Sie sind auf Seite 1von 105

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

GRUPO I CLASSE V Plenrio


TC 034.496/2012-2 [Apensos: TC 012.134/2013-9, TC
013.877/2013-5, TC 012.186/2013-9, TC 012.920/2013-4, TC
012.478/2013-0, TC 012.406/2013-9]
Natureza: Relatrio de Auditoria
rgos/Entidades: Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade; Ministrio do Meio Ambiente; Servio Florestal
Brasileiro
Interessados: Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade; Ministrio do Meio Ambiente; Servio Florestal
Brasileiro
Advogado constitudo nos autos: no h.
SUMRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. GOVERNANA
DAS UNIDADES DE CONSERVAO DO BIOMA
AMAZNIA.
DETERMINAES.
RECOMENDAES.
ARQUIVAMENTO.
Relatrio
Adoto como relatrio, com os ajustes pertinentes, a instruo da SecexAmbiental (pea
50):
Resumo
Por que a Auditoria foi realizada?
As unidades de conservao (UCs) so territrios institudos pelo Poder Pblico, sob
regime especial de administrao, com objetivos de conservao e limites definidos, em razo
de caractersticas naturais relevantes. Essas reas fazem parte da estratgia mundial de
conservao da biodiversidade, ratificada pela Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB)
que considerada o principal acordo ambiental multilateral, cujo objetivo a reduo
significativa na perda da biodiversidade em nvel global. No Brasil, as UCs federais, estaduais e
municipais ocupam quase 17% do territrio nacional e detm as principais nascentes de gua,
jazidas minerais, madeira, ltex, castanhas e outros recursos naturais de valor econmico, social
e ambiental. Ademais, esses territrios concentram as principais atraes tursticas brasileiras
como os Parques de Fernando de Noronha, Lenis Maranhenses, Pantanal, Iguau (Cataratas),
Tijuca (Cristo Redentor), entre outros. Alm da beleza cnica, essas reas so fundamentais no
equilbrio climtico global e influenciam diretamente o regime de chuvas do Brasil e da
Amrica Latina, imprescindvel para atividades econmicas, como a agricultura. A criao e a
implementao de UCs, em especial na Amaznia, contribuem para reduo do desmatamento e
da emisso de carbono, principal gs responsvel pelo efeito estufa. Naquela regio, esto 1/3
das florestas tropicais do planeta, 1/5 da disponibilidade mundial de gua potvel e significativa
amostra da biodiversidade, boa parte desse patrimnio em UCs. A proteo da biodiversidade
a principal finalidade das UCs. Contudo, essas reas tambm possuem objetivos especficos
como visitao, pesquisa, explorao sustentvel de madeira, entre outros, que dependem de
uma gesto eficiente para serem alcanados, o que vai alm da simples criao desses
territrios. Desse modo, e tendo em vista a relevncia do tema no mbito nacional e
internacional, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) buscou avaliar a governana desses
territrios sob os aspectos de insumos, articulao e resultados. Assim, realizou-se anlise das
condies normativas, institucionais e operacionais necessrias para gesto eficiente do
patrimnio pblico ambiental representado pelas UCs do bioma Amaznia.
O que o TCU constatou?

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Com o propsito de obter um diagnstico das 247 UCs no bioma Amaznia, o TCU criou
o ndice de Implementao e de Gesto de reas Protegidas (Indimapa), ferramenta
georreferenciada de avaliao, comunicao e monitoramento. Esse instrumento classifica as
UCs em faixas: vermelho, amarelo e verde. Atualmente, somente 4% das UCs avaliadas
encontram-se na faixa verde, indicativa de alto grau de implementao e de gesto, necessrio
ao cumprimento de seus objetivos.

Assim, o TCU constatou que as UCs no bioma Amaznia no esto atingindo plenamente
os resultados esperados, uma vez que h um baixo aproveitamento do potencial econmico,
social e ambiental dessas reas. Isso decorre principalmente de fragilidades na gesto que
dificultam: o uso pblico; as concesses florestais; o fomento s atividades extrativistas; e as
atividades de pesquisas e monitoramento. Alm disso, a insuficincia dos recursos humanos e
financeiros compromete a realizao de atividades essenciais como fiscalizao, proteo,
pesquisa etc. Ainda em relao avaliao dos insumos, foram constatadas a inexistncia e a
inadequao dos Planos de Manejo, principal instrumento de planejamento e gesto que regula
o acesso e o uso dos recursos naturais naquela rea. Somado a isso, o passivo identificado de
regularizao fundiria impacta diretamente na gesto das UCs, haja vista a indefinio quanto
posse e propriedade dessas terras. Por fim, no Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza (Snuc) foram identificados problemas de articulao entre os atores
envolvidos na gesto de UCs, decorrentes de uma insuficiente coordenao, da baixa
cooperao e da frgil comunicao. Desse modo, tais gargalos acabam por expor ao risco o
patrimnio pblico ambiental. Ademais, tendo em vista a carncia de dados individualizados
que demonstrassem a participao das UCs em dois processos relevantes: o desmatamento e o
fluxo de carbono, o TCU elaborou outros produtos. O primeiro concluiu pela efetiva
contribuio dessas reas na reduo do desmatamento no bioma Amaznia. J o segundo, ao
calcular a emisso ou remoo de CO 2 para cada uma das 247 UCs avaliadas, obteve dados que
demonstram o benefcio trazido pelas UCs na reduo da emisso de gases de efeito estufa.
Quais so as principais deliberaes?
As principais deliberaes foram no sentido de fomentar o efetivo exerccio da
coordenao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Snuc), a cargo do
Ministrio do Meio Ambiente, de modo a incrementar as aes de articulao entre os atores
envolvidos nesse tema para melhor aproveitamento do potencial econmico, social e ambiental
dessas reas. Foi determinado ao Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICMBio) que apresente plano de ao com as providncias cabveis para aprimorar o
diagnstico necessrio reduo do passivo de regularizao fundiria, e para dotar as UCs de
planos de manejo, instrumento que deve ser adequado realidade da UC a fim de que as aes
nele previstas sejam efetivamente implantadas. Assim, cada UC poder exercer de forma plena
os objetivos para os quais foi criada. Alm disso, considerando que a situao verificada neste

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

trabalho extrapola, em certos aspectos, a capacidade de atuao do ICMBio, deu-se


conhecimento dos resultados do trabalho Casa Civil e ao Congresso Nacional, entre outros
atores interessados, enfatizando os riscos envolvidos em manter as atribuies daquela autarquia
sem dot-la de recursos financeiros, de pessoal e de estrutura necessrios ao pleno exerccio de
suas funes.
O que se espera obter com essas deliberaes?
Com a identificao das principais fragilidades e boas prticas relativas gesto das UCs
no bioma Amaznia, espera-se que os atores interessados tomem conhecimento da situao
apresentada e promovam, em articulao, medidas necessrias para reverter o baixo
aproveitamento do potencial econmico, social e ambiental dessas reas. Assim, almejado que
as UCs, se bem geridas, sejam fonte para o desenvolvimento econmico ao utilizar o turismo
para fomentar e dinamizar a economia local; e que, por meio da explorao florestal sustentvel,
contribuam para a reduo do desmatamento pela oferta de madeira legalizada. Desse modo,
busca-se tambm que as UCs, alm de proteger a biodiversidade, possam contribuir para a
gerao de emprego, renda e melhoria da qualidade de vida, de forma a conciliar a proteo dos
recursos naturais subsistncia de populaes tradicionais. Por fim, a expectativa de que a
melhoria na gesto das UCs permita a essas reas oferecer mais resultados positivos ao meio
ambiente. Isso porque as UCs contribuem com a reduo do desmatamento e,
consequentemente, das emisses de gs carbnico, o que reduz o aquecimento global e mitiga
as consequncias das mudanas do clima. Portanto, espera-se que, quando da segunda aplicao
pelo TCU da ferramenta de avaliao e monitoramento, as UCs do bioma Amaznia apresentem
resultados mais expressivos. Assim, por meio do ndice de Implementao e Gesto de reas
Protegidas (Indimapa), os rgos de controle e a sociedade podero acompanhar a evoluo
dessas reas. Por fim, necessrio se faz que o tema biodiversidade seja tratado de forma
transversal, extrapolando os rgos ambientais e perpassando as diversas reas do governo, para
que esses territrios possam atingir plenamente os resultados de proteo do patrimnio
ambiental e de promoo do desenvolvimento socioambiental.
(...)
1.

Introduo

1. Cuidam os autos de auditoria coordenada realizada nas unidades de conservao no


bioma Amaznia.
1.1. Antecedentes
2. O meio ambiente integra o patrimnio pblico na qualidade de bem de uso comum
do povo e as unidades de conservao (UCs) so parcela relevante desse patrimnio ambiental,
cujo principal objetivo a proteo da biodiversidade. Assim, por tratar-se de um patrimnio
pblico, compete s instituies de controle avaliar a gesto dessas reas, tendo em vista a sua
relevncia ambiental, social e econmica.
3. Nesse sentido, por meio da comunicao realizada pelo Exmo. Sr. Ministro Augusto
Nardes, na sesso do dia 22/8/2012, foi proposta e aceita pelo plenrio do TCU a realizao de
auditoria coordenada para a avaliao das aes governamentais relativas s UCs localizadas no
bioma Amaznia.
4. Naquele momento vislumbrou-se a oportunidade de envolver os nove Tribunais de
Contas dos Estados do bioma Amaznia na fiscalizao (TCE-AC, TCE-AM, TCE-AP, TCEMA, TCE-MT, TCE-PA, TCE-RO, TCE-RR e TCE-TO). Essa opo surgiu da necessidade de
se avaliar as unidades de conservao na Amaznia de forma sistmica, uma vez que a
biodiversidade dos ecossistemas, da fauna e da flora suplanta os limites demarcatrios dos
municpios, estados e pases.
5. Assim, buscou-se a realizao de um trabalho pioneiro que produzisse uma avaliao
sistmica dessas reas em todo bioma Amaznico, nas duas esferas de governo, estadual e

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

federal, diferentemente de fiscalizaes anteriores j realizadas pelo TCU no tema (Acrdos


Plenrio/TCU 1676/2004, 841/2008, 1097/2008 e 2516/2011). Alm disso, pretendeu-se
identificar oportunidades de melhoria e boas prticas na gesto dessas reas.
1.2. Identificao do objeto de auditoria
6. As unidades de conservao (UCs) so territrios institudos pelo Poder Pblico que,
devido s suas caractersticas naturais relevantes, possuem objetivos de conservao e limites
definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteo. Essas reas fazem parte da estratgia brasileira de conservao da biodiversidade,
entendida esta como parcela do patrimnio ambiental existente no Brasil.
7. Atualmente, tais reas ocupam quase 17% do territrio nacional, entre unidades
federais, estaduais e municipais, cuja gesto cabe aos respectivos rgos gestores, os quais
possuem obrigao constitucional de gerir esse patrimnio de forma eficiente, como todo bem
pblico.
8. A auditoria na esfera federal foi realizada precipuamente no Instituto Chico Mendes
de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), autarquia a quem cabe a gesto desses territrios,
e no Ministrio do Meio Ambiente, responsvel por coordenar o Sistema Nacional de Unidades
de Conservao da Natureza (Snuc), estabelecido pela Lei Federal 9.985/2000.
9. Uma das finalidades previstas pelo Snuc para essas reas a manuteno da
diversidade biolgica. Entretanto, as UCs, por previso legal, tambm possuem outros
objetivos, tais como: o uso pblico (visitao e recreao), a explorao sustentvel de madeira,
a realizao de pesquisas etc. Assim, tais territrios requerem uma boa gesto, que conte com
insumos suficientes e articulao adequada para que esses objetivos sejam alcanados.
1.3. Objetivos e escopo da auditoria
10. Atualmente existem 313 unidades de conservao (UCs) federais em todo o Brasil,
das quais 107 UCs encontram-se no bioma Amaznia. As unidades desse bioma ocupam 59
milhes de hectares (ha) e representam 80% da rea total das UCs federais no Brasil (Grfico
1).
Grfico 1 Quantidade de UCs federais e rea ocupada

Elaborado pela equipe de auditoria

11. Dada a relevncia apontada, a auditoria coordenada buscou avaliar se existem as


condies normativas, institucionais e operacionais necessrias para que as 247 UCs federais e
estaduais localizadas no bioma Amaznia atinjam os objetivos para os quais foram criadas,
identificando gargalos e oportunidades de melhoria, bem como boas prticas que contribuam
para o aperfeioamento da gesto dessas reas.
12. Desse modo, todas as unidades de conservao no bioma Amaznia foram avaliadas.
A estratgia metodolgica teve de ser adaptada para permitir a realizao de uma avaliao
sistmica englobando aspectos de insumos, articulao e resultados, inerentes a qualquer tipo de
UCs. Assim, o TCU fez uma anlise das 107 UCs pertencentes esfera federal e os TCEs
avaliaram as 140 UCs do bioma Amaznia no seu respectivo estado, possibilitando obter um

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

diagnstico pioneiro dessas reas e um panorama do Sistema Nacional de Unidades de


Conservao da Natureza (Snuc) e de seus objetivos.
13. Nessa linha, e levando em considerao a natureza operacional do trabalho, julgouse pertinente e oportuno realizar uma avaliao dos aspectos comuns s unidades de
conservao, os quais so imprescindveis para o funcionamento adequado dessas reas e
possibilitam o alcance dos resultados esperados quando de sua criao. Alm disso, tambm
foram levados em considerao aspectos particulares desses territrios no que diz respeito ao
alcance dos objetivos especficos para cada categoria de UC.
14. Sabe-se que as UCs para serem bem geridas necessitam de insumos inerentes a
qualquer poltica pblica, como, por exemplo, recursos humanos e financeiros compatveis com
suas atribuies. Ocorre que so necessrios tambm instrumentos de gesto especficos, tais
como planos de manejo adequados e conselhos gestores atuantes.
15. Alm disso, tendo em vista as significativas dimenses dessas unidades, uma vez
que algumas UCs so maiores que muitos municpios brasileiros, necessrio se faz uma atuao
coordenada das polticas pblicas e dos atores envolvidos que, por meio de uma articulao
eficiente, possibilite o atingimento dos objetivos previstos para essas reas.
16. Por fim, de acordo com o Snuc, esperado que as UCs produzam resultados em
termos de proteo do patrimnio natural e promoo do desenvolvimento socioambiental.
Nesse contexto, a preocupao com esses fatores, em conjunto com os resultados das tcnicas
de diagnstico de auditoria desenvolvidas (vide seo XX Mtodos utilizados), orientou a
definio do escopo do trabalho e subsidiou a definio do problema e das questes de auditor ia
(Tabela 1).
Tabela 1 Problema e Questes de Auditoria
Problema de auditoria
A criao de unidades de conservao (UCs) umas das principais estratgias de
conservao da biodiversidade. Entre 2003 e 2008, o Brasil foi responsvel pela criao
de 74% das reas protegidas em todo mundo. No entanto, essa Poltica pode no ter
sido acompanhada das condies necessrias implementao e consolidao dessas
reas.
Dado que a Amaznia detm uma das maiores concentraes de biodiversidade
do planeta e que a temtica ambiental suplanta os limites geopolticos de Estados e
Pases, a presente auditoria busca realizar, sob a tica do controle externo, uma
avaliao sistmica da gesto das unidades de conservao na Amaznia Brasileira.
Trs aspectos se destacaram e por sua relevncia acabaram subsidiando a
formulao das questes de auditoria. So eles: insumos, articulao e resultados.
Questo 1
Em que medida o Governo Federal tem disponibilizado nos ltimos cinco anos
condies necessrias para a criao, a implementao e a consolidao das unidades
de conservao localizadas no bioma Amaznia? Insumos
Questo 2
De que forma a coordenao, cooperao e comunicao entre os atores
envolvidos na governana das unidades de conservao localizadas no bioma
Amaznia tm propiciado o alcance dos objetivos previstos no Snuc? Articulao

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Questo 3
Em que medida a gesto das unidades de conservao federais localizadas no
bioma Amaznia est contribuindo para a proteo do patrimnio natural e a promoo
do desenvolvimento socioambiental? Resultados
1.4. Critrios
17.
A fim de permitir uma visualizao rpida dos principais critrios utilizados
no presente trabalho, foi elaborado um quadro de normativos organizado de forma a possibilitar
uma avaliao acerca da suficincia e possveis lacunas existentes na gesto de unidades de
conservao, conforme Apndice A desse relatrio. Os critrios especficos aplicveis s
questes de auditoria esto descritos no captulo correspondente.
1.5. Mtodos utilizados
18. O mtodo utilizado no presente trabalho consistiu no uso de diferentes tcnicas e
procedimentos de auditoria para permitir a realizao de uma avaliao sistmica das unidades
de conservao (UCs) no bioma Amaznia. Nesse sentido, a seguir so descritas sucintamente
as mais relevantes atividades e ferramentas desenvolvidas especificamente para atingir o
objetivo da auditoria. As informaes completas relativas aos mtodos empregados na coleta e
na anlise dos dados podem ser encontradas no Apndice B.
19. Na fase de planejamento merece destaque o instrumento de diagnstico denominado
rvore de Problemas. Trata-se de ferramenta visual, aprimorada pela equipe de auditoria, que
permitiu obter um diagnstico preliminar dos principais aspectos e fragilidades da gesto de
UCs, bem como as relaes entre causa e efeito (Apndice C).
20. Por se tratar de uma auditoria coordenada que visa avaliao sistmica das
unidades de conservao nas esferas federal e estadual da Amaznia, houve a participa o das
Secretarias Regionais de Controle Externo do TCU e dos Tribunais de Contas Estaduais (TCEs)
da regio norte e do estados do Maranho e do Mato Grosso. A lista com os nomes de todos os
integrantes est no Apndice D.
21. Assim, ainda na etapa de planejamento, realizou-se Workshop de capacitao,
ocorrido em Braslia , que visou capacitar as equipes de auditoria por meio de palestras tcnicas
acerca da gesto de unidades de conservao e das tcnicas de auditoria operacional. A
capacitao de uma semana, a cargo da equipe coordenadora, foi necessria para uniformizar
conceitos e definir estratgias de fiscalizao para os 35 auditores, entre servidores do TCU e
dos TCEs participantes, permitindo a confeco de papis de trabalho padronizados. O
cronograma do referido evento encontra-se no Apndice E.
22. Em relao fase de execuo, deve-se destacar a utilizao da Fiscalizao de
Orientao Centralizada (FOC) que contou com a participao de sete regionais do TCU
(Secex-AM, Secex-AP, Secex-MA, Secex-MT, Secex-PA Secex-RO e Secex-RR)
possibilitando visitar in loco aproximadamente 25% das 107 UCs federais situadas naquele
bioma. Por se tratar de uma auditoria coordenada, as equipes dos TCEs utilizaram os papis de
trabalho validados no Workshop, o que permitiu a consolidao dos dados para toda a regio. O
principal instrumento de coleta de dados foi o questionrio eletrnico, escolhido como forma
mais adequada de comunicao realidade da Amaznia. Merece destaque o alcance de 100%
das respostas dos gestores a esse instrumento.
23. Quanto fase de relatrio, foi elaborada uma ferramenta especfica que
possibilitasse uma avaliao ampla e um acompanhamento contnuo da performance da gesto
desses territrios. Assim, criou-se o ndice de Implementao e de Gesto de reas Protegidas
(Indimapa), instrumento que permite o monitoramento da evoluo da gesto dessas reas por
rgos de controle, pelas entidades gestoras, por organizaes no governamentais, por
doadores internacionais e pela sociedade, aumentando, dessa maneira, o controle social

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

(accountability) e fortalecendo a governana do Sistema Nacional de Unidades de Conservao


da Natureza. O Captulo 5 trar os resultados da aplicao da referida ferramenta.
24. Tambm vale ressaltar que foram elaborados dois produtos de avaliao da
contribuio das UCs no alcance de significativos resultados. O primeiro se refere ao papel de
cada UC na emisso/absoro de gs carbnico, e o segundo est relacionado contribuio
dessas reas na reduo do desmatamento, os quais sero abordados no decorrer do Captulo 3.
25. A estratgia metodolgica empregada na auditoria durante as etapas de
planejamento, de execuo e de relatrio esto descritas no Apndice B, que tambm discorre
sobre os critrios de seleo das unidades visitadas e sobre as limitaes impostas ao trabalho.
26. Por fim, cumpre ressaltar que os trabalhos foram realizados em conformidade com as
Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da Unio (Portaria TCU 280/2010) e com
observncia aos princpios e padres estabelecidos pelo TCU no Manual de Auditoria
Operacional, no tendo sido imposta nenhuma restrio aos exames efetuados.
1.6. Organizao do Relatrio
27. O relatrio apresenta no Captulo 2 uma viso geral das unidades de conservao que
traz, em subttulos prprios, as principais caractersticas dessas reas, o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao da Natureza (Snuc), e a descrio sucinta dos diferentes grupos e
categorias de unidades.
28. O Captulo 3 trata dos benefcios advindos da criao de unidades de conservao no
bioma Amaznia sob a tica da proteo do patrimnio natural. Alm disso, so demonstrados
os produtos que avaliam a contribuio desses territrios para reduo do desmatamento e
emisses de carbono. Por sua vez, o Captulo 4 discorre sobre as constataes relativas s
principais fragilidades que impactam negativamente o alcance dos resultados na promoo do
desenvolvimento socioambiental.
29. No Captulo 5 so avaliadas a implementao e a gesto das UCs, por meio do
Indimapa, instrumento que traz de forma consolidada os resultados mais relevantes das
principais categorias de UCs na regio Amaznica. Nessa parte do relatrio so tambm
apresentados resultados comparativos entre UCs federais e estaduais.
30. J o Captulo 6 analisa a compatibilidade entre os insumos disponibilizados pelo
governo federal e as necessidades das UCs no bioma Amaznia. No Captulo seguinte, ser
avaliada a articulao entre os atores envolvidos na gesto desses territrios.
Por ltimo,
o relatrio traz a concluso e a proposta de encaminhamento, a qual sintetiza as recomendaes
sugeridas pela equipe de auditoria ao longo do relatrio.
2.

Viso Geral

31. As unidades de conservao (UCs) so uma das formas mais utilizadas no mundo
todo para proteo da biodiversidade in situ, que a conservao de ecossistemas e habitats em
seus ambientes naturais (Pressey et al, 1993). As UCs fazem parte de um conjunto de territrios
denominados como reas protegidas, que tambm incluem as terras indgenas, as reas de
preservao permanente, as reas de reserva legal e as reas remanescentes de quilombolas, as
quais no sero objeto de avaliao neste trabalho.
32. Quanto s UCs, em 2000 foi publicada a Lei Federal 9.985 que institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Snuc), o qual estabelece dois grupos
divididos em 12 categorias de unidades com objetivos especficos para cada uma delas (Figura
1).
Figura 1 Grupos e categorias do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Elaborado pela equipe de auditoria

33. De acordo com o Snuc, o objetivo bsico das unidades de proteo integral
preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, onde em
regra no permitida fixao de pessoas. Por sua vez, a principal finalidade das unidades de uso
sustentvel compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos
seus recursos naturais. Nesse grupo, a presena de populaes tradicionais admitida e
incentivada.
34. Nesse contexto, a ttulo de exemplo, as Estaes Ecolgicas (Esec) juntamente com
as reservas biolgicas (Rebio) so as unidades mais restritivas. Por outro lado, as reas de
proteo ambiental (APA) possuem menor restrio. O Snuc composto por unidades das trs
esferas de governo (federal, estadual e municipal), alm de reas particulares. Cabe salientar que
no foram objeto desse trabalho as unidades municipais tampouco as UCs definidas na categoria
Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN), uma vez que se trata de rea privada cuja
gesto cabe ao proprietrio daquele territrio.
35. No bioma Amaznia, na esfera federal, as categorias reserva extrativista, floresta
nacional e parque nacional so as mais representativas (Grfico 2).
Grfico 2 Quantidade de UCs federais do bioma Amaznia por categoria e rea
ocupada

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria co m dados do site do ICM Bio e do MMA

36. Vale a pena frisar que as UCs no devem ser percebidas como espaos destinados
exclusivamente a proteger a natureza. Em verdade, busca-se regular e estabelecer regras para
o acesso e o uso dos recursos da fauna e flora ali existentes, portanto, no se trata de impedir a
presena humana, mas de disciplinar determinadas atividades. Assim, preciso reconhecer que
existem milhares de pessoas vivendo nesses territrios, conforme ser tratado no Captulo 4.
37. O Snuc prev, como alguns dos seus objetivos centrais, contribuir para a preservao
e a restaurao da diversidade de ecossistemas naturais; e promover o desenvolvimento
sustentvel a partir dos recursos naturais. Nesse contexto, a relevncia do referido sistema
perpassa a manuteno da biodiversidade, uma vez que ele tem o potencial de se tornar um
instrumento que tambm pode contribuir para a gerao de emprego e renda, para o aumento da
qualidade de vida da populao e para o desenvolvimento do pas, sem prejuzo para a
conservao ambiental (O Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, 2011).
38. As unidades de conservao no so espaos intocveis onde nenhuma atividade
humana pode ser desenvolvida. Em 88,3% da rea total protegida por UC so permitidos usos
diversos passveis de gerar efeitos positivos imediatos economia regional (Gurgel et al. 2009).
Apenas 11,7%, apresenta restries do ponto de vista de uso direto dos recursos naturais,
embora sejam permitidas atividades desde que reguladas e controladas pelos rgos ambientais.
39. Assim, as UCs no buscam exclusivamente a proteo da biodiversidade, mas visam
tambm o manejo da natureza pelo uso humano de forma sustentvel, ou seja, pela explorao
do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renovveis, de seus
servios ecossistmicos e valores culturais associados, conforme prev a Unio Internacional
para a Conservao da Natureza (IUCN), organizao internacional dedicada conservao dos
recursos naturais.
40. No mbito internacional, o Brasil parte da Conveno das Naes Unidades sobre
Diversidade Biolgica (CDB), considerada o principal acordo ambiental multilateral na rea de
biodiversidade. Essa conveno dispe que o estabelecimento de um sistema de reas protegidas
medida fundamental para promover a conservao in situ.
41. Aberta para a assinatura durante a Conferncia Rio-92, a CDB entrou em vigor no
dia 29 de dezembro de 1993. A Conveno conta atualmente com 193 partes, ou seja, rene
quase todos os pases do mundo (com exceo dos Estados Unidos que signatrio, porm no
ratificou, portanto no considerado uma das partes). Ao se tornarem partes da Conveno, os
pases iniciaram um processo de adequao das suas legislaes nacionais para que pudessem
cumprir com os compromissos estabelecidos nos 42 artigos do tratado. O artigo 6, por
exemplo, determina que as partes devem desenvolver uma estratgia nacional para guiar a
elaborao de uma poltica nacional de biodiversidade que reflita os princpios ali acordados.
42. Desde 2002 os esforos para atingir os objetivos e garantir o cumprimento da CDB
so acompanhados atravs de um conjunto de metas acordadas entre as partes. Em 2010 um
conjunto de metas foi internacionalmente negociado, as metas de Aichi, para guiarem os
esforos no perodo de 2011 a 2020. A meta nmero 11 diz que:
At 2020, pelo menos 17 por cento de reas terrestres e de guas continentais e 10 por
cento de reas marinhas e costeiras, especialmente reas de especial importncia para
biodiversidade e servios ecossistmicos, tero sido conservados por meio de sistemas de reas
protegidas geridas de maneira efetiva e equitativa, ecologicamente representativas e
satisfatoriamente interligadas e por outras medidas espaciais de conservao, e integradas em
paisagens terrestres e marinhas mais amplas (Metas de Aichi, objetivo estratgico C, Meta 11).
43. Por sua vez, a fim de atender os compromissos internacionais assumidos, o Brasil
aumentou consideravelmente a rea do territrio nacional protegido por unidades de
conservao. Vale destacar que o pas foi responsvel por criar 74% das reas protegidas no
mundo entre 2003 e 2008. Conforme dados do Cadastro Nacional de Unidades de Conservao

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

(CNUC), o Brasil possui atualmente 17,15% de seu territrio continental protegido por UCs, o
que evidencia o alcance da meta estabelecida.
44.
Embora o governo brasileiro tenha conseguido atingir a meta de criao de
UCs continentais, deve-se salientar que as Metas de Aichi no se resumem criao desses
territrios. O pacto assinado estabelece que essas reas devem ser geridas de maneira efetiva e
equitativa, ou seja, imprescindvel uma boa gesto que contribua para o alcance dos objetivos
previstos para cada uma das unidades criadas, os quais vo alm da proteo da biodiversidade.
45.
Estudo da CDB (CBD Technical Series n 18) analisou as reas protegidas
do mundo e chegou concluso que o crescimento global de reas protegidas nem sempre foi
acompanhado de uma gesto eficiente destes novos territrios. Algumas delas, apesar de
legalmente existirem, no foram de fato implementadas ou consolidadas, e muitas no tm
capacidade gerencial para seu adequado funcionamento. As causas das deficincias apontadas
pelo estudo so: baixo nvel de governana, lacunas na legislao, e falta de recursos
financeiros, entre outras.
46.
Desse modo, aliada a uma gesto eficiente, so necessrias condies
adequadas que possibilitem a plena implementao e consolidao dessas reas, no sendo
suficiente apenas a criao de territrios. Nessa linha, alm de uma boa administrao,
necessrio que as aes governamentais relativas governana das UCs sejam articuladas e
coordenadas para que essa poltica pblica de proteo da biodiversidade e promoo do
desenvolvimento socioambiental seja executada de forma efetiva.
47. Assim, busca-se aqui identificar as principais fragilidades e oportunidades de
melhoria na gesto das UCs do bioma Amaznia para que essas reas produzam resultados
ainda mais expressivos e positivos. Alm disso, por constiturem parte extremamente relevante
e significativa do patrimnio ambiental brasileiro e, consequentemente, da humanidade,
compete aos rgos de controle avaliar como esto sendo geridas essas reas e quais resultados
esto sendo alcanados em termos de promoo do desenvolvimento socioambiental e proteo
do patrimnio pblico.
48. Desse modo, direito do cidado e dever do Estado prover de forma acessvel
sociedade, ao governo e aos demais atores interessados, informaes a respeito da gesto das
unidades de conservao permitindo o acompanhamento do desempenho individual e
consolidado desses territrios.
49. Sabe-se que, para gerir o patrimnio pblico ambiental, necessrio um conjunto de
normas que disciplinem e fortaleam a governana relativa s reas protegidas brasileiras. Nesse
sentido, cabe abordar, de forma resumida, o arcabouo jurdico-normativo referente s unidades
de conservao. Para isso, o TCU elaborou um quadro de normativos que apresenta um
fluxograma das normas concernentes governana das UCs e as suas interelaes. O referido
documento pode ser melhor visualizado no Apndice A.

10

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Elaborado pela equipe de auditoria


50. A Lei do Snuc (9.985/2000) considerada um marco na histria da conservao da
biodiversidade e dos recursos naturais no Brasil, e um de seus principais mritos foi consolidar
as normas relativas s UCs no pas em uma nica lei (Dez Anos do Sistema Nacional de
Unidades de Conservao, 2011).
51. No entanto, identifica-se ainda algumas lacunas normativas que merecem ateno,
destacando-se, dentre elas, a ausncia de Regimento Interno do ICMBio, a falta de
regulamentao dos artigos 47 e 48 da Lei 9.985/2000 e a no regulamentao das categorias de
manejo.
52. Deve-se ressaltar que o ICMBio, entidade executora do Snuc no mbito federal,
ainda carece de Regimento Interno mesmo aps seis anos de sua criao. No razovel que a
autarquia prescinda, h tanto tempo, do instrumento que normatiza a organizao e o
funcionamento da instituio.
53. Sobre a regulamentao das categorias do Snuc, observa-se na segunda coluna do
Quadro que, exceo dos Parques Nacionais (Decreto 84.017/1979) e das RPPNs
(Decreto 5.746/2006), todas as demais categorias ainda carecem de regulamento. A eficincia
na gesto das unidades de conservao envolve o conhecimento do gestor sobre as diretrizes e
objetivos que regem cada uma das categorias de manejo de UC previstas no Snuc. Portanto, a
regulamentao de todas as categorias de manejo do Sistema um dos principais marcos legais
a serem elaborados (Estratgia Nacional para a conservao e uso sustentvel da Biodiversidade
Brasileira 2012-2020).
54. Sobre os servios ambientais, ainda no foi realizada a regulamentao dos artigos
47 e 48 da Lei do Snuc (Lei 9.985/2000), os quais abordam os servios de proteo dos recursos
hdricos fornecidos pelas reas protegidas. Alm do potencial de contribuir para determinadas
unidades de conservao, ao garantir um montante de recursos especficos para a proteo e
implementao dessas reas, a regulamentao de tais dispositivos ofereceria ao Brasil um
referencial normativo capaz de impulsionar outras naes no reconhecimento do pagamento
pelos servios ecossistmicos (PSE). Sobre o tema, o MMA editou em maio de 2012 o Termo
de Referncia 4, cujo objetivo a contratao de servios de consultoria de pessoa jurdica para

11

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

subsidiar o governo federal nos estudos de viabilidade jurdica e no estabelecimento de


metodologia de clculo a fim de promover a cobrana das empresas de abastecimento de gua e
usinas hidreltricas pelos servios ambientais prestados por unidades de conservao.
55. Do exposto, a despeito de algumas lacunas identificadas e considerando o quadro de
normativos e as anlises que sero postas no presente trabalho, nota-se que o Snuc possui um
arcabouo de normas e estratgias em quantidade e qualidades satisfatrias. No entanto, a
governana ambiental no Brasil ainda enfrenta dificuldades, principalmente, na capacidade de
implementar as polticas, diretrizes e estratgias existentes, conforme ser demonstrado nos
prximos captulos do relatrio.
3.

Avaliao do TCU

56. A avaliao efetuada pelo TCU na governana das unidades de conservao (UCs)
no bioma Amaznia analisou as aes empreendidas e os resultados obtidos em trs vertentes: o
Brasil no contexto internacional; o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) enquanto coordenador
do sistema de reas protegidas no plano nacional; e o Instituto Chico Mendes de Conservao
da Biodiversidade (ICMBio) como entidade gestora das UCs federais.
57. De incio, destaca-se que, segundo o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza (Snuc Lei 9.985/2000), as UCs tm, dentre suas finalidades, a proteo da
biodiversidade, bem como o desenvolvimento sustentvel a partir dos recursos naturais. Nesse
sentido, a criao desses espaos tem permitido o alcance dos objetivos de proteo do
patrimnio natural e de promoo do desenvolvimento socioambiental.
3.1 Benefcios advindos da criao de unidades de conservao
58. O presente captulo far uma avaliao da proteo do patrimnio natural das UCs
da Amaznia sobre a tica dos resultados alcanados no controle do desmatamento, bem como
dos benefcios advindos da reduo da emisso de carbono nesse bioma.
3.1.1
natural

As unidades de conservao contribuem para a proteo do patrimnio

59. As unidades de conservao (UCs) tm trazido resultados positivos na proteo do


patrimnio natural, na medida em que a criao dessas reas contribui para uma significativa
reduo do desmatamento na Amaznia. Na presente anlise foi encontrada uma relao entre a
criao de reas protegidas e a reduo nas taxas de desflorestamento.
60. O Brasil diminuiu consideravelmente sua rea anualmente desmatada. Dados do
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) indicam que a taxa de desmatamento anual na
Amaznia Legal passou de 27.772 km2 em 2004 para 4.571 km em 2012, o que equivale a 76%
da da meta voluntariamente assumida pelo pas a ser atingida at o ano de 2020. A meta prevista
de 3.925 km anuais, estipulada pelo Decreto 7.390/2010 que regulamentou a Poltica
Nacional sobre Mudana do Clima, Lei 12.187/2009.
61. Na mesma linha, tambm tem destaque a criao pelo Brasil de 74% das reas
protegidas no mundo no perodo entre 2003 e 2008 (JENKINS, 2009). Nesse intervalo foram
criadas mais de 550 mil km2 de UCs federais e estaduais, uma rea maior que a da Espanha,
sendo grande parte no bioma Amaznia. Assim, enquanto a taxa de desmatamento anual foi

12

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

reduzida,

percentual

T C 034.496/2012-2

de

reas

protegidas

foi

ampliado

(Grfico

3).

Grfico 3 Evoluo das reas de UCs (federais e estaduais) e do desmatamento na


Amaznia
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria co m dados do Inpe e do ICMBio

62. No contexto de um conjunto de aes e polticas pblicas direcionadas para o


combate ao desmatamento, tais como: o aprimoramento das atividades de fiscalizao, a
implantao de medidas normativas especficas e a existncia de mecanismos financeiros de
incentivo positivo reduao do desmatamento; ganha destaque a estratgia de criao de UCs
que, aliada utilizao de mosaicos e corredores ecolgicos de reas protegidas, contribuiu para
inverter a lgica de ocupao e explorao econmica desses territrios.
63. O processo de criao de uma UC passa por uma deciso poltica que, baseada em
estudos tcnicos e ouvida a sociedade, opta por transformar determinado territrio em rea
protegida sob regime especial de administrao, com objetivos de conservao e limites
definidos. Nesse processo de criao, quando houver risco de dano grave aos recursos naturais,
o poder pblico poder decretar limitaes administrativas ao exerccio de atividades (art. 22-A,
Lei 9.985/2000). Assim, a afetao dessas reas como terras pblicas traz a presena do estado,
o que diminui a presso pelo uso indevido daquele territrio e desestimula pretenses ilegais de
posse, em especial a explorao desautorizada de madeira.
64. Tendo em vista que o escopo da presente auditoria so as UCs do bioma Amaznia,
o TCU avaliou a contribuio dessas reas para a reduo do desmatamento na regio. Vale
destacar que os dados do Inpe (Grfico 3), oriundos do Programa de Clculo do
Desflorestamento da Amaznia (PRODES), se referem Amaznia Legal, rea que difere do
bioma Amaznia. A primeira, com aproximadamente 5,2 milhes de km2 , engloba os biomas
Cerrado, Pantanal e Amaznia, este ltimo com cerca de 4,2 milhes de km2 .
65. Com o intuito de avaliar a efetividade das unidades de conservao na conteno do
desmatamento, o TCU quantificou o desflorestamento ocorrido no bioma Amaznia no perodo
de 2008 a 2012. Essa avaliao tambm permitiu separar a ocorrncia de desmatamento dentro e
fora de UCs.
66. Os dados primrios para essa anlise foram provenientes do Sistema de Deteco do
Desmatamento em Tempo Real na Amaznia (Deter), um dos sistemas de acompanhamento
utilizados pelo Inpe. Inicialmente, buscando atender ao escopo da auditoria, foi necessrio
segregar dos mais de 18 mil alertas de desmatamento os dados pertinentes ao bioma Amaznia,
uma vez que o conjunto de informaes iniciais englobava a Amaznia Legal, regio que
abrange outros bioma.

