Juarez Freitas

O CONTROLE DAS POLTICAS PBLICAS E AS

PRIORIDADES CONSTITUCIONAIS VINCULANTES 1
CONTROL OF PUBLIC POLICIES AND BINDING CONSTITUTIONAL PRIORITIES
Juarez Freitas 2
Resumo
Polticas pblicas e discricionariedade administrativa so temas que
precisam ser reequacionados em bloco, no intuito de que as prioridades
constitucionais vinculantes passem a ser respeitadas e, graas ao controle de
benefcios lquidos a longo prazo, alcancem emprica compatibilidade com os altos
objetivos do desenvolvimento sustentvel.
Palavras-Chave: Poltica Pblica. Discricionariedade. Controle. Benefcios
lquidos a longo prazo.

Abstract
Public policy and administrative discretion are issues that need to be reequated together in order to respect the binding constitutional priorities and, due to
the control of net benefits in the long run, achieve empirical compatibility with the top
goals of sustainable development.
Keywords: Public policy. Discretion. Control. Net Benefits in the long run.

INTRODUO
O Estado Constitucional consagra, explcitas e implcitas, prioridades
vinculantes a serem observadas, de modo criterioso, na enunciao e na
implementao das polticas pblicas. Nessa medida, crucial que o escrutnio das
escolhas pblicas esteja endereado, antes de tudo, ao adimplemento de

Submetido em 18/12/2013, parecer emitido em 20/12/2013, aprovao comunicada em

23/12/2013.
Professor Titular do Mestrado e Doutorado em Direito da PUCRS, Professor Associado de Direito
Administrativo da UFRGS, Ps-Doutorado em Direito na Universidade Estatal de Milo,
Pesquisador visitante nas Universidades de Oxford e Columbia, Presidente do Instituto Brasileiro
de Altos Estudos de Direito Pblico.

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

O controle das polticas pblicas...

prioridades sintetizadas no direito fundamental boa administrao pblica.

(FREITAS, 2013).
Com efeito, a margem de escolha das consequncias (diretas e indiretas),
conferida a sujeito competente (ao lado da discrio cognitiva para fixar o contedo
de conceitos indeterminados), no se coaduna com falsas e indecentes liberdades,
tais como aquelas que redundam em obras inteis e superfaturadas, desregulaes
temerrias, ilusionismos contbeis, compras insustentveis e emprstimos pblicos
distrados das finalidades constitucionais.
Juridicamente, toda discricionariedade administrativa precisa estar, em alto
grau, vinculada s prioridades vinculantes da Carta. Isto , a escolha administrativa,
com o selo da discricionariedade legtima, s pode ser aquela decorrente da justa
apreciao intertemporal dos benefcios diretos e indiretos, nas fronteiras da
juridicidade em sentido lato, que inclui a tutela de valores no econmicos,
(BREYER; STEWART, SUNSTEIN, 2011, p. 10) diferena do cogitado pela anlise
utilitarista de custo-benefcio.
Ser, pois, legtima aquela deciso administrativa que resguardar as regras
legais (atribuidoras da liberdade de escolha) e, simultaneamente, a sustentabilidade
do sistema inteiro (conformador da liberdade como poder atribudo aos atores
pblicos para realizar as melhores escolhas contextuais, com o melhor benefcio
lquido, a longo prazo).
Na agenda das polticas pblicas, verifica-se, pois, uma limitada liberdade
conformadora, j que no pode ser considerado indiferente, por exemplo, decidir
entre uma interveno urbana voltada para o transporte individual ou para o
transporte coletivo: brota da Constituio a prioridade insofismvel do transporte
coletivo.
Tambm no se pode reputar indiferente contratar a obra pblica pelo mope
menor preo de construo ou, ao contrrio, levar em conta os custos de sua
manuteno: a prpria economicidade requer estimativa prolongada no tempo. Muito
menos se mostra indiferente regular com primazia para a sade pblica ou ceder
volpia e ganncia da indstria da doena. Tampouco pode ser tido como
indiferente conceber o mercado como se fosse, por si, resiliente ou assumir o pleno
Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.
Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

Juarez Freitas

reconhecimento de suas falhas, uma vez que no h como ignorar as externalidades

negativas, as informaes privilegiadas e o poder dominante.
Em todas essas situaes, no se admitem as condutas administrativas
candidamente indiferentes, que se furtam de cumprir (ao agir ou ao se abster) os
condicionantes modulados pelas prioridades constitucionais de florescimento da
qualidade de vida, acima do crescimento pelo crescimento econmico, medido pelo
precrio PIB3.
Nessa altura, no faz sentido a tese mesmerizada pela insindicabilidade do
cerne poltico de programas administrativos, porque o juzo de convenincia requer
invariavelmente a motivao racional, exposta ao crivo de avaliaes substanciais
(assim

como

aferio

dos

impactos

sistmicos

de

custo-benefcio

aperfeioado) .
Em suma, no se admitem os atos puramente discricionrios, tpicos do
patrimonialismo de extrao subjetivista, bem como se mostram implausveis os atos
completamente vinculados e autmatos (de mera obedincia irreflexiva).
Com tais pressupostos, reequaciona-se, por inteiro, o escrutnio das
escolhas pblicas, com foco no crescente adimplemento dos deveres de enunciao
e implementao, em tempo til, das polticas prioritrias de Estado Constitucional,
seja pela emisso expedita dos atos administrativos vinculados, seja pelo exerccio
comedido dos atos administrativos discricionrios, expungindo, destes e daqueles,
as arbitrariedades por ao e por omisso.
Urge, dessa maneira, empreender destemida releitura simultnea das
polticas pblicas e da discricionariedade administrativa, de sorte a fazer com que o
Estado-Administrao, em lugar de fazer de conta que inteiramente livre, aplique
as pautas constitucionais de ofcio.
Cumpre faz-lo, por vrios motivos, entre os quais o de instaurar uma
guarda ampliada da constitucionalidade, a ser exercitada, de modo peculiar, tambm
pela Administrao Pblica. Algo que, por certo, no exclui o controle formalista no

3
4

Vide, para uma crtica ao PIB e proposta de counter-theory, (NUSSBAUM, 2013, p. 46-50).
Vide, para ilustrar, Posner, 2001, p. 1.137-1.199.

