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Per
CONFORMACIN

DE

REGIONES

ORDENAMIENTO

TERRITORIAL 1
ELENA CONTERNO, Coordinadora
SANDRA DOIG
FLOR BLANCO

El actual proceso de descentralizacin da especial importancia a la

conformacin de regiones o regionalizacin, la cual busca superar las
limitaciones de escala de los actuales departamentos y de articulacin de
diversas provincias y distritos.
El captulo de Descentralizacin de la Constitucin, modificado en el 2002,
establece que las regiones se crean sobre la base de reas contiguas
integradas histrica, cultural, administrativa y econmicamente, conformando
unidades geoeconmicas sostenibles, y que la integracin se produce
mediante referndum. Especficamente, la conformacin de regiones es una
estrategia para promover el desarrollo regional a fin de:

Hacer ms eficiente la gestin de recursos en el nivel regional

Promover el desarrollo econmico en zonas alternas a Lima
Generar un contrapeso poltico a la capital

En el caso de las provincias y distritos tambin existen limitaciones de escala;

sin embargo, su integracin no ha sido promovida an como parte del
proceso de descentralizacin. En julio de 2002 se aprob la Ley de
Demarcacin y Organizacin Territorial, la cual declara de preferente inters
nacional el proceso de demarcacin, saneamiento de lmites territoriales y la
divisin racional del territorio. Esta ley contempla un procedimiento para la
fusin de provincias y distritos y suspende su creacin hasta el 2007.
No obstante, lo anterior no se ha traducido en acciones concretas y efectivas
en este campo: no se cuenta con un marco de referencia de organizacin
1 CONTERNO, Elena; DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Conformacin de regiones y ordenamiento territorial, Captulo 1.

En: CONTERNO, Elena; DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralizacin 2005-Abril 2006. Balance y
Desafos, Programa Pro Descentralizacin-PRODES. Mayo 2006.Pg. 19-37.

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CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

territorial al que aspiramos y en el perodo 2004 - 2006 se han seguido

creando ms provincias y distritos.
En el Grfico N 2 planteamos cmo la conformacin de regiones y la
demarcacin territorial deben formar parte de una poltica integral de
ordenamiento territorial.
Grfico N 2
Hacia el Ordenamiento Racional del Territorio

Departamentos

Departamentos
conforman
regiones

Provincias

Distritos
Jurisdicciones con:
- Limitaciones de escala.
- Desarticulacin.
- Lmites confusos.

Provincias y distritos
tienen lmites claros y se
unen de ser el caso

Organizacin
racional
del
territorio

Poltica de ordenamiento
Territorial.
Elaboracin: PRODES

Iniciaremos esta seccin con una revisin al marco normativo que rige el
proceso de conformacin de regiones y ordenamiento territorial, para luego
realizar un balance del proceso durante el 2005 y hasta abril del 2006.
Finalmente, sobre la base de las normas, el balance y las otras dimensiones
del proceso de descentralizacin, construimos una serie de recomendaciones
para continuar con el proceso de descentralizacin en esta dimensin.
1. MARCO NORMATIVO
Proceso de Conformacin de Regiones
El diseo normativo de la conformacin de regiones plantea un proceso en
dos etapas:
(i) integracin de dos o ms circunscripciones departamentales colindantes, y
(ii) cambio de circunscripcin de provincias y distritos contiguos a las regiones
que se hayan conformado en el referndum anterior. El primer referndum se
realiz en octubre del 2005, y los siguientes estn previstos para los aos

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2009 y 2013. El diseo actual no precisa cmo se deber proceder si llegado

el 2013 subsisten departamentos aislados; es decir, que no se hayan
integrado a ningn otro u otros.
Ambas etapas del proceso se inician con la presentacin de un expediente
tcnico que fundamente la viabilidad de la propuesta al CND. Tienen
iniciativa para presentar estos expedientes los siguientes:
1. Los presidentes de los gobiernos regionales, con el acuerdo de sus
consejos regionales y el consenso de sus consejos de coordinacin (etapa
uno); y los alcaldes provinciales o distritales, con el acuerdo de sus
concejos municipales y el consenso de sus consejos de coordinacin (etapa
dos).
2. Los partidos polticos nacionales o movimientos regionales respaldados
por el 10% de la ciudadana de las circunscripciones que plantean
integrarse o cambiarse de jurisdiccin, mediante firmas verificadas por la
ONPE
3. El 10% de los ciudadanos y ciudadanas de cada departamento, mediante
firmas verificadas por la ONPE 2 .

Juntas de Coordinacin Interregional

El marco normativo de la conformacin de regiones contempla la
conformacin de Juntas de Coordinacin Interregional, como un
acercamiento de los gobiernos regionales en su intencin de conformar una
regin o de ejecutar proyectos de beneficio mutuo. Cabe sealar que el
artculo 91 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales ya contemplaba la
creacin de estas Juntas como espacios de coordinacin de proyectos, planes
y acciones conjuntas.
La Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones -en
adelante Ley de Incentivos- establece que el acuerdo de los gobiernos
regionales de constituir una Junta debe ser informado al CND para poder ser
reconocida como tal. De acuerdo a la norma, las Juntas tendran entre sus
funciones las siguientes 3 :
1. Definir el plan y orientaciones estratgicas para la integracin regional
que conduzcan a la conformacin de regiones.
2 Antes el requerimiento era del 15% de los ciudadanos, que fue modificado a 10% por la Ley N 28481
3 Artculo 3 de la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, Ley N 28274.

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2. Promover, disear y gestionar con autorizacin de los gobiernos regionales

involucrados, los proyectos de inversin productiva e infraestructura
econmica y social necesarios para la consolidacin de las articulaciones
econmicas de la regin, en el mbito de su jurisdiccin.
3. Elaborar los planes de desarrollo estratgico de competitividad y de
promocin de la inversin regional, celebrar convenios con el sector
privado y constituir agencias de promocin de la inversin.
4. Administrar los recursos asignados para la ejecucin de proyectos
integradores de alcance interregional.
5. Vigilar la implementacin en cada gobierno regional de los planes de
ordenamiento territorial, con la finalidad de garantizar el adecuado uso de
los diversos recursos existentes, as como la eficaz aplicacin de los
proyectos de desarrollo.
Cuadro N 1
Incentivos para la Conformacin de Juntas y Regiones
Tipo de
Incentivos

Beneficios para los gobiernos

Beneficios para las empresas

Juntas

Contrapartidas presupuestales para sus Fondos de COFIDE para proyectos de

proyectos.
inversin privada.
Prioridad y 50% de puntaje adicional Los
gobiernos
regionales
podrn
para el financiamiento del FIDE.
proponer al Poder Ejecutivo incentivos
referidos a la inversin y otros que
Monto asignado en el lmite de
consideren
convenientes
para
su
endeudamiento del Estado.
desarrollo.
Capacitacin del CND y asesoramiento
de Preinversin.

Regiones

Asignacin de 50% de la recaudacin de Bonificacin de 20% en procesos de

IGV (sin IPM), ISC e IR de personas
adjudicacin y contratacin del Estado.
naturales.
Doble puntaje que a las Juntas para el
financiamiento del FIDE.
Prioridad y trmite preferencial a las
contrapartidas
y
avales
para
el
financiamiento de Proyectos.
Facilidades para endeudarse.
Prioridad en la gestin de convenios de
deuda por inversin.
Poder
suscribir
convenios
de
autogravamen con los productores, las
empresas y los beneficiarios, para
proyectos regionales.
Asignacin del ahorro en gasto corriente
proveniente de las regiones que se
conformen.
Asignacin del 100% de lo que se
recaude como mejora del esfuerzo fiscal.