13

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

67. Em segundo lugar, as deteces georreferenciadas de desmatamento foram tratadas


de modo a caracterizar as incidncias em unidades de conservao. A partir desse ponto, foi
possvel distinguir as ocorrncias de forma individualizada para as 247 UCs avaliadas na
auditoria, segregando, ainda, o desmatamento em reas federais e estaduais.
68. O resultado da referida avaliao constatou que, no perodo de 2008 a 2012, mais de
15 mil km foram desmatados no bioma Amaznia. Desse total, apenas 971 km tiveram origem
em UCs. Assim, 94% do desmatamento ocorrido no bioma Amaznia aconteceram fora de
unidades de conservao, o que demonstra a baixa incidncia de desflorestamento em reas
protegidas (Grfico 4). Ademais, deve-se considerar que as UCs ocupam 26% da rea total do
bioma.
Grfico 4 Comparativo do desmatamento dentro e fora de UCs no bioma Amaznia

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria com dados do Deter-Inpe


69. Alm disso, a anlise das informaes permite concluir que a probabilidade de
ocorrncia de desmatamento em reas fora de UCs 4,3 vezes maior que dentro de uma unidade
de conservao, ao se comparar a rea desmatada frente rea total ocupada, o que comprova a
eficcia dessas reas na reduo do desmatamento (Tabela 2).
Tabela 2 Desmatamento dentro e fora de UCs no bioma Amaznia (2008/2012)
Situao

Estados

Total

AC

AM

AP

MA

MT

PA

RO

RR

TO

rea do Estado (A)

164.123,04

1.559.159,15

142.828,52

112.858,73

487.817,74

1.247.954,67

237.590,55

224.300,51

24.994,85

rea
das
Federais (B)

UCs

40.445,04

196.312,84

53.148,49

2.886,43

19.582,04

201.191,25

57.235

16.373

rea
das
Estaduais (C)

UCs

12.987,52

193.094,93

32.661,90

17.340,21

11.586,79

202.172,64

21.032

1.206

1.004

493.085,93

53.432,56

389.407,77

85.810,39

20.226,64

31.168,83

403.363,89

78.267,12

17.579,33

1.004,13

1.080.260,65

110.690,48

1.169.751,38

57.018,13

92.632,09

456.648,91

844.590,78

159.323,43

206.721,18

23.990,72

3.121.367,10

Desmata mento nas


UCs Federais (F)

4,90

20,80

19,20

1,70

465,30

46,70

Desmata mento nas


UCs Estaduais (G)

0,30

9,70

0,30

17,50

311,10

74,30

413,20

Desmata mento total

5,20

30,50

19,50

19,20

776,40

121,00

971,80

rea total das UCs


no estado

4.201.627,75
587.174,72

(D = B + C)
rea total fora de
UCs no estado
(E = A D)
558,60

14

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

nas UCs do estado


(H = F + G)
Desmata mento fora
de UC no estado (I)

171,30

971,90

6,70

251,80

6.489,30

5.209,00

1.098,80

697,30

26,60

14.922,70

Desmata mento total


no estado (J = H + I)

176,50

1.002,40

6,70

271,30

6.508,50

5.985,40

1.219,80

697,30

26,60

15.894,50

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria com dados do Deter-Inpe


70. Ainda da avaliao do TCU, pode-se extrair informaes individualizadas para cada
UC do bioma Amaznia. So passveis de destaque casos de desmatamento ocorridos nas
Florestas Nacionais Jamanxim (182,9 km), Altamira (89,2 km) e Bom Futuro (30,6 km), que
representam algumas das maiores reas desmatadas no perodo analisado. Destaca-se que os
dados Deter identificam apenas desmatamento superiores a 25 hectares. A lista completa das
UCs que apresentaram alertas de desmatamento esto no Apndice F.
71. Vale ressaltar que 71% das UCs federais e estaduais do bioma Amaznia no
sofreram desmatamento entre os anos de 2008 e 2012. Isso porque, das 247 UCs analisadas,
somente 71 apresentaram alertas de desflorestamento nesse perodo, conforme pode-se observar
no Mapa 1.
Mapa 1 Alertas de Desmatamento de 2008 a 2012 em UCs federais e estaduais no
bioma Amaznia

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria

72. Soares-Filho, B. et al. (2009) tambm apontaram a eficcia das reas protegidas
como inibidoras do desmatamento aps analisar 521 reas protegidas, sendo 233 UCs. O
referido trabalho indica que a probabilidade de ocorrer desmatamento no interior das reas
protegidas inferior quando comparada s chances de ocorrncia nas zonas de entorno dessas
reas.
73. Assim, quando o poder pblico decide criar uma unidade de conservao, a afetao
desse territrio atua efetivamente na reduo do desmatamento naquela regio, conforme

15

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

comprova a Tabela 3. A ttulo de exemplo, pode-se notar que o desmatamento na rea da


Reserva Extrativista Verde para Sempre, localizada no estado do Par, foi reduzido de 17.733
hectares/ano em 2003, para 2.977 hectares/ano em 2004, momento de sua converso em UC.
Tabela 3 Evoluo do desmatamento aps a criao de UCs entre 2003 e 2009
Unidade de Conservao

Desmatamento (hectares/ano)
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Resex Verde para Sempre

17.733

2.977

5.645

422

1.811

1.169

1.707

Esec Terra do M eio

7.997

15.349

6.135

1.348

2.351

342

213

Parna do Jamanxim

731

1.881

1.799

600

644

1.165

289

Parna M apinguari

414

402

1.333

1.976

1.852

1.174

39

Resex Renascer

2.977

214

255

1.051

457

926

272

As clulas marcadas indicam as reas desmatadas antes da criao da unidade de conservao.

Fonte: Anlise do desmatamento nas UCs federais localizadas na Amaznia, ICMBio.

74. A reduo do desmatamento, alm de evitar a perda de biodiversidade, tambm


contribui para a diminuio das emisses de gs carbnico, de metano e de outros gases
causadores de efeito estufa. Ademais, a manuteno da floresta em p tem papel crucial em
diversos servios ecossistmicos que so fundamentais no equilbrio climtico global, pois
influenciam diretamente o regime de chuvas do Brasil e da Amrica Latina, imprescindvel para
atividades econmicas, como a agricultura. Nesse sentido, devido importncia estratgica da
Amaznia, a comunidade internacional tem apoiado as aes de combate ao desmatamento
direcionadas a esse bioma.
75. A diminuio na emisso de gases de efeito estufa (GEE), advinda da reduo do
desmatamento, permitiu que o Brasil sasse do patamar de um dos pa ses mais poluidores no
mundo na dcada de 1990. Mais recentemente, o pas tem conseguido bons resultados uma vez
que as emisses brasileiras de GEE caram 38% entre 2005 e 2010, saindo de 2,03 bilhes para
1,25 bilho de toneladas de CO 2 equivalente (MCTI, 2013).
76. Com isso, o pas atinge 65% da meta de reduo voluntria de GEE prevista para ser
alcanada at 2020, caminhando para o cumprimento do compromisso voluntrio de que tratam
a Lei 12.187/2009 e o Decreto 7.390/2010, normativos que internalizaram o compromisso
internacional assumido pelo Brasil em 2009, no mbito da Conferncia do Clima das Naes
Unidas sobre Mudana Climtica realizada em Copenhague.
77. Essa queda se deve em grande parte reduo do desmatamento, o que possibilita a
manuteno da floresta protegida. Isso porque, o desflorestamento acarreta a mudana do uso do
solo promovendo a liberao do carbono estocado na biomassa existente naquela rea. Logo, ao
preservar a floresta em p, alm de se manter significativas quantidades de carbono estocado
nessa biomassa, ainda se permite que o ecossistema retire da atmosfera carbono oriundo de
outros setores, como indstrias e agropecuria.
78. Conforme relatrio do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI, 2013),
a diminuio das emisses brasileiras de GEE foi impulsionada pelas redues alcanadas no
setor Mudana de Uso da Terra e Florestas, o qual reduziu suas emisses em 76%. O
resultado no setor de florestas teve origem nas aes de controle de desmatamento,
principalmente na Amaznia (Grfico 5).
Grfico 5 Emisses brasileiras de gases de efeito estufa por perodo e por setores

16

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Fonte: Estimativas anuais de emisses de gases de efeito estufa no Brasil. MCTI, 2013

79. O relatrio destaca uma modificao no ranking dos setores que mais emitem gases
de efeito estufa no Brasil. O setor de florestas saiu de maior responsvel pelas emisses
nacionais em 2005 (57%) para a terceira posio em 2010, com 279 milhes de toneladas de
CO2 (22%), quando os setores agropecurio e energtico passaram a liderar o ranking das
emisses (Grfico 6).
Grfico 6 Variao da participao de cada setor nos anos de 2005 e 2010

Fonte: Estimativas anuais de emisses de gases de efeito estufa no Brasil. M CTI, 2013

80. Essa inverso permitiu que setores como energia, resduos, processos industriais e
agropecuria ampliassem sua participao na economia nacional sem impactar no crescimento
global das emisses do pas. Nesse sentido, a criao de unidades de conservao (UCs)

17

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

contribuiu para a reduo do desmatamento e, consequentemente, para a diminuio da emisso


antrpica dos gases de efeito estufa. Portanto, no mesmo perodo em que o Brasil expandiu suas
atividades produtivas atingindo a 7 posio na economia mundial, o pas tambm conseguiu
reduzir a emisso de gases de efeito estufa, fato que ressalta a importncia das UCs tanto para a
manuteno da biodiversidade como para o desenvolvimento da economia nacional.
81. A fim de avaliar o papel das UCs no processo de diminuio da emisso de CO2 , o
TCU, calculou a contribuio das UCs federais e estaduais localizadas no bioma Amaznia para
o alcance desses resultados positivos. Nessa linha, foi elaborada, de forma pioneira, a primeira
estimativa de emisses e remoes de carbono por mudanas de uso da terra em unidades de
conservao na Amaznia, uma vez que no foi localizado nenhum estudo semelhante pela
equipe.
82. A referida estimativa foi realizada no contexto da avaliao de resultados com o
intuito de fornecer informaes para o clculo dos benefcios trazidos pela criao dessas reas.
Essa anlise foi baseada em estudo acerca da contribuio do setor usos da terra para as
emisses e remoes de gases do efeito estufa, promovido em 2010 pela Fundao de Cincia,
Aplicaes e Tecnologia Espaciais (Funcate). O citado estudo foi parte da Segunda
Comunicao Nacional do Brasil Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do
Clima (2010).
83. A Estimativa de carbono em UCs na Amaznia, realizada pelo TCU, baseou-se, em
grande parte, em um dos estudos que compuseram a j mencionada Comunicao Nacional do
Brasil Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima. Segundo o prprio
documento, a Comunicao Nacional um dos compromissos que o Brasil assumiu junto
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima (CQNUMC), qual seja,
desenvolver e atualizar, periodicamente, inventrios nacionais das emisses antrpicas de gases
do efeito estufa, alm de apresentar as medidas adotadas para implementar a CQNUMC (MCT,
2010, p. 8).
84. O TCU utilizou informaes sobre o uso da terra provenientes de censos e
documentos do IBGE, bem como dados disponibilizados pelo Ministrio do Meio Ambiente
(MMA). Nesse sentido, foram cruzadas informaes georreferenciadas das unidades de
conservao com as dos mapas de cobertura e uso da terra de 1996 e 2006, esse ltimo
produzido pelo IBGE em 2010.
85. Para a obteno das infomaoes sobre a mudana ocorrida no uso da terra na
Amaznia, foi necessria a sobreposio dos mapas de 1996 e de 2006 produzidos pelo IBGE.
Esse procedimento, que gerou um volume de cerca de 17 milhes de dados, permitiu a
elaborao de um novo mapa com informaes sobre parcelas individualizadas de 25 hectares
cada.
86. Segundo a Funcate possvel estimar parcela das emisses ou remoes antrpicas
de carbono ocorridas em determinada rea tendo por base o uso da terra em dois pontos no
tempo. As trocas de carbono causadas pela mudana (ou no) de uso da terra so basicamente
de dois tipos: o primeiro refere-se liberao do carbono contido na matria orgnica da rvore
no processo de derrubada. Estima-se essa quantidade com base na quantidade de biomassa que
cada fisionomia de vegetao possui. O segundo tipo de troca aquele que ocorre nos processos
fisiolgicos das espcies vegetais. Sabe-se que a diferena entre emisses e remoes de
carbono da atmosfera operadas pelas plantas positiva, uma vez que uma floresta, se mantida
conservada, absorve carbono da atmosfera. A Funcate possui metodologia de quantificao de
carbono absorvido anualmente pelas florestas (Apndice G).
87. A mudana do uso da terra pode provocar a emisso ou a remoo de carbono. A
ttulo de exemplo, uma floresta no manejada, ao se transformar em rea agrcola, libera
significativa quantidade de carbono. Por outro lado, uma rea de pastagem, quando reflorestada,
absorve CO2 . Assim, para cada transio h uma frmula de clculo de emisses ou remoes
(Apndice G).

18

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

88. Quanto aos resultados obtidos pela avaliao do TCU, foi possvel classificar os
Estados do bioma Amaznia por suas emisses mdias de toneladas de carbono (Tabela 4).
Tabela 4 Emisses de carbono por Estado no bioma Amaznia entre 1996 e 2006

reas externas a unidades de conservao

Estado

rea (ha)

Emisso total entre


1996 e 2006 (tC)

Emisso
mdia
(tC/ha)

Estado do M aranho

MA

7.977.775

255.482.088,63

32,02

Estado de Rondnia

RO

17.805.025

428.718.461,00

24,08

Estado do Tocantins

TO

2.270.050

35.974.224,25

15,85

Estado do M ato Grosso

MT

45.943.600

561.398.734,13

12,22

Estado do Par

PA

77.376.125

639.155.214,50

8,26

Estado do Acre

AC

9.313.600

61.854.506,75

6,64

Estado do Amap

AP

5.201.875

6.372.443,50

1,23

Estado de Roraima

RR

17.611.100

14.828.944,38

0,84

Estado do Amazonas

AM

107.345.925

64.193.457,63

0,60

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria co m base nos mapas do IBGE

89. Os estados que apresentaram maior emisso mdia de carbono por hectare foram:
Maranho (32,02 tC/ha), Tocantins (24,08 tC/ha), Rondnia (15,85 tC/ha) e Mato Grosso (12,22
tC/ha). Deve-se destacar que Mato Grosso, Par e Rondnia encontram-se na regio conhecida
como Arco do Desmatamento, rea que sofre grande presso antrpica, com os maiores ndices
de desmatamento na Amaznia. Alm disso, necessrio salientar que a emisso mdia dos
estados do Maranho, do Tocantins, de Mato Grosso e de Rondnia relativa apenas parcela
desses estados que se encontra no interior do bioma. Por outro lado, notria a baixa emisso
mdia de carbono dos estados do Amazonas (0,60 tC/ha), de Roraima (0,84 tC/ha) e do Amap
(1,23 tC/ha).
90. Outro ponto importante da avaliao efetuada diz respeito participao das UCs no
fluxo (emisso/remoo) de carbono no bioma Amaznia no perodo entre 1996 e 2006 (Tabela
5).
Tabela 5 Fluxo de carbono (emisso/remoo) dentro e fora de UCs no bioma
Amaznia entre 1996 e 2006
Estado

Estado

Fora de UCs
Parcela
do
estado
localizada no
bioma
Amaznia
(ha)*

Frao da rea
fora de UC
(A)

Emisso
mdia de
carbono
(tC/ha)
(B)

Dentro de UCs

rea total

(federais e estaduais)

(dentro e fora de UCs)

Frao
da
rea
protegida no
estado por
UCs

Emisso
mdia
de
carbono

(C)

(D)

(tC/ha)

Emisso total de
carbono (tC)

Emisso
mdia
carbono
(tC/ha)

de

=(BxA)+(Dx
C)

Acre

14.185.700

65,65%

6,64

34,35%

-1,50

54.544.714,00

3,85

Amazonas

146.676.100

73,19%

0,60

26,81%

-3,07

-56.698.970,13

-0,39

Amap

13.704.675

37,96%

1,23

62,04%

-3,16

-20.513.191,75

-1,50

M aranho

10.883.325

73,30%

32,02

26,70%

8,78

280.990.820,75

25,82

M ato Grosso

48.235.075

95,25%

12,22

4,75%

-1,89

557.064.605,13

11,55

Par

115.737.750

66,85%

8,26

33,15%

-0,99

600.985.860,50

5,19

19

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Rondnia

23.606.000

75,43%

24,08

24,57%

-3,31

409.520.741,00

17,35

Roraima

22.179.725

79,40%

0,84

20,60%

-2,76

2.233.115,50

0,10

Tocantins

2.283.225

99,42%

15,85

0,58%

55,01

36.699.027,00

16,07

Bioma
Amaznia

397.491.575

73,17%

7,11

26,83%

-1,90

1.864.826.722,00

4,69

* No esto includos os corpos dgua (16 milhes de ha)


Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria

91. Dessa anlise realizada pelo TCU, nota-se que a maior parte das UCs dos estados do
bioma Amaznia, com exceo do Maranho e do Tocantins, apresenta valores negativos de
emisso mdia de carbono, o que significa que essas unidades de conservao removeram
carbono no perodo avaliado.
92. Em alguns casos, o papel de remoo de carbono exercido pelas UCs to relevante
que pode alterar o panorama de emisso de CO 2 de determinado Estado. Assim, conforme
Tabela 5, em Estados como Amazonas e Amap, o valor das remoes mdias em UCs to
significativo que chega a alterar o quadro da emisso total do estado. Isso significa que, graas a
suas UCs estaduais e federais, os Estados do Amazonas e do Amap contribuem para remover
carbono da atmosfera.
93. Cabe ainda ressaltar os valores globais para o bioma Amaznia. Constata-se que as
UCs removem em mdia 1,9 tC/ha. No obstante, o valor total de CO2, liberado pelas reas
externas s UCs, apresentou uma emisso mdia de 7,11tC/ha. Tal valor foi reduzido para 4,69
tC/ha devido ao papel desempenhado pelas UCs. As informaes quanto ao fluxo de carbono,
individualizadas por unidade de conservao, bem como os mtodos utilizados pelo TCU, esto
disponveis no Apndice G. A ttulo de exemplo, as 21 UCs que mais emitiram carbono so da
esfera estadual e as cinco UCs que mais removeram CO 2 tambm so unidades estaduais.
Salienta-se que anlise efetuada no considera o carbono abaixo do solo, o que poderia duplicar
o valor dos resultados obtidos.
94. Assim, o TCU, ao avaliar o desmatamento (entre 2008 a 2012) e o fluxo de carbono
decorrente das mudanas de uso do solo (entre 1996 e 2006) nas 247 unidades de conservao
do bioma Amaznia (estaduais e federais), produziu dois mapas pioneiros que permitem a
individualizao da estimativa para cada UC de rea desmatada e da quantidade removida ou
emitida de CO2 . Desse modo, possvel realizar um acompanhamento do fluxo de carbono e,
ainda, obter uma viso sistmica da regio Amaznica (Mapas 1 e 2 e Apndice J).
Mapa 2 Estimativa de fluxo de carbono nas UCs do bioma Amaznia

20

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria

95. Os resultados alcanados na reduo das taxas de desmatamento e,


consequentemente, na diminuio das emisses de gases de efeito estufa trouxeram a melhoria
da imagem do pas no cenrio internacional. Nesse sentido, as aes brasileiras, em especial as
conquistas na reduo do desmatamento, tm sido reconhecidas por diversos organismos
internacionais, como, por exemplo, o Prmio Campees da Terra entregue em 2013 pela
Organizao das Naes Unidas (ONU).
96. A melhoria da imagem em muitos casos vem acompanhada de benefcios
financeiros, os quais podem ser imediatos ou futuros. No caso da reduo do desmatamento, o
Brasil j se benefic ia de recursos externos, como, por exemplo, das doaes oriundas do
governo noruegus entregues ao Fundo Amaznia. Esse fundo, gerido pelo Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), foi criado pelo Governo Brasileiro para
reforar as aes de reduo do desmatamento no bioma Amaznia e promover o
desenvolvimento sustentvel (Decreto 6.527/2008).
97. A captao de recursos para o Fundo condicionada reduo das emisses de
gases de efeito estufa decorrentes do desmatamento, ou seja, preciso comprovar a reduo do
desflorestamento na Amaznia para viabilizar a captao de recursos. Segundo informaes do
site do Fundo Amaznia, os recursos ingressados totalizavam em abril de 2013 o valor de R$
235 milhes, oriundos da Alemanha, da Petrobrs e da Noruega. Valores ainda mais
significativos so os recursos j contratados e ainda no ingressados, que totalizam mais de R$
1 bilho e contam com prazo de 31/12/2015 como limite para sua utilizao (Tabela 6).
Tabela 6 Fundo Amaznia: Doaes em valores contratados, recursos ingressados e
saldos a ingressar
Doador

Governo
Noruegus

(A)

(A)

(B)

(B)

(A-B)

(A-B)

Valor Contratado

Valor
Contratado (R$)

Recursos
ingressados

Recursos
Ingressados
(R$)

Recursos no
ingressados

Recursos
no
ingressados
(R$*)

NCK 3.550.000.000,00

1.231.495.000,00*

NCK 655.746.000,00

205.302.533,10

NCK
2.894.254.000,00

1.004.016.712,60

21

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Repblica
Federativa
da
Alemanha KFW

EUR 21.000.000,00

54.480.300,00*

EUR 9.000.000,00

22.598.700,00

EUR 12.000.000,00

31.131.600,00

P etrleo Brasileiro
S.A. P etrobras

US$ 4.879.186,80

8.614.281,14

US$ 4.879.186,80

8.614.281,14

1.294.589.581,14

235.515.514,24

Total

1.035.148.312,60

* valores convertidos para R$ na taxa de cmbio mdia de 1/4/2013, divulgada pelo


Banco Central do Brasil
Fonte:
Fundo
Amaznia
http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/fam/site_pt/Esquerdo/Doacoes/,
em 27/09/2013

acessado

98. Quanto aos benefcios futuros, pode-se destacar a possibilidade de negociao no


mercado internacional de crditos de carbono advindos da reduo da emisso de dixido de
carbono (CO2 ). Tendo em vista a quantidade removida de CO 2 (1,9 tC/ha) pelas UCs da
Amaznia durante o perodo de 10 anos (1996 a 2006), considerando ainda a rea ocupada por
esses territrios (106.646.989 ha), e levando em conta o valor de U$ 5 (cinco dlares) a tonelada
de carbono utilizado pelo BNDES, chega-se ao montante de mais de 1 bilho de dlares, que
representa parte do valor dos benefcios gerados pelas UCs.
99. Cumpre alertar que o clculo efetuado relativo apenas s remoes, no tendo sido
avaliado o estoque de CO2 contido nessas reas. Ou seja, quando a floresta desmatada, podem
ocorrer diversos efeitos, dentre eles: 1) o carbono que estava estocado nas rvores inserido na
atmosfera, de forma imediata pela queima e emisso de CO2 ou de forma lenta pela deteriorao
natural da madeira; 2) as rvores que diariamente sequestravam gs carbnico e devolviam
oxignio deixam de funcionar como sumidouros naturais; e 3) o carbono estocado no solo
comea a ser liberado.
100. Assim, se a rea est protegida, o montante existente de carbono no bioma Amaznia
tende a se manter estocado. Logo, a manuteno de UCs contribui para remoo de carbono,
bem como evita a liberao dessa substncia na atmosfera, o que tambm possui potencial de se
transformar em benefcios financeiros se comercializado no mercado internacional.
101. Em um sistema econmico global, no qual as emisses ou redues de carbono
passaram a ser precificadas e transacionadas, a quantificao dos estoques contid os em
florestas, assim como os fluxos por ela gerados, emergem como condio para a realizao das
trocas dessa nova commodity ambiental (IBGE, 2010).
102. Diante do exposto, percebe-se o alcance dos benefcios para o Brasil originados pela
criao de unidades de conservao, no apenas pela proteo da biodiversidade como tambm
pelas oportunidades de recebimento de recursos financeiros. Contudo, conforme dispem as
metas de Aichi estabelecidas pela Conveno das Naes Unidas sobre Diversidade Biolgica
(CDB, 1993), acordo ambiental multilateral na rea de biodiversidade do qual o Brasil
signatrio junto com 193 pases, mais do que a criao de reas protegidas, necessrio que
esses territrios sejam geridos de maneira efetiva.
103. Merece destaque estudo da CDB (CBD Technical Series n 18) o qual aponta que o
incremento global de reas protegidas nem sempre foi acompanhado de uma gesto eficiente
destes novos territrios. Muitas reas, mesmo aps anos de sua criao, ainda no esto
efetivamente implementadas ou consolidadas, uma vez que no foram disponibilizadas a elas as
condies necessrias para o seu adequado funcionamento.
104. O Brasil afetou uma rea significativa de seu territrio protegida por unidades de
conservao, em especial na Amaznia (atualmente 1,1 milho de km2 ). Todavia, o pas passa
pelas mesmas dificuldades apontadas pelo referido estudo, como ser demonstrado ao longo do
presente relatrio por meio da avaliao da implementao e gesto das UCs no bioma
Amaznia.

22

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

105. O art. 6 da Lei 9.985/2000 prev que o Sistema de Unidades de Conservao da


Natureza (Snuc) ser gerido por diversos atores, dentre eles, os rgos executores, que tero a
responsabilidade de administrar e implementar as UCs, de forma a atingir os objetivos
especficos para os quais foram criadas. Logo, o processo de implementao dessas reas requer
a presena efetiva do Estado para gerir de modo eficiente esses territrios.
106. Alguns dos objetivos especficos previstos para as UCs so o uso pblico (visitao,
recreao e turismo), a realizao de pesquisas, a explorao sustentvel de madeira, entre
outros. Para alcanar esses objetivos so necessrios, alm de normativos que regulamentem o
acesso aos recursos naturais daquela rea, insumos compatveis com as necessidades e uma
articulao eficiente entre os atores. Tudo isso, para que as atividades ali desenvolvidas
permitam o alcance daqueles objetivos.
107. A gesto nesses territrios implica desenvolver determinadas atividades essenciais,
tais como: educao ambiental; formao de instncias coletivas de deciso; e proteo e
fiscalizao para a garantia do regime especial de administrao para o qual as UCs foram
elevadas. Sem a presena do poder pblico, essas reas ficam expostas a riscos de mau
aproveitamento do patrimnio pblico ambiental.
108. A ttulo de exemplo, pode-se citar o ocorrido na Floresta Nacional de Bom Futuro,
localizada em Rondnia. Em razo da ausncia do Estado ocorreram fatos que levaram perda
de parte daquele territrio protegido, como demonstrado na sequncia de fotos a seguir.
Foto 1 Sequncia de fotos da Flona Bom Futuro (PA) entre o perodo de 2000 e 2008

23

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Fonte: ICM Bio

109. Das imagens anteriores, possvel notar que houve crescimento populacional aliado
ao desmatamento, que acabou provocando a perda significativa de cobertura vegetal, levando
redelimitao (nesse caso a diminuio) daquela rea. Ou seja, a ausncia estatal pode provocar
consequncias de difcil reparao. Por outro lado, a presena do Estado nas UCs no significa
necessariamente a disponibilizao de postos de fiscalizao com servidores a cada km2 da
unidade.
110. Com efeito, no razovel supor existir a presena do poder pblico quando h
diversas unidades na Amaznia sem servidor ou com apenas um ou dois funcionrios para
realizar as atividades necessrias gesto da UC, conforme ser visto no Captulo 6.
111. Ademais, as presses por acesso e uso dos recursos naturais das unidades de
conservao tendem a aumentar nessas reas. Essa a concluso das avaliaes realizadas nas
UCs federais em 2005 e 2010 pelo Rappam (Rapid Assessment and Prioritization of Protected
Areas Management), metodologia internacionalmente reconhecida para anlise da efetividade
das reas protegidas.
112. O aumento das presses sobre essas reas ampliar a necessidade da atuao estatal.
Essa presena deve ocorrer por meio de uma gesto eficiente que permita a esse patrimnio ser
bem gerido, de forma a atingir os objetivos de proteo do patrimnio natural e da promoo do
desenvolvimento socioambiental.
113. Por fim, em pesem os resultados positivos alcanados na proteo do patrimnio
natural, deve-se salientar que tambm foram previstos outros objetivos para as UCs relativos ao
potencial social, econmico e ambiental dessas reas.
3.2. As unidades de conservao no esto atingindo plenamente os resultados esperados

24

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

114. O presente captulo avaliar a promoo do desenvolvimento socioambiental, que


tambm um dos objetivos previstos para as unidades de conservao do bioma Amaznia.
Essa anlise tratar das questes que impactam no alcance dos resultados esperados para esses
territrios, bem como das dificuldades relativas pesquisa e ao monitoramento as quais
dificultam a mensurao e a comunicao dos resultados obtidos.
3.2.1.
socioambiental

Fragilidades na gesto das UCs dificultam a promoo do desenvolvimento

115. As UCs federais no bioma Amaznia tm apresentado dificuldades de promoo do


desenvolvimento socioambiental materializadas pela subutilizao do potencial dessas reas.
Esse subaproveitamento identificado em parques sem visitao, florestas sem explorao e
reservas extrativistas com dificuldades em implementar alternativas economicamente
sustentveis, o que ameaa o cumprimento das funes social e ambiental esperadas por essas
reas.
116. A avaliao realizada pelo TCU orientou-se pela representatividade dos Parques
Nacionais (Parnas), das Florestas Nacionais (Flonas) e das Reservas Extrativistas (Resex). Essas
trs categorias representam 83 das 107 unidades federais avaliadas e ocupam 81% dos 587 mil
km2 da rea abrangida por UCs federais no bioma.
3.2.1.1.

Subutilizao do potencial de uso pblico (visitao, turismo e recreao)

117. Os Parnas do bioma Amaznia no conseguem atingir um de seus principais


objetivos que o uso pblico. Isso significa que, em todos os parques nacionais da Amaznia
(18 ao total), no esto sendo desenvolvidas a contento as atividades de educao e
interpretao ambiental, de recreao em contato com a natureza e de turismo ecolgico , o que
contraria o previsto no art. 4, XII, da Lei 9.985/2000.
118. A criao de um parque busca a preservao de ecossistemas naturais de grande
relevncia ecolgica e beleza cnica de forma a possibilitar o desenvolvimento de atividades em
contato com a natureza. Nessa linha, no s no Brasil como em outros pases, muitos parques
compem o rol das principais atraes tursticas visitadas. Nas terras brasileiras so exemplo,
dentre os mais visitados, os Parnas do Iguau e da Tijuca, ambos protegendo importantes
fragmentos da Mata Atlntica.
119. O primeiro, situado no estado do Paran, abriga o maior remanescente de floresta
Atlntica da regio sul do Brasil e hospeda um dos mais conhecidos conjuntos de cataratas do
mundo, as Cataratas do Iguau. J o outro exemplo, o Parna da Tijuca, por estar situado no meio
da zona urbana e ocupar uma rea equivalente a 3,5% do municpio do Rio de Janeiro, alm de
oferecer cidade servios ambientais como regulao do equilbrio hdrico e controle de eroso
das encostas, ainda apresenta obras arquitetnicas de grande valor histrico e artstico como o
Cristo Redentor.
120. Nessa linha o que se espera dos parques o estmulo proteo ambiental com
atividades de acesso ao recurso natural, onde a visitao, que utilizada como forma de
contemplao das belezas cnicas, estimule uma aproximao da sociedade s UCs. Isso
porque, por meio do uso pblico: que a visitao, o turismo e a recreao, a sociedade pode
conhecer e valorizar a natureza, alm de gerar receita para a gesto dessas reas, renda para a
populao local e, ainda, contribuir na fiscalizao desse importante patrimnio, aumentando a
legitimidade social.
121. Contudo, a realidade do uso pblico nos Parnas do bioma Amaznia diferente da
de outras regies do pas. Dos 68 parques nacionais existentes no Brasil em 2012, apenas 26
estavam oficialmente abertos ao turismo: com visitao, controle de entrada e cobrana de
ingresso (http://www.icmbio.gov.br/portal/comunicacao/noticias/4-geral/3280-dos-69-parquesnacionais-26-estao-oficialmente-abertos-aos-turistas.html). Alm disso, dos quase 4,8 milhes
de visitantes nessas UCs em 2011, somente pouco mais de 2 mil pessoas foram a parques
localizados na Amaznia.

25

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

122. Pesquisa eletrnica realizada com os gestores dos Parnas no bioma Amaznia
apontou que, das 18 unidades dessa categoria, somente 11 possuem plano de manejo,
instrumento de planejamento e gesto. Essa ferramenta estabelece o zoneamento, as normas e as
restries que devem presidir o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a
implantao das estruturas fsicas necessrias gesto da unidade. Nesse sentido, por se tratar
de um problema sistmico, que atinge a outras categorias de UCs, optou-se por analisar o tema
plano de manejo em item destacado, Captulo 6.
123. Dos 11 parnas que possuem plano de manejo, apenas em oito possvel aproveitar,
ainda que de forma parcial, o potencial de uso pblico da rea (Figura 2).
Figura 2 Panorama dos Parques Nacionais no bioma Amaznia

Fonte: Pesquisa realizada co m gestores das UCs do bio ma A maznia

124. No processo de avaliao das questes afetas s UCs no bioma Amaznia foi
desenvolvido um instrumento de diagnstico que contm indicadores de implementao para
diversos aspectos de gesto nessas reas. A avaliao composta por at 14 temas que, sob a
tica do controle externo, comunicam de forma resumida a situao de cada unidade. Esse
instrumento foi denominado ndice de Implementao e de Gesto de reas Protegidas
(Indimapa), ferramenta georreferenciada de avaliao, comunicao e monitoramento que
permitiu obter um diagnstico efetuado nas 247 UCs federais e estaduais no bioma Amaznia.
125. Utilizando o Indimapa a avaliao efetuada nas UCs do bioma Amaznia elencou
alguns critrios de implementao dessas reas. Esses critrios so materializados por
indicadores que funcionam segundo uma escala que varia de 0 a 3. Ou seja, os indicadores so
mais bem posicionados medida que se aproximam do preenchimento da totalidade de cada
escala. Deve-se salientar que o produto Indimapa ser metodologicamente detalhado no captulo
seguinte.
126. Segundo o Indimapa, o uso pblico (indicador U) nos parques nacionais foi o
indicador que apresentou a menor pontuao dentre os 11 critrios utilizados para a avaliao da
implementao e gesto dos Parnas. A pontuao obtida para uso pblico foi de 0,56, conforme
Grfico 7.
Grfico 7 Grau de implementao dos Parques Nacionais no bioma Amaznia

26

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Fonte: Indimapa/TCU

127. As caractersticas da Amaznia impactam no uso pblico dos Parnas da regio. Essas
UCs, em geral, so marcadas pela dificuldade de acesso, em razo de sua localizao, e pelos
meios de locomoo necessrios visitao. Tais peculiaridades devem ser consideradas na
avaliao do uso pblico no bioma.
128. Alm disso, a estrutura de visitao existente nessas unidades precria. Na presente
auditoria a infraestrutura foi apontada como o problema mais recorrente para os parques
nacionais localizados no bioma. Para 100% dos gestores dos Parnas da Amaznia a estrutura de
visitao inexistente ou insuficiente o principal fator que dificulta o aproveitamento do
potencial de uso pblico do patrimnio natural dessas reas. O ICMBio reconhece essa
dificuldade ao afirmar (ofcio 78/2013-DIPLAN/ICMBio) que todos os Parnas da Amaznia
que recebem visitantes carecem de estruturao mnima para a visitao. Some-se a isso a
existncia de unidades que possuem visitao, mas no realizam cobrana de ingressos em
virtude da falta de estrutura para a arrecadao.
129. Segundo o Frum Econmico Mundial, o Brasil considerado a maior potncia
turstica do planeta em recursos naturais. Contudo, de acordo com o P lano Nacional de Turismo
2013-2016, elaborado pelo Ministrio do Turismo, o pas carece de uma poltica de turismo
voltada s suas reas protegidas. O tema sustentabilidade ocupa posio perifrica na estratgia
de turismo no pas. Como consequncia dos fatores elencados, o Brasil passa de primeiro para
52 lugar em competitividade de turismo, quando analisada a questo de infraestrutura, entre
outras.
130. Uma das consequncias negativas do baixo aproveitamento do uso pblico dos
Parnas o desconhecimento pela sociedade do papel dessa categoria de UC para a preservao
de biodiversidade. O uso pblico, por meio do turismo, pode ser apontado como uma das
formas de promover e fomentar a economia local, gerando emprego e renda. Ao no propiciar o
aproveitamento do uso pblico, dificulta-se a legitimidade dessas reas pela sociedade, em
especial pelas comunidades locais.
131. Como forma de enfrentar essa situao de baixa legitimidade foi lanado pelo
ICMBio o projeto Park View numa parceria com o Google. A ao objetiva contribuir para a
divulgao das UCs, em sua maioria parques nacionais, ao realizar um passeio virtual. Assim,
amplia-se a visibilidade dessas reas, alm de despertar e promover o interesse pela visitao
nos futuros turistas. O projeto tambm busca propiciar sociedade a criao de um sentimento
de pertencimento e apropriao em relao ao patrimnio natural utilizando o contato visual
com a natureza.
132. Tendo em vista a necessidade de incrementar o uso pblico nos Parques Nacionais
do bioma Amaznia, cabe ao TCU recomendar ao ICMBio que, em conjunto com o Ministrio
do Turismo, estude formas de implementar Projetos Piloto que busquem alternativas para o

27

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

incremento da visitao, do turismo e da recreao nas UCs do bioma Amaznia. Com isso,
espera-se o aumento na legitimidade social desses territrios, fator que os aproximaro do
cumprimento dos objetivos para os quais foram criados.
133. Por fim, a visitao no exclusividade dos Parques Nacionais , uma vez que essa
atividade tambm pode ocorrer em Florestas Nacionais, onde permitido o acesso ao
patrimnio natural. Todavia, o principal atrativo dessas florestas est no potencial madereiro por
meio da explorao sustentvel, seja de forma onerosa ou em base comunitria, tema a ser
tratado no prximo tpico.
3.2.1.2.