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

10

O controle das polticas pblicas...

plano das regras, mas submete-o ao compromisso sobrepujante com a eficcia

direta e imediata dos princpios e direitos fundamentais de todas as dimenses.
O ponto que no se coaduna com a Carta uma discricionariedade
administrativa vulnervel aos cantos de sereia dos vieses que depreciam a liberdade
como poder de veto sobre os impulsos polticos e os pontos cegos de curto prazo.
Nesse prisma, reconceituam-se as polticas pblicas como programas que o
Poder Pblico, nas relaes administrativas, enuncia e implementa de acordo com
as prioridades constitucionais cogentes, sob pena de omisso especfica lesiva. Ou
seja, as polticas pblicas so assimiladas como autnticos programas de Estado
(mais do que de governo), que intentam, por meio de articulao eficiente e eficaz
dos atores governamentais e sociais, cumprir as prioridades vinculantes da Carta,
em ordem a assegurar, com hierarquizaes fundamentadas, a efetividade do
complexo de direitos fundamentais das geraes presentes e futuras.

POLTICAS PBLICAS, DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA E AS

PRIORIDADES CONSTITUCIONAIS VINCULANTES

1.1

Controle das polticas pblicas e da discricionariedade administrativa

O controle das polticas pblicas requer escrutnio em novos moldes, que d

conta da inteireza do processo de tomada das decises administrativas, desde a

escolha do agir (em vez de se abster) at culminar na ps-avaliao dos efeitos
primrios e secundrios, no encalo (baseado em argumentos e, sobretudo, em
evidncias) do primado emprico dos benefcios lquidos, a longo prazo.
De plano, convm destacar a necessria redefinio do exame de custobenefcio para que se converta em escrutnio que transcenda os ditames da
eficincia econmica, conferindo primazia ao bem-estar multidimensional 5. Nesse
aspecto, torna-se imperiosa a incluso do desenvolvimento sustentvel6 entre as

Vide, para uma redefinio da anlise de custo-benefcio em favor do bem-estar, Adler e Posner,
2006. Vide, ainda, Nussbaum, 2013, p. 37.
Vide, sobre as funes ambientais, sociais e econmicas, ticas e jurdico-polticas do Estado
Contemporneo, Freitas, 2012.

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

11

Juarez Freitas

prioridades constitucionais vinculantes (CF, art. 225, combinado com 170, VI), com a
capacitao de agentes pblicos para que se tornem exmios na cincia de estimar
os benefcios lquidos, sem miopia temporal.
Esse controle genuinamente de largo espectro revela-se hbil para,
gradualmente, desconstruir as falcias subjacentes s decises perpetuadoras de
oligarquias plutocratas. Certamente, no pode persistir o controle perfunctrio,
opaco, imediatista e satisfeito com informaes incompletas, notadamente ao tratar
de atos discricionrios que envolvem, por definio, escolhas de meios e metas.
Nada colabora, nesse ponto, serem vistas as polticas pblicas como meros
programas governamentais, no de Estado. Trata-se de noo seriamente
deficitria. Em primeiro lugar, peca ao tratar as polticas pblicas como se no
fossem tambm implementveis pelo Estado-Legislador, pelo Estado-Juiz (no
exerccio da tutela especfica), entre outros atores sociais. Em segundo lugar, erra
ao tratar das polticas pblicas como se tomassem parte do reino da
discricionariedade imperial, de modo que cada governante eleito seria livre para
formular, ad hoc, o rol de suas prioridades, no curso do mandato. Nada mais
incompatvel com o planejamento estatal e com a continuidade da vinculao dos
direitos fundamentais.
Na realidade, as polticas pblicas 7 no so meros programas episdicos de
governo, motivo pelo qual o seu ncleo tem de ser revisto, com a concomitante
reconceituao da discricionariedade administrativa.
Eis, ento, a trade de elementos centrais caracterizadores das polticas
pblicas, no acordo semntico proposto: (a) so programas de Estado Constitucional
(mais do que de governo), (b) so enunciadas e implementadas por vrios atores
polticos,

notadamente

pela

Administrao

Pblica

(c)

so

prioridades

constitucionais cogentes. Vale dizer, so programas que precisam ser enunciados e

implementados a partir da vinculao obrigatria com as prioridades estatudas pela
Carta, cuja normatividade depende da positivao final pelo administrador.

Vide, sobre polticas pblicas, Moran; Rein; Goodin, 2006. Vide, ainda, Saravia; Ferrarezi, 2006,
v. 1.

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

12

O controle das polticas pblicas...