Fuente: Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, Ley N 28274, Reglamento de la Ley de Descentralizacin Fiscal, D.S.114-2005-EF
Elaboracin: PRODES

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Incentivos para la Coordinacin Interdepartamental y la Conformacin de

Regiones
La Ley establece un grupo de incentivos para las Juntas de Coordinacin
Interregional y otro grupo adicional para las regiones conformadas. Estos
incentivos se refieren principalmente a beneficios para el gobierno regional y
beneficios para las empresas de las regiones.
Durante el 2005, el Reglamento de la Ley de Descentralizacin Fiscal
estableci algunos incentivos adicionales para las regiones conformadas. As,
se contempl la asignacin de i) S/. 42 millones anuales, por cuatro aos,
para cada Regin que se conformase en el 2005, ii) el ahorro en gasto corriente y iii) el 100% de lo que se recaude como mejora del esfuerzo fiscal 4
(ver Cuadro N 1).
Creacin y fusin de provincias y distritos
Para la creacin de nuevas provincias y distritos se establece una serie de
criterios, entre los que figura el volumen de poblacin, los niveles de
infraestructura y equipamiento de servicios, entre otros 5 . Para el volumen de
poblacin se plantean niveles mnimos, tal como lo muestra el cuadro de la
pgina siguiente:
Cuadro N 2
Niveles mnimos de poblacin requeridos para la creacin de nuevos
distritos y provincias
Regin

Provincias

Distritos

Costa

80,000

12,000

Sierra

30,000

3,800

Selva

32,000

4,000

Fuente: Reglamento de la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, D.S. 019-2003-PCM

Elaboracin: PRODES

Se establece adems, que la creacin de nuevos distritos y provincias est

suspendida hasta el 2007, con excepcin de los que resulten indispensables 6 .
Al respecto, el Reglamento de la Ley establece que en la condicin de
indispensables estn las provincias y distritos de zonas de frontera.

4 Artculo 17 del Reglamento de la Ley de Descentralizacin Fiscal, Decreto Supremo N 114-2005-EF.

5 Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, Ley N 27795.
6 Segunda Disposicin Complementaria de la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, Ley N 27795.

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Para la fusin de provincias y distritos se establecen una serie de requisitos,

entre los cuales figura tener una poblacin menor a los mnimos establecidos
en la tabla anterior. Esta accin se puede dar por iniciativa de la Direccin
Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial, los gobiernos regionales o la
poblacin organizada.
Saneamiento de lmites y ordenamiento territorial
Se ha establecido que el saneamiento de los lmites y el ordenamiento de las
circunscripciones existentes se realizar progresivamente en el periodo 2002
2007, provincia por provincia. Esta accin se inicia de oficio, de
conformidad con el Plan Nacional de Demarcacin Territorial, y comprende
la evaluacin de todas las iniciativas y petitorios sobre acciones tcnicas de
demarcacin territorial de determinada provincia. Es decir, comprende el
anlisis integral de cada provincia para determinar, entre otros, qu distritos
deben fusionarse, cules son los lmites de la provincia y de los distritos que
la componen y qu anexiones de centros poblados o circunscripciones deben
realizarse.
Para ello, los gobiernos regionales deben elaborar primero el Estudio de
Diagnstico y Zonificacin de la provincia en anlisis, que es el instrumento
tcnico que da la viabilidad a las acciones de demarcacin territorial a
realizar. Una vez que este estudio es aprobado por la Direccin Nacional
Tcnica de Demarcacin Territorial, los gobiernos regionales elaboran el
expediente nico de saneamiento de lmites y organizacin territorial de la
provincia en cuestin y lo presentan a la Direccin Nacional mencionada
para su evaluacin. En caso de considerarlo procedente, lo eleva,
acompaado de un Proyecto de Ley, al Consejo de Ministros para que ste a
su vez lo remita con su aprobacin al Congreso de la Repblica para la
emisin de los dispositivos legales correspondientes.
Municipalidades de Centros Poblados
De acuerdo a la Ley Orgnica de Municipalidades, las municipalidades
provinciales pueden crear municipalidades de centros poblados - MCP a
travs de una ordenanza que contemple su delimitacin territorial, su rgimen
de organizacin interna, las funciones que se le delegan, los recursos que se
le asignan y sus atribuciones administrativas y econmico-tributarias 7 . Entre
los requisitos establecidos por la norma para poder crear una municipalidad
de centro poblado se contemplan i) contar con una solicitud firmada por un
mnimo de mil habitantes mayores de edad domiciliados en dicho centro
7 Artculo 128 de la Ley Orgnica de Municipalidades.

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poblado, ii) que el centro poblado no se halle dentro del rea urbana del
distrito al cual pertenece, iii) que exista comprobada necesidad de servicios
locales y su eventual sostenimiento y iv) que exista opinin favorable del
concejo distrital.
Con el fin de complementar esta disposicin, en enero de 2005 se emiti una
norma que establece la necesidad de que las M CP creadas en el marco de la
Ley Orgnica de Municipalidades anterior -Ley N 23853- deben adecuarse a
la nueva Ley Orgnica de Municipalidades bajo responsabilidad del alcalde
provincial 8 .
Esta adecuacin implica acreditar el cumplimiento de los requisitos mnimos
descritos en el prrafo anterior, para lo cual las M CP deben presentar una
solicitud a la Municipalidad Provincial o sta puede iniciar el proceso de
oficio. Una vez que las M CP se adecuen, tienen la posibilidad de elegir a sus
autoridades as como de recibir transferencias obligatorias de recursos por
parte de sus municipalidades provinciales y distritales en funcin de los
servicios delegados 9 .
La solicitud de adecuacin deber indicar:
1. Las competencias, funciones y atribuciones administrativas y econmicotributarias que solicita.
2. El listado de anexos, caseros, villas, asentamientos humanos y cualquier
otro ncleo poblacional que la comprende.
3. Su rgimen de administracin interna.
4. Nmero de pobladores que se vern beneficiados con el servicio
delegado.
5. La acreditacin del eventual sostenimiento de los servicios pblicos locales
cuya delegacin de competencias y funciones solicita.

Si bien la norma establece que este procedimiento no deber tomar ms de

noventa das a partir de la presentacin de la solicitud, no establece un plazo
mximo para que las cerca de dos mil M CP existentes se adecuen.

8 Ley que establece plazo para la adecuacin de las municipalidades de centros poblados a la Ley Orgnica de

Municipalidades - Ley N 28458, publicada el 9 de enero de 2005.

9 Si las MCP no se adecuan, es decir, se quedan bajo el rgimen de la anterior LOM - Ley N 23853- , sus autoridades

seran elegidas por el Concejo Provincial a propuesta del Concejo Distrital (Artculo 20 de la Ley N 23853) y los
recursos tendran el carcter de obligatorios que se establece para las municipalidades adecuadas.