Baixo nmero de concesses florestais onerosas

134. As Florestas Nacionais (Flonas) do bioma Amaznia apresentam baixo nmero de


concesses florestais onerosas em explorao, o que compromete o alcance de um de seus
principais objetivos que a explorao sustentvel de florestas nativas com base no uso
mltiplo dos recursos florestais (art. 17, caput da Lei 9.985/2000).
135. A criao de uma Flona busca o desenvolvimento de diversas atividades, tais como:
a visitao pblica, a pesquisa e a explorao de produtos florestais madeireiros ou no
madeireiros. A explorao ocorre por meio das concesses florestais visando a produo
sustentvel as quais podem ser de modo oneroso ou no oneroso. Contudo, ma is que a
explorao de madeira, o que se pretende pela concesso florestal a gerao de renda. Ou seja,
a ideia que a floresta concedida, uma vez adequadamente manejada, oferea madeira de forma
sustentvel e, ainda, seja fonte de recursos financeiros.
136. No contexto da promoo do desenvolvimento socioambiental relevante o
estipulado pela Lei 11.284/2006, normativo que institucionalizou o instrumento da concesso
florestal no Brasil. A norma busca a garantia da sustentabilidade regional ao estabelecer que
deve ser priorizada a contratao de mo de obra da regio, proporcionando a gerao de
emprego local e a respectiva oportunidade de capacitao. Portanto, razovel cons iderar que
as Flonas devem possibilitar esse uso ou no estaro cumprindo sua funo social.
137. Contudo, a concesso florestal onerosa ainda no funciona a contento. Na auditoria
em UCs da Amaznia identificou-se uma baixa implementao desse instrumento. Apesar de
87% dos gestores das Flonas afirmarem existir potencial na sua UC para a concesso florestal
onerosa, apenas duas das 32 unidades nessa categoria esto em explorao at a finalizao
desse trabalho, o que significa que s 6% das UCs das florestas nacionais atingem esse objetivo
no bioma.
138. As dificuldades encontradas nas Flonas do bioma Amaznia foram identificadas no
Indimapa. No aludido instrumento foram elencados alguns critrios (12 indicadores para as
Flonas), de forma a analisar a implementao e a gesto dessas reas. Nesse contexto, o
indicador de concesses florestais onerosas (indicador N) ficou entre os piores para as Flonas da
regio (Grfico 8).
Grfico 8 Grau de implementao das Florestas Nacionais no bioma Amaznia

28

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Fonte: Indimapa/TCU

139. O baixo percentual de concesses florestais onerosas em explorao decorrente de


diversos fatores: o reduzido nmero de planos de manejo aprovados e a ausncia de previso de
zoneamento para explorao madeireira, entre outros. Das 32 Flonas do bioma Amaznia,
apenas 13 possuem plano de manejo aprovado. Desses planos, conforme os gestores dessas
reas, apenas oito contemplam previso de zoneamento destinado concesso florestal onerosa
(Figura 3).
Figura 3 Panorama das Florestas Nacionais no bioma Amaznia

Fonte: Pesquisa realizada co m gestores das UCs do bio ma A maznia

140. Vale observar que, em relao ao plano de manejo, embora o instrumento seja prrequisito legal, a implementao de diversas atividades nas UCs requer esforos de gesto que
vo alm da simples elaborao do plano, conforme ser abordado no Captulo 6.
141. Outras causas para a baixa implementao das concesses florestais onerosas foram
identificadas na auditoria realizada pelo TCU (TC 046.126/2012-0), que avalia a implantao e
consolidao das concesses florestais federais reguladas pela Lei 11.284/2006. Nesse trabalho,
ainda no apreciado pelo plenrio do TCU, verificou-se que o baixo nmero de UCs em
explorao florestal impacta na oferta de madeira certificada no mercado, com possibilidade de
gerar descrdito na poltica de gesto de florestas pblicas para a produo sustentvel. Essa
situao pode levar reduo dos benefcios esperados de gerao de emprego e renda, e
desestimular a economia florestal de base sustentvel na Amaznia.
142. Ao no promover a explorao legal de madeira nas Flonas, permite-se o
questionamento a respeito do cumprimento da funo social da UC, uma vez que perdem-se os
benefcios potenciais oriundos da presena de um concessionrio na rea, o que pode gerar um
aumento das presses sobre seus recursos naturais. Devido existncia de um trabalho mais

29

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

especfico que avalia o processo de concesso florestal federal, a presente auditoria deixa de
efetuar proposies no tpico relativo explorao florestal onerosa.
143. relevante destacar que, alm da concesso florestal onerosa, tambm existe a
concesso de carter no oneroso. Essa modalidade realizada em reas habitadas por
populaes tradicionais, a exemplo do identificado na Flona Tapajs, no estado do Par. Nessa
unidade a populao tradicional se organizou por meio de uma cooperativa, a Cooperativa Mista
da Floresta Nacional do Tapajs (Coomflona), desenvolvendo as atividades de manejo florestal
madeireiro comunitrio.
144. Em 2009 a Coomflona recebeu o Prmio Chico Mendes, categoria Negcios
Sustentveis, pela produo e comercializao sustentvel de produtos da floresta, ajudando a
proteger a vegetao, alm de garantir s famlias que vivem na floresta gerao de renda e
incluso social (Foto 2). Vale citar que, segundo informaes do gestor dessa unidade, a
Coomflona, ao manejar 0,2% da Flona, gerou mais de trs milhes de reais, beneficiando a
populao residente na floresta.
Foto 2 Imagens da Flona Tapajs e do ptio de explorao da Coomflona

Fonte: Equipe de auditoria

145. Por fim, sabe-se que a forma de acesso no oneroso aos recursos naturais no
exclusiva das Flonas, encontra-se tambm presente em outras categorias de UC, a exemplo das
Reservas Extrativistas (Resex). Nessa categoria o carter antrpico das demandas ganha nfase
e expresso pela presena de populaes extrativista, que buscam o desenvolvimento
socioambiental por meio da explorao sustentvel, em base comunitria ou no, dos produtos
madeireiros e no madeireiros.
3.2.1.3.

Dificuldades na promoo de atividades extrativistas

146. As Reservas Extrativistas (Resex) do bioma Amaznia apresentam baixa


implementao dos Acordos de Gesto, instrumento estabelecido para possibilitar populao
residente nas UCs o acesso e uso dos recursos naturais extrativistas. A ausncia desse
instrumento impacta na realizao de atividades extrativistas economicamente sustentveis, o
que contraria os objetivos previstos no art. 18 da Lei 9.985/2000. Esse dispositivo legal
estabelece que as Resex tm por objetivo bsico proteger os meios de vida e a cultura das
populaes extrativistas tradicionais, alm de assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais
dessas unidades.
147. A Resex uma categoria de UC, originalmente criada na Amaznia para atender a
demanda das populaes tradicionais cuja subsistncia se baseia no extrativismo e, de forma
complementar, na agricultura de subsistncia e na criao de animais de pequeno porte. O uso
sustentvel a explorao do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos
ambientais renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo a biodiversidade e os demais
atributos ecolgicos, de forma socialmente justa e economicamente vivel.
148. O acordo de gesto um documento que contm as regras construdas e definidas
pelo ICMBio em conjunto com a populao residente na UC para regular a realizao de
determinadas atividades relativas ao manejo comunitrio de recursos naturais. Dentre essas

30

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

atividades, pode-se citar a comercializao da borracha, a criao de peixes, a explorao da


castanha, a extrao de leos e a produo de mel.
149. O acordo de gesto poder anteceder a elaborao do plano de manejo e dever a ele
ser incorporado. Nesse sentido, o acordo de gesto ganha relevncia na medida em que so
encontradas unidades sem o plano de manejo. Das 33 Resex avaliadas, apenas 12 possuem
plano de manejo da unidade. Ou seja, quase 2/3 das Resex no conta com a principal ferramenta
de ordenamento do uso e do manejo dos recursos naturais existentes.
150. Na avaliao do Indimapa, o plano de manejo (indicador G) foi um dos piores
indicadores para as Resex do bioma Amaznia (Grfico 9), bem como o manejo comunitrio
(indicador M), que no obteve um valor menor em funo da existncia de acordos de gesto
em 27 unidades.
Grfico 9 Grau de implementao das Reservas Extrativistas no bioma Amaznia

Fonte: Indimapa/TCU

151. Assim, em que pese a existncia de acordos de gesto em 82% das Resex, foram
constatadas dificuldades na sua implementao. Em apenas 12 UCs esse instrumento foi
avaliado com mdio ou alto grau de implementao (Figura 4), sinalizando a existncia de
problemas de acesso das populaes tradicionais aos recursos naturais das Resex no bioma
Amaznia. O quadro de baixa implementao de acordos de gesto coloca em risco a
continuidade do modo de vida extrativista, na medida em que populaes tradicionais ficam
impossibilitadas de acessar e comercializar os recursos naturais que poderiam gerar renda, e,
consequentemente, melhorar a qualidade de vida.
Figura 4 Panorama das Reservas Extrativistas no bioma Amaznia

Fonte: Pesquisa realizada co m gestores das UCs do bio ma A maznia

152. A implementao dos acordos de gesto tambm depende da articulao do ICMBio


com outros atores envolvidos, sejam eles governamentais ou no. Isso porque, o escoamento da

31

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

produo e a agregao de valor aos produtos extrativistas, por vezes, ultrapassam a capacidade
de execuo do rgo gestor.
153. Nesse sentido, a baixa lotao de servidores nas Resex do bioma Amaznia dificulta
essa articulao. Das 33 Resex, 14 UCs contam com apenas dois servidores, sete UCs com
somente um servidor e duas unidades sem nenhuma lotao. A ttulo de exemplo, a Resex
Tapajs-Arapiuns no estado do Par possui trs servidores para a gesto de um territrio com
mais de 18 mil habitantes distribudos numa rea de 677 mil hectares, territrio superior ao do
Distrito Federal.
154. Todavia, essa necessidade de articulao para melhoria da qualidade de vida no fica
restrita esfera local, uma vez que tambm depende da adoo de medidas a cargo de outros
ministrios, alm do Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Nessa linha, a gerao de renda nas
Resex transcende as questes ambientais, necessitando de polticas pblicas que promovam a
diversificao e o fortalecimento do extrativismo e da agricultura familiar.
155. Noutro ponto, em que pese os avanos normativos trazidos pela lei do Snuc para a
gesto de unidades de conservao, a economia do extrativismo continua enfrentando limitaes
para melhorar as condies de vida das populaes das Resex, o que leva a uma cadeia de
consequncias.
156. As dificuldades de acesso aos recursos naturais, aliadas a problemas na produo, no
escoamento e na comercializao dos produtos extrativistas, tm influenciado populaes
tradicionais a abandonar atividades como a comercializao da borracha e a explorao da
castanha. Isso tem levado a mudanas na maneira de explorar os recursos naturais, com impacto
no modo de vida extrativista, uma vez que, ao buscar alternativas para manter a renda familiar,
essa populao acaba por acessar de forma no sustentvel os recursos naturais. Esse quadro
pode levar ao aumento da presso para acessar indevidamente recursos madeireiros, entre
outros.
157. O Diagnstico Socioeconmico da Reserva Extrativista Chico Mendes, elaborado
em 2010 pelo Governo do Acre, apontou que o aumento do desmatamento e a adeso ao modelo
pecuarista pelos extrativistas daquela regio foram motivados pela falta de opes econmicas
decorrentes do declnio do mercado de borracha e de castanha, e pela insuficincia de polticas
pblicas para o extrativismo e a agricultura familiar.
158. O panorama encontrado na Resex Chico Mendes se deve, em parte, pela baixa renda
gerada pelas atividades extrativistas, em especial quando comparadas a de outras atividades. A
renda mdia com origem em atividades de extrativismo, principalmente extrao de ltex e
coleta de castanha, ocupou apenas o terceiro lugar com o valor de R$ 111,96 por famlia. A
renda originada pela pecuria ficou acima da atividade extrativista (Tabela 7).
Tabela 7 Renda familiar oriunda de atividades produtivas desenvolvidas pelos
moradores da Resex Chico Mendes, em 2009
Atividade

N
famlias

de

Renda M ensal (R$)

Renda Anual (R$)

Volume

M dia familiar

Volume

M dia

227

42.604,83

187,69

13,4

511.257,96

2.252,24

Pecuria

713

111.011,55

155,70

35,0

1.332.138,60

1.868,36

Extrativismo

993

111.180,90

111,96

35,0

1.334.170,80

1.343,58

Agricultura

463

45.866,38

99,06

14,4

550.396,56

1.188,76

Assalariado

257

6.964,00

27,10

2,2

83.568,00

325,17

Total da renda

1.811

317.627,66

175,39

100,0

3.811.531,92

2.104,66

Benefcios
aposentadoria

Fonte: Diagnstico Socioeconmico da Reserva Ext rativista Ch ico Mendes , SEMA/AC, 2010.

32

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

159. Assim, no caso analisado, a renda mdia gerada pela atividade extrativista no se
mostra capaz de competir com outras atividades, o que pode comprometer o desenvolvimento
sustentvel do extrativismo florestal no madeireiro.
160. Necessrio se faz possibilitar aos extrativistas o acesso e o uso dos recursos naturais
de forma economicamente sustentvel, o que passa pela existncia e adequao de instrumentos
que regulem a explorao extrativista na realidade da Amaznia. Assim, as fragilidades da
gesto, constatadas pela baixa implementao dos acordos de gesto, contribuem para que as
Resex tenham dificuldade em oferecer as respostas que as populaes tradicionais esperam em
termos de melhoria de qualidade de vida.
161. Portanto, cabe ao TCU recomendar ao MMA que conduza aes de articulao com
os ministrios envolvidos nas polticas afetas aos territrios das UCs do bioma Amaznia, com
o objetivo de fomentar atividades sustentveis para a regio, de forma a fornecer alternativas
economicamente viveis para os extrativistas residentes.
3.2.2.
Outras questes (pesquisa e monitoramento) ligadas ao alcance e
comunicao dos resultados
162. Outras questes tambm impactam no alcance dos resultados das UCs. Dentre elas,
podemos citar as fragilidades relacionadas s pesquisas, bem como as dificuldades de
monitoramento da biodiversidade e de promoo do desenvolvimento socioambiental.
163. Problemas na realizao de pesquisas e nas atividades de monitoramento levam a
uma dificuldade em mensurar e comunicar os resultados alcanados na proteo do patrimnio
natural e na promoo do desenvolvimento socioambiental das UCs localizadas no bioma
Amaznia. Esse fato vai de encontro a um dos objetivos previstos no Snuc, que proporcionar
meios e incentivos para atividades de pesquisa cientfica, estudos e monitoramento ambiental
(art. 4, X da Lei 9.985/2000).
164. O bioma Amaznia apresenta baixo percentual de pesquisas quando correlacionados
rea das unidades e pesquisas autorizadas. Ou seja, apesar de possuir maior rea e nmero de
UCs que os demais biomas brasileiros, a Amaznia, segundo os dados do Sistema de
Autorizao e Informao em Biodiversidade (Sisbio) em 2012, estava em terceiro lugar em
quantidade de autorizaes emitidas para pesquisa. J em 2013, com a atualizao das
informaes sobre pesquisas autorizadas at setembro desse ano, verificou-se que mais de 18%
das autorizaes de pesquisa foi para o bioma Amaznia, montante inferior apenas ao obtido
pelo bioma Mata Atlntica.
165. Conforme pesquisa eletrnica realizada pelo TCU, mais da metade dos gestores do
bioma Amaznia afirmou que realiza com pouca frequncia a atividade de fomento e
acompanhamento de pesquisas. Os principais fatores, apontados pelos chefes de UC, que
dificultam o processo de pesquisa nas UCs do bioma Amaznia so: a infraestrutura incipiente e
as dificuldades de acesso. Isso se materializa na avaliao da quantidade de pesquisas
autorizadas no bioma. Em relao infraestrutura, mais de 90% dos gestores questionados
afirmou que sua unidade no possui infraestrutura de apoio pesquisa ou, quando possui, no
est satisfatria.
166. No contraponto desse raciocnio, vale ressaltar o esforo de pesquisa encontrado em
determinadas unidades, a exemplo do Parque Nacional (Parna) do Viru, que, mesmo sendo o
segundo menor Parna em rea no bioma Amaznia, foi o que teve a maior quantidade de
pesquisas autorizadas. Essas questes evidenciam uma das caractersticas encontradas na gesto
das UCs: a personificao da gesto, concretizada na dependncia da proatividade do gestor
para o incremento de determinada atividade, nesse caso das pesquisas. Essa questo ser
abordada no Captulo que tratar da articulao dos atores envolvidos na gesto de UCs.
167. Numa anlise mais ampla, apesar de o Brasil ter desenvolvido importantes sistemas
de informaes sobre a biodiversidade, como o Sisbio, o prprio MMA reconhece algumas
dificuldades ao afirmar no Relatrio Nacional elaborado em 2011 para a Conveno das Naes

33

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Unidas sobre Diversidade Biolgica (CDB) que nem todos os sistemas existentes possibilitam a
troca de dados, o que dificulta a integrao, o intercmbio de informaes e o prprio acesso a
elas.
168. Em relao ao processo de pesquisa em UCs surgem questionamentos como: de que
forma o processo de pesquisa gera conhecimento sobre a biodiversidade e como isso se reverte
em benefcios para a gesto dessas reas? Ou seja, em que medida os dados e informaes
gerados pelas pesquisas so utilizados pelo ICMBio para fazer o planejamento de aes
destinadas gesto das UCs, ao uso sustentvel dos recursos naturais e conservao da
biodiversidade?
169. Vale ressaltar que o ICMBio, ao publicar a Instruo Normativa 33/2013, reconhece
a necessidade de aprimorar a gesto da informao sobre a biodiversidade para subsidiar tcnica
e cientificamente a formulao de polticas pblicas e o planejamento de aes que visem
promover a conservao e o uso sustentvel da biodiversidade nas unidades de conservao.
170. Quanto ao monitoramento, foi identificado que grande parte das UCs no faz
monitoramento da biodiversidade e da promoo do desenvolvimento socioambiental. Das 107
UCs federais pesquisadas no bioma Amaznia, 60% dos gestores afirmaram no ter sido
realizado monitoramento da biodiversidade nos ltimos 5 anos. Ademais, tambm foi apontada
por 66% dos gestores a insuficincia do monitoramento para prover a UC das informaes
necessrias aferio de seus resultados.
171. Essas afirmaes vo ao encontro do que foi exposto pela Diretoria de Pesquisa,
Avaliao e Monitoramento da Biodiversidade do ICMBio (Dibio), quando reconhece a
necessidade de estabelecimento de uma metodologia de monitoramento. De acordo com essa
diretoria, o desenvolvimento de uma metodologia passa necessariamente por algumas fases,
dentre elas, est a etapa de validar o protocolo de campo para coleta de dados, o qual est em
fase de testes.
172. Necessrio se faz salientar que o monitoramento da biodiversidade uma atividade
reconhecida internacionalmente como complexa, possuindo alto custo e demandando
significativo tempo para sua realizao. Por sua vez, o MMA afirmou no relatrio nacional para
CDB, em 2011, que ainda no foi desenvolvido um sistema abrangente e coordenado de
monitoramento da biodiversidade. Isso porque, em que pese o monitoramento da cobertura
vegetal possuir um sistema operante e padronizado de acompanhamento do desmatamento, os
outros sistemas de monitoramento da biodiversidade so pontuais e no integrados.
173. Na avaliao efetuada nas Estaes Ecolgicas (Esec) e nas Reservas Biolgicas
(Rebio) do bioma Amaznia, o monitoramento da biodiversidade foi um dos piores indicadores
para essas categorias de UC (Grfico 10). Vale ressaltar ainda que, dentre os objetivos
principais das referidas categorias de UC, est prevista a realizao de pesquisas cientficas.
Grfico 10 Grau de implementao das Esec e Rebio no bioma Amaznia

34

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Fonte: Indimapa/TCU

174. Segundo estudo publicado pelo MMA (2009) (Pilares para a Sustentabilidade
Financeira) uma das questes fundamentais para o planejamento, gesto e financiamento do
Snuc est na correo da deficincia de dados sobre as unidades de conservao federais,
estaduais e municipais, onde muitas informaes bsicas so desconhecidas e outras, embora
disponveis, no esto organizadas.
175. Por fim, em que pese ser considerado eficiente o monitoramento das aes de
combate ao desmatamento, que utilizado como proxy para a anlise da proteo do patrimnio
natural, cabe ressaltar que o monitoramento do desenvolvimento socioambiental nas UCs ainda
necessita ser aperfeioado, a fim de permitir uma avaliao fidedigna dos impactos das aes
governamentais na qualidade de vida das populaes ali residentes.
176. Pelo exposto, cabe ao TCU recomendar ao ICMBio que promova aes de
articulao institucional para aprimorar a infraestrutura de apoio pesquisa a fim de
incrementar o nmero de pesquisas realizadas na Amaznia, cumprindo, dessa forma, o art. 32
do Snuc.
177. Assim, cabe, ainda, recomendar ao MMA que seja avaliada a elaborao de uma
estratgia nacional de monitoramento da biodiversidade, por meio do aprimoramento dos
mecanismos de comunicao dos resultados socioambientais alcanados nas unidades de
conservao, com o desenvolvimento de indicadores e outros instrumentos que demonstrem os
avanos ocorridos nessas reas, conforme prescreve o art. 4, X da Lei 9.985/2000.
178. Desse modo, espera-se que o estabelecimento de uma sistemtica nacional de
monitoramento por meio da consolidao das informaes acerca das UCs possibilite que seja
conhecido, divulgado e compartilhado com a sociedade o valor do patrimnio ambiental.
179. Alis, a obrigatoriedade de tratar as reas protegidas, em especial as UCs, como
patrimnio pblico tem aparo legal. Segundo o normativo que institui a Poltica Nacional do
Meio Ambiente (Lei 6.938/1981), a ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico
deve considerar o meio ambiente como um patrimnio pblico a ser necessariamente
assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo. Nesse sentido, as UCs devem ser
analisadas como patrimnio pblico porquanto principal estratgia da conservao da
biodiversidade e fornecedoras de bens e servios essenciais a toda sociedade, satisfazendo
inclusive a vrias necessidades produtivas.
3.3. Indimapa
180. A auditoria buscou trazer uma viso sistmica das unidades de conservao (UCs)
do bioma Amaznia, identificando gargalos no processo de gesto dessas reas, bem como
oportunidades de melhoria e boas prticas. Para obter esse amplo e pioneiro diagnstico na tica

35

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

do controle externo, foram elaboradas trs questes de auditoria que analisaram aspectos
relacionados a insumos, articulao e a resultados. Como produto dessa avaliao, o Tribunal
de Contas da Unio (TCU) desenvolveu o ndice de Implementao e de Gesto de reas
Protegidas (Indimapa).
181. O Indimapa um instrumento georreferenciado de avaliao, comunicao e
monitoramento, visualizado por meio de um mapa do bioma amaznico brasileiro. Essa
ferramenta foi elaborada a partir de ndices e indicadores de implementao e de gesto das 247
UCs federais e estaduais avaliadas. Dessa maneira, dela se extraem dados individualizados da
gesto de cada unidade de conservao, assim como informaes consolidadas das avaliaes
efetuadas pelo TCU e pelos nove Tribunais de Contas Estaduais do bioma Amaznia.
182. A avaliao composta por 14 indicadores relativos implementao e gesto
aplicveis a cada UC, os quais analisam aspectos sobre resultados, articulao e insumos. O
mapa tambm traz um ndice de implementao que o resultado da mdia de todos os
indicadores aplicados, de sorte que a cada UC cabe apenas um ndice.
183. Desse modo, o Indimapa uma ferramenta com trs propsitos principais: servir
como instrumento de diagnstico individualizado por UC; ser um mecanismo de comunicao
dos resultados da auditoria; e possibilitar um acompanhamento da implementao e da gesto
das UCs ao longo do tempo. Essa avaliao permite uma viso sistmica do bioma Amaznia,
uma vez que se tem o resultado consolidado de todas as UCs federais e estaduais dessa regio,
informao no disponvel no incio da auditoria. Os gestores das UCs federais foram a
principal fonte de informao do Indimapa, tendo, em sua totalidade, respondido o questionrio
eletrnico.
184. O Indimapa permite sistematizar o conjunto de informaes geradas pelos dez
Tribunais de Contas num nico documento, de forma que possvel identificar numa rpida
visualizao os principais pontos fortes e fracos na gesto e implementao dessas reas. Para a
presente auditoria , implementao de uma UC significa um processo contnuo e dinmico que
pressupe: o provimento a essas unidades dos insumos necessrios sua gesto, a articulao
eficiente com outros atores que compartilham a sua governana e o funcionamento adequado
dos processos orientados aos objetivos da unidade.
185.
Assim, os 14 indicadores escolhidos para avaliar, sob a tica
do controle, a implementao e a gesto das UCs foram construdos segundo alguns parmetros.
Inicialmente buscou-se incorporar critrios legais previstos no Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza (Lei 9.985/2000). Alm disso, recorreu-se metodologia Rappam
(Rapid Assessment and Prioritization of Protected Areas Management), ferramenta
internacionalmente reconhecida para avaliao da efetividade de reas protegidas. Tambm
serviu como referncia o instrumento de avaliao desenvolvido pela Secretaria de Estado do
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel do Estado do Amazonas (Indicadores de
efetividade da implementao de unidades de conservao estaduais do Amazonas). A
explicao completa sobre a elaborao do Indimapa encontra-se no Apndice H.
3.3.1

Indicadores de implementao

186. Os 14 temas selecionados para serem avaliados por meio dos indicadores do
Indimapa so os constantes da Tabela 8, e sero detalhados e analisados em captulos
especficos ao longo do trabalho. Deve-se salientar que os referidos temas foram criados para
uma aplicabilidade geral. Contudo, devido s caractersticas singulares das unidades de
conservao, alguns dos indicadores so especficos para determinadas grupos e categorias de
UCs, ou seja, nem todas UCs sero avaliadas pelos 14 indicadores.
Tabela 8 Indicadores de Implementao
Indicador

Tema

Plano de manejo

36

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Recursos humanos

Recursos financeiros

Estrutura fsica, mobilirio e servios

Consolidao territorial

Fiscalizao e combate a emergncias ambientais

Pesquisa

M onitoramento da biodiversidade

Conselho consultivo ou deliberativo

M anejo comunitrio

Acesso das populaes residentes s polticas pblicas

Uso pblico

Concesses florestais onerosas

Articulao local

T C 034.496/2012-2

Elaborado pela equipe de auditoria

187. Os indicadores possuem escalas que variam de zero a trs pontos para cada requisito.
Assim, um ponto atribudo por requisito alcanado. Atingidos os 3 requisitos, a UC recebe a
pontuao mxima (3 pontos) e considera-se que aquela unidade atingiu, naquele aspecto, a
situao esperada. Se nenhum dos requisitos preenchido, a UC recebe pontuao zero (0
ponto) naquele aspecto, o que significa nenhum avano na sua implementao.
188. Para superar a dificuldade de comparar diversos aspectos de gesto sem incorrer no
risco de igual-los, a soluo encontrada foi o grfico de radar. Esse tipo de grfico permite
comparar diferentes aspectos na medida em que demonstra a distncia entre a uma situao
existente e a situao esperada.
189. Assim, conforme Grfico 11, para cada indicador h um eixo. Marca-se sobre cada
eixo o ponto que representa o grau de implementao do aspecto. A linha formada pela ligao
dos pontos dos eixos vizinhos forma um polgono. Esse polgono formado permite a
identificao de picos e vales dentre os aspectos (isto , foras e deficincias de gesto,
respectivamente), bem como a situao geral da gesto da unidade (mostrada pela expanso ou
contrao do polgono do grfico sobre a teia de fundo).
Grfico 11 Exemplo do grfico de radar

Elaborado pela equipe de auditoria

37

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

3.3.2.

T C 034.496/2012-2

Resultados da Avaliao dos Indicadores

190. Uma vez definidos os critrios e meios de avaliao, foram analisadas as UCs
individualmente e de forma consolidada, tanto na esfera federal quanto na esfera estadual. Na
esfera federal, as mdias de cada indicador para as 107 UCs esto evidenciadas no Grfico 12.
Grfico 12 Implementao das UCs federais

Elaborado pela equipe de auditoria

191. Quanto ao indicador G (plano de manejo), numa escala de 0 a 3, as UCs federais


atingiram o valor de 0,84, o que representa um baixo grau de implementao do instrumento
plano de manejo. Segundo a Lei 9.985/2000, Lei do Snuc, atividades como a visitao, as
concesses florestais onerosas e o manejo comunitrio dependem da aprovao desse
instrumento para serem executadas.
192. Em relao ao indicador B (monitoramento da biodiversidade), obteve-se o valor de
0,65, um dos mais baixos dentre os 14 indicadores avaliados. Esse resultado sinaliza que h
dificuldades em realizar atividades sistemticas de monitoramento de biodiversidade nas UCs
do bioma Amaznia.
193. No que se refere ao indicador H (recursos humanos), as unidades federais
alcanaram o valor de 1,18, o que demonstra fragilidades na disponibilizao de pessoal para as
UCs daquela regio. Por ltimo, quanto ao indicador E (estrutura fsica, mobilirio e servios),
as reas avaliadas obtiveram o valor de 2,78. Em que pese a alta pontuao atingida, a anlise
desse item requer ateno, pois no foi avaliada a qualidade, e sim, a disponibilizao desses
bens e servios.
194. Vale ressaltar que as anlises relativas aos 14 indicadores sero tratadas em captulos
especficos no decorrer do relatrio, tendo em vista a melhor abordagem desses indicadores
naquele contexto.
195. Noutro ponto, merece destaque a anlise comparativa entre as 107 unidades da esfera
federal e as 140 UCs da esfera estadual no bioma Amaznia (Grfico 13).
Grfico 13 Comparativo entre UCs federais e estaduais

38

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Elaborado pela equipe de auditoria

196. De uma forma geral, o panorama encontrado nas UCs estaduais e federais no bioma
Amaznia similar, exceto por questes especficas como estrutura fsica e fiscalizao.
possvel notar que, em relao ao indicador E (estrutura fsica, mobilirio e servios), h uma
diferena significativa entre as UCs das duas esferas. Nesse caso, essa discrepncia pode ser
atribuda a uma priorizao do ICMBio em dotar de estrutura mnima suas unidades. Ademais,
em diversas unidades estaduais ainda no foi disponibilizada a estrutura mnima necessria para
a gesto daquelas reas.
197. Quanto ao indicador F (fiscalizao e combate a emergncias ambientais), constatouse uma diferena entre as esferas federal e estadual, que pode ser explicada pela maior carncia
de recursos humanos nas UCs estaduais.
198. Alm dos dados consolidados, tambm possvel individualizar a avaliao para
cada UC do bioma Amaznia. Nesse sentido e a ttulo de exemplo, cabe trazer por meio do
Indimapa a visualizao do grau de implementao de duas UCs federais (Mapa 3).
Mapa 3 Grficos de Radar da Flona Carajs e do Parna Pico da Neblina

Extrado do Indimapa

199. Dos mapas acima, nota-se que a Floresta Nacional de Carajs, localizada no Par,
apresenta nveis altos dos indicadores A (Acesso s polticas pblicas); C (Conselho gestor); E
(Estrutura fsica) e P (Pesquisa). Por sua vez, o Parque Nacional Pico da Neblina, no Amazonas,
apresenta fragilidades nos indicadores B (Monitoramento da biodiversidade), L (Articulao
local) e U (Uso pblico).
200. A visualizao desses mapas permitiu demonstrar que possvel individualizar
informaes sobre a implementao e a gesto das UCs da Amaznia. Ao agrupar os dados da
esfera federal, foi elaborado um mapa com as 107 UCs federais, onde possvel visualizar o
desempenho de cada um dos 14 indicadores (Mapa 4).

39

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Mapa 4 Grficos de radar das UCs federais

Elaborado pela equipe de auditoria

3.3.3.

ndice de implementao

201. Na busca por uma viso sistmica das unidades de conservao (UCs) do bioma
Amaznia, elaborou-se, como produto da avaliao dessas reas, o ndice de Implementao e
de Gesto de reas Protegidas (Indimapa). Essa ferramenta permite obter um panorama do grau
de implementao das 247 UCs federais e estaduais do bioma Amaznia, pois consolida uma
gama de informaes sobre o conjunto das UCs, bem como disponibiliza dados individualizados
para cada um desses territrios. Nesse sentido, possvel, por exemplo, a identificao das UCs
que mais necessitam de aes de implementao e de melhorias na gesto.
202. O ndice de implementao a mdia dos 14 indicadores (Tabela 8) aplicveis a
cada categoria de unidade de conservao (UC). Dessa forma, varia na mesma escala que os
indicadores: entre zero e trs pontos. A vantagem do ndice que ele permite uma visualizao
sinttica do grau de implementao e de gesto das UCs, ao classific-las em trs faixas:
vermelho, amarelo e verde.
203. Atualmente, somente 4% das UCs federais e estaduais avaliadas encontram-se na
faixa verde, indicativa de alto grau de implementao e de gesto necessrios ao cumprimento
dos objetivos previstos para essas reas (Grfico 14).
Grfico 14 Avaliao do grau de implementao das UCs na Amaznia

40

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Elaborado pela equipe de auditoria

204. Quando se analisa apenas as UCs federais, nota-se que elas obtiveram um resultado
mais expressivo que a mdia conjunta (Grfico 15).
Grfico 15 Implementao das unidades federais

Elaborado pela equipe de auditoria

205. Em relao implementao das UCs estaduais, pode-se concluir que apenas 1%
possui alta implementao numa amostra de 140 unidades avaliadas (Grfico 16).
Grfico 16 Implementao das unidades estaduais

41

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Elaborado pela equipe de auditoria

206. Verifica-se tambm que nenhuma das 107 UCs federais encontra-se entre 0 e 0,5
ponto, contra 17 UCs estaduais nesse patamar. Nota-se, tambm, que a nica UC a figurar entre
2,5 e 3 pontos uma unidade federal, a Reserva Biolgica Uatum. A mdia dos ndices das
UCs federais da Amaznia 1,35, enquanto a mdia das estaduais 0,98. Por fim, a mdia dos
ndices das 247 UCs do bioma igual a 1,14. Assim, foi elaborado mapa que possibilita a
visualizao do grau de implementao e de gesto de todas as UCs do bioma Amaznia. Devese salientar que as informaes individualizadas das UCs federais e estaduais esto no Apndice
H.
Mapa 5 ndice de Implementao e Gesto das UCs federais e estaduais no bioma
Amaznia

Elaborado pela equipe de auditoria

207. O Indimapa um produto da Auditoria Coordenada em unidades de conservao no


bioma Amaznia, que permite traar algumas concluses a respeito da implementao e gesto
dessas reas.
208. Uma das questes observadas a diferena dos graus de implementao entre as
UCs da esfera federal e as da esfera estadual. Os indicadores que mais contriburam a favor da
UCs federais foram: estrutura, fiscalizao, conselho gestor e articulao local. Contudo,
aspectos bsicos como plano de manejo, monitoramento da biodiversidade e uso pblico se
encontram em baixo grau de implementao nas duas esferas.
209. O plano de manejo, em especial, um item crtico visto que, enquanto principal
instrumento de planejamento e gesto, possibilita o acesso e o uso dos recursos naturais da UC.
Alm disso, nesse aspecto encontram-se oportunidades de melhoria uma vez que a elaborao e
a implementao do plano de manejo esto sob a governabilidade dos rgos gestores
ambientais. Deve-se destacar tambm que, em relao ao plano de manejo, necessrio que as
aes previstas nele sejam efetivamente empreendidas, no sendo suficiente apenas a elaborao
desse instrumento.

42

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

210. Portanto, o Indimapa, ao disponibilizar uma viso sistmica da poltica pblica de


reas protegidas no bioma Amaznia, e, enquanto ferramenta de avaliao, comunicao e
monitoramento, poder subsidiar tecnicamente o processo de tomada de deciso que vise o
alcance pleno dos objetivos daquela poltica pblica.
3.4. As condies disponibilizadas pelo Governo Federal no esto compatveis com as
necessidades das unidades de conservao.
211. Este captulo tem por objetivo avaliar em que medida o Governo Federal tem
disponibilizado nos ltimos cinco anos condies necessrias para a implementao e a
consolidao das unidades de conservao do bioma Amaznia.
212. De 2001 a 2012 foram criadas 126 UCs federais, com rea total de aproximadamente
375,5 mil km2 , sendo 49 delas no bioma Amaznia, com rea aproximada de 333,4 mil km2 , ou
seja, 88,8% da rea criada nesse perodo. Ocorre que o incremento da rea no foi acompanhado
da disponibilizao dos insumos necessrios boa gesto desses territrios, tais como a
aprovao de plano de manejo, o fornecimento de recursos humanos e financeiros compatveis
com as necessidades da gesto dessas unidades, bem como a regularizao fundiria e
consolidao territorial das reas criadas.
3.4.1.
Manejo

Inexistncia, inadequao e baixo grau de implementao dos Planos de

213. baixo o percentual de UCs do bioma Amaznia com plano de manejo aprovado,
bem como reduzido o grau de implementao dos planos de manejo existentes. Alm disso,
significativo o nmero que UCs com plano de manejo aprovado que no esto adequados
realidade da unidade.
214. De acordo com a Lei do Snuc, o plano de manejo de uma unidade de conservao
deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criao (Lei 9.985/2000, art.
27, 3). Alm disso, o Plano Amaznia Sustentvel (PAS) estabeleceu como uma de suas
diretrizes assegurar os recursos necessrios elaborao e implementao dos planos de manejo
(PAS, diretriz 3.1.3, b). O plano de manejo o documento tcnico mediante o qual, com
fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservao, se estabelece o seu
zoneamento e as normas que devem presidir o uso da rea e o manejo dos recursos naturais,
inclusive a implantao das estruturas fsicas necessrias gesto da unidade (Lei 9.985/2000,
art. 2, XVII), de forma a cumprir os objetivos estabelecidos na sua criao.
215. Assim, de suma importncia que a UC possua um plano de manejo aprovado em
perodo razovel, cujo limite legal de cinco anos. Contudo, no basta a aprovao desse
instrumento. necessrio que o plano aprovado seja aderente realidade da unidade. Do
contrrio, no se consegue executar o que est previsto no plano e esse instrumento se
transforma em mera formalidade. Uma vez implementado o plano necessrio que se faam
avaliaes peridicas a respeito do alcance dos objetivos. As alteraes da situao local e
regional, dentre outras, podero ensejar a necessidade de reviso do plano. Os ciclos pelos quais
podem passar um plano de manejo esto representados na Figura 5.
Figura 5 Ciclo do plano de manejo

43

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Fonte: equipe de auditoria

216. Das 107 UCs federais do bioma Amaznia, apenas 45 possuem plano de manejo
aprovado, ou seja, 62 UCs (58%) desse bioma no contam com o principal instrumento de
planejamento das atividades e gesto da unidade. Conforme respostas dos chefes das unidades
pesquisa eletrnica, das 45 UCs que possuem plano de manejo, 26 possuem planos adequados
realidade da unidade, enquanto as outras 19 possuem planos que no esto adequados
realidade da unidade. Alm disso, dessas 45 UCs, apenas 5 apresentam alto grau de
implementao do plano de manejo, 14 com grau mdio e 26 com grau de implementao baixo
ou nulo, conforme respostas dos chefes das unidades aos questionrios eletrnicos
(Grfico
17).
Grfico 17 Existncia de plano de manejo nas UCs do bioma Amaznia e grau de
implementao

Fonte: pesquisa eletrnica realizada pela equipe

217. Observa-se, ainda, que para as 62 UCs que no possuem plano de manejo, 41 delas
encontram-se em processo de elaborao do instrumento e 21 sequer esto em processo de
elaborao. Das unidades sem plano de manejo, apenas a Resex Renascer (criada em 2009)
possui menos de cinco anos de criao. As outras 61 UCs sem plano de manejo aprovado

44

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

possuem mais de cinco anos de criao, em desacordo com o que estabelece a norma de
regncia (Lei 9.985/2000, art. 27, 3). H 40 UCs no bioma Amaznia que vm sendo geridas
entre 10 e 34 anos sem contar com esse importante instrumento de planejamento (Grfico 18).
Grfico 18 UCs do bioma Amaznia sem plano de manejo aprovado por ano de criao
10
9

Quantidade de UCs

8
7
6
5
4
3
2
1
0
1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1988 1989 1990 1992 1998 1999 2000 2001 2002 2004 2005 2006 2008 2009

Ano de criao

Fonte: eletrnica realizada pela equipe

218. Com relao distribuio das unidades que possuem ou no plano de manejo
quanto categoria, observa-se que as de proteo integral (Parna, Esec e Rebio) possuem uma
cobertura percentual maior do que as de uso sustentvel (Flona, Resex, APA, RDS e Arie). Das
36 unidades de proteo integral, 20 delas possuem plano de manejo, ou seja, 56%. Por outro
lado, das 71 unidades de uso sustentvel, apenas 25 possuem plano de manejo, o que representa
35% (Grfico 19). O dado positivo que das 41 unidades do bioma Amaznia que esto com o
plano de manejo em elaborao, 28 so de uso sustentvel (14 Resex, 12 Flonas, 1 RDS e 1
Arie), o que poder contribuir para o desenvolvimento socioambiental dessas regies.
Grfico 19 Existncia de planos de manejo no bioma Amaznia por categoria

Fonte: pesquisa eletrnica realizada pela equipe

219. A ausncia de plano de manejo aprovado entre as UCs federais no um problema


restrito ao bioma Amaznia, pois ocorre tambm nos demais biomas. Das 313 UCs federais,
apenas 134 possuem plano de manejo aprovado (Tabela 9). Em nmeros absolutos, o bioma
Amaznia o que apresenta a maior carncia, com 62 UCs pendentes de aprovao desse
instrumento. Contudo, em termos relativos, os biomas Cerrado e Marinho Costeiro apresentam
os maiores percentuais de UCs sem plano aprovado, com 71% e 62%, respectivamente.
Tabela 9 UCs federais com e sem plano de manejo aprovado
Bioma

Total
UCs

Amaznia

106

de

UCs com plano de manejo


aprovado

UCs sem plano de


manejo aprovado

Percentual de UCs SEM


plano de manejo aprovado

44

62

58%

45

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

M ata Atlntica

79

44

35

44%

M arinho Costeiro

59

22

37

62%

Cerrado

41

12

29

71%

Caatinga

24

10

14

58%

Pampa

50%

Pantanal

50%

Total

313

134

179

57%

Fonte: Ofcio n 380/2013-GA BIN/PRESI/ICM Bio, de 07 de junho de 2013

220. Enquanto no elaborado o plano de manejo, a gesto da unidade concentra-se nas


aes de proteo e fiscalizao (Decreto 4.340/02, art. 15). Esse foco de atuao gerou
resultados positivos nos ltimos anos no bioma Amaznia quanto ao objetivo de proteo do
patrimnio natural, por meio da conteno do desmatamento, conforme demonstrado no
Captulo 3. Contudo, no que diz respeito ao objetivo de desenvolvimento socioambiental, a
ausncia do plano de manejo resulta na subutilizao do potencial de uso sustentvel dos
recursos naturais das unidades de conservao.
221. A ausncia de plano de manejo impede a visitao pblica nas unidades, uma vez
que por esse instrumento estabelecido o zoneamento da rea onde permitido esse tipo de
explorao (dos 18 Parnas do bioma Amaznia, 7 no possuem plano de manejo). A concesso
florestal onerosa, permitida nas florestas nacionais, depende da existncia de plano de manejo
com previso de zoneamento para o desenvolvimento de tal atividade (das 32 Flonas do bioma
Amaznia, 19 no possuem plano de manejo). Por fim, nas reservas extrativistas, a existncia
do plano de manejo pode resultar no melhor aproveitamento dos recursos naturais explorados.
222. O custo e o tempo de elaborao, aliados insuficincia de pessoal, foram apontados
pelos gestores do ICMBio como fatores preponderantes para o baixo nmero de UCs com plano
de manejo aprovado. O levantamento de informaes para caracterizao e diagnstico da
unidade a fase mais demorada e dispendiosa, pois envolve conhecimentos de diversas reas
(biologia, geologia, espeleologia, agronomia, sociologia, antropologia, etc), demandando
expedies de campo, viagens e estudos, geralmente realizados por consultorias contratadas
pelo ICMBio. Alm disso, a elaborao simultnea de 87 planos de manejo sob a superviso de
uma equipe de apenas 8 pessoas fator que contribui para a demora na aprovao desse
instrumento.
223. Os principais fatores que contribuem para a baixa implementao dos planos so a
insuficincia de recursos financeiros e humanos, a existncia de planos de manejo
desatualizados ou pouco aderentes realidade vivenciada na unidade, aliada ao fato de haver
planos de manejo desconectados do planejamento central do ICMBio.
224. H vrios problemas discutidos no presente relatrio que impactam a gesto das
unidades de conservao cuja soluo no depende exclusivamente do ICMBio. Contudo, das
questes ora abordadas, a que mais se apresenta sob a governabilidade do instituto diz respeito
elaborao e aprovao dos planos de manejo. Assim, cabe ao TCU determinar que o ICMBio
apresente, no prazo de 180 dias, Plano de Ao com definio dos responsveis, prazos e
atividades acerca das medidas a serem tomadas no sentido de dotar as UCs federais de plano de
manejo. Com isso, espera-se que as UCs federais aprimorem o processo de gesto, a fim de
melhor cumprir os objetivos para os quais foram criadas.
3.4.2.