Do conceito proposto, segue a premncia do abandono de anlises

epidrmicas e meramente formais das polticas pblicas, ingressando na fase de
avaliao marcadamente sistmica e, mais do que isso, intertemporal das
motivaes complexas (s vezes, perigosamente contraditrias) (PETERS; PIERRE,
2006) do agir ou do deixar de agir administrativo.
Passam a figurar, nessa tica, como requisitos de juridicidade dos atos
administrativos: (a) a competncia (irrenuncivel, exceto nas hipteses legais de
avocao e delegao8), (b) a finalidade de realizao das vinculantes prioridades
constitucionais, inclusive para impedir a chamada tragdia dos comuns 9 e para
respeitar indicadores fidedignos de desenvolvimento sustentvel, (c) a forma
prescrita em lei (sem resvalar para o formalismo teratolgico), (d)

a motivao

congruente e consistente (com a indicao explcita dos fatos e fundamentos

jurdicos norteadores da escolha) e (e) o objeto determinvel, possvel e escoimado
de vcios (cognitivos e no cognitivos) 10.
Ao mesmo tempo 11, impende rever a categoria da discricionariedade
administrativa, nos seus grandes traos12, com o intuito de, por igual, adequ-la ao
carter cogente das prioridades constitucionais, tarefa que demanda decifrao, o
mais possvel, isenta dos contraproducentes preconceitos extremistas.
Com pertinncia, Hans Julius Wolff e Otto Bachof (1974, p. 186) assinalaram
que cada abstrata ou concreta criao de Direito se situa entre os polos da inteira
liberdade e da rigorosa vinculao, sem que as extremas possibilidades jamais se
realizem. Na vida real, no se tocam em nenhuma hiptese: nem o sistema jurdico
autorregulvel por inteiro ainda que completvel , tampouco a discrio
absolutamente franqueada ao agente pblico.

8
9
10

11
12

Vide Lei 9.784/99, art.11.

Vide, sobre o tema da tragdia dos comuns e por seus design principles, Ostrom, 1990.
Vide, para cotejo, Maurer, 1994, p. 245-250, ao discorrer sobre as exigncias para (a) legalidade
formal dos atos administrativos (competncia, procedimento, forma e motivao que, no enfoque
aqui adotado, requisito material) e (b) legalidade material (conformidade da lei com os princpios
jurdicos, habilitao, ausncia de vcio no exerccio do poder discricionrio, proporcionalidade,
preciso no seu contedo, possibilidade material e jurdica).
Vide Freitas, 2013, cap. 6 e 11.
Vide Mello, 2008, p. 10.

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

13

Juarez Freitas

Acresce que o controle dos atos discricionrios (e dos atos vinculados, por
suposto) no pode aplicar uma lgica reducionista do tudo-ou-nada, ao menos em
atuao eminentemente proporcional. Laboram em erro, pois, os maximalistas, que
pretendem tudo controlar, causando s vezes, com a inteno funesta de vender
facilidades uma paralisia insana, com bilhes de horas destinadas ao trabalho
improdutivo de saciar o burocratismo parasitrio e caprichoso13. No polo oposto,
equivocam-se os minimalistas, que preferem deixar tudo ao sabor de polticas
conjunturais, ignorando as falhas estridentes de mercado.
Nesse quadro, seria demasiado insuficiente conceber a discricionariedade
como liberdade para emisso de juzos de convenincia ou oportunidade quanto
prtica de atos administrativos. Como enfatizado, as opes vlidas prima facie
no so indiferentes.
Pode-se, assim, melhor pensar a discricionariedade administrativa como a
competncia administrativa (no mera faculdade) de avaliar e escolher, no plano
concreto, as melhores consequncias diretas e indiretas (externalidades) de
determinados programas, mediante justificativas aceitveis, observado o carter
cogente das prioridades constitucionais.
Para ilustrar: a deciso de licitar discricionria, todavia o edital ser nulo se
deixar de incorporar os critrios de sustentabilidade ambiental, social e econmica
(CF, arts. 170, VI e 225)14. Mais: qualquer sucesso de atos administrativos ter de
ser sopesada em seus custos e benefcios diretos e indiretos, medidos com
parmetros objetiva 15 e qualitativamente estipulados (acima da contraposio rgida
entre

as

abordagens

positivistas

ps-positivistas16

ou

entre

filosofias

consequencialistas e deontologistas)17.

13
14
15

16
17

Vide Sunstein, 2013.

Vide Lei 8.666/93, art. 3.
Vide, nessa linha, art. 4, III, da Lei de RDC (Lei 12.462/2011): Nas licitaes e contratos de que
trata esta Lei sero observadas as seguintes diretrizes: III - busca da maior vantagem para a
administrao pblica, considerando custos e benefcios, diretos e indiretos, de natureza
econmica, social ou ambiental, inclusive os relativos manuteno, ao desfazimento de bens e
resduos, ao ndice de depreciao econmica e a outros fatores de igual relevncia. Exemplo
positivo, a propsito, surgiu com a Resoluo 976, do TCE/RS, que fixa critrios de
sustentabilidade para as suas prprias licitaes.
Vide, na linha da conciliao entre tais abordagens, Howlett; Ramesh; Perl, 2009, Cap. II.
Vide, sobre o tema, Nussbaum, 2013, p. 93-96.

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

14

O controle das polticas pblicas...

Desse pressuposto, brota o completo redesenho do modelo de atuao

pblica (e do correspondente controle), de maneira a introduzir, vedado qualquer
particularismo, as mtricas capazes de propiciar uma ponderao acurada de custos
e benefcios globais, sem rendio aos tradicionais vieses que impedem o sensato
sopesamento.
Ou seja, para retomar o exemplo, a deciso de licitar, em si, j se mostra
passvel de pleno escrutnio. Cumpre perquirir, de sada, se a deciso de realizar o
certame, em tempo e lugar, encontra-se consistentemente motivada, ou se merece a
pronta rejeio, seja por reforar falha de mercado, seja por acarretar prejuzo
inaceitvel. Ato contnuo, impe-se avaliar se o contrato em tela a melhor opo,
vista do potencial de projetos alternativos.
Como se nota, ao longo do processo (desde a tomada da deciso at a
execuo do ajuste), o controle de prioridades vinculantes no simples faculdade
(exposta a juzos transitrios de convenincia e oportunidade), como objeta o
conservadorismo inercial, confinado ao vis do status quo.
Sem dvida, essencial que, em toda deciso administrativa, o EstadoAdministrao incremente as polticas constitucionalizadas, no intuito de exercer a
funo indutora de prticas sociais salutares e redistributivas, a par da funo
isonmica, que veda discriminao negativa e desvantagens corrosivas18.
Assim, sem condescendncia, as decises administrativas sero controladas
em conformidade com a diretriz intertemporal das escolhas 19 favorveis ao
desenvolvimento duradouro20, de ordem a depurar as cores, ora cinzentas, da
gesto pblica, com o advento de apropriada representao do futuro.
Certo est que se mostra factvel, na maior parte das vezes, identificar o que
- e o que no prioritrio. Ainda para ilustrar: inequvoca a impropriedade de
aquisio de bens sem considerar os impactos sobre a sade pblica e a eficincia
energtica. incontroversa a irracionalidade de contratar usinas e impedir que
funcionem, por carncia de distribuio. induvidosa a erronia de combater a

