Revista

LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL Y LA

ADMINISTRACIN DE BIENES PBLICOS.
SOBRE MODELOS Y PRCTICAS EN LA
ORGANIZACIN DE LA GESTIN MUNICIPAL1
Por Claudio A. Tecco2
RESUMEN

Contribuyeron a consolidar el
nuevo enfoque gerencial la crisis
fiscal, la emergencia y desarrollo de
organizaciones de la sociedad civil y
la
abundante
oferta
de
financiamiento
externo
para
programas
que
promoviesen
articulaciones interactorales para la
mitigacin de la pobreza y el
desempleo.

TOPOS & SOPORT

La denominada "nueva gerencia

pblica" se impuso como visin
dominante en mbitos acadmicos
y polticos durante la ltima dcada
del siglo pasado. Entendida como
una superacin del modelo racionalburocrtico, la adopcin de los
postulados y herramientas de dicho
enfoque suponen el desarrollo de
nuevas formas de intervencin por
parte de las autoridades pblicas. En
la esfera local, se interpreta al buen
gobernante como un sujeto con
capacidad de liderazgo para habilitar
y promocionar actuaciones de
actores externos, a los cuales
orienta, dirige y coordina.

En el artculo se realiza
primeramente
una
breve
presentacin y anlisis de los
modelos de gestin y organizacin
municipal que se promovieron en los
90, contrastndolos con prcticas
relevadas en casos estudiados.
Seguidamente, se sostiene que la
parte ms significativa de la actividad
municipal es la produccin de bienes
y servicios pblicos a travs de
procesos
que
requieren
conocimientos,
competencias,
organizacin y prcticas racionalburocrticas, cuestin que ha sido
subestimada, probablemente en
razn
del
entusiasmo
que
despertaron los nuevos modelos de
gestin pblica, a la luz de un
contexto que los favoreca.
Finalmente, se sostiene que la
conduccin
poltica
de
las
administraciones municipales es ms
compleja en el escenario actual: a
la gestin asociativa, mediante la
articulacin de intereses sociales
diversos, se suma la necesidad de
hacer ms eficaz la administracin
de los procesos rutinarios de
provisin de servicios pblicos
locales.

La gestin pblica no puede ser

analizada sin considerar el entorno
sociopoltico en el cual se inscribe y
las posturas ideolgicas de los
responsables polticos de las
administraciones pblicas. Como
bien lo sealan R. Gom y Q. Brugu
(1994), la variable contextual explica
en alto grado la aparicin de nuevos

Crdoba/ N2

1. Los modelos de gestin pblica

Ponencia presentada por el autor en el VI
Seminario Nacional de RedMuni: teora y
prctica en la gestin del desarrollo local y
regional en Argentina. Villa Mara, 9 y 10 de
septiembre de 2004.
2
Magster en Ciencias Sociales y Lic. en
Geografa; docente e investigador en el
Instituto de Investigacin y Formacin en
Administracin Pblica (IIFAP) y en la Carrera
de Geografa, FFyH de la Universidad Nacional
de Crdoba, Argentina. Direccin electrnica:
tecco@eco.unc.edu.ar
1

modelos de gestin, en tanto la

ideolgica permite ver como dichos
modelos se concretan mediante
diversas formas organizativas.

Revista

Los cambios acontecidos en la

estructura social y de los territorios
contribuyeron a su vez a una mayor
diversificacin y segmentacin de las
demandas
ciudadanas.
Los
tradicionales referentes de clase (y
sus organizaciones polticas y
corporativas) se debilitaron, al
tiempo que un universo ms
complejo y heterogneo de actores
emerga.
El conjunto de transformaciones sintticamente descriptas
hasta aqu abonaron el terreno para
que se cuestionase el modelo
racional-burocrtico de gestin
pblica propio del modo de regulacin
fordista y del Estado de Bienestar.
En efecto, comienza en los 80 a
cobrar fuerza la idea de que el
Estado ya no debe ser el nico
proveedor de bienes pblicos sino
compartir, cuando no delegar, esta
responsabilidad en empresas
privadas
y
organizaciones
ciudadanas. Se sostiene asimismo
que un espectro diverso y
crecientemente heterogneo de
demandas sociales tampoco puede
ser resuelto con arreglo a principios
universalistas y uniformes de
intervencin. La celeridad de los
cambios no permite ya continuar
actuando inercialmente, motivo por
el cual las organizaciones estatales
deben
desarrollar
nuevas