Recursos financeiros incompatveis com as necessidades de gesto

225. O montante de recursos financeiros disposio do ICMBio nos ltimos cinco anos
no est compatvel com as necessidades de gesto das UCs federais no bioma Amaznia, dada
a insuficincia dos recursos oramentrios. A Lei do Snuc estabelece como uma de suas
diretrizes a garantia de alocao adequada dos recursos financeiros necessrios para que, uma

46

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

vez criadas, as unidades de conservao possam ser geridas de forma eficaz e atender aos seus
objetivos (Lei 9.985/2000, art. 5, XI). De forma mais especfica, o Plano Amaznia Sustentvel
estabelece que sejam assegurados recursos necessrios s aes de regularizao fundiria,
demarcao, sinalizao, elaborao e implementao dos planos de manejo, aquisio de
equipamentos, contratao de pessoal, e vigilncia (PAS, diretriz 3.1.3, b). Contudo, o Brasil
aparece com a pior relao de recursos aplicados por rea de unidade de conservao, de acordo
com concluses constantes de artigo cientfico apresentado no XIV Congresso Internacional do
Centro Latino-americano de Administrao para o Desenvolvimento (Clad).
226. A criao do ICMBio em 2007, com o objetivo de gerir as unidades de conservao
federais, a partir da ciso do Ibama, bem como a consignao de dotao oramentria nova
autarquia federal a partir de 2008, possibilitou maior transparncia a respeito do montante de
recursos aplicados nas unidades de conservao federais. De 2008 a 2012, o valor empenhado
pelo ICMBio oriundo do Oramento Geral da Unio variou entre R$ 282,6 milhes em 2008,
atingindo um pico de R$ 511,6 milhes em 2011 e reduzindo ao patamar dos R$ 475,3 milhes
em 2012 (Tabela 10).
Tabela 10 Valores oramentrios empenhados pelo ICMBio entre 2008 e 2012
Natureza da Despesa

2008

2009

2010

2011

2012

Total 2008 a
2012

166.911.778

185.835.857

226.180.866

241.950.826

243.494.805

1.064.374.132

51,8%

3 Outras Despesas
Correntes

102.048.934

129.586.158

170.458.387

210.166.749

217.305.805

829.566.033

40,4%

4 Investimento

13.650.798

7.357.739

13.520.280

8.233.538

11.952.996

54.715.351

2,7%

Subtotal

282.611.510

322.779.754

410.159.533

460.351.113

472.753.606

1.948.655.516

94,9%

50.997.609

51.327.046

2.569.444

104.894.099

5,1%

282.611.510

322.779.754

461.157.142

511.678.159

475.323.051

2.053.549.615

100%

1
Pessoal
Encargos Sociais

Financeira
Total

Inverso

Fonte: Siga Brasil Senado Federal e Ofcio 73/2013-DIPLAN/ ICM Bio, de 15 de maio de 2013

227. Se forem desconsiderados os valores destinados ao pagamento de indenizaes por


desapropriaes e benfeitorias (5 inverso financeira) constantes da Tabela 10, que representa
alocao extraordinria de recursos oramentrios e financeiros ao ICMBio, observa-se que o
oramento destinado quela autarquia para manuteno e investimentos saltou de R$ 282,6
milhes em 2008 para R$ 472,7 milhes em 2012 (linha subtotal), com incrementes a cada
exerccio financeiro.
228. Em que pese o incremento dos recursos oramentrios disponibilizados ao ICMBio
entre 2008 e 2012 (Tabela 10), tais valores no foram suficientes para financiar adequadamente
os itens de gasto listados no Plano Amaznia Sustentvel. Foram constatadas carncias no que
diz respeito regularizao fundiria, demarcao e sinalizao das unidades, insuficincia de
pessoal, bem como baixo grau de elaborao e implementao dos planos de manejo.
229. O ICMBio apresentou estimativa de que seria necessrio o incremento do montante
dos recursos financeiros da ordem de R$ 470 milhes para financiar de maneira adequada seus
macroprocessos finalsticos. No mesmo sentido, estudo do MMA denominado Pilares para a
Sustentabilidade Financeira do Sistema Nacional de Unidades de Conservao divulgado em
2009 previa a necessidade de incremento do oramento do ICMBio da ordem de R$ 543,2
milhes, a partir do clculo de Investimentos Mnimos para a Conservao (IMC), que se
baseou no Minimus Conservation System (Micosys), do Banco Mundial. Corroborando o
diagnstico a respeito de tais carncias, dos 107 chefes de UCs do bioma Amaznia que
participaram da pesquisa eletrnica, apenas 4 gestores responderam que o montante de recursos
financeiros suficiente para atender s demandas da UC. Dos outros respondentes, 47

47

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

afirmaram que os recursos financeiros atendem parcialmente s demandas e 56 que no so


suficientes para atender s demandas.
230. Estudo contendo anlise internacional comparada, apresentado no XIV do Clad
(Martins et al, 2009), demonstrou que o volume de recursos aplicados pelo ICMBio por km2 de
rea protegida muito inferior ao volume aplicado pelo principal rgo responsvel pela gesto
de unidades de conservao de outros pases (Grfico 20).
pas

Grfico 20 rea protegida e recursos financeiros por km2 do principal rgo de cada

Fonte: Sistemas nacionais de gesto da biodiversidade e de unidades de conservao: anlise


internacional co mparada. Salvador (adaptado pela equipe) e dados administrativos.

231. Enquanto o principal rgo gestor de reas protegidas dos Estados Unidos (National
Park Service) responsvel pela administrao de 340 mil km2 , dispondo de US$ 7.806 por
km2 , o ICMBio responsvel pela gesto de 750 mil km2 , dispondo de US$ 277 por km2 para o
desempenho de tal funo. Em situao intermediria encontram-se os rgos do Canad e do
Mxico, com rea protegida de aproximadamente 225 mil km2 e relao de recursos aplicados
entre US$ 2.000 e US$ 2.500 por km2 . Apesar de tratar-se de um estudo comparativo, cabe
ressaltar que as reas administradas pelos rgos gestores pesquisados apresentam diferenas
significativas, sendo o ICMBio responsvel pela gesto da maior rea, alm de serem unida des
pertencentes a pases de economia bem diferentes e ocuparem percentuais distintos dos
respectivos territrios.
232. Em razo da escassez de recursos financeiros, h atividades essenciais gesto das
UCs, com impacto direto no cumprimento dos seus objetivos, que deixaram de ser realizadas ou
foram realizadas de forma insatisfatria (Grfico 21), com destaque para fiscalizao, combate a
emergncias ambientais, aes de educao e sensibilizao ambiental e monitoramento da
biodiversidade.
Grfico 21 Atividades que deixam de ser realizadas por escassez de recursos financeiros

48

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Fonte: pesquisa eletrnica realizada pela equipe

233. Alm da escassez de recursos financeiros, muitas dessas atividades so impactadas


pela dinmica oramentria da administrao pblica federal brasileira. Entre os exerccios de
2008 e 2012, o ICMBio sofreu contingenciamentos que variaram de 8,8% a 15,4% do
oramento autorizado. Tendo em vista que 92,2% dos valores consignados no oramento do
instituto nesse perodo estavam alocados ao pagamento de pessoal e outras despesas correntes
(Tabela 10), os cortes sofridos pela autarquia atingiram diretamente as atividades que
demandam recursos de custeio, uma vez que as despesas de pessoal no so passveis de cortes
e os recursos de investimento do ICMBio representam uma pequena parcela do total disponvel.
A ttulo de exemplo, aes de fiscalizao, que demandam gastos com combustvel das
embarcaes, dirias e passagens de servidores de outras unidades que participam da ao, alm
de alimentao a ser preparada em caso de aes em reas mais remotas, deixam de ser
realizadas devida indisponibilidade de recursos financeiros.
234. H estudos patrocinados pelo MMA Pilares para a Sustentabilidade Financeira do
Sistema Nacional de Unidades de Conservao e pelo Fundo Brasileiro para a Biodiversidade
(Funbio) Quanto Custa uma Unidade de Conservao Federal? que apontam fontes
potenciais (oramentrias e extraoramentrias) que poderiam aumentar o volume de recursos
financeiros destinados ao Snuc. Dentre as potenciais fontes de recursos destacam-se a
efetividade na cobrana de ingressos nos parques nacionais, a expanso da concesso de
servios florestais, a maior efetividade na cobrana de multas administrativas, a regulamentao
dos artigos 47 e 48 da Lei do Snuc (compensao financeira pela utilizao dos recursos
hdricos para fins de gerao de energia eltrica), a participao especial do petrleo, a troca da
dvida externa por investimentos em conservao, a alterao da Lei 8.001/90, art. 2, III, para
destinar ao ICMBio os recursos da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos
Minerais (CFEM) de empreendimentos localizados em unidade de conservao, atualmente
destinados ao Ibama, a compensao da reserva legal com doao de terra no interior de unidade
de conservao (Lei 12.651/2012, art. 66, III e 5, III), o Fundo Amaznia, dentre outras.
235. O ICMBio responsvel pela arrecadao de receitas patrimoniais oriundas de
visitao em unidades de conservao, da cesso de uso de bens pblicos, de taxas pelo
exerccio do poder de polcia (multas administrativas), de supresso de vegetao em UCs, pe la
explorao de recursos madeireiros em florestas nacionais, dentre outras. Nos ltimos cinco
anos, o montante dessas receitas vem apresentando significativo aumento. Em 2008 foram
arrecadados aos cofres da Unio, em razo da atuao da autarquia, aproximadamente R$ 19
milhes, o que equivalia a 6,8% do seu oramento anual. Em 2012, o volume arrecadado foi de
R$ 72,4 milhes, equivalente a 15,2% do oramento anual (Grfico 22).
Grfico 22 Arrecadao do ICMBio x Oramento (sem inverses financeiras)

49

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Fonte: Siga Brasil e Ofcio 73/2013 Diplan/ICM Bio, de 15 de maio de 2013.

236. Ocorre que tais receitas so classificadas como de aplicao no vinculadas, ou seja,
uma vez recolhidas aos cofres do Tesouro Nacional, mesmo que em razo da atuao do
ICMBio, no esto vinculadas necessariamente s atividades dessa autarquia. A ttulo de
exemplo, no exerccio de 2012 houve um incremento na arrecadao de receitas pela autarquia
federal de aproximadamente R$ 21,5 milhes, enquanto o valor empenhado pelo ICMBio em
2012 foi R$ 12,4 milhes maior do que o valor relativo ao exerccio de 2011 ( Grfico 22).
Ademais, das fontes potenciais de recursos financeiros acima citados, o ICMBio possui
estimativa concreta de arrecadao somente com relao compensao ambiental oriunda da
explorao do Pr-Sal. As demais fontes de recursos precisam de regulamentaes que no
dependem somente do ICMBio.
237. A alocao de recursos oramentrios a rgo, programas e aes uma deciso
poltica e econmica, compartilhada pelos Poderes Executivo e Legislativo. Nesse sentido, a
margem de influncia desta Corte de Contas reduzida, uma vez que no participa das
discusses a respeito do volume de recursos necessrios ao financiamento das polticas pblicas.
Assim, cabe ao TCU dar conhecimento da situao encontrada ao Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto; Casa Civil, Secretaria de Assuntos Estratgicos , Comisso Mista de
Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, Comisso de Finanas e Tributao da Cmara
dos Deputados, Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico da Cmara dos
Deputados, Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos
Deputados, Comisso de Integrao Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amaznia da
Cmara dos Deputados, Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e
Controle do Senado Federal e Comisso Mista Permanente sobre Mudanas Climticas.
238. Com isso, espera-se dar publicidade s carncias enfrentadas pela entidade gestora
das UCs federais brasileiras e subsidiar a discusso no Congresso Nacional a respeito da
alocao de recursos financeiros para a gesto dessas unidades. Porm, para que tenha acesso a
um maior volume de recursos oramentrios, o MMA e o ICMBio devem demonstrar os
benefcios oriundos da preservao e conservao proporcionado pelas unidades de
conservao, de forma a sensibilizar os tomares de deciso na alocao dos recursos pblicos
(rea econmica do governo, deputados e senadores) da importncia de se aplicar recursos
pblicos nessas reas.
239. Uma boa prtica adotada pelo ICMBio para melhorar o gerenciamento dos recursos
financeiros e permitir o suprimento de materiais de escritrio, de combate a incndios e outros
insumos necessrios ao atendimento das demandas das unidades de conservao foi a
contratao de um servio continuado de gerenciamento de meios. Trata-se de uma espcie de
almoxarifado virtual, em que cada UC possui uma cota de pedidos de produtos que fazem parte
de uma cesta com mais de 600 itens. Por se tratar de um contrato nacional, com previso de
entrega dos produtos em UCs espalhadas pelo Brasil inteiro, muitas vezes em regies de difcil

50

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

acesso, esse servio permite um melhor gerenciamento dos recursos financeiros escassos,
evitando a compra de materiais a serem estocados por prolongados perodos pelas unidades
descentralizadas da autarquia e o comprometimento de recursos financeiros com materiais no
utilizados imediatamente. Essa prtica foi premiada no 17 Concurso Inovao na Gesto
Pblica Federal, promovido pela Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), realizado
no exerccio de 2012.
240. Alm dos recursos oramentrios, o ICMBio conta com a disponibilizao de
recursos extraoramentrios oriundos, principalmente, de doaes internacionais. Por meio do
Ofcio 78/2013-DIPLAN/ICMBio, de 24 de maio de 2013, foi informado o volume de recursos
extraoramentrios destinados s UCs federais do bioma Amaznia entre os exerccios de 2008
a 2012 (Tabela 11). A disponibilizao de R$ 45,7 milhes de recursos extraoramentrios em
cinco anos representou um acrscimo de aproximadamente 2,2% aos valores oramentrios
(R$ 2,05 bilhes) aplicados nesse perodo (Tabela 10). Esses dados demonstram que o Snuc
fortemente dependente dos recursos aplicados pelo Governo Federal no custeio de suas
atividades.
Tabela 11 Recursos extraoramentrios aplicados pelo ICMBio entre 2008 e 2012
Origem

Ano de aplicao

Arpa

2008

2009

2010

2011

2012

M onitorament
o e pesquisa
(2012/14)

Total

9.645.164

3.107.621

206.149

2.177.050

3.047.836

1.093.000

19.276.821

9.200.572

123.067

9.323.638

1.075.886

3.995.781

8.493.823

3.697.919

4.972.477

1.611.094

2.608.488

801.048

801.048

DNIT (BRA/08/023)
GEF Noruegus

1.420.508

2.001.648

Compensao
Ambiental

1.173.635

100.923

GEF M angues

103.373

231.965

662.057

Corredores
Ecolgicos
Total
Extraoramentrio

9.645.164

5.805.137

2.540.686

13.115.56
5

13.276.745

1.093.000

45.476.296

Fonte: Ofcio 78/ 2013-DIPLAN/ICM Bio, de 24 de maio de 2013

241. Dentre as fontes extraoramentrias, destaca-se o volume de recursos aplicados pelo


Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa), que somou R$ 19,2 milhes entre 2008 e
2012. O Arpa foi institudo pelo Decreto 4.326, de 8 de agosto de 2002, com a finalidade de
expandir e consolidar a totalidade de reas protegidas do bioma Amaznia, de modo a assegurar
a conservao da biodiversidade na regio e contribuir para o seu desenvolvimento sustentvel
de forma descentralizada e participativa. Trata-se de uma parceria que envolve o MMA, o
ICMBio, os governos estaduais e municipais da Amaznia, o Fundo para o Meio Ambiente
Global Environment Facility (GEF), o Banco Mundial, o Entwicklungsbank (KfW Banco de
desenvolvimento alemo), a Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ), o
World Wildlife Fund (WWF-Brasil), o Funbio e organizaes da sociedade civil.
242. Em linhas gerais, o Programa Arpa consiste na captao de recursos de doadores
internacionais pelo Governo Federal (por intermdio do MMA) a serem geridos pelo Funbio
(associao privada civil sem fins lucrados) e aplicados nas UCs do bioma Amaznia (federais,
estaduais e municipais), financiando a aquisio de bens (embarcaes, automveis,
equipamentos, etc) e servios (consultorias, estudos, etc) destinado gesto dessas reas, alm
da disponibilizao de recursos financeiros depositados em contas vinculadas, a serem geridos
diretamente pelos gestores das unidades, com pagamento de despesas correntes relativas s
atividades finalsticas (combustvel, alimentao, material de expediente, etc). Alm de

51

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

representar um volume de recursos relevantes para as UCs do bioma Amaznia, o Arpa


representa a possibilidade de disponibilizao de recursos financeiros cuja forma de execuo
menos burocratizada do que a execuo dos recursos oramentrios. A possibilidade de
contratao direta de alguns bens e servios facilita o desenvolvimento de algumas atividades na
Amaznia, principalmente devido a dificuldades de se conseguir fornecedores que atendam a
todos os requisitos dispostos na Lei 8.666/93. Durante a auditoria foram relatados casos de
contratao de barqueiros que sequer possuem Certido de Nascimento e Cadastro de Pessoa
Fsica.
243. Em que pese a execuo de recursos extraoramentrios no mbito das unidades de
conservao, o ICMBio no realiza o acompanhamento sistemtico de todas as fontes que
financiam atividades de gesto nas suas UCs. Para informar o montante de recursos aplicados
pelo Arpa, o instituto teve que solicitar informaes junto ao Funbio, que realiza o
gerenciamento dos recursos financeiros do programa, pois no possui relatrios de execuo
desses recursos. Alm disso, por no realizar o acompanhamento sistemtico das fontes
extraoramentrias, o ICMBio no informou os valores de outras receitas catalogadas ao longo
dos trabalhos, tais como os valores repassados pela Mineradora Rio do Norte Flona de SaracTaquera e Rebio do Rio Trombetas (aproximadamente R$ 900 mil por ano), os recursos da
GIZ destinados ao Parna de Anavilhanas (aproximadamente R$ 1,3 milho), os recursos do
Projeto Terra do Meio (aproximadamente R$ 2,4 milhes) e os valores destinados pelas
Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A Eletronorte s UCs do bioma Amaznia, a exemplo
da Rebio Uatum.
244. Num quadro de escassez de recursos financeiros, gerenciar de maneira adequada os
recursos disponveis um passo importante para canalizar esforos no atendimento das
unidades menos aquinhoadas. Por isso, cabe recomendao ao ICMBio no sentido de que
estabelea mecanismos de acompanhamento do ingresso e execuo dos recursos financeiros
extraoramentrios que financiam atividades nas UCs federais. Gerenciando todos os recursos
financeiros que ingressam em suas unidades descentralizadas, o ICMBio poder priorizar o
atendimento das UCs menos favorecidas na repartio dos recursos oramentrios disponve is
da entidade.
3.4.3.

Recursos humanos incompatveis com as necessidades de gesto

245. O quadro de pessoal do ICMBio insuficiente para gerir as UCs federais do bioma
Amaznia, em que pese o aumento de quase 65% do nmero de servidores lotados em UCs no
bioma Amaznia entre 2008 e 2012 (de 179 para 295).
246. O Plano Amaznia Sustentvel estabeleceu como uma das diretrizes para as
unidades de conservao assegurar os recursos necessrios (...) contratao de pessoal e
vigilncia das unidades de conservao da Amaznia (PAS, diretriz 3.1.3 unidade de
conservao). Alm disso, o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (Pnap) estabeleceu
como uma das estratgias compor os quadros efetivos dos rgos de meio ambiente para a
gesto das unidades de conservao, para atingir o objetivo geral de estabelecer um ambiente
poltico, administrativo e socioeconmico favorvel para implementao do Snuc nas trs
esferas de governo (Decreto 5.758/2006, anexo, eixo temtico 5).
247. Quando da criao do ICMBio, ficou definido que os servidores do Ibama alocados
gesto de unidades de conservao seriam transferidos para ICMBio (Lei 11.516, 28 de agosto
de 2007, art. 3), o que representou uma alocao inicial no ICMBio de aproximadamente 1.700
servidores, dos quais 179 estavam lotado em UCs do bioma Amaznia. Em 2008 foi realizado
concurso para preenchimento 175 vagas, a serem alocados em UCs daquele bioma. Com esse
concurso e a requisio de pessoal de fora dos quadros atravs da nomeao para Cargos de
Direo e Assessoramento Superior (DAS), a lotao de servidores no ICMBio chegou a 1.909
em 2013, sendo 295 das UCs do bioma Amaznia.
248. A proporo de km2 de rea de UC para cada servidor do ICMBio muito superior
relao observada no principal rgo responsvel pela gesto de UC em outros pases, conforme

52

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

estudo contendo anlise internacional comparada, apresentado no XIV do Clad (Martins et al,
2009). A proporo nas UC do bioma Amaznia ainda pior que a mdia do ICMBio,
conforme os dados administrativos coletados (Grfico 23).
Grfico 23 Relao de rea (km2 ) por servidor efetivo

Fonte: Sistemas nacionais de gesto da biodiversidade e de unidades de conservao:


anlise internacional comparada. (adaptado pela equipe) e dados administrativos.
249. De acordo com dados do estudo, as UCs federais brasileiras contavam, em 2008,
com 1 servidor para cada 430 km2 (ou 43.000 campos de futebol), enquanto outros pases
apresentavam uma proporo de funcionrio por rea bem menor (Grfico 23). De acordo com
dados administrativos, nessa poca, as UCs do bioma Amaznia contavam com 1 servidor para
cada 3.268 km2 (ou 326.800 campos de futebol). A realizao de concurso no exerccio de 2008,
com a contratao dos aprovados a partir de 2009, proporcionou uma pequena reduo dessas
propores, fazendo com que, em mdia, as UCs federais contam com 1 servidor para cada 393
km2 e as UCs do bioma Amaznia com 1 servidor para cada 1.990 km2 .
250. Esses nmeros so muito superiores aos apresentados por outros pases pesquisados
no estudo citado. A ttulo de exemplo, a agncia de parques do Canad contava em 2008 com
4.200 funcionrios para a gesto de 225 mil km2 , o que equivale a uma mdia de 1 servidor para
cada 54 km2 . Dada a rea atual das UCs federais (750,3 mil km2 ) e o nmero de servidores
efetivos do ICMBio, para que esta autarquia alcance o patamar da agncia canadense, seria
necessria a contratao de mais 12 mil servidores.
251. Estudo do MMA denominado Pilares para a Sustentabilidade Financeira do Sistema,
2 edio atualizada e ampliada, publicado em setembro de 2009, concluiu pela necessidade da
criao e provimento de 7.669 postos de trabalho para a gesto das UCs federais, sendo 6.485
postos destinados s atividades de campo, de nvel bsico e contratados preferencialmente entre
pessoas das comunidades locais (atualmente inexistente no ICMBio), 611 de nvel mdio e 573
de nvel superior.
252. No mesmo sentido, estudo realizado pelo Funbio, publicado em 2009, intitulado
Quanto custa uma unidade de Conservao Federal? Uma viso estratgica para o
financiamento do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (Snuc) identificou a
necessidade de contratao de 800 novos servidores para que cada UC federal operasse com
pelo menos cinco servidores. A esse respeito, 84% UCs do bioma Amaznia (90 de 107 UCs)
contam com menos de 5 servidores lotados, sendo prevalente a situao da unidade contar com
apenas 1 ou 2 servidores. Alm disso, observa-se a existncia de 6 unidades sem nenhum
servidor lotado (Grfico 24).
Grfico 24 Nmero de servidores lotados por UC federal do bioma Amaznia

53

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Fonte: pesquisa eletrnica realizada pela equipe

253. A ttulo de exemplo, a Esec Terra do Meio/Par, com rea de 33,7 mil km2
(equivalente a mais de 3 milhes de campos de futebol ou quase 6 vezes a rea do Distrito
Federal), localizada no arco do desmatamento, regio que sofre alta presso pela explorao
ilegal de madeira e grilagem de terra, conta com apenas 2 servidores para gesto da rea.
254. Corroborando essas informaes, 89,2% dos chefes de UCs do bioma Amaznia
(100 de 112 UCs) que participaram do Rapid Assessment and Prioritization of Protected Areas
Management (RAPPAM) Avaliao Rpida e Priorizao da Gesto de reas Protegidas
realizado pela WWF-Brasil em 2010, responderam que no h recursos humanos em nmero
suficiente para a gesto efetiva da unidade. Alm disso, todos os 25 gestores de UCs
entrevistados na fase de execuo da auditoria ressaltaram a falta de pessoal em suas unidades.
Por fim, somente 1,9% dos respondentes da pesquisa eletrnica informaram que a quantidade de
pessoal atende completamente as demandas da UC, enquanto 15% responderam que atendem
parcialmente e 83,2% que no suficiente para atender.
255. Esse quadro de escassez de pessoal pode ser agravado caso seja confirmada a
previso de aposentadoria dos servidores que cumprem todos os critrios para tal e no haja a
recomposio do quadro. J no exerccio de 2013, 15% (277 de 1909) dos servidores do
ICMBio cumprem os critrios para aposentadoria. At 2019, o percentual dos atuais servidores
que cumpriro esses critrios ser de 35% (665 de 1909).
256. sabido que o oramento federal no comporta grandes ajustes para aumentar a
despesa com pessoal por meio da criao de novos cargos pblicos nas quantidades apontadas
nos estudos citados como necessrias adequada gesto da UCs federais. Contudo, desde 2002,
quando foram criados 2.000 cargos na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente e do Ibama
(Lei 10.410, de 11 de janeiro de 2002), no eram criados novos cargos para a gesto das
unidades de conservao. Somente entre 2003 e 2012 foram criadas 78 novas unidades de
conservao, com rea de 267.964 km2 , que passaram a ser geridas por servidores ento lotados
nas unidades pr-existentes. No ltimo dia 2 de setembro de 2013, foram publicadas as Leis
12.856/2013 e 12.857/2013 criando 800 cargos de Analista Ambiental, 200 cargos de Analista
Administrativo e 400 cargos de Tcnico Administrativo, a serem partilhados entre o MMA e as
autarquias a ele vinculadas. Ainda no foi definida a distribuio desses cargos entre as
unidades e autarquias vinculadas ao MMA. Contudo, espera-se que os novos servidores
contribuam para minimizar a situao de escassez de pessoal no ICMBio e consequentemente
na melhoria de sua gesto.

54

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

257. Parte da escassez de pessoal nas UCs do bioma Amaznia deve-se dificuldade
encontrada pelo ICMBio de manter o pessoal lotado nessas unidades. H uma forte demanda de
servidores oriundos de outras regies (principalmente do Sul e Sudeste) para serem removidos
da Amaznia para unidades mais prximas de sua origem. Dos 107 chefes de UC participantes
da pesquisa eletrnica, 106 responderam que os critrios de alocao, remoo e permanncia
de servidores nas UCs do bioma Amaznia no so adequados. Esses dados demonstram que
99% dos chefes de UC do bioma Amaznia entendem que deve haver mudana nos critrios de
alocao, remoo e permanncia de servidores no ICMBio. Corroborando essa percepo, 84%
dos chefes de UCs do bioma Amaznia responderam no RAPPAM/2010 que difcil a
permanncia da equipe da UC.
258. As principais inadequaes apontadas foram a falta de incentivos (financeiros e no
financeiros) aos servidores lotados no bioma Amaznia, a ausncia de estabelecimento de
critrios objetivos de remoo e da vedao de remoo de servidores lotados em unidades com
menos de 3 servidores. As principais sugestes apresentadas pelos participantes da pesquisa
para soluo desse problema dizem respeito criao de gratificao por localidade de difcil
acesso (interiorizao), pontuao diferenciada como critrio de remoo de pessoal, criao de
nveis de lotao a ser alcanado pelos servidores (UC de nvel 1, 2 e 3, por exemplo),
pagamento de adicionais de insalubridade e periculosidade, sistema institucionalizado de rodzio
de servidores, lotao provisria de servidores para desenvolvimento de projetos especficos,
dentre outros.
259. Tendo em vista que alguns dos possveis mecanismos que permitiriam a
permanncia dos servidores nas UCs do bioma Amaznia podem ser adotados pelo ICMBio,
cabe recomendar quela autarquia que aprimore sua poltica de pessoal, considerando as
carncias observadas nas UCs do bioma Amaznia, avaliando a convenincia, oportunidade e
exequibilidade da criao de incentivos para a alocao, remoo e permanncia de servidores
naquelas unidades.
260. Contribuem ainda para dificultar a fixao dos servidores nas UCs do bioma
Amaznia as condies de vida nas localidades onde ficam lotados e as condies de trabalho
oferecidas nessas unidades. A esse respeito, 73% dos respondentes da pesquisa afirmaram que
as condies disponveis para o servidor na UC e no entorno da unidade (sade, educao,
habitao, transporte, deslocamento etc.) no contribuem para sua permanncia na Amaznia.
Essa informao corroborada pelos dados de IDH municipal, recentemente publicados no
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil 2013 pela Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (Pnud), em parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e
com a Fundao Joo Pinheiro, do Governo de Minas Gerais, com base no censo realizado pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 2010. Algumas das cidades sedes de
unidade de conservao do bioma Amaznia apresentam baixo ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH), a exemplo de Aailndia/MA: 0,672 (2621); Itaituba/PA: 0,604 (3291);
Tef/AM: 0,639 (3312); Belterra /PA: 0,588 (4444); Boca do Acre/AM: 0,588 (4444); Novo
Airo/AM: 0,570 (4841).
261. Em razo da escassez de recursos humanos, h atividades essenciais gesto das
UCs do bioma Amaznia que deixaram de ser realizadas ou foram realizadas de forma
insatisfatria, com destaque para fiscalizao, articulao local e gesto de conflitos, educao e
sensibilizao ambiental e monitoramento da biodiversidade (Grfico 25).
Grfico 25 Atividades que deixam de ser realizadas por escassez de recursos humanos

55

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Fonte: pesquisa eletrnica realizada pela equipe

262. As carncias mais acentuadas dizem respeito realizao de atividades de campo.


Segundo respostas pesquisa eletrnica realizada com os chefes de UCs do bioma Amaznia,
por falta de pessoal, as seguintes atividades no foram realizadas nenhuma vez, deixaram de ser
realizadas ao menos uma vez ou foram realizadas de forma insatisfatria: Fiscalizao (90,7%),
Monitoramente da Biodiversidade (86,9%), Educao e Sensibilizao Ambiental (87,9%),
Combate a Emergncias (62,6%), Atividades de Conselho Gestor (68,2%). Os gestores do
ICMBio entrevistados durante as viagens exploratrias foram unnimes em afirmar a
importncia da contratao de pessoas para executar atividades de campo (pilotar barcos,
combater emergncias ambientais, auxiliar pesquisadores, fazer monitoramento da
biodiversidade, apoiar a visitao, etc), preferencialmente entre pessoas residentes prximas s
unidades de conservao, principalmente no bioma Amaznia, o que a maioria dos
entrevistados entende ser a atividade dos guardas-parque existentes em outros pases. Contudo,
no h clareza no mbito do ICMBio sobre a forma de seleo e regime jurdico vivel
contratao pelo Governo Federal (cargo pblico, emprego pblico, terceirizado ou outro) desse
pessoal.
263. Tendo em vista que a alocao de pessoal na estrutura dos rgos federais depende
da convergncia de aes a serem adotadas no mbito dos poderes executivo e legislativo, cabe
ao TCU dar conhecimento da situao encontrada ao Ministrio do P lanejamento, Oramento e
Gesto; Casa Civil; Secretaria de Assuntos Estratgicos; Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao; Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos
Deputados; Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle do
Senado Federal; Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico da Cmara dos
Deputados; Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos
Deputados; Comisso de Integrao Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amaznia da
Cmara dos Deputados; e Comisso Mista Permanente sobre Mudanas Climticas.
264. Uma boa prtica identificada no mbito da gesto de pessoas do ICMBio foi a
criao, em 2009, da Academia Nacional da Biodiversidade (Acadebio), voltada capacitao
dos servidores daquela autarquia. Localizada no interior da Floresta Nacional de Ipanema, no
municpio de Iper/SP, a Acadebio possui 8 salas de aula, auditrio com capacidade para 200
pessoas, 2 salas de informtica, sala multimdia, sala de instrutores, biblioteca, 44 dormitrios
com capacidade para 200 pessoas, cozinha industrial, refeitrio, lavanderia, 2 ambientes de sala
de estar, sala de jogos e ginstica, ambulatrio, quadra de esportes e campo de futebol. Alm
disso, a Flona de Ipanema possui stand de tiro, rea de rapel e outros espaos que podem ser
utilizados nos treinamentos dos servidores. Tendo em vista que os participantes dos cursos
ficam alojados nas instalaes da academia, no necessrio o pagamento de dirias a esses
servidores. O recurso economizado com o no pagamento de dirias canalizado para
contratao de empresa responsvel pelos servios de alimentao, limpeza e arrumao dos
alojamentos, bem como deslocamento dos servidores do aeroporto de Campinas/SP ao local dos
treinamentos.
Foto 3 Academia Nacional da Biodiversidade

56

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Fonte: equipe de auditoria

265. Alm de promover a capacitao de seus servidores, proporciona um ambiente de


troca de informaes a respeito da gesto das unidades nos diversos biomas e regies
brasileiras. Entre 2010 e 2012 foram capacitados 2002 servidores, sendo 1819 do ICMBio e 183
de outras instituies pblicas. Os primeiros resultados da melhoria na capacitao dos
servidores do ICMBio foram percebidos na segunda rodada da avaliao RAPPAM realizada
nas UCs federais em 2010. Enquanto os resultados do estudo realizado em 2005/2006 sobre se
h oportunidades de capacitao e desenvolvimento apropriadas s necessidades dos
funcionrios, foi obtido 29,6% da pontuao mxima possvel, o resultado obtido na avaliao
do mesmo aspecto em 2010 foi de 45,5%.
266. No mesmo sentido, os resultados da pesquisa eletrnica realizada com os chefes das
UCs do bioma Amaznia reforam essa percepo. Perguntados se o ICMBio oferece aes de
capacitao suficientes para suprir as lacunas de competncias necessrias atuao do gestor
na UC, 23,4% dos participantes responderam que sim e 72% responderam que no, mas que
houve significativo avano na oferta de aes de capacitao. O aprimoramento da gesto da

57

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Acadebio poder transform-la no somente num centro de treinamento dos servidores do


ICMBio, mas sim de todos os rgos e entidades envolvidos no Snuc.
3.4.4.