18
19
20

Vide Wolff; De-Shalit, 2007.

Vide Frederick; Loewenstein; ODonoghue, 2002, p. 351-401.
Vide Relatrio do Desenvolvimento Humano 2013, A Ascenso do Sul: Progresso humano num
mundo diversificado, PNUD, 2013, p. 68.

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

15

Juarez Freitas

inflao, mediante tticas anacrnicas de congelamento de tarifas, desequilibrando

os contratos, em lugar de reduzir os gargalos estruturais e de ampliar a
produtividade. indefensvel um prdio funcionar sem alvar ou sem vistoria
peridica, capaz de detectar, em tempo til, irregularidades que podem ser fatais.
Como se observa, sofismas parte, perfeitamente vivel saber, na maior
parte das vezes, o que prioritrio, afastando os modelos disfuncionais de atuao
e controle, que provocam mais custos do que valor agregado e permitem a
continuidade de padres sistemicamente inconsequentes e lesivos. Dessa maneira,
o controle sustentvel das prioridades avulta como imperativo. que o princpio da
sustentabilidade vincula, com eficcia negativa, a discricionariedade administrativa.
Isto , no se admite a liberdade para descumprir as funes ambientais, sociais e
econmicas das decises administrativas21. Parafraseando o art. 421 do Cdigo
Civil, a liberdade administrativa s pode ser bem exercida em razo e nos limites
das prioridades constitucionais vinculantes, relacionadas ao desenvolvimento
sustentvel.
Note-se, de passagem, que a Lei de Resduos Slidos22 estabelece a
prioridade (art. 7, XI), nas aquisies e contrataes administrativas, para produtos
reciclados ou reciclveis e para bens, servios e obras que correspondam a
parmetros de baixo carbono. Prioridade, no enunciado normativo, no se coaduna
com a singela indicao de preferncia. Realmente, a adoo de poltica voltada
ecoeficincia (no sentido de obter mais com menos recursos naturais) cogente.
Considerem-se, a seguir, outras implicaes do novo modo de conceber o
controle das prioridades constitucionais vinculantes:
(a) Os edifcios pblicos passaro a ser construdos com finalidade
sustentvel, no apenas com a adoo de tecnologias verdes, Impe-se, ainda,
que tais edifcios operem, sempre que possvel, como autnticas microusinas de
energias renovveis, com a distribuio da energia excedente23/24. (b) As merendas

21

22
23

24

Vide o art. 421, do Cdigo Civil, segundo o qual a liberdade ser exercida em razo e nos limites
da funo social do contrato.
Vide Lei 12.305, de 2010.
Vide Resoluo Normativa 482, de 2012, da Aneel, sobre condies gerais para o acesso de
microgerao e minigerao distribuda aos sistemas de distribuio de energia eltrica.
Vide, a propsito de energias renovveis na Alemanha, Rifkin, 2011.

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

16

O controle das polticas pblicas...

escolares no devero ser apenas oferecidas com a preferncia de ingredientes

ofertados pelos fornecedores locais, seno que precisaro ser compostas de
alimentos isentos de venenos e cancergenos25. (c) A contratao para a construo
em rea contaminada simplesmente no ser tolerada, a menos que se proceda
completa descontaminao prvia. (d) Os projetos bsicos e executivos, para a
contratao de obras e servios de engenharia, estaro, desde logo, obrigados a
contemplar opes redutoras dos custos de manuteno e operacionalizao, no
apenas os de construo. (e) Os veculos adquiridos pelo Poder Pblico devero
figurar entre os menos poluentes, no mais admitida a emisso em nveis nocivos de
elementos txicos: a preferncia recair sobre veculos que adotem rigorosos
controles, no intuito de enfrentar a poluio do ar que, nos grandes centros urbanos,
assume propores alarmantes 26. (f) Aprofundar-se- a sindicabilidade das polticas
de mobilidade urbana, em face do aludido carter mandatrio da prioridade ao
transporte pblico27/28. Como se afigura incontendvel, o trnsito, sobretudo nas
metrpoles,29 estressante testemunho da negligncia crnica de planejamento
sistmico, segundo as prioridades constitucionais. (g) Em termos de compras
sustentveis, a Administrao Pblica fornecer modelo inspirador de consumo, 30
passvel de aferio em auditorias operacionais31. Dito de outro modo, a partir do
levantamento de opes sustentveis, conferir-se- ateno ao ciclo de vida dos
bens, adquirindo-se somente o necessrio e zelando pela qualidade de origem e
destinao, em consonncia com mtricas objetivas.

