INTRODUCCIN

La organizacin de un Estado, por intermedio del cual se ejerce de manera

institucionalizada el poder conferido por los ciudadanos mediante las
elecciones, tiene un ingrediente esencial y de partida consistente en un reparto
de competencias adecuado, y con este la determinacin de los espacios de
actuacin dentro de cuyos parmetros las entidades pblicas van a desarrollar,
de manera reglada, las funciones que les han sido conferidas constitucional y
legalmente. El ejercicio de estas competencias en el marco constitucional y
legal establecido- tiene como una de sus manifestaciones (precisamente la que
da cara al ciudadano), aquella actuacin que se da a travs de la ordenacin y
desarrollo de los procedimientos administrativos.
En una sociedad organizada los ciudadanos actan en ejercicio de los diversos
derechos que les corresponden, y en no pocas ocasiones, deben acudir a la
Administracin o Administraciones Pblicas para que estas les otorguen o
reconozcan otros derechos necesarios para el desarrollo de actividades
econmicas, polticas, ciudadanas, culturales, entre otras, que desean realizar.
Y precisamente para llegar a la obtencin de estos permisos, autorizaciones,
concesiones u otra ndole de derechos, los ciudadanos deben seguir un
procedimiento administrativo. El ciudadano que desee abrir un Restaurant
deber obtener, por lo menos, la licencia municipal de funcionamiento, aqul
que pretenda instalar una radio tendr que contar con tres tipos de derechos
(permiso, licencia y autorizacin), aquella empresa que quiera iniciar el negocio
de la prestacin de un servicio pblico deber participar de un proceso de
seleccin y firmar un contrato de concesin. Si bien todos estos son
procedimientos administrativos, de diversa ndole, con reglamentaciones
diversas, seguidos antes distintos niveles de Gobierno y diversos organismos
pblicos, pero cierto es tambin, que se encuentran vertebrados por ciertos
principios e instituciones que se esbozarn con el estudio de la Ley del
Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444.
La importancia que puede tener el procedimiento administrativo dentro de la
funcin pblica, se justifica porque es una de las manifestaciones del ejercicio
de las porciones de poder-responsabilidad (competencia) otorgadas a las
diversas entidades que conforman la Administracin Pblica y, adems, importa
(y mucho) porque es la va que deben seguir los ciudadanos para acceder a
determinados derechos necesarios para llevar a cabo actividades (no todas)
dentro del entramado social.
Por ello, los principios que lo deben guiar el diseo y la ejecucin de los
procedimientos administrativos estn orientados para que estos sean simples,
y no se constituyan en una exigencia extra legal o extremadamente rgida para
los ciudadanos. Los principios que enumera la ley, son los de legalidad, por el

cual las administraciones pblicas no pueden hacer ms all de los que

constitucional y legalmente est conferido; el debido procedimiento, es una
extensin del derecho constitucional reconocido al debido proceso, para poder
exponer sus argumentaciones, ofrecer y producir pruebas y obtener una
decisin motivada en el derecho; de impulso de oficio, en virtud del cual las
autoridades de las entidades pblicas no pueden permanecer inactivas frente a
un procedimiento administrativo; el de razonabilidad, cuando la potestad de
restringir derechos, establecer obligaciones, o calificar infracciones y
determinar las sanciones, se haga respetando las competencias atribuidas y la
debida proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos que se
tutelan; el de imparcialidad, actuando con igualdad sin discriminacin alguna; el
deinformalismo o indubio pro actione , en virtud del cual las normas deben ser
interpretadas favorablemente a la admisin de la accin y la obtencin de una
decisin final; el de presuncin de veracidad de todos los documentos y
declaraciones presentado por los administrados; el deconducta procedimental
de las partes guiados por la buena fe; el de celeridad por el cual quienes
participan en el procedimiento deben facilitar la continuacin del mismo; el de
eficacia por el cual se debe actuar en el procedimiento haciendo prevalecer el
cumplimiento de la finalidad del acto procedimental sobre cualquier formalismo;
el de la verdad material por el que se busca verificar plenamente los hechos
que sirven de sustento a las decisiones; el de participacin para que los
ciudadanos accedan a la informacin de sus expedientes; el de simplicidad,
para que los trmites sean sencillos y sin mayores complicaciones y
confusiones; el de uniformidad, que se refiere a un tratamiento igualitario a
trmites similares en cuanto al establecimiento de los requisitos; el
depredictibilidad, por el cual se debe brindar una informacin veraz completa y
confiable sobre cada trmite al administrado, de tal manera que al inicio del
procedimiento el ciudadano pueda tener una conciencia de cual ser el
resultado del mismo; el de privilegio de controles posteriores, por el que se
puede comprobar la veracidad de las declaraciones o documentos a travs de
la fiscalizacin posterior.
Luego, entrando ya en el procedimiento mismo, debe mencionarse que estos
se clasifican en procedimientos de aprobacin automtica y los de evaluacin
previa, estos son aquellos en los que el derecho se entiende concedido desde
la presentacin de la solicitud acompaada de los requisitos exigidos en el
Texto nico de Procedimientos Administrativos-TUPA (aprobacin automtica),
a diferencia de los de evaluacin previa, en los que la Administracin Pblica
tiene la funcin de analizar el petitorio y decidir sobre el mismo conforme al
ordenamiento jurdico y al inters pblico. Segn el tipo de proceso la
estructura del procedimiento puede tener algunas variantes. Y cabe destacar
que lo fundamental en la estructuracin de un procedimiento es determinar los
sujetos del mismo (ciudadano y Administracin Pblica que debe tener
competencia para pronunciarse y estar en capacidad de decidir de manera