Consolidao territorial incipiente

267. As UCs do bioma Amaznia apresentam relevantes pendncias de regularizao


fundiria e de consolidao de seus limites, causando dificuldades gesto das unidades e
conflitos pela posse e uso da terra.
268. A Lei do Snuc estabelece que as unidades de proteo integral (Esec, Rebio, Parna) e
algumas categorias de unidades de uso sustentvel (Flona e Resex) sero de posse e domnio
pblico, sendo que as reas particulares includas em seus limites sero desapropriadas
(Lei 9.985/2000, artigos 9, 10, 11, 17 e 18). Alm disso, as populaes tradicionais residentes
em unidades de conservao nas quais sua permanncia no seja permitida (unidades de
proteo integral) sero indenizadas ou compensadas pelas benfeitorias existentes e
devidamente realocadas pelo Poder Pblico, em local e condies acordados entre as partes (Lei
9.985/2000, art. 42). Por sua vez, o Plano Amaznia Sustentvel estabelece como uma de suas
diretrizes assegurar os recursos necessrios s aes de regularizao fundiria, demarcao e
sinalizao das unidades de conservao da Amaznia brasileira.
269. Estimativas do ICMBio apontam para a existncia de aproximadamente 54 mil km2
de terras privadas no interior das unidades de conservao federais que no permitem a fixao
de pessoas em seu interior e que no foram desapropriadas e indenizadas. Essa rea privada no
indenizada representa 7,2% do territrio das UCs federais (Tabela 12). Com relao s UCs do
bioma Amaznia, tais pendncias atingem aproximadamente 29,7 mil km2 , o que representa
5,1% do territrio das UCs desse bioma e 54,6% do total pendente. Se os proprietrios dessas
terras forem populaes tradicionais, alm de serem indenizados, devem ser realocadas pelo
Poder Pblico (Lei 9.985/2000, art. 42).
Tabela 12 Pendncias de regularizao fundiria das UCs federais
rea do bioma (km2)

% de terras privadas
pendente
de
regularizao
no
bioma

% de terras privadas
pendentes
de
regularizao
no
bioma em relao ao
total das UCs

29.706

587.175

5,1%

54,6%

Caatinga

1.027

40.010

2,6%

1,9%

Cerrado

16.769

52.540

31,9%

30,8%

Pampa

358

35.781

1%

0,7%

M ata Atlntica

6.528

30.213

21,6%

12%

M arinho
Costeiro

3.198

0,2%

0%

Pantanal

1.472

0%

0%

Total

54.395

750.389

7,2%

100%

Bioma

Terras
(km2)

Amaznia

privadas

Fonte: ICM Bio

270. Levando-se em considerao estimativas de custos de indenizao de terras privadas


apresentas pelo ICMBio (Ofcio 360/2013, de 31/05/2013, complementado pelo Ofcio
658/2013, de 25/09/2013, ambos GABIN/PRESI/ICMBio), seriam necessrios
aproximadamente R$ 7,1 bilhes para pagar as indenizaes pela desapropriao dessas terras,
sendo R$ 2,3 bilhes para o bioma Amaznia (Tabela 13).
Tabela 13 Custo estimado para indenizao de terras privadas no interior de UCs
federais

58

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Bioma

Terras privadas no interior de


UC (ha)

Custo de indenizao por


hectare (R$)

Custo total das indenizaes


de terras privadas (R$)

Amaznia

2.970.592

800,00

2.376.473.600

Caatinga

102.696

2.000,00

205.392.000

Cerrado

1.676.925

1.500,00

2.515.387.500

Pampa

35.826

2.000,00

71.652.000

M ata Atlntica

652.781

3.000,00

1.958.343.000

M arinho Costeiro

633

2.000,00

1.266.000

Total

5.439.453

750.389

7.128.514.100

Fonte: Ofcio 360/2013, de 31/05/2013, co mplementado pelo Ofcio 658/ 2013, de 25/09/2013,
ambos GABIN/ PRESI/ ICM Bio.

271. Alm disso, h a estimativa de que existam 182,5 mil km2 de terras supostamente
devolutas no interior das unidades de conservao federais, que ainda no passaram pelo
processo de demarcao pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), nos
casos de terras devolutas da Unio (CF, art. 20, II; Decreto-Lei 9.760/1946, art. 1, e; Lei
6.634/79, art. 1; Lei 6.383/1976, art. 2), ou pelos rgos estaduais responsveis nos casos de
terras devolutas estaduais (CF, art. 26, IV).
272. Somente no bioma Amaznia so estimados 170,6 mil km2 de terras supostamente
devolutas, o que equivale a 93,5% das terras devolutas situada em unidade de conservao por
demarcar. Dada a dimenso da Amaznia, em regra as terras devolutas l existentes pertencem
aos estados e devem ser por esses demarcadas, arrecadadas e registradas. Aps esses
procedimentos, essas terras podem ser repassadas Unio atravs de procedimento prprio.
Porm, a legislao permite que sejam firmados convnios entre o rgo estadual responsvel e
o Incra para a demarcao de terras devolutas estaduais (Lei 6.383/76, art. 27, II). As pe ssoas
residentes nessas terras que no possurem ttulos de propriedade sero indenizadas pelas
benfeitorias existentes e, caso sejam populaes tradicionais , realocadas pelo Poder Pblico.
273. Vale ressaltar que o ICMBio no tem um cadastro de famlias residentes no interior
da UCs federais, no possuindo por isso estimativa de custos para indenizar as benfeitorias
realizadas nas terras devolutas. Ademais, de acordo com a pesquisa eletrnica realizada com
chefes das UCs do bioma Amaznia, em 40 das 107 unidades existentes h presena de pessoas
no admitidas pela categoria de manejo e que por isso devem ser realocadas. Por fim, em
resposta pergunta do Rappam/2010 sobre se a situao fundiria est regularizada, 62 dos
112 chefes da UC do bioma Amaznia responderam que no, 12 responderam
predominantemente no, 21 predominantemente sim e apenas 17 responderam que sim.
Assim, apenas 15,1% das UCs do bioma Amaznia no apresentavam problemas de
regularizao fundiria (Grfico 26).
Grfico 26 Situao Fundiria das UCs do bioma Amaznia segundo o Rappam 2010

59

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Fonte: Rappam 2010 WWW-Brasil

274. Outro procedimento que deve ser observado aps a criao da unidade de
conservao a sua demarcao e sinalizao. A demarcao consiste na utilizao de algum
mecanismo que demonstre os marcos de onde comeam e terminam as terras da unidade. A
sinalizao a fixao de placas nos principais pontos de acesso unidade. Apenas 27,1%
(29/107) das UCs do bioma Amaznia esto demarcadas e sinalizadas, de acordo com as
respostas pesquisa eletrnica.
275. A complexidade do processo de demarcao e arrecadao de terras devolutas, as
inconsistncias na cadeia dominial constantes dos cartrios de registros de imveis, a existncia
de ttulos de propriedade falsos, a escassez de recursos financeiros para custear as indenizaes
e os obstculos ao processo de reassentamento das famlias so os principais empecilhos
encontrados no processo de regularizao fundiria das UCs do bioma Amaznia. Questionados
a respeito de quais seriam as dificuldades enfrentadas no processo de desapropriao, podendo
eleger mais de uma, 51,4% (55/107) dos chefes das UCs do bioma Amaznia apontaram a
insuficincia de recursos financeiros para o pagamento das indenizaes, 26,2% (28/107)
afirmaram que se deve a inconsistncias na cadeia dominial das terras e 20,6% (22/107)
indicaram os obstculos ao processo de reassentamento das famlias como dificultador.
276. Para tentar equacionar a questo da escassez de recursos financeiros, o Poder
Executivo elegeu a regularizao fundiria como ao prioritria na aplicao dos recursos da
compensao por significativo impacto ambiental (Lei 9.985/2000, art. 36 e Decreto 4.430
/2002, art. 33, inciso I). Alm disso, foram alocadas dotaes do Oramento Geral da Unio
(OGU) ao ICMBio para essa finalidade, com valores mais expressivos nos exerccios de 2010 e
2011 rubrica Inverso Financeira (Tabela 10). Em razo dessas aes, foram aplicados R$
279,7 milhes na regularizao fundiria das UCs federais entre 2009 e 2012. Esse montante
representa uma mdia anual de R$ 69,9 milhes. Se o pagamento de tais indenizaes seguisse
no ritmo dos ltimos 4 anos, seriam necessrios aproximadamente 100 anos para solucionar a
questo da desapropriao dessas terras (Tabela 14).
Tabela 14 Recursos financeiros aplicados em regularizao fundiria entre 2009 e 2012
Ano

Valor Aplicado (R$)

Origem do Recurso

2009-2011

162.763.218

Compensao Ambiental

2009

OGU

2010

50.997.609

OGU

2011

51.327.046

OGU

2012

2.569.444

OGU

2012

12.075.534

Compensao Ambiental

Total (A)

279.732.851

M dia anual (B) = (A) / 4

69.933.213

Estimativa de recursos para desapropriaes (C)

7.128.514.100

Tempo estimado de pagamento das indenizaes


(D) = C/B

101,9 anos

Fontes de informao: Siga Brasil Senado Federal e TC 014.293/ 2012-9 Relatrio de


Auditoria, pginas 20 e 21

277. Contudo, h que se ponderar que os nmeros apresentados pelo ICMBio a respeito
das terras supostamente devolutas e privadas so apenas estimados. Tais dados no so
resultado de levantamento exaustivo de informaes junto aos residentes das UCs, nem
baseados na existncia de justos ttulos de posse e propriedade das terras a serem indenizadas.
Ademais, no h levantamento a respeito do nmero de famlias residentes em unidades de
conservao que possuem apenas a posse do terreno e que, por isso, devem ser indenizadas

60

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

somente pelas benfeitorias realizadas. Deve-se ressaltar, no entanto, que o levantamento dessas
informaes um procedimento complexo, dada a dificuldade de acesso e locomoo na
Amaznia e a disperso das famlias no territrio amaznico.
278. A existncia de pessoas no autorizadas pela categoria de manejo no interior da
unidade de conservao pode resultar no desenvolvimento de atividades incompatveis com os
objetivos da UC. As famlias que plantavam, pescavam, desmatavam ou recolhiam produtos no
madeireiros antes da criao da unidade de conservao tendem a continuar exercendo tais
atividades e utilizando os recursos naturais disponveis, at serem indenizadas ou reassentadas.
Esse fato gera conflitos pela posse e uso da terra e dos recursos naturais nela existentes,
prejudicando a gesto do territrio pelo ICMBio e dificultando o alcance dos objetivos pela
unidade de conservao. Alm disso, a precria demarcao e sinalizao das unidades faz com
que haja dvidas sobre os limites da unidade e onde podem ser praticadas as atividades nela
permitidas.
279. Alm do pagamento de indenizaes e reassentamentos das famlias, uma das
solues adotadas recentemente pelo Governo Federal foi redelimitar algumas unidades,
retirando de seus limites as reas ocupadas por comunidades cuja permanncia no prejudique o
manejo do territrio e o alcance de seus objetivos. Esse procedimento ocorreu na Flona de
Tapajs/PA, no Parna da Amaznia e no Parna dos Campos Amaznicos (Lei 12.678, de 25 de
junho de 2012).
280. Ademais, a aprovao do novo Cdigo Florestal Brasileiro criou um mecanismo que
poder contribuir para a regularizao fundiria das unidades de conservao. Trata-se da
compensao de reserva legal de propriedades privadas por meio da aquisio de terras
particulares no interior de unidades de conservao e posterior doao ao poder pblico (Lei
12.651/2012, art. 66, 5, inciso III).
Art. 66. O proprietrio ou possuidor de imvel rural que detinha, em 22 de julho de
2008, rea de Reserva Legal em extenso inferior ao estabelecido no art. 12, poder regularizar
sua situao, independentemente da adeso ao PRA, adotando as seguintes alternativas, isolada
ou conjuntamente:
III compensar a Reserva Legal.
5o A compensao de que trata o inciso III do caput dever ser precedida pela inscrio
da propriedade no CAR e poder ser feita mediante:
III doao ao poder pblico de rea localizada no interior de Unidade de Conservao
de domnio pblico pendente de regularizao fundiria;
281. Tendo em vista a complexidade do tema, cabe ao TCU determinar que o ICMBio
apresente, no prazo de 180 dias, Plano de Ao com definio dos responsveis, prazos e
atividades acerca das medidas a serem tomadas no sentido de realizar levantamento detalhado
de informaes a respeito da situao fundiria nas unidades de conservao federais. Assim, de
posse de um diagnstico mais consistente, o ICMBio ter os elementos necessrios para
planejar sua atuao, definindo as reas prioritrias, de forma a que possa conseguir avanar na
regularizao fundiria e consolidao territorial das unidades de conservao.
282. Alm das aes a serem adotados pelo ICMBio, parcela significativa da resoluo
dos problemas relatados nesse captulo depende da participao de outros rgos do Governo
Federal, tais como aqueles responsveis pela rea econmica do governo, bem como do
Congresso Nacional. Assim, necessrio que se desenvolvam diversas aes de articulao pelo
MMA, que sero tratadas no prximo captulo.
3.5. Articulao insuficiente para o alcance dos objetivos das unidades de conservao
283. Este captulo tem por objetivo avaliar a articulao entre os atores que possuem
interface com o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza. Ser avaliada a
forma pela qual o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) vem exercendo a coordenao do

61

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Snuc, bem como a cooperao e a comunicao entre os diversos atores envolvidos na


governana das UCs localizadas no bioma Amaznia.
284. A coordenao do Snuc, a cargo do MMA, no tem sido suficiente para atingir os
objetivos previstos no Snuc e no Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (Pnap). Por
sua vez a cooperao e a comunicao entre os atores envolvidos na governana das unidades
de conservao tm propiciado, apenas em parte, o alcance dos objetivos sob referncia.
285. Sero analisados o impacto da coordenao incipiente, o grau de implementao dos
mecanismos formais de cooperao e a suficincia dos canais formais de comunicao
existentes entre os atores que compem o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza.
3.5.1.

Coordenao do Snuc insuficiente

286. O MMA no vem exercendo de forma satisfatria a coordenao do Sistema


Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, a despeito de a Lei do Snuc prever que o
Ministrio o rgo central responsvel por essa tarefa (Lei 9.985/2000, art. 6, II). Carecem de
implementao os mecanismos formais e institucionalizados disponveis para o rgo exercer
tal papel.
287. De acordo com o Regimento Interno do MMA, compete ao Ministrio, por meio do
Departamento de reas Protegidas (DAP/MMA), subsidiar a formulao de polticas, normas e
estratgias para a ampliao, a implementao e a consolidao do Snuc, promover a articulao
e o desenvolvimento institucional para a implementao do Plano Estratgico Nacional de
reas Protegidas (Pnap) e coordenar, na qualidade de secretaria-executiva, as atividades da
Comisso Coordenadora do referido Plano (Decreto 6.101/2007, anexo I, art. 21).
288. O Pnap, institudo pelo Decreto 5.758/2006, resultado de um processo de
construo de uma estratgia nacional de reas protegidas, que teve incio em 2004, com
assinatura de um protocolo de intenes entre o MMA e um conjunto de organizaes no
governamentais e movimentos sociais, nacionais e internacionais. Sua elaborao foi decorrente
de compromisso assumido pelo governo brasileiro durante a Conveno sobre Diversidade
Biolgica (CDB) aprovada durante a 2 Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992 e a proposta foi considerada essencial
para pactuar as metas que permitiriam ao pas reduzir a perda de biodiversidade, por meio da
consolidao de um sistema ampliado de reas protegidas, ecologicamente representativo e
efetivamente manejado (CDB, art. 6).
289. O art. 2 do Pnap define que a implementao do Plano ser coordenada por
comisso instituda no mbito do MMA e contar com participao e colaborao de
representantes dos governos federal, estaduais e municipais, de povos indgenas, de
comunidades quilombolas e de comunidades extrativistas, do setor empresarial e da sociedade
civil, promovendo-se articulao interinstitucional e intergovernamental. Por sua vez, o art. 3
prev que a implementao do Plano dever ser avaliada a cada cinco anos.
290. Aps dois meses da publicao do Pnap, o MMA instituiu a Portaria 63/2006
definindo a composio da Comisso tratada no art. 2 do Plano, que iria contar com a
participao de 47 integrantes, cada um com seu respectivo suplente, sendo 23 de rgos do
governo federal, 3 do setor privado, 15 da sociedade civil e 6 de organizaes ambientalistas.
291. A implementao da referida comisso e a avaliao e adequao do Pnap so os
principais mecanismos formais e institucionalizados existentes atualmente pelos quais o MMA
pode se valer para coordenar o Snuc. No entanto, o MMA no procedeu implementao de tal
comisso, tampouco realizou a avaliao do referido plano estratgico que deveria ter sido
concluda no final de 2011. Tambm no definiu outros mecanismos que permitissem ao rgo
coordenar o Snuc de forma sistmica como previsto no Plano Nacional Estratgico.

62

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

292. O MMA, embora questionado sobre como exerce a coordenao do Snuc, no


apresentou ao Tribunal elementos que demonstrassem a forma pela qual desempenha essa
atribuio. Citou apenas que, apesar de o Ministrio ter como atribuio coordenar o Sistema, a
implementao do Snuc de competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territrios. (Ofcio 194/2013/Secex/MMA).
293. Manifestou-se ainda no sentido de que o Pnap est em processo de reviso e a sua
implementao est sendo realizada por meio da estruturao do ICMBio. Salientou ainda que
"as aes do MMA esto basicamente voltadas organizao e divulgao de informaes
sobre o Snuc, definio de diretrizes para sua gesto e captao de recursos para apoio
consolidao do sistema". (Ofcio 194/2013/Secex/MMA).
294. O MMA informou tambm que a Comisso do Pnap no est em funcionamento e
desde sua criao se reuniu uma nica vez. O Ministrio entende que a composio da
comisso precisa ser revista, pois encontra-se demasiadamente extensa para a conduo dos
trabalhos (Memorando 264/2013/GAB/SBF/MMA).
295. Sobre a avaliao da implementao do Pnap, o Ministrio infor mou que no h
aes em andamento no mbito do Departamento de reas Protegidas, por entender que se faz
necessrio revisar o Plano, o que vai alm da sua implementao. A Dap/MMA, por sua vez,
afirmou ainda que a reviso pode levar inclusive proposta de revogao total ou parcial do
Pnap, uma vez que, em sua opinio, o Plano no se revelou, desde a origem, adequado s
polticas de proteo do patrimnio natural brasileiro.
296. Por fim, o Ministrio destacou que deve ser considerado o excesso de rgos
colegiados institudos e presididos no mbito do MMA e que devem ser identificados, entre
estes, caractersticas que sejam compatveis com a comisso do Pnap. O MMA possui como
rgos colegiados: o Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico, a Comisso de Gesto de
Florestas Pblicas, o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, a Comisso Nacional de
Biodiversidade, a Comisso Nacional do Programa Cerrado Sustentvel, a Comisso Nacional
de Florestas, o Conselho Nacional do Meio Ambiente, Comisso Nacional de Segurana
Qumica, Comisso Nacional de Combate Desertificao, Cmara Federal de Compensao
Ambiental (MMA, stio).
297. Considerando o entendimento contido nos Captulos 3 e 4 desse relatrio sobre a
importncia das unidades de conservao como patrimnio natural do pas e as fragilidades em
sua gesto, o Ministrio deve avaliar a necessidade de criao da comisso nos moldes do Pnap
ou a possibilidade, viabilidade e pertinncia de se utilizar algum de seus rgos colegiados para
atender aos objetivos do Pnap e do Snuc.
298. Em suas respostas identifica-se certa confuso do Ministrio sobre a coordenao e a
implementao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao. Pela lei do Snuc, o MMA
tem o papel de rgo central do sistema, coordenador, enquanto o ICMBio entidade executora
da poltica (9.985/2000, art. 6, II). O primeiro tem carter estratgico enquanto o segundo
possui caractersticas ttico-operacionais, ambos so complementares no processo de gesto e
governana das unidades de conservao e um no prescinde do outro.
299. O MMA apresenta tambm certa contradio. O Ministrio reconhece seu papel de
coordenador do Snuc, reconhece a importncia do Pnap uma vez que cita-o como referncia em
vrios estudos, inclusive nas respostas encaminhadas para esta Corte. No entanto, no apresenta
as formas pelas quais coordena o Sistema, no adota medidas para implementar ou rever os
mecanismos previstos a exemplo da comisso e da avaliao ou reviso do Pnap, e no elabora
outros mecanismos que propiciem a coordenao, o que ocasiona uma lacuna de governana.
300. Como bem salienta Santos (1997, p. 341), a governana refere-se a padres de
articulao e cooperao entre atores sociais e polticos e arranjos institucionais que coordenam
e regulam transaes dentro e atravs das fronteiras do sistema, incluindo-se a no apenas os

63

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

mecanismos tradicionais de agregao e articulao de interesses. Por isso a governana opera


num plano amplo, englobando a sociedade como um todo.
301. Por sua vez, o objetivo de um sistema nacional de gesto estabelecer um conjunto
articulado e descentralizado de aes, integrando e harmonizando regras e prticas especficas
que se complementam (MMA, stio). fundamental para um sistema nacional a existncia de
uma coordenao forte e consistente que, por meio de mecanismos institucionalizados, promova
a articulao e a integrao intragovernamental e intergovernamental de aes direcionadas
implementao de polticas pblicas, incentivando a descentralizao da gesto e a repartio de
competncias entre os diversos atores envolvidos.
302. O Brasil carece de mecanismos de coordenao e articulao entre Unio, Estados e
Municpios, assim como inter e intragovernos, e tal fato impe srios obstculos a uma
abordagem integradas das aes de governo e fragiliza a governana ambiental das unidades de
conservao (trecho do relatrio da Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional
Governana, Dilogo Federativo e Participao Social).
303. O coordenador do Sistema Nacional no exerce a contento seu papel de formulador
de estratgias nacionais, de articulador, de mediador e de impulsionador de boas prticas:
Aps 10 anos de promulgao da Lei do Snuc, o pas ainda no conseguiu administrar
suas unidades de conservao como um sistema, ou seja, como um conjunto integrado visando
ao alcance dos objetivos nacionais de conservao. A contribuio de cada unidade e de cada
categoria de manejo ainda planejada de forma isolada e inflexvel, o que vai co ntra a proposta
de abordagem sistmica. Utilizando-se uma abordagem sistmica se ter muito mais
flexibilidade para definir a contribuio de cada unidade de conservao para o alcance dos
objetivos nacionais de conservao (NEXUCS, 2012).
304. No mesmo contexto cita-se trecho da Deciso TCU 1259/2002-P "aes isoladas no
conseguem formar um conjunto coeso de aes capazes de caracterizar uma poltica pblica
apta a resolver os problemas enfrentados. Assim, h uma tendncia de o resultado da soma de
vrias aes fragmentadas ser inferior soma dessas quando implementadas de forma
coordenada".
305. Destaca-se ainda a elaborao, em 2012, da minuta de Estratgia Nacional para
Ampliao e Consolidao do Snuc, documento sob responsabilidade do Departamento de
reas Protegidas Dap/SBF/MMA e do ICMBio. De acordo com o Departamento, o documento
ainda preliminar, pois, apesar de ter sido divulgado no site do ICMBio no incio de 2012 ,
ainda encontra-se em discusso no mbito do referido Departamento.
306. Tal estratgia considerou, em sua elaborao, compromissos acordados
nacionalmente Comisso Nacional da Biodiversidade (Conabio) e internacionalmente (CDB) e
est em consonncia com as metas estabelecidas para 2020 na COP 10 em Nagoya (Metas de
Aichi). Tambm pode ser considerado um desdobramento do Plano Estratgico para a
Biodiversidade, elaborado no mbito da iniciativa Dilogos sobre Biodiversidade.
307. A iniciativa buscou sistematizar uma estratgia ampla para todo o territrio brasileiro
que orientasse e priorizasse aes de consolidao e ampliao do Sistema Nacional de
Unidades de Conservao. Foi elaborado um quadro lgico por meio do qual se verifica, com
viso de futuro para 2020, iniciativas e metas estabelecidas por meio de 6 eixos temticos, quais
sejam: Gesto e Consolidao do Snuc; Financiamento do Snuc; Ampliao do Snuc e
Integrao mais ampla com Paisagens Terrestres e Marinhas; Gesto e Consolidao Territorial
das UCs; Monitoramento e Pesquisa e Aproximao com a sociedade.
308. No que se refere coordenao do Snuc analisada nesse captulo, cita-se o Eixo
Temtico 1 Gesto e Consolidao do Snuc que possui como viso de futuro para 2020, o
Snuc estruturado e coordenado, com o MMA exercendo seu papel de rgo central. Tambm
est prevista a necessidade de consolidar a coordenao do Snuc a partir das seguintes metas:
Comisso Coordenadora do Pnap implementada at 2012; Frum de reas Protegidas reativado

64

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

at 2012 e Conama exercendo sua funo de rgo consultivo e deliberativo do Snuc at 2013,
dentre outras. As concluses e encaminhamentos constantes em tal programa, que foi finalizado
em 2012, encontram-se alinhados com as anlises e concluses constantes desse relatrio.
309. Corroborando o entendimento da falta de coordenao do MMA, destaca-se a
auditoria operacional para avaliao das concesses florestais (TC 046.126/2012-0), a qual
identificou que no existem instrumentos de coordenao, por parte do MMA, da atuao dos
vrios atores envolvidos no processo de concesso florestal, o que pode influenciar
negativamente nos resultados alcanados, em desacordo com o estipulado no artigo 8 do
Decreto-Lei 200/1967.
310. Nos referidos autos foi proposta determinao ao MMA para que sane a falta de
coordenao uma vez que tal ausncia impacta diretamente na baixa implementao da poltica
de concesses florestais. At o final do presente trabalho a auditoria de concesses florestais
no havia sido julgada por este Tribunal.

311. Do exposto, constatou-se que o MMA, rgo central, no vem exercendo as


atribuies legalmente previstas e regimentalmente institudas necessrias coordenao do
Sistema Nacional de Unidades de Conservao, tampouco adotou medidas para revisar os
instrumentos existentes ou elaborar outros.
312. Tal fato resulta na ausncia de uma viso sistmica das unidades de conservao
que proporcione o conhecimento do todo e permita a interferncia localizada na medida da
necessidade de cada localidade. Tambm verificada uma baixa articulao entre os rgos
governamentais federais, entre estes e Organizaes no Governamentais (ONGs), e
representantes da sociedade civil e tambm entre as esferas de governo federal, estadual e
municipal.
313. A baixa articulao entre atores pode ocasionar desperdcios ou duplicidade de
esforos. A pouca interao entre a Unio, estados e municpios traz prejuzos para iniciativas
importantes para as UCs como por exemplo os mosaicos de unidades de conservao (gesto
integrada de UCs prximas, sobrepostas ou justapostas) e os corredores ecolgicos (instrumento
de gesto territorial que busca garantir a conexo entre UCs, a dispero de espcies e
recolonizao de reas degradadas).
314. Dessa forma, considerando que o problema de ausncia de coordenao reside na
inrcia do MMA em revisar ou promover a avaliao tempestiva da implementao do Pnap,
que deveria ocorrer a cada cinco anos a partir da publicao do Decreto (art. 3), e implementar
ou revisar a composio da Comisso responsvel pela implementao do Plano Estratgico
(art. 2), urge que o Ministrio adote as medidas para resolver tal problema.
315. No entanto, caso o MMA conclua que o Pnap no adequado como poltica
estratgica, deve o Ministrio iniciar sua reviso ou promover a instituio de outros
mecanismos, que, a exemplo do Plano Estratgico, consiga cumprir a misso de ordenar por
meio de princpios, objetivos e mecanismos a coordenao do Snuc. No salutar para o
Sistema que o Ministrio ignore a existncia desse instrumento e no estabelea outro, ao
mesmo tempo em que a pasta carece de orientaes e instrumentos para exercer a coordenao
do sistema nacional de unidades de conservao.
316. Assim, deve ser determinado ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA) que adote, no
prazo de at 180 dias, as providncias necessrias para exercer a coordenao do Snuc, em
cumprimento ao art. 6, inciso II da Lei 9.985/2000, a exemplo do contido no art. 2 do Decreto
5.758/2006, que institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (P nap).
317. Espera-se que a coordenao efetiva do Snuc, por meio de instrumentos
institucionalizados, proporcione uma viso sistmica das unidades de conservao e uma
melhor articulao e orientao da atuao dos diversos atores governamentais ou no
governamentais, nacionais ou internacionais, que possuem interesse em contribuir com a gesto
das UCs. Vislumbra-se ainda a possibilidade de se estabelecer uma atuao mais estratgica do

65

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

rgo central, com a identificao de boas prticas, gargalos e oportunidades de melhorias que
incrementem a gesto do Sistema Nacional de Unidades de Conservao.
318. Como ser visto a seguir, melhorias na coordenao do sistema e na articulao
tambm podem contribuir para aprimorar o processo e as formas de comunicao e cooperao
entre os atores, tais como o estabelecimento de parcerias com organismos no governamentais e
sociedade civil, to importantes para a gesto das unidades de conservao.
3.5.2.

Baixa cooperao entre os atores que possuem interface com o Snuc

319. baixa a implementao de mecanismos formais de cooperao entre os atores


envolvidos na governana das unidades de conservao no bioma Amaznia. O nvel de
cooperao precisa ser aprimorado. O estabelecimento de parcerias ainda incipiente e os
mecanismos formais de cooperao intra e intergovernamental no so suficientes para
incrementar a gesto das unidades de conservao de forma satisfatria. Vislumbra-se ainda
grandes janelas de oportunidades para que, de forma articulada e coordenada, possam ser
firmadas outras parcerias que contribuam para o fortalecimento do Snuc.
320. A Lei do Snuc prev que sejam estabelecidas diretrizes que busquem maior apoio e
cooperao de organizaes no-governamentais, de organizaes privadas e de pessoas fsicas
para o desenvolvimento de estudos, pesquisas cientficas, prticas de educao ambiental,
atividades de lazer e de turismo ecolgico, monitoramento, manuteno e outras atividades de
gesto das unidades de conservao (Lei 9.985/2000, art. 5, IV).
321. O art. 30 do Snuc tambm prev que as unidades de conservao podem ser geridas
por organizaes da sociedade civil de interesse pblico com objetivos afins aos da unidade,
mediante instrumento a ser firmado com o rgo responsvel por sua gesto. A questo
regulamentada pelo Decreto 4.340/2002, que nos arts. 21 a 24 trata da gesto compartilhada de
unidade de conservao com uma Organizao de Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip).
322. Por sua vez, o Plano Nacional Estratgico de reas Protegidas (Pnap) prev a
necessidade de cooperao entre a Unio e os Estados, Distrito Federal e os municpios para o
estabelecimento de gesto de unidades de conservao, com o objetivo de potencializar as aes
em torno de objetivos comuns, mediante acordos intra e intergovernamentais (Decreto
5.758/2006, princpio XVI). O Plano Amaznia Sustentvel tambm possui diretrizes nesse
sentido (PAS, Diretriz c).
323. Dada a conjuntura atual de escassez de recursos humanos e de pessoal disposio
do rgo gestor das unidades de conservao (Captulo 6) e levando em considerao a
relevncia e o interesse internacional sobre o tema, deve-se buscar maior cooperao entre as
esferas de governo federal, estadual e municipal, e o estabelecimento de parcerias com atores
nacionais e internacionais que possuem potencial e interesse em ajudar na gesto das unidades,
buscando-se transformar o Snuc em uma ferramenta efetiva de preservao ambiental e
desenvolvimento socioambiental.
324. Ratificando tal entendimento, verificou-se que 98 chefes de unidades de conservao
do bioma Amaznia (92% do total de 107 UCs) entendem que as unidades precisam de
parcerias para o seu funcionamento ou que estas contribuem muito para a gesto da unidade.
325. Em que pese a previso legal e a importncia das parcerias para a gesto das
unidades de conservao, 64 gestores (60%) afirmam que baixa ou inexistente a cooperao
entre a unidade e organismos governamentais, 77 gestores (72%) entendem tambm que baixa
ou inexistente a cooperao entre a UC e organizaes governamentais estaduais e municipais e
60 gestores (55%) acreditam que baixa ou inexistente a cooperao entre a UC e parceiros no
governamentais (Grfico 27).
Grfico 27 Grau de cooperao das UCs do bioma Amaznia

66

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Fonte: pesquisa eletrnica realizada pela equipe

326. A cooperao e articulao entre as unidades de conservao e os rgos


governamentais federais, estaduais e municipais se mostram especialmente importantes quando
se trata de UCs habitadas. De acordo com dados do questionrio eletrnico, das 107 unidades
federais do bioma Amaznia, 101 possuem moradores, com destaque para as Reservas
Extrativistas, que representam cerca de 30% do total das unidades do bioma Amaznia. Nessas
unidades precisa existir grande articulao para que as polticas pblicas, tais como sade e
educao, cheguem at essas populaes, objetivando legitimar a existncia dessa rea e
confirmar o compromisso dessas populaes com preservao do meio ambiente.
327. Nesse sentido cita-se trecho de entrevista realizada com o Sr. Nenzinho, lder
comunitrio local da UC de Cazumb-Iracema, localizada na Boca do Acre/Amazonas, para
quem a soluo para o problema ambiental passa pelo estabelecimento do equilbrio homem x
natureza. Acredito na permanncia do homem dentro da reserva extrativista e acredito que
resolvendo o problema do homem, o problema da natureza resolvido tambm". Segundo o Sr.
Nenzinho se voc tenta resolver o problema da natureza sem considerar o homem, uma hora o
homem vai atuar e modificar a natureza da sua maneira.
328. Como exemplo da importncia da articulao e cooperao local cita-se os conselhos
gestores das unidades de conservao. Pelas palavras do prprio MMA, "os conselhos so o
principal instrumento de relacionamento entre as UCs e a sociedade, uma vez que ele promove a
gesto compartilhada da unidade com ampla participao social". Os conselhos so compostos
por representantes da sociedade e dos rgos pblicos federais, estaduais e municipais e buscam
viabilizar o acesso das populaes tradicionais s polticas pblicas (stio do MMA).
329. De acordo com as respostas dos questionrios eletrnicos, mais de 84% das unidades
de conservao possuem conselho deliberativo ou consultivo formado, sendo que 100% das
Reservas Extrativistas possuem conselho. Mais de 56% entende que o grau de implementao
das decises do conselho alto ou mdio e aproximadamente 50% acredita que o conselho
mantm sua representatividade no tempo.
330. A cooperao e o estabelecimento de parcerias tambm so de grande importncia
para o financiamento do Snuc. Dos 107 gestores das UCs da Amaznia, 73 (68%) entendem que
as fontes extraoramentrias, a exemplo do Arpa, financiam atividades essenciais para a
unidade de conservao e so, portanto, fontes de financiamento importantes para a gesto
dessas reas protegidas. No entanto, mais de 84 gestores (78%) afirmaram que o ICMBio no
estabelece diretrizes e mecanismos para a captao de outras fontes de recursos financeiros
extraoramentrios pelas UCs.
331. No contexto da entidade executora, o ICMBio precisa atentar para o fato de que, no
atual cenrio de restries oramentrias, a instituio precisa fortalecer sua rea de negcios,
capacitar e profissionalizar parte de seu corpo tcnico, inclusive em elaborao de projetos para
captao de recursos. Apesar de dispor de uma rea de negcios em sua estrutura, esta ainda
incipiente, o que compromete sua capacidade de identificao e conduo das oportunidades de
negcios. Alm disso, verifica-se falta de definio ou necessidade de aperfeioamento de
modelos de negcios aplicveis s unidades de conservao, tais como parcerias pblico-

67

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

privadas, concesses de servios, concesses de gesto da unidade a prefeituras e universidades


ou gesto por organizaes da sociedade civil de interesse pbico.
332. Deve-se considerar tambm a importncia do estabelecimento de parcerias entre o
poder pblico e a sociedade civil para incrementar o uso pblico das UCs que possuem essa
destinao. Conforme detalhado no Captulo 4, os Parques Nacionais no conseguem atingir seu
objetivo principal que implementar o uso pbico. O potencial de visitao dos Parques
Nacionais deve ser explorado, considerando que o pas a maior potncia turstica do planeta
em recursos naturais (Frum Econmico Mundial) e pelo fato de o uso pblico trazer maior
legitimidade social para as unidades de conservao, uma vez que aproxima a sociedade destes
espaos geogrficos de enorme riqueza e beleza natural.
333. Por fim, vale destacar a minuta da Estratgia Nacional para Ampliao e
Consolidao do Snuc, que tambm aborda questes afetas a cooperao. No Eixo Temtico 1
Gesto e Consolidao do Snuc, o documento destaca como viso de futuro para 2020 a
gesto do Snuc feita de forma integrada com polticas setoriais, considerando as condies e
necessidades sociais e econmicas locais e nacionais. Foi estabelecido como meta:
possibilidades e necessidades de negociao com Estados mapeada at 2012; estratgia de
interlocuo com outros ministrios e outros rgos do governo federal que tenham interface
com o Snuc mapeadas at 2013, dentre outros. Tal Programa destaca tambm a necessidade de
se firmar parcerias com o setor privado e aprimorar a cooperao nacional e internacional.
Como dito, tal documento encontra-se em anlise desde o incio de 2012 no mbito do
Ministrio do Meio Ambiente.
334. A pouca utilizao de mecanismos formais de cooperao e de parcerias
formalmente estabelecidas ocasiona desperdcio de esforos no alcance dos objetivos do Snuc,
lacunas ou sobreposio de aes, personificao da gesto local e o estabelecimento de
parcerias informais que so associadas ao risco de descontinuidade administrativa. Perdem-se
oportunidades de avanar e incrementar a gesto das unidades de conservao.
335. Em algumas unidades de conservao da Amaznia as aes so tomadas conforme
o julgamento particular de cada gestor, atingindo ou no o pleno potencial existente na entidade
(personificao da gesto). Nesses casos, a Unidade fica suscetvel s mudanas polticas, pode
sofrer descontinuidade administrativa e prescinde de legitimidade institucional. Tal fato
demonstra que o ICMBio ainda carece de diretrizes centrais e procedimentos padronizados de
gesto e de estabelecimento de parcerias, que considerem as especificidades de cada unidade de
conservao e possibilitem diminuir o informalismo verificado nessas reas.
336. Por sua vez, a falta de mecanismos formais de coordenao do Snuc pelo rgo
central, Ministrio do Meio Ambiente, tambm pode ser considerada causa para o problema. A
coordenao do sistema por parte do MMA e o estabelecimento de uma comisso nos moldes
do previsto no art. 2 do Pnap poderiam gerar maior cooperao, uma vez que tal comisso
agregaria diversos rgos governamentais federais, ONGs e diversos representantes das esferas
federal, estadual e municipal, fomentando o estabelecimento de parcerias e a maior cooperao
entre os atores.
337. Assim, deve ser recomendado ao ICMBio que fortalea a rea de negcios dentro da
Instituio e defina mecanismos e diretrizes para o estabelecimento formal de parcerias junto
aos atores envolvidos na gesto das unidades de conservao federais localizadas no bioma
Amaznia.
338. Dessa forma, considerando que a necessidade de cooperao entre os atores
envolvidos na gesto do Snuc decorre de previso legal e considerando a importncia do
estabelecimento de mecanismos formais de parcerias e cooperao para o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao, espera-se que a implementao desses mecanismos proporcione
maior envolvimento dos atores participantes do Snuc. Ademais, em um cenrio de escassez de
recursos financeiros e humanos para o Snuc, o estabelecimento de parcerias se mostra de grande

68

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

importncia para o incremento e avano da governana em unidades de conservao,


considerando-se ainda o grande interesse internacional existente pela regio Amaznica.
339. Acerca das boas prticas, em que pesem as dificuldades apontadas anteriormente,
identificou-se que o MMA tem conseguido firmar parcerias no sentido de captar recursos
financeiros junto a doadores internacionais para o financiamento de atividades das unidades de
conservao, a exemplo do Programa Arpa, e projetos de cooperao internacional, tais como
Gef-Marinho, Gef-Terrestre e iniciativa LifeWeb.
340. Os projetos GEF-Marinho e GEF-Terrestre esto em fase final de negociao e
destinam-se ampliao e consolidao do Snuc em reas costeiras e marinhas da Caatinga,
Pampa e Pantanal. O LifeWeb foi criado no mbido da Conveno sobre Diversidade Biolgica
(CDB) com o objetivo de facilitar o contato entre pases solicitantes e doadores com foco na
implementao da agenda de reas protegidas assumida durante a CDB. Os recursos
provenientes da plataforma sero destinados a aes que estruturem o Snuc e preencham
lacunas de financiamentos, com recursos oriundos do oramento e de projetos conduzidos ou
em negociao pelo MMA e suas vinculadas (Ofcio 194/2013/Secex/MMA).
341. Cite-se ainda as parcerias firmadas entre o governo federal e o governo do estado do
Acre. Foi criada a Fbrica de Preservativos Masculinos de Xapur (Natex), cuja matria prima
utilizada na produo do preservativo proveniente, exclusivamente, de seringais da Reserva
Extrativista Chico Mendes, gerando renda para as comunidades e legitimando a existncia da
unidade de conservao e do modo de vida extrativista.
342. A Usina de Beneficiamento de Castanha localizada em Brasil ia/Acre tambm
exemplo de boa prtica. Tal indstria buscou introduzir a castanha do Brasil no processo de
industrializao com vistas a garantir a gerao de renda para os moradores da Reserva
Extrativista Chico Mendes que coletam amndoas. Da mesma maneira, toda a matria prima
processada na indstria fornecida pelos comunitrios.
343. A Resex Chico Mendes tambm passou a adotar oficialmente, a partir de 14/3/2013,
a gesto compartilhada entre o governo federal, por meio do ICMBio, e o governo do estado do
Acre, por meio do Decreto Estadual 5.418/05. Dessa forma, as Secretarias Estaduais do Acre
podem atuar no interior da Reserva, em parceria com o ICMBio, na execuo de programas de
apoio aos moradores (stio do MMA).
344. A Floresta Nacional de Amap tambm apresentou boa prtica. O gestor da UC,
identificando o potencial turstico da unidade e verificando que no disporia de recursos,
articulou e captou recursos da Agncia dos Estados Unidos para o desenvolvimento
internacional (USAID) e contratou uma consultoria externa para o desenvolvimento de um
plano de negcios de ecoturismo para a regio.
345. A partir das boas prticas verificadas, da conjuntura de restries por que passa o
ICMBio, e do evidente interesse internacional na preservao da Amaznia, vislumbra-se, mais
uma vez, a importncia de se aprimorar os mecanismos de cooperao e de parcerias, bem como
de coordenao e articulao.
346. Por fim, cabe ressaltar que, conforme ser visto no prximo tpico, a baixa
cooperao no Snuc tambm advm do pouco conhecimento por parte da sociedade, da
iniciativa privada, dos rgos governamentais e no governamentais, acerca do potencial de
gerao de emprego, renda, qualidade de vida e bem estar que podem ser gerados pelas
unidades de conservao, ressaltando a importncia de divulgar e comunicar os benefcios
gerados por essas reas para a sociedade com vistas a legitimar sua existncia.
3.5.3.

