval Argentina, tendientes al cumplimiento de las polticas
del rea.
Las funciones del Consejo Asesor de Seguridad son diferentes de las del Consejo de Seguridad
Interior de la ley 24.059, y slo se refieren a los cuerpos de seguridad del gobierno federal. Sin
embargo su creacin implica plasmar una orientacin del Consejo de Seguridad, diferente de la
que le otorgaba la ley de seguridad interior. Por otra parte, el Consejo de Seguridad Interior slo
aparece mencionado entre las actividades de las que deben ocuparse las Direcciones Nacionales
dependientes de la Secretara del Interior.
IV. MECANISMOS INSTITUCIONALES
INTELIGENCIA

DE

C ONTROL DE LOS ORGANISMOS

DE

S EGURIDAD INTERIOR

IV. 1. Los mecanismos de control interno de las fuerzas policiales

Tanto la Polica Federal como la Polica de la Provincia de Buenos Aires responden a una
estructura organizativa militarizada. An cuando las leyes orgnicas que las rigen 49 destacan que
se trata de cuerpos de seguridad civiles, la normativa y la prctica las han estructurado como
cuerpos con esquemas de autoridad militar, con jerarquas rgidas, con sistemas de control interno
corporativos y poco transparentes. Esta militarizacin de las policas se ha debido, en buena
medida, a las modificaciones impuestas durante las dictaduras militares. Durante la ltima
dictadura militar las policas fueron puestas bajo los comandos operativos de las fuerzas armadas.
Tambin ha sido frecuente que los cargos jerrquicos fueran penetrados por mandos militares.
La estructura militarizada ha permitido, paralelamente, la configuracin de objetivos
institucionales destinados a estereotipar a determinados grupos sociales -los disidentes polticos,

47

Aunque desaparece la mencin que el decreto 1193/94 haca sobre la presidencia del Consejo de Seguridad
Interior.
48

Integrado por el Secretario de Seguridad Interior -en calidad de presidente-, el Subsecretario de Coordinacin de
Programas de Seguridad Interior, los Jefes de Planeamiento y Operaciones de la Polica Federal Argentina,
Gendarmera Nacional y Prefectura Naval Argentina, los Directores de la Secretara de Seguridad Interior y dems
funcionarios que designe el Ministerio del Interior. (art. 15 decr. 1410/96)
49

Para la Polica Federal la ley orgnica es el decreto ley 333/58, y la ley del personal es la ley 21.965. Para la
polica bonaerense, la ley orgnica es la 12.272 y la del personal, las leyes 10118/83 y 967/87.

los pobres, los jvenes, los homosexuales, los inmigrantes- como enemigos peligrosos. En este
sentido, las tareas de prevencin de la criminalidad han sido orientadas al combate de estos
grupos antes que a asegurar un orden urbano democrtico.
La militarizacin y verticalizacin de estas fuerzas es observable en las formas en que se ejercen
los controles internos y en que se sancionan las faltas disciplinarias u operativas del personal.
Los sistemas disciplinarios policiales pueden ser analizados desde dos perspectivas. Por un lado,
como sistemas a partir de los cuales se estructuran caractersticas internas de las instituciones que
inciden en la forma en que el personal asume las tareas de prevencin y represin. Por otro, como
mecanismos a travs de los cuales el control de la sociedad civil sobre las acciones de la
institucin resulta imposibilitado.
Los sistemas disciplinarios estn reglamentados en las leyes de personal de las policas. Esta ley
rige para las faltas a la disciplina que no lleguen a constituir una infraccin a las leyes penales y
afectan al personal en actividad y en retiro. Por orden de gravedad son: a) apercibimiento; b)
arresto; c) cesanta y, d) exoneracin. Son impuestas por los superiores a los subordinados. Los
oficiales son los nicos con facultad de aplicar sanciones disciplinarias. Las investigaciones sobre
las sanciones son secretas, incluso para los imputados.
Para las sanciones leves, se hace una nota por clich y en ella se consignan conceptualizaciones
de la conducta, pero no se especifica la conducta en s. El artculo 172 de la Ley de Personal de la
Polica de la Provincia de Buenos Aires dice "La sola afirmacin del superior basta para
acreditar la falta mientras no se demuestre fehacientemente lo contrario, salvo que se trate de
transgresiones que requieren informacin sumaria o actuacin prevencional. Las faltas graves
requieren un sumario administrativo.
Es claro que el sistema est estructurado especialmente para generar obediencia al personal
superior ms que para contralor interno. En la polica bonaerense la misma ley especifica que
las faltas disciplinarias de los superiores no podrn ser denunciadas por los subalternos a
menos que haya perjudicado o perjudiquen a estos en su persona, derecho o facultades o sean de
suma gravedad 50.
La lectura de las faltas consignadas en la ley del personal de esta polica es un claro ejemplo de
arbitrariedad, discrecionalidad e influencia de cdigos militares. As, por ejemplo, la falta de
aseo, la irrespetuosidad, no saludar convenientemente a un superior, dirigirse bromas en
presencia de un superior, fumar en presencia de un superior, ocurrir a un superior no inmediato
sin observar la va jerrquica correspondiente, son faltas sancionadas con amonestacin en el
legajo o arresto de hasta diez das (Cap. II, art. 52). De aqu en ms las penas se agravan y
circunscriben progresivamente mrgenes de autonoma y crtica. Por ejemplo, el inc. 20 del art.
50

Art. 248 de la Ley de Personal de la Polica de la Provincia de Buenos Aires.

