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Srie
Cadernos de Capacitao em Recursos Hdricos v.7
Braslia DF
2014
1
www.ana.gov.br
EQUIPE TCNICA
Coordenao, acompanhamento e elaborao:
Colaboradores:
Superintendncia de
Recursos Hdricos
Apoio
Gesto
de
Superintendncia de Regulao
Patrick Thadeu Thomas
Consultora
Maria de Ftima Chagas Dias Coelho
PARCEIROS INSTITUCIONAIS
Organizao das Naes Unidas para a Educao,
a Cincia e a Cultura Unesco
Todos os direitos reservados. permitida a
reproduo de dados e de informaes contidos
nesta publicao, desde que citada a fonte.
Apresentao
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos foi instituda pela Lei n 9433, de 8 de janeiro de 1997. O conhecimento e a
divulgao de seus conceitos, muitos deles inovadores, so formas de coloc-la disposio da sociedade brasileira
buscando a soluo dos problemas relacionados aos recursos hdricos.
A Agncia Nacional de guas (ANA), criada pela Lei n 9984, de 17 de julho de 2000, no cumprimento da misso de
implementar essa Poltica, apresenta essa srie de Cadernos de Capacitao em Recursos Hdricos que discorrem
sobre o Sistema Nacional de Gerenciamento e os instrumentos previstos na Lei das guas.
O primeiro volume dedicado aos Comits de Bacia Hidrogrfica. So apresentados o contexto histrico no qual se
inserem, suas atribuies, como e por que cri-los e as inovaes que incorporam quando comparados a outros
colegiados gestores de polticas pblicas.
O segundo volume tem o objetivo de orientar o funcionamento dos Comits por meio da apresentao da estrutura
organizacional, das suas instncias internas (Plenrio, Diretoria, Cmaras Tcnicas, Grupos de Trabalho, etc.), bem
como so disponibilizados modelos de documentos utilizados no dia a dia do Comit.
O terceiro volume aborda alternativas organizacionais para a gesto de recursos hdricos. So apresentadas
experincias de gesto de guas em distintas escalas territoriais, passando por instncias de gesto de guas
subterrneas e de guas em unidades de conservao ambiental, chegando at os complexos arranjos institucionais
para o gerenciamento de guas em bacias transfronteirias.
O quarto volume apresenta a Agncia de gua ou Agncia de Bacia. So apresentados suas competncias, os prrequisitos para a criao, os possveis arranjos institucionais para a constituio, o contrato de gesto na poltica de
recursos hdricos e demais temas afins.
O quinto volume se concentra nos instrumentos de planejamento da Poltica: os planos de recursos hdricos e o
enquadramento dos corpos dgua em classes segundo os usos preponderantes. Tpicos como: o que so, a sua
importncia e como construir esses instrumentos so aprofundados nesse volume.
O sexto volume aborda a outorga de direito de uso de recursos hdricos. Apresenta um breve histrico do
instrumento, seus aspectos legais e as especificidades relativas s diversas finalidades de uso. Esse volume destaca
ainda a fiscalizao e o cadastro de usurios como ferramentas imprescindveis eficcia da outorga.
O stimo volume discorre sobre a Cobrana pelo uso de recursos hdricos a importncia do instrumento, passos
para sua implementao, mecanismos e valores, alm de experincias brasileiras na implementao desse
instrumento.
O oitavo volume consagrado aos sistemas de informaes sobre recursos hdricos, com destaque para o Sistema
Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos (SNIRH) sob a responsabilidade da ANA.
Esperamos que tais Cadernos possam estimular pesquisa e capacitao dos interessados na gesto de recursos
hdricos, fortalecendo e qualificando a atuao da politica brasileira de recursos hdricos.
Boa leitura!
LISTA DE FIGURAS
Figura 1
Aplicao do instrumento comando e controle a dois usurios distintos, face exigncia legal para
reduo de uso
Figura 2
Aplicao do instrumento econmico a dois usurios distintos, face utilizao de preo pelo uso
Figura 3
Figura 4
Figura 5
Figura 6
Figura 7
Figura 8
Figura 9
Figura 10
Figura 11
Figura 12
Figura 13
Figura 14
Distribuio dos recursos arrecadados em funo da origem dos usos pagantes no Estado do Cear
em 2012
Figura 15
Figura 16
Distribuio por setor usurio dos valores arrecadados com a Cobrana em rios de domnio da
Unio na Bacia do rio Paraba do Sul at 2012
Figura 17
Distribuio por tipo de uso dos valores cobrados nos rios de domnio da Unio na Bacia do rio
Paraba do Sul at 2012
Figura 18
Grfico da evoluo da Cobrana e arrecadao pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio
nas Bacias PCJ, em R$
Figura 19
Distribuio por setor usurio dos valores arrecadados com a Cobrana em rios de domnio da
Unio nas Bacias PCJ at 2012
Figura 20
Figura 21
Figura 22
Figura 23
Distribuio por setor usurio dos valores arrecadados com a Cobrana em rios de domnio da
Unio na Bacia do rio So Francisco at 2012
Figura 24
Figura 25
Figura 26
Figura 27
Evoluo e comparao dos preos unitrios para a captao nas quatro experincias brasileiras e
na Frana.
Figura 28
Figura 29
Figura 30
Figura 31
Figura 32
Figura 33
Figura 34
Percentual dos recursos desembolsados com relao aos repassados, acumulados ano a ano, nas
bacias interestaduais em Cobrana.
Figura 35
LISTA DE QUADROS
Quadro 1
Quadro 2
Quadro 3
Quadro 4
Quadro 5
Valores Cobrados e Arrecadados com a Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos no Brasil, em
2012 (R$ 1,00)
Quadro 6
Mecanismos de Cobrana na Bacia do rio Paraba do Sul, vigentes a partir de 1 de janeiro de 2007
Quadro 7
Quadro 8
Quadro 9
Quadro 10
Diferenas entre os volumes anuais captados antes e aps a campanha de regularizao por
finalidade de uso
Quadro 11
Quadro 12
Frmulas bsicas para a Cobrana adotadas nas quatro experincias brasileiras at 2013
Quadro 13
Detalhamento dos valores e mecanismos vigentes nas bacias interestaduais em Cobrana no Brasil
LISTA DE SIGLAS
ABRH
AGEVAP
ANA
CBH
CBH-PCJ
CBHSF
CEEIVAP
CEIVAP
CERB
CFURH
Compensao financeira pela utilizao de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica
CGH
CHESF
CNARH
CNRH
COGERH
CONERH
CRH
CTI-Doce
CTOC
DIGICOB
ETE
FEHIDRO
FHIDRO
FUNDRHI
GESTIN
GTAI
IEMA
IGAM
INEMA
PAP
PBHSF
PCH
PIRH-Doce
PNRH
PPU
SABESP
SIGERH
SINGREH
SNIRH
WWF
SUMRIO
1. CONSIDERAES INICIAIS
11
2.1
Breve Histrico
12
2.2
14
2.3
Aspectos conceituais
18
2.4
23
25
3.1
28
3.2
28
3.3
29
3.4
29
3.5
Operacionalizao da Cobrana
29
33
4.1
Base de Clculo
34
4.2
Preo Unitrio
35
4.3
Coeficientes Multiplicadores
36
5. EXPERINCIAS BRASILEIRAS
37
5.1
42
5.2
43
5.3
47
5.4
51
5.5
55
6. APRENDIZAGENS E DESAFIOS
59
6.1
60
6.2
65
6.3
67
6.4
Consideraes Finais
69
71
GLOSSRIO
73
74
81
1. Consideraes Iniciais
1. CONSIDERAES INICIAIS
O crescimento populacional e a intensificao das atividades produtivas promoveram um maior uso das guas
e, em algumas situaes, transformaram rivalidades em conflitos entre os seus usurios. A escassez provocada
pelo uso excessivo ou a poluio de mananciais so as principais causas dessa realidade contempornea
colocando em xeque a disponibilidade infinita desse recurso e determinando o reconhecimento de que a gua
deva ser tratada como recurso natural limitado.
Tendo em vista sua caracterstica de bem pblico, uma maneira de induzir ao melhor uso seria utilizando seu
valor econmico enquanto insumo produtivo. Esse o fundamento consagrado na Lei n 9.433, de 1997, e que
sustenta a implantao da Cobrana pelo Uso dos Recursos Hdricos como instrumento de gesto da nova
poltica para as guas.
De acordo com a prescrio legal, a Cobrana visa incentivar a racionalizao do seu uso, obter recursos
financeiros para o financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos,
pagar despesas de implantao e custeio administrativo do SINGREH e assegurar a viabilidade financeira das
Agncias de gua.
No mbito dos corpos dgua de domnio da Unio, compete Agncia Nacional de guas ANA arrecadar e
distribuir esses recursos s respectivas Agncias de gua. No mbito dos corpos dgua de domnio dos
Estados, a implantao e operacionalizao da Cobrana atende s diretrizes das Polticas Estaduais de
Recursos Hdricos.
Com tal realidade institucional, prpria de um pas federativo com mltiplos domnios das guas, o grande
desafio da implantao da Cobrana tambm aquele da Poltica brasileira: articular a gesto dos recursos
hdricos em bacias hidrogrficas, independentemente do domnio a que esses estejam submetidos, permitindo
que esse instrumento possa ser efetivo na soluo dos problemas hdricos. Nos prximos captulos, esse
Caderno buscar apresentar distintas estratgias para efetivar a Cobrana no alcance desse objetivo.
tributria
Exerccio do
poder de polcia
ou servio
pblico essencial
Mensurao do
uso ou servio
Situao do
uso ou servio
Sim
No
Efetivamente
prestado
Compulsrio
CONTRIBUIO
DE MELHORIA
PREO
PBLICO
tributria
patrimonial
Obras que
promovam ganho
patrimonial a
terceiros
Uso de bem ou
servio pblico
por meio de
autorizao
Decreto do
executivo
Lei
Contrato ou
Resoluo que
o efetive
Poder pblico
Poder pblico
Delegvel
somente a ente
pblico
Delegvel
somente a ente
pblico
A partir da
vigncia
contratual
TARIFA
por servios
pblicos
Servio pblico
no essencial
por meio de
concesso ou
permisso
X
X
Aplicvel a
ambos os casos
Instrumento para o
estabelecimento
Lei
Competncia para a
arrecadao
Poder pblico
Possibilidade de delegao
Delegvel
somente a ente
pblico
Vigncia temporal
A partir de 1 de
janeiro
Exemplos prticos
Taxa de
fiscalizao /
Taxa de limpeza
pblica
Concessionrio
de servio
Delegvel a
prestador
privado
A partir da
vigncia do
Decreto
Servios de
gua e esgoto
A partir de 1 de
janeiro
Servios de
asfaltamento
urbano
Cobrana pelo
uso da gua
Fonte: SAG/ANA
Para melhor entender o carter singular da Cobrana, as sees a seguir apresentam um breve histrico de sua
implantao, aspectos conceituais e legais sobre o instrumento, alm das competncias dos integrantes do
SINGREH relacionados sua implementao.
Com a crescente degradao qualitativa do meio ambiente aqutico, sobretudo na segunda metade do sculo
XX, a interveno estatal foi fortalecida com o incremento das atividades policiais e a predominncia de
instrumentos de comando e controle na conduo das polticas, sobretudo ambientais, a quem cabia
administrao dos principais conflitos relativos aos recursos hdricos.
INSTRUMENTOS DE COMANDO E CONTROLE
De forma simplificada, os instrumentos de comando e controle se apoiam na regulamentao direta pelo
Estado, acompanhada de fiscalizao e sano quando infringidas as normas e padres estabelecidos.
(NOGUEIRA & PEREIRA, 1999)
Essa prtica guiou a poltica ambiental brasileira durante a dcada de 1970. Suas principais medidas foram
concentradas na criao de unidades de conservao ambiental e no controle da poluio por meio da
regulao de padres de emisso ou lanamento de poluentes nos corpos dgua.
A partir da dcada de 1980, com o contexto internacional apontando para uma nova relao com o ambiente
tendo em vista a emergncia do conceito de desenvolvimento sustentvel, a poltica ambiental brasileira
passou a incorporar novas estratgias. Os padres de emisso de poluentes deixaram de ser meio e fim da
interveno estatal e passaram a ser instrumentos, dentre outros, de uma poltica apoiada em alternativas e
possibilidades diversas para a consecuo de metas acordadas socialmente (DENARDIN, 2012). Os
instrumentos econmicos passaram a ser propostos para complementar as lacunas dos tradicionais
instrumentos de comando e controle.
INSTRUMENTOS ECONMICOS
Instrumentos econmicos objetivam induzir determinado comportamento social por intermdio de incentivos ou
desincentivos, via sistema de preos ou de prmios.
(Baseado em NOGUEIRA & PEREIRA, 1999 e MENDES & MOTA, 1997).
Esses novos instrumentos basearam-se no conceito da externalidade econmica, ou seja, os usurios
passariam a ser responsveis pelos efeitos causados a terceiros incorporando-os aos seus custos produtivos.
EXTERNALIDADE CONCEITO
Efeito direto ou indireto causado por uma atividade a outras atividades de consumo ou produo que no est
refletido obrigatoriamente no preo de mercado dos produtos.
A externalidade pode onerar terceiros EXTERNALIDADE NEGATIVA ou a eles produzir benefcios
EXTERNALIDADE POSITIVA.
(Baseado em PINDYCK, 2005)
Na dcada de 1990, quando do aparecimento da proposta de instituir uma nova poltica para as guas no
Brasil, a implantao da Cobrana colocou-se dentro da tendncia mundial de associar instrumentos
econmicos1 aos tradicionais instrumentos de comando e controle. O comando foi associado outorga de
direito de uso e o controle fiscalizao.
Em 2000, aps a criao da ANA, o primeiro processo para implantao da Cobrana seguindo os preceitos da
Lei n 9.433 foi desenvolvido na bacia hidrogrfica do rio Paraba do Sul que abrange territrios dos Estados de
Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo. No Captulo 5 essa experincia ser apresentada em detalhes, bem
como outras desenvolvidas em trs distintas bacias interestaduais.
A primeira experincia estadual de implantao da Cobrana, destacada tambm no Captulo 5, vem ocorrendo
no Estado do Cear desde 1998. Naquele ano, o Cear iniciou a Cobrana pelo uso nos corpos dgua em seu
territrio adotando princpios distintos para o instrumento, fortemente influenciados pela extrema escassez de
origem quantitativa dos recursos hdricos e pela necessidade de gesto de um sistema hdrico artificial. Eles se
diferenciam, ento, daqueles aplicados nas bacias mais afetadas pela escassez oriunda da poluio, como o
caso da bacia do rio Paraba do Sul, se constituindo uma alternativa importante para regies similares no Pas.
2.2 Aspectos Legais da Cobrana
Enquanto bem de domnio pblico, a arrecadao dos valores oriundos da Cobrana pelo Uso considerada
prerrogativa exclusiva de organismos estatais.
A legislao brasileira de recursos hdricos, principalmente a partir do Cdigo de guas vem alterando esse
domnio das guas com grandes implicaes na aplicao da Cobrana. A seguir so relacionadas as principais
referncias legais que tratam tanto desse instrumento quanto do domnio das guas no Brasil.