25

26

27

28

29

30
31

Vide a experincia de Itaipu, no Programa Cultivando gua Boa, em parceria com os Municpios
lindeiros ao lago.
Comprovadamente, milhares de mortes acontecem, a cada ano, com o nexo causal diretamente
formado pela contaminao do ar.
Vide o Comunicado do IPEA 113, Poluio Veicular Atmosfrica, setembro de 2011, p. 24, que
aposta em alternativas tecnolgicas limpas e, em lugar de polticas contraditrias que favorecem o
transporte individual, reconhece a prioridade do transporte coletivo. A partir do advento da Lei de
Mobilidade Urbana, em 2012, o sistema infraconstitucional consagrou essa orientao.
Vide Stern, 2009, p. 120: Transport and urban design policies must change (...) Insiste, com
acerto, no reconhecimento de que a emisso de gases de efeito-estufa uma falha de mercado
(p.11).
Algumas cidades j fazem esforo meritrio para vencer gargalos, como Copenhague e Oslo. Em
toda parte, porm, requer-se acentuada mudana de concepo e planejamento dos centros
urbanos, muitos dos quais verdadeiramente imprprios para a qualidade de vida.
Vide Scholl; Rubik; Kalimo; Biedenkop; Sebech, 2010, p. 39-50.
Vide, por exemplo, o Acrdo 1.752/2011, do TCU.

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

17

Juarez Freitas

Em todas as aplicaes mencionadas, o sopesamento fundamentado e de

boa-f dos custos diretos e indiretos converte-se em requisito-chave do controle de
juridicidade das decises administrativas, sob pena de arbitrariedade32. Como
resulta cristalino, refuta-se todo e qualquer decisionismo irracional (por ao ou por
omisso), dado que o controle de prioridades incorpora, de modo suficiente,33 o
escrutnio dos fundamentos explicitados de juridicidade sistemtica34 e de benefcios
lquidos a longo prazo, ensejando, com isso, o salutar questionamento relativamente
ao porqu e ao timing das escolhas efetuadas ou no efetuadas.

1.2

O controle e os vcios da discricionariedade administrativa

Nessa ordem de consideraes, til arrolar os dois principais vcios no

exerccio da discricionariedade administrativa:

(a) o vcio da discricionariedade excessiva (arbitrariedade por ao)
hiptese de ultrapassagem dos limites impostos competncia discricionria,35 isto
, quando o agente pblico opta por soluo desmedida, sem lastro ou amparo em
regra vlida. Ou quando a interveno administrativa encontra-se, por algum motivo,
desdestinada das prioridades constitucionais vinculantes. Para retomar o exemplo,
as intervenes urbanas que do prioridade ao transporte individual em detrimento
do transporte coletivo configuram manifesto vcio desse tipo, contrariando a Carta e
a lei que a densifica36.
(b) o vcio da discricionariedade insuficiente (arbitrariedade por omisso) hiptese em que o agente pblico deixa de realizar a escolha administrativa alinhada
com o incremento de prioridades constitucionais vinculantes ou o faz com
procrastinao, faltando, por exemplo, com os deveres tempestivos de preveno e
precauo. Nessa modalidade, a omisso traduz-se como descumprimento, doloso

32

33

34
35
36

Vide Edincott, 2011, p. 7: A decision is arbitrary (and therefore contrary to the rule of law), if it is
one that other institutions can identify as not responding to the relevant considerations.
No sistema europeu conforme Galetta, 1998, p. 838 a violao da obrigao de motivar existe
no apenas quando falta motivao, mas ainda na hiptese de insuficincia qualitativa ou
quantitativa.
Sobre o tema da juridicidade como verdadeira vinculao ao Direito, vide Otero, 2003.
Vide Pires, 2009, p. 190, ao destacar que a competncia, em si, sempre vinculada.
Vide Lei de Mobilidade Urbana (12.587/2012), art. 6, II.

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

18

O controle das polticas pblicas...

ou culposo, das diligncias mandatrias, relacionadas, por exemplo, aos deveres de

matricular crianas em escola (de qualidade), de impedir tragdias evitveis, de
fornecer remdios populao desvalida ou, ainda, de cuidar da dignidade dos
idosos, estimulando a longevidade ativa. O atraso no cumprimento do plano nacional
de saneamento bsico outro sintoma eloquente a mostrar o quanto se precisa
progredir, em termos de controle dos benefcios lquidos, a longo prazo, no combate
s graves patologias (omissivas) das escolhas pblicas.
Para evitar os vcios mencionados (por excesso e omisso), o agente do
Estado-Administrao jamais pode aderir ao mito da liberdade insindicvel, ainda
que a sua atuao experimente, aqui e ali, menor subordinao legalidade estrita.
Reitere-se a lio antiga (esquecida, no raro): inexiste no dizer de Georges
Vedel 37 a pura discricionariedade, tampouco a pura vinculao. Ou seja, a escolha
lcita ocorre no quadro das justificativas necessariamente universalizveis e
intertemporalmente consistentes.
O que no se permite uma discricionariedade desatada, que sirva de
refgio para a baixa poltica. Com efeito, os direitos fundamentais (como direito
sade que transcende a esfera individual, nos termos do art. 196 da CF 38)
continuam sufocados ou precariamente atendidos, em nome da suposta discrio na
fixao de prioridades administrativas, em que pese o ncleo essencial dos direitos
fundamentais ser inegocivel, por definio39.
Nesse enfoque, impe-se corrigir dois fenmenos simtricos igualmente
nocivos: de uma parte, a vinculao que cede aos automatismos e, de outra parte, a

37
38
39

Vide Vedel, 1973, p. 318-319.