54 Formular o instigar a formular denuncias annimas, aunque las imputaciones se prueben

despus en sumario. En este esquema disciplinario, el Jefe de la Polica bonaerense goza de la
facultad de indulto de sanciones durante las fechas patrias, el da de la polica o en
conmemoraciones anlogas (art. 49).
Este tipo de ordenamiento disciplinario interno es similar para la Polica Federal. As, si un
oficial de baja graduacin es testigo de irregularidades o delitos cometidos por personal
jerrquico, no cuenta con vas idneas para denunciarlo. Reglamentariamente slo puede
exponerlas ante su personal superior, no existiendo otra instancia posible. Lo que habitualmente
sucede es, entonces, que quienes estn dispuestos a ejercer la crtica son perseguidos
disciplinariamente hasta que revean su actitud, o son dejados fuera de la fuerza51.
El tipo discrecional de sanciones resulta en una estructuracin de organizacin interna que, en
muchos casos, es funcional para resguardar y reproducir metodologas delictivas apoyadas en lo
que algunos policas denominan terrorismo administrativo. ste consiste en producir sobre el
personal de manera abusiva e indiscriminada sanciones administrativas, de forma de infundir
temor entre los subordinados. Se evita as cualquier tipo de oposicin a la actividad ilegal de los
superiores jerrquicos, y se teje un sistema de encubrimientos y corrupcin.
Adems de las sanciones explcitas en las leyes de personal, existe una amplia gama de sanciones
encubiertas para el personal que, con una buena foja de servicios, intenta ejercer crticas
democrticas dentro de la institucin. Las sanciones encubiertas pueden ser, por ejemplo, destinar
a los agentes, en el momento del ascenso, a destinos alejados o inhspitos. Estas decisiones no
pueden ser denunciadas ya que se justifican por razones operativas y no implican disminucin
o menoscabo en el rango.
La arbitrariedad y el secreto caractersticos del sistema de faltas y disciplinario, facilita, a su vez,
rpidas e inocuas respuestas polticas e institucionales, cuando las policas son cuestionadas por
su accionar delictivo o criminal. En estos casos se procede a publicitar masivas exoneraciones de
personal que se encuentra sancionado. En la mayora de los casos no se da a publicidad las causas
o razones por las cuales se ha producido la sancin. Ha sido demostrado que, en general, se trata
de personal con faltas menores en sus legajos o crticos a la institucin.
La inexistencia de tribunales internos especficos para el juzgamiento de faltas y el escasamente
transparente rgimen de procedimientos internos no reconoce espacio ni derecho al ciudadano
como potencial denunciante.
En los ltimos meses, por iniciativa de la Secretara de Seguridad del gobierno bonaerense y,
fundamentalmente a raz de las gravsimas crticas a la polica provincial, ha sido habilitada una
lnea telefnica gratuita para recibir denuncias por delitos que involucren a policas. Esta medida
resguarda la identidad del denunciante, a pesar de que deber dejar un nmero telefnico. Una
51

Casos de este tipo han sido ampliamente descriptos en el trabajo de Chillier, Gastn, La Causa Airali, Indito,
prximo a su publicacin por el CELS.

vez practicada la investigacin interna, las autoridades formularn los cargos en la instancia
judicial. Con similares propsitos, ha sido recientemente creada la Direccin de Control de
Gestin Policial, rgano destinado a recibir denuncias de todo tipo -personales, colectivas o
annimas- sobre el mal desempeo de la polica bonaerense.
IV. 2. Los mecanismos de control previstos dentro del Poder Ejecutivo
Es, en general, irrelevante el control que ejerce el Poder Ejecutivo sobre los organismos de
seguridad e inteligencia, a travs de algunas de las instituciones previstas para ese fin. A pesar de
la existencia de diversas agencias que tienen entre sus funciones este contralor, en casi ningn
caso ste se ha llevado adelante de modo tal de cumplir con los objetivos declarados por las
disposiciones legales.
Tal vez un caso ejemplificativo de esta ineficacia es el del Consejo Nacional de Seguridad
Interior, ya descripto anteriormente cuando se hizo referencia a la Ley de Seguridad Interior. Este
organismo ha desarrollado fundamentalmente funciones de coordinacin operativa y logstica
entre las fuerzas policiales, pero en modo alguno ha servido como forma de control.
Recientemente se han intentado, en el seno de este cuerpo, algunas actividades en este sentido,
como por ejemplo dedicar algunas de las sesiones a discutir el problema de la brutalidad policial,
o la reciente convocatoria a participar de sus reuniones a integrantes de los partidos polticos con
representacin parlamentaria; no obstante, estos intentos en ningn caso significaron un efectivo
control sobre los cuerpos dependientes.
Tampoco en el Ministerio del Interior, del que, como hemos visto, dependen actualmente los
principales organismos de seguridad, ni en la Secretara de Seguridad (creada por el Decreto
1193/94), existen mecanismos idneos de control. En el marco del Ministerio de Interior, por
ejemplo, existe, desde hace ms de una dcada, la Subsecretara de Derechos Humanos y
Sociales que entre sus funciones declaradas tiene la de recibir denuncias por violaciones a los
derechos humanos cometidas por los funcionarios estatales encargados de hacer cumplir la ley.
Sin embargo, la labor desarrollada por la Subsecretara en este campo, de ninguna manera ha
significado una alternativa viable para los individuos que buscaron el reparo estatal contra sus
propios atropellos.
En el caso especfico de las policas, el control ministerial de estas fuerzas es virtualmente
inexistente. En un incidente institucional reciente en el que la Corte Suprema aprob -para luego
retractarse y negar su acuerdo- un proyecto de Polica Judicial elaborado por la Polica Federal
que restringa indebidamente derechos individuales, el Ministro se defendi alegando que no
tena conocimiento del proyecto policial. En el mismo sentido, son sistemticas y reiteradas las
actividades y declaraciones de la Polica Federal dirigidas a ratificar su independencia de todo
control poltico.
Parcialmente distinta es esta situacin en las policas provinciales. En el caso de la Polica
Bonaerense, la creacin de la Secretara de Seguridad signific la instauracin de un mecanismo