imparcial y neutra) y tambin, durante el curso de su tramitacin, que el

ejercicio de la funcin pblica debe materializarse siempre respetando los
derechos de los ciudadanos, que ven en este procedimiento la manera de
obtener lo que requieren para el desarrollo de actividades de diversa ndole en
la sociedad. Por ello la ordenacin del procedimiento, su desarrollo hasta su
culminacin debe seguir las reglas establecidas en la ley, las mismas que estn
pensadas para que el administrado pueda conseguir un resultado justo, con
relativa rapidez y sin tener que padecer por tiempo indefinido ante las oficinas
pblicas.
A propsito del transcurso del tiempo dentro de un procedimiento
administrativo, sin que la Administracin haya tomado una decisin sobre lo
solicitado, la figura del silencio administrativo, positivo o negativo, ante la
inaccin o demora de las entidades pblicas, ha pretendido dar al administrado
un mecanismo de garanta frente a esas situaciones. El silencio administrativo
positivoo estimatorio de lo solicitado, o el negativo, por el cual el ciudadano
tiene la opcin de entender denegado su pedido y hacer uso de medios
impugnatorios ante la misma Administracin. Pese a la existencia de estas
figuras, sabemos que las entidades pblicas continan tramitando largamente
procedimientos administrativos, y que esto en la prctica significa para el
ciudadano identificar al Estado con una inaccin perpetua.
Cabe sealar, que actualmente el silencio administrativo negativo viene siendo
considerado como un anacronismo, puesto que la administracin pblica en la
lgica de la ordenacin y estructuracin de un procedimiento administrativo no
est dirigida a proteger a la administracin ante las tardanzas en el ejercicio de
su funcin, y darle un margen mayor de tiempo para decidir tardamente, sino
ms bien tutelar al ciudadano, quien en la actualidad puede considerar
denegado su pedido lo que implica esperar una nueva instancia (ms tiempo y
dinero para los abogados) a fin de conseguir alguna decisin, no se sabe si a
tiempo. Ante esto, la tendencia actual es la de considerar como regla general
el silencio administrativo positivo y la excepcionalmente el silencio
administrativo negativo, para casos realmente de especial y demostrada
naturaleza (como el otorgamiento de concesiones para la explotacin de
recursos naturales). Definitivamente, esta nueva visin del tema nos lleva a
pensar que es el ciudadano el tutela principal en estos procedimientos y que la
administracin pblica deber esforzarse en realizar sus tareas de manera
eficiente y eficaz.
Ciertamente, dentro de un procedimiento administrativo, el reconocimiento de
los principios y la existencia de las normas, no han bastado para garantizar que
no se produzcan situaciones de desviacin del poder (comportamiento que
implica apartarse del sentido para el cual fueron conferidas las competencias)
ni las del abuso de poder (ir ms all de las funciones atribuidas), o, fuera de
estos casos, que el administrado en todos los casos reciba un pronunciamiento