Vide, no STF, julgamento do RE/AgR 271.286.
Hartmut Maurer (p. 124-155), reconhece que as quatro fases de aplicao do Direito pelas
autoridades administrativas (pesquisa e determinao da situao de fato, interpretao e
determinao do contedo das condies de fato postas pela lei para sua aplicao, subsuno e
determinao da regra a aplicar) no esto separadas, mas ligadas entre si. De outra parte,
entende que h poder discricionrio da Administrao (Ermessen) se esta puder, reunidas as
condies de aplicao da lei, escolher entre diferentes modos de comportamento (p. 127).
Aponta, a seu modo, os principais vcios no exerccio do poder discricionrio: (a) transgresso dos
limites assinalados na disposio que conferiu o poder; (b) no-utilizao (ou subutilizao) do
poder
discricionrio
(Ermessensunterschreitung);
(c)
exerccio
defeituoso
(Ermessensfehlgebrauch) ou abuso; e (d) violao dos direitos fundamentais e dos princpios
gerais de Direito Administrativo aproximando-se, nesse aspecto, da abordagem adotada.
Todavia, admite a reduo do poder discricionrio a zero (aufNull) e a atrofia de tal poder, quando
aqui se enfatizar to-s a atenuao da liberdade, em face dos argumentos articulados.

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

19

Juarez Freitas

concepo de discricionariedade tendente a dar as costas vinculao

constitucional (expressa ou implcita), minando, pela arbitrariedade interditada40, os
contrapoderes indispensveis.
Afortunadamente, j se acolhe, por exemplo, o direito nomeao de
aprovados em concurso, dentro das vagas previstas no edital, algo que seria
impensvel com a velha noo de discricionariedade. No entanto, faz-se
indispensvel avanar muito mais: exigir a discricionariedade vinculada s
prioridades constitucionais, na enunciao e na implementao de todas as polticas
pblicas.
No significa dizer que inexista competncia para escolher entre opes
vlidas prima facie, mas que foroso abolir a indiferena crnica diante das
prioridades constitucionais. Para exemplificar: h relativa liberdade para realizar esta
ou aquela compra pblica, mas com a condio de que se revele estritamente
necessria, adequada e compatvel com o exame do ciclo de vida dos produtos41.
Quer dizer, a discrio afigura-se indescartvel, contudo serve to-somente para
colorir a performance administrativa com eficincia (CF, art. 37), eficcia (CF, art. 74)
e sustentabilidade (CF, art. 225).
Decerto, a liberdade no se desfaz por essa poro de vinculao, seno
que se legitima, ao deixar de fixar a residncia no espao fluido das vontades
particularistas. Em outras palavras, imperativo assimilar que a liberdade somente
conferida para que a autoridade administrativa responsavelmente (sem ardis
manipulatrios) adimpla as suas obrigaes e o faa em tempo til, exorcisada a
posio escapista de pocas sombrias.
vista do exposto, a Administrao Pblica no somente pode (a rigor,
inexistem atos administrativos meramente facultativos),42 mas est obrigada a
40

41
42

A Constituio espanhola expressamente interdita a arbitrariedade, no art. 9. Vide, entre outros,

Fernndez, 1994.
Vide Lei 12.305, de 2010, art. 3, IV.
Lima costumava classificar os atos administrativos em executivos, facultativos e discricionrios.
Em relao a estes ltimos, j relativizava a liberdade: Discricionrios, finalmente, so aqueles
atos respeito aos quais a autoridade administrativa, embora adscrita a prescries no jurdicas,
possui, face regra jurdica, liberdade de determinao, quanto ao respectivo destinatrio, objeto
ou fim (p. 241).

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

20

O controle das polticas pblicas...

realizar contnuas avaliaes de custos e benefcios abrangentes (econmicos e no

econmicos) de suas iniciativas.
Desse modo, dilata-se a sindicabilidade intertemporal das decises
administrativas, sem prestar vassalagem aos atos puramente polticos, pois todos os
elementos da tomada de deciso (e respectivas execues) precisam acatar (no
apenas literariamente) as diretrizes eminentes de Direito Administrativo43.
Persistem diferenas secundrias, para ilustrar, entre a discricionria
revogao e a vinculada anulao dos atos administrativos: quanto aos sujeitos,
somente a Administrao Pblica pode praticar a revogao, ao passo que a
anulao pode ser efetuada tanto pela Administrao como pelo Poder Judicirio.
Como quer que seja - e isso que no convm perder de vista -, inexistem os atos
administrativos alheios rede de prioridades constitucionais vinculantes, sob pena
de entropia antijurdica. Isto , a revogao, embora discricionria, encontra-se
vinculada ntegra de princpios fundamentais, o que inviabiliza qualquer resposta
predeterminada quanto a possveis efeitos dos respectivos atos de desfazimento.
Nessa ordem de consideraes, os atos administrativos podem ser
vantajosamente classificados como (a) atos vinculados propriamente ditos, ou seja,
aqueles que devem intenso (nunca total ou automtico) respeito aos requisitos
formais, com escassa (residual) liberdade do agente, sem excluir a prtica reflexiva;
de outra parte, existem (b) atos administrativos de discricionariedade vinculada
integra das prioridades cogentes da Carta, a saber, aqueles que o agente pblico
pratica mediante juzos de adequao, convenincia e oportunidade, tendo em
mente encontrar a melhor (mais eficaz e com benefcios lquidos duradouros)
praticabilidade das diretrizes constitucionais, sem que se mostre jamais indiferente a
escolha de consequncias diretas e indiretas.

43

Vide Fagundes, 1967, que considerava vedado ao Poder Judicirio apreciar o mrito dos atos
administrativos, cumprindo examin-los sob a faceta da legalidade to-somente, sendo este o
limite do controle, quanto extenso (p. 148). Contudo, dizia que o Judicirio levado, embora
indiretamente, ao exame do ato poltico (p. 166-167). Assevera, ademais, que, ao examinar a
motivao do ato, para dizer de sua validez, o juiz o aprecia sob o prisma da legalidade e no do
merecimento (p. 151), nisso diferindo de Vctor Nunes Leal (RDA 3/84). Bem de ver que tomava a
legalidade em sentido amplo, isto , no sentido de ordem jurdica, reputando finalidade como
aspecto da legalidade, ainda que sejam vistos hoje como princpios distintos. Prefere, no entanto,
evitar a indagao sobre se o uso que fez do poder foi o melhor. Aqui, afirma-se que esta
indagao mandatria, no controle dos atos administrativos.