Frgil comunicao entre os atores que possuem interface com o Snuc

347. Os canais formais de comunicao entre os atores envolvidos na gesto das unidades
de conservao e entre eles e a sociedade precisam ser aprimorados, com vistas a alcanar maior
legitimidade do Snuc.

69

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

348. A comunicao no Snuc tem obtido grandes avanos nos ltimos anos, a exemplo da
criao do Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (Cnuc) e da Estratgia Nacional de
Comunicao e Educao Ambiental no Snuc (Encea). No entanto, precisa-se aprimorar ainda
mais os canais de comunicao inter e intragovernos e principalmente com a sociedade, pois as
unidades de conservao ainda carecem do conhecimento e do reconhecimento da sociedade
como importantes espaos destinados a preservao ambiental e ao desenvolvimento
sociambiental. Deve-se traar estratgias para aproximar as unidades de conservao da
sociedade.
349. Consta do Plano Nacional Estratgico de reas Protegidas a necessidade de se
estabelecer e implementar a estratgia nacional de comunicao, divulgao e sensibilizao
sobre as unidades de conservao (Decreto 5.758/2006, art. 5.5, I, b). Em cumprimento a tal
comando o Ministrio lanou, no final de 2009, o Encea, que uma estratgia nacional para
fortalecer e estimular a comunicao e divulgao no mbito do Snuc.
350. O Pnap tambm prev a necessidade de se garantir a ampla divulgao e o acesso
pblico s informaes relacionadas s reas protegidas e ainda promover o intercmbio de
informaes sobre formas de planejamento e gesto das UCs (Decreto 5.758/2006, princpio
XXIV e art. 3.2, II, b). Nesse sentido, o MMA administra e mantm, com o auxlio dos rgos
gestores federais, estaduais e municipais, o Cadastro nacional de Unidades de Conservao
(Cnuc), que um sistema de gesto da informao que busca disponibilizar informaes oficiais
e atualizadas sobre as unidades de conservao para a academia, governos, setor privado e
sociedade, com vistas a subsidiar o planejamento e gesto do Snuc
(http://www.mma.gov.br/areas-protegidas/cadastro-nacional-de-ucs).
351. Cite-se tambm o Frum Nacional de reas Protegidas (FNAP), criado pelo
Governo federal, em 2004, no mbito da Secretaria de Biodiversidade e Florestas (SBF/MMA),
para atender a compromissos assumidos pelo Pas, durante a Stima Conferncia das Partes da
Conveno sobre Diversidade Biolgica (COP-7). Seu objetivo foi de facilitar o acesso e o
intercmbio de informao e de estimular a participao da sociedade na discusso de diretrizes
e na implementao do Pnap (Portaria MMA 134/2004).
352. O Pnap tambm prev a necessidade de implantao e o fortalecimento do FNAP,
divulgando-o e disponibilizando-o para a sociedade, com vistas a potencializar seu espao de
comunicao (Objetivo Especfico I, c, Estratgias II, d). Tambm prev que devem ser
realizadas campanhas de divulgao das experincias bem sucedidas sobre os temas: educao
ambiental, sensibilizao e controle social em unidades de conservao (Objetivo Especfico I,
Estratgias II, b). Por fim, estabelece que o Frum deve ser utilizado como instncia de
comunicao, participao, colaborao e controle social do Pnap (Princpio XIV). O
Regimento Interno do MMA estabelece que cabe Dap/MMA, na qualidade de Secretaria
Executiva, a coordenao das atividades do FNAP (Decreto 6.101/2007, art. 21, III). No
entanto, no foram encontradas evidncias de seu funcionamento.
353. Destaca-se ainda o documento Estratgia Nacional para Ampliao e Consolidao
do Snuc, que tambm aborda questes afetas comunicao no Snuc. No Eixo Temtico 6
aproximao com a sociedade, o documento destaca como viso de futuro para 2020 todos os
cidados brasileiros reconhecendo a importncia do Snuc.
354. Apesar da importncia das unidades de conservao como patrimnio nacional,
verificou-se, a partir das entrevistas com gestores das UCs, que os visitantes que frequentam os
principais pontos tursticos do Brasil no identificam estes espaos como unidades de
conservao. So unidades de conservao: Fernando de Noronha (PE); Cataratas do Iguau
(PR), Pantanal Matogrossense (MT); Chapada dos Guimares (MT); Chapada dos Veadeiros
(GO); Chapada Diamantina (BA); Parque Nacional da Tijuca/Cristo Redentor (RJ); Serra dos
rgos (RJ); Restinga de Jurubatiba (RJ); Jericoacara (CE); Anavilhanas (AM); Serra da
Canastra (MG); Serra da Capivara (PI); Serra do Cip (MG); Lenis Maranhenses (MA);

70

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

Abrolhos (BA); Reservas Biolgicas do Atol das Rocas (RN); Floresta Nacional de Tapajs
(PA), dentre outras.
Foto 4 Exemplos de Parques Nacionais brasileiros

Parque Nacional da Tijuca (Cristo


Redentor)

Parque
M aranhenses

Nacional

dos

Lenis

Parque Nacional M arinho de Fernando


de Noronha

Parque Nacional do Iguau

355. Todas as reas citadas acima so de conhecimento nacional, no entanto, a maior


parte da populao no as reconhece como unidades de conservao. Tal fato fragiliza a
existncia das unidades. A sociedade deve ser a maior aliada na preservao dessas reas de
grande interesse nacional e internacional.
356. De acordo com as respostas ao questionrio eletrnico, aproximadamente 80% dos
gestores das UCs acredita que as formas de divulgao da UC aos atores externos (instituies
governamentais e no governamentais e comunidades) so inadequadas ou pouco adequadas.
357. O desconhecimento da sociedade provm, dentre outros fatores, da falta de
campanhas nacionais de divulgao e sensibilizao para a importncia e necessidade de
preservao dessas reas, bem como da falta de recursos para a entidade gestora efetuar aes
de comunicao e divulgao.
358. A comunicao do Snuc evoluiu bastante em termos de disponibilizao de
informaes entre os atores, no entanto, deve a autarquia gestora traar estratgias para fazer
com que essa informao chegue ao domnio pblico e sensibilize a sociedade como um todo
sobre a importncia das UCs. Devem ser utilizados os meios e as formas de comunicao mais
adequados a cada realidade geogrfica e social, atentando-se para o desnivelamento do saber
formal e para a pluralidade cultural e de conhecimentos presentes em todo o territrio nacional.
359. A ausncia do funcionamento do Frum Nacional de reas Protegidas tambm pode
ser considerada causa do desconhecimento das UCs pela sociedade. Tal Frum contribuiria para

71

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

divulgao do Snuc e propiciaria maior participao da sociedade nos processos de gesto das
unidades de conservao. O FNAP foi pensado para ser um espao destinado a estimular a
participao social no debate sobre as reas protegidas, funcionando como ambiente de
discusso e difuso de informao.
360. As deficincias na coordenao do Snuc por parte do MMA tambm interferem na
questo de comunicao entre os atores que possuem interface com o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao. Uma comisso nos moldes da prevista no art. 2 do Pnap, que busca
agregar integrantes de diversos rgos federais, estaduais e municipais, Ongs e representantes
da sociedade civil, contribuiria para incrementar a troca de informaes e a divulgao dos
resultados das UCs.
361. A ineficincia dos canais de comunicao e divulgao do Snuc ocasiona srios
problemas para o sistema, tal como a baixa legitimidade das unidades de conservao perante a
sociedade, advinda da falta de conhecimento do que uma unidade de conservao (principais
pontos tursticos do pas) e de sua importncia como patrimnio natural nacional a ser mantido
para as geraes atuais e futuras (manuteno do clima, do regime de chuvas, preservao da
biodiversidade e das espcies ameaadas).
362. crtica a falta de reconhecimento desses espaos. Ou seja, mesmo identificando a
existncia da UC, a comunidade tem que acreditar que cuidar e preservar a rea traz mais
benefcios para sua vida e para a sociedade do que desmatar, retirar madeira ou caar
ilegalmente. A falta de reconhecimento pode gerar presses sociais pelas populaes residentes
no interior ou nos arredores das unidades de conservao.
363. Dessa forma, entende-se que deve ser proposta recomendao ao MMA para que
promova campanhas nacionais de comunicao com o objetivo de informar que alguns dos
principais pontos tursticos brasileiros encontram-se em UCs, com vistas a buscar maior
legitimidade perante a sociedade e conscientiz-la da importncia das UCs para a preservao
do patrimnio natural.
364. Cabe tambm recomendar ao MMA que implemente mecanismos que assegurem
maior divulgao e troca de informaes entre os atores que compem o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao da Natureza, a exemplo do contido no art. 2, anexo I do Decreto
6.101/2007, com vistas a possibilitar maior participao e controle da sociedade sobre a gesto
das unidades de conservao.
365. Espera-se que a implementao das medidas acima elencadas proporcione maior
legitimidade social do Snuc perante a sociedade o que auxilia a preservao da biodiversidade e
o desenvolvimento socioambiental.
366. Como boa prtica destaca-se tambm o projeto ParkView. Tal projeto resultado de
parceria entre o ICMBio e a Google Brasil e permite um tour virtual pelos parques e reservas
naturais brasileiros. Foi assinado Termo de Reciprocidade, com durao de trs anos, podendo
ser prorrogado por mais trs, que garante desenvolvimento e implementao do Park View. O
projeto possibilita ao internauta fazer um passeio virtual de 360 com o zoom ao nvel da trilha
pelo interior das unidades de conservao e proporciona ainda a utilizao gratuita das imagens
nos moldes do Street View, do Google, que mapeia estradas e avenidas urbanas. Est prevista a
coleta e uso de imagens em 30 unidades de conservao. O projeto vai contribuir para a
divulgao das UCs federais, em especial os parques nacionais, sem qualquer nus para o
ICMBio.
367. Portanto, um dos grandes desafios propostos no presente trabalho aprimorar a
articulao, coordenao, cooperao e comunicao com vistas a melhorar a implementao do
Snuc e os resultados esperados para as reas protegidas.
4.

Anlise dos comentrios dos gestores

72

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

368. A verso preliminar deste relatrio de auditoria foi enviada para que os gestores do
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e do Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade (ICMBio) apresentassem seus comentrios, especialmente quanto s
determinaes e recomendaes propostas.
369. O MMA e o ICMBio ofereceram consideraes (peas 47 a 48) que integraram a
verso final do relatrio, sem, no entanto, alterarem o entendimento da equipe de auditoria. A
anlise completa dos comentrios dos gestores pode ser consultada na pea 49 do Processo
Eletrnico TC 034.496/2012-2.
370. Em linhas gerais, o ICMBio trouxe informaes mais atualizadas quanto ao nmero
de pesquisas autorizadas no bioma Amaznia e fez algumas consideraes sobre os valores de
inverso financeira nos exerccios de 2010 e 2011. Tais observaes foram incorporadas no
presente relatrio.
371. Por sua vez, o MMA salientou a necessidade de reviso do Plano Estratgico
Nacional de reas Protegidas (Pnap), no qual est previsto que a implementao do referido
plano ser coordenada por comisso instituda no mbito do Ministrio do Meio Ambiente (art.
2 do Decreto 5.758/2006). Entretanto, a pasta continuou sem apresentar elementos nem
evidncias sobre a existncia e a implementao de mecanismos institucionalizados utilizados
para exercer seu papel de coordenador, conforme estabelece o art. 6 da Lei 9.985/2000.
372. Assim, ficam mantidas para o MMA e para o ICMBio as anlises, concluses e
propostas de encaminhamento constantes deste relatrio da auditoria.
5.

Concluso

373. Uma das principais estratgias mundiais de proteo da fauna, da flora, dos recursos
hdricos e minerais, dentre outros bens naturais, a criao e a manuteno de unidades de
conservao (UCs). Nessa linha, o Brasil ampliou significativamente a rea ocupada por UCs
entre 2001 e 2012. No citado perodo foram institudos 375,5 mil km2 de UCs federais, sendo a
maior parte (88,8%) no bioma Amaznia, considerado um dos hotspots de biodiversidade
mundial.
374. O estabelecimento desses territrios ocorreu, entre outros motivos, em funo de
compromisso internacional assumido pelo Brasil para combater a perda da biodiversidade, o
qual prev como meta que 17% do territrio continental de cada pas devem ser transformados
em reas protegidas.
375. Com o intuito de realizar um levantamento da situao das UCs do bioma Amaznia
e sistematizar as principais relaes de causa e efeito envolvidas na governana dessas reas, foi
elaborado instrumento de diagnstico preliminar denominado rvore de Problemas (Apndice
C). Alm disso, buscou-se avaliar o arcabouo jurdico que ampara a gesto das reas
protegidas no Brasil, o que levou elaborao de um quadro de normativos (Apndice A).
376. Essas ferramentas subsidiaram as anlises necessrias para traar uma viso ampla
da situao das UCs no bioma Amaznia, regio que ocupa 49% do territrio nacional. Assim,
em que pese o governo brasileiro j ter atingido a meta de criao de UCs continentais, esse
processo nem sempre veio acompanhado das condies necessrias a sua efetiva implementao
e adequada gesto. Isso posto, muitas reas no dispem de insumos suficientes a uma boa
administrao e ressentem-se de uma articulao eficiente com atores que compartilham a sua
governana, o que compromete o alcance dos objetivos previstos para esses territrios.
377. Nesse sentido, por meio do ndice de Implementao e de Gesto de reas
Protegidas (Indimapa), instrumento elaborado pelo TCU para obter um amplo diagnstico das
247 UCs do bioma Amaznia, constatou-se que apenas 4% das unidades federais e estaduais
apresentam alto grau de implementao e de gesto (Apndice J Mapas elaborados na
Auditoria).

73

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

378. Destarte, a quase totalidade das UCs avaliadas no dispe de condies compatveis
com suas necessidades e no possuem uma gesto que permita uma articulao eficiente para o
alcance dos resultados. Esse quadro leva a dificuldades na realizao de atividades necessrias
para produzir os resultados esperados, em especial, a promoo do desenvolvimento
socioambiental, provocando o baixo aproveitamento do potencial econmico, social e ambiental
das UCs.
379. Nessa linha, foram constatadas importantes deficincias, tais como: parques sem uso
pblico (visitao, recreao e educao); florestas sem explorao legal de madeira
(concesses florestais) e reservas extrativistas com dificuldades em implementar alternativas
economicamente sustentveis para gerao de emprego e renda.
380. Os problemas identificados esto ligados a diversos fatores. Dentre eles, tem
destaque a no disponibilizao, pelo Governo Federal, das condies necessrias para a
implementao e a boa gesto das unidades de conservao no bioma Amaznia.
381. Alm disso, foram identificados no Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza (Snuc) problemas de articulao entre os atores envolvidos na governana de UCs.
As dificuldades verificadas na coordenao desse Sistema, a cargo do Ministrio do Meio
Ambiente (MMA), prejudicam a construo de uma viso sistmica das reas protegidas e a
execuo de aes articuladas com o fim de atingir os objetivos previstos na Lei 9.985/2000.
382. Por sua vez, o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio),
autarquia responsvel pelas UCs federais, apresenta fragilidades na gesto dessas reas. Dentre
elas, cita-se a inexistncia e a inadequao dos planos de manejo. Essa situao cria obstculos
para o funcionamento pleno da UC, pois, sem o plano de manejo, ficam prejudicados o acesso e
o uso dos recursos naturais naquela rea.
383. Nos ltimos cinco anos, verificou-se que atividades essenciais como fiscalizao,
pesquisas, proteo da biodiversidade, educao ambiental foram impactadas pela insuficincia
de recursos humanos e financeiros. Somado a isso, as UCs da Amaznia apresentam relevantes
pendncias de regularizao fundiria e de consolidao de seus limites que causam
dificuldades na gesto dessas reas, alm de conflitos pela posse e uso da terra.
384. Ademais, a maioria das unidades de conservao do bioma Amaznia no realiza o
monitoramento da biodiversidade e da promoo do desenvolvimento socioambiental, o que
compromete a mensurao e a comunicao dos resultados obtidos. Por outro lado, o governo
federal tem conseguido acompanhar e divulgar as aes referentes ao controle do
desmatamento, o qual apresentou significativa reduo.
385. A instituio de reas protegidas foi uma das estratgias adotadas pelo governo
brasileiro para diminuir o desmatamento na Amaznia Legal, cujas taxas anuais passaram de 27
mil km2 no exerccio de 2004 para 4,5 mil km em 2012. Os quase 1,2 milhes de km de UCs
federais e estaduais no bioma Amaznia se mostraram efetivos na proteo do patrimnio
ambiental.
386. Essa efetividade foi confirmada pelo TCU ao avaliar e quantificar os alertas de
desmatamento ocorridos no bioma Amaznia entre 2008 e 2012, individualizando-os por rea
de ocorrncia dentro ou fora de unidades de conservao. Assim, as informaes geradas pela
anlise permitem afirmar que, do total de rea desmatada naquela regio, 94% ocorreram fora
de unidades de conservao. Desse modo, conclui-se que a ocorrncia de desflorestamento em
reas no protegidas , pelo menos, 4,3 vezes maior do que em unidades de conservao.
387. A reduo do desmatamento, alm de evitar a perda da biodiversidade, contribui
para uma menor emisso de carbono (CO 2 ), o que tem proporcionado ao Brasil significativos
benefcios. Nesse sentido, destaca-se a captao de recursos externos decorrentes do
cumprimento de metas para a diminuio do desmatamento, o que representa, em valores j
recebidos ou a receber at 2015, o montante superior a 1 bilho reais.

74

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

388. Tendo em vista a carncia de dados que demonstrassem, por cada UC, o benefcio
trazido por essas reas na reduo das taxas de emisso de gases de efeito estufa, o TCU, com
base em metodologia utilizada pelo MCTI, elaborou pela primeira vez o clculo individualizado
da participao das UCs nesse processo. Por conta disso, foi possvel produzir um mapa do
bioma Amaznia com a quantidade de emisso ou remoo de CO 2 para cada uma das 247 UCs
avaliadas (Apndice J Mapas elaborados na Auditoria).
389. Dessa avaliao, verificou-se que as UCs da Amaznia, entre 1996 e 2006,
removeram 217.396.356 toneladas de carbono, o que representa, em mdia, 1,9 toneladas de
carbono removido por hectare. Essa contribuio das UCs pode trazer ao Brasil significativos
benefcios financeiros.
390. Logo, tendo em vista o clculo do TCU relativo quantidade de CO2 removido por
essas reas, os crditos de carbono, se comercializados, podem alcanar valores na ordem de 2
bilhes de reais. Alm disso, a significativa reduo da emisso de carbono originada no setor
de florestas permitiu ao Brasil expandir outras reas imprescindveis economia nacional, a
exemplo da indstria, da agricultura e da energia, e ainda manter a meta de reduo nacional.
Ou seja, o Brasil ampliou suas atividades produtivas e ainda conseguiu reduzir a emisso total
de CO2 , um dos principais gases de efeito estufa (GEE).
391. O estabelecimento de reas protegidas contribuiu para a diminuio da emisso de
gs carbnico pelo Brasil, permitindo que o pas j alcanasse 65% da meta de reduo prevista
para at 2020, o que o coloca numa posio de destaque no cenrio internacional. Isso porque,
as naes mundiais buscam reduzir suas emisses de GEE, uma vez que reconhecida pela
comunidade cientfica a correlao entre o aumento da emisso desses gases e o aquecimento
global, com a consequente mudana no padro climtico mundial.
392. As consequncias das mudanas do clima so transfronteirias, pois seus efeitos
ultrapassam o carter regional. Entre as potenciais consequncias pode-se citar: a savanizao
da Amaznia, a maior frequncia e intensidade de secas no Nordeste, o maior volume de chuvas
e inundaes no sul e sudeste, todos podendo ocasionar impactos significativos na agricultura,
na pecuria, na infraestrutura e na atividade econmica do pas.
393. Tendo em vista a relevncia das polticas pblicas relativas instituio e
implementao de reas protegidas, em especial as unidades de conservao, concluiu-se pela
necessidade de que o Ministrio do Meio Ambiente exera de forma satisfatria a coordenao
do Snuc uma vez que ele tem o potencial de se tornar um instrumento que pode contribuir para a
gerao de emprego e renda, para o aumento da qualidade de vida da populao e para o
desenvolvimento do pas, sem prejuzo da conservao ambiental.
394. Recomenda-se ainda a implementao de mecanismos formais e institucionalizados
necessrios para o exerccio dessa atribuio, incrementando a cooperao entre os atores
envolvidos na governana das unidades de conservao. Espera-se, dessa forma, que as UCs do
bioma Amaznia apresentem resultados mais expressivos e que o tema biodiversidade seja
tratado de forma transversal, extrapolando os rgos ambientais e perpassando as diversas reas
do governo.
395. Por fim, deve-se destacar que o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza (Snuc) no carece de uma gama significativa de novas normas, uma vez que o sistema
possui um arcabouo de normativos e estratgias em quantidade e qualidades satisfatrias.
Portanto, o problema da governana ambiental no Brasil esbarra na capacidade de implementar
as polticas, diretrizes e estratgias existentes. Uma vez superada essa dificuldade, cria-se a
oportunidade a esses territrios de atingir plenamente os resultados de proteo do patrimnio
ambiental e de promoo do desenvolvimento socioambiental, o que assegurar a boa gesto de
todo o patrimnio ambiental.
396. A seguir, so apresentadas as propostas de encaminhamento que visam contribuir
para a melhoria da governana das unidades de conservao do bioma Amaznia.

75

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

6.

T C 034.496/2012-2

Proposta de encaminhamento

397. Ante o exposto nos captulos anteriores e com o propsito de contribuir para o
aperfeioamento da gesto das unidades de conservao no bioma Amaznia, submete-se o
presente relatrio apreciao superior, com as seguintes propostas:
Ministrio do Meio Ambiente - MMA
I. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com
art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, ao Ministrio do
Meio Ambiente (MMA) que:
a) adote e comunique ao Tribunal de Contas da Unio, no prazo de at 180 dias da
cincia da deciso que vier a ser prolatada, as providncias necessrias para exercer a
coordenao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, em cumprimento
ao art. 6, II da Lei 9.985/2000, a exemplo do contido no art. 2 do Decreto 5.758/2006, que
institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (item 3.5.1).
II. Recomendar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com
art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, ao Ministrio do
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) que:
a) conduza aes de articulao com os ministrios envolvidos nas polticas afetas aos
territrios das unidades de conservao do bioma Amaznia, com o objetivo de fomentar
atividades sustentveis para a regio, de forma a fornecer alternativas economicamente viveis
para os extrativistas residentes com vistas a atender o art. 18 da Lei 9.985/2000 (item 3.2.1.3);
b) avalie a elaborao de uma estratgia nacional de monitoramento da biodiversidade,
por meio do aprimoramento dos mecanismos de comunicao dos resultados socioambientais
alcanados nas unidades de conservao, com o desenvolvimento de indicadores e outros
instrumentos que demonstrem os avanos ocorridos nessas reas, conforme prescreve o art. 4,
X da Lei 9.985/2000 (item 3.2.2);
c) promova campanhas nacionais de comunicao com o objetivo de informar que
alguns dos principais pontos tursticos brasileiros encontram-se em unidades de conservao,
com vistas a buscar maior legitimidade para a criao e consolidao das unidades de
conservao perante a sociedade, conscientizando-a da importncia dessas reas para a
preservao do patrimnio natural (item 3.5.3); e
d) implemente mecanismos que assegurem maior divulgao e troca de informaes
entre os atores que compem o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, a
exemplo do contido no art. 2, anexo I do Decreto 6.101/2007, com vistas a possibilitar maior
participao e controle da sociedade sobre a gesto das unidades de conservao (item 3.5.3).
Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade - ICMBio
III. Recomendar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com
art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, ao Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade que:
a) dote as unidades de conservao federais de plano de manejo adequados sua
realidade visando o aproveitamento do potencial econmico, social e ambiental dessas reas,
conforme preceitua o art. 27 da Lei 9.985/2000 (item 3.4.1);
b) estude, em conjunto com o Ministrio do Turismo, formas de implementar Projetos
Piloto que busquem alternativas para o incremento da visitao, do turismo e da recreao nas
unidades de conservao do bioma Amaznia, de forma a atender o exposto no art. 4, XII, da
Lei 9.985/2000 (item 3.2.1.1);

76

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

c) promova aes de articulao institucional para aprimorar a infraestrutura de apoio


pesquisa a fim de incrementar o nmero de pesquisas realizadas na Amaznia, cumprindo, dessa
forma, o art. 32 do Snuc (item 3.2.2);
d) estabelea mecanismos de acompanhamento sistemtico do ingresso e execuo dos
recursos financeiros extraoramentrios que financiam atividades nas unidades de conservao
federais (item 3.4.2);
e) aprimore sua poltica de pessoal, considerando as carncias observadas nas unidades
de conservao do bioma Amaznia, avaliando a convenincia, oportunidade e exequibilidade
da criao de incentivos para a alocao, remoo e permanncia de servidores naquelas
unidades (item 3.4.3);
f) realize levantamento de informaes a respeito da situao fundiria nas unidades de
conservao federais a fim de subsidiar o planejamento das aes de regularizao fundiria, de
forma a atender o exposto nos artigos 9, 10, 11, 17 e 18 da Lei 9.985/2000 (item 3.4.4);
g) fortalea a rea de uso pblico e negcios de forma a incrementar as oportunidades
de captao de recursos para o fortalecimento do Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza (item 3.5.2); e
h) defina mecanismos e diretrizes para o estabelecimento formal de parcerias junto aos
atores envolvidos na gesto das unidades de conservao federais localizadas no bioma
Amaznia, de forma a minimizar a escassez de recursos financeiros e humanos (item 3.5.2).
Plano de Ao - ICMBio
IV. Determinar ao ICMBio que encaminhe, ao Tribunal, no prazo de 180 dias da cincia
da deciso que vier a ser prolatada, plano de ao contendo o cronograma de adoo das
medidas necessrias implementao das recomendaes constantes da alnea a do item III
retro; com definio dos responsveis, prazos e atividades acerca das medidas a serem tomadas;
na conformidade do art. 243 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio; pargrafos
196-207 do Manual Anop, aprovado pela Portaria Segecex 4/2010; pargrafos 167-169 do
Anexo Portaria TCU 280/2010; e Portaria Segecex 27/2009.
V. Determinar ao ICMBio que encaminhe, ao Tribunal, no prazo de 180 dias da cincia
da deciso que vier a ser prolatada, plano de ao contendo o cronograma de adoo das
medidas necessrias implementao das recomendaes constantes da alneas b a h do
item III retro; com definio dos responsveis, prazos e atividades acerca das medidas a serem
tomadas; na conformidade do art. 243 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio;
pargrafos 196-207 do Manual Anop, aprovado pela Portaria Segecex 4/2010; pargrafos 167169 do Anexo Portaria TCU 280/2010; e Portaria Segecex 27/2009.
Dar conhecimento
VI. Dar conhecimento da situao encontrada na presente auditoria (ao):
a)

Ministrio do Meio Ambiente;

b)

Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade;

c)

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;

d)

Casa Civil;

e)

Secretaria de Assuntos Estratgicos;

f) Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso


Nacional;
g)

Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados;

77

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

h) Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle do


Senado Federal;
i) Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico da Cmara dos
Deputados;
j) Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos
Deputados;
k) Comisso de Integrao Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amaznia da
Cmara dos Deputados; e
l)

Comisso Mista Permanente sobre Mudanas Climticas.

VII. Autorizar a SecexAmbiental a proceder ao monitoramento das deliberaes que


vierem a ser prolatadas no presente processo.
VIII.

Arquivar os autos.

o relatrio.

78

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50707702.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

Proposta de Deliberao
Trata-se de auditoria operacional realizada pela SecexAmbiental com o objetivo de
"avaliar a existncia das condies normativas, institucionais e operacionais necessrias para que as
unidades de conservao (UCs) no bioma Amaznia atinjam os objetivos para os quais foram criadas"
(relatrio, pargrafo 11), em cumprimento comunicao realizada pelo eminente Ministro Augusto
Nardes, na sesso do dia 22/8/2012.
A auditoria
2.
Quando da proposio da auditoria, identificou-se a necessidade de o seu escopo abranger
apenas as unidades de conservao federal, mas tambm as unidades de conservao estaduais, pois
embora estejam sob a responsabilidade dos governos estaduais, estas reas interagem com as federais,
estando inclusive, em reas contguas.
3.
Optou-se ento pela realizao de trabalho coordenado entre o Tribunal de Contas da
Unio e os tribunais de contas estaduais dos estados do Bioma Amaznia. Participaram da auditoria
coordenada os tribunais de contas dos seguintes estados: Acre, Amazonas, Amap, Maranho, Mato
Grosso, Par, Rondnia, Roraima e Tocantins.
4.
O objetivo central da auditoria coordenada avaliar se existem as condies normativas,
institucionais e operacionais necessrias para que as 247 UCs federais e estaduais localizadas no bioma
Amaznia cumpram as finalidades para os quais foram criadas. Essas unidades ocupam 1,1 milho de
km, equivalente soma dos territrios da Espanha e Frana, e representam 73% da rea total das UCs
federais e estaduais no Brasil.
5.
Auditorias coordenadas so auditorias realizadas simultaneamente por diferentes
instituies, que concordam em um tema e metodologia comum e compartilham um planejamento. Ao
final do trabalho, em adio ao relatrio individual de cada equipe, feito um relatrio comum,
consolidando informaes dos trabalhos individuais.
6.
Questes ambientais, por suas caractersticas muitas vezes transfronteirias, so temas
frequentemente sujeitos a auditorias coordenadas na comunidade internacional de entidades de
fiscalizao superior (EFS). Estados federativos tambm podem se beneficiar da realizao de
auditorias coordenadas em questes sobre as quais os governos estaduais tm um papel relevante e, na
maioria das vezes, complementar ao papel do governo federal.
7.
A presente auditoria representa um paradigma por se tratar de uma iniciativa inovadora
realizada num estado federativo, que envolveu rgos de auditoria de entes estaduais e do ente federal,
com o objetivo de avaliar questes sobre as quais tanto a Unio quanto os estados tm competncias e
atribuies.
8.
Alm da obteno de uma anlise mais completa e consistente que resulta do trabalho
conjunto, a utilizao da metodologia de auditorias coordenadas traz outros benefcios para as
entidades participantes, entre eles a construo de capacidade, ao permitir que o conhecimento
metodolgico e tcnico sejam diretamente aplicados a temas concretos.
9.
Ainda na fase de planejamento, participaram dos trabalhos especialistas de diferentes
instituies, tais como: Banco Mundial, WWF, CGU, IPEA, Nexucs Consultoria, Imazon, GIZ, Pnud e
consultorias legislativas do Congresso Nacional.
10.
Deve-se destacar que, apesar das dificuldades operacionais e logsticas para proceder s
visitas a campo, como por exemplo, sazonalidade de acesso (terrestre, fluvial e areo), meios de
transporte (veculos, barcos e avio), tempo de deslocamento e custos de transportes, foram
inspecionadas in loco quase 25% das 107 UCs federais situadas naquele bioma.
1
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

11.
A etapa de execuo foi finalizada com a realizao de painel de referncia, oportunidade
em que foram discutidos e validados com especialistas (WWF, Banco Mundial, PNMA, Ipea, Nexucs,
RA Consultoria, Imazon, consultores legislativos) os principais resultados da auditoria, a adequao
das anlises realizadas e a pertinncia das propostas de encaminhamento.
12.
Por se tratar de uma auditoria coordenada, as equipes dos tribunais de contas utilizaram os
papis de trabalho validados no workshop, o que permitiu a consolidao dos dados para toda a regio.
O principal instrumento de coleta de dados foi o questionrio eletrnico, escolhido como forma mais
adequada de comunicao realidade da Amaznia. Merece destaque o alcance de 100% das respostas
dos gestores a esse instrumento.
13.
Esse trabalho conjunto dinamizou a integrao e a cooperao entre este Tribunal e os
tribunais de contas estaduais em um tema no qual as aes governamentais so complementares e
sinrgicas.
14.
Devo destacar, desde logo, que o ICMBio colaborou integralmente com os trabalhos de
auditoria, ofertando o apoio logstico e prestando prontamente os esclarecimentos necessrios.
Panorama das unidades de conservao
15.
A Amaznia uma imensa extenso de floresta (1/3 das florestas tropicais do planeta) de
importncia global, com enormes reservatrios de gua doce (1/5 da disponibilidade mundial de gua
potvel), o maior banco gentico do mundo, e est no centro das polticas de mitigao das mudanas
climticas por suas funes de estoque e sumidouro de carbono. Grande parte desse patrimnio est
situada em unidades de conservao ambiental.
16.
Em todo o mundo, as unidades de conservao so criadas, implementadas e geridas tendo
como principal objetivo a manuteno e preservao de habitats e ecossistemas em seu estado natural,
garantindo que os servios por eles prestados sejam mantidos e abrigando espcies que no podem
sobreviver em reas em que a interferncia humana ocorra, permitindo que a evoluo natural possa
continuar.
17.
Um amplo levantamento internacional denominado Ecosystem Millennium Assessment
(Avaliao Ecossistmica do Milnio) identificou e classificou os servios fornecidos pelos
ecossistemas: servios de suporte (formao de solo, produo de oxignio, ciclagem de nutrientes);
servios de proviso ou abastecimento (alimentos, gua, madeira para combustvel, fibras,
bioqumicos, recursos genticos); servios de regulao (regulao climtica, regulao de doenas,
regulao biolgica, regulao e purificao de gua, polinizao, regulao de danos naturais);
servios culturais (ecoturismo e recreao, espiritual e religioso, herana cultural).
18.
Por se tratar de produtos e servios em geral de natureza pblica, prestados de forma
difusa, seu valor no percebido pelos usurios, que na maior parte dos casos no pagam diretamente
pelo seu consumo ou uso. Em outras palavras, o papel das unidades de conservao no facilmente
internalizado na economia nacional.
19.

Alguns autores elencam as funes desempenhadas pelas unidades de conservao:


a) manuteno de processos ecolgicos essenciais;
b) preservao da diversidade de espcies e da diversidade gentica;
c) manuteno da capacidade produtiva dos ecossistemas;
d) preservao de caractersticas histricas e culturais de importncia para estilos de vida
de populaes tradicionais;
e) salvaguarda de hbitats crticos para a sobrevivncia de espcies;

2
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

f) fornecimento de oportunidades para o desenvolvimento de comunidades locais,


investigao cientfica, educao, capacitao, recreao e turismo;
g) proviso de bens e servios ambientais;
h) manuteno de fontes de inspirao humana e de orgulho nacional.

