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Contratos Administrativos
Mdulo
Contrato Administrativo
Braslia, 2014
Elaborado em: 2013.
Conteudista:
Lucimar Rizzo Lopes dos Santos (2013)
Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio Latitude e Enap.
Enap, 2015
Enap - Escola Nacional de Administrao Pblica
SUMRIO
2. Contrato Administrativo............................................................................................5
2.1 Quando h a obrigatoriedade do contrato?..............................................................6
2.2 Execuo do Contrato Administrativo......................................................................8
2.3 E quais so os principais direitos e obrigaes das partes?.......................................9
2.4 E qual a durao dos contratos administrativos?.................................................10
2.5 E o prazo de execuo?..........................................................................................11
2.5.1 Quais so os contratos executados de forma continua?..................................... 12
2.6 Alm da alterao do prazo contratual, pode o contrato administrativo sofrer
alterao durante a sua execuo?..............................................................................13
2.6.1 A Alterao Unilateral......................................................................................... 14
2.6.2 Alterao por acordo entre as partes ................................................................. 14
2.7 E quais so os limites legais para as alteraes contratuais?...................................15
2.7.1 E para a alterao qualitativa, existe limite de acrscimo e de supresso?........ 16
2.8 E como verificar o valor da apurao dos limites percentuais indicados
(25% e 50%)?...............................................................................................................19
2.9 E para a formalizao das alteraes contratuais, qual o procedimento? ............21
2.10 E quais so os procedimentos e/ou instrumentos utilizados para a
manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos contratos?.................................24
2.10.1 Reajuste............................................................................................................. 24
2.10.2 Reviso.............................................................................................................. 25
2.10.3 Repactuao...................................................................................................... 25
Mdulo
Contrato Administrativo
2. Contrato Administrativo
Na Administrao Pblica, os contratos mais comuns que so firmados com particulares
so os contratos de obras pblicas, contratos de prestao de servio e os que envolvem
fornecimento, ou seja, o contrato administrativo. O contrato administrativo, em regra,
sempre formal e escrito, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento.
As caractersticas principais do contrato administrativo so:
Alm dos itens essenciais acima indicados, as seguintes informaes devero constar no
contrato:
Nas demais situaes, a Administrao tem a faculdade de celebrar o contrato, podendo ser
substitudo por outros instrumentos, tais como:
Carta-contrato.
Nota de empenho de despesa.
Autorizao de compra. ou
Ordem de execuo de servio.
No entanto, devem ser aplicadas a esses instrumentos, no que for pertinente, as exigncias do
termo de contrato, a exemplo da descrio do objeto, do preo, dos prazos, das condies de
execuo, entre outras.
Em auditoria efetuada pela CGU em rgo federal, foi constatada ocorrncia de contrato
verbal para cesso de imvel. O rgo possua um terreno devidamente cadastrado no Sistema
de Gerenciamento de Imveis de Uso Especial da Unio - SPIU - net, o qual foi cedido a uma
empresa local, sem a formalizao do competente termo legal autorizativo, para colocao
de placas de propagandas, osdenominados outdoors. Havia como contrapartida, segundo
o rgo, a limpeza e conservao do terreno. Verificou-se que o gestor somente sbmeteu
o caso a sua assessoria jurdica, por meio do Ncleoo de Assessoramento jurdico da AGU
no Estado, aps o imvel j estar ocupado pelos painis de propaganda, em decorrncia de
provocao da CGU, por meio de Solicitao da CGU, por meio de Solicitao de Auditoria.
O rgo foi orientado a obedecer a legislao pertinente, abstendo-se de celebrar contratos
sem a devida formalizao legal.
O contedo do contrato deve mostrar claramente a vontade das partes, ressaltando que
a vontade da Administrao Pblica deve estar condicionada ao atendimento do interesse
pblico. Devem fazer parte do contrato, independentemente de sua transcrio, no podendo
afast-los ou contrariar suas disposies:
O edital.
O projeto bsico ou o termo de referncia.
A memria de clculos.
A planilha de custos.
Os cronogramas. e
Outros descritivos que representam o objeto da contratao.