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

21

Juarez Freitas

Com nitidez, o administrador pblico, nos atos ditos discricionrios, goza de

liberdade para emitir juzos decisrios, condicionados concretizao do direito
fundamental boa administrao. No desfruta de discricionariedade ilimitada, nem
padece de vinculao total: dois equvocos espelhados. Bem pensadas as coisas, a
distino entre os atos vinculados e os atos discricionrios radica to-s no atinente
intensidade do vnculo lei como regra.
Nessa medida, considera-se insuficiente a proposio clssica de Jenkis,
que concebia a poltica pblica como simples conjunto de decises mutuamente
relacionadas, tomadas por um ator poltico ou vrios, concernentes seleo de
objetivos e meios necessrios para realiz-los 44/45. Peca, sobretudo ao no atinar
para a agenda prvia de polticas constitucionalizadas nas ordens democrticas.
A despeito dos seus inegveis mritos, igualmente o ciclo de polticas
pblicas, segundo a descrio dos estgios de Harold Lasswell,46 raqueja ao
desconsiderar os significativos fatores exgenos que influenciam, de variadas
formas, a tomada da deciso administrativa.
Quer dizer, o controle proporcional dos atos administrativos precisa operar
com noo juridicamente refinada de polticas pblicas, a saber: so aquelas
polticas constitucionais de Estado, que o governo precisa, em tempo hbil, agendar
e

implementar,

mediante

programas

eficientes,

eficazes

justificados

intertemporalmente, em conjunto com outros atores polticos.

Logo, o controle da discricionariedade administrativa insere-se no mago da
seleo de prioridades nas escolhas pblicas 47, de ordem a perquirir sobre a
qualidade, a longo prazo, de projetos e solues. Numa sntese: a ser adotado, com
rigor indito, o controle de benefcios lquidos (diretos e indiretos) das polticas
pblicas, as prioridades constitucionais vero dissipadas as espessas nuvens
retricas que as envolvem.

44
45
46
47

Vide Jenkins, 1978.

Vide, sobre essa definio de Jenkis, Howlet; Ramesh; Perl, 2013, p. 8.
Vide Lasswell, 1971.
Vide Forester; 1989. Sobre o controle jurisdicional, vide Comparato, p. 353. Vide Pires, ob.cit., p.
287. Vide Bucci, 2006. Vide Grinover, 2008, p.172.

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

22

O controle das polticas pblicas...

Sem dvida razovel, as vises antigas de controle (e sobre funes do

Estado) no oferecem resposta satisfatria: cultivam a estabilidade pela estabilidade
e deixam de filtrar os enviesamentos. Bem por isso, a crtica dos vieses precisa
ocupar o centro do novo controle tpico-sistemtico 48 das polticas pblicas, certo
como que, no mundo da vida, a escolha pblica costuma ser o fruto de influncias,
enviesamentos e presses que no se identificam, nem de longe, com a verdadeira
liberdade, entendida como a capacidade de controle reflexivo sobre os impulsos
imediatistas e os vieses cognitivos (biases)49.

CONCLUSES
Para fixar, eis as principais concluses do presente estudo:
(a) A discricionariedade administrativa, no Estado Democrtico, est

vinculada s prioridades constitucionais, sob pena de se converter em arbitrariedade

por ao ou por omisso, solapando, desse modo, as bases racionais de
conformao motivada das polticas pblicas.
(b) O novo controle das polticas pblicas, nos moldes propostos, deve
consider-las como programas precipuamente de Estado Constitucional (mais do
que de governo), sem excluir a pluralidade dos atores envolvidos em matria de
sindicabilidade.
(c) Nos atos discricionrios, o agente pblico, queira ou no, emite juzos de
valor (escolhas no plano das consequncias diretas e indiretas), no intuito (juris
tantum) de imprimir eficiente e eficaz incremento das prioridades da Lei
Fundamental. Da segue que o controle da discricionariedade administrativa deve
ser efetuado, com nfase, no tocante s motivaes e aos resultados, pois a
discrio existe apenas para que se concretizem, com presteza adaptativa, as
vinculantes finalidades constitucionais.
(d) No exame da discricionariedade administrativa, constata-se que a
autoridade jamais desfruta de liberdade pura para escolher (ou deixar de escolher)

48
49

Vide Freitas, 2010.

Vide Litvak; Lerner, 2009, p. 90.

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

23

Juarez Freitas

as consequncias diretas e indiretas, embora a sua atuao guarde, aqui e ali,

menor subordinao legalidade estrita do que na consumao de atos vinculados.
Desse modo, alargam-se, sensivelmente, as possibilidades de controle dos porqus
e do timing das decises administrativas.
(e) Quanto mais se aprofunda tal sindicabilidade, mais se desvela o controle
como poder de veto aos vieses e impulsivismos irrefletidos e no universalizveis,
nunca como instrumento do burocratismo paralisante. Assim, o administrador
pblico, obrigado est a declinar os fundamentos para a tomada da deciso, tendo a
sua conduta esquadrinhvel, em termos da qualidade intertemporal das opes
feitas. Como sublinhado, a liberdade conferida apenas para que o bom
administrador desempenhe a contento as suas atribuies, com criatividade,
probidade e sustentabilidade. Nunca para o excesso, nem para a omisso
procrastinatria.
(f) No deve persistir o erro comum de imaginar que as polticas pblicas
faam parte do reino poltico da discricionariedade imune a controles. Na realidade,
a agenda administrativa tem de ser moldada, com variaes naturais, tendo em
conta a realizao das prioridades vinculantes. Exatamente por isso, as polticas
pblicas foram aqui reconcebidas como autnticos programas de Estado
Constitucional (mais do que de governo), que intentam, por meio de articulao
eficiente e eficaz dos meios estatais e sociais, cumprir as prioridades vinculantes da
Carta, em ordem a assegurar, com hierarquizaes fundamentadas, a efetividade do
complexo de direitos fundamentais das geraes presentes e futuras.