en los tiempos debidos, o en todo caso, que est de acuerdo con el

pronunciamiento de la Administracin. Es por ello que se prev como una
variante del derecho de peticin, la prerrogativa de los ciudadanos de
interponer recursos contra las decisiones de la Administracin y con el objeto
de lograr (con fundamentos legales y medios probatorios) una decisin
favorable al administrado. Esto se ana al privilegio de la Administracin, por
el cual sta puede declarar de oficio la nulidad de sus propios actos.
El procedimiento administrativo no debe tener una duracin indefinida y, por
tanto, la ley expresamente establece los supuestos en los cuales se pone fin al
procedimiento administrativo y con esto se cierra la posibilidad para otro
pronunciamiento de la Administracin en este mismo procedimiento, salvo la
declaratoria de nulidad de un acto administrativo que sea contrario al inters
pblico, conforme a lo sealado en el artculo 202 de la Ley N 27444.
Histricamente ha sido una preocupacin cmo se controla la actuacin de la
Administracin en un Estado, lo que paulatinamente ha evolucionado del
exclusivo control parlamentario al control jurisdiccional objetivo (nicamente del
acto) y actualmente, como lo ha recogido la legislacin nacional vigente, a
travs del contencioso-administrativo de plena jurisdiccin o subjetivo, en el
cual el Poder Judicial no solo se limita a analizar si la Administracin actu
conforme a las normas sino tambin y principalmente a determinar si el
organismo pblico implicado respeta los derechos e intereses legtimos de los
ciudadanos.
El contencioso-administrativo regulado por la Ley N 27684, en palabras de
Diez Snchez (2004) se inscribe en las tendencias ms modernas de la
doctrina del Derecho Administrativo comparado. Y de la amplia gama de
novedades legislativas, es inevitable entonces poner nfasis en las
pretensiones y el objeto del contencioso-administrativo, la competencia
jurisdiccional, los requisitos de admisibilidad y procedencia, la posibilidad de
dictar medidas cautelares, los recursos que pueden ser interpuestos, como
cuestiones fundamentales del proceso. Esta reglamentacin relativamente
nueva est siendo utilizada progresiva y abrumadoramente en nuestro medio.
Anteriormente, se mencion que el contencioso-administrativo subjetivo o de
plena jurisdiccin abra la posibilidad al juez de pronunciarse acerca del respeto
de los derechos del administrado, con la posibilidad de solicitarse dentro de
este proceso medidas cautelares (cumpliendo los requisitos establecidos,
evidentemente) para su tutela. En este contexto, el carcter residual del
amparo, las vas previas y paralelas, sern un espacio de anlisis interesante
en lo aplicable a la Administracin Pblica, porque se piensa que el amparo era
una medida muy efectiva de proteccin frente al accionar indebido de las
entidades pblicas, sin embargo, el carcter residual del amparo implica un
cambio profundo, que como garanta de proteccin de los derechos

fundamentales que requieren una tutela urgente y especial, se distingue de los

otros derechos legales cuya tutela puede darse a travs de otros procesos
judiciales y, en el caso de la Administracin Pblica mediante el contenciosoadministrativo.

LOS ADMINISTRADOS
Contenido del concepto administrado
Se consideran administrados respecto de algn procedimiento administrativo
concreto:
Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos
individuales o colectivos.

Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o

intereses legtimos que pueden resultar afectados por la decisin a adoptarse.
Capacidad procesal
Tienen capacidad procesal ante las entidades las personas que gozan de
capacidad jurdica conforme a las leyes.
Representacin de personas jurdicas
Las personas jurdicas pueden intervenir en el procedimiento a travs de sus
representantes legales, quienes actan premunidos de los respectivos poderes.
Libertad de actuacin procesal
El administrado est facultado, en sus relaciones con las entidades, para
realizar toda actuacin que no le sea expresamente prohibida por algn
dispositivo jurdico.
Para los efectos del numeral anterior, se entiende prohibido todo aquello que
impida o perturbe los derechos de otros administrados, o el cumplimiento de
sus deberes respecto al procedimiento administrativo. 1
Derechos de los administrados
Son derechos de los administrados
administrativo, los siguientes:

con

respecto

al

procedimiento

La precedencia en la atencin del servicio pblico requerido, guardando

riguroso orden de ingreso.
Ser tratados con respeto y consideracin por el personal de las entidades, en
condiciones de igualdad con los dems administrados.

1 Edward Vargas Valderrama, procedimientos administrativos ley 27444, gaceta

jurdica 2010.

 Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitacin alguna a

la informacin contenida en los expedientes de los procedimientos
administrativos en que sean partes y a obtener copias de los documentos
contenidos en el mismo sufragando el costo que suponga su pedido, salvo las
excepciones expresamente previstas por ley.
Acceder a la informacin gratuita que deben brindar las entidades del Estado
sobre sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo sus fines,
competencias, funciones, organigramas, ubicacin de dependencias, horarios
de atencin, procedimientos y caractersticas2.
A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza, alcance
y, de ser previsible, del plazo estimado de su duracin, as como de sus
derechos y obligaciones en el curso de tal actuacin.
Participar responsable y progresivamente en la prestacin y control de los
servicios pblicos, asegurando su eficiencia y oportunidad.
Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuacin y
exigirlo as a las autoridades.
Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus obligaciones.
Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la entidad
bajo cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos de su inters.
A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo
en la forma menos gravosa posible.
Al ejercicio responsable del derecho de formular anlisis, crticas o a
cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades.
A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio,
cuando as corresponda legalmente, y
Los dems derechos reconocidos por la Constitucin o las leyes.
Deberes generales de los administrados en el procedimiento
Los administrados respecto del procedimiento administrativo, as como quienes
participen en l, tienen los siguientes deberes generales:
Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de declarar
hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si fueran fehacientes, de
solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier otro modo afectar el
principio de conducta procedimental
2 Edward Vargas Valderrama, procedimientos administrativos ley 27444, gaceta
jurdica 2010

 Prestar su colaboracin para el pertinente esclarecimiento de los hechos.

Proporcionar a la autoridad cualquier informacin dirigida a identificar a otros
administrados no comparecientes con inters legtimo en el procedimiento.
Comprobar previamente a su presentacin ante la entidad, la autenticidad de
la documentacin sucednea y de cualquier otra informacin que se ampare en
la presuncin de veracidad.
Suministro de informacin a las entidades
Los administrados estn facultados para proporcionar a las entidades la
informacin y documentos vinculados a sus peticiones o reclamos que estimen
necesarios para obtener el pronunciamiento.
En los procedimientos investigatorios, los administrados estn obligados a
facilitar la informacin y documentos que conocieron y fueren razonablemente
adecuados a los objetivos de la actuacin para alcanzar la verdad material,
conforme a lo dispuesto en el captulo sobre la instruccin.
Comparecencia personal
Las entidades pueden convocar la comparecencia personal a su sede de los
administrados slo cuando as le haya sido facultado expresamente por ley.
Los administrados pueden comparecer asistidos por asesores cuando sea
necesario para la mejor exposicin de la verdad de los hechos. 3
A solicitud verbal del administrado, la entidad entrega al final del acto,
constancia de su comparecencia y copia del acta elaborada.
Formalidades de la comparecencia
1.- El citatorio se rige por el rgimen comn de la notificacin, haciendo
constar en ella lo siguiente:
El nombre y la direccin del rgano que cita, con identificacin de la
autoridad requirente;
El objeto y asunto de la comparecencia;
Los nombres y apellidos del citado;
El da y hora en que debe comparecer el citado, que no puede ser antes del
tercer da de recibida la citacin, y, en caso de ser previsible, la duracin
mxima que demande su presencia. Convencionalmente puede fijarse el da y
hora de comparecencia;
3 Edward Vargas Valderrama, procedimientos administrativos ley 27444, gaceta
jurdica 2010

 La disposicin legal que faculta al rgano a realizar esta citacin; y,

El apercibimiento, en caso de inasistencia al requerimiento.
2.- La comparecencia debe ser realizada, en lo posible, de modo compatible
con las obligaciones laborales o profesionales de los convocados.
3.- El citatorio que infringe alguno de los requisitos indicados no surte efecto, ni
obliga a su asistencia a los administrados.

3. TERCEROS ADMINISTRADOS
Si durante la tramitacin de un procedimiento es advertida la existencia de
terceros determinados no comparecientes cuyos derechos o intereses legtimos
puedan resultar afectados con la resolucin que sea emitida, dicha tramitacin
y lo actuado les deben ser comunicados mediante citacin al domicilio que
resulte conocido, sin interrumpir el procedimiento.

Respecto de terceros administrados no determinados, la citacin es realizada

mediante publicacin o, cuando corresponda, mediante la realizacin del
trmite de informacin pblica o audiencia pblica, conforme a esta Ley.
Los terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedimiento,
teniendo los mismos derechos y obligaciones de los participantes en l.
4. LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA
La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitucin y en la ley,
y es reglamentada por las normas administrativas que de aqullas se derivan.
Toda entidad es competente para realizar las tareas materiales internas
necesarias para el eficiente cumplimiento de su misin y objetivos, as como
para la distribucin de las atribuciones que se encuentren comprendidas dentro
de su competencia.4
Cuando una norma atribuya a una entidad alguna competencia o facultad sin
especificar qu rgano a su interior debe ejercerla, debe entenderse que
corresponde al rgano de inferior jerarqua de funcin ms similar vinculada a
ella en razn de la materia y de territorio, y, en caso de existir varios rganos
posibles, al superior jerrquico comn.