de control poltico sobre la fuerza que, actualmente, est jugando un papel central en las
iniciativas, hasta ahora parcialmente fracasadas, por reconvertir el aparato policial de esta
provincia. En cualquier caso, las masivas suspensiones y exoneraciones de agentes policiales por
parte de la Secretara, aunque por diversos motivos criticables, son una muestra del control que
este organismo ejerce sobre la polica provincial.
IV. 3. Mecanismos de control en el Poder Legislativo
Antes del anlisis de los mecanismos especficos para el control parlamentario de los organismos
de seguridad e inteligencia, es necesario un llamado de atencin: tal vez, la principal negligencia
parlamentaria en el control de estos organismos no est dada por la no utilizacin de los
mecanismos previstos, sino por la falta de promulgacin de leyes que aseguren alternativas
idneas y eficaces para el desarrollo de este contralor -ya sea en el marco del Congreso o de las
otras instituciones republicanas-.
En este sentido, la falta de una legislacin adecuada que determine con claridad y transparencia la
estructura, coordinacin y facultades de los organismos de inteligencia -de forma tal que se limite
democrticamente el secreto que actualmente domina estas actividades- es quiz la ms
importante asignatura pendiente. Del mismo modo, resulta imperiosa la sancin de leyes que
regulen cuestiones tales como la figura del agente encubierto o provocador, las intervenciones
telefnicas y otras cuestiones de similar relevancia.
Una mencin aparte merece la cuestin de los gastos secretos o reservados. De acuerdo con
normas tambin secretas, los gastos reservados podran ser incorporados por ley, exclusivamente,
al presupuesto de los organismos que cumplan funciones atinentes a la seguridad del Estado. Sin
embargo, a partir del Decreto 918/94, podrn realizar gastos reservados y/o secretos, la Secretara
General de la Presidencia, la Secretara de Inteligencia del Estado, el Ministerio de Defensa, el
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, el Poder Legislativo
Nacional y el Ministerio del Interior. Frente a esta anomala legislativa, el Congreso no ha
atinado a dar una respuesta que permita el control parlamentario de estos gastos -salvo en la
menor y sospechosa porcin que asignan los propios legisladores-.
En lo que se refiere a los controles especficos, una primera referencia debe hacerse a la peridica
conformacin de comisiones ad-hoc destinadas a investigar cuestiones vinculadas al aparato de
seguridad o inteligencia. Cclicamente, ante situaciones de crisis, el Congreso reacciona
instintivamente con la creacin de alguna comisin investigadora. Este mecanismo de control,
que podra desarrollar un papel sumamente relevante, en los hechos no ha significado sino la
automtica respuesta oficial que confirma que nada cambiar. Sin que deba hacerse a un lado esta
forma de control -potencialmente muy valiosa-, es imprescindible modificar sus prcticas, de
modo tal de garantizar un impacto real.

En todo caso, el mecanismo parlamentario especficamente previsto para este control es la ya

mencionada Comisin Bicameral de Fiscalizacin de los rganos y actividades de seguridad
interior e inteligencia, creada por la Ley 24.059.
Esta comisin est constituida por 8 senadores y 8 diputados, elegidos por sus respectivas
Cmaras. Al igual que las dems comisiones bicamerales, no tiene personal especializado ni una
partida presupuestaria especfica para la realizacin de sus tareas, contando solamente con dos o
tres secretarios destinados a tal efecto.
Su misin es supervisar y controlar los organismos de seguridad interior y de inteligencia
actualmente existentes y los que se creen en el futuro. Si bien su funcin de control ms
especfica se refiere a la necesidad de que las actividades de dichos organismos se ajusten a las
normativa constitucional y legal y a las disposiciones contenidas en la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos, tanto la Ley 24.059 como su decreto reglamentario 1273/92
expresamente establecen que la misin de la comisin es de contralor amplio.
Para el cumplimiento de sus objetivos se otorgaron a esta comisin las siguientes facultades:
Requerir de todo organismo, ente pblico nacional, provincial, municipal, como asimismo de
entidades privadas, toda la informacin que estime necesaria, la que deber ser suministrada.
Requerir al Poder Judicial que cite y haga comparecer, con el auxilio de la fuerza pblica, a las
personas que se considere pertinentes, a fin de exponer sobre hechos vinculados a la materia de la
comisin.
Requerir de los organismos judiciales pertinentes, se impida la salida del territorio nacional, sin
autorizacin, de aquellas personas que constituyeran objeto de las investigaciones a emprenderse.
Proponer al Poder Ejecutivo Nacional medidas tendientes a la superacin de las deficiencias
que se adviertan con motivo de las investigaciones propuestas.
Como resultado de su trabajo la comisin debe producir anualmente un informe pblico para
ambas Cmaras del Poder Legislativo, y otro de carcter secreto para las mismas Cmaras y para
el Poder Ejecutivo. Estos informes no slo debern ser una memoria de su labor, sino que
deberan expresar las mejoras que se estime necesario implementar. En los mismos informes
podrn constar las disidencias de las minoras.
Esta Comisin Bicameral es, sin lugar a dudas, un importante avance en el control legislativo de
los organismos de seguridad e inteligencia y ha tenido, en diversas oportunidades, una adecuada
reaccin a graves problemas institucionales. Sin embargo, tampoco puede desconocerse que su
labor ha tenido significativas limitaciones. Por una parte, a pesar de estar constituida como una
comisin permanente de seguimiento, su perfil y facultades legales son fundamentalmente las de
un rgano de fiscalizacin asistemtico y circunstancial. No existe una tarea rutinaria y constante