REFERNCIAS
ADLER, Matthew; POSNER, Eric. New Foundations of Cost-Benefits Analysis.
Cambridge: Harvard University Press, 2006.
BREYER, Stephen; STEWART, Richard; SUNSTEIN Cass; Vermeule, Adrian;
HERZ, Michael. Administrative Law and Regulatory Policy. 7. ed. NY: Wolters
Kluwer, 2011.
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e polticas pblicas. 2. ed. So
Paulo: Saraiva, 2006.
COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o juzo de constitucionalidade de
polticas pblicas. Revista dos Tribunais, n. 737, p. 353.
EDINCOTT, Timothy. Administrative Law. 2. ed. Oxford University Press, 2011.
Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.
Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

24

O controle das polticas pblicas...

FAGUNDES, Miguel Seabra. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder

Judicirio. Rio de Janeiro: Forense, 1967.
FERNNDEZ, Toms-Ramn. De la Arbitrariedad de la Administracin. Madri:
Civitas, 1994.
FORESTER, John. Planning in the face of power. Berkeley: University of California
Press, 1989.
FREDERICK, Shane; LOEWENSTEIN, George; Ted ODonoghue. Time Discounting
and Time Preference:A Critical Review. Journal of Economic Literature, Vol. 40,
No. 2, 2002, pp. 351-401.
FREITAS, Juarez. A Interpretao Sistemtica do Direito. 5. ed. So Paulo:
Malheiros, 2010.
FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princpios
Fundamentais. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2013.
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: Direito ao Futuro. 2. ed. Belo Horizonte:
Frum, 2012.
GALETTA,
Diana-Urania.
Principio
di
Proporzionalit
e
Sindacato
Giurisdizionale nel Diritto Amministrativo. Milo: Dott. A. Giuffr Editore, 1998.
GRINOVER, Ada Pellegrini. O controle das polticas pblicas pelo Poder Judicirio,
Revista Brasileira de Estudos Constitucionais. Belo Horizonte: Frum, n. 8,
out./dez./2008, p.172
HOWLETT, Michael; M. Ramesh; PERL, Anthony. Studying Public Policy. 3. ed.
Oxford University Press, 2009, Cap. II.
IPEA. Comunicado do IPEA 113, Poluio Veicular Atmosfrica, setembro de 2011.
JENKINS, William. Policy Analysis. Londres: Martin Robertson, 1978.
JENKIS, William; Howlet, Michael; Ramesh; PERL. Anthony. Poltica Pblica. 3. ed.
Rio de Janeiro: Campus, 2013.
LASSWELL, Harold. A Pre-View of Policy Sciences. New York: American Elsevier,
1971.
LIMA, Ruy Cirne. Princpios de Direito Administrativo Brasileiro. 7. ed. So
Paulo: Malheiros, 2007.
LITVAK, Paul; Lerner, Jennifer. Cognitive bias, The Oxford Companion to
Emotion and the Affective Sciences. Oxford: Oxford University Press, 2009.
MAURER, Hartmut. Droit Administratif Allemand, Paris: LGDJ, 1994.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Discricionariedade e Controle Jurisdicional.
2. ed. So Paulo: Malheiros, 2008.
MORAN, Michael; REIN, Martin; Goodin, Robert (Eds.). The Oxford Handbook of
Public Policy. Londres: Sage, 2006.
NUSSBAUM, Martha. Creating Capabilities. Cambridge: Harvard University Press,
2013.
OSTROM, Elinor. Governing the commons. Cambridge: Cambridge University
Press, 1990.
Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.
Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

25

Juarez Freitas

OTERO, Paulo. Legalidade e Administrao Pblica. Coimbra: Livraria Almedina,

2003.
PETERS, Guy; PIERRE, Jon (eds.). Handbook of Public Policy. Londres: Sage,
2006.
PIRES, Luis Manuel Fonseca. Controle Judicial da Discricionariedade
Administrativa. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.
PNUD. Relatrio do Desenvolvimento Humano 2013. A Ascenso do Sul:
Progresso humano num mundo diversificado. PNUD, 2013.
POSNER, Eric. Controlling agencies with cost-benefit analysis. University of
Chicago Law Review, V. 68, n. 4, 2001, p. 1.137-1.199.
RIFKIN, Jeremy. The Third Industrial Revolution: How Lateral Power Is
Transforming Energy, the Economy, and the World. NY: Palgrave Macmillan, 2011.
SARAIVA, Enrique; Ferrarezi, Elisabete (Orgs.). Polticas pblicas. Braslia: ENAP,
2006. v. 1.
SCHOLL, Gerd; RUBIK, Frieder; KALIMO, Harri; BIEDENKOP, Katja; SEBECH,
lf. Policies to promote sustainable consumption: innovative approaches in Europe.
Natural Resources Forum, V. 34, fevereiro de 2010, p. 39-50.
STERN, Nicholas. The Global Deal. NY: Public Affairs, 2009.
VEDEL, Georges. Droit Administratif. Paris: PUF, 1973.
WOLFF, Hans Julius; BACHOF, Otto. Verwaltungsrecht. vol. I. Munique: C. H.
BeckacheVerlag, 1974.
WOLFF, Jonatham; DE-SHALIT, Avner. Disavantage. NY: Oxford University Press,
2007.

Constituio, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.

Curitiba, 2013, vol. 5, n. 8, Jan.-Jun. p. 8-26.

26