4 Edward Vargas Valderrama, procedimientos administrativos ley 27444, gaceta

jurdica 2010

 Particularmente compete a estos rganos resolver los asuntos que consistan

en la simple confrontacin de hechos con normas expresas o asuntos tales
como: certificaciones, inscripciones, remisiones al archivo, notificaciones,
expedicin de copias certificadas de documentos, comunicaciones o la
devolucin de documentos.
Cada entidad es competente para realizar tareas materiales internas
necesarias para el eficiente cumplimiento de su misin y objetivos.

LEGISLACIN COMPARADA
CDIGO DE DERECHO
ADMINISTRATIVO DE ESPAA

TTULO III
DE LOS INTERESADOS
Artculo 30. Capacidad de obrar.
Tendrn capacidad de obrar ante las Administraciones Pblicas, adems de las
personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad
para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya
actuacin est permitida por el ordenamiento jurdico-administrativo sin la
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se
excepta el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensin de la
incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que
se trate.
Artculo 31. Concepto de interesado.
1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos
individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que
puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte.
c) Aqullos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en
tanto no haya recado resolucin definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses
econmicos y sociales, sern titulares de intereses legtimos colectivos en
los trminos que la Ley reconozca.
3. Cuando la condicin de interesado derivase de alguna relacin jurdica
transmisible, el derechohabiente suceder en tal condicin cualquiera que
sea el estado del procedimiento.
Artculo 32. Representacin.

1. Los interesados con capacidad de obrar podrn actuar por medio de

representante, entendindose con ste las actuaciones administrativas,
salvo manifestacin expresa en contra del interesado.
2. Cualquier persona con capacidad de obrar podr
representacin de otra ante las Administraciones Pblicas.

actuar

en

3. Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y

renunciar a derechos en nombre de otra persona, deber acreditarse la
representacin por cualquier medio vlido en derecho que deje constancia
fidedigna, o mediante declaracin en
comparecencia personal del
interesado.
Para los actos y gestiones de mero trmite se presumir aquella
representacin.
4. La falta o insuficiente acreditacin de la representacin no impedir que
se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte
aqulla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez das que deber
conceder al efecto el rgano administrativo, o de un plazo superior cuando
las circunstancias del caso as lo requieran.
Artculo 33. Pluralidad de interesados.
Cuando en una solicitud, escrito o comunicacin figuren varios interesados,
las actuaciones a que den lugar se efectuarn con el representante o el
interesado que expresamente hayan sealado, y, en su defecto, con el que
figure en primer trmino.
Artculo 34. Identificacin de interesados.
Si durante la instruccin de un procedimiento que no haya tenido publicidad
en forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de
derechos o intereses legtimos y directos cuya identificacin resulte del
expediente y que puedan resultar afectados por la resolucin que se dicte,
se comunicar a dichas personas la tramitacin del procedimiento.

CONCLUSIONES
1.- El Tribunal Constitucional ha expresado en reiterada jurisprudencia, que
el principio de legalidad consagrado en el artculo 2, inciso 24, literal d)
de la Constitucin, constituye una autntica garanta constitucional de los
derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector en el
ejercicio del poder punitivo del Estado Social y Democrtico de Derecho.
As, este principio no slo exige que por ley se establezcan los delitos, sino
tambin que las conductas prohibidas estn claramente delimitadas por la
ley, prohibindose la aplicacin por analoga y el uso de clusulas generales
e indeterminadas en la tipificacin de las prohibiciones. Asimismo, tambin
se estableci que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre
otros, constituyen principios bsicos del derecho sancionador, aplicables
tanto a nivel penal como administrativo con lo que respecta a la ley 27444
del procedimiento administrativo.
RECOMENDACIONES
1.- Si bien los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economa
regional, fomentando las inversiones y servicios pblicos, ello debe
realizarse en armona con la polticas y planes nacionales y locales de
desarrollo (art. 192 de la Constitucin). De igual forma ocurre con las
municipalidades, que conforman los gobiernos locales (art. 195 de la
Constitucin). Es claro que en virtud de la autonoma poltica y econmica
no se debe buscar privilegiar o un supuesto beneficio local o regional en
desmedro del bienestar nacional. Por lo que, si bien en ambos casos las
municipalidades y las regiones deben fomentar la competitividad, las
inversiones y el financiamiento para la ejecucin de proyectos y obras de
infraestructura, ello no implica que se contravenga los principios generales
de la poltica nacional en materia de competitividad. Y es que nuestro
ordenamiento jurdico est diseado en virtud de un sistema de economa
social de mercado, islas que, enarbolando una supuesta independencia o
autarqua, contravengan la normativa general de la Repblica.