20.
As unidades de conservao no constituem espaos protegidos intocveis, apartados de
qualquer atividade humana. Admite-se, e at demanda-se em muitos casos, a permisso para uso
sustentvel dos recursos naturais ali presentes, podendo a gesto ser compartilhada por governos de
diferentes nveis (federal, estadual e municipal) o u ser atribuda a comunidades locais e indgenas e a
proprietrios no governamentais.
21.
Desse modo, na criao de uma unidade de conservao tomam-se em conta objetivos de
desenvolvimento econmico, social e cultural, juntamente com a preservao da biodiversidade, em
diferentes tipos de unidades de conservao.
22.
A importncia econmica dos recursos biolgicos foi reconhecida pelo mais amplo e
abrangente acordo internacional de proteo da biodiversidade, a Conveno sobre Diversidade
Biolgica (CDB).
23.
A CDB vai alm de preocupaes conservacionistas para abranger a perspectiva
econmica, enfatizando como um dos seus trs objetivos a utilizao sustentvel dos componentes da
biodiversidade, posicionado no mesmo nvel de prioridade que os outros do is: conservao da
diversidade biolgica e a repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao dos
recursos genticos (art. 1). A conveno alia preservao ambiental reduo da pobreza, melhoria
do bem estar das populaes e valorizao da cultura e modo de vida tradicional.
24.
A conservao in situ definida pelo art. 2 da CDB como a conservao de ecossistemas e
habitats naturais e a manuteno e recuperao de populaes viveis de espcies em seus meios
naturais e, no caso de espcies domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido suas
propriedades caractersticas. A principal medida para promover a conservao in situ, estabelecida em
seu art. 8, o estabelecimento de um sistema de reas protegidas, promovendo-se tambm o
desenvolvimento sustentvel em reas adjacentes s reas protegidas.
25.
A relevncia das reas protegidas para a implementao dos objetivos da CDB
constantemente reforada nas Conferncias das Partes (instncia de deciso da conveno). Desde
2002, os pases signatrios da CDB passaram a definir metas para acompanhar o cumprimento dos
objetivos do acordo.
26.
Em vigor desde 2011, as chamadas metas de Aichi devem ser atingidas at o ano de 2020.
A meta nmero 11 se refere proteo de pelo menos 17% de reas terrestres, por meio de sistemas
de reas protegidas geridas de maneira efetiva e equitativa, ecologicamente representativas e
satisfatoriamente interligadas e por outras medidas espaciais de conservao (Meta de Aichi, objetivo
estratgico C, Meta 11).
27.
Assim, nos termos da meta 11, o Brasil se comprometeu a proteger pelo menos 17% de seu
territrio e de modo a que as reas protegidas sejam:
a. Ecologicamente representativas: as reas protegidas ser representativas de todos os
ecossistemas e processos ecolgicos, e abranger pelo menos 10% de cada
ecorregio do Pas.
b. Satisfatoriamente interligadas: as reas protegidas devem estar interligadas com as
reas que a circundam utilizando redes ou corredores ecolgicos, de forma a que
possa existir conectividade essencial para a adaptao a distrbios e processos
ecolgicos.
3
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

c. Geridas de maneira efetiva e equitativa: o planejamento das reas protegidas deve


considerar a adoo de medidas para garantir a integridade dos ecossistemas e a
proteo das espcies. A gesto deve envolver a participao das comunidades
locais e indgenas, repartindo os custos e benefcios da proteo equitativamente.
28.
Entre 2003 e 2008, o Brasil foi responsvel pela criao de 74% das reas protegidas em
todo mundo.
29.
As UCs fazem parte do conceito de reas protegidas, o qual inclui tambm as terras
indgenas, as reas de preservao permanente, as reas de reserva legal e as reas remanescentes de
quilombolas, as quais no sero objeto de avaliao neste trabalho.
30.
Atualmente existem 313 unidades de conservao ambiental (UCs) federais em todo o
Brasil, das quais 107 encontram-se no bioma Amaznia. As UCs federais, estaduais e municipais
jocupam quase 17% do territrio nacional e detm as principais nascentes de gua, jazidas minerais,
madeira, ltex, castanhas dentre outros recursos naturais de valor econmico, social e ambiental. Essas
reas so fundamentais para a manuteno do equilbrio climtico global, influenciam dire tamente o
regime de chuvas do Brasil e da Amrica Latina, imprescindvel para atividades econmicas, como a
agricultura, e contribuem para reduo do desmatamento e da emisso de carbono. Ademais, esses
territrios concentram as principais atraes tursticas brasileiras como os parques nacionais de
Fernando de Noronha, Lenis Maranhenses, Pantanal, Iguau (Cataratas), Tijuca (Cristo Redentor).
31.
Se bem implementadas e geridas, as unidades de conservao ambiental so fonte de
desenvolvimento econmico e social, harmonizando preservao com, por exemplo, o turismo
(dinamizando a economia local); ou a preservao da biodiversidade com a explorao florestal
sustentvel, contribuindo para a reduo do desmatamento, haja vista o aumento da oferta de madeira
de origem certificada e legal.
32.
No entanto, muito embora o governo brasileiro tenha conseguido atingir a meta de criao
de unidades de conservao continentais, deve-se salientar que as Metas de Aichi no se resumem
criao desses territrios. O pacto assinado estabelece que essas reas devem ser geridas de maneira
efetiva e equitativa.
33.
Estudo da CDB (CBD Technical Series n 18) analisou as reas protegidas do mundo e
chegou concluso que o crescimento global de reas protegidas nem sempre fo i acompanhado de
uma gesto eficiente destes novos territrios. As causas das deficincias apontadas pelo estudo so:
baixo nvel de governana, lacunas na legislao, e falta de recursos financeiros, entre outras.
34.

Problemas dessa natureza foram identificados nesta auditoria.


O Sistema Brasileiro de Unidades de Conservao

35.
Antes de passar a discorrer sobre os achados da auditoria, necessrio abordar o Sistema
Brasileiro de Unidades de Conservao (Snuc).
36.
Segundo a organizao internacional IUCN (sigla em ingls para Unio Internacional para
a Conservao da Natureza) uma rea de preservao uma rea de terra e/ou mar especialmente
dedicada proteo e manuteno da diversidade biolgica e de seus recursos naturais e culturais
associados e manejada atravs de instrumento legais ou outros meios efetivos, havendo diversos tipos
de reas para a proteo ambiental, categorizadas de acordo com diferentes objetivos de gesto desses
espaos.
37.
O Sistema Brasileiro de Unidades de Conservao (Snuc ) tambm se baseia na ideia de
que nessas reas pode-se aliar preservao ambiental com pesquisa, educao, lazer e atividades
econmicas. Tanto a classificao da IUCN quanto o Snuc, preveem que as reas protegidas podem ser
4
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

geridas com a participao da populao local, e manejadas de maneira a preservar tanto a


biodiversidade quanto atividades tradicionais de extrativismo.
38.
Concebido pela Lei 9.985/2000 e regulamentado pelo Decreto 4.340/2002, o Snuc
constitudo pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), Ministrio do Meio Ambiente
(MMA), Ibama, ICMBio e as unidades de conservao (federais, estaduais e municipais):
Art. 6 O SNUC ser gerido pelos seguintes rgos, com as respectivas atribuies:
I rgo consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente - Conama,
com as atribuies de acompanhar a implementao do Sistema;
II - rgo central: o Ministrio do Meio Ambiente, com a finalidade de coordenar o
Sistema; e
III - rgos executores: o Instituto Chico Mendes e o Ibama, em carter supletivo,
os rgos estaduais e municipais, com a funo de implementar o SNUC, subsidiar as propostas
de criao e administrar as unidades de conservao federais, estaduais e municipais,
nas respectivas esferas de atuao.
Pargrafo nico. Podem integrar o SNUC, excepcionalmente e a critrio do Conama,
unidades de conservao estaduais e municipais que, concebidas para atender a peculiaridades
regionais ou locais, possuam objetivos de manejo que no possam ser satisfatoriamente
atendidos por nenhuma categoria prevista nesta Lei e cujas caractersticas permitam, em relao
a estas, uma clara distino."

39.
A criao das unidades de conservao est disciplinada no art. 22 da mencionada
Lei 9.985/2000, do qual destaco as regras fundamentais:
"Art. 22. As unidades de conservao so criadas por ato do Poder Pblico.
(...)
2 A criao de uma unidade de conservao deve ser precedida de estudos tcnicos e
de consulta pblica que permitam identificar a localizao, a dimenso e os limites mais
adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento.
3 No processo de consulta de que trata o 2, o Poder Pblico obrigado a fornecer
informaes adequadas e inteligveis populao local e a outras partes interessadas.
(...)
5 As unidades de conservao do grupo de Uso Sustentvel podem ser transformadas
total ou parcialmente em unidades do grupo de Proteo Integral, por instrumento normativo do
mesmo nvel hierrquico do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos de
consulta estabelecidos no 2 deste artigo.
(...)
7 A desafetao ou reduo dos limites de uma unidade de conservao s pode ser
feita mediante lei especfica."

40.
As unidades de conservao ambiental esto divididas em dois grandes grupos: (i) as de
proteo integral; e (ii) as unidades de uso sustentvel. As unidades de conservao federais so,
administrativamente, unidades vinculadas ao ICMBio. Atualmente, compete a essa autarquia executar
as aes do SNUC, cabendo- lhe propor, implantar, gerir, proteger, fiscalizar e monitorar as unidades
de conservao institudas pela Unio.
41.
O uso econmico dos recursos das reas de proteo integral mais restrito. So reas
administradas diretamente pelos governos e so assim categorizadas (informaes coletadas no stio do
Ministrio do Meio Ambiente):
a) Estao Ecolgica (IUCN categoria Ia): rea destinada preservao da natureza e
realizao de pesquisas cientficas.

5
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

b) Reserva Biolgica (IUCN categoria Ia): rea destinada preservao da diversidade


biolgica, onde podem ser efetuadas medidas de recuperao de ecossistemas alterados e de
preservao e recuperao do equilbrio natural, da diversidade biolgica e dos processos
ecolgicos naturais.
c) Parques (IUCN categoria II): rea destinada proteo dos ecossistemas naturais de
grande relevncia ecolgica e beleza cnica, onde podem ser realizadas atividades de recreao,
educao e interpretao ambiental, e desenvolvidas pesquisas cientficas.
d) Monumento Natural (IUCN categoria III): rea que tem como objetivo bsico a
preservao de lugares singulares, raros e de grande beleza cnica. Permite a existncia de
propriedades privadas em seu interior.
e) Refgio de Vida Silvestre (IUCN categoria III): ambienta natural onde se asseguram
condies para a existncia ou reproduo de espcies ou comunidades da flora local e da fauna
residente ou migratria. Permite a existncia de propriedades privadas em seu interior.

42.
Nas reas de uso sustentvel, permitem-se diferentes formas de explorao econmica
sustentvel. Podem tambm ser administradas conjuntamente com comunidades locais ou
exclusivamente por particulares. As diferentes categorias de uso sustentvel so:
a) rea de Proteo Ambiental (IUCN categoria V): rea em geral extensa, com certo
grau de ocupao humana, dotada de atributos naturais, estticos e culturais importantes para a
qualidade de vida e o bem-estar das populaes.
b) rea de Relevante Interesse Ecolgico (IUCN categoria IV): rea de pequena
extenso, com pouco ou nenhuma ocupao humana e com caractersticas naturais singulares,
cujo objetivo manter ecossistemas naturais de importncia regional ou local e regular o uso
admissvel dessas reas. Permite a existncia de propriedades privadas em seu interior.
c) Floresta (IUCN categoria VI): rea com cobertura florestas onde predominam espcies
nativas, cujo principal objetivo o uso sustentvel e diversificado dos recursos florestais e a
pesquisa cientfica.
d) Reservas Extrativistas (IUCN categoria VI): rea natural com o objetivo principal de
proteger os meios, a vida e a cultura de populaes tradicionais, cuja subsistncia baseia-se no
extrativismo e, ao mesmo, assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais existentes.
e) Reserva de Fauna (IUCN categoria VI): rea com populaes animais de espcies
nativas, terrestres ou aquticas, onde so incentivados estudos tcnico-cientficos sobre o
manejo econmico sustentvel dos recursos faunsticos.
f) Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (IUCN categoria VI): rea natural onde
vivem populaes tradicionais que se baseiam em sistemas sustentveis de explorao de
recursos naturais.
g) Reserva Particular do Patrimnio Natural (IUCN categoria IV): rea privada criada
para proteger a biodiversidade a partir de iniciativa do proprietrio.

43.
Considerando as diversas categorias, as unidades de conservao no devem ser vistas
como unidades separadas contidas em si mesmas. Para atingir seus objetivos, uma unidade de
conservao precisa estar articulada no somente com as reas ao seu redor que no esto sob regime
de proteo, mas tambm com outras unidades de conservao da regio. Essa necessidade de viso
sistmica especialmente importante numa regio to extensa q uanto a Amaznia.
44.
No bioma Amaznia, somadas as esferas federal e estadual, as categorias mais
representativas so as reservas extrativistas (Resex), as florestas, os parques e as reas de proteo
ambiental (APA).
45.

Para a presente auditoria, foram avaliadas:

6
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

a) dentre as de uso sustentvel: duas (2) reas de proteo ambiental (Apas), trs (3)
reas de relevante interesse ecolgico (Aries), trinta e d uas (32) florestas, trinta e trs (33)
reservas extrativistas (Resex), e uma (1) reserva de desenvolvimento sustentvel (RDS).
b) dentre as de proteo integral: nove (9) estaes ecolgicas (Esecs), nove (9) reservas
biolgicas (Rebios) e dezoito (18) parques (Parnas).
46.
O SNUC abrange, alm de reas federais, estaduais e municipais, reas particulares. Para
efeito do presente trabalho, so levadas em considerao somente as UCs federais, excluindo a
categoria reserva particular do patrimnio natural, por serem particulares. Outras categorias tambm
no so analisadas por no existirem exemplos localizados no bioma Amaznia no mbito federal,
como a reserva de fauna (h somente uma na esfera estadual no Par), o monumento natural e o
refgio da vida silvestre. As UCs federais do bioma Amaznia esto listadas no apndice H do
relatrio (pea 50).
47.
Segundo o relatrio, em 88,3% da rea total protegida por UC so permitidos usos diversos
passveis de gerar efeitos positivos imediatos economia regional. No restante, h restries do ponto
de vista de uso direto dos recursos naturais, embora sejam permitidas atividades desde que reguladas e
controladas pelos rgos ambientais.
Reduo do desmatame nto e re moo de CO2
48.
O bem elaborado e didtico relatrio da equipe de auditoria, que levou em conta muitas das
consideraes apresentadas por mim e minha assessoria nas diversas reunies de trabalho que
realizamos, permite que me valha dele em maior extenso, e sem alterar substancialmente a redao
original, para realar as principais anlises e concluses nesta proposta de deliberao.
49.
Um dos primeiros achados reportados que as unidades de conservao tm trazido
resultados positivos na proteo do patrimnio natural, na medida em que a criao dessas reas
contribui para uma significativa reduo do desmatamento na Amaznia.
50.
No processo de criao de uma UC, o poder pblico poder decretar limitaes
administrativas ao exerccio de atividades (art. 22-A, Lei 9.985/2000). Assim, a afetao dessas reas
como terras pblicas traz a presena do Estado, o que diminui a presso pelo uso indevido daquele
territrio e desestimula pretenses ilegais de posse, em especial a explorao desautorizada de
madeira.
51.
No perodo de 2008 a 2012, mais de 15 mil km foram desmatados no bioma Ama znia.
Desse total, apenas 971 km tiveram origem em UCs.
52.
Um segundo achado, tambm relacionado aos efeitos benficos da criao de unidades de
conservao ambiental e da reduo do desmatamento refere-se remoo de CO 2 .
53.
Segundo a equipe, o desflorestamento acarreta a mudana do uso do solo, liberando o
carbono estocado na biomassa. Assim, a preservao da floresta em p, alm de se manter
significativas quantidades de carbono estocado na biomassa, ainda permite que o ecossistema retire da
atmosfera carbono oriundo de outros setores (industrial e agropecurio).
54.
A equipe de auditoria elaborou, de forma pioneira, estimativa de emisses e remoes
de carbono por mudanas de uso da terra em unidades de conservao na Amaznia, uma vez que no
identificou a existncia de estudo semelhante.
55.
Ressalte-se, como foi bem enfatizado no relatrio, que a estimativa empreendida no tem a
pretenso de substituir estudos de instituies especializadas no assunto, sendo sua finalidade a
fortalecer as evidncias da auditoria e acurar as estimativas de seus benefcios.
56.
Foram avaliados o desmatamento entre 2008 a 2012 e o fluxo de carbono decorrente das
mudanas de uso do solo entre 1996 e 2006 nas 247 unidades de conservao do bioma Amaznia
7
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

(estaduais e federais), para a elaborao de dois mapas (mapas 1 e 2 e apndice J), os quais permitem a
visualizao da estimativa, por UC, da desmatada e da quantidade removida ou emitida de CO 2 .
57.
Depois de oneroso e demorado processo de construo e manipulao de dados, a equipe
de auditoria estimou que ao longo de 10 anos (1996-2006) as unidades de conservao removeram
1,9tC/ha.
58.
Essa estimativa relativa apenas s remoes. No foi avaliado o estoque de CO2
armazenado nessas reas. A equipe explica que, quando a floresta desmatada, podem ocorrer
diversos efeitos, dentre eles: 1) o carbono que estava estocado nas rvores inserido na atmosfera, de
forma imediata pela queima e emisso de CO 2 ou de forma lenta pela deteriorao natural da madeira;
2) as rvores que diariamente sequestravam gs carbnico e devolviam oxignio deixam de funcionar
como sumidouros naturais; e 3) o carbono estocado no solo comea a ser liberado .
O problema do plano de manejo
59.
O instrumento fundamental para a gesto das unidades de conservao o plano de
manejo. O art. 2, XVII, da Lei 9.985/2000 assim o define:
XVII - plano de manejo: documento tcnico mediante o qual, com fundamento nos
objetivos gerais de uma unidade de conservao, se estabelece o seu zoneamento e a s normas
que devem presidir o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantao das
estruturas fsicas necessrias gesto da unidade;

60.
O plano de manejo define os usos especficos das diversas reas dentro das UCs, as normas
especficas de funcionamento e os meios e condies necessrias ao alcance dos objetivos de cada
unidade de conservao.
61.
Entretanto, como constatou a equipe de auditoria, apenas 45 das 107 unidades de
conservao federais do bioma Amaznia, ou seja, 40%, dispem do seu principal instrumento de
planejamento e gesto.
62.
Alm disso, as respostas dos gestores das unidades de conservao revelaram que apenas 5
planos de manejo j foram totalmente implementados, 14 esto em fase intermediria de
implementao e outros 26 ainda se encontram em fase inicial de implementao.
63.
De acordo com a lei do SNUC, o plano de manejo de uma unidade de conservao deve ser
elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criao (Lei 9.985/2000, art. 27, 3).
64.
Assim, de suma importncia que cada unidade de conservao disponha de plano de
manejo, para que possa ser gerida com racionalidade e de acordo com suas finalidades legais. Contudo,
no basta a aprovao desse instrumento. necessrio que o plano aprovado seja aderente realidade
da unidade. Do contrrio, no se consegue executar o que est previsto no plano e esse instrumento se
transforma em mera formalidade. Uma vez implementado o plano, necessrio que se faam
avaliaes peridicas a respeito do alcance dos objetivos. As alteraes da realidade local e regional,
podero ensejar a necessidade de reviso do plano.
65.
A inexistncia de plano de manejo um obstculo quase intransponvel ao alcance dos
objetivos das unidades de conservao. Sem o estabelecimento do devido zoneamento, das normas que
norteiam o uso de cada rea, bem como das regras de utilizao dos recursos naturais e da definio da
estrutura fsica necessria gesto da unidade, mesmo difcil dimensionar com clareza e razovel
preciso a necessidade de recursos financeiros e humanos de cada unidade de conservao.
66.
O custo e o tempo de elaborao, aliados insuficincia de pessoal, foram apontados pelos
gestores do ICMBio como fatores preponderantes para o reduzido nmero de UCs com plano de
manejo aprovado. O levantamento de informaes para caracterizao e diagnstico da unidade a
fase mais demorada e dispendiosa, pois envolve conhecimentos de diversas reas (biologia, geologia,
8
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

espeleologia, agronomia, sociologia, antropologia, etc), demandando expedies de campo, viagens e


estudos, geralmente realizados por consultorias contratadas pelo ICMBio. Alm disso, a elaborao
simultnea de 87 planos de manejo sob a superviso de uma equipe de apenas 8 pessoas fator que
contribui para a demora na elaborao e aprovao desse imprescindvel instrumento de gesto.
O subaproveitamento socioeconmico
67.
O desenvolvimento socioambiental das UCs federais no bioma Amaznia no tem sido
aquele que se poderia esperar de sua matriz normativa, deficincia qualificada pelo subaproveitamento
do potencial dessas reas.
68.
Esse subaproveitamento caracterizado por parques sem visitao, florestas sem
explorao sustentvel permitida e reservas extrativistas quase inoperantes, o que ameaa o
cumprimento das funes econmica, social e ambiental esperadas para essas reas.
69.
A avaliao realizada pelo Tribunal orientou-se pela representatividade dos parques
nacionais (Parnas), das florestas nacionais (Flonas) e das reservas extrativistas (Resex). Essas trs
categorias representam 83 das 107 unidades federais avaliadas e ocupam 81% dos 587 mil km2 da rea
abrangida por UCs federais no bioma.
Subaproveitamento dos parques nacionais
70.
Os Parnas do bioma Amaznia no conseguem atingir um de seus principais objetivos: o
uso pblico. Em todos os parques nacionais da Amaznia (18 ao total) no esto sendo desenvolvidas
a contento as atividades de educao e interpretao ambiental, de recreao em contato com a
natureza e de turismo ecolgico, como previsto no art. 4, XII, da Lei 9.985/2000.
71.
Nessa linha o que se espera dos parques o estmulo proteo ambiental com atividades
de acesso ao recurso natural, onde a visitao, que utilizada como forma de contemplao das
belezas cnicas, estimule uma aproximao da sociedade s UCs.
72.
Dos 68 parques nacionais existentes no Brasil em 2012, apenas 26 estavam oficialmente
abertos ao turismo: com visitao, controle de entrada e cobrana de ingresso, conforme noticiou o
ICMBio.
73.
Alm disso, dos quase 4,8 milhes de visitantes nessas UCs em 2011, somente pouco mais
de 2 mil pessoas foram a parques localizados na Amaznia .
74.
Das 18 unidades dessa categoria, somente 11 possuem plano de manejo, instrumento de
planejamento e gesto ao passo que dos Parnas para os quais j existe plano de manejo, apenas em oito
possvel aproveitar, ainda que de forma parcial, o potencial de uso pblico da rea.
75.
No se pode deixar de reconhecer que as caractersticas da Amaznia dificultam o uso
pblico dos Parnas da regio. Essas UCs, em geral, so marcadas pela dificuldade de acesso, em razo
de sua localizao, e pelos meios de locomoo necessrios visitao. Tais peculiaridades devem ser
consideradas na avaliao do uso pblico no bioma.
76.
O ICMBio reconhece essa dificuldade ao afirmar (ofcio 78/2013-DIPLAN/ICMBio) que
todos os Parnas da Amaznia que recebem visitantes no dispem da estrutura bsica e suporte
visitao. Some-se a isso a existncia de unidades que so visitadas, mas no cobram ingressos, em
virtude da falta de estrutura para a arrecadao.
77.
A explorao do potencial turstico dos Parnas uma das formas de promover e fomentar a
economia local, gerando emprego e renda. Ao no se propiciar o aproveitamento do uso pblico,
dificulta-se a legitimidade dessas reas pela sociedade, em especial pelas comunidades locais.
9
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

Subaproveitamento das florestas nacionais


78.
A criao de uma Flona (floresta nacional) tem por objetivo o desenvolvimento de diversas
atividades: a explorao de produtos florestais madeireiros ou no madeireiros, a visitao pblica e a
promoo de pesquisas.
79.
A explorao ocorre por meio das concesses para explorao sustentvel da floresta,
onerosas ou no. Pretende-se tambm com essas concesses a gerao de renda para as populaes
locais.
80.
A Lei 11.284/2006, trata da concesso florestal, busca a garantir a sustentabilidade
regional, ao estabelecer que deve ser priorizada a contratao de mo de obra da regio,
proporcionando a gerao de emprego local e a respectiva oportunidade de capacitao.
81.
Apesar de 87% dos gestores das Flonas afirmarem existir potencial na sua UC para a
concesso florestal onerosa, apenas duas das 32 unidades nessa categoria estavam em explorao at a
finalizao dos trabalhos da auditoria. Ou seja, apenas 6% das florestas nacionais esto sendo operadas
visando a alcanar o objetivo para o qual foram institudas.
82.
Segundo a equipe, o reduzido nmero de concesses florestais onerosas decorre da
inexistncia de plano de manejo. Das trinta e duas Flonas do bioma Amaznia, apenas 13 possuem
plano de manejo aprovado. Desses, conforme responderam os gestores, apenas oito contemplam
previso de zoneamento destinado concesso florestal onerosa.
83.
O baixo aproveitamento do potencial de concesses florestais repercute na oferta de
madeira certificada no mercado, com possibilidade de gerar descrdito na poltica de gesto de
florestas pblicas para a produo sustentvel, conforme foi consignado no relatrio da auditoria.
84.
Deixando de promover a explorao legal de madeira nas Flonas, os governos permitem o
avano de questionamentos sobre a razo de ser da unidade de conservao e deixam de aproveitar os
benefcios protetivos potenciais da presena de um concessionrio na rea, que resistiria ao aumento
das presses exploratrias ilegais.
Subaproveitamento das reservas extrativistas
85.
A Resex (reserva extrativista) uma categoria de unidade de conservao originalmente
criada na Amaznia para atender a demanda das populaes tradicionais cuja subsistncia se baseia no
extrativismo e, de forma complementar, na agricultura de subsistncia e na criao de animais de
pequeno porte.
86.
Dentre essas atividades, cita-se a comercializao da borracha, a criao de peixes, a
explorao da castanha, a extrao de leos e a produo de mel.
87.
Das 33 Resex avaliadas, apenas 12 possuem plano de manejo da unidade. Ou seja, em
quase 2/3 das Resex no existe a principal ferramenta de ordenamento do uso e do mane jo dos
recursos naturais existentes.
88.
Outro instrumento fundamental operao adequadas das Resex so os acordos de gesto.
Embora tenha sido constatado que existem acordos de gesto em 82% das Resex, verificou-se que em
apenas 12 UCs esses acordos foram avaliados no nvel de mdio ou alto grau de implementao.
89.
A boa implementao dos acordos de gesto depende da articulao do ICMBio com
outros atores envolvidos, sejam eles governamentais ou no. Isso porque, o escoamento da produo e
a agregao de valor aos produtos extrativistas, por vezes, ultrapassam a capacidade de execuo do
rgo gestor.

10
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

90.
Nessa linha, conforme avaliou a equipe de auditoria, a gerao de renda nas Resex
transcende as questes ambientais, requerendo a adoo de polticas pblicas que promovam a
diversificao e o fortalecimento do extrativismo e da agricultura familiar.
91.
A equipe registra que as dificuldades de acesso aos recursos naturais, aliadas a problemas
na produo, no escoamento e na comercializao dos produtos extrativistas, tm levado populaes
tradicionais a abandonarem atividades como a comercializao da borracha e a explorao da castanha.
Tal situao acarreta mudanas no modo de explorao das Resex, com abandono gradual do modo de
vida extrativista, uma vez que, ao buscar alternativas para manter a renda familiar, essa populao
acaba por acessar de forma no sustentvel os recursos naturais. Alerta a equipe, que essa situao
pode aumentar a presso para acessar indevidamente recursos madeireiros.
92.
A gesto deficiente de muitas reservas extrativistas, constatadas pela inexistncia de planos
de manejo e baixa implementao dos acordos de gesto, contribui para que as Resex no
proporcionem as populaes tradicionais a melhoria de qualidade de vida esperada, com manuteno
do seu modo econmico de agir.
Pesquisa cientfica e monitoramento da biodive rsidade
93.
Em resposta pesquisa eletrnica realizada, mais da metade dos gestores do bioma
Amaznia afirmou que realiza com pouca frequncia a atividade de fomento e acompanhamento de
pesquisas. Os principais fatores, apontados, segundo esses administradores dificultam o processo de
pesquisa nas UCs do bioma Amaznia so as deficincias da infraestrutura e as dificuldades de acesso.
94.
Mais de 90% das respostas afirma que a unidade no dispe de infraestrutura de apoio
pesquisa e, quando dispe, no satisfatria.
95.
Quanto ao monitoramento da biodiversidade, constatou-se que na maior parte das UCs no
se faz esse monitoramento. Nas 107 unidades federais pesquisadas, 60% dos gestores afirmaram no
ter sido realizado monitoramento da biodiversidade nos ltimos 5 anos. Ademais, 2/3 dos respondentes
disseram que o monitoramento realizado no prov as informaes necessrias aferio do alcance
das finalidades da UC.
96.
A equipe salienta que o monitoramento da biodiversidade uma atividade reconhecida
internacionalmente como complexa, de alto custo e demandante de longo perodo de tempo para ser
realizado. O Ministrio do Meio Ambiente afirmou no relatrio nacional para CDB, em 2011, que
ainda no foi desenvolvido um sistema abrangente e coordenado de monitoramento da biodiversidade,
pois muito embora exista, em termos de cobertura vegetal, um sistema operante e padronizado de
acompanhamento do desmatamento, para os demais aspectos de monitoramento da biodiversidade os
sistemas so pontuais e no integrados.
97.
A boa gesto das unidades de conservao requer informaes tcnicas e cientficas sobre
as reas protegidas. Diante da necessidade de se incorporar a experincia e o conhecimento adquiridos
ao longo do processo de gesto e manejo para aprimorar processos e melhorar resultados, a realizao
de atividades de pesquisa e monitoramento da biodiversidade dentro de UCs so essenciais.
98.
Registre-se que o Brasil j desenvolveu importantes sistemas de informao sobre a
biodiversidade, como o Sistema de Autorizao e Informao em Biodiversidade (Sisbio). Entretanto,
nem todos os sistemas existentes possibilitam a troca de dados, o que dificulta a disseminao de
informaes entre pesquisadores.

11
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

Recursos financeiros
99.
A Lei do SNUC estabelece como uma de suas diretrizes a garantia de alocao adequada
dos recursos financeiros necessrios para que, uma vez criadas, as unidades de conservao possam ser
geridas adequadamente e atender aos seus objetivos (Lei 9.985/2000, art. 5, XI).
100.
De forma mais especfica, o Plano Amaznia Sustentvel estabelece que sejam
assegurados recursos necessrios s aes de regularizao fundiria, demarcao, sinalizao,
elaborao e implementao dos planos de manejo, aquisio de equipamentos, contratao de pessoal,
e vigilncia (PAS, diretriz 3.1.3, b).
101.
No entanto, de acordo com o relatrio da auditoria, a disponibilizao de recursos
financeiros ao ICMBio nos ltimos cinco anos foi incompatvel com as necessidades de gesto das
UCs federais no bioma Amaznia, concluso alcanada, dentre outras fontes, com base na resposta
pesquisa eletrnica.
102.
Dos 107 chefes de UCs do bioma Amaznia que participaram da pesquisa eletrnica,
apenas 4 gestores responderam que o montante de recursos financeiros suficiente para atender s
demandas da UC. Dos outros respondentes, 47 afirmaram que os recursos financeiros atendem
parcialmente s demandas e 56 disseram que no so suficientes para atend- las.
103.
Informa a equipe de auditoria que o Brasil aparece como o pas de pior relao de recursos
aplicados por rea de unidade de conservao, de acordo com concluses de artigo cientfico
apresentado no XIV Congresso Internacional do Centro Latino-americano de Administrao para o
Desenvolvimento (Clad).
104.
Avaliaes dessa natureza, expostas em trabalhos tcnicos em congressos internacionais,
entendo, devem ser vistas tidas apenas como parmetro inicial de avaliao, ainda mais quando se sabe
que nem sempre razovel afirmar que a necessidade de recursos financeiros requerida para levar uma
unidade de conservao ao alcance de suas finalidades est diretamente correlacionada sua extenso
territorial.
105.
Outra fonte de informaes foi o prprio ICMBio, que avaliou em R$ 470 milhes o
incremento de recursos necessrio para financiar adequadamente seus macroprocessos finalsticos.
106.
No mesmo sentido, estudo do MMA denominado Pilares para a Sustentabilidade
Financeira do Sistema Nacional de Unidades de Conservao divulgado em 2009 previa a necessidade
de incremento do oramento do ICMBio da ordem de R$ 543,2 milhes, a partir do clculo de
Investimentos Mnimos para a Conservao (IMC), que se baseou no M inimus Conservation System
(Micosys), do Banco Mundial.
107.
Em razo da escassez de recursos financeiros, h atividades essenciais gesto das UCs,
com impacto direto no cumprimento dos seus objetivos, que deixaram de ser realizadas ou foram
realizadas de forma insatisfatria, com destaque para fiscalizao, combate a emergncias ambientais,
aes de educao e sensibilizao ambiental e monitoramento da biodiversidade.
108.
H estudos patrocinados pelo MMA (Pilares para a Sustentabilidade Financeira do Sistema
Nacional de Unidades de Conservao) e pelo Fundo Brasileiro para a Biodiversidade - Funbio
(Quanto Custa uma Unidade de Conservao Federal? ) que apontam fontes potenciais (oramentrias
e extraoramentrias) de recursos destinveis ao SNUC, ainda no adequadamente exploradas.
109.
Dentre elas destacam-se: a efetividade na cobrana de ingressos nos parques nacionais, a
expanso da concesso de servios florestais, a cobrana de multas administrativas, a regulamentao
dos artigos 47 e 48 da Lei do Snuc (compensao financeira pela utilizao dos recursos hdricos para
fins de gerao de energia eltrica), a participao especial do petrleo, a troca da dvida externa por
investimentos em conservao, a alterao da Lei 8.001/90, art. 2, III, para destinar ao ICMBio os
recursos da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM) de
12
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

empreendimentos localizados em unidade de conservao, atualmente destinados ao Ibama, a


compensao da reserva legal com doao de terra no interior de unidade de conservao (Lei
12.651/2012, art. 66, III e 5, III), o Fundo Amaznia, dentre outras.
Recursos humanos
110.
Concluiu a equipe de auditoria que o quadro de pessoal do ICMBio insuficiente para
gerir as UCs federais do bioma Amaznia, em que pese o aumento de quase 65% do nmero de
servidores lotados em UCs no bioma Amaznia entre 2008 e 2012 (de 179 para 295).
111.
Inicialmente, mostrou-se que um estudo de anlise comparada internacional, apresentado
no XIV do Clad, a posio do Brasil, em termos de proporo de km2 de rea de UC para cada
servidor, bastante desfavorvel em comparao situao,observada em outros pases.
112.
Saliento que esse tipo de comparao deve ser vista com cautela, e no se deve, a partir
dele, buscar extrair estimativas, como se razoveis fossem, sobre o quantitativo ideal de servidores nas
unidades de conservao tomando por base a respectiva extenso territorial. Outros estudos so mais
compatveis com a realidade brasileira.
113.
Estudo do MMA denominado Pilares para a Sustentabilidade Financeira do Sistema, 2
edio atualizada e ampliada, publicado em setembro de 2009, afirma serem necessrios novos 7.669
postos de trabalho para a gesto das UCs federais, sendo 6.485 destinados s atividades de ca mpo, de
nvel bsico e contratados preferencialmente entre pessoas das comunidades locais (atualmente
inexistente no ICMBio), 611 de nvel mdio e 573 de nvel superior.
114.
Outro estudo, conduzido pelo Funbio, publicado em 2009, e intitulado Quanto custa uma
unidade de Conservao Federal? Uma viso estratgica para o financiamento do Sistema Nacional de
Unidades de Conservao (Snuc) concluiu pela necessidade de contratao de 800 novos servidores
para que cada UC federal operasse com pelo menos cinco servidores.
115.
Registre-se que 84% UCs do bioma Amaznia (90 de 107 UCs) contam com menos de 5
servidores lotados, sendo predominante a situao de haver apenas 1 ou 2 servidores lotados na
unidade. Alm disso, constatou-se a existncia de 6 unidades sem nenhum servidor lotado.
116.
A ttulo de exemplo, a Esec Terra do Meio/Par, com rea de 33,7 mil km2 (equivalente a
mais de 3 milhes de campos de futebol ou quase 6 vezes a rea do Distrito Federal), localizada no
arco do desmatamento, regio que sofre alta presso pela explorao ilegal de madeira e grilagem de
terra, conta com apenas 2 servidores para gesto da rea.
117.
Os 25 gestores de entrevistados na fase de execuo da auditoria ressaltaram a falta de
pessoal em suas unidades. Somente 1,9% dos respondentes da pesquisa eletrnica informaram que a
quantidade de pessoal atende completamente as demandas da UC, enquanto 15% responderam que
atendem parcialmente e 83,2% que a lotao insuficiente.
118.
Alerta a equipe tcnica que esse quadro de escassez de pessoal pode ser agravado se
concretizar a previso de aposentadorias e no houver a tempestiva recomposio do quadro. Em 2013,
15% (277 de 1909) dos servidores do ICMBio estaro em condies de se aposentar. Em 2019, esse
percentual alcanar 35% (665 de 1909).
119.
Sabe-se que o oramento federal no comporta grandes ajustes para aumentar a despesa
com pessoal resultante do provimento de cargos pblicos nas quantidades apontadas nos estudos
citados como necessrias adequada gesto da UCs federais.
120.
Informa a equipe que, desde 2002, quando foram criados 2.000 cargos na estrutura do
Ministrio do Meio Ambiente e do Ibama (Lei 10.410, de 11 de janeiro de 2002), no eram criados
cargos para a gesto das unidades de conservao. Somente entre 2003 e 2012 foram criadas 78 novas
13
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

unidades de conservao, com rea de 267.964 km2, que passaram a ser geridas por servidores ento
lotados nas unidades pr-existentes.
121.
No ltimo dia 2 de setembro de 2013, foram publicadas as Leis 12.856/2013 e 12.857/2013
criando 800 cargos de analista ambiental, 200 cargos de analista administrativo e 400 cargos de tcnico
administrativo, a serem partilhados entre o MMA e as autarquias a ele vinculadas.
122.
Parte da escassez de pessoal nas UCs do bioma Amaznia deve-se tambm dificuldade
encontrada pelo ICMBio para manter o pessoal lotado nessas unidades. H forte demanda de
servidores oriundos de outras regies (principalmente do Sul e Sudeste) para serem removidos da
Amaznia para unidades mais prximas de sua origem.
123.
Outro aspecto de relevncia concernente contratao de pessoal foi relatado pelos
gestores do ICMBio entrevistados durante as viagens exploratrias. Refere-se importncia da
contratao de pessoas para executar atividades de campo (pilotar barcos, combater emergncias
ambientais, auxiliar pesquisadores, fazer monitoramento da biodiversidade, apoiar a visitao, etc),
preferencialmente entre pessoas residentes prximas s unidades de conservao, principalmente no
bioma Amaznia. Sobre essa relevante questo, ainda no h definio no mbito do ICMBio quanto
forma de seleo e ao regime jurdico do vnculo desse pessoal com a administrao federal (cargo
pblico, contratao temporria, prestador de servios).
Regularizao fundiria e consolidao te rritorial
124.
A Lei do Snuc estabelece que as unidades de proteo integral (Esec, Rebio, Parna) e
algumas categorias de unidades de uso sustentvel (Flona e Resex) sero de posse e domnio pblico, e
que as reas particulares includas em seus limites sero desapropriadas (Lei 9.985/2000, artigos 9,
10, 11, 17 e 18).
125.
Estimativas do ICMBio apontam para a existncia de aproximadamente 54 mil km2 de
terras privadas no interior das unidades de conservao federais, nas quais no se permite a fixao de
pessoas em seu interior, e que no foram devidamente desapropriadas e indenizadas.
126.
Com relao s unidades do bioma Amaznia, essa realidade representa aproximadamente
29,7 mil km2, o que representa 5,1% do territrio das UCs desse bioma e 54,6% do total pendente. Se
os proprietrios/posseiros dessas terras forem populaes tradicionais, alm de serem indenizados,
devem ser realocadas pelo Poder Pblico (Lei 9.985/2000, art. 42).
127.
Levando-se em considerao estimativas de custos de indenizao de terras privadas
apresentas pelo ICMBio, seriam necessrios aproximadamente R$ 7,1 bilhes para pagar as
indenizaes pela desapropriao dessas terras, sendo R$ 2,3 bilhes relativos ao bioma Amaznia.
128.
Deve ser ressaltado que o ICMBio no dispe de cadastro das famlias residentes no
interior da UCs federais, no sendo possvel estimar os custos para indenizar as benfeitorias realizadas
nas terras devolutas.
129.
Estima-se tambm que existam 182,5 mil km2 de terras supostamente devolutas no interior
das unidades de conservao federais que ainda no passaram pelo processo de demarcao pelo
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), nos casos de terras devolutas da U nio,
ou pelos rgos estaduais responsveis nos casos de terras devolutas estaduais.
130.
Somente no bioma Amaznia existiriam 170,6 mil km2 de terras supostamente devolutas, o
que equivale a 93,5% das terras devolutas situada em unidade de conservao po r demarcar. Na
Amaznia, em geral as terras devolutas pertencem aos estados e devem ser por eles demarcadas,
arrecadadas e registradas, para posterior repasse Unio.
131.
As principais dificuldades encontradas no processo de regularizao fundiria das UCs do
bioma Amaznia so a complexidade do processo de demarcao e arrecadao de terras devolutas, as
14
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