de contralor, fiscalizacin y auditora, por lo que mientras los hechos no alcancen niveles de
gravedad y publicidad que motiven su participacin, la Comisin no desarrolla actividades
permanentes. Una vez ms, estas limitaciones se deben, en gran medida, a la ausencia de
voluntad poltica de sus integrantes.
Entre las ambigedades y limitaciones de esta Comisin destacadas por San 52, merece destacarse
que no se considera a la seguridad interior y a la inteligencia de Estado como actividades y
procesos institucionales orgnica y funcionalmente diferentes, ni se distingue a ambos tipos de
actividades como objeto del control parlamentario que compromete mecanismos de seguimiento,
inspeccin y fiscalizacin tambin diferentes.
IV. 4. Mecanismos de control en el Poder Judicial
Al momento de analizar el control desde el Poder Judicial, debemos realizar una primera
separacin notoria entre el control de las fuerzas policiales y de seguridad, por un lado, y los
organismos de inteligencia, por el otro. En el primer caso, la funcin de contralor judicial tiene
enorme trascendencia, sobre todo en aquellas actividades vinculadas a la funcin de polica
judicial. En el segundo, en cambio, las actividades de inteligencia se encuentran, prima facie,
fuera del control jurisdiccional en la medida en que stas no interfieran con el ejercicio de los
derechos individuales53.
En el caso del control de las fuerzas policiales, tambin es necesario distinguir entre el control de
las actividades realizadas en el marco de las funciones de seguridad de la polica, y aqullas
realizadas como auxiliares de la Justicia. En lo que se refiere a las funciones de seguridad, el
control judicial es casi inexistente. En el ejercicio de sus facultades preventoras, las fuerzas
policiales suelen detener arbitrariamente, violar la intimidad y privacidad de las personas, e
incluso imponer penas de discutida constitucionalidad; sin embargo, estos abusos no suelen ser
objeto de la crtica o el control por parte de los jueces.
Un ejemplo categrico en este sentido, es el hecho de que menos del uno por ciento de las
sanciones aplicadas por la Polica Federal, en el marco de sus facultades contravencionales,
llegan a los tribunales -y de ese uno por ciento, casi la totalidad de las condenas son revocadas-.
Estas cifras son elocuentes de la discrecionalidad con que la Polica utiliza sus facultades, y de
cmo, a pesar de ello, el control judicial es mnimo. Un ejemplo interesante de control judicial y
arbitrariedad policial es una decisin que anula un procedimiento que se inici en la detencin
teniendo como nica motivacin los rasgos abolivianados de los sospechosos. Sin embargo,
52

53

Op. cit., pp. 130 y sgtes.

Una posibilidad extraa al normal desempeo de sus funciones es la que se ha verificado en diversos casos
recientes, en los que los organismos de inteligencia intervienen en la investigacin judicial. Esta participacin es
absolutamente anmala; no obstante, los tribunales no slo han utilizado la informacin provista por el rgano de
inteligencia sino que, incluso, han elogiado tal colaboracin por permitir a la justicia contar con el auxilio de
especialistas de alta experiencia (conf. Causa AMIA, registro No. 777 del 19 de septiembre de 1996, Sala I de la
Cmara Federal de la Capital Federal).

es preocupante que esa detencin gener un proceso judicial que fue convalidado por el juez de
instruccin, quien mereci luego la crtica de la Cmara de Apelaciones.
En lo referido al control del accionar de la polica cuando acta en el marco de una investigacin
penal, el control jurisdiccional es, obviamente, mucho ms inmediato. Sin embargo, esta
inmediatez entre la funcin jurisdiccional y la policial no lleva necesariamente aparejado un
control eficaz. En primer trmino, es necesario destacar que en la Argentina la funcin de polica
judicial no est separada institucionalmente de la funcin de polica de seguridad. Tanto en el
ordenamiento federal como en la gran mayora de los ordenamientos provinciales, es la misma
polica, dependiente del Poder Ejecutivo nacional o provincial, la que realiza la labor de auxiliar
de la Justicia. Si bien en diversos niveles legislativos se hace mencin a una polica especializada
en la investigacin, esta cuerpo diferenciado no ha sido an puesto en marcha54.
En cualquier caso, un rpido anlisis de la actuacin de los tribunales permite afirmar que existe
un tibio control por parte de los funcionarios judiciales, que, en general, slo parecen cuestionar
el accionar policial cuando estamos frente a casos de ilegalidad extrema55. Por el contrario, puede
observarse que la regla general es la permisibilidad de los jueces frente a la actuacin policial o,
lo que resulta an ms alarmante, la despreocupacin de los jueces por las garantas individuales,
que se traduce en el otorgamiento de una suerte de cheque en blanco a los agentes policiales:
rdenes de allanamiento sin fundamentacin y otras violaciones a la intimidad y detenciones slo
justificadas en el olfato policial, son el lugar comn de la investigacin penal. La
jurisprudencia sobre requisas personales, allanamientos, detenciones sin orden judicial y escuchas
telefnicas, es una muestra cabal del desinters judicial por controlar la actuacin policial, que
slo reconoce el lmite de los casos de ilegalidad extrema.
La falta de control sobre las investigaciones judiciales ha quedado consagrada con una reciente
decisin de la Cmara Nacional de Casacin, el mximo tribunal en materia penal. En un caso en
el que el Fiscal sostuvo su acusacin en forma casi excluyente sobre la declaracin de un agente
encubierto, el tribunal decidi entonces citarlo para escuchar su versin de los hechos. Sin
embargo, el agente policial se neg a presentarse, alegando riesgos para su vida. Cuando el
tribunal oral insisti en la citacin, la Cmara de Casacin Penal decidi interrumpir el juicio
para anular la citacin y sancionar a los funcionarios judiciales que as lo haban solicitado. De