A gua era considerada propriedade privada, quando situada exclusivamente em terrenos particulares;
O domnio das demais guas era da Unio, dos estados ou dos municpios, de acordo com o territrio
pelo qual circulassem as correntes de gua.
integrada no mbito da bacia, sem considerar as implicaes administrativas distintas a que esto sujeitas as
guas de acordo com seu domnio.
CONSTITUIO DE 1988, O DOMNIO DOS RECURSOS HDRICOS, A UNIO E OS ESTADOS
FEDERADOS
A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 20, inciso III, estabelece como bens da Unio os lagos, rios e
quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites
com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais
e as praias fluviais.
Em seu artigo 26, inciso I, estabelece ainda que so bens dos Estados as guas superficiais ou subterrneas,
fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da
Unio.
O art. 22, inciso IV da Constituio Federal manteve a competncia privativa da Unio para legislar sobre
guas. No entanto, reconhecida aos Estados a competncia para legislar sobre o uso de seus bens. A dupla
competncia sobre guas e o exerccio do Pacto Federativo, colocam em evidncia a importncia do
compartilhamento entre a Unio e os Estados na gesto de recursos hdricos em bacias hidrogrficas cujos
limites ultrapassem o territrio de um nico Estado.
A bacia do rio So Francisco outro exemplo importante. Ela abrange territrios de seis Estados mais o Distrito
Federal. A Cobrana nos rios de domnio da Unio na bacia foi iniciada em julho de 2010, mas nos rios de
domnio estadual, a Cobrana teve incio apenas na bacia do rio das Velhas, afluente mineiro do rio So
Francisco. Mais uma vez a questo do domnio coloca-se, tornando ainda mais complexa a gesto das guas.
Com esses exemplos, fica clara a assimetria gerada na implementao da Cobrana entre usurios de uma
mesma bacia hidrogrfica, mas que utilizam gua de domnios distintos.
Lei n 9.433, de 1997 a Lei das guas
A Lei das guas o diploma legal que criou a Cobrana pelo Uso no Brasil, cujos objetivos declarados so os
que seguem:
Reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de seu real valor.
Obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos
de recursos hdricos.
Ressalte-se que esses objetivos no so excludentes entre si. Por exemplo, mesmo que os valores de
Cobrana sejam definidos para financiar programas e intervenes do Plano de Recursos Hdricos, os usurios
podem ser incentivados a racionalizar o seu uso e tero uma indicao de que a gua um bem econmico e
tem valor.
Segundo a Lei das guas, podero ser cobrados os usos sujeitos Outorga de Direito de Uso de Recursos
Hdricos. Com isso, instituiu-se no Brasil a vinculao formal entre o instrumento econmico (Cobrana pelo
Uso) e o instrumento de regulao ou de comando (Outorga), alm da integrao desses com os Planos de
Recursos Hdricos, responsveis por definirem as prioridades de uso e o enquadramento dos corpos dgua
em classes relativas aos usos preponderantes.
Um efeito esperado dessas vinculaes que, com a Cobrana associada Outorga, o usurio venha a
demandar uso correspondente sua real necessidade de uso e que o seu valor venha a induzir ao alcance de
metas de racionalizao negociadas no mbito da bacia hidrogrfica e refletidas nos instrumentos de gesto.
VEJA MAIS: o volume 6 apresenta a Outorga de Direito de Uso de Recursos Hdricos e diversas questes
referentes a esse instrumento de gesto de recursos hdricos.
Outro fundamento da Lei das guas que fortalecido pela Cobrana o da gesto descentralizada e
participativa dos recursos hdricos. Como a Lei determina que a implementao da Cobrana deve ser realizada
a partir de um pacto estabelecido no mbito dos Comits de Bacia, com participao dos usurios de gua, das
organizaes civis e dos poderes pblicos, tendo como principal agente executor a Agncia de guas, o
eficiente funcionamento desse sistema gestor fundamental para o alcance dos objetivos da cobrana. Para
isso, 7,5% dos recursos arrecadados podem ser utilizados para o custeio administrativo do sistema, buscando
garantir o apoio necessrio para seu adequado funcionamento.
Outro aspecto importante nessa relao do sistema de gesto com a Cobrana a orientao para que os
recursos arrecadados sejam aplicados prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados. Por um
lado, a impreciso intrnseca desse termo pode ser explorada para que se coloque em dvida o retorno dos
recursos arrecadados prpria bacia. Por outro lado, a expresso alimenta a ideia do princpio gua-paga-gua
(traduo do francs eau-paye-eau) que induz a crer num sistema mais autnomo para o financiamento das
aes relacionadas gua.
Esse segundo entendimento foi fortalecido com a edio da Lei n 10.881, de 2004, que autorizou ANA a
celebrao de contratos de gesto com entidades delegatrias de funes de agncia de gua. Essa Lei
determina que, na existncia de um contrato, obrigatria a transferncia dos recursos arrecadados na
respectiva bacia, sem que sejam submetidos a contingenciamento oramentrio 2.
VEJA MAIS: o volume 4 apresenta maiores detalhes sobre a Lei n 10.881 que dispe sobre os contratos de
gesto com entidades delegatrias de funes de Agncia de gua e a transferncia dos recursos da Cobrana
para essas entidades.
Implementar, em articulao com os Comits de Bacias, a cobrana pelo uso de recursos hdricos de
domnio da Unio.
Elaborar estudos tcnicos para subsidiar a definio, pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos
(CNRH), dos valores a serem cobrados, com base nos mecanismos e quantitativos sugeridos pelos Comits de
Bacia.
A Lei determina que a aplicao das receitas auferidas com a Cobrana seja feita de forma descentralizada, por
meio das Agncias de gua, e, na ausncia ou impedimento dessas, por outras entidades pertencentes ao
SINGREH. As legislaes estaduais variam muito sobre esse tema, no entanto, em diversos estados os rgos
gestores de recursos hdricos detm, praticamente, as mesmas atribuies da ANA relativas Cobrana pelo
uso em corpos dgua de seu domnio.
VEJA MAIS: para saber mais sobre as Agncias de gua, consulte o volume 4 desta srie.
A Lei n 9.984 estabeleceu, ainda, o aumento do valor da compensao financeira pela utilizao de recursos
hdricos para fins de gerao de energia eltrica CFURH (instituda pela Lei n 7.990, de 1989), passando de
6% para 6,75% do valor da energia total produzida. Esse acrscimo (0,75%) foi destinado implementao da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos e do SINGREH. De fato, tal parcela se refere ao pagamento pelo uso
dos recursos hdricos o que foi interpretado pelo Decreto n 7.402, de 2010, como cobrana pelo uso para fins
de gerao de energia eltrica, e no compensao financeira. A partir de ento, os 0,75% passaram a ser
2 Contingenciamento: termo utilizado para designar o bloqueio de despesas previstas no Oramento pblico visando a assegurar a gesto
equilibrada entre receitas e gastos por parte do governo.
transferidos obrigatoriamente ao Ministrio do Meio Ambiente MMA e ANA para implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e apoio ao SINGREH, isentando-o da possibilidade de contingenciamento.
COBRANA PELO USO E COBRANA ORIUNDA DA GERAO DE ENERGIA ELTRICA
A Cobrana pelo uso para fins de gerao de energia eltrica se diferencia da Cobrana a que esto
submetidos os demais usurios. Seu valor estabelecido por Lei e o percentual no varia por empreendimento
ou por bacia. Alm disso, por ser uma definio legal, instituda sem a participao dos Comits de Bacia e
sua aplicao estabelecida segundo prioridades aprovadas pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos 3.
Destaque deve ser dado s Centrais Geradoras Hidreltricas CGH (at 1 MW de potncia instalada) e s
Pequenas Centrais Hidreltricas PCH (de 1 a 30 MW de potncia instalada), consideradas isentas do
pagamento de compensao financeira 4 e, consequentemente, da cobrana pelo uso.
induzir e estimular a conservao, o manejo integrado, a proteo e a recuperao dos recursos hdricos,
com nfase para as reas inundveis e de recarga dos aquferos, mananciais e matas ciliares, por meio de
compensaes e incentivos aos usurios.
Foram estabelecidas, ainda, condies mnimas para a implementao da Cobrana numa bacia hidrogrfica,
destacando-se:
processo de regularizao de usos de recursos hdricos sujeitos outorga na respectiva bacia, incluindo
o cadastramento dos usurios da bacia hidrogrfica.
Usos no sujeitos Outorga no esto, consequentemente, sujeitos Cobrana. Eles so definidos pela Lei
n 9.433 como usos de pouca expresso, ou insignificantes.
Como devem ser estabelecidos a partir de propostas dos Comits de Bacia, cabe a esses colegiados definir
aqueles usos que devem ter garantido o uso independentemente da autorizao legal e que no precisam
contribuir obrigatoriamente com recursos arrecadados por meio da Cobrana.
A Resoluo CNRH n 48 detalhou tambm os critrios a serem observados na definio dos valores de
Cobrana, tais como: natureza e classe do corpo hdrico, disponibilidade hdrica, sazonalidade, localizao do
usurio na bacia, dentre outros. Tambm restou estabelecido que os Comits de Bacia podem sugerir
mecanismos de incentivo e reduo do valor a ser cobrado pelo uso dos recursos hdricos, em razo de
investimentos voluntrios realizados pelo usurio em estudos, programas, projetos, tecnologias e aes de
melhoria da qualidade, da quantidade de gua e do regime fluvial, que resultem em sustentabilidade ambiental
da bacia.
Legislaes estaduais
Verifica-se que todas as Unidades da Federao possuem leis estabelecendo a Poltica de Recursos Hdricos a
ser aplicada s guas de seu respectivo domnio (Anexo 1) e em todas est prevista a Cobrana pelo Uso como
instrumento de gesto.
Em geral, as polticas estaduais replicam os mesmos objetivos estabelecidos pela Lei n 9.433 para a
Cobrana. As caractersticas do instrumento, em geral, tambm so semelhantes, ou seja: os Comits detm
competncias legais para o estabelecimento de seus mecanismos, para a sugesto dos seus valores e na
deciso sobre a aplicao dos recursos arrecadados. Quase sempre, antes de entrar em vigor, a Cobrana
submetida aprovao do respectivo Conselho Estadual de Recursos Hdricos e, em algumas vezes, somente
so operacionalizadas aps decreto governamental.
A aplicao dos recursos na bacia de origem obrigatria em boa parte dos casos e, em alguns estados, o
percentual destinado ao custeio administrativo superior ao patamar definido na Lei n 9433 (7,5% do valor
percentual destinado ao custeio administrativo superior ao patamar definido na Lei n 9.433 (7,5% do valor
arrecadado). As leis paulista e fluminense, por exemplo, estabelecem a possibilidade de que esses valores
alcancem 10%, permitindo que, diante de baixos valores arrecadados inicialmente, se possa dispor de mais
recursos para o funcionamento do sistema de gerenciamento da bacia.
Observa-se que um mesmo objetivo (reduo de uso na quantidade b) foi alcanado tanto com a utilizao do
instrumento de comando e controle quanto com a utilizao do instrumento econmico. Porm, o segundo
propiciou melhor eficincia econmica, pois o custo total para implementao das aes de reduo de uso foi
menor (a soma das reas cinza custo total bem menor no exemplo 2).
Assim, os instrumentos de comando e controle so de natureza estritamente governamental, enquanto que os
instrumentos econmicos de gesto possuem natureza descentralizada, pois os nveis de consumo ou
despoluio passam a ser definidos pelos prprios usurios de recursos naturais conforme suas prprias curvas
de custos, diminuindo-se, em tese, a ocorrncia de contestaes judiciais e a necessidade de aes de
fiscalizao em comparao com os instrumentos de comando e controle.
Entretanto, os instrumentos econmicos de gesto de recursos naturais tm sido em geral utilizados em
combinao com os instrumentos de comando e controle, com o objetivo de induzir reduo dos usos dos
recursos para alm dos limites determinados pela legislao.
instantaneamente podendo agravar concorrncias entre usos prximos; o consumo reduz de forma permanente
essa disponibilidade, representando um impacto ainda maior que a simples captao; por fim, o lanamento
pode ajudar a recuperar a oferta, quando realizado com gua com qualidade melhor ou igual quela quando foi
captada, ou pode intensificar a escassez pelo comprometimento de mais vazes para a diluio de poluentes.
Compreender esses impactos essencial para que se individualize a Cobrana segundo cada uma das etapas:
captao, consumo e lanamento de efluentes. No caso do lanamento, dependendo da composio dos
efluentes, pode ser necessrio tambm separar a Cobrana pelo Uso segundo o impacto que separadamente
cada um deles impe ao corpo dgua.
importante ainda prezar pela praticidade da Cobrana: equaes com muitos fatores e variveis devem ser
evitadas, mesmo que representem avanos potenciais. So normalmente de dispendiosa compreenso e
implantao, tanto sob o ponto de vista dos sistemas informatizados de Cobrana quanto de obteno, aferio
e fiscalizao dos dados. Sobretudo, tais frmulas complicadas dificultam o reconhecimento e aceitao pelo
usurio das aes objetivas a fazer para que reduza o impacto nos seus custos. Alm disso, a evoluo da
Cobrana deve ocorrer de maneira progressiva, na medida em que o processo seja amadurecido na bacia.
Por sua vez, para se estabelecer o como cobrar cada tipo de uso, fundamental que haja equidade entre os
usurios pagadores, de tal modo que se garanta que pague mais quem utiliza maior quantidade de gua. Desse
modo, no que se refere quantidade da gua, cobra-se pelo volume utilizado (captado ou consumido) e, no que
se refere qualidade da gua, cobra-se pela quantidade de poluentes lanada ou pela quantidade de gua
necessria para a diluio desses poluentes.
O como cobrar tambm denominado base de clculo da Cobrana e corresponde ao fator a ser
multiplicado por um preo unitrio P. Eventualmente, adicionam-se coeficientes multiplicadores para
considerar determinadas peculiaridades da bacia hidrogrfica.
A frmula geral da cobrana tem sido basicamente a seguinte:
Valor cobrado = Base de Clculo x P x Coeficiente
Mesmo que no se possa comprar e vender a gua de um manancial como se estivesse em um mercado, a
existncia de um valor de troca da gua depende essencialmente da escassez relativa, isto , da relao entre
seus usos concorrentes e sua disponibilidade, considerada sua situao presente a as previses futuras.
Assim, quando as demandas superam as disponibilidades hdricas, ou seja, onde h escassez relativa da gua,
seu valor de troca pode ser indicado aos usurios por meio do estabelecimento da Cobrana pelo Uso5. O preo
do bem um instrumento de gerenciamento da demanda frente oferta limitada de gua6.
Mesmo que se tente modelar a Cobrana considerando todos os aspectos at aqui apresentados, a definio
do preo P uma tarefa complexa. Diversos fatores sociais, econmicos e polticos podem interagir durante a
construo social prevista pela Lei n 9.433, o qu no pode ser previamente definido por nenhum modelo
puramente racional.