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2. BALANCE 2005 ABRIL 2006

Poltica e incentivos de ordenamiento territorial: necesidad de una segunda
mirada
La conformacin de regiones establecida en la Ley de Bases de la
Descentralizacin y la fusin de provincias y distritos contemplada en la Ley
de Demarcacin y Organizacin Territorial son polticas tendientes a lograr
una organizacin ms racional del territorio. Con estas polticas se busca
promover la formacin de espacios territoriales ms grandes, que puedan
afrontar mejor los retos que el desarrollo de su jurisdiccin les plantea, lo que
favorece el desarrollo integral del pas y un manejo ms eficiente del Estado.
As, por el lado de las regiones se busca principalmente que los gobiernos
regionales puedan promover mejor el desarrollo econmico, en tanto que por
el lado de los distritos se busca que tengan un tamao mnimo que evite que
la mayor parte de su gasto sea destinado al funcionamiento de la
municipalidad en vez de a la prestacin de servicios.
No obstante, coexisten con estas polticas de conformacin de regiones y
ordenamiento del territorio incentivos que van en sentido contrario. As, ms
all del incentivo poltico de los lderes y actores de la zona de querer tener
una entidad autnoma y disponer de un presupuesto para ejecutar, en el
caso de los distritos existe el incentivo de recibir el monto mnimo de
FONCOM UN, que actualmente asciende a S/.25,000 mensuales. Al
respecto, si bien en el caso de las regiones se contemplan incentivos econmicos para su conformacin -que buscan contrarrestar los incentivos
polticos-, en el caso de los distritos los incentivos de este tipo estn en
sentido inverso.
No debe sorprender entonces que cada ao se creen nuevos distritos, a pesar
de que hasta el 2007 esto slo pueda darse de manera excepcional, y que
uno de cada dos distritos existentes no cumpla siquiera con tener el mnimo
de poblacin requerido, tal como se evidencia en el Grfico N 3.

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CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Grfico N 3
Distritos que cumplen o no con niveles mnimos de poblacin
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Costa
Mnimo de habitantes
requerido: 12,000

Sierra
Mnimo de habitantes
requerido: 3,800

S e l va
Mnimo de habitantes
requerido: 4,000

Total

No cumplen con mnimos

Cumplen con mnimos

Fuente: INEI: Primeros estimados del Censo 2005, Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial
Elaboracin: PRODES

As, y segn se resalta en el subttulo de esta seccin, es importante dar una

segunda mirada a la poltica y los incentivos para el ordenamiento territorial.
Como parte de ello, ser conveniente desarrollar de manera concertada un
marco de referencia sobre la organizacin territorial a la que aspiramos, de
tal manera que sta oriente las distintas iniciativas en el tema desde el Poder
Ejecutivo, el Congreso, y desde los gobiernos regionales, locales y las municipalidades de centros poblados.
Existen adems dos iniciativas legislativas contrarias a la integracin, una
busca dar autonoma a las municipalidades de centro poblado y otra para
dar al Callao categora de regin. Este escenario muestra que no ser fcil
lograr un ordenamiento territorial ms racional en el pas, y que alinear los
incentivos econmicos es slo un primer paso.
Autonoma para las municipalidades de centros poblados: actualmente se
discute en el Congreso la posibilidad de dar autonoma poltica, econmica y
administrativa a las municipalidades de centros poblados, lo cual implicara
la creacin de cerca de 1,980 municipalidades nuevas 10 (ver Recuadro N 2).
Segn han resaltado diversas organizaciones, la aprobacin de esta iniciativa
tendra varias implicancias negativas:
- Fragmentacin an mayor del presupuesto pblico.
- Mayor proporcin del presupuesto pblico destinado
administrativos en vez de inversin o prestacin de servicios.
- Probable aumento de conflictos limtrofes.

10 Los proyectos de ley que esta propuesta son los N 10627, 04047, 10424, 10569, 13930.

gastos

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CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Recuadro N 2: Cuntas Municipalidades de Centros Poblados hay en el Per?

De acuerdo al Registro Nacional de Municipalidades, hasta el ao 2004 existan en el pas 1,980
Municipalidades de Centros Poblados.
Desde noviembre de 2001, fecha en que se cre este registro, el INEI se encarga de elaborarlo y
actualizarlo anualmente 11 .
Este Registro contiene un directorio de municipalidades de centros poblados con los siguientes
datos:
1.
2.
3.
4.
5.

Datos generales de la municipalidad: resolucin provincial de creacin, cdigo de ubicacin

geogrfica.
Directorio de autoridades municipales.
Servicios municipales autorizados.
Recursos de infraestructura.
Directorio de centros poblados

Cada ao, las autoridades de estas municipalidades tienen la obligacin de remitir la

actualizacin de esta informacin a su municipalidad distrital durante el segundo trimestre del
ao, para que a su vez sta la remita al INEI incluyendo la informacin de nuevas
municipalidades de centros poblados. Lamentablemente, este directorio no se mantiene
actualizado, en la medida que muchas municipalidades no envan su informacin. A marzo de
2006, cerca de 500 municipalidades de centros poblados no haban enviado la informacin
requerida.
El directorio es de dominio pblico y puede ser consultado en la pgina del INEI www.inei.gob.pe

Si bien a inicios de 2005 el pleno del Congreso desestim esta propuesta, form
una comisin especial para volver a estudiar la problemtica y presentar una
nueva propuesta, la cual estara insistiendo en dar autonoma a las referidas
municipalidades. Segn se ha resaltado antes, el anlisis de una propuesta de
este tipo debe mirarse en el contexto mayor del ordenamiento territorial del pas.
Callao como Regin: tambin est en discusin en el Congreso una propuesta
de ley para otorgar al Callao los incentivos de la conformacin de regiones,
debido a que por razones de contigidad sera imposible que conforme una
regin con otros departamentos 12 .
Los defensores de la propuesta sealan que se busca dar al Callao el mismo
tratamiento que a Lima; de ser as, especialistas consultados consideran que el
tratamiento similar a Lima debera implicar que se asigne a la municipalidad
provincial las funciones de regin y que no exista gobierno regional del Callao-,
y que sea a la municipalidad provincial a la cual se le otorguen los incentivos.
Cabe sealar finalmente que en otros espacios se discute la conveniencia de
dividir a la provincia de Lima en cuatro, lo cual permitira que el Callao se junte
11 El RENAMU fue creado en noviembre de 2001, mediante Ley N 27563.
12 Ver el Proyecto de Ley N 11227/2004-CR, presentado al Congreso el 20 de agosto de 200

10

PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2005-ABRIL 2006. BALANCE Y DESAFOS.

CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

con alguna de las provincias que se crearan. Cualquiera sea el caso, el anlisis
a realizar debe abordar de manera integral la situacin de Lima y Callao.
Referndum para
conformada

la

conformacin

de

regiones

2005:

ninguna

regin

En observancia de la normatividad vigente, en el 2005 se llev a cabo el primer

proceso de referndum para la conformacin de regiones. En este proceso, el
69% de los electores opt por el No y no se conform ninguna regin. En los
prrafos siguientes se presenta el detalle de las etapas y los resultados del
proceso, los mismos que se resumen en el cuadro de la pgina siguiente.
Cuadro N 3
Conformacin de Regiones
Etapa
Presentacin
expedientes
tcnicos al CND

Fecha
de

CND emite Informe

PCM emite Resolucin en

mrito al Informe

Resultado
17

Fuente

3 de mayo

Se
recibieron
tcnicos

expedientes

Nota de Prensa N 135

del CND

20 de mayo

Un total de 5 expedientes obtuvieron

informe favorable

Nota de Prensa N 137

del CND

27 de mayo

PCM aprob los

remitidos por CND

Resoluciones

Ministeriales N
158, 159, 160,
2005-PCM

expedientes

157,
161-

JNE convoca a referndum

Realizacin
popular

de

consulta

1 de junio

30 de octubre

Se convoca a referndum en los 16

departamentos para el 30 de octubre

Resoluciones N 137,
138, 139, 140 y 1412005-JNE

69% de los electores optan porque

No se integre su departamento a
otro(s)

Resultados
oficiales
emitidos por la ONPE

Fuente: Disposiciones normativas y notas de prensa citadas en el texto. Tambin se consult www.onpe.gob.pe
Elaboracin: PRODES

Presentacin de 17 expedientes tcnicos al CND: como se ha mencionado, el

primer paso para la conformacin de una regin es la presentacin de un
expediente tcnico, que tiene como fin sustentar la viabilidad de la creacin
de la nueva regin en trminos de articulacin territorial, desarrollo
econmico, capacidad de gestin y viabilidad social.
A fines del primer trimestre del 2005 se empezaron a gestar algunas
iniciativas de elaboracin de expedientes tcnicos, varias de las cuales
tuvieron como espacio impulsor a las Juntas de Coordinacin Interregional y
contaron con apoyo del CND y de diversas instituciones 13 . Como resultado de
este esfuerzo, al vencimiento del plazo fueron 17 los expedientes
13 Ver CND, El Modelo Peruano de Descentralizacin, pg. 85, donde se manifiesta que una de sus actividades durante el

2005 fue el [...] acompaamiento y asistencia tcnica a 12 equipos conformados a iniciativa de los Presidentes
Regionales, en la formulacin de los expedientes tcnicos.