54

Recientemente este tema se ha convertido en noticia, debido a un proyecto que ya mencionamos por el cual la
Polica Federal reglamentaba la disposicin del Cdigo Procesal Penal de la Nacin en lo referido a la constitucin
de una Polica Judicial. El proyecto del propio cuerpo policial, no slo mantena la funcin de auxiliar dentro del
mismo cuerpo, sino que utilizaba la frmula del ordenamiento procesal para otorgar mayores facultades
investigativas autnomas en manos de los funcionarios policiales.
Paralelamente, la Polica de la Provincia de Buenos Aires est avanzando con un proyecto por crear un cuerpo
especializado, cuyas caractersticas finales an no estn decididas.
55

Al respecto puede consultarse Garrido M., Guariglia F., y Palmieri G., Control judicial de las actividades
preventivas y de investigacin policiales en el mbito de la Justicia nacional y federal, en Control Democrtico
..., op. cit., pp. 91 y ss.

esta forma, el mximo tribunal en materia penal decidi que las declaraciones realizadas por un
agente encubierto no pueden ser controladas por los magistrados.
Finalmente, la ltima forma de des-control judicial que queremos mencionar es aqulla que se
produce en los casos en los que los funcionarios policiales estn involucrados en la comisin de
delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. As, puede observarse que cuando existen
sospechas fundadas de que los agentes policiales se han extralimitado en sus facultades, los
funcionarios judiciales suelen preferir ignorar estas acusaciones. Las formas de esta complicidad
judicial son variadas, pero van desde la falta de vocacin investigativa frente a estas denuncias,
hasta la aceptacin automtica de la versin policial o la perpetuacin de las investigaciones
para evitar llegar a la condena.
Una ltima referencia debe hacerse a los casos de control judicial de las actividades de
inteligencia llevadas a cabo por la Polica Federal, fundamentalmente a travs del P.O.C.,
Proteccin del Orden Constitucional. En el marco de la investigacin de supuestos hechos
terroristas es usual la realizacin de informes de inteligencia que un tribunal ha calificado de
escuetas carillas que por lgica con nada despreciable y admitida dosis de subjetividad, por la
deduccin de quien lo confeccion y por el fruto de su propio anlisis relacionaba a un partido
poltico con organizaciones guerrilleras que actuaron en el continente. Algunos tribunales, sin
embargo, han considerado estos informes, contradiciendo en alguna medida la jurisprudencia de
las Cmaras de Apelaciones, que en general han reaccionado contra tal proceder.
En el mismo fallo citado recientemente, la Cmara Federal de la Capital seal que la seguridad
jurdica de una repblica democrtica no permite la admisin con semejantes contundencia como
prueba de cargo de tales informes (conf. Sala II, registro 9541 del 14 de enero de 1993). En un
caso anlogo se descalific un informe de inteligencia por establecer una pretendida relacin
entre colaboradores de una organizacin humanitaria y grupos terroristas, en una caprichosa
exgesis sin relacin con el hecho investigado (Cmara Criminal y Correccional Federal, Sala I,
registro 357 del 11 de junio de 1993).
Un aspecto interesante de esta ltima decisin es que el tribunal no se limit a descalificar la
validez de la actuacin policial, sino que incluso formul una denuncia penal, por considerar que
la actuacin policial se extralimit en sus facultades con notable injerencia en su mbito de
privacidad y desprecio por sus derechos.
V. MECANISMOS PARA LA PARTICIPACIN C IUDADANA
SEGURIDAD INTERIOR E INTELIGENCIA

EN EL

C ONTROL

DE LOS

O RGANISMOS

DE

En este acpite nos referiremos sucintamente a la accin de amparo, habeas data y a la denuncia
ante los defensores del pueblo. Entendemos que estos mecanismos se diferencian de los
anteriores, en la medida en que el ciudadano es el impulsor y protagonista del control. Ms all
de esta coincidencia fundamental, es obvio que estas alternativas tienen tambin importantes
diferencias entre s.