Por exemplo, pode-se tentar definir o preo que induza a maximizao da diferena entre os benefcios e custos
sociais. Entretanto, essa anlise desafiada por diversos problemas de ordem prtica. A definio de curvas de
benefcios econmicos devido ao uso quantitativo da gua (valorao econmica do uso da gua) no
simples, uma vez que a gua no um bem puramente de mercado. difcil aplicar conceitos subjetivos como
disposio a pagar porque as curvas de benefcios e de custos externos exigem uma srie de dados que
dificilmente esto disponveis, alm do fato de existirem benefcios e custos intangveis. Logo, qualquer
alternativa ser passvel de crtica, tendo em vista que nem todos os impactos e benefcios podero ser
capturados, e a anlise estar sempre incompleta (THOMAS, 2002).
Por outro lado, existem metodologias para a determinao de preos que dispensam a definio de curvas de
benefcios e de custos externos. A Anlise de Custo-Efetividade, por exemplo, constitui-se em uma tcnica que
leva em conta os custos e os efeitos de selecionar alternativas, tornando possvel a escolha da alternativa
promotora dos melhores resultados para um determinado custo, ou os menores custos para se atingir uma meta
determinada (LEVIN, 1983). Nessa metodologia, a quantidade tima definida conforme padres de eficincia
do uso da gua ou de qualidade da gua dos corpos hdricos (THOMAS, 2002) previamente estabelecidos, por
exemplo, na legislao ambiental7.
5 Reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de seu real valor.
6 Tanto sob o ponto de vista da quantidade da gua, quanto da qualidade, pois o efluente lanado por um usurio sem que haja capacidade
dos corpos dgua em diluir os poluentes causa a elevao dos custos de tratamento de outro usurio, que podem se tornar superiores ao
benefcio que foi gerado ao primeiro usurio, gerando-se um custo social (externalidade negativa). Nesse caso, h tambm a necessidade
de gerenciamento da demanda de uso da gua para a diluio de poluentes, adequando-a frente oferta limitada de gua.
7 Um exemplo de aplicao dessa metodologia presente no estudo realizado por Canepa et al. (1999) para a bacia do rio dos Sinos, no
Rio Grande do Sul, focado na determinao do preo timo tendo em vista a reduo do aporte de matria orgnica ao rio, visando-se ao
atendimento de padres ambientais de qualidade de gua.
Se a Cobrana pode ser til em bacias hidrogrficas nas quais h escassez hdrica, busca-se tambm
incentivar a racionalizao do uso da gua 8 por meio de estabelecimento de preo capaz de gerar mudana de
comportamento por parte do usurio. Pressupe-se que quanto mais ele paga por um bem, mais racional ser o
seu uso. Mesmo que a situao geral dos rios no seja crtica no presente, desejvel gerar uma cultura que
evite o desperdcio, preservando esse bem para as geraes futuras, conforme um dos objetivos da prpria
Poltica.
Conforme j tratado neste texto, busca-se tambm com a Cobrana obter recursos financeiros para o
financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos. A determinao do
preo para atingir tal objetivo a mais simples. Basta somar o montante anual necessrio para realizar a
totalidade ou uma seleo das intervenes previstas e determinar o preo unitrio que resultar. No se pode,
entretanto, se esquecer de agregar montante necessrio ao custeio administrativo de entidades do sistema de
gesto de recursos hdricos.
de se esperar que os preos que reflitam a escassez hdrica sejam maiores que aqueles destinados a
incentivar o uso racional ou para obter recursos para o financiamento dos planos. Ademais, estes dois ltimos
objetivos podem ser conjugados, adotando-se um preo que induza a racionalizao em um determinado nvel
ao mesmo tempo em que possibilita o financiamento adequado de parte das aes de recuperao necessrias
para a bacia.
Outra varivel importante a ser considerada na determinao dos preos unitrios o impacto dos valores
sobre a competitividade econmica dos usurios pagadores. Isso no quer dizer que sua repercusso sobre os
empreendedores deva ser mnima, mas estudos que os estimem devem ser elaborados para subsidiar a
tomada de deciso nos colegiados.
Em geral, preos muito altos podem ser inviveis do ponto de vista econmico e poltico. Por essa razo,
devem ser implantados de forma progressiva, considerando a necessidade de dar tempo aos usurios para que
possam se adaptar, como por exemplo, utilizando tecnologias no processo produtivo que consumam ou poluam
menos gua.
DIANTE DE TUDO O QUE FOI ABORDADO, AFINAL, O QUE A COBRANA?
A Cobrana no imposto, no taxa, no tributo, no tarifa, no contribuio. preo pblico.
A Cobrana instrumento econmico de gesto de recursos hdricos da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, cujos preos so fixados a partir de um pacto entre os usurios de gua, as organizaes civis e os
poderes pblicos presentes no Comit de Bacia Hidrogrfica, visando reconhecer a gua como bem econmico,
estimular o seu uso racional e arrecadar recursos para a gesto e para a recuperao das guas na bacia.
A Cobrana configura o pagamento pelo uso de um bem pblico e consiste em receita originria de bem do
Estado e no receita derivada do patrimnio de particulares, que a origem dos tributos (POMPEU, 2000).
A Cobrana um instrumento de gesto de recursos hdricos, assim como o so o plano de recursos hdricos, o
enquadramento, a outorga de direito de uso e o sistema de informaes de recursos hdricos, que so utilizados
para atingir os objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
Um imposto exigido ao contribuinte pelo governo, independentemente da prestao de servios especficos.
O valor da Cobrana decidido pelos membros do comit de bacia, que podem tambm decidir se ser
implantada ou no. Sobre que imposto o contribuinte pode participar diretamente na deciso sobre se vai pagar
e quanto pagar?
Os recursos arrecadados com a Cobrana devem ser aplicados na bacia onde forem arrecadados, conforme o
plano de investimentos aprovado pelo comit de bacia. A arrecadao de um imposto normalmente vai para o
caixa nico do governo e aplicado segundo as prioridades que ele estabelece.
Dentre seus objetivos, o SINGREH deve promover a Cobrana pelo Uso. Os Comits de Bacia tm participao
central nesse processo, no entanto, outros organismos tambm participam de etapas importantes na
implementao desse instrumento, conforme apresentado no Quadro 2.
Agncias de
gua
Analisar e emitir pareceres sobre os projetos e obras a serem financiados com recursos gerados pela Cobrana e
encaminh-los instituio financeira responsvel pela administrao desses recursos.
Acompanhar a administrao financeira dos recursos arrecadados com a Cobrana em sua rea de atuao;
Elaborar o Plano de Recursos Hdricos para apreciao do Comit de Bacia Hidrogrfica.
Propor ao Comit de Bacia Hidrogrfica os valores e o plano de aplicao dos recursos arrecadados com a Cobrana.
Aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia.
Comits de
Bacia
Hidrogrfica
Propor ao respectivo Conselho de Recursos Hdricos os usos de pouca expresso, para efeito de iseno da Outorga,
e consequentemente, da Cobrana.
Sugerir mecanismos de Cobrana e valores a serem cobrados.
Aprovar o Plano de Aplicao dos recursos arrecadados com a Cobrana.
Deliberar sobre as questes que lhe tenham sido encaminhadas pelos Comits de Bacia Hidrogrfica.
Conselhos de
Recursos
Hdricos
ANA e rgos
Estaduais
Correlatos
(1)
Elaborar estudos tcnicos para subsidiar o respectivo Conselho de Recursos Hdricos na definio dos valores a
serem cobrados.
Efetuar a Cobrana, podendo deleg-la s Agncias de gua(1).
Conforme a Lei n 10.881/04, a delegao no permitida a entidades delegatrias de funes de Agncia de gua escolhidas dentre
organizaes civis de recursos hdricos, conforme definidas no art. 47 da Lei n 9.433.
Fonte: SAG/ANA
Figura 5 Usos sujeitos outorga de direito de uso captao (esquerda, superior), lanamento (direita, superior), perfurao de poo
(esquerda, inferior) e aproveitamento hidreltrico (direita, inferior).
Fonte: Banco de Imagens da ANA
Um programa que vem sendo utilizado pela ANA na implementao da Cobrana retratado na Figura 6 a
seguir. importante destacar, contudo, que tal orientao geral deve ser avaliada e adaptada em funo da
dinmica local, buscando sempre o aprimoramento de sua aceitao social,
As etapas preliminar, 1 e 2 so de competncia dos comits de bacia. Enquanto que a etapa 3 cabe aos
conselhos de recursos hdricos sua conduo. Nas sees a seguir sero detalhados os aspectos relativos a
cada uma das etapas propostas nesse programa.
9 Em alguns Estados, por exemplo, So Paulo e Paraba, aps a aprovao dos Conselhos Estaduais, a implantao da Cobrana depende
de Decreto do Governador.
10 Resoluo ANA n 317, de 26 de agosto de 2003, que instituiu o CNARH.
O incio efetivo da Cobrana se d aps sua aprovao pelos Conselhos de Recursos Hdricos. De posse dos
dados de cada usurio e da aprovao final dos mecanismos e valores, o clculo da Cobrana pode ser
efetuado e, assim, os documentos de arrecadao (boletos) podem ser emitidos. Um exemplo de boleto pode
ser visto na Figura 8.
Figura 8 Boleto de Cobrana do Projeto de Integrao do rio So Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional PISF
referente ao segundo semestre de 2010.
Fonte: SAG/ANA
VEJA MAIS: para saber mais detalhes sobre o SNIRH, consultar o volume 8 desta srie.
No mbito dos Estados, o Instituto Estadual do Ambiente do Estado do Rio de Janeiro (INEA) tem utilizado o
CNARH e o DIGICOB. Em outubro de 2009, foi editada resoluo conjunta que prev a integrao das bases
de dados de usos de recursos hdricos entre a ANA e o Instituto Minero de Gesto das guas (IGAM),
prioritariamente nas bacias em que a Cobrana pelo Uso estiver implementada. Em Minas Gerais, esses
sistemas vm sendo utilizados nas bacias dos rios das Velhas, Araguari e Piracicaba/Jaguari. Tais experincias
demonstram um avano na articulao entre a Unio e alguns Estados para o gerenciamento de recursos
hdricos de interesse comum.
Por fim, durante todo o processo de implementao da Cobrana deve ser desenvolvida campanha de
divulgao e comunicao social visando a informar os atores envolvidos e a sociedade em geral sobre os
objetivos, conceitos e impactos da Cobrana. Na Figura 11 apresentada capa da cartilha que foi utilizada
durante a implantao da Cobrana na bacia hidrogrfica do rio Doce.
4. Mecanismos e valores de
Cobrana
DESCRIO
Valor de Cobrana
Base de clculo
Preo Unitrio
Coeficientes
11 Os Comits de Bacia tm adotado a carga de DBO lanada, em Kg, como base para a Cobrana de lanamento, sob justificativa de que
tal procedimento mais facilmente compreendido pelos seus membros. Entretanto, o ideal seria adotar a vazo de gua necessria
diluio do efluente lanado calculada a partir da sua mxima concentrao permitida em funo da classe de uso na qual estiver
enquadrado o corpo dgua. Agindo dessa forma, seria possvel expressar o lanamento nas mesmas unidades da vazo captada ou
consumida e, eventualmente, a vazo de diluio poderia ser cobrada com o mesmo preo adotado para a vazo de captao. Para maior
aprofundamento sobre a Cobrana pela vazo de diluio, consultar SILVA (2007).
A definio dos preos unitrios na Bacia Hidrogrfica do Rio Doce inovou ao propor seu aumento progressivo
condicionado ao alcance de metas de desembolso dos recursos arrecadados, um dos obstculos encontrados em
todas as experincias em curso no pas. No Captulo 5, a experincia do CBH-Doce detalhada.
1 Os valores foram convertidos para o Real, conforme taxa de converso em Julho de 2013.
2 Water Pricing Approaches in the UK, Israel & Australia. Water Pricing: Seizing a Public Policy Dilemma by the Horns Canadian Water Policy
Backgounder (2011)
3 Financing water resources management. An OECD perspective (2012)
4 Decreto Supremo Peru N14-2011-AG. Determinan valores de las retribuiciones econmicas por el uso de agua superficial, aguas subterrneas y
vertimiento de agua residual tratada pera el ao 2012.
5 Study on Environmental Taxes and Charges in the EU. Final Report: Ch6: Water Abstraction. ECOTEC in association with CESAM, CLM, University of
Gothenburg, UCD and IEEP (2001)
6 Water Abstraction Charges and Compensation Paymentsin Baden-Wrttemberg (Germany). WP3 EX-POST Case studies. EPI WATER Evaluating
Economic Policy Instruments for Sustainable Water Management in Europe (2011).
5. Experincias brasileiras
5. EXPERINCIAS BRASILEIRAS
A Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul foi a pioneira no Brasil na implantao da Cobrana pelo Uso nos
termos estabelecidos pela Poltica Nacional de Recursos Hdricos. At 2013, no entanto, embora estejam ali
presentes guas de quatro domnios (Unio, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo), ela ainda no foi
implementada nos corpos dgua do estado de Minas Gerais.
O primeiro caso brasileiro onde a Cobrana foi universal, ou seja, em que foi implantada em todos os corpos
dgua, o das Bacias PCJ. Ali, a Cobrana nos domnios da Unio foi iniciada em 2006, do Estado de So
Paulo em 2007 e do Estado de Minas Gerais, em 2010.
So quatro as bacias hidrogrficas interestaduais nas quais o instrumento se encontra presente: Paraba do Sul
(desde maro de 2003); Piracicaba, Capivari e Jundia PCJ (desde janeiro de 2006); So Francisco 12 (desde
julho de 2010); e Doce (desde novembro de 2011). Outras duas bacias, do rio Verde Grande e do rio
Paranaba, comearam debates sobre esse instrumento e j se encontram traadas diretrizes para a Cobrana
nos respectivos Planos de Recursos Hdricos.
No mbito dos Estados, a Cobrana est prevista em todas as polticas, embora em poucos ela tenha sido
implantada.
No Estado do Cear, ela foi regulamentada em 1996 tendo tambm como objetivo viabilizar recursos para a
operao e manuteno das obras de infraestrutura, para a gesto dos recursos hdricos, bem como incentivar
a racionalizao do uso da gua. O caso cearense, assim, incorpora num s instrumento a Cobrana pelo Uso
e o servio de aduo de gua bruta. Tal experincia destacada no item 5.1.
Alm do Cear, at o ano de 2013, outros trs Estados possuam a Cobrana implementada:
o Estado do Rio de Janeiro, desde janeiro de 2004 nas bacias fluminenses do rio Paraba do Sul 13 e
desde maro de 2004 nas demais bacias do Estado14.
o Estado de So Paulo, nas bacias PCJ desde janeiro de 2007, na parte paulista da bacia do rio Paraba
do Sul desde janeiro de 2007, na unidade de gesto Sorocaba/Mdio Tiet desde agosto de 2010 e na Baixada
Santista desde janeiro de 2012.
o Estado de Minas Gerais, nas bacias Piracicaba/Jaguari (poro mineira das bacias PCJ), na bacia do
rio das Velhas desde maro de 2010 e na bacia do rio Araguari, todas desde maro de 2010, e nas bacias dos
rios afluentes ao rio Doce (do rio Piranga, do rio Piracicaba, do rio Santo Antnio, do rio Suau, do rio
Caratinga e do rio Manhuau) desde janeiro de 2012.