Cabe ao administrador analisar o caso concreto e observar os princpios jurdicos para embaslo e adotar uma deciso adequada a cada caso, o que permitir maior eficincia e eficcia na
gesto dos contratos. Lembrando que, na Administrao Pblica, os meios que justificam os
fins so as leis, e ato praticado no tem que ser somente legal, tem que ser igualmente moral,
razovel e proporcional.
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A CGU constatou em audiroria realizada em rgo federal que houve a prorrogao de contrato
celebrado, aps o trmino da sua vigncia, em carter emergencial, se a devida formalizao do
respectivo Termo Aditivo. Tambm ocorreram falhas na contratao de empresa para prestar
servio de limpeza e manuteno nas dependncias do rgo, tais com a execuo de despesas
durante o ano sem respaldo contratual, alm da prorrogao de contrato em carter emergencial,
sem justificativa plausvel. Ficou constatada na auditoria a falha nos controles internos e a falta de
planejamento, alm da morosidade na realizao de procedimento licitatrio.
O rgo foi orientado a planejar melhor suas necessidades, antecipando-se aos trminos
de prazos contratuais. Um adequado planejamento anual das necessidades, acompanhado
de um procedimento de controle efetivo dos prazos de vigncia dos contratos, convnios e
outros instrumentos congneres celebrados pelo rgo minimizariam a probabilidade de
concorrncia das irregularidades identificadas.
Os contratos de servios contnuos podero ter a sua vigncia prorrogada, em carter excepcional,
por mais 12 meses, alm do prazo previsto no inciso II do artigo 57 da Lei n 8.666/93, desde
que devidamente justificado e comprovado que no houve falta de planejamento por parte
da Administrao (4 do artigo 57). Lembrando que utilizar essa prerrogativa significa que,
obrigatoriamente, dever ser demonstrada a situao real e excepcional; caso contrrio, no
havendo fato excepcional, o contrato no poder ter a sua vigncia prorrogada.
2.5.1 Quais so os contratos executados de forma continua?
A lei no limitou as hipteses de contratos executados de forma contnua. O inciso II dispe:
a prestao de servios a serem executados de forma contnua que podero ter sua durao
prorrogada... Como a lei no define o que so servios continuados, os estudiosos da
administrao e mesmo os rgos de controle contribuem para a formulao de conceitos e
para a interpretao de quais contratos estariam abrangidos por esse dispositivo.
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Desta forma, podemos extrair dos entendimentos doutrinrios que os servios continuados
so aqueles imprescindveis ao funcionamento das atividades institucionais e que, se
interrompidos, podem causar a soluo de continuidade, a exemplo: limpeza, manuteno
eltrica predial. H de se ressaltar que ainda h polmica em relao a alguns servios serem
ou no de forma continuada. Na viso do TCU, o que continuo para determinado rgo ou
entidade pode no ser para outros.
Prazos dos contratos: durao normal, perodo do crdito oramentrio (at um ano)
Excees:
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Por esses dispositivos, os contratos podero ser alterados; entretanto, a Administrao dever
ter cautela e prudncia, lembrando sempre a necessidade de processo licitatrio e observando
os princpios constitucionais, entre eles o da igualdade, da impessoalidade e o da razoabilidade.
Lembrando, tambm, que o objeto no pode ser alterado.
Dessa forma, em anlise dos dispositivos citados, verificamos que os contratos podem ser
alterados tanto qualitativamente quanto quantitativamente.
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Em caso concreto verificado pela CGU, foi constatado que uma entidade federal no vinha
observando, nas contrataes originrias de licitao na modalidade de prego eletrnico,
o limite mximo de 25% de acrescmos quantitativos permitido em relao ao valor inicial
(art. 65. inciso I. b, 1 e 2, da Lei n 8.666/1993). Assim, a aquisio de bens e o
fornecimento de servios comuns devem observar acrscimos e as supresses, qualitativas
e quantitativas, fixados pelo art. 65 da Lei de Licitao. Cumpre ainda consignar que os
acrscimos e as supresses expressos na norma citada, quando o objeto da licitao est
subdividido em itens, devero observar a proporcionalidade em relao a cada item de
produto ou de servio licitado. Interpretao contrria violaria o princpio da isonomia.