11

PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2005-ABRIL 2006. BALANCE Y DESAFOS.

CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

presentados, los cuales proponan la creacin de igual nmero de regiones e

involucraban a los 24 departamentos, tal como se resume en el cuadro
siguiente:
Cuadro N 4
Caractersticas de los Expedientes Tcnicos presentados al CND
N de expedientes en los que
aparece cada departamento

Proponente

Tipo
Presidentes
Regionales

Sociedad Civil

Presidentes regionales
y sociedad civil

N de
expedientes
12

Nde
expedientes

Departamentos
Cajamarca, La Libertad, Ucayali, Ancash,
Hunuco, Pasco, Lima Provincias, Callao

Lambayeque,
Piura,
Tumbes,
Loreto,
San
Martn,
Junn,
Huancavelica, Ica,

Amazonas,
Ayacucho,

Apurmac, Cusco

Madre de Dios

Arequipa, Moquegua

Puno, Tacna

Fuente: Nota de Prensa N 135, CND. Publicada el 4 de mayo de 2005.

Elaboracin: PRODES

Fue evidente la falta de consenso y de consulta sobre el expediente tcnico al

interior de cada departamento; dos semanas antes de la fecha de cierre de
presentacin de expedientes, los Presidentes Regionales de varios
departamentos y sus respectivos CCR an discutan sobre diferentes posibilidades de integracin. Esta incertidumbre tom cuerpo en la presentacin de
varios expedientes tcnicos para un mismo departamento, es decir que se
opt por presentar varias alternativas y no slo una en torno a la cual
existiese conviccin y consenso.
Aprobacin de 5 expedientes tcnicos y convocatoria a referndum: vencido
el plazo, el CND tuvo 17 das calendario para evaluar los expedientes
tcnicos, para lo cual cont con la opinin tcnica de un Comit de
Evaluacin de Expedientes Tcnicos 14 .
El 20 de mayo, a travs de una nota de prensa, el CND dio a conocer los
cinco expedientes tcnicos que haban sido calificados como viables, los
cuales fueron aprobados das despus por resolucin de la PCM.
Con ello, 16 departamentos tuvieron la posibilidad de unirse en cinco
regiones, segn se detalla en el Cuadro N 5.

14 Resolucin Presidencial N 028-CND-P-2005, Artculo 4, publicada el 29 de abril de 2005.

12

PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2005-ABRIL 2006. BALANCE Y DESAFOS.

CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

De acuerdo a lo establecido, el 1 de junio de 2005 el JNE convoc a

referndum en los 16 departamentos en los que se sometera a consulta la
conformacin de una regin, la que se realizara el 30 de octubre.
Resultados del referndum: el 30 de octubre concurrieron a votar ms de seis
millones de electores hbiles, con lo cual el ausentismo fue slo 13.36%, uno
de los niveles ms bajos en los ltimos aos de acuerdo a las declaraciones
de la Jefa Nacional de la ONPE 15 .
El 69% de los votantes opt porque su departamento no formase parte de
una regin y, como se puede apreciar en el Cuadro N 6, slo en el
departamento de Arequipa se alcanz poco ms del 50% cuando la norma
requera que todos los departamentos de una propuesta deban obtener este
resultado para conformar una
Regin 16 .
Cuadro N 5
Expedientes aprobados por PCM

Expediente aprobado

Departamentos integrantes de
la propuesta

Norma que aprueba el

expediente tcnico

Ayacucho-Huancavelica-Ica

Ayacucho, Huancavelica e Ica

Nor Centro Oriente

Lima provincias,
Pasco y Hunuco

Tacna-Arequipa-Puno

Tacna, Arequipa y Puno

RM N 159-2005-PCM

Norte

Lambayeque, Piura y Tumbes

RM N 160-2005-PCM

Apurmac-Cusco

Apurmac y Cusco

RM N 161-2005-PCM

Ancash,

RM N 157-2005-PCM
Junn,

RM N 158-2005-PCM

Fuente: Disposiciones normativas citadas en el texto

Elaboracin: PRODES

15 En el departamento de Hunuco se registr el ms alto nivel de ausentismo, 17.48% y en Puno el ms bajo, 9.56%.
16 Mediante Resolucin N 412-2005-JNE dada el 22 de diciembre de 2005, el JNE proclam los resultados oficiales del

Referndum para la conformacin de regiones del 30 de octubre de 2005.

13

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CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Cuadro N 6
Resultados del Referndum por departamento

Propuesta de Regin
Apurmac - Cusco

Tacna - Arequipa - Puno

Votos por el
NO

Votos por el SI

156,588

59.26 %

28.40 %

Cusco

519.527

56.11 %

34.88 %

Arequipa

663,291

43.42 %

60.05 %

Puno

596,014

64.81 %

23.78 %

Tacna

152,014

79.14 %

10.82 %

247,313
170,639

65.50 %
73.47 %

22.39 %
16.51 %

Departamento

Ciudadanos que
votaron

Apurmac

Ayacucho
Ayacucho - Huancavelica Ica - Huancavelica
Ica

Nor Centro Oriente

Norte

396,337

75.79 %

19.85 %

Ancash

514,115

80.66 %

11.27 %

Hunuco
Junn
Lima Provincias
Pasco

280,289
577,678
445,091
112,660

76.17
79.53
72.16
80.43

14.87
13.41
20.70
12.75

Lambayeque

565,382

75.70 %

18.56 %

Piura
Tumbes

770,527
95,172

72.64 %
72.76 %

19.26 %
22.11 %

6,262,637

69.03 %

22.93 %

Total

%
%
%
%

%
%
%
%

Fuente: Resultados del Referndum 2005, www.onpe.gob.pe

Elaboracin: PRODES

Para la evaluacin de este proceso, es interesante notar que en seis provincias el

S a la conformacin de regiones obtuviera resultados favorables (ver Cuadro N
7). En el caso de las provincias de Ayacucho, stas estn ubicadas en el sur
del departamento y tienen mayor conexin y relacin con Ica que con
Huamanga, la capital de Ayacucho. Mientras que Cotabambas, provincia de
Apurmac, por cercana e infraestructura fsica est ms relacionada con
Cusco.

Entre los factores que explicaran el resultado alcanzado en el referndum

figuran la falta de concertacin, la poca informacin y las reglas poco claras,
que se analizan a continuacin. Figuran tambin la trascendencia de la
decisin que se planteaba y la complejidad del tema.

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PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2005-ABRIL 2006. BALANCE Y DESAFOS.

CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Cuadro N 7
Provincias en las que se obtuvo resultados positivos en la Consulta de
Conformacin de Regiones

Departamento
Apurmac

Ayacucho

Provincia

Votos por el
SI

Cotabambas

65 %

Pucar del Sara Sara

56 %

Sucre

51 %

Lucanas

52 %

Arequipa

52 %

Islay

58 %

Arequipa
Fuente: ONPE
Elaboracin: PRODES

Falta de concertacin fue determinante para los resultados del proceso

A diferencia del proceso de los ochentas 17 , en el proceso actual de

conformacin de regiones se contempla al referndum como mecanismo de
decisin final. A pesar de ello y de que el lema del proceso de conformacin
de regiones del 2005 fue Vive la integracin, es tu decisin, los alcaldes,
los partidos polticos y la poblacin empezaron a ser incorporados slo hacia
el final del proceso.
Pocos fueron los casos en que se realiz una consulta previa a la poblacin
para definir con qu departamentos juntarse; en Tacna y Cajamarca se
realiz una encuesta para determinar la propuesta que se enviara al CND 18 ,
en tanto que en Ucayali se conform un comit multidisciplinario para
evaluar la posibilidad de conformar una regin con los departamentos que
ya tenan una propuesta, como los de la Nor-Centro-O riente. Ms all de la
efectividad de estas herramientas es importante el esfuerzo de hacer de la
conformacin de regiones un proceso concertado. De hecho, de los 17
expedientes tcnicos presentados al CND, slo cinco fueron alcanzados por
la sociedad civil y ninguno de ellos fue declarado viable, principalmente por
no contar con las firmas requeridas. De acuerdo a una encuesta que public
Perucmaras en la quincena de junio, el 50% de los representantes de las
Cmaras de Comercio asociadas consideraba que el proceso se haca sin la
17 Durante el perodo 1984 -1990 se aprob el Plan Nacional de Regionalizacin, que propona que el nmero de regiones

no poda ser mayor de 12. Si bien la norma prevea que las Corporaciones Departamentales, instancias que de alguna
forma podan considerarse como descentralizadas, podan presentar propuestas de regiones, al final todas las regiones se
crearon a propuesta del Ejecutivo. Ver Zas Friz, Johnny. La Insistencia de la Voluntad.
18 Segn las noticias del Diario Per21, del 30 de marzo y del 7 de abril, para los casos de Tacna y Cajamarca
respectivamente.

15

PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2005-ABRIL 2006. BALANCE Y DESAFOS.

CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

concertacin necesaria y, salvo en Arequipa, los representantes manifestaron

no haber sido consultados para la elaboracin del expediente tcnico, hecho
que se refleja en que el 76% de ellos declaraba no sentirse identificado con la
propuesta de regin 19 . Al respecto, el CND seala que en un sondeo a los
participantes en los foros que organizaron para evaluar el proceso de
referndum entre fines de 2005 e inicios de 2006 - autoridades y miembros
de la sociedad civil vinculados al tema-, el 37% manifest no conocer el
expediente en el que sustentaba la conformacin de la regin 20 . As, los
expedientes que fueron sometidos finalmente a consulta fueron presentados
por los presidentes regionales, sin mayor consulta.
En cuanto a los partidos polticos, stos entraron tarde al proceso, y sin
claridad de cmo hacerlo. Algunos optaron por rechazar toda propuesta de
integracin, otros por apostar por una de las Regiones y promover su conformacin, en tanto que un tercer grupo dej que sus bases departamentales
definiesen si apoyar o no la propuesta especfica en discusin.
Poca informacin sobre el proceso
En abril de 2005, varios presidentes regionales daban la seal de alerta
respecto de que la poblacin no estaba adecuadamente informada sobre el
proceso de referndum. A pesar de los esfuerzos del CND por alcanzar
informacin a la ciudadana, as como de la iniciativa de informar de diversas
organizaciones de la sociedad civil, esta percepcin no vari mucho hacia el mes
de octubre (ver Recuadros N 3 y N 4).

Recuadro N 3: La propuesta de informacin del CND

El CND inici sus actividades de difusin con un Taller de Difusin dirigido a los Jefes de Prensa de los
Gobiernos Regionales, que se realiz en Lima durante el mes de junio. Luego vendran 289 actividades de
informacin y difusin a actores diversos sobre el proceso de integracin regional, en que participaron y
dialogaron representantes de los gobiernos descentralizados, sociedad civil, acadmicos y medios de
comunicacin de nivel descentralizado. De manera adicional, el CND abri espacios en radio, televisin e
Internet con el objetivo de informar a la poblacin sobre la realizacin del referndum, segn se puede
apreciar en www.poseidon.cnd.gob.pe/referendum/default.aspx.

Fuente: Pgina Web, notas de prensa N 139 y 153 del CND y El Modelo Peruano de Descentralizacin (CND: 2006, p. 85)

19 Diario Expreso, edicin del 14 de Junio de 2005; Nota de Prensa de Perucmaras N 024/2005.
20 CND, Informe Anual 2005 sobre el Proceso de Descentralizacin, pg. 41.

16

PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2005-ABRIL 2006. BALANCE Y DESAFOS.

CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Recuadro N 4: Opinin de los Presidentes Regionales sobre informacin del Referndum

[...] Lo negativo es que la poblacin no conoce realmente los alcances del proceso de regionalizacin y en
esto tiene responsabilidad el CND. Salvador Espinoza, Presidente Regional de Huancavelica
[... ] Los tumbesinos no se encuentran preparados para afrontar un referndum y decidir si desearan
unirse a departamentos para formar regiones. Iris Medina, Presidenta Regional de Tumbes
[... ] Pero creemos que al CND le ha faltado promover talleres de capacitacin y charlas informativas. Un
caso concreto se not en la elaboracin del expediente de las nuevas regiones. Nuestros propios tcnicos
tuvieron alguna dificultad para la elaboracin del mismo. Piura no est lista para afrontar el referndum.
Csar Trelles, Presidente Regional de Piura
[... ] Para el referndum creo que no estamos preparados, pero el CND nos ayudar a sensibilizar a la
poblacin. Carlos Cuaresma, Presidente Regional del Cusco
Extracto de El Comercio, edicin del 3 de abril de 2005

[... ] Los presidentes regionales de Tumbes, Piura y Lambayeque [... ] anunciaron tambin que pediran al
CND y a la cooperacin tcnica internacional desarrollar un programa de comunicacin para informar
debidamente a la poblacin.
Extracto de La Repblica - Norte, edicin del 11 de abril de 2005
La poblacin no tiene informacin sobre este proceso, hay desconfianza para avalar la conformacin de
las regiones. La poblacin no tiene la informacin sobre el expediente tcnico. Csar Trelles, Presidente
Regional de Piura
[... ] Se desconoce cmo ser el manejo administrativo de los espacios subregionales. No hay nada claro
sobre cmo ser la conformacin de la nueva regin. [... ] El Consejo Nacional de Descentralizacin (CND)
no tiene un plan de comunicaciones para absolver las consultas de los ciudadanos, ellos tienen el derecho
a estar bien informados. La publicidad en la televisin no es todo. Iris Medina, Presidenta Regional de
Tumbes
Extracto Correo de Piura, edicin del 13 de octubre de 2005

En septiembre, un mes antes del proceso, cerca del 54% de la poblacin senta
que no tena la informacin necesaria para emitirse
voto 21 . Diversos
especialistas coinciden en sealar que ante la falta de informacin, la poblacin
habra preferido decir no.
Cuadro N 8
Nivel de informacin sobre el Proceso de Referndum a mediados de septiembre

Departamento
Cusco
Apurmac
Tumbes
Piura
Lambayeque
Lima-Provincias
ncash

Personas que sienten

Departamento
que estn informadas
44.5%
59.3%
48.7%
35.9%
41.7%
28.6%
39.7%

Junn
Ica
Ayacucho
Huancavelica
Arequipa
Tacna
Puno

Personas que
sienten que estn
informadas
32.7%
54.3%
32.6%
44.7%
69.0%
62.3%
45.5%

Fuente: Diario Peru21, edicin del 10 de octubre de 2005, nota que muestra los resultados de una encuesta aplicada por
IMASEN a mediados de septiembre.
Elaboracin: PRODES

21 En el Cuadro N 8 se muestran estas cifras por departamentos

17

PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2005-ABRIL 2006. BALANCE Y DESAFOS.

CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Como se ha indicado, si bien cierto tiempo antes del referndum el gobierno

nacional, los gobiernos regionales, algunos partidos polticos y ONG
iniciaron una fuerte campaa de comunicacin por la conformacin de
regiones, sta no habra llegado a un amplio sector de los electores y se
habra centrado en promover el voto a favor o en contra, antes que en la
discusin y difusin de las posibles ventajas y desventajas de formar parte de
una regin especfica.
Cabe sealar que la conformacin de regiones form parte de la agenda
pblica durante las dos semanas prximas al referndum, en que medios de
comunicacin, diferentes actores polticos y lderes sociales se pronunciaron
sobre la regionalizacin y la descentralizacin, en muchos casos por primera
vez.
En este marco, es recomendable detenerse a pensar qu rol corresponde a
cada uno de los actores en la conformacin de regiones, y en especial en la
promocin de esta poltica.
Especialistas consultados consideran que al CND le corresponde promover la
poltica de regionalizacin, lo cual implica difundir los beneficios generales
que podra traer este proceso, difundir tambin que quien decide si un
departamento conforma una regin con otro u otros departamentos, es la
ciudadana en referndum y promover adems espacios de debate para que
la ciudadana se informe y evale su decisin. Es decir, postulan que
corresponde al CND promover la poltica integral de conformacin de
regiones, que incluye hacer consciente a la ciudadana que ser su voto el
que determine si se conforma o no una regin. Por lo que la promocin del
voto a favor de la conformacin de una regin no sera de su competencia
sino de los promotores de la propuesta concreta.
Incertidumbre sobre reglas aplicables
La incertidumbre en las reglas de juego fue caracterstica de todo el proceso
de conformacin de regiones. En el 2005 los plazos del proceso se
modificaron en varias oportunidades (ver Cuadro N 9) y a escasos das del
referndum el Congreso segua discutiendo cmo sera el conteo de los votos.

18

PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2005-ABRIL 2006. BALANCE Y DESAFOS.

CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Cuadro N 9
Cronograna de Referndum de Conformacin de Regiones
Normas que rigen el
proceso
Etapas

Presentacin de
expedientes
tcnicos al CND
CND emite Informe
PCM emite
Resolucin en
mrito al Informe
JNE convoca a
referndum

Ley N 28274
09/07/04

22

Ley 28465
13/01/05

23

Ley N 28481
31/03/05

Fines de enero del ao de la

31 de marzo
consulta por referndum
30 das naturales siguientes
presentacin de expedientes
180 das naturales
referndum

antes

Octubre de 2005

Realizacin de
consulta popular

a
del

24

R.P. N 028-CND-P
25
-2005 27/04/05

30 de abril

3 de mayo

15 de mayo

20 de mayo

20 de mayo

25 de mayo

27 de mayo

27 de mayo

1 de junio

1 de junio

1 de junio

30 de octubre

30 de octubre

30 de octubre

Fuente: Disposiciones normativas citadas

Elaboracin: PRODES

Ya en abril del 2005 se haban identificado algunos vacos legales -tanto

para el proceso de referndum como para la gestin de las nuevas regiones
que se conformasen- que se vea conveniente precisar antes de la realizacin
del proceso 26 . En relacin a ello, tres semanas antes del referndum el Poder
Ejecutivo remiti al Congreso un proyecto de ley para esclarecer algunos
temas, entre ellos el conteo de votos, la composicin del Consejo Regional y
la posibilidad de que algunos de los departamentos de una propuesta de
regin se uniesen si alcanzaban el 50% ms uno de los votos 27 . El proyecto
fue desestimado, intentndose luego votar slo lo referido al conteo de votos,
propuesta que tampoco recibi el respaldo necesario.
A continuacin se presentan algunos aspectos que precisan una aclaracin o
22 Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones.
23 Ley que incorpora Disposiciones Transitorias a la Ley de Incentivos para la Conformacin e Integracin de Regiones.
24 Ley que modifica el Artculo 16 y la primera Disposicin Transitoria de la Ley de Incentivos para la Integracin y

Conformacin de Regiones.
25 Precisan plazo para la presentacin de expedientes tcnicos conteniendo fundamentacin de la viabilidad para la

conformacin de regiones.
26 Ver PRODES, Hoja de Aportes al Debate N 5: Referndum para la conformacin de regiones. Disponible en

www.prodes.org.pe. Seccin Aportes al debate, seccin Conformacin de Regiones

27 Ver PRODES y Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin del Estado del Congreso,

Hoja de Aportes al Debate N 10: Regulando la conformacin de regiones. Disponible en www.prodes.org.pe. Seccin
Aportes al debate, seccin Conformacin de Regiones. Cabe mencionar asimismo, que la propuesta de formar una regin
cuando dos o ms departamentos de una propuesta que integra a ms unidades territoriales deciden a favor de la
conformacin ha quedado definitivamente desvirtuada con la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 18 de
noviembre de 2005, publicada el 26 de abril, que recae sobre el Expediente N 0028-2005-PI/TC. Dicha sentencia declar
infundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el Artculo 22 de la Ley N 28274, Ley de Incentivos para
la Integracin y Conformacin de Regiones.

19

PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2005-ABRIL 2006. BALANCE Y DESAFOS.

CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

revisin para procesos futuros:

1.

Relacionados al referndum

Nmero de expedientes tcnicos aprobados en los que puede aparecer un

departamento: tal como se vio prrafos arriba, en el 2005 se presentaron
expedientes en los que algunos departamentos aparecan hasta en seis
propuestas. Si bien en este proceso el CND slo aprob un expediente
tcnico por departamento, ser importante precisar para futuros procesos si
ello deber ser as siempre, lo cual se considera acertado.
Actores que pueden presentar una propuesta de conformacin de regiones: si
bien las normas establecen que los presidentes regionales, los partidos y
movimientos polticos y la ciudadana pueden presentar iniciativas de
conformacin de regiones, se sugiere establecer que en todos los casos
debern contar con un importante respaldo de los electores de cada
departamento y evaluar la posibilidad de que slo sean las agrupaciones
polticas y la ciudadana quienes puedan presentar los expedientes. Ello con
el fin de asegurar que las propuestas que lleguen a expediente tcnico hayan
pasado de manera previa por un saludable proceso de discusin y
concertacin.
2.

Relacionados a la organizacin de las regiones

Localizacin de la sede: un tema crucial para los votantes fue la localizacin

que tendra la sede de la nueva regin. El inters de los ciudadanos habra
estado en tener el mismo acceso a trmites y beneficios que los que les
brinda su sede actual. De acuerdo a lo establecido en las normas de
conformacin de regiones, la localizacin de la sede debi ser explicitada en
los expedientes tcnicos presentados; sin embargo, slo uno la sealaba y
otro propona una sede rotativa. Al respecto, ser importante precisar que el
CND slo deber aprobar expedientes que expliciten cul ser la sede, y
disponer adems que sta no debe ser rotativa.
Conformacin del Consejo Regional: este tema entr a discusin en la
medida que uno de los expedientes tcnicos corresponda a una regin que
hubiera tenido ms de 25 provincias, con lo cual resultaba inaplicable lo
dispuesto por la Constitucin en el sentido que los consejeros son mximo 25
y uno por provincia. No slo se trata de variar el nmero mximo de
miembros, sino de definir qu peso tendrn los departamentos en el Consejo
de una regin conformada. Resulta prudente el planteamiento de iniciar con

20

PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2005-ABRIL 2006. BALANCE Y DESAFOS.

CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

una participacin igual de nmero de consejeros por cada departamento -lo

cual exigira revisar la representatividad provincial-, cuidando que el nmero
total no haga inoperante esta instancia.
Recursos disponibles: incentivo fiscal, distribucin de canon y regalas: si bien
el marco normativo dispone que al conformarse una regin se asignar a
sta el 50% de algunos impuestos nacionales -IGV, ISC e IR de personas
naturales-, existieron dudas de si estos recursos seran adicionales o
sustitutorios de los que vienen recibiendo los gobiernos regionales, lo cual
recin qued aclarado a inicios de septiembre, cuando se aprob el
Reglamento de la Ley de Descentralizacin Fiscal. Este tema fue quiz el
principal en generar la sensacin de incertidumbre de la ciudadana en relacin a las reglas aplicables. Cabe aadir que an faltan precisiones en
cuanto a la distribucin de los recursos que reciben algunos gobiernos
regionales por concepto de canon, sobrecanon y regalas.
Plazo para concluir el proceso de conformacin de regiones: en la norma se
establece hasta tres procesos de referndum para la conformacin de
regiones: 2005, 2009 y 2013; ser importante establecer qu ocurrir si
luego de desarrollados los procesos de consulta contemplados no todos los
departamentos forman parte de una regin.
JUNTAS DE COORDINACIN INTERREGIONAL: ESPACIOS POR CONSTRUIR
La Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones
promueve la creacin de Juntas de Coordinacin Interregional, estableciendo
que su objetivo es (...) la gestin estratgica de integracin, para la
conformacin de Regiones sostenidas, y para la materializacin de acuerdos
de articulacin macrorregional, mediante convenios de cooperacin dirigidos
a conducir los proyectos productivos y de servicios (). 28
A la fecha existen diez Juntas conformadas, dos de ellas creadas el 2003
bajo el amparo de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y las ocho
restantes bajo la Ley de Incentivos; el detalle se encuentra en el Cuadro N
10. Segn se puede apreciar, cinco de las Juntas creadas en el 2004 dieron
lugar a una propuesta de conformacin de regin. Sin embargo, las juntas
creadas en el 2005 resaltan como finalidad la gestin conjunta de proyectos.
De acuerdo a lo informado por el CND, los avances en el 2005 en cuanto a
las Juntas se refieren a la identificacin de proyectos estratgicos, teniendo

28 Artculo N 3 de la Ley N 28274.

21

PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2005-ABRIL 2006. BALANCE Y DESAFOS.

CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

como agenda pendiente hacer operativo su funcionamiento 29 . Para ello, ser

necesario precisar el mecanismo presupuestal a utilizar, ya que estas
instancias no son personas jurdicas ni unidades ejecutoras. Dadas las
caractersticas de estas Juntas, ser importante tomarlas en cuenta como
medio para acercar a los gobiernos regionales y hacer evidentes los
beneficios de una gestin conjunta de proyectos.
Cuadro N 10
Juntas de Coordinacin Interregional
Junta de
Coordinacin
Interregional

Gobiernos Regionales
integrantes

Finalidad

Reconocimiento
por parte del CND

Apurmac, Ayacucho,
Cusco, Ica, Junn,
Huancavelica, y Madre
de Dios.

Articulacin de planes de desarrollo concertados

proyectos, actividades y acciones conjuntas,
orienta- dos a promover la inversin pblica y
privada del espacio territorial de la Junta.

R P N 146-CNDP2003
26/11/ 2003

Anteproyecto
Hidroenergtico y de
Irrigacin Pampas
Verdes

Arequipa, Ayacucho e
Ica.

Articulacin de planes de desarrollo concertados,

proyectos, actividades y acciones conjuntas,
orientados a promoverla inversin pblica y
privada del espacio territorial de la Junta.

RP N 148-CND-P2003
26/11/2003

Amazonas, Cajamarca,
Lambayeque, Piura, San
Martn, Tumbes.

Materializacin de acuerdos
macrorregional.
Conformacin de regiones.

de

articulacin

Norte y Oriente 30

RP N 067-CND-P2004
19/09/2004

Arequipa, Madre de Dios,

Moquegua, Puno, Tacna.

Materializacin de acuerdos
macrorregional.
Conformacin de regiones.

de

articulacin

RP N 068-CND-P2004
19/09/2004

Articulacin
interdepartamental
mediante
suscripcin de convenios orientados a la
conformacin de una regin transversal.
Conformacin de la Regin Amaznica.

RP N 077-CND-P2004
22/10/2004

Corredor Biocenico
Centro Sur

Macro Regin Sur

31

ApurmacCusco 32

Apurmac, Cusco.

Regin Amaznica

Loreto, San Martn.

Conformacin de la Regin Amaznica.

Articulacin de planes de desarrollo, proyectos y
actividades.

RP N 076-CND-P2004
22/10/2004

Ayacucho, Huancavelica,
Ica.

Conformacin de una regin

Materializacin de acuerdos de articulacin
macrorregional.

RP N 078-CND-P2004
22/10/2004

Materializacin de acuerdos de articulacin

macrorregional.
Conformacin de regiones.
Gestin estratgica de proyectos de impacto
interdepartamental o articulacin regional a travs
de convenios de cooperacin.

RP N 1 00-CN DP2004

Gestin estratgica de proyectos de impacto

interdepartamental o articulacin regional a travs
de convenios de cooperacin.

RP N 037-CND-P2005
30/05/2005

Ayacucho
HuancavelicaIca 33
Macro Regin Nor
Centro Oriente 34

Ancash, Hunuco, Junn,

Lima, Pasco.

La LibertadCajamarcaL

La Libertad, Cajamarca.

San Martn
La Libertad

San Martn, La Libertad.

RP N 025-CND-P2005
29/03/2005

Fuente: Disposiciones normativas citadas

Elaboracin: PRODES

29 CND, Informe Anual 2005 sobre el Proceso de Descentralizacin, pg. 21.

30 En octubre 2004 fue aprobado su estatuto y en diciembre de 2004 formalizado mediante Resolucin Presidencial N 102-

CND-P-2004. Importa mencionar que esta Junta reemplaz a la Junta Corredor Biocenico Norte Oriente (RP N 052CND-P-2003) creada en el marco de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. La diferencia entre ambas Juntas es el
nmero de departamentos que la conforman y su finalidad; la anterior Junta contemplaba tambin a Loreto y La Libertad y
tena como finalidad la articulacin de planes, proyectos y acciones orientadas a consolidar el Corredor Biocenico (art. 2
de la resolucin presidencial que la creaba).
31 En diciembre de 2004 se formaliz su estatuto mediante Resolucin Presidencial N 101-CND-P-2004.
32 En febrero de 2005 se formaliz su estatuto mediante Resolucin Presidencial N 11-CND-P-2005.
33 En febrero de 2005 se formaliz su estatuto mediante Resolucin Presidencial N 09-CND-P-2005.
34 En febrero de 2005 se formaliz su estatuto mediante Resolucin Presidencial N 10-CND-P-2005.

22

PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2005-ABRIL 2006. BALANCE Y DESAFOS.

CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Demarcacin territorial avanza lentamente y se siguen creando provincias y

distritos
De acuerdo al diagnstico realizado por la Direccin Nacional Tcnica de
Demarcacin Territorial, en el 2002, 92% de las provincias y 79.8% de los
distritos no se encontraban debidamente delimitados 35 . Desde entonces, la
Direccin mencionada elabora anualmente un Plan de Demarcacin
Territorial, en coordinacin con los gobiernos regionales y municipalidades
provinciales, en el que precisa un nmero determinado de provincias en las
que se har un proceso de demarcacin y organizacin territorial. Al 2006
seran 55 las provincias en que se habra iniciado un proceso de
demarcacin y organizacin territorial, de las 180 en que ste debe realizarse
de acuerdo al diagnstico mencionado.
A abril de 2006, los gobiernos regionales han culminado la elaboracin de
los Expedientes de Saneamiento de Lmites y Organizacin Territorial de ocho
provincias. Siete de los expedientes estn siendo evaluados por la Direccin
Nacional, en tanto que el octavo, referido a la provincia de Coronel Portillo,
fue remitido al Congreso de la Repblica luego de ser aprobado en el
Consejo de Ministros. La Comisin de Descentralizacin del Congreso ha
emitido dictamen favorable al proyecto de ley que se deriva del mismo, el
cual se encuentra pendiente de discusin por el pleno del Congreso 36 .
Grfico N 4:
Porcentaje de provincias y distritos que carecen de lmites claros
Provincias
Bien delimitados 8%

Distritos
Bien delimitados 20%

Mal delimitados 92%

Mal delimitados 80%

Fuente: Plan Anual de Demarcacin Territorial 2005

Elaboracin: PRODES

Cabe mencionar que ste es el primer proyecto de Ley de Demarcacin

Territorial que est siendo discutido en el Congreso y que la Direccin
Nacional Tcnica de Demarcacin territorial tiene como plazo mximo para
35 Ver en: www.pcm.gob.pe/accionesPCM/direcciontecnica/dntdt.htm
36 El Proyecto de Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial de la provincia de Coronel Portillo en el Departamento de

Ucayali, N 14567/2005-PE, contempla dos temas, i) saneamiento de lmites entre los distritos de Coronel Portillo y ii)
creacin del distrito de Manantay -cuya creacin fue anunciada por el Presidente Toledo en marzo de 2006-.

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CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

cumplir con las acciones de demarcacin el mes de diciembre de 2007.

Sin embargo durante el ao 2005 y hasta abril de 2006 se aprob la
creacin de una nueva provincia y tres nuevos distritos. Si bien la Ley de
Demarcacin y Organizacin Territorial establece la suspensin de la
creacin de nuevas provincias y distritos hasta el 2007 salvo en casos
indispensables 37 , la creacin de estas nuevas circunscripciones se justific por
distintos motivos, principalmente aduciendo que corresponden a zonas de
frontera 38 (ver Cuadro N 11).
Segn especialistas consultados resulta cuestionable que con provincias o
distritos ms pequeos se fortalezca la presencia del Estado en las fronteras.
Con estas adiciones, el pas pasa a tener 195 provincias y 1,832 distritos.
Cuadro N 11
Nuevos distritos y provincias en el Per

Ley de creacin
Ley N 28707
11/04/2006
Ley N 28593
02/08/2005

Nombre
Distrito de Canoas de Punta Sal, Tumbes

Provincia de Datem del Maran, Loreto

Ley N 28509
14/05/2005

Distrito de San Pedro de Putina Punco, Puno

Ley N 28362
20/10/2004

Distrito de Teniente Manuel Clavero, Loreto

Fuente: Disposiciones normativas citadas

Elaboracin: PRODES

37 Segunda Disposicin Complementaria de la Ley N 27795.

38 Cabe mencionar que el nuevo distrito de Canoas de Punta Sal no cuenta con el requisito mnimo de poblacin (cuenta

con 4,764 habitantes y la norma establece un mnimo de 12,000) ni se encuentra en zona de frontera. En la exposicin de
motivos de su Ley de creacin se justifica su prioridad nacional en los siguientes trminos: [...] Dada las particularidades
ecolgicas, la disponibilidad de recursos naturales y tursticos de orden natural, el potencial de su biodiversidad, las
caractersticas de la poblacin asentada en la zona, as como su ubicacin bajo influencia de frontera poltica con la
Repblica del Ecuador, constituyen razones de fuerza para establecer una nueva circunscripcin poltico-administrativa,
que a la vez permita reforzar la gestin poltico administrativa de la provincia Contralmirante Villar. Similar situacin sera
la del distrito Teniente Manuel Clavero, que si bien es fronterizo no cuenta con el requisito mnimo de poblacin
establecido por la ley.

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CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Recomendaciones
1. Desarrollar de manera concertada un marco de referencia sobre la
organizacin territorial a la que aspiramos, de tal manera que ste oriente
las distintas iniciativas en el tema desde el Poder Ejecutivo y el Congreso, y
desde los gobiernos regionales y locales y las municipalidades de centros
poblados.
2. Evaluar la coherencia de la poltica y los incentivos existentes para la
fusin y creacin de nuevas provincias y distritos. Se recomienda poner
especial nfasis en reorientar los criterios de distribucin del FONCOM UN
-de tal forma de no incentivar una mayor atomizacin-, en promover la
fusin de distritos y en repensar la conveniencia de que por razones de
excepcin se puedan seguir creando nuevas provincias o distritos; en el
curso actual, es muy probable que cada ao el Per tenga ms distritos y
provincias, a pesar de la limitacin vigente para ello. Sin perjuicio de lo
anterior, sera recomendable ampliar el plazo que limita la creacin de
nuevas provincias y distritos.
3. Habida cuenta que la principal razn detrs de la conformacin de
regiones es promover el desarrollo econmico en zonas fuera de Lima, se
recomienda dar un nuevo impulso a las Juntas de Coordinacin
Interregional
como
mecanismo
de
gestin
de
proyectos
interdepartamentales vinculados con el desarrollo econmico, la
prestacin de servicios o la atencin de procedimientos administrativos.
Cabe sealar que la ejecucin de estas acciones por parte de las Juntas de
Coordinacin Interregional permitir contar con beneficios tangibles de la
integracin departamental y disminuir los temores sobre la misma, lo cual
sin duda contribuir en un prximo proceso de referndum.
4. Resulta recomendable revisar la titularidad de quines pueden presentar
expedientes tcnicos. Segn se ha mencionado en la presente seccin,
sera conveniente explorar la posibilidad de que a futuro en todos los casos
se deba contar con un importante respaldo de los electores de cada
departamento y as garantizar que las propuestas que lleguen a
referndum pasen de manera previa por un saludable proceso de
discusin y concertacin.
5. A fin de no dilatar hasta el 2009 el proceso de conformacin de regiones,
se recomienda evaluar la posibilidad de flexibilizar los plazos para que dos
o ms departamentos que consideren estar en condiciones de plantear su
propuesta de integracin opten por ir a un referndum. As las regiones

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CONFORMACIN DE REGIONES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

podrn irse creando en funcin de la madurez de las propuestas, y no

llegar a plazos lmites que pueden forzar la presentacin de iniciativas.
6. Segn se vio en esta seccin, fueron 6 las provincias en que la poblacin
vot mayoritariamente por el S. Al respecto, siendo conocidos los
problemas de articulacin de algunas provincias del pas con la capital de
su departamento, se recomienda permitir que en un plazo corto las
provincias puedan cambiar de jurisdiccin departamental (y no esperar al
2013 ni a formar parte de una regin como correspondera segn el
marco normativo vigente).
7. Difundir ampliamente la poltica de conformacin de regiones, con miras a
que el voto en un futuro referndum est debidamente informado. En esta
ruta es destacable la iniciativa del Gobierno Regional de Huancavelica,
que ha dispuesto la incorporacin del proceso de integracin regional en
el plan de estudio de los colegios y centros de estudios superiores del
departamento.
8. Evaluar las razones para el lento avance de las acciones de demarcacin
territorial y tomar medidas correctivas en el ms breve plazo.

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