No Estado do Rio de Janeiro, o governo regulamentou a Cobrana pelo uso da gua por imposio da Lei
n 4.247, de 2003. Tal regulamentao possibilitou a estruturao e o funcionamento do Fundo Estadual de
Recursos Hdricos (FUNDRHI) e os recursos so distribudos segundo deliberao dos Comits nas suas
respectivas bacias. Dez por cento do total arrecadado so utilizados para o custeio das atividades do INEA.
Cabem aos comits de bacias estaduais a reviso e a atualizao dos mecanismos e valores da cobrana.
No Estado de So Paulo, alm das bacias supracitadas, desde dezembro de 2010 esto editados decretos
estabelecendo a Cobrana nas bacias hidrogrficas do Alto Tiet, Tiet/Jacar, Tiet/Batalha e Baixo Tiet. Em
dezembro de 2012, foram editados decretos para as bacias do Ribeira de Iguape/Litoral Sul, Serra da
Mantiqueira, Pardo, Mogi-Guau, Sapuca-Mirim/Grande e Baixo Pardo/Grande15. Em 2010, o comit do Litoral
Norte, em 2011, o comit do rio Turvo/Grande e, em 2012, os comits do Alto Paranapanema, do Mdio
Paranapanema, do Pontal do Paranapanema e do Aguape/Peixe apresentaram propostas de mecanismos e
valores para a Cobrana. Elas foram encaminhadas ao Conselho Estadual para aprovao e posterior envio ao
Governador para edio de Decreto, contudo, at o final de 2012, a Cobrana em todas essas bacias ainda no
havia sido iniciada.
12 A Cobrana nas guas de domnio da Unio na bacia hidrogrfica do rio So Francisco no abrange a bacia hidrogrfica do rio Verde
Grande que possui comit prprio e ainda no props ao CNRH mecanismos e valores de Cobrana para sua bacia.
13 Bacia do Mdio Paraba do Sul, do Piabanha, do rio Dois Rios e do Baixo Paraba do Sul.
14 Bacia da baa de Ilha Grande, do Guandu, da baa de Guanabara, do Lago So Joo, do rio Maca e das Ostras e do rio Itabapoana.
15 Alm da proposio dos comits de bacia e da aprovao do Conselho Estadual de Recursos Hdricos, o incio da Cobrana nas guas
de domnio paulista depende de edio de Decreto Estadual.
No Estado de Minas Gerais, em 2007, o comit do rio Pomba e Muria aprovou proposta de Cobrana para as
guas mineiras da sua rea de atuao. Entretanto, tal proposta ainda no foi apreciada pelo Conselho
Estadual. O comit do rio Par est em estgio avanado de discusso para, ainda em 2013, propor ao
Conselho Estadual mecanismos e valores de Cobrana para a bacia.
No Estado do Esprito Santo, em setembro de 2012, o Conselho Estadual aprovou as propostas de mecanismos
e valores de Cobrana para as guas de domnio capixaba das bacias hidrogrficas do rio So Jos e do rio
Guandu. Os comits dessas bacias haviam deliberado sobre estas propostas em abril de 2011. Entretanto, o
incio efetivo da Cobrana no Estado do Esprito Santo depende de regulamentao do instrumento pela
Assembleia Legislativa, conforme prev a poltica estadual de recursos hdricos16.
No Estado da Paraba, os comits do Litoral Sul, do Litoral Norte e do rio Paraba propuseram mecanismos e
valores de Cobrana em 2008. Em 2009, o Conselho Estadual aprovou os mecanismos, critrios e valores da
Cobrana no Estado e, em 2012, foi editado decreto estabelecendo a Cobrana pelo Uso nos corpos dgua de
domnio paraibano17. No entanto, at 2013, a Cobrana ainda no havia sido implantada.
No Estado da Bahia, desde 2006 est instituda tarifa de Cobrana pelo fornecimento de gua bruta dos
reservatrios administrados, operados e mantidos pela Companhia de Engenharia Ambiental e Recursos
Hdricos da Bahia (CERB)18. Pela legislao, 20% da Cobrana pelo fornecimento de gua bruta dos
reservatrios constituem receitas do Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hdricos (INEMA) e 80% da CERB.
Os recursos destinados CERB so revertidos para administrao, operao e manuteno da infraestrutura
hdrica destes reservatrios. No h, no entanto, avano na implementao do instrumento Cobrana por bacia
hidrogrfica, conforme prev a lei baiana.
A Figura 12 sintetiza a evoluo da Cobrana no Pas e o Quadro 5 apresenta o valor total arrecadado em 2012
em todos os domnios. Na sequncia, so apresentadas mais detalhadamente as experincias vivenciadas no
Estado do Cear e nas quatro bacias interestaduais onde o instrumento de Cobrana j foi implementado.
VEJA MAIS: O Anexo 1 apresenta o conjunto de normativos legais sobre a Cobrana pelo uso de recursos
hdricos no Pas, incluindo as regulamentaes estaduais e as deliberaes dos Comits de Bacia. O Anexo 2
apresenta um comparativo dos parmetros da Cobrana vigentes em janeiro de 2013 nas bacias interestaduais.
16 Encontra-se em tramitao, na Assembleia Legislativa Estadual, projeto de lei que altera a Poltica Estadual de Recursos Hdricos (Lei
n 5.818, de 1998).
17 Assim como no Estado de So Paulo, alm da proposio dos comits de bacia e da aprovao do Conselho Estadual de Recursos
Hdricos, o incio da Cobrana nas guas de domnio paraibano depende de edio de decreto estadual.
18 A CERB tem a finalidade de executar programas, projetos e aes de engenharia ambiental e aproveitamento dos recursos hdricos,
perenizao de rios, perfurao de poos, construo, operao e manuteno de barragens e obras para mitigao dos efeitos da seca e
convivncia com o semirido que lhe venham a ser atribudas pelo Governo do Estado.
Quadro 5 Valores Cobrados e Arrecadados com a Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos no Brasil, em 2012 (R$ 1,00)
Bacia Hidrogrfica
Paraba do Sul
Piracicaba, Capivari e
Jundia
Comit
Incio
CEIVAP (interestadual)
CEIVAP (transposio PBS/Guandu)
Baixo Paraba do Sul
Mdio Paraba do Sul
Piabanha
Rio Dois Rios
Paraba do Sul
Unio
Unio
RJ
RJ
RJ
RJ
SP
mar/03
jan/07
jan/04
jan/04
jan/04
jan/04
jan/07
10.065.651,30
203.970,34
1.110.199,53
748.638,50
659.369,54
3.182.815,89
10.310.157,36
2.959.922,20
183.384,57
1.191.622,93
750.585,34
659.829,76
3.044.899,46
SUBTOTAL
PCJ (interestadual)
Unio
jan/06
15.970.645,10
17.954.533,32
19.100.401,62
17.840.713,24
Unio
jan/07
221.694,70
221.694,70
SP
MG
jan/07
mar/10
17.143.778,74
106.111,06
17.677.619,98
104.130,93
Unio
MG
jul/10
mar/10
35.426.117,82
21.809.496,76
9.165.451,89
35.844.158,85
21.500.946,05
7.560.694,97
ANA
IGAM/MG
MG
mar/10
30.974.948,65
6.000.303,07
29.061.641,02
5.563.298,00
IGAM/MG
Unio
MG
MG
MG
MG
MG
MG
nov/11
jan/12
jan/12
jan/12
jan/12
jan/12
jan/12
6.000.303,07
9.200.487,11
505.285,69
503.489,90
5.954.659,82
2.222.706,09
1.042.462,28
445.405,25
5.563.298,00
3.438.674,02
500.733,84
506.806,07
5.581.166,15
2.215.353,99
978.228,17
428.837,69
ANA
IGAM/MG
IGAM/MG
IGAM/MG
IGAM/MG
IGAM/MG
IGAM/MG
CE
RJ
RJ
RJ
RJ
RJ
RJ
SP
SP
nov/96
mar/04
mar/04
mar/04
mar/04
mar/04
mar/04
jan/12
ago/10
19.874.496,14
3.912.867,46
258.733,38
21.860.556,73
47.824,82
1.611.754,63
1.065.010,34
8.907.503,91
7.899.067,45
13.649.799,93
56.594.034,00
3.954.626,59
270.401,85
22.017.496,00
49.599,69
1.653.396,21
1.073.049,84
8.799.179,59
6.879.646,71
COGERH
INEA/RJ
INEA/RJ
INEA/RJ
INEA/RJ
INEA/RJ
INEA/RJ
CRHi/SP
DAEE/Piracicaba
PCJ (paulista)
PJ
SUBTOTAL
So Francisco
CBHSF
Rio das Velhas
SUBTOTAL
Paranaba
Araguari
SUBTOTAL
Doce
OUTROS
Valor (R$)
Domnio
Doce
Caratinga
Manhuau
Piracicaba
Piranga
Santo Antnio
Suau
SUBTOTAL
Bacias do Cear
Baa da Guanabara
Baa da Ilha Grande
Guandu
Itabapoana
Lagos So Joo
Maca e Rio das Ostras
Baixada Santista
Sorocaba e Mdio Tiet
SUBTOTAL
TOTAL
Cobrado
Arrecadado
45.563.318,72
101.291.430,48
153.809.829,50
201.550.807,70
Fonte
ANA
INEA/RJ
INEA/RJ
INEA/RJ
INEA/RJ
INEA/RJ
DAEE/Taubat
ANA
Fundao Agncia
PCJ
Fundao Agncia
PCJ
IGAM/MG
41
A COGERH
Essa Companhia responsvel pelo gerenciamento e disciplinamento de mais de 90% das guas
acumuladas no Cear. Esto sob a administrao da COGERH 143 dos mais importantes audes pblicos
estaduais e federais, alm de canais e adutoras em todo o Estado.
Desde que foi criada, em novembro de 199320, ocupa-se do gerenciamento da oferta de gua superficial e
subterrnea do Estado, do monitoramento dos reservatrios e poos, da manuteno e operao das obras
hdricas e do apoio ao funcionamento do sistema de gerenciamento participativo nas 12 unidades
hidrogrficas do Cear.
Esto em funcionamento normal doze comits de bacia e mais de uma centena de Comisses Gestoras.
Estes colegiados se renem uma ou duas vezes por ano para deliberarem sobre o uso e a distribuio da
gua de acordo com as ofertas sazonais. Tanto nos comits quanto nas comisses gestoras esto presentes
usurios, representantes da sociedade civil organizada (tais como: sindicatos e associaes) e
representantes das prefeituras e de rgos estaduais (por vezes, tambm alguns federais, como o caso do
DNOCS).
Fonte: Portal da COGERH (http://portal.cogerh.com.br/categoria1), em 19/08/2013.
1.800
R$/1.000m
1.600
1.400
Saneamento
1.200
Indstria
1.000
Irrigao
800
Carcinicultura
600
Piscicultura
400
Outros usos
200
0
1996
1999
2003
2006
2008
2010
2010
2011
2013
Figura 13 Evoluo dos valores da Cobrana, por finalidade de uso, no Estado do Cear.
Fonte: COGERH.
19 Os valores so relativos a: saneamento na Regio Metropolitana de Fortaleza; irrigao com consumo superior a 47.000 m/ms e
captaes em estrutura hdrica com aduo da COGERH; indstria, carcinicultura, piscicultura e demais usos com fornecimento de gua,
captao e aduo por parte da COGERH.
20 Criada pela Lei n 12.217, de 18 de novembro de 1993.
42
A Cobrana e a aplicao dos recursos so operacionalizadas pela COGERH que os utiliza, preferencialmente,
para o cumprimento de suas atribuies supracitadas. Tendo em vista as peculiaridades presentes nesse
modelo, a COGERH pode ser considerada, ao mesmo tempo, prestadora de servios de fornecimento de gua
bruta e Agncia de gua, devendo manter um equilbrio entre as duas funes.
VEJA MAIS: para conhecer mais detalhes sobre as Agncias de Bacia (ou de gua), consulte o volume 4 desta
srie.
A arrecadao anual da Cobrana alcanou mais de R$ 50 milhes em 2012. Essa cifra permite que o Sistema
Integrado de Gesto dos Recursos Hdricos SIGERH do Estado seja sustentvel, ou seja, os recursos da
Cobrana garantem o funcionamento de todos os entes do SIGERH. A Figura 14 apresenta a distribuio dos
recursos arrecadados em funo da origem dos usos pagantes.
0,1% 0,8%
39,2%
58,2%
0,2%
1,5%
Saneamento
Irrigao
Carcinicultura
Indstria
Psicultura
Demais usos
Figura 14 Distribuio dos recursos arrecadados em funo da origem dos usos pagantes no Estado do Cear em 2012.
Fonte: COGERH.
Os valores arrecadados com a Cobrana variam ano a ano, tambm em funo das condies climticas.
Verifica-se uma maior arrecadao em anos sujeitos s secas uma vez que os usurios so obrigados a utilizar
as guas bombeadas e aduzidas pela COGERH mais caras ao invs daquelas retiradas diretamente dos
mananciais de menor custo.
A Cobrana pelo Uso no Cear um exemplo da adequao da gesto dos recursos hdricos s diversidades
regionais do Pas, sobretudo em funo da importncia dos sistemas de infraestrutura hdrica para oferta de
gua no Estado em situao de baixa disponibilidade natural.
VEJA MAIS: para conhecer mais detalhes sobre as Agncias de gua e contratos de gesto, consulte o volume
4 desta srie.
Um ano aps o incio da Cobrana, o Comit aprovou os mecanismos e valores de Cobrana para o setor de
minerao de areia em leito de rio. J em 2005, quatro anos e meio aps o incio das discusses sobre a
Cobrana, foi aprovado o valor de Cobrana pelo uso das guas transpostas da Bacia do rio Paraba do Sul
para a Bacia do rio Guandu. Ambas as deliberaes tambm foram aprovadas pelo CNRH.
O CEIVAP estabeleceu que os mecanismos e valores iniciais de Cobrana vigorariam por trs anos a partir do
incio efetivo da Cobrana e, aps esse perodo, deveriam ser avaliados e, caso necessrio, propostas
adequaes. Em setembro de 2006, o Comit props novos mecanismos e valores para a Cobrana que, com
sua aprovao pelo CNRH, passaram a vigorar a partir de janeiro de 2007, conforme apresentam os Quadros 6
e 7.
Quadro 6 Mecanismos de Cobrana na Bacia do rio Paraba do Sul, vigentes a partir de 1 de janeiro de
2007
Mecanismos de Cobrana na Bacia do rio Paraba do Sul
ValorTotal = ValorCAP + ValorCON + Valor DBO
ValorCAP = QCAP OUT X PPUCAP X KCAP CLASSE
ValorCON = (QcapT QlanT) X PPUCON X (Qcap/QcapT)
ValorDBO = CODBO X PPUDBO
21 A implementao efetiva da Cobrana do Uso por PCH ainda depende de ato normativo cuja prerrogativa do Governo Federal.
Unidade
Descrio
ValorTotal
R$/ano
ValorCAP
R$/ano
ValorCON
R$/ano
ValorDBO
R$/ano
KCAP CLASSE
PPUCAP
R$/m3
PPUCON
R$/m3
PPUDBO
R$/kg
QCAP OUT
m3/ano
Qcap
m3/ano
QcapT
m3/ano
Vazo total de gua captada em corpos dgua de domnio da Unio, dos Estados mais os
captados diretamente em redes de concessionrias dos sistemas de distribuio de gua
QlanT
m3/ano
Vazo total de gua lanada em corpos dgua de domnio da Unio, dos Estados, em
redes pblicas de coleta de esgotos ou dispostas diretamente no solo
QLAN FED
m3/ano
CODBO
Kg/ano
CDBO
Kg/m3
Os Quadros 8 e 9 apresentam, respectivamente, os preos unitrios de Cobrana adotados para cada tipo de uso
(consumo, lanamento e captao) e os coeficientes multiplicadores adotados conforme a classe de uso e
finalidades de uso para o setor agropecurio.