2.7.1 E para a alterao qualitativa, existe limite de acrscimo e de supresso?
A Lei n 8.666/93 no traz de forma explcita os limites para as alteraes qualitativas. Para o
doutrinador Fernando Vernalha Guimares seria extremamente difcil estabelecer parmetros
de quantidade pressupondo alteraes de qualidade.
No entanto, para as alteraes qualitativas h entendimentos diferenciados na doutrina e na
jurisprudncia sobre a aplicao ou no dos limites estabelecidos nos 1 e 2 do artigo 65
da Lei n 8.666/93 e, ainda, se esses limites podem ou no ser extrapolados, j que no existe
limitao na legislao.
Essa uma questo que no est pacificada. A maior parte da doutrina tem entendimento de
que os limites estabelecidos nos 1 e 2 do artigo 65 da Lei n 8.666/93 somente se aplicam
s alteraes quantitativas.
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[...]
a) tanto as alteraes contratuais quantitativas que modificam a dimenso do
objeto quanto as unilaterais qualitativas que mantm intangvel o objeto, em
natureza e em dimenso esto sujeitas aos limites preestabelecidos nos 1 e 2
do art. 65 da Lei n. 8.666/93, em face do respeito aos direitos do contratado, prescrito
no art. 58, I, da mesma lei, do princpio da proporcionalidade e da necessidade de
esses limites serem obrigatoriamente fixados em lei;
b) nas hipteses de alteraes contratuais consensuais, qualitativas e
excepcionalssimas de contratos de obras e servios, facultado Administrao
ultrapassar os limites aludidos no item anterior, observados os princpios da
finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, alm dos direitos patrimoniais
do contratante privado, desde que satisfeitos cumulativamente os seguintes
pressupostos:
I no acarretar para a administrao encargos contratuais superiores aos oriundos
de uma eventual resciso contratual por razes de interesse pblico, acrescidos aos
custos da elaborao de um novo procedimento licitatrio;
II no possibilitar a inexecuo contratual, vista do nvel de capacidade tcnica e
econmico-financeira do contratado;
III decorrer de fatos supervenientes que impliquem dificuldades no previstas ou
imprevisveis por ocasio da contratao inicial;
IV no ocasionar a transfigurao do objeto originalmente contratado em outro de
natureza e propsito diversos;
V ser necessrias completa execuo do objeto original do contrato, otimizao
do cronograma de execuo e antecipao dos benefcios sociais e econmicos
decorrentes;
VI demonstrar-se na motivao do ato que autorizar o aditamento contratual que
extrapole os limites legais mencionados na alnea a, supra que as consequncias
da outra alternativa (a resciso contratual, seguida de nova licitao e contratao)
importam sacrifcio insuportvel ao interesse pblico primrio (interesse coletivo)
a ser atendido pela obra ou servio, ou seja, gravssimas a esse interesse; inclusive
quanto sua urgncia e emergncia (inexiste grifo no original).
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2.8 E como verificar o valor da apurao dos limites percentuais indicados (25%
e 50%)?
Os limites percentuais estabelecidos no 1 do art. 65 da Lei de Licitaes para as alteraes
contratuais realizadas pela Administrao Pblica devem ser calculados com base no valor
inicial atualizado do contrato.
Dessa forma, a base de clculo ser sempre o valor inicial atualizado do contratado, sendo que
esse valor somente sofrer alterao por fora de reajuste e/ou reviso.
Ressalta-se que os acrscimos e supresses quantitativas no alteram a base de clculo para
novas alteraes quantitativas. Para melhor entendimento, vejamos o exemplo abaixo:
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Para efeito de clculo, quando se tratar de contrato de servios continuado, a base de clculo
o valor mensal dos servios.
Nos exemplos acima, verifica-se que no calculo subtraiu-se os acrscimos e as supresses e
considerou-se to somente o valor inicial atualizado do contrato. Dessa forma, se considerarmos
um contrato continuado com a incidncia de reajustes, de repactuao ou mesmo reviso, e,
ainda com acrscimos e com supresses durante sua vigncia, torna-se trabalhoso separar
todos os acrscimos e todas as supresses. Logo, de forma pratica, pode-se trabalhar com
percentuais relativos, ou seja:
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1) Em auditoria realizada pela CGU, observou-se que houve ausncia de definio de critrios
de aceitabilidade de preos unitrio e global em editais de licitaes, permitindo, com isso, a
contratao de proposta de menos preo global, compatvel com a estimativa da Administrao,
mas com grandes disparidades nos preos unitrios. Com isso, poderia ocorrer aditamentos
de contrato com o aumento dos quantitativos dos itens de preos unitrios elevados e a
diminuio dos quantitativos dos itens de preos inferiores, o que lesaria a Administrao.