inconsistncias na cadeia dominial constantes dos cartrios de registros de imveis, a existncia de


ttulos de propriedade falsos, a escassez de recursos financeiros para custear as indenizaes e os
obstculos ao processo de reassentamento das famlias.
132.
Para tentar reduzir a escassez de recursos, o Poder Executivo elegeu a regularizao
fundiria como ao prioritria na aplicao dos recursos da compensao por significativo impacto
ambiental (Lei 9.985/2000, art. 36 e Decreto 4.430 /2002, art. 33, inciso I).
133.
Um dos problemas da no regularizao fundiria que a existncia de pessoas no
autorizadas pela categoria de manejo no interior da unidade de conservao pode resultar no
desenvolvimento de atividades incompatveis com os objetivos da UC. As famlias que plantavam,
pescavam, desmatavam ou recolhiam produtos no madeireiros antes da criao da unidade de
conservao tendem a continuar exercendo tais atividades e utilizando os recursos naturais disponveis,
at serem indenizadas ou reassentadas.
134.
Essa situao gera conflitos pela posse e uso da terra e dos recursos naturais nela
existentes, prejudicando a gesto do territrio pelo ICMBio e dificultando o alcance dos objetivos pela
unidade de conservao. Alm disso, a precria demarcao e sinalizao das unidades faz com que
haja dvidas sobre os limites da unidade e onde podem ser praticadas as atividades nela permitidas.
135.
Ante as dificuldades encontradas para indenizar os proprietrios bem como para reassentar
famlias, uma das solues adotadas recentemente pelo Governo Federal foi a redelimitao de
algumas unidades, retirando de seus limites as reas ocupadas por comunidades cuja permanncia no
prejudique o manejo do territrio e o alcance de seus objetivos. Esse procedimento ocorreu na Flona
de Tapajs/PA, no Parna da Amaznia e no Parna dos Campos Amaznicos (Lei 12.678, de 25 de
junho de 2012).
Falhas de governana, articulao institucional e coordenao do sistema
136.
O MMA, na forma definida na Lei do SNUC, exerce o papel de rgo central do sistema,
cabendo ao ICMBio a funo de entidade executora (Lei 9.985/2000, art. 6, II).
137.
O MMA atua na estratgia e definio de diretrizes. O ICMBio, na gesto e operao.
Essas instituies so complementares no processo de gesto e governana das unidades de
conservao e uma no prescinde da outra.
138.
O objetivo de um sistema nacional de gesto estabelecer um conjunto articulado e
descentralizado de aes, integrando e harmonizando regras e prticas especficas que se
complementam.
139.
Um sistema nacional demanda uma coordenao forte e consistente que, por meio de
mecanismos institucionalizados, promova a articulao e a integrao intragovernamental e
intergovernamental de aes direcionadas implementao de polticas pblicas, incentivando a
descentralizao da gesto e a repartio de competncias entre os diversos atores envolvidos
140.
Contudo, conforme concluiu a equipe de auditoria, a coordenao do SNUC, a cargo do
MMA, no tem funcionado e sido exitosa quanto ao cumprimento de seus objetivos e no Plano
Estratgico Nacional de reas Protegidas (Pnap).
141.
Conforme consignado no relatrio da auditoria, o Pnap, institudo pelo Decreto
5.758/2006, resultado de um processo de construo de uma estratgia nacional de reas protegidas,
que teve incio em 2004, com assinatura de um protocolo de intenes entre o MMA e um conjunto de
organizaes no governamentais e movimentos sociais, nacionais e internacionais. Sua elaborao foi
decorrente de compromisso assumido pelo governo brasileiro na 2 Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992 e a proposta foi
considerada essencial para pactuar as metas que permitiriam ao pas reduzir a perda de biodiversidade,
15
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

por meio da consolidao de um sistema ampliado de reas protegidas, ecologicamente representativo


e efetivamente manejado.
142.
O art. 2 do Pnap estabelece que sua implementao ser coordenada por comisso
instituda no mbito do MMA composta por representantes dos governos federal, estaduais e
municipais, de povos indgenas, de comunidades quilombolas e de comunidades extrativistas, do setor
empresarial e da sociedade civil. O art. 3 determina que a implementao do plano seja avaliada a
cada cinco anos.
143.
A implementao da referida comisso e a avaliao e adequao do Pnap so os principais
mecanismos formais e institucionalizados existentes atualmente pelos quais o MMA pode se valer para
coordenar o SNUC No entanto, segundo a equipe, o MMA no implementou a comisso, no realizou
a avaliao do Pnap, que deveria ter sido concluda no final de 2011, e tampouco definiu outros
mecanismos que permitissem ao rgo coordenar o SNUC como previsto naquele plano estratgico.
144.
Questionado sobre como exerce a coordenao do Snuc, o MMA no apresentou ao
Tribunal elementos que demonstrassem a forma pela qual desempenha essa atribuio, mas informou
que o Pnap est em processo de reviso e a sua implementao est sendo realizada por meio da
estruturao do ICMBio.
145.
O MMA reconhece que a comisso efetivamente no desempenha suas funes e
manifesta-se no sentido de que sua composio precisa ser revista, pois demasiadamente numerosa
para a conduo dos trabalhos.
146.
No que se refere implementao do Pnap, o ministrio informa que a reviso est em
andamento, sendo provvel que seja revogado total ou parcialmente, uma vez que, em sua opinio, o
no se revelou, desde a origem, adequado s polticas de proteo do patrimnio natural brasileiro.
147.
Conforme bem assinalou a unidade tcnica, a pouca interao entre a Unio, os estados e
os municpios traz prejuzos para a implementao dos mosaicos de unidades de conservao (gesto
integrada de UCs prximas, sobrepostas ou justapostas) e dos corredores ecolgicos (instrumento de
gesto territorial que busca garantir a conexo entre UCs, a disperso de espcies e recolonizao de
reas degradadas).
148.
Uma vez que a principal razo para a inoperncia da coordenao do SNUC tem sido a
demora do MMA em revisar ou promover a avaliao tempestiva da implementao do Pnap e
implementar ou revisar a composio da comisso responsvel pela implementao do plano, a adoo
de medidas para resolver tais problemas torna-se premente.
Potencial de formao de parecerias pouco explorado
149.
Ainda no que tange articulao institucional, a Lei do SNUC determina que sejam
estabelecidas diretrizes que busquem maior apoio e cooperao de organizaes no-governamentais,
de organizaes privadas e de pessoas fsicas para o desenvolvimento de estudos, pesquisas cientficas,
prticas de educao ambiental, atividades de lazer e de turismo ecolgico, monitoramento,
manuteno e outras atividades de gesto das unidades de conservao (Lei 9.985/2000, art. 5, IV).
150.
O art. 30 dessa lei tambm permite que as unidades de conservao possam ser geridas por
organizaes da sociedade civil de interesse pblico com objetivos afins aos da unidade, mediante
instrumento a ser firmado com o rgo responsvel por sua gesto. Esse ponto foi regulamentado pelo
Decreto 4.340/2002, nos arts. 21 a 24, que tratam da gesto compartilhada de unidade de conservao
com uma organizao de sociedade civil de interesse pblico (Oscip).
151.
De outro lado, o mencionado Plano Nacional Estratgico de reas Protegidas (Pnap) prev
a necessidade de cooperao entre a Unio e os estados, Distrito Federal e os municpios para o
estabelecimento de gesto de unidades de conservao, com o objetivo de potencializar as aes em
16
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

torno de objetivos comuns, mediante acordos intra e intergovernamentais (Decreto 5.758/2006,


princpio XVI).
152.

No mesmo sentido vai o Plano Amaznia Sustentvel (Diretriz c).

153.
Na pesquisa eletrnica apurou-se que 98 chefes de unidades de conservao do bioma
Amaznia (92% do total de 107 UCs) entendem que as unidades precisam de parcerias para o seu
funcionamento ou que elas contribuem em alto grau para a boa e eficiente gesto da unidade.
154.
A cooperao e articulao entre o diversos atores que atuam nas UCs e particularmente
relevante nas unidades de conservao habitadas.
155.
De acordo com dados do questionrio eletrnico, das 107 unidades federais do bioma
Amaznia, 101 possuem moradores, com destaque para as reservas extrativistas, que representam
cerca de 30% do total das unidades do bioma Amaznia. Nessas unidades, exige-se acentuada
articulao para que as aes governamentais, tais como as de sade e educao, cheguem at essas
populaes, e ajudem a legitimar a existncia da unidade e a fortalecer o compromisso dessas
populaes com preservao do meio ambiente.
156.
Sobre esse ponto, nada mais apropriado que citar trecho de entrevista realizada com o sr.
Nenzinho, lder comunitrio da UC de Cazumb-Iracema, localizada na Boca do Acre/Amazonas, para
quem a soluo para o problema ambiental passa pelo estabelecimento do equilbrio homem x
natureza. Acredito na permanncia do homem dentro da reserva extrativista e acredito que resolvendo
o problema do homem, o problema da natureza resolvido tambm. Se voc tenta resolver o problema
da natureza sem considerar o homem, uma hora o homem vai atuar e modificar a natureza da sua
maneira.
157.
A cooperao e o estabelecimento de parcerias tambm so de grande importncia para o
financiamento do SNUC. Dos 107 gestores das UCs da Amaznia, 73 (68%) responderam que as
fontes extraoramentrias financiam atividades essenciais para a unidade de conservao e so, fontes
de recurso importantes para a gesto dessas reas protegidas.
158.
No entanto, mais de 84 gestores (78%) afirmaram que o ICMBio no estabelece diretrizes
e mecanismos para a captao de outras fontes de recursos financeiros extraoramentrios pelas UCs.
159.
Bastante apropriada a avaliao da equipe e auditoria de que o ICMBio deve no atual
cenrio de restries oramentrias, fortalecer sua rea de negcios, capacitar e profissionalizar parte
de seu corpo tcnico, com vistas elaborao de projetos para captao de recursos.
160.
A questo aqui discutida (exerccio da coordenao do SNUC pelo MMA) insere-se num
contexto maior de governana. Segundo Borrini-Feyerabend, G., N. Dudley, T. Jaeger, B. Lassen, N.
Pathak Broome, A. Phillips and T. Sandwith (Governance of Protected Areas: From understanding to
action. Best Practice Protected Area Guidelines Series No. 20, Gland, Switzerland IUCN. xvi + 124pp,
2013), o foco em questes de governana demandar esforos dos formadores de polticas, gestores e
diversas partes interessadas, mas no longo-prazo ser mais do que recompensador, pelas seguintes
razes:
- Governana a varivel com maior potencial para afetar cobertura . Em muitos casos,
somente por meio de mecanismos de governana que pases sero capazes de expandir a
cobertura das suas reas protegidas (...) a fim de cumprir a Meta 11 de Biodiversidade de Aichi
do plano estratgico 2011-2020 da CDB.
- Governana o principal fator na determinao da efetividade e da eficincia dos
gestores. Por esse motivo, a governana de grande interesse para governos, agncias
financiadoras, rgos reguladores e sociedade em geral.
- Governana determinante na adequao e equidade das decises. O aperfeioamento
da governana ajuda a maximizar os benefcios ecolgicos, sociais, econmicos e culturais das
reas protegidas sem que se incorra em custos desnecessrios ou ocorrncia de danos.

17
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

- Governana pode assegurar que as reas protegidas tornem-se mais bem incorporadas
sociedade. Arranjos de governana que se encaixam no seu contexto fomentam ligaes com
uma paisagem mais abrangente e ajudam a assegurar que as reas protegidas sejam levadas em
considerao num processo amplo de tomada de decises.
- As partes envolvidas concordaram em relatar sobre a governana das reas protegidas
como parte de suas obrigaes sob a Conveno da Diversidade Biolgica (CDB). Na verdade,
esse mesmo documento foi requerido pela Secretaria da CDB com a finalidade de ajudar as
partes a monitorar o seu prprio progresso.
- Governana pode ser aperfeioada e oferecer preciosa colaborao para encarar os
desafios contnuos e a mudana global. Longe de serem imutveis, as instituies e as regras
vigentes para as reas protegidas devem ser dinmicas e adaptveis em resposta aos desafios
existentes e as mudanas globais. Processos de governana adaptativa devem ser cuidadosos e
bem informados, mas tambm visionrios. (traduo livre)

161.
importante esclarecer, no contexto da discusso sobre coordenao do SNUC e o papel
articulador do governo federal na esfera ambiental, as diferenas entre gesto e governana (BorriniFeyerabend, G., N. Dudley, T. Jaeger, B. Lassen, N. Pathak Broome, A. Phillips and T. Sandwith,
Governance of Protected Areas: From understanding to action. Best Practice Protected Area
Guidelines Series No. 20, Gland, Switzerland IUCN. xvi + 124pp, 2013):
Tabela 3. Qual a diferena entre gesto e governana?
Gesto

. diz respeito ao(s)

Governana

. diz respeito a

- que realizado na persecuo dos objetivos definidos.


- aos meios e aes para alcanar tais objetivos.
- quem decide quais so os objetivos, o que fazer para persegui-los, e com que
meios.
- como essas decises so tomadas.
- quem detm o poder, a autoridade e a responsabilidade.
- quem (ou deveria ser) responsvel pela prestao de contas.

162.
Tendo em vista que a gesto das unidades de conservao envolve diferentes atores,
instrumentos, poderes e mltiplos nveis de normas processos de tomada de deciso, que vo desde
polticas internacionais, restries oramentrias nacionais, comunidades regionais a desapropriao
de terras particulares, as decises de governana so tomadas por vrias instituies sobre diferentes
questes.
163.
Assim, por exemplo, um rgo (ou entidade) encarregado de definir uma rea que ser
protegida, outro tem competncia para zelar pelos interesses das comunidades afetadas enquanto outro
cuida da legislao sobre espcies em extino.
164.
Embora questes legais e de posse da terra sejam muito importantes, as questes mais
importantes no que se refere s unidades de conservao so as relacionadas biodiversidade, recursos
naturais e pessoas. Essas decises abrangem:
a) estabelecimento do territrio da rea e definio precisa do seu permetro e extenso;
b) estabelecimento dos objetivos de longo prazo, objetivos gerenciais e como eles se
relacionam com a populao local e o desenvolvimento;
c) estabelecimento do sistema de zoneamento para a rea, incluindo regras de
governana e gesto;
d) aprovao das regras e planos de gesto; deciso sobre quem os implementar e
fornecimento dos recursos naturais e humanos para o alcance dos objetivos e fazer cumprir
as leis;
e) estabelecimento de um sistema de monitoramento, avaliao e ajuste dos planos de
gesto e processos de implementao luz dos resultados obtidos (gesto adaptativa);
f) estabelecimento do estado de direito e observncia legislao internacional, que
dever ser cumprida e respeita dentro e na rea adjacente rea protegida.
18
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

165.
A falta de elaborao/implementao de planos de manejo, conforme identificada pela
equipe de auditoria, demonstram que as decises expressas nos itens b, c e d acima no foram
tomadas ou foram tomadas de forma incipiente.
166.
Alm disso, a falta de um sistema de monitoramento da gesto motivou a equipe de
auditoria a desenvolver o Indimapa, com a finalidade de suprir essa lacuna de governana e avaliar o
grau de maturidade da gesto/implementao das unidades de conservao.
167.
Essas constataes, associadas s respostas pouco elucidativas do MMA relativamente s
questes do exerccio da coordenao do SNUC revela que o processo de governana ambiental no
mbito do governo federal precisa ser aperfeioado.
Divulgao e comunicao institucional
168.
De acordo com a unidade tcnica, a cooperao incipiente no mbito do SNUC tambm
resultante do baixo grau de conhecimento da sociedade, da iniciativa privada, dos rgos
governamentais e no governamentais acerca do potencial de gerao de emprego, renda, qualidade de
vida e bem estar que podem ser proporcionados pelas unidades de conservao.
169.
Destaca a equipe a importncia da divulgao dos benefcios proporcionados pelas
unidades de conservao ambiental como instrumento de legitimao de sua existncia.
170.
A comunicao no contexto SNUC tem avanado nos ltimos anos, a exemplo da criao
do Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (Cnuc) e da Estratgia Nac ional de Comunicao e
Educao Ambiental no SNUC (Encea).
171.
No entanto, avalia a equipe, os canais de comunicao inter e intragovernos e,
principalmente, com a sociedade devem ser aprimorados e mais rapidamente, pois as unidades de
conservao ainda no so bem conhecidas e no obtiveram pleno reconhecimento da sociedade como
importantes espaos destinados a preservao ambiental e ao desenvolvimento socioambiental.
Portanto, devem ser traadas estratgias para aproximar as unidades de conservao da sociedade.
172.
A esse respeito e a ttulo de exemplo que corrobora o entendimento acima, registre-se que
os gestores entrevistados disseram, que os visitantes dos principais pontos tursticos do Brasil no
identificam esses destinos como unidades de conservao: Fernando de Noronha (PE); Cataratas do
Iguau (PR), Pantanal Matogrossense (MT); Chapada dos Guimares (MT); Chapada dos Veadeiros
(GO); Chapada Diamantina (BA); Parque Nacional da Tijuca/Cristo Redentor (RJ); Serra dos rgos
(RJ); Restinga de Jurubatiba (RJ); Jericoacara (CE); Anavilhanas (AM); Serra da Canastra (MG);
Serra da Capivara (PI); Serra do Cip (MG); Lenis Maranhenses (MA); Abrolhos (BA); Reservas
Biolgicas do Atol das Rocas (RN); Floresta Nacional de Tapajs (PA), dentre outras.
173.
De acordo com as respostas ao questionrio eletrnico, aproximadamente 80% dos
gestores das UCs acreditam que as formas de divulgao da UC aos atores externos (instituies
governamentais e no governamentais e comunidades) so inadequadas ou pouco adeq uadas.
174.
O desconhecimento da sociedade sobre as unidades de conservao provm, na avaliao
da equipe de auditoria, dentre outros fatores, da insuficincia de campanhas nacionais de divulgao e
sensibilizao para a importncia e necessidade de preservao dessas reas, bem como da
insuficincia de recursos destinados promoo de aes de comunicao e divulgao.
Indimapa: instrumento de avaliao desenvolvido pelo Tribunal
175.
Ao longo da auditoria foi identificada a necessidade de se criar uma ferramenta que
permitisse comparar as unidades de conservao e que oferecesse viso sistmica sobre a gesto
dessas organizaes. Com esse objetivo a equipe de auditoria elaborou o ndice de Implementao e de
19
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

Gesto de reas Protegidas (Indimapa), incorporando sugestes e recomendaes feitas por mim e
minha assessoria, e indo alm.
176.
Esse instrumento foi concebido e construdo a partir da estrutura do Rapid Assessment and
Prioritization of Protected Areas Management (Rappam), e utilizou elementos do Sistema de Gesto
Integrada do ICMBio e de sistema desenvolvido pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel do Estado do Amazonas.
177.
O Indimapa foi construdo a partir de catorze indicadores que se prestam a oferecer
informaes a respeito do grau de implementao e da gesto das UCs:
"G Plano de manejo
H Recursos humanos
$ Recursos financeiros
E Estrutura fsica, mobilirio e servios
T Consolidao territorial
F Fiscalizao e combate a emergncias ambientais
P Pesquisa
B Monitoramento da biodiversidade
C Conselho consultivo ou deliberativo
M Manejo comunitrio
A Acesso das populaes residentes s polticas pblicas
U uso pblico
N Concesses florestais onerosas
L Articulao local"

178.
As informaes para a construo dos indicadores foram obtidas das respostas aos
questionrios eletrnicos enviados aos gestores das 107 unidades de conservao (UCs) federais do
bioma Amaznia.
179.
O Indimapa apresenta o painel das unidades de conservao em trs cores: verde (alta
implementao/gesto),
amarelo
(mdia
implementao/gesto)
e
vermelho
(baixa
implementao/gesto).
180.
uma ferramenta que pode ser usada para avaliao individual de unidades de
conservao, comparao entre UCs e viso geral das unidades de conservao. Viabiliza a
padronizao de avaliaes e a comparabilidade dos dados coletados. Para seu bom uso, deve-se ter
em considerao que a implementao de uma unidade de conservao um processo contnuo,
envolvendo: o provimento dos insumos necessrios adequada gesto da unidade, a permanente e
eficiente articulao dos gestores da UC com outros atores que compartilham a sua governana e o
bom funcionamento dos processos orientados aos objetivos da unidade.
181.
O instrumento aplicvel a todas as unidades do Sistema ou s unidades de uma mesma
categoria e torna possvel o estabelecimento de um ranking entre todas as unidades, fornecendo
subsdios gesto sistmica e particular das UCs.
182.

O resultado da avaliao geral das unidades federais reportado a seguir.

183.
Quanto ao indicador G (plano de manejo), numa escala de 0 a 3, as UCs federais atingiram
o valor de 0,84, o que representa um baixo grau de implementao desse instrumento essencial
gesto das unidades de conservao.
20
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

184.
Em relao ao indicador B (monitoramento da biodiversidade), obteve-se o valor de 0,65,
um dos mais baixos dentre os 14 indicadores avaliados. Esse resultado sinaliza que h dificuldades em
realizar atividades sistemticas de monitoramento de biodiversidade nas UCs do bioma Amaznia.
185.
No que se refere ao indicador H (recursos humanos), as unidades federais alcanaram o
valor de 1,18, representativo da conhecida insuficincia da lotao de pessoal nas UCs.
186.
Quanto ao indicador E (estrutura fsica, mobilirio e servios), as reas avaliadas
obtiveram o valor de 2,78. Esse resultado deve ser visto como bom apenas e to somente como reflexo
de existncia de estrutura fsica, mas no como indicador da qualidade e adequao da estrutura
mltiplas necessidades da UC. Esse um ponto a ser aprimorado no processo de aperfeioamento do
Indimapa.
187.
De uma forma geral, o panorama encontrado nas UCs estaduais e federais no bioma
Amaznia similar, exceto por questes especficas como estrutura fsica e fiscalizao. possvel
notar que, em relao ao indicador E (estrutura fsica, mobilirio e servios), h diferena significativa
entre as UCs das duas esferas. Nesse caso, essa discrepncia, segundo a equipe, pode ser atribuda
disposio do ICMBio em dotar de estrutura mnima suas unidades. Ademais, em diversas unidades
estaduais no h sequer a estrutura mnima necessria para a gesto daquelas reas.
188.
No geral, atualmente, somente 4% das UCs federais e estaduais avaliadas encontram-se na
faixa verde, representativa de alto grau de implementao.
189.
A observao dos catorze indicadores individualmente, dentro do grfico de radar, mostra
que os piores aspectos de implementao/gesto para o conjunto das unidades de conservao federais
so o monitoramento da biodiversidade, o uso pblico e as concesses florestais onerosas, seguidos da
pesquisa, do aporte de recursos financeiros e do plano de manejo. Os melhores aspectos, por sua vez,
so a estrutura fsica e o acesso a polticas pblicas.
190.
Nos parques nacionais, o grfico de radar (pea 50, p. 173) demonstra que o uso pblico e
o monitoramento da biodiversidade so os indicadores mais frgeis, ao passo que estrutura fsica,
mobilirio e servios, conselho consultivo/deliberativo e fiscalizao e co mbate a emergncias
ambientais so aspectos mais positivos da gesto.
191.
Observando-se o mapa, no possvel distinguir uma relao entre a localizao da UC e o
grau de maturidade da sua gesto.
192.
J o Alerta de Desmatamento (Indimapa), pea 50, p. 222, mostra que as unidades de
conservao de fronteiras, mais afastadas dos centros urbanos, recebem menos presses de
desmatamento.
193.
Num contexto de escassez, em que os responsveis pela governana ambiental afeta ao
governo federal se deparam com decises de alocao de recursos e custos de oportunidade para
implementao de medidas gerenciais, as informaes fornecidas pelos mapas elaborados pela equipe
de auditoria so de grande utilidade. Por exemplo, alocao de recursos em unidades de conservao
com baixo ou mdio grau de maturidade de gesto que estejam em reas com poucos alertas de
desmatamento pode ser diferida em favor da alocao em unidades de conservao com baixo ou
mdio grau de maturidade de gesto que estejam localizadas em reas com muitos alertas de
desmatamento.
Boas prticas
194.
Foi lanado pelo ICMBio o projeto Park View em parceria com o Google. A ao objetiva
contribuir para a divulgao das UCs, em sua maioria parques nacionais, ao proporcionar ao usurio
um passeio virtual. Assim, amplia-se a visibilidade dessas reas, alm de despertar e promover o
interesse pela visitao nos futuros turistas.
21
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

195.
Na Floresta Nacional do Tapajs, no estado do Par, a populao tradicional se organizou
por meio de uma cooperativa, a Cooperativa Mista da Floresta Nacional do Tapajs (Coomflona), com
o apoio do gestor da unidade, desenvolvendo as atividades de manejo florestal madeireiro comunitrio.
196.
A Coomflona recebeu, em 2009, o Prmio Chico Mendes, categoria Negc ios
Sustentveis, pela produo e comercializao sustentvel de produtos da floresta, ajudando a proteger
a vegetao, alm de garantir s famlias que vivem na floresta gerao de renda e incluso social
(Erro! Fonte de referncia no encontrada.). De acordo com o gestor dessa unidade, a Coomflona, ao
manejar 0,2% da Flona, gerou mais de trs milhes de reais, beneficiando a populao residente na
floresta.
197.
Uma boa prtica adotada pelo ICMBio para melhorar o gerenciamento dos recursos
financeiros e permitir o suprimento de materiais de escritrio, de combate a incndios e outros insumos
necessrios ao atendimento das demandas das unidades de conservao foi a contratao de um servio
continuado de gerenciamento de meios. Trata-se de uma espcie de almoxarifado virtual. Por se tratar
de um contrato nacional, com previso de entrega dos produtos em UCs espalhadas pelo Brasil inteiro,
muitas vezes em regies de difcil acesso, esse servio permite melhor gerenciamento dos recursos
financeiros escassos, evitando a compra de materiais a serem estocados por prolongados perodos pelas
unidades descentralizadas da autarquia e o comprometimento de recursos financeiros com materiais
no utilizados imediatamente. Essa prtica foi premiada no 17 Concurso Inovao na Gesto Pblica
Federal, promovido pela Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), realizado no exerccio de
2012.
198.
Outra boa prtica, agora referente gesto de gesto de pessoas, foi a criao, em 2009, da
Academia Nacional da Biodiversidade (Acadebio), voltada capacitao dos servidores daquela
autarquia. Localizada no interior da Floresta Nacional de Ipanema, no municpio de Iper/SP.
199.
Apesar de haver ainda um grande potencial de parecerias a ser explorado, pode-se registrar
como boas prticas as parcerias celebradas para captar recursos financeiros de doadores internacionais
para o financiamento de atividades das unidades de conservao, a exemplo do Programa Arpa, e
projetos de cooperao internacional, tais como Gef-Marinho, Gef-Terrestre e iniciativa LifeWeb.
200.
Os projetos GEF-Marinho e GEF-Terrestre esto em fase final de negociao e destinamse ampliao e consolidao do SNUC em reas costeiras e marinhas da Caatinga, Pampa e Pantanal.
O LifeWeb foi criado no mbido da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) com o objetivo de
facilitar o contato entre pases solicitantes e doadores com foco na implementao da agenda de reas
protegidas assumida durante a CDB. Os recursos provenientes da plataforma sero destinados a aes
que estruturem o SNUC e preencham lacunas de financiamentos, com recursos oriundos do oramento
e de projetos conduzidos ou em negociao pelo MMA e suas vinculadas.
201.
Cite-se tambm as parcerias firmadas entre o governo federal e o governo do estado do
Acre que resultou na implantao da Fbrica de Preservativos Masculinos de Xapur (Natex), que
utiliza matria prima proveniente, exclusivamente, de seringais da Reserva Extrativista Chico Mendes,
gerando renda para as comunidades e legitimando a existncia da unidade de conservao e do modo
de vida extrativista.
202.
A Usina de Beneficiamento de Castanha localizada em Brasilia/Acre tambm exemplo
de boa prtica. Tal indstria buscou introduzir a castanha do Brasil no processo de industrializao
com vistas a garantir a gerao de renda para os moradores da Reserva Extrativista Chico Mendes que
coletam amndoas. Da mesma maneira, toda a matria prima processada na indstria fornecida pelos
comunitrios.
203.
A Resex Chico Mendes tambm passou a adotar oficialmente, a partir de 14/3/2013, a
gesto compartilhada entre o governo federal, por meio do ICMBio, e o governo do estado do Acre.
Dessa forma, as Secretarias Estaduais do Acre podem atuar no interior da reserva, em parceria com o
ICMBio, na execuo de programas de apoio aos moradores (stio do MMA).
22
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

204.
Na Floresta Nacional de Amap tambm registra boas prticas. O gestor , identificando o
potencial turstico da unidade e verificando que no disporia de recursos, articulou e captou recurso s
da Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID) e contratou uma
consultoria externa para o desenvolvimento de um plano de negcios de ecoturismo para a regio.
*-*-*
205.
Apesar da grande maioria das UCs brasileiras no gerar receitas prprias, elas so
responsveis por uma vasta gama de servios ambientais e seu valor econmico pode ser obtido pela
soma, ao longo do tempo, desses servios.
206.
Em alguns casos a determinao do valor do servio ambiental mais simples, como a
proviso de produtos madeireiros e nomadeireiros (borracha, castanhadopar, ervamate, etc.) que
j so precificados no mercado. Para outros servios encontram-se maiores dificuldades de valorao,
como o impacto econmico da visitao sobre a economia local ou a reduo de emisses de gases de
efeito estufa por conta do desmatamento evitado pela criao e manuteno da UC.
207.
H situaes nas quais a valorao extremamente difcil. Mas mesmo nessas situaes a
explicitao do servio ambiental em unidades fsicas, sem a converso para valores monetrios, j
indicam a significativa importncia das UCs: podese incluir nesse caso a prpria biodiversidade,
objetivo maior do SNUC, mas para a qual as tcnicas de valorao ainda encontram enorme
dificuldade para obter resultados robustos.
208.
O Brasil o pas que abriga a maior diversidade biolgica do mundo (estima-se que 18%
da biodiversidade mundial) e parte importante forma o bioma Amaznia. A informao gentica
contida nesta biodiversidade um patrimnio tambm de difcil estimativa. Um estudo feito em 1999
por Ten Kate & Laird (Biodiversity and Business: Coming to Terms with Grand Bargain) estimou
que o mercado global para produtos derivados de recursos genticos estaria entre US$ 500 e 800
bilhes. Esta apenas uma das maneiras possveis de atribuir valor levando em considerao um dos
usos da biodiversidade, que a demanda por recursos genticos, incluindo aspectos importantes como
o potencial de insumos para o desenvolvimento de medicamentos e de novas variedades de espcies
alimentcias.
209.
Conforme destaquei, o principal objetivo de uma unidade de conservao a preservao
de habitats naturais para garantir a manuteno do funcionamento dos ecossistemas. Dentre os diverso s
servios que os ecossistemas amaznicos prestam, gostaria de destacar trs: sua funo como
reservatrio de gua doce, sua posio de maior banco gentico do mundo e finalmente seu potencial
como estoque e sumidouro de gases de efeito estufa, principalme nte o gs carbnico. Estes fatores
devem ser ressaltados por sua importncia na segurana ambiental nacional e global e tambm pelo
seu papel no desenvolvimento nacional.
210.
A Amaznia um patrimnio muito valioso para o Brasil. Mesmo que estimativas
econmicas sejam ainda limitadas e no consigam chegar a um consenso sobre como converter toda
esta riqueza em nmeros, o elemento comum a todas as anlises o reconhecimento da necessidade da
preservao deste patrimnio que no s natural, mas tambm econmico.
211.
A criao e consolidao das unidades de conservao no bioma Amaznia no e no
deve ser visto apenas como poltica ambiental conservacionista que restringe atividades econmicas na
Amaznia e impede o crescimento econmico, mas sim como uma estratgia ampla de
desenvolvimento do pas como um todo, que alia conservao a objetivos sociais e econmicos, os
trips da sustentabilidade.
212.
Antes de encerrar esta proposta de deliberao, gostaria de parabenizar todos os membros
da equipe de auditoria ( Carlos Eduardo Lustosa, Clayton Arruda, Dashiell Velasque, Hugo Chudyson,
Wanessa Carvalho, Fernando Dorna), o secretrio da SecexAmbiental (Junnius Marques), os
23
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 034.496/2012-2

integrantes de minha assessoria que atuaram neste processo (Larcio Mendes, Gualter Ramalho e
Paula Hebling), agradecer ao apoio prestado pelo Ministro Augusto Nardes para o perfeito
desempenho da relatoria, e registrar a harmonia e sinergia alcanadas entre as funes de presidncia
do processo, a meu cargo, e a execuo da auditoria, ao longo de mais de um ano de trabalho e vrias
reunies de mtua colaborao e aprendizado.
Diante do exposto, acolhendo integralmente a proposta de encaminhamento da unidade
tcnica, manifesto- me pela aprovao do acrdo que ora submeto apreciao deste Colegiado.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 20 de novembro de
2013.

WEDER DE OLIVEIRA
Relator

24
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

ACRDO N 3101/2013 TCU Plenrio


1. Processo n TC 034.496/2012-2.
1.1. Apensos: 012.134/2013-9; 013.877/2013-5; 012.186/2013-9; 012.920/2013-4; 012.478/2013-0;
012.406/2013-9
2. Grupo I Classe V - Assunto: Auditoria Operacional
3. Interessados: Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade; Ministrio do Meio
Ambiente; Servio Florestal Brasileiro.
4. rgos/Entidades: Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade; Ministrio do Meio
Ambiente; Servio Florestal Brasileiro.
5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.
7. Unidade Tcnica: Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente
(SecexAmbiental).
8. Advogado constitudo nos autos: no h.
9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria operacional realizada pela
SecexAmbiental com o objetivo de avaliar a existncia das condies normativas, institucionais e
operacionais necessrias para que as unidades de conservao do bioma Amaznia atinjam os
objetivos para os quais foram criadas.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria,
ante as razes expostas pelo Relator, com fundamento no art. 41, II, da Lei 8.443/1992, em:
9.1. determinar ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com base no art. 250, II, do
RI/TCU, que adote e comunique ao Tribunal de Contas da Unio, no prazo de at 180 (cento e oitenta)
dias, as providncias adotadas para o exerccio da coordenao do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza, em cumprimento ao art. 6, II, da Lei 9.985/2000;
9.2. recomendar ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com base no art. 250, III, do
RI/TCU, que:
9.2.1. conduza aes de articulao com os ministrios envolvidos nas polticas afetas aos
territrios das unidades de conservao do bioma Amaznia, com o objetivo de fomentar atividades
sustentveis para a regio, de forma a fornecer alternativas economicamente viveis para os
extrativistas residentes com vistas a atender o disposto no art. 18 da Lei 9.985/2000;
9.2.2. avalie a elaborao de uma estratgia nacional de monitoramento da biodiversidade,
por meio do aprimoramento dos mecanismos de comunicao dos resultados socioambientais
alcanados nas unidades de conservao, com o desenvolvimento de indicadores e outros instrumentos
que demonstrem os avanos ocorridos nessas reas, conforme prescreve o art. 4, X da Lei 9.985/2000 ;
9.2.3. promova campanhas nacionais de comunicao com o objetivo de informar que
alguns dos principais pontos tursticos brasileiros encontram-se em unidades de conservao, com
vistas a buscar maior legitimidade para a criao e consolidao das unidades de conservao perante a
sociedade, conscientizando-a da importncia dessas reas para a preservao do patrimnio natural;
9.2.4. implemente mecanismos que assegurem maior divulgao e troca de informaes
entre os atores que compem o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, com vistas
a possibilitar maior participao e controle da sociedade sobre a gesto das unidades de conservao;
1

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50774892.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

9.3. recomendar ao Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio),


com base no art. 250, III, do RI/TCU, que:
9.3.1. dote as unidades de conservao federais de plano de manejo adequados sua
realidade visando o aproveitamento do potencial econmico, social e ambiental dessas reas, conforme
preceitua o art. 27 da Lei 9.985/2000;
9.3.2. estude, em conjunto com o Ministrio do Turismo, formas de implementar projetospiloto que busquem alternativas para o incremento da visitao, do turismo e da recreao nas
unidades de conservao do bioma Amaznia, de forma a atender o exposto no art. 4, XII, da Lei
9.985/2000;
9.3.3. promova aes de articulao institucional para aprimorar a infraestrutura de apoio
pesquisa a fim de incrementar o nmero de pesquisas realizadas na Amaznia, em ateno ao art. 32
da Lei 9.985/2000;
9.3.4. realize levantamento de informaes a respeito da situao fundiria nas unidades de
conservao federais a fim de subsidiar o planejamento das aes de regularizao fundiria, de forma
a atender o exposto nos artigos 9, 10, 11, 17 e 18 da Lei 9.985/2000;
9.3.5. aperfeioe seu macroprocesso de negcios a fim de incrementar as oportunidades de
captao de recursos para o fortalecimento do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza;
9.3.6. defina mecanismos e diretrizes para o estabelecimento formal de parcerias junto aos
atores envolvidos na gesto das unidades de conservao federais localizadas no bioma Amaznia, de
forma a minimizar a escassez de recursos financeiros e humanos.
9.4. determinar ao Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio),
nos termos do art. 250, II, do RI/TCU, que apresente, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, plano de
ao, com base em seu plano estratgico e que contemple as recomendaes constantes do item 9.3,
com a finalidade de reduzir as carncias de recursos financeiros e de pessoal, levando em considerao
a possibilidade do uso de recursos tecnolgicos j disponveis em atividades como a de fiscalizao.
9.5. dar cincia desta deliberao ao Ministrio do Meio Ambiente, Instituto Chico Mendes
de Conservao da Biodiversidade, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Casa Civil,
Secretaria de Assuntos Estratgicos, Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
do Congresso Nacional, Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados, Comisso de
Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle do Senado Federal, Comisso de
Trabalho, de Administrao e Servio Pblico da Cmara dos Deputados, Comisso de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos Deputados, Comisso de Integrao
Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amaznia da Cmara dos Deputados, Comisso Mista
Permanente sobre Mudanas Climticas.
9.6. monitorar, em processo especfico, as determinaes e recomendaes constantes
deste acrdo;
9.7. encerrar o processo e arquivar os autos.
10. Ata n 46/2013 Plenrio.
11. Data da Sesso: 20/11/2013 Ordinria.
12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-3101-46/13-P.
13. Especificao do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Ca mpelo, Walton Alencar Rodrigues,
Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro e Jos Jorge.
2

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50774892.

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

T C 034.496/2012-2

13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.


13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira (Relator).
(Assinado Eletronicamente)

(Assinado Eletronicamente)

JOO AUGUSTO RIBEIRO NARDES


Presidente

WEDER DE OLIVEIRA
Relator
Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN


Procurador-Geral

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50774892.