Quadro 8 Valores dos Preos Unitrios adotados na Bacia do rio Paraba do Sul
PREOS UNITRIOS
PPU
Unidade
Valor
PPUCAP
R$/m
0,01
PPUCON
R$/m
0,02
R$/kg
0,07
PPUDBO
Fonte: SAG/ANA
KCAP CLASSE
Classe
Valor
1,0
0,9
0,9
0,7
KAGROPEC
0,05
0,04 (cultura de arroz)
KCONSUMO
Os recursos financeiros arrecadados com a Cobrana em rios de domnio da Unio pela ANA na Bacia
Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul so repassados integralmente AGEVAP para que sejam aplicados na
bacia, com base nos programas, projetos e obras previstos no Plano de Recursos Hdricos.
Em relao s guas de domnio estadual nessa bacia, a Cobrana foi iniciada em 2004 nos rios fluminenses e
em 2007 nos rios paulistas. Os recursos financeiros arrecadados pelo Estado do Rio de Janeiro so repassados
AGEVAP, limitados a 10% do valor total, tambm por meio de Contrato de Gesto. O restante transferido ao
Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FUNDRHI) cuja aplicao definida pelos comits de bacia dos rios
afluentes. Os recursos financeiros paulistas so integralmente repassados ao Fundo de Recursos Hdricos do
Estado de So Paulo (FEHIDRO) e sua aplicao sujeita definio do comit paulista da bacia.
Valor Arrecadado
Segundo dados de 2012, a arrecadao anual na Bacia do rio Paraba do Sul est em torno de R$ 12 milhes,
em rios de domnio da Unio, e cerca de R$ 5,8 milhes em rios de domnio estadual. Diante dos desafios e
problemas relacionados gua existentes na bacia, esse montante mostra-se insuficiente para dirimi-los
mesmo considerando os recursos alavancados por contrapartidas dos tomadores dos recursos, que podem
chegar ao dobro do arrecadado.
Milhares
O valor total pago na bacia do rio Paraba do Sul at dezembro de 2012 foi de aproximadamente de R$ 97
milhes. A Figura 15 apresenta a evoluo da Cobrana e da arrecadao operada pela Unio entre 2003 e
2012. A alterao dos valores cobrados aps 2007 ocorreu em funo da reviso dos mecanismos de Cobrana
pelo CEIVAP e adoo de escalonamento dos valores cobrados de 2007 a 2009. A arrecadao de
R$ 25,6 milhes no ano de 2011 devida ao desbloqueio de cerca de R$ 14,5 milhes que haviam sido
depositados em juzo pela Companhia Siderrgica Nacional (CSN), no perodo de maro de 2003 a agosto de
2009.
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
2003
2004
2005
Cobrana
2006
2007
Arrecadao
2008
2009
2010
2011
2012
Pagamento CSN
Figura 15 Grfico da evoluo da Cobrana e arrecadao em domnio da Unio na Bacia do rio Paraba do Sul, em R$.
Fonte: SAG/ANA
Quanto contribuio na arrecadao, confirma-se a lei de Paretto22, pois 17% dos usurios so responsveis
por cerca de 90% do valor arrecadado. Observa-se na Figura 16 que 97% da Cobrana so oriundas dos
setores de Saneamento e Industrial. Por sua vez, a Figura 17 informa que a maior arrecadao nessa bacia
devida captao, seguida pelo consumo, transposio e, por ltimo, o lanamento de carga orgnica (DBO).
22
Segundo a Lei de Pareto, tambm conhecida como princpio 80-20, ou lei 20/80, 80% das consequncias decorrem de 20% das causas.
Essa lei foi proposta por Joseph M. Juran, famoso consultor de negcios, que concebeu esse nome como homenagem ao economista
italiano Vilfredo Pareto. Durante as suas pesquisas, Pareto descobriu que 80% da riqueza estaria sempre (sic) nas mos de apenas 20% da
populao (fonte: http://www.significados.com.br/diagrama-de-pareto/).
0,3%
0,4%
1,2%
0,9%
0,2%
51,2%
45,8%
Saneamento
Minerao
Outro
Indstria
Extrao de Areia
Agropecuria
Termoeltrica
Figura 16 Distribuio por setor usurio dos valores arrecadados com a Cobrana em rios da Unio na Bacia do Paraba do Sul at 2012.
Fonte: SAG/ANA
23%
39%
13%
25%
Captao
Consumo
DBO
Transposio
Figura 17 Distribuio por tipo de uso dos valores cobrados em rios da Unio na Bacia do rio Paraba do Sul at 2012.
Fonte: SAG/ANA
5.3 A Cobrana nas Bacias Hidrogrficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia
Desde a dcada de 1960, as bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia (Bacias PCJ) tm sido objeto de
intenso processo de urbanizao e industrializao, causando progressiva degradao da qualidade das guas
e consequente reduo na sua disponibilidade. Essa questo est dentre as causas da forte mobilizao
regional para a implantao de novas polticas de recursos hdricos, naquela regio e no Brasil, ocorridas
principalmente a partir da segunda metade da dcada de 1980.
Um dos marcos desse processo foi a criao, em 1989, do Consrcio Intermunicipal das Bacias dos Rios
Piracicaba, Capivari e Jundia (Consrcio PCJ), que se constituiu inicialmente pela associao de prefeituras
municipais, estendendo-se posteriormente a usurios de recursos hdricos e organizaes civis.
Em 1993, comea a funcionar o Comit das Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia
CBH-PCJ, o primeiro comit a funcionar no Estado de So Paulo aps a edio da Lei paulista n 7.663, de
1991, que instituiu a Poltica Estadual de Recursos Hdricos com seus instrumentos e com o sistema
encarregado de sua implementao o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos do Estado
de So Paulo.
Como um dos seus instrumentos basilares, as discusses sobre a Cobrana pelo Uso nas Bacias PCJ
comearam ainda em meados dos anos 1990, quando a ideia de implantar um programa de contribuio
voluntria em funo do uso da gua foi discutida no mbito do Consrcio PCJ (BROCHI et al., 2005). O
contribuinte deveria ser membro do Consrcio PCJ e aderir chamada Contribuio de Investimentos, cujo valor
era de R$ 0,01/m de gua captada. Os pagadores potenciais eram os 42 municpios, por meio dos prestadores
de servios de gua e esgoto e as 31 indstrias associadas ao Consrcio PCJ. Entretanto, tal modelo no era
propriamente a Cobrana prevista nas leis de recursos hdricos e a sua implantao no se inseria no mbito da
nova organizao poltico-institucional de gesto das guas: os Comits de Bacia. Mesmo assim, a iniciativa se
constituiu em importante exerccio de pagamento pelo uso da gua sensibilizando e mobilizando usurios para o
reconhecimento do valor econmico dos recursos hdricos.
Os primeiros anos da gesto foram praticamente exercidos sob a legislao paulista. Aps a edio da Lei
n 9.433, em funo das Bacias PCJ abrangerem tambm territrio do Estado de Minas Gerais, foi solicitada a
criao do Comit Interestadual. O Decreto presidencial, de 20 de maio de 2002, acatou a proposta e, em maro
de 2003, o novo colegiado inicialmente chamado PCJ Federal foi instalado.
O CBH-PCJ e o PCJ Federal sempre atuaram de forma integrada. A diretoria nica, as reunies e
deliberaes so conjuntas. Em funo dessa atuao conjunta, o CBH-PCJ e o PCJ Federal, com a adio em
2008 do Comit da Bacia Hidrogrfica dos Rios Piracicaba e Jaguari (CBH-PJ), com atuao sobre as guas de
domnio do Estado de Minas Gerais nas Bacias PCJ, passaram a ser chamados de Comits PCJ23.
Aps a implantao da Cobrana na bacia do rio Paraba do Sul e a renovao da outorga do Sistema
Cantareira, marco para a gesto24 nessas bacias, os Comits PCJ iniciaram simultaneamente os processos de
implementao da Cobrana e de estruturao da Agncia de gua.
Um grupo de trabalho especfico denominado GT-Cobrana desenvolveu os estudos e debates que se
deram por meio da realizao de trs oficinas e dezessete reunies. Nelas foram abrangidas as seguintes
etapas: planejamento e nivelamento de conceitos; discusses sobre os mecanismos de Cobrana (base de
clculo e coeficientes); discusses sobre valores de Cobrana; e itens complementares como viabilidade
jurdica do pagamento da Cobrana por meio de investimentos dos usurios com recursos prprios em
tratamento de efluentes; beneficirios e condies gerais de acesso aos recursos arrecadados.
Em 2005, os Comits PCJ deliberaram sobre a proposta do GT e definiram tambm que todos os usurios
estariam sujeitos Cobrana, ou seja, no haveria usos no outorgveis nas bacias. Ao mesmo tempo, os
Comits PCJ indicaram o Consrcio PCJ para desempenhar funes de Agncia de gua. As propostas foram
encaminhadas ao CNRH que, com pequenos ajustes, as aprovou neste mesmo ano.
O incio da Cobrana em domnio da Unio ocorreu em janeiro de 2006. Ela foi feita de forma progressiva,
sendo que no primeiro ano (2006) os usurios pagaram somente 60% do valor definido, no segundo (2007),
75%, e a partir de 2008, 100%.
A proposta elaborada nas Bacias PCJ alterou a metodologia adotada na bacia do rio Paraba do Sul em trs
aspectos bsicos: 1) considerao da vazo outorgada e tambm da vazo medida; 2) Cobrana pela carga
orgnica lanada ao invs da eficincia do tratamento de efluentes (prevista originalmente no modelo do
CEIVAP em 2003); e 3) introduo de um mecanismo diferenciado de pagamento para a Cobrana referente ao
lanamento de efluentes.
Em 2007, em novo ajuste, as Bacias PCJ estabeleceram mecanismos para usos agropecurios, com instituio
de um coeficiente multiplicador que varia em funo da tecnologia de irrigao adotada; bem como, instituiu um
23 Comits PCJ: refere-se aos comits com atuao nas bacias hidrogrficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia (Bacias PCJ).
24 Em 2004, houve grande mobilizao regional em torno da renovao da outorga do Sistema Cantareira, localizado nas cabeceiras das
Bacias PCJ e responsvel pelo atendimento de boa parte da demanda para abastecimento pblico da Regio Metropolitana de So Paulo,
contribuindo para o amadurecimento da implementao do Sistema de Gerenciamento nas Bacias PCJ de forma participativa e
descentralizada.
mecanismo diferenciado de pagamento para o setor. Alm disso, nova definio para os usos isentos de
outorga foi aprovada pelos Comits PCJ, sendo consideradas de pouca expresso as captaes de gua
superficiais de um mesmo usurio que, isoladamente ou em conjunto, no ultrapassassem o valor de 5 m3/dia,
bem como os lanamentos de efluentes lquidos delas decorrentes.
Ainda em 2007, foi implantada a Cobrana nos rios paulistas das bacias PCJ e, em 2010, nos rios mineiros,
universalizando a aplicao desse instrumento na bacia. Com relao aos preos unitrios, comparando-se aos
valores definidos na bacia do rio Paraba do Sul, destaca-se o aumento de R$ 0,07 para R$ 0,10 por quilo de
DBO lanada e a instituio de uma nova modalidade de Cobrana: a definio do preo de R$ 0,015/m para
as guas transpostas pelo Sistema Cantareira.
Dada a implantao da Cobrana pelo Uso em domnio paulista e solicitao de substituio feita pelo prprio
Consrcio PCJ, em 2011 foi promovida nova discusso sobre os organismos que poderiam vir a exercer
atribuies de Agncia de gua. Os Comits PCJ estudaram trs opes: a constituio de uma Fundao nos
moldes previstos na Lei paulista n 10.020, de 2000; a definio de uma Organizao da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIP) para substituir o Consrcio como entidade delegatria; ou a constituio de um
Consrcio Pblico formado pela Unio e pelos Estados de Minas Gerais e de So Paulo.
Qualquer um dos modelos poderia exercer tais funes com a ressalva da Constituio de Minas Gerais com
relao Fundao que, por ser de direito privado, no poderia receber recursos mineiros para o seu custeio,
devendo atuar somente como agenciadora dos recursos para aplicao integral em investimentos na poro
mineira. Em 2011, os Comits PCJ indicaram a Fundao Agncia das Bacias PCJ 25 para esse exerccio e o
Consrcio PCJ continuou exercendo, temporariamente essa funo na poro mineira, at 201226.
A FUNDAO AGNCIA DAS BACIAS PCJ
A Fundao Agncia das Bacias PCJ pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, com estrutura
administrativa e financeira prprias, instituda com a participao do Estado de So Paulo, dos municpios e da
sociedade civil.
VEJA MAIS: para conhecer mais detalhes sobre os modelos jurdicos possveis para as Agncias de gua,
consulte o volume 4 desta srie.
A arrecadao da Cobrana em rios de domnio da Unio pela ANA, nas Bacias PCJ, passaram, ento, a ser
repassados integralmente Fundao Agncia das Bacias PCJ por intermdio de Contrato de Gesto firmado
nos termos da Lei n 10.881, de 2004. Ela a responsvel pela aplicao, com base nos programas, projetos e
obras previstos no Plano de Recursos Hdricos aprovado pelos Comits PCJ. Os recursos financeiros
arrecadados com a Cobrana em rios de domnio de So Paulo so repassados ao FEHIDRO e administrados
pela Fundao Agncia das Bacias PCJ, que recebe 10% do total para seu custeio. Os recursos financeiros
arrecadados com a Cobrana em rios de domnio de Minas Gerais so aplicados pelo IGAM, enquanto no for
resolvido o impasse com relao entidade equiparada s funes de Agncia de gua da poro mineira da
bacia.
Valor Arrecadado
Em 2012, a arrecadao anual nas Bacias PCJ foi de aproximadamente R$ 35 milhes (R$ 17,5 milhes da
Cobrana Federal, R$ 17,5 milhes da paulista e R$ 100 mil no domnio mineiro) e esses recursos tm
contribudo fortemente para o avano na melhoria dos recursos hdricos da bacia como um todo. Alm deles,
deve-se destacar a capacidade da Cobrana de alavancar recursos adicionais para investimento em recursos
hdricos frutos de contrapartidas dos tomadores/executores.
25 Segundo os Comits PCJ, a Fundao Agncia das Bacias PCJ (Agncia das Bacias PCJ), de acordo com as Leis n 10.020, de 3 de
julho de 1998, e n 12.183, de 29 de dezembro de 2005, pode receber at 10% dos recursos arrecadados com a Cobrana paulista nas
Bacias PCJ para despesas de custeio e pessoal.