2) A CGU em fiscalizao numa determinada empresa pblica observou que no julgamento
das propostas de preos da licitao, a empresa vencedora do certame apresentou planilha
com preos fictcios, o que permitiu que a mesma ganhasse a disputa, com desconto de
23,63% em relao ao preo total orado.
De todo o desconto da proposta da empresa vencedora em reao Planilha Oramentria
Base, 99,67% desse valor referia-se reduo de preos de apenas 4% dos itens.
Os referidos itens apresentaram reduo individualmente de seus preos unitrios em
percentuais de 79,29% at 90,58%, tomando-os inexequveis, a no ser que posteriormente
os mesmos fossem suprimidos ou substitudos por outros tipos de servio, o que beneficiaria
a empresa contratada durante a execuo da avena com a Administrao.
Para evitar fatos como esse, conhecidos como jogo de planilha, o entendimento do Tribunal de
Contas da Unio, manifestado na Deciso/TCU n 820/97 - Planrio -Ata 48/97 (Processo n TC
525.127/96-8), no sentido de que devem ser analisadors individualmente os preos unitrios
de propostas apresentadas em licitaes realizadas na modalidade de preo global a fim de que,
ao verificar-se a ocorrncia de itens com preos manifestadamente superiores aos praticados
no mercado, estabeleam-se, por meio de acordo com a empresa vencedora do certame, novas
bases condizentes com os custos envolvidos, ou, na impossibilidade de assim agir e desde que
no haja prejuzo para a consecuo do restante do objeto, procedendo-se s devidads anlises
de custo/benefcio com relao realizao de nova contratao para execuo do item.
2.10 E quais so os procedimentos e/ou instrumentos utilizados para a manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos contratos?
mportante lembrar que o equilbrio econmico-financeiro a igualdade formada, de um lado,
pelas obrigaes assumidas pelo contratante no momento do ajuste e, de outro lado, pela
compensao econmica que lhe corresponder.
Desta forma, para a manuteno desse equilbrio existem alguns instrumentos que so
utilizados, que so o REAJUSTE, a REVISO e a REPACTUAO.
2.10.1 Reajuste
O REAJUSTE tem por finalidade recompor o equilbrio financeiro do contrato em razo da
variao normal do custo de produo decorrente da inflao. Podem ser utilizados ndices
especficos ou setoriais, desde que oficiais.
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Os dispositivos legais que tratam do reajuste contratual so: artigo 40, inciso XI, artigo 55,
inciso III, ambos da Lei n 8.666/93 e artigos 1, 2 e 3 da Lei n 10.192/2001.
O reajuste somente poder ser realizado em periodicidade igual ou superior a um ano, contado
a partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se referir, de
acordo com a Lei n 10.192/2001, que disps sobre medidas complementares ao Plano Real.
obrigatria a indicao no edital da licitao do critrio de reajuste. O contrato administrativo
tambm deve conter clusula que contenha critrios, data-base e periodicidade do
reajustamento de preos, que sero aqueles estabelecidos pelos artigos 1 e 2 da Lei
10.192/2001.
Para a comprovao da necessidade de reajustamento do preo exige-se a apresentao das
planilhas de composio do preo, com todos os seus insumos, assim como dos critrios de
apropriao dos custos indiretos.
2.10.2 Reviso
A REVISO tem por objetivo corrigir distores geradas por ocorrncias extraordinrias e
imprevisveis ou previsveis com consequncias inestimveis.
Esse instrumento consta do artigo 65, inciso II, alnea d, da Lei n 8.666/1993 (teoria da
impreviso).