V. 1. Las denuncias ante los rganos inter-poderes

En primer lugar analizaremos aquellos mecanismos de control establecidos fuera de la rbita de
actuacin de alguno de los tres poderes: las defensoras del pueblo, ombudsman, etc. Estas
instituciones han tenido, tambin, un escaso poder de control sobre los organismos de seguridad e
inteligencia. Si bien la Constitucin Nacional de 1994 dispone la creacin de una oficina del
Defensor del Pueblo, con amplias facultades de control en materia de derechos humanos, en la
prctica esta oficina no ha desarrollado funciones de esta naturaleza. Parcialmente distinto es el
caso del Ombudsman de la Ciudad de Buenos Aires; sin embargo, este funcionario, si bien ha
tenido iniciativas destacables, no cuenta con facultades suficientes para realizar un control
efectivo.
Un mecanismo nuevo e interesante es el Defensor de la Seguridad, recientemente creado en el
mbito de la Provincia de Buenos Aires. La institucin del Defensor de la Seguridad, creada por
el decreto provincial 328/97 ante los graves problemas y el cuestionamiento pblico a la Polica
de la Provincia de Buenos Aires, constituy una novedad en el ambiente nacional. Aun cuando
todava no pueda juzgarse el trabajo de estas instancias, es posible destacar como positiva la
incorporacin de modalidades de contralor ciudadano.
El Defensor es una institucin unipersonal que comenz a implementarse como proyecto piloto
seleccionando algunos de los municipios ms conflictivos de la Provincia. Su responsable no
puede ser empleado pblico ni ocupar cargos en partidos polticos y es elegido por el voto
mayoritario del Foro Ciudadano, una institucin conformada ad-hoc por representantes de
instituciones intermedias del municipio. La funcin del Foro es, adems de nombrar al Defensor,
ser convocada bimestralmente por l para reunirse junto al "responsable local o regional de la
Polica Bonaerense" para "tratar las diversas inquietudes que los mismos tuvieran en punto a los
temas de seguridad locales".
Ms all de esas reuniones, las principales funciones o actividades del Defensor son dos. Por un
lado, debe canalizar la opinin y denuncias de la comunidad en relacin al accionar de la polica
y el tema de la seguridad, "(recorriendo) el rea bajo su jurisdiccin con circuitos, fechas y
horarios preestablecidos e igualmente establecer circuitos imprevistos a fin de recibir las
inquietudes, quejas o denuncias en materia de seguridad por parte de entidades comunitarias o
ciudadanos en los sitios donde los mismos se hayan localizados". Por otra parte, debe "verificar
el accionar de la Polica Bonaerense en el mbito de su actuacin, a los fines de detectar hechos
u omisiones en el quehacer de la misma, sobre la base de normas vigentes,......, o bien conductas
que pudieran implicar ejercicio abusivo, ilegtimo, irregular, defectuoso, arbitrario,
discriminatorio, inconveniente o inoportuno en el quehacer de las mismas"56.

56

Artculo 10 del decreto provincial 328/97

Los Defensores de Seguridad estn bajo la coordinacin de la Secretara de Seguridad de la

provincia, a la que le deben remitir sus actuaciones as como informes mensuales sobre la
situacin, con las recomendaciones que consideren convenientes expresar a los fines de
solucionar los problemas planteados. Sus informes mensuales tambin deben ser distribuidos a
las entidades que integran el Foro Comunitario y otras organizaciones comunales.
Sin embargo, tampoco debe ignorarse que la legislacin que crea esta figura tambin adolece de
algunos serios problemas. Por ejemplo, no deja de aparecer como preocupante la poca
especificidad de las facultades concretas que posee el Defensor, o la falta de definicin respecto
de en qu medida est obligada la Polica bonaerense a brindar informacin al Defensor, o la
incapacidad del Defensor para realizar acciones directas, ni siquiera ante situaciones de extrema
gravedad. Todo esto pareciera perfilar la nueva institucin como canalizadora de situaciones
sobre las que no puede intervenir, en el marco de una polica altamente burocrtica y cerrada, que
establece relaciones irregulares con aparatos polticos provinciales y municipales, en un contexto
social con altos grados de inseguridad y ante casos de violencia policial graves y cruentos.
V. 2. El amparo57
La reciente reforma constitucional de 1994 ha ampliado el alcance del amparo, de modo que esta
accin constituye potencialmente otro mecanismo de contralor ciudadano de las actividades
estatales de inteligencia y seguridad. Para que la accin de amparo sea procedente, es necesario
demostrar la existencia de un acto u omisin manifiestamente ilegal o arbitrario que afecte en
forma actual o inminente un derecho de base constitucional, legal o fundado en un tratado
internacional.
Tradicionalmente se sostuvo que el amparo no era una va idnea para el mero control de la
legalidad, ya que, se afirma, los particulares no tienen ms que un inters simple en la actuacin
legal de la administracin. Sin embargo, la nueva norma constitucional en materia de amparo,
sumada a la jerarqua constitucional que han cobrado los tratados internacionales de derechos
humanos, permiten vislumbrar posibles cambios en la materia, capaces de convertir al amparo en
una herramienta eficaz de contralor del cumplimiento legal de los deberes de la administracin.
La nueva norma constitucional -el artculo 43-, adems de acoger la figura clsica del amparo
como mecanismo de tutela de derechos individuales, establece en su segundo prrafo que
podrn interponer esta accin contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los
derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los
derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el Defensor del Pueblo y las
asociaciones que propendan a esos fines registradas conforme a ley, la que determinar los
requisitos y formas de su organizacin.

57

Este punto referido al amparo y el siguiente, referido al hbeas data, no son ms que un resumen de lo expuesto por
Courtis, Ch., en El control democrtico de las actividades de inteligencia y seguridad del Estado, en Control
Democrtico ..., op. cit., pp. 25 y ss.