26 Deliberao CERH MG n 320/2012, que dispe sobre o trmino da equiparao do Consrcio PCJ das funes de Entidade Equiparada
Agncia de Bacia Hidrogrfica dos Rios Piracicaba e Jaguari.
Milhares
O valor acumulado dos recursos arrecadados em rios de domnio da Unio at dezembro de 2012 nas Bacias
PCJ de R$ 109,4 milhes, conforme ilustra a Figura 18 que apresenta a evoluo da Cobrana e da
arrecadao entre 2006 e 2012.
20.000
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2006
2007
2008
2009
Cobrana
2010
2011
2012
Arrecadao
Figura 18 Grfico da evoluo da Cobrana e arrecadao pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio nas Bacias PCJ, em R$.
Fonte: SAG/ANA
Com relao participao dos usurios no volume pago, verifica-se que 17% (20 de 117) dos maiores
usurios so responsveis por cerca de 95% do valor total de Cobrana. A maior arrecadao oriunda do
setor Saneamento (aproximadamente 86% do valor total) que ampliado pela elevada participao da
Cobrana pela transposio de 31 m3/s a partir do Sistema Cantareira para abastecimento da Regio
Metropolitana de So Paulo. Somente essa modalidade arrecada 57% da Cobrana federal na bacia. A Figura
19 ilustra tal distribuio.
1,3%
13,0%
85,7%
Saneamento
Indstria
Outros Usos
Figura 19 Distribuio por setor usurio dos valores arrecadados com a Cobrana em rios de domnio da Unio nas Bacias PCJ at 2012.
Fonte: SAG/ANA
Figura 20 Tela do Simulador do Sistema Digital de Cobrana para a bacia do rio So Francisco Simulador DIGICOB.
Fonte: SAG/ANA
Por ser uma bacia de grandes dimenses (cerca de 640.000 km), envolvendo oito domnios diferentes dos
recursos hdricos, com os mais variados tipos de usos da gua e mais de uma dezena de comits em suas
bacias de rios afluentes, o debate sobre o tema no era trivial. Assim, o CBHSF decidiu submeter consulta
pblica a Deliberao n 37, de maio de 2008, que dispunha sobre sugestes dos mecanismos e valores de
Cobrana pelo Uso. Seus termos foram objeto de debate nas quatro cmaras consultivas regionais do Comit,
nos comits de bacias de rios afluentes e em entidades representativas de usurios.
As sugestes advindas da consulta permitiram ao CBHSF aprovar o corpo principal e o Anexo I da Deliberao
n 40, que tratou dos mecanismos e critrios de Cobrana. Entretanto, o Anexo II, que definia os valores e
coeficientes, inclusive quanto Cobrana do Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as Bacias
Hidrogrficas do Nordeste Setentrional (PISF), teve que ser revisto pelo CBHSF, por solicitao do CNRH, e foi
objeto das Deliberaes n 40 e 56, aprovadas respectivamente em 2009 e 2010.
A opo metodolgica aprovada caracterizou-se pela reorganizao das frmulas vigentes em outras bacias,
tornando-as mais simples e claras. Quanto aos preos unitrios, a proposta mostrou-se conservadora ao adotar
os mesmos valores utilizados na bacia do rio Paraba do Sul (de 2003).
Considerando todo o processo de discusso, foram realizadas 14 reunies da Cmara Tcnica encarregada do
tema (CTOC), nove reunies plenrias do CBHSF, duas oficinas de trabalho, sete reunies das cmaras
consultivas regionais e cinco reunies com os setores usurios. A Figura 21 apresenta uma das reunies
realizadas.
Em julho de 2010, aps quase quatro anos de discusses, a Cobrana foi implantada nos rios de domnio da
Unio, com exceo do rio Verde Grande que se encontra submetido prerrogativa de um Comit especfico.
Com relao ao processo de escolha da Agncia de gua, o CBHSF optou por lanar um edital pblico para
selecionar a entidade que seria indicada ao CNRH para receber delegao de funes de Agncia de gua. A
Associao Executiva de Apoio Gesto de Bacias Hidrogrficas Peixe Vivo (AGB Peixe Vivo) foi ento
selecionada e aprovada pelo CNRH em 2010, por meio da Resoluo CNRH n 114.
Uma observao importante constatada nesse processo foi a reduo do volume captado informado por parte dos
usurios e as revises das outorgas de direito de uso de recursos hdricos. O Quadro 10 apresenta as diferenas
entre os volumes anuais captados das declaraes dos empreendimentos antes e aps o processo.
Quadro 10 Diferenas entre os volumes anuais captados informados antes e aps o processo de
cadastramento, retificao e ratificao, por finalidade de uso.
Finalidade
Captao (m)
Saneamento
-35.019.160
-2,9
Indstria
-1.467.742
-4,6
-1.303.494.216
-31,1
Agropecuria
% de alterao
Minerao
3.960
0,0
Aquicultura
-101.547.900
-66,1
Total
-1.441.525.058
-25,9
Fonte: SAG/ANA
Verifica-se no Quadro 10 uma reduo total do volume captado informado em rios de domnio da Unio de
25,9% por ano. O setor agropecurio (irrigao e criao animal) foi o que mais contribuiu para essa reduo,
correspondendo a aproximadamente 90% do volume total reduzido. O usurio mais relevante nessa reduo foi
a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do rio So Francisco e do Parnaba (CODEVASF) cujos
empreendimentos reduziram em 46,3 m/s a vazo outorgada.
O principal motivo das redues pode estar ligado s outorgas demandadas para cenrios futuros dos
empreendimentos. Ou seja, so declarados usos de final de plano o que se constitui, na verdade, reserva
hdrica e no uso efetivo, prejudicando a gesto e usos em curto prazo. Com a implantao da Cobrana na
bacia, os usurios tendem a avaliar mais parcimoniosamente a quantidade de gua requerida e a reduo
verificada representa uma readequao das outorgas aos usos reais.
Valor Arrecadado
Em 2012, a arrecadao anual na Bacia Hidrogrfica do rio So Francisco foi de R$ 29 milhes
(R$ 21,5 milhes da Cobrana em rios de domnio da Unio, exceto o rio Verde Grande; e, R$ 7,5 milhes da
Cobrana em rios de domnio do Estado de Minas Gerais, na Bacia Hidrogrfica do rio das Velhas).
Como verificado nas Bacias PCJ e Paraba do Sul, um nmero pequeno de usurios responsvel pela maior
parte da arrecadao da Cobrana. Na bacia do rio So Francisco esse fato mais evidente, uma vez que os
7% maiores usurios representam aproximadamente 95% da receita da bacia, ou seja, os 75 maiores usurios
do universo de 1.031 pagantes. Destaca-se que 66,7% da arrecadao da bacia se concentra no PISF
(transposio). A Figura 23 apresenta a distribuio da arrecadao entre os setores usurios.
1,7%
20,3%
1,3%
9,4%
2,2%
65,1%
Saneamento
Indstria
Agropecuria
Minerao
Transposio
Outros usos
Figura 23 Distribuio por setor usurio dos valores arrecadados com a Cobrana em rios de domnio da Unio na Bacia do rio So
Francisco at 2012.
Fonte: SAG/ANA
O valor total arrecadado considerado baixo se comparado aos programas previstos no Plano Decenal e aos
problemas relacionados aos recursos hdricos existentes na bacia. No entanto, esses recursos podem servir de
contrapartida para outros recursos disponveis em outras fontes. Levantamento realizado em 2011 pela AGB
Peixe Vivo em parceria com a ANA, sobre as previses de investimentos do Governo Federal at 2014
(distribudos entre Ministrio das Cidades, Ministrio da Integrao, Ministrio do Desenvolvimento Social,
FUNASA e CODEVASF) e dos governos estaduais para a bacia, totalizou montante superior a R$ 9 bilhes.
VEJA MAIS: para mais detalhes sobre o PIRH-Doce, consulte o volume 5 desta srie.
Em 2010, tambm foi firmado um Pacto para a Gesto Integrada dos Recursos Hdricos oficializando a
articulao entre o Governo do Estado de Minas Gerais, Governo do Estado do Esprito Santo, ANA, Instituto
Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos do Estado do Esprito Santo (IEMA), IGAM e os dez comits
com atuao na Bacia Hidrogrfica do Rio Doce.
28 O PIRH-Doce, aprovado pelo CBH-Doce, consolidou o planejamento de aes voltadas ao enfrentamento dos principais problemas
relacionados aos recursos hdricos na bacia do rio Doce, contemplando os Planos de Aes de Recursos Hdricos (PARH) para as nove
bacias afluentes ao rio Doce.
Em funo deste Pacto, a discusso sobre a Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos e sobre a Agncia de
gua se deu de forma simultnea em todos os Comits na Bacia e com a participao dos trs rgos
outorgantes: ANA, IEMA e IGAM. Tal inovao configura-se importante estratgia para a consolidao da
poltica integrada de recursos hdricos por bacia hidrogrfica.
O processo de discusso da Cobrana na bacia foi realizado por meio de oficinas sobre Cobrana e Agncia de
gua e vrias rodadas de reunies nos Comits com atuao na bacia com os seguintes objetivos: nivelar o
conhecimento dos membros dos Comits; realizar o debate das matrias; efetuar a aprovao dos mecanismos
e valores de Cobrana na bacia a serem sugeridos aos respectivos Conselhos de Recursos Hdricos, e definir o
modelo institucional e o processo de escolha da Agncia de gua para a bacia. As Figuras 25 e 26 registram
tais eventos.
O Grupo Tcnico de Articulao Institucional (GTAI), criado no mbito do Pacto da Bacia e composto por
representantes de todos os Comits, propiciou a harmonizao dos mecanismos e valores de Cobrana e sua
aprovao simultnea por 9 dos 10 comits atuantes na bacia.
A metodologia de Cobrana seguiu a tendncia de simplificao dos mecanismos com algumas inovaes.
Diferentemente do que ocorre nas bacias do rio Paraba do Sul, PCJ e So Francisco, os mecanismos de
Cobrana para a bacia do rio Doce no consideram a parcela consumo. Esta deciso foi tomada pelo CBHDoce visando superar as seguintes dificuldades:
calcular o volume de consumo quando h captaes e lanamentos em rios de diferentes domnios, bem
como quando h diferentes responsveis por empreendimentos que utilizam um mesmo ponto de captao
(empreendimento integrado);
obter o consumo do usurio irrigante, pois o retorno da gua ao corpo hdrico, em geral, ocorre por
infiltrao e de forma difusa, sendo de difcil mensurao;
Alm disto, a parcela consumo tem provocado pequena induo ao uso racional da gua, pois o usurio tem
pouca sensibilidade quanto diferena entre as Cobranas das parcelas de captao e consumo.
Outra inovao destacvel foi a instituio da progressividade dos preos unitrios (Quadro 11) tendo por
objetivos: a execuo de intervenes previstas no Plano da Bacia29 e estimular o alcance de metas de
desembolso dos recursos arrecadados, um dos grandes desafios operacionais do Sistema de Gerenciamento.
Quadro 11 Valores dos preos unitrios adotados na Bacia do rio Doce
PREOS UNITRIOS
PPU
Unidade
Valor
2011/12
2013
2014
2015
PPUCAP
R$/m
0,018
0,021
0,024
0,030
PPULAN
R$/kg DBO5,20
0,100
0,120
0,150
0,160
PPUTRANSP
R$/m
0,022
0,027
0,031
0,040
Fonte: SAG/ANA
A progressividade foi condicionada ainda elaborao de estudos a serem desenvolvidos pela Agncia de gua
visando:
a instituio de mecanismo diferenciado de pagamento dos valores de Cobrana pelo uso da gua com o
intuito de incentivar aes de melhoria da qualidade, da quantidade de gua e do regime fluvial, que resultem
em sustentabilidade ambiental da bacia.
O processo para definio e escolha da Agncia de gua optou por seguir o exemplo do CBH So Francisco,
lanando um edital para seleo de entidade delegatria para desempenhar suas funes. Um nico edital foi
29 A partir da estimativa de recursos pblicos disponveis para realizar as intervenes previstas no PIRH-Doce, diagnosticou-se que,
apesar de significativos, seu montante seria insuficiente para atender todas as demandas do Plano. Assim, para que os programas previstos
no PIRH-Doce fossem executados nos prazos aprovados pelo CBH-Doce, outros recursos deveriam ser identificados, dentre eles a
Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos.
lanado por todos os Comits com atuao na bacia tendo sido selecionado o Instituto BioAtlntica (IBIO) que
teve a delegao aprovada pelo CNRH e pelo Conselho de Recursos Hdricos do Estado de Minas Gerais, em
2011.
O INSTITUTO BIOATLNTICA
O IBIO uma associao civil, sem fins lucrativos, classificada como pessoa jurdica de direito privado, tendo
sido criada em 2002.
O IBIO atualmente responsvel pela elaborao e/ou superviso dos estudos tcnicos e aplicao dos
recursos financeiros arrecadados pela ANA e pelo Estado de Minas Gerais 30. Para tanto, firmaram-se distintos
Contratos de Gesto com a ANA e com o Estado de Minas Gerais, com a intervenincia dos respectivos
Comits de Bacia31.
A Resoluo CNRH n 123/2011 aprovou os preos unitrios e mecanismos para a Cobrana nas guas de
domnio da Unio na bacia do rio Doce e sua efetivao deu-se a partir de novembro de 2011.
Valor Cobrado
Em 2012, o valor cobrado anualmente gira em torno de R$ 20 milhes (50% em rios de domnio da Unio e
50% em rios de domnio do Estado de Minas Gerais). A poro capixaba, quando iniciada a cobrana, deve
arrecadar um montante de cerca de R$ 520 mil (tomando como referncia o ano de 2014, caso as metas de
desembolso sejam cumpridas).
Para aplicar os recursos arrecadados, o CBH-Doce aprovou o Plano de Aplicao Plurianual (PAP) 2012 a
2015, instrumento de orientao das aes do plano de bacia que sero executadas pelo IBIO com os recursos
da Cobrana. No PAP, o CBH-Doce priorizou aes de planejamento, como elaborao de projetos, mediante
demandas induzidas e contrataes diretas a serem desenvolvidas pelo prprio IBIO. Esta iniciativa inspirou o
CEIVAP, os Comits PCJ e o CBHSF a elaborarem seus prprios PAPs, com a expectativa de agilizar e
aperfeioar o desembolso dos recursos arrecadados.
30 No Estado do Esprito Santo, a implementao efetiva da Cobrana pelo uso dos recursos hdricos ainda depende de regulamentao
especfica, mesmo aps a aprovao dos Comits de Bacia. Nesse sentido, encontra-se em tramitao, na Assembleia Legislativa
Estadual, projeto de lei que altera a Poltica Estadual de Recursos Hdricos (Lei n 5.818/98).
31 No contrato de gesto esto definidas as metas de desembolso dos recursos arrecadados com a Cobrana.
6. Aprendizagens e Desafios
APRENDIZAGENS E DESAFIOS
Cobrar por um bem natural que sempre pareceu infinito e abundante em nosso Pas por si s um grande
desafio. Para grande parte dos brasileiros a implantao da cobrana pelo uso da gua parece desprovida de
qualquer sentido. Afinal, as geraes que habitaram nossas regies e que organizaram a atuao do Estado
brasileiro at meados dos anos 1960 somente em situaes muito especiais foram motivadas a incentivar uma
utilizao mais parcimoniosa desse bem.