Entretanto, para que ocorra a reviso contratual, deve haver a motivao do ato, sendo este
iniciado a partir de solicitao realizada por um dos contratantes, o qual deve demonstrar a
onerosidade excessiva originada pelos acontecimentos supervenientes. indispensvel que
esse fato fique exaustivamente comprovado em processo administrativo regular.
desvinculada de quaisquer ndices de variao inflacionria, buscando fora do contrato
solues que devolvam o equilbrio entre as obrigaes das partes.
Por ser considerada situao de carter excepcional, de grande desequilbrio e imprevisibilidade,
relacionada teoria da impreviso (lea extraordinria), a reviso dos contratos poder ocorrer
em momento anterior ao perodo mnimo de um ano de sua vigncia, diferentemente do
reajustamento que somente aplicado aps um ano de sua celebrao.
A alterao do valor do contrato em funo da reviso contratual deve sempre ser formalizada
mediante termo aditivo, uma vez que se trata de uma situao excepcional e que deve
ser devidamente comprovada (a sua ocorrncia, bem como a sua extenso) em processo
administrativo.
2.10.3 Repactuao
A REPACTUAO se parece com o reajuste. utilizada para readequar o valor do contrato
administrativo variao de custos previsvel e peridica a que se sujeita.
No se utiliza de indexador de preos, entretanto examina-se a real evoluo de custos que
integram o contrato.
Tendo em vista que a inflao, aps a implantao do Plano Real, comeou a ser um fato
previsvel, com a possibilidade de prever uma margem da futura variao de preos, surgiu o
instituto da repactuao como uma espcie de reajustamento de preos ao lado do reajuste.
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O entendimento voltado para a repactuao foi no sentido de que, com a comprovao, por
parte do contratado, do aumento de seus custos, atravs de documentos hbeis e de planilhas
comparativas de preos, poderia, ento, a aplicao de ndice no retratar a verdade dos fatos,
onerando injustamente ou o particular ou a Administrao Pblica.
Dessa forma, verificou-se que a aplicao automtica de ndice para reajustar os valores do
contrato e permitir uma equiparao de encargos se mostrou menos eficaz do que a utilizao
da repactuao.
Atualmente, o entendimento vigente no mbito do Tribunal de Contas da Unio (TCU)
exatamente no sentido da adoo da repactuao no lugar do reajuste, com a finalidade de
buscar cada vez mais a efetiva variao dos custos.
De igual forma, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto editou a Instruo
Normativa n. 2/2008, atualizada, que, em seu artigo 37 assim determinou: a repactuao de
preos, como espcie de reajuste contratual, dever ser utilizada nas contrataes de servios
continuados com dedicao exclusiva de mo de obra (grifo inexistente no original).
Igualmente ao reajuste, tambm deve estar prevista no instrumento convocatrio.
A observncia do interregno de 12 (doze) meses tambm condicionante para a concesso
da repactuao. Dever ser precedida de solicitao da contratada, acompanhada de
demonstrao analtica da alterao dos custos, por meio de apresentao da planilha de custos
e formao de preos ou do novo acordo, conveno ou dissdio coletivo que fundamenta a
repactuao.
Os pressupostos de validade para a repactuao que viabilizam a anlise e a concretizao do
direito do contratado, previstos no Decreto 2.271, de 1997, e na Instruo Normativa/SLTI/MP
n 02/2008, so:
a) Os preos praticados no mercado ou em outros contratos da Administrao.
b) As particularidades do contrato em vigncia.
c) A nova planilha com a variao dos custos apresentada.
d) Indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referncia, tarifas
pblicas ou outros equivalentes.
e) A disponibilidade oramentria do rgo ou entidade contratante.
A repactuao formalizada por meio de apostilamento, exceto quando coincidir com a
prorrogao contratual, quando dever ser formalizada por aditamento.
Importante destacar que o contratado dever exercer, perante a Administrao, ou seja,
solicitar seu direito repactuao contratual, da data da homologao da conveno ou
acordo coletivo que fixar o novo salrio normativo da categoria profissional abrangida pelo
contrato administrativo a ser repactuado at a data da prorrogao contratual subsequente,
sendo que, se no o fizer de forma tempestiva e prorrogar o contrato sem pleitear a respectiva
repactuao, ocorrer a precluso do seu direito a repactuar. Igualmente ocorrer precluso
se houver expirao do prazo de vigncia do contrato. (art. 40, 7, IN/SLTI n 02/2008 )
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