En el caso de la actividad de los organismos de inteligencia y seguridad, probablemente el factor

que resulte ms relevante como materia para el planteo de una accin de amparo sea la
discriminacin, aunque pueda pensarse adems la construccin dogmtica del derecho a obtener
informacin sobre las actividades gubernamentales -corolario del principio de publicidad de los
actos de gobierno- como derecho de incidencia colectiva. Esta forma novedosa de legitimacin
procesal abre la posibilidad de que las organizaciones de la sociedad civil dedicadas al control
ciudadano de la actuacin estatal cumplan un papel trascendente de esa actividad de fiscalizacin,
llevando algunos de sus reclamos concretos al terreno judicial.
La segunda va, ya intentada en una accin de amparo promovida por el CELS, consiste en
encuadrar la negativa por parte del Estado a proporcionar informacin sobre su actividad como
una violacin al derecho a la informacin establecido en el art. 13 de la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos y a la libertad de investigacin cientfica, tambin tutelada por diversos
instrumentos internacionales. En este caso, la libertad de buscar informacin adecuada y veraz
sobre el funcionamiento de los servicios pblicos se presentan como derechos subjetivos del
accionante. Esta va requiere, sin embargo, si nos atenemos a los requisitos de admisibilidad del
amparo vigentes en la jurisprudencia, la demostracin de algn tipo de afectacin especial que
exceda la mera voluntad de obtener informacin de la administracin. En el caso del amparo
promovido por el CELS, tendiente a obtener de la Polica Federal informacin acerca de sus
actividades, que fue denegada por la autoridad policial, el inters especfico que se alega es la
realizacin de una investigacin destinada a la publicacin de un informe anual sobre la situacin
de los derechos humanos en la Argentina.
V. 3. El habeas data
La consagracin definitiva del habeas data se produjo en el nivel nacional con su expresa
incorporacin al texto del art. 43 de la Constitucin Nacional ya mencionado. De acuerdo con el
tercer prrafo de dicho artculo, toda persona podr interponer esta accin para tomar
conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de
datos pblicos o privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discriminacin,
para exigir la supresin, rectificacin, confidencialidad o actualizacin de ellos.
La jurisprudencia sobre la materia es escasa, y la doctrina no ha articulado an una construccin
dogmtica slida al respecto, de modo que no resulta exagerado decir que se trata an de un
instituto de lmites y potencialidades abiertos. El cuadro de indefinicin es todava mayor si
consideramos que todava resta dictarse la ley que reglamente la accin.
Probablemente la caracterstica ms notable del hbeas data como accin judicial la constituye la
conexin o encadenamiento de sus distintos objetos: el primero consiste en conocer el contenido
de la informacin personal existente en un banco de datos, y el segundo en rectificar y actualizar
esa informacin si fuera falsa o inexistente, o bien someterla a confidencialidad o suprimirla, si
se tratara de la denominada informacin sensible.

En cuanto al primer objeto, esto es, el derecho de acceso o conocimiento de la informacin

personal almacenada en un banco de datos, reviste la particularidad de proceder ante la simple
denegatoria de la administracin de poner a disposicin la informacin pertinente. No se exige la
violacin de otro derecho, sino que, por el contrario, el slo hecho del almacenamiento de
informacin personal, aunque haya sido recogida y procesada legalmente, autoriza a ejercer la
accin.
Se ha dicho que el derecho tutelado por la accin es el derecho a la intimidad o a la privacidad,
de carcter personalsimo. Ms all del posible acierto de esta afirmacin, creemos adems que la
accin, cuando se ejerce contra un agencia estatal, es una forma particular de tutela del derecho a
obtener informacin de los organismos estatales y a exigir el tratamiento legal de los datos
personales, lo que no constituye ms que el reflejo particular del principio republicano de
gobierno, de los principios de publicidad y transparencia de los actos de gobierno, y del principio
de legalidad sobre la actividad de recopilacin y tratamiento de informacin.
Una ltima observacin general se refiere a los potenciales legitimados para ejercer la accin: la
norma constitucional no distingue entre personas fsicas y personas jurdicas, de modo que cabe
perfectamente -y esto tiene especial relevancia para organismos de derechos humanos y otras
organizaciones de la sociedad civil que emprenden acciones de inters pblico- el ejercicio de la
accin por parte de una persona jurdica.
Refirindonos ahora concretamente al empleo del hbeas data como mecanismo concreto de
contralor de las actividades de inteligencia y seguridad del Estado, comencemos diciendo que,
como se vio, no existe en la clusula constitucional enunciado alguno que distinga las actividades
de inteligencia y seguridad de otras actividades estatales que impliquen el registro de datos
personales en bancos de datos, de modo que, sin que la norma efecte distingo alguno, no existen
razones para sostener que la accin no pueda ejercerse para conocer el contenido de los registros
personales existentes en bancos de datos vinculados con aquellas actividades, y para efectuar las
actualizaciones, rectificaciones, cancelaciones o sometimientos de la informacin al rgimen de
confidencialidad, segn el caso. Cabe agregar que, dada la magnitud del dao que puede causar la
informacin falsa, inexacta o discriminatoria sobre la honra, dignidad e intimidad de las personas,
sumada a la particular organizacin de las actividades de inteligencia y seguridad, y a la casi
absoluta falta de control de su accionar, es justamente en estos casos en los que ms se justifica el
ejercicio de una accin en la que el propio interesado lleva adelante el contralor de la situacin
que lo afecta personalmente.
La institucin del habeas data ya ha sido utilizada de diversas formas por los organismos de
derechos humanos. En varias ocasiones se presentaron acciones de este tipo a raz del
nombramiento en supuestas investigaciones de inteligencia de personas vinculadas a estos
organismos, lo que gener la inmediata presentacin de acciones tendentes a conocer el
contenido de esos informes. Tal vez el ejemplo ms paradigmtico de las potencialidades y
limitaciones de este nuevo instituto est dada por una accin reciente, presentada por el CELS.