Mesmo que em diversas bacias hidrogrficas a preocupao com o bom estado e com a quantidade das guas
tenha promovido a mobilizao de usurios, dos governos e das organizaes civis para uma participao mais
ativa no mbito dos comits de bacia, as heranas cultural e institucional presentes na sociedade e no Estado
brasileiro tm se constitudo grande obstculo implantao dessa ferramenta econmica. Tal inrcia, que
enfrentada logo no incio do processo ilustrado na Figura 6 (Captulo 2), repercute de forma determinante em
todas as demais etapas e, mesmo depois de implantada, a cobrana continua a ser questionada, devido aos
resultados que se esperava alcanar em funo da boa aplicao dos seus recursos e que muitas vezes
demoram a ser percebidos.
Nesse captulo, buscar-se- analisar sucintamente alguns aspectos das aprendizagens oriundas das diversas
experincias em curso no Pas e explicitar os desafios que se avizinham para que a cobrana se consolide na
prtica o que teoricamente representa para o sucesso da poltica para as guas no Brasil.
32
Nesta seo, visando possibilitar maior facilidade ao leitor na anlise comparativa da evoluo das diversas metodologias de cobrana,
buscou-se uniformizar as nomenclaturas dos parmetros e coeficientes (das frmulas) que possuem o mesmo significado. Para remeter s
nomenclaturas reais, ver captulo 5.
Quanto parcela referente ao consumo, no Paraba do Sul em 2002, o coeficiente multiplicador variou entre 0 e
1. Posteriormente, nos casos Paraba do Sul, PCJ e So Francisco ele foi diferenciado em funo da finalidade
de uso. Assim, iniciando em 2002 com uma individualizao entre as vrias categorias de usurios, passou-se a
se estabelecer na bacia PCJ em 2005, no Paraba do Sul em 2006 e no So Francisco valores fixos do
coeficiente para estimar o consumo na irrigao com base no volume de captao (Kconsumo entre 0,5 e 0,8,
respectivamente). Para as demais finalidade de uso, o consumo passou a ser calculado por meio da subtrao
do volume captado pelo volume lanado. Em 2007, o PCJ adotou a diferenciao do consumo de acordo com a
tcnica de irrigao utilizada. Por fim, na bacia do rio Doce, resolveu-se eliminar tal parcela para todos os usos,
de modo a facilitar o entendimento da cobrana pelos usurios pagadores e devido dificuldade operacional
para determinar o consumo quando o usurio utiliza guas de diferentes domnios. Ou seja, cobrar a parcela
consumo pode criar mais dificuldades do que servir como ferramenta de gesto efetiva para as guas com a
devida compreenso pelo usurio.
Quadro 12 Frmulas bsicas para a Cobrana adotadas nas quatro experincias brasileiras at 2013
CAPTAO
FRMULA
BSICA
CONSUMO
LANAMENTO
TRANSPOSIO
Ktra = Kcap
Paraba do Sul
(2002)
Kcap = 0,4
Kconsumo = depende da
finalidade douso
Klan = (1 - Kcon) x (1
K2 X K3)
K2 = vazo tratada /
vazo produzida
K3 = eficincia na
remoo DBO
PCJ (2005)
Kconsumo = 1
Na irrigao = 0,5
Paraba do Sul
(2006)
PCJ (2007)
Kconsumo varia de
acordo com a
tecnologia utilizada
So Francisco
(2010)
Kconsumo = 0,8
Na irrigao,
Doce (2011)
No h
Ktra = Kclas
Ktec = depende da
tcnica adotada para o
uso
Kclas = depende da
classe do corpo dgua
usado
LEGENDA
GERAL
Kprior = 0 a 1 definida
pelo CBHSF
Fonte: SAG/ANA
A parcela relativa ao valor pelo lanamento tambm foi objeto de significativos ajustes. Inicialmente, optou-se
por estabelecer a Cobrana em funo da vazo no tratada e da concentrao de DBO5,20 despejada no corpo
hdrico. A frmula inicial no Paraba do Sul buscou, ento, estimar tal valor tendo por base as vazes captadas,
consumidas e efetivamente tratadas. Essas informaes, no entanto, eram de difcil obteno e com alto grau
de impreciso. Nas experincias que se seguiram resolveu-se cobrar pela carga orgnica lanada no corpo
hdrico, calculada em funo da estimativa da vazo e da concentrao do poluente aferidas pelos rgos
competentes. No PCJ e no So Francisco, buscou-se tambm diferenciar a Cobrana em funo da classe de
uso onde se realizava o lanamento.
Por fim, para a Cobrana de guas transpostas para outras bacias, as opes foram vrias. No Paraba do Sul,
estabeleceu-se um valor vinculado arrecadao da Cobrana pelo Uso na bacia receptora. No So Francisco,
a alternativa escolhida foi tratar a transposio como captao com preo diferenciado com a incluso de
coeficientes relativos prioridade de uso estabelecida pelo Comit da Bacia. Em todos os casos, a qualidade
das guas transpostas foi considerada um fator a ser considerado, tambm, para diferenciar o impacto da
Cobrana, conforme representado pelo Kclas.
Pode-se observar nas experincias descritas uma tendncia uniformizao e simplificao do procedimento
de Cobrana buscando explorar didaticamente a frmula para que o usurio pudesse nela verificar os ajustes
que deveria promover para ser menos impactado pelo instrumento. Por outro lado, observou-se que a frmula
no poderia incorporar demandas de informaes que no fossem facilmente verificveis (como o caso do
consumo). Tal fato tambm tem levado a simplificar as equaes.
Verifica-se no Brasil um processo de consolidao da metodologia de Cobrana. H, no entanto, muito espao
para que sejam promovidos refinamentos buscando torn-la cada vez mais simples e objetiva. Alguns avanos
so esperados nos prximos anos, tais como:
Quanto aos valores, observa-se que permaneceram em patamares semelhantes desde a sua implantao at
2011. A bacia do rio Doce props preos unitrios maiores e tambm crescentes ao longo dos primeiros anos,
condicionado ao alcance de metas de desembolso dos valores arrecadados. Aps 8 anos de cobrana com
preos fixos, os Comits PCJ propuseram ajustes subindo os preos progressivamente at 2016. Neste ano, o
preo no PCJ ser igual a R$ 0,0127/m3, ou seja, 27% maior que aquele definido em 200533. Situao similar
observada para o comportamento da parcela relativa ao consumo e para o lanamento de carga orgnica
nessas bacias.
No Estado do Cear, onde os preos unitrios diferenciam-se, tanto por finalidade de uso, quanto por tipo de
fornecimento (se por gravidade ou por tubulao pressurizada), mesmo os preos relativos ao fornecimento por
gravidade so consideravelmente maiores que os preos adotados no restante do Pas (a ttulo de exemplo, o
preo para o abastecimento pblico atualmente de cerca R$ 0,035/m).
Portanto, os preos praticados no Brasil esto em geral ainda muito aqum daqueles praticados em outros
pases. A Figura 27 mostra grfico dos preos da parcela captao, onde esto includos os preos mdios nas
bacias francesas visando ao abastecimento urbano, irrigao e a outros usos, dentre eles o industrial.
Observa-se nessa particular comparao uma relao de mais de 10 vezes entre o valor praticado para a
captao visando ao abastecimento urbano na Frana e o maior valor previsto no Brasil at 2016 (caso PCJ).
Relevadas as grandes diferenas econmicas e sociais entre os dois pases, importante destacar o
reconhecimento internacional da gesto francesa e sua eficaz atuao na implementao da boa gesto das
guas baseados, sobretudo, na relevante arrecadao oriunda da Cobrana pelo Uso.
Considerando que o uso urbano o mais representativo tanto na arrecadao quanto na aplicao dos
recursos da Cobrana, o que representa o foco dado a esse uso e no atendimento populao urbana, h um
vasto campo de discusso no Brasil sobre o mais adequado valor que venha a induzir a boa gesto da gua no
nosso Pas.
33 A inflao acumulada de 2005 a 2012 de 50,17% segundo do IPC (ndice de preos ao consumidor) calculado pela Fundao Instituto
de Pesquisas Econmicas FIPE da Universidade de So Paulo.
0,16
0,14
0,12
PBS
0,1
PCJ
SF
0,08
DOCE
0,06
0,04
0,02
0
2000
2005
2010
2015
2020
Figura 27 Evoluo e comparao dos preos unitrios para a captao nas quatro experincias brasileiras e na Frana34.
Fonte: SAG/ANA
Alm disso, a exemplo do que vem ocorrendo naquele pas aps sua nova lei das guas, em 2006, devem ser
buscadas alternativas para combater a poluio difusa ou as alteraes na hidrodinmica dos corpos dgua por
meio da Cobrana de relevantes usos indiretos. Por exemplo, como no se pratica ainda a emisso de outorga
dirigida aos usos difusos, principalmente oriundos do lanamento de cargas superficiais, uma inovao seria a
Cobrana em funo da carga de potenciais nutrientes lanados pelas reas rurais ou urbanas em funo dos
escoamentos superficiais. Outra possibilidade seria a valorao dos impactos causados por alteraes fsicas
causadas aos corpos dgua (pontes, diques, barragens e dragagens, dentre outras) e sua reverso a aes
necessrias a inib-las ou compens-las.
Outras experincias, assim, poderiam ser propostas visando a efetivar o alcance dos objetivos legais propostos
para tal instrumento. A seguir, buscar-se- verificar como esses tm sido impactados pela implementao da
Cobrana no Brasil.
34 Os valores apresentados nesse grfico foram extrados de estudo elaborado em maio de 2012 pelo Commissariat Gnral de
Dveloppement Durable denominado La redevance pour prlvement deau: quelle utilisation pour la gestion quantitative de la ressource?
35 Ver Nota Informativa n 03/2011/SAG/ANA, disponvel em http://www.ana.gov.br/cobranca.
Figura 28 Uso racional antes e aps a Cobrana na Bacia do Rio Paraba do Sul.
Fonte: SAG/ANA
De acordo com tal constatao, para que a Cobrana viesse a exercer o papel de instrumento econmico
incentivador da racionalizao dos usos, tanto os mecanismos quanto os valores presentes deveriam ser
reavaliados. Alguns temas tm sido estudados para subsidiar essa avaliao, conforme visto anteriormente.
Alm deles, imperativo o ajuste dos preos atualmente praticados.
Na segunda experincia em curso, o valor acumulado dos recursos arrecadados em rios de domnio da Unio
nas Bacias PCJ at dezembro de 2012 foi de R$ 109,4 milhes. As Figuras 32 e 33 mostram importantes
intervenes financiadas com recursos da Cobrana.
importante destacar que os recursos alavancados de outras fontes poderiam ser mais elevados caso os
recursos arrecadados fossem aplicados no preenchimento de um dos principais obstculos realizao das
aes estruturais: a elaborao de projetos. Isso possibilitaria, por exemplo, que municpios acessassem
recursos disponveis em outras fontes, incrementando os investimentos destinados recuperao das guas.
publicidade (os atos e decises devem ser publicados para o conhecimento de todos); e da eficincia (a
atividade administrativa ser exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional).
Ou seja, mesmo no sendo considerada uma taxa ou contribuio de melhoria impostos pelo governo, a sua
classificao como preo pblico submete os valores arrecadados ao controle pleno da Administrao Pblica.
De acordo com a Lei n 10.881, de 2004, que valoriza o princpio da eficincia nos gastos pblicos, compete
ANA editar normas prprias contendo os procedimentos para a seleo e recrutamento de pessoal, bem como
para compras e contratao de obras e servios com recursos oriundos da Cobrana pelas entidades
delegatrias de funes de Agncia de gua, ou seja, aquelas presentes nas quatro bacias onde o instrumento
est implantado.
Desembolso Acumulado/Repasse
Acumulado
Para efetivar tais comandos, a ANA editou as Resolues n 306, de 2008, para contratao de pessoal, e
n 552, de 2011, para contratao de obras e servios. Elas tm sido utilizadas para a aplicao dos recursos
arrecadados nas quatro bacias interestaduais cuja relao entre o desembolso acumulado e o valor repassado
s Agncias de gua est representada na Figura 34. Pode-se constatar que, apesar do registro de avanos
nesses valores, sobretudo nas bacias PCJ, h ainda um baixo desempenho na eficincia da aplicao dos
recursos o que oportuniza crticas capacidade gestora do sistema.
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2004
2005
Paraba do Sul
2006
2007
2008
PCJ
2009
2010
So Francisco
2011
2012
Doce
Figura 34 Percentual dos recursos desembolsados com relao aos repassados, acumulados ano a ano, nas bacias interestaduais em
Cobrana.
Fonte: SAG/ANA
A partir da Figura 34 verifica-se que h um crescimento nos ndices de desembolso das entidades delegatrias,
fato que pode dever-se s aprendizagens geradas pelas experincias anteriores. O histrico ali representado
mostra que o valor inicial verificado na bacia do rio Paraba do Sul em 2004 foi inferior a 3%, tal ndice evoluiu
para 13% nas Bacias PCJ (em 2006), para mais de 15% na bacia do rio So Francisco (em 2010) e superou
24% na bacia do rio Doce (em 2012). Essa Figura tambm mostra que o sistema nas bacias PCJ vem
conseguindo crescimento contnuo do ndice com reflexo na inflexo da curva de acumulao dos recursos
disposio para investimento (Figura 35). Dentre as estratgias que vm sendo adotadas naquelas bacias e
que podem ter contribudo para tal crescimento, destacam-se:
organizao de eventos para capacitao de potenciais tomadores dos recursos, com instrues sobre
os procedimentos de inscrio e sobre o processo de seleo.
larga experincia dos tomadores de recursos em funo da experincia proporcionado pelo Fundo de
Recursos Hdricos do Estado de So Paulo (FEHIDRO).
O baixo desembolso dos recursos arrecadados um obstculo significativo ao avano das discusses sobre o
aumento dos preos unitrios e, consequentemente, pode manter baixos os valores por tempo demasiado
potencializando as fragilidades institucionais de um sistema ainda em estruturao. Agregam-se a esse
desempenho, dificuldades burocrticas para a aplicao do recurso da Cobrana que dificultam a melhoria
dessa situao mesmo que j tenham sido propostos aperfeioamentos operacionais por parte da ANA.
70
60
milhes de R$
50
40
Saldo acumulado da
Cobrana nas bacias
PCJ
30
20
10
0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
O enfrentamento desse problema exigir a implantao de novas aes. Dentre outras, as seguintes tm sido
anunciadas:
adoo de planos de aplicao plurianuais orientando previamente estudos, projetos e aes a serem
executados na bacia hidrogrfica.
aperfeioamento normativo permitindo o acesso aos recursos arrecadados pelo setor privado com fins
lucrativos.
A partir da sua instalao, pode-se afirmar que o Brasil comea a superar a viso de uso da gua a preo zero
e consolida o reconhecimento do valor econmico dos recursos hdricos. Graas a isso, fortalece-se a gesto
descentralizada e participativa dos recursos hdricos fomentada pela Lei n 9.433. Cada vez mais, afasta-se a
ideia de que a Cobrana mais um imposto, reconhecendo-se sua classificao enquanto preo pblico devido
pela utilizao de um bem pblico, fixado a partir de pacto entre os usurios, as organizaes civis e os poderes
pblicos representados no Comit da Bacia.
Ademais, o efetivo retorno dos recursos arrecadados aplicados s aes de recuperao previstas nos planos
de bacia tem aumentado a adimplncia do pagamento e so registrados ndices superiores a 90% dos valores
cobrados em todas as bacias onde praticada. Esse fato denota sua crescente aceitao social.
Os valores arrecadados, contudo, ainda so muito baixos frente aos desafios estabelecidos nos planos de bacia
que guardam proporcionalidade com os problemas socioambientais relacionados s disponibilidades hdricas.
Mesmo que os recursos oriundos da Cobrana no possam ser responsveis sozinhos pelo enfrentamento
desses desafios, a sua esperada consolidao dever efetiv-la como instrumento de gesto e de promoo da
racionalizao dos usos das guas.
Um grande desafio definido na legislao a necessria articulao entre os gestores nos diversos domnios
que, em 75% do territrio nacional, convivem em uma mesma bacia hidrogrfica. Essa realidade, imposta pela
atual Constituio Federal, impe que se avance na implantao integrada da Cobrana em toda a bacia
hidrogrfica, independentemente do domnio das guas, bem como na instituio de uma nica Agncia de
gua. Caso isso se confirme, podem ser esperados os seguintes trunfos mnimos para a politica: a) ganho de
escala e eficincia; b) maior volume de recursos para recuperao da bacia; c) sustentabilidade financeira e
aumento da autonomia de gesto; d) fortalecimento da descentralizao da gesto dos recursos hdricos e da
bacia hidrogrfica enquanto unidade de planejamento e gesto; e e) possibilidade de utilizao da cobrana
como instrumento incitativo reduo dos usos, tendo em vista o reestabelecimento do equilbrio entre a oferta
e a demanda por gua em bacias hidrogrficas com diversos domnios.
Em suma, embora a passos mais lentos que o desejvel, a Cobrana pelo Uso avana continuadamente e
permite vislumbrar, principalmente se enfrentados os diversos obstculos hoje presentes e destacados neste
texto, a efetivao da poltica para as guas atendendo aos usos presentes e garantindo os usos pelas
geraes futuras, premissas indispensveis para a gesto responsvel e sustentvel desse importante recurso
natural.
PINDYCK, Robert S.; RUBINFELD, Daniel L. Microeconomia. 6 ed. So Paulo: Prentice Hall, 2005.
PIO, Ancia, Yuan, M. C., Werneck, M. L., Boson, P. H. G. COBRANA PELO USO DE RECURSOS
HDRICOS. A Viso dos Representantes da Indstria no CNRH.
SILVA, L. M. C. Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos para diluio de efluentes. 20p. XVII Simpsio
Brasileiro de Recursos Hdricos, 2007.
SOUSA, A. C. A. A evoluo da poltica ambiental no Brasil do sculo XX. Artigo do Curso de Cincias
Econmicas da Ebah. 2010.
THOMAS, P. Proposta de uma Metodologia de Cobrana pelo Uso da gua Vinculada Escassez.
Dissertao de M.Sc., COPPE/UFRJ, Rio de Janeiro, 2002. 153p.
TIENTENBERG, T. Environmental and Natural Resource Economics. New York: Harper Collins, Quarta
Edio, 1996.
Sites consultados
http://www.ana.gov.br
http://www.serla.rj.gov.br/mais/financeiro.asp
CONSELHO DE RECURSOS HDRICOS DO ESTADO DE SO PAULO. Projeto Estratgico Cobrana Pelo
Uso
Da
gua:
Atividades
desenvolvidas
em
2008.
Disponvel
em:
http://www.sigrh.sp.gov.br/sigrh/ARQS/CUSTOMAREA/CRH/1/Atividades%20Proj%20Estrat%20Cobran%E7a%
202008.pdf. Acesso em: 14 mar 2009.
http://www.wwf.org.br/informacoes/bliblioteca/publicacoes_aguas/?5960
Site Recomendado
A ANA procura manter informaes sobre a Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos no seguinte site:
www2.ana.gov.br/Paginas/servicos/cobrancaearrecadacao/cobrancaearrecadacao.aspx
GLOSSRIO
Afluente (ou tributrio) Curso d'gua que aflui a outro corpo dgua.
gua bruta a gua captada em corpo hdrico, antes de qualquer tratamento artificial.
guas subterrneas So aquelas que ocorrem natural ou artificialmente no subsolo 36.
Aqufero Formao geolgica permevel com capacidade de armazenar gua 7.
rea de recarga ou zona de recarga rea superficial responsvel pela recarga de aqufero.
Balano hdrico diferena entre entradas e sadas de gua no interior de uma regio hidrolgica bem
definida (uma bacia, um lago, etc.).
Carcinicultura Cultivo de camaro.
Comit de Bacia Hidrogrfica Colegiado composto por representantes de usurios, dos governos e das
organizaes da sociedade civil responsvel pela tomada de deciso relacionada gesto das guas em uma
bacia hidrogrfica.
Demanda Bioqumica de Oxignio (DBO) Quantidade de oxignio consumida pela degradao de cargas
orgnicas, num perodo de 5 dias, a uma temperatura de 20 C.
Derivao Ao de derivar ou de desviar as guas de um corpo dgua.
Desenvolvimento sustentvel Desenvolvimento capaz de suprir as necessidades da gerao atual, sem
comprometer a capacidade de atendimento de geraes futuras.
Dessedentao animal gua utilizada para saciar a sede de animais.
Disponibilidade hdrica Quantidade de gua disponvel para determinado uso, na qualidade necessria, em
um trecho de corpo hdrico, durante um determinado tempo.
Efluente gua residual que flui de reservatrio ou de estao de tratamento15.
Enquadramento de corpos dgua em classes, segundo os usos preponderantes da gua um dos
instrumentos de gesto de recursos hdricos que visa o estabelecimento do nvel de qualidade (classe) a ser
alcanado e/ou mantido em um segmento de corpo dgua ao longo do tempo para os usos mais exigentes a
que forem destinadas.
Jusante parte do curso d'gua abaixo de determinado ponto em um curso dgua.
Leito de rio Parte naturalmente alagada em algum perodo pelas guas fluentes de um rio, modelada pelo
escoamento da gua, ao longo do qual se deslocam guas e sedimentos.
Mata ciliar Vegetao nas cercanias das margens de um corpo d'gua.
Montante parte do curso dgua acima de determinado ponto em um curso dgua.
Outorga de direito de uso da gua Ato administrativo mediante o qual o organismo outorgante faculta ao
usurio o direito de uso de recurso hdrico, por prazo determinado, nos termos e nas condies expressas no
respectivo ato administrativo.
Perenizao Tornar permanente o fluxo de guas do curso dgua.
Vazo Volume de gua que flui em determinada seo de rio ou canal, por unidade de tempo. Sua unidades
de medida usuais so: litros por segundo (l/s), metros cbicos por segundo (m 3/s) ou metros cbicos por hora
(m3/h).
36
ANEXO 1
NORMATIVOS SOBRE A COBRANA NO BRASIL
UNIO
CEAR
Decreto n 31.195, de 16 de abril de 2013 Dispe sobre a Cobrana pelo uso dos recursos hdricos
superficiais e subterrneos de domnio do Estado do Cear ou da unio por delegao de competncia,
e d outras providncias.
Lei n 14.844, 28 de dezembro de 2010 Dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos,
institui o SIGERH e d outras providncias.
ESPRITO SANTO
Lei n 5.818, de 29 de dezembro de 1998 Dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e
institui o SIGERH-ES.
MINAS GERAIS
PARABA
Decreto n 33.613, de 14 de dezembro de 2012 Regulamenta a Cobrana pelo uso da gua bruta de
domnio do Estado da Paraba, prevista na Lei n 6.308/96, e d outras providncias.
Lei n 6.308, de 02 de julho de 1996 Institui a Poltica Estadual de Recursos Hdricos, suas diretrizes e
d outras providncias.
RIO DE JANEIRO
Lei n 5.639, de 06 de janeiro de 2010 Dispe sobre os contratos de gesto entre o rgo gestor e
executor da Poltica Estadual de Recursos Hdricos e entidades delegatrias de funes de agncia de
gua relativos gesto de recursos hdricos de domnio do estado, e d outras providncias.
Lei n 5.234, de 05 de maio de 2008 Altera a Lei n 4.247/03, que dispe sobre a Cobrana pela
utilizao dos recursos hdricos de domnio do Estado do Rio de Janeiro e d outras providncias.
Portaria SERLA n 564, de 18 de abril de 2007 Define procedimentos para pagamento referente
Cobrana pelo uso de Recursos Hdricos de domnio do Estado do Rio de Janeiro.
Lei n 4.247, de 16 de dezembro de 2003 Dispe sobre a Cobrana pela utilizao dos Recursos
Hdricos de domnio do Estado do Rio de Janeiro e d outras providncias.
Lei n 3.239, de 02 de agosto de 1999 Institui a poltica estadual de Recursos Hdricos; cria o sistema
estadual de gerenciamento de Recursos Hdricos; regulamenta a Constituio Estadual, em seu artigo
261, pargrafo 1, inciso VII; e d outras providncias.
SO PAULO
Deliberao CRH n 140, de 13 de dezembro 2011 Prorroga a validade da Deliberao CRH n 90/08,
que aprova procedimentos, limites e condicionantes para a Cobrana, dos usurios urbanos e
industriais, pela utilizao dos recursos hdricos de domnio do Estado de So Paulo.
Deliberao CRH n 111, de 10 de dezembro de 2009 Estabelece contedo mnimo dos estudos
tcnicos e financeiros para fundamentao da Cobrana pelo uso dos recursos hdricos de domnio do
Estado de So Paulo a ser apresentado pelos Comits de Bacias para referendo do CRH.
Deliberao CRH n 101, de 09 de setembro de 2009 Aprova a minuta de decreto que regulamenta a
Cobrana pela utilizao dos recursos hdricos de domnio do Estado de So Paulo pelos usurios
rurais, conforme estabelecido no pargrafo nico do artigo 1 das Disposies Transitrias da Lei
12.183/05.
Deliberao CRH n 90, de dezembro de 2008 Aprova procedimentos, limites e condicionantes para a
Cobrana, dos usurios urbanos e industriais, pela utilizao dos recursos hdricos de domnio do
Estado de So Paulo.
Decreto n 50.667, de 30 de maro de 2006 Regulamenta dispositivos da Lei n 12.183/05, que trata
da Cobrana pela utilizao dos recursos hdricos do domnio do Estado de So Paulo, e d
providncias correlatas.
Lei n 12.183, de 29 de dezembro de 2005 Dispe sobre a Cobrana pela utilizao dos Recursos
Hdricos do domnio do Estado de So Paulo, os procedimentos para fixao dos seus limites,
condicionantes e valores e d outras providncias.
Lei n 10.843, de 05 de julho de 2001 Altera a Lei n 7.663/91, definindo as entidades pblicas e
privadas que podero receber recursos do FEHIDRO.
Lei n 10.020, de 03 de julho de 1998 Autoriza o Poder Executivo a participar da constituio de
Fundaes Agncias de Bacias Hidrogrficas dirigidas aos corpos de gua superficiais e subterrneos
de domnio do Estado de So Paulo e d outras providncias correlatas.
Lei n 7.663, de 30 de dezembro de 1991 Estabelece normas de orientao Poltica Estadual de
Recursos Hdricos bem como ao SIGRH.
Piranga (mineiro)
Desde jan/12
Deliberao CBH Piranga n 04/11
Deliberao CERH MG n 277/11
Piracicaba (mineiro)
Desde jan/12
Deliberao CBH Piracicaba n 15/11
Deliberao CERH MG n 279/11
Santo Antnio (mineiro)
Desde jan/12
Deliberao CBH Santo Antnio n 08/11
Deliberao CERH MG n 297/11
Suau (mineiro)
Desde jan/12
Deliberao CBH Suau n 28/11
Deliberao CERH MG n 280/11
Caratinga (mineiro)
Desde jan/12
Deliberao CBH Caratinga n 09/11
Deliberao CERH MG n 278/11
Manhuau (mineiro)
Desde jan/12
Deliberao CBH Manhuau n 01/11
Deliberao CERH MG n 296/11
So Jos (capixaba)
Cobrana ainda no iniciada
Deliberao CBH So Jos n 02/11
Resoluo CERH-ES n 34/2012
Guandu (capixaba)
Cobrana ainda no iniciada
Deliberao CBH Guandu n 01/11
Resoluo CERH-ES n 35/2012
ANEXO 2
Quadro 13 Detalhamento dos valores e mecanismos vigentes nas bacias interestaduais em Cobrana no Brasil37
Paraba do Sul
(interestadual)
PCJ
(interestadual)
So Francisco
(interestadual)
Doce
(interestadual)
Captao
3
PPUcap (R$/m )
preos unitrios
enquadramento do
corpo dgua
PPUcons (R$/m3)
PPUlan (R$/Kg) - DBO
3
PPUtransp (R$/m )
classe especial
classe 1
classe 2
classe 3
classe 4
Kout
Kmed
Consumo
Lanamento
0,010
Captao
Consumo Lanamento
0,010
0,020
Captao
0,010
0,020
0,070
0,015
1,00
0,90
0,90
0,70
1,00
0,90
0,90
0,70
0,20
0,80
Captao Lanamento
2011/12
0,018
Captao
Lanamento
2013
0,021
Captao
Lanamento
2014
0,024
Captao
Lanamento
2015
0,030
0,020
0,100
0,7xQout - Qmed
Consumo Lanamento
0,070
0,015 ou 0,030
0,100
0,120
0,150
0,160
0,022
1,15
1,10
1,00
0,90
0,80
0,027
1,15
1,10
1,00
0,90
0,80
0,031
1,15
1,10
1,00
0,90
0,80
0,040
1,15
1,10
1,00
0,90
0,80
0,20
0,20
0,20
0,20
0,20
0,80
0,80
0,80
0,80
1,00
1,00
1,00
1,00
1,10
1,00
0,90
0,80
1,00
1,00
1,00
1,00
0,7xQout - Qmed
50%
0,80
0,7xQout - Qmed
0,7xQout - Qmed
0,7xQout - Qmed
0,7xQout - Qmed
2,5%
2,5%
2,5%
2,5%
80%
95%
90%
85%
85%
75%
60%
50%
50%
5%
4%
5%
2,5%
2,5%
5%
5%
10%
10%
15%
15%
15%
15%
25%
25%
40%
40%
50%
50%
50%
50%
10%
10%
p/ parcela Valorlan e ValorTotal rural
2.980
2.523
3.974
9.477
2.980
2.523
5.676
11.180
3.942
2.523
3.974
10.438
5.960
5.676
11.637
6.954
6.812
13.765
7.947
8.515
16.462
9.934
9.082
19.016
2.980
1.261
4.242
2.980
1.261
4.242
3.942
1.261
5.203
5.960
5.960
6.954
6.954
7.947
7.947
9.934
9.934
149
158
307
745
1.183
1.928
99
126
225
149
149
174
174
199
199
248
248
82