Con motivo de un informe de inteligencia que tom trascendencia pblica por su difusin
periodstica, en el que se haca mencin indirecta de este organismo de derechos humanos, se
present un hbeas data, con el objeto de conocer la informacin existente sobre esta institucin
en las distintas agencias de seguridad e inteligencia. Si bien el juez interviniente dio curso a la
peticin, sentando un valioso antecedente en la materia, la totalidad de agencias estatales dijeron
no tener informacin de ningn tipo respecto de la institucin. Esta respuesta, sin lugar a dudas,
es una cabal muestra de cunta informacin estos organismos estn dispuestos a entregar ante una
solicitud judicial fundada en una accin de hbeas data.
VI. CONCLUSIN
La primer conclusin que entendemos es posible inferir de este informe es que la situacin de los
organismos de seguridad, por un lado, y los de inteligencia, por el otro, no son asimilables. Si
bien es cierto que la mayora de los organismos de seguridad tienen su propia estructura de
inteligencia, esto no permite de ningn modo la decisin de polticas conjuntas para una y otra
rea.
En lo referido a los organismos de seguridad interior, no cabe duda que el gran desafo actual es
la reconversin de las fuerzas policiales, tanto nacionales como provinciales, de modo tal de
poner coto al des-control actual en el que se encuentran estas fuerzas. La ineficacia en el accionar
de los organismos de seguridad, sumado a su autoritarismo estructural y sus altos niveles de
corrupcin, han catapultado a estos organismos, en los ltimos tiempos, al centro de la discusin
pblica en la Argentina. El relevamiento que aqu hemos hecho de una estructura autoritaria y sus
dbiles controles deberan ser pautas centrales para esa transformacin.
Por su parte, en el rea de inteligencia, las carencias, anacronismos y limitaciones que poseen
los organismos y actividades de informacin e inteligencia del Estado responden, en gran
medida, a la ausencia de un esquema institucional unificado y coherente, a la multiplicidad y
superposicin orgnico-funcional de los organismos de informacin e inteligencia, a la ausencia
de una poltica de personal integral, y a la falta de criterios y parmetros jurdico-institucionales
mnimos que determinen la doctrina y los lineamientos bsicos para una poltica nacional de
informacin e inteligencia ajustada a nuestro sistema democrtico y, en este contexto, a la
seguridad interna58. De lo que se deriva necesariamente la necesidad de contar con una ley
orgnica que establezca las bases jurdicas, orgnicas y funcionales del aparato de inteligencia.
Dos hechos recientes refuerzan la sensacin de que es imprescindible la definicin urgente de
polticas de Estado consensuadas. El primero de estos hechos, vinculado al rea de seguridad, se
refiere a un proyecto presentado por la Polica Federal, para la creacin de una polica judicial
dentro de su rbita, que fuera secretamente aprobado por la Corte Suprema. La Polica Judicial
deba ser un cuerpo especializado, encargado de desarrollar las tareas que esta fuerza realiza en el
marco de su funcin como auxiliar de la administracin de Justicia. El proyecto de la Polica, que
58

San, M. op. cit, p. 114.

alegaba reglamentar disposiciones del Cdigo Procesal Penal de la Nacin, no slo no creaba un
cuerpo especializado y con fuertes vnculos funcionales con los jueces y fiscales, sino que
adems otorgaba a esta fuerza nuevas e inconstitucionales facultades. En un primer momento, la
ley de implementacin del Cdigo Procesal estipulaba que el cuerpo de la polica judicial deba
ser creado por la Cmara Nacional de Casacin Penal; sin embargo, disputas palaciegas entre este
tribunal y la Corte Suprema hicieron que esta ltima se reservara esta facultad. La Corte,
entonces, ratific, con algunas disidencias pero sin ninguna modificacin, el proyecto policial, sin
que tal hecho trascendiera. Cuando se conoci periodsticamente la resolucin de la Corte
Suprema, se gener un escndalo institucional que culmin en la retractacin pblica de la Corte,
que anul su decisin anterior. Actualmente la cuestin ha vuelto a quedar relegada a un segundo
plano.
El segundo hecho tuvo lugar hace apenas un par de semanas, cuando se public en un diario de la
Capital que el Ministerio de Defensa estaba preparando un documento, para su discusin en el
marco del MERCOSUR, que avalaba la intervencin de las Fuerzas Armadas en determinadas
cuestiones de seguridad interior. Una vez ms, el estado pblico que tom la cuestin signific el
inmediato fracaso del proyecto, cuya existencia fue incluso negada por algunas autoridades a
pesar de las contundentes elementos periodsticos que as lo demostraban. En todo caso, este
hecho sirvi para ratificar que, a pesar de las claras disposiciones de la legislacin local en
relacin a la prohibicin de que las Fuerzas Armadas intervengan en conflictos internos, existen
de hecho propuestas que quieren revertir la situacin -en algunos casos a travs de la
modificacin legislativa y otros, los ms, solamente ignorndola-.
La conclusin positiva que pueden derivarse de estos hechos es -adems de la confirmacin del
importante papel que estn desempeando los medios de comunicacin en el control de estas
actividades- la democrtica reaccin que la difusin pblica de estos proyectos gener,
terminndolos abruptamente. No obstante, no debe desconocerse que, en la medida en que las
decisiones sobre estas materias se sigan tomando -o se siga intentando tomarlas- de acuerdo a
estas formas y criterios, seguiremos estando muy lejos de cualquier poltica de Estado
democrtica sobre la seguridad e inteligencia interior.