Crdoba/ N2

En los pases centrales, la crisis

del modelo fordista de desarrollo
incluy el cuestionamiento de las
normas y reglas institucionales de
regulacin que le eran propias. Tales
cuestionamientos referan no slo al
rol interventor y regulador de Estado
sino tambin al modelo racionalburocrtico de gestin pblica. El
modelo de regulacin fordista
(Lipietz, A y Leborgne, 1990)
supona una intervencin activa del
Estado en la regulacin del crdito,
los salarios y los ingresos en general,
el cual se corresponda con un
rgimen de acumulacin de tipo
keynesiano.
Administrar
la
participacin del Estado en el marco
de este modelo de regulacin
demand
una
creciente
especializacin funcional por parte
de
diversas
unidades
organizacionales que conformaban el
aparato burocrtico. El desarrollo de
estas estructuras aconteci no slo
en trminos de tamao, sino que
tambin
abarc
de
manera
incremental nuevos campos de
intervencin.
El
modelo
intervensionista, caracterstico los
Estados de Bienestar tradicionales
comienza a ser criticado en el mundo
acadmico por su incapacidad para

TOPOS & SOPORT

En cuanto a la relacin entre

el entorno y los modelos de gestin,
cabe considerar que el modelo
clsico de administracin pblica,
autosuficiente,
productora
cuasimonoplica de servicios
pblicos uniformes para todos los
ciudadanos se corresponda con un
contexto de crecimiento estable de
la economa y de aumento de la
capacidad
de
produccin
y
regulacin del sector pblico. Las
lgicas
universalistas
y
el
paternalismo estatal contaban con
una base material que las haca
viables y con el consenso poltico
necesario para su legitimacin.

solucionar los problemas generados

por las sociedades capitalistas de la
dcada de 1980. La crisis del modelo
fordista y el surgimiento formas ms
fragmentadas de produccin conllev
la reestructuracin de los mercados
de trabajo, el aumento del
desempleo y la precarizacin de las
relaciones laborales. Asimismo, la
cuestin regional/local adquiri una
nueva dimensin, ya que a los
territorios
histrica
y
estructuralmente pobres se sumaron
las nuevas "regiones problema",
producto de la decadencia de
ciudades y distritos industriales que
haban
prosperado
bajo
las
anteriores condiciones.

El rol principal de las

autoridades pblicas pasa a
centrarse en el desarrollo de
acciones que habiliten a diferentes
actores sociales y en "catalizar" los
esfuerzos de estos con arreglo a
objetivos diseados polticamente
(Osborne, D. y Gaebler, P. 1994).

Ambas perspectivas, por

distintas razones y pese a las
profundas diferencias ideolgicas
que las separan, tienen una visin
crtica del modelo racionalburocrtico. Pero resulta ms

La
gestin
burocrtica

racional-

La administracin burocrtica
es un fenmeno decimonnico que
surge como una necesidad de los
regmenes liberales para garantizar
la separacin entre patrimonio
pblico y privado. Segn Weber la
administracin burocrtica se
corresponde con la dominacin
racional-legal caracterstica de la
modernidad capitalista. Es un
producto de la evolucin histrica,
indispensable para superar las
formas
precapitalistas
de
dominacin. En tal sentido, la
administracin burocrtica supone
que detrs de cada decisin del
Estado
existen
motivos
"racionalmente discutibles, es decir,
una subsuncin bajo normas o un
examen de fines y medios..."
(Weber, M. 1989:735). Es as que
para este autor la exigencia de
garantas jurdicas contra la
arbitrariedad requiere una objetividad
racional formal por parte del rgimen
de gobierno, en oposicin al capricho
personal derivado de la gracia propia
de
la
antigua
dominacin
patrimonial.
Caracterizan a la burocracia su
sujecin a las normas, su conducta
despersonalizada, objetiva y su
superioridad tcnica, fundada en el
conocimiento, el clculo racional y la
continuidad, atributos estos que
segn Weber la hacen superior a
otras formas de organizar la
administracin que la precedieron.

Crdoba/ N2

Las alternativas ideolgicas

para acometer este desafo son
diversas: por un lado estn quienes
ven en los cambios contextuales una
oportunidad para "devolver a la
sociedad civil" el protagonismo que
le fuera "expropiado" por el Estado;
por el otro quienes postulan un
Estado
mnimo
(mediante
transferencia de activos y aplicacin
de estrategias de downsizing) y la
translacin de culturas y tcnicas del
sector privado al pblico. Los
primeros promueven formas de
gestin
asociada
entre
organizaciones estatales y de la
sociedad civil, los segundos la
mercantilizacin del Estado y de la
Administracin Pblica.

1.1

TOPOS & SOPORT

El administrador es desplazado
en la literatura especializada por la
figura del gerente pblico, cuyas
principales
cualidades
estn
asociadas a su capacidad para
coordinar
y
promover
la
participacin
de
actores
no
gubernamentales en polticas y
programas estatales y su aptitud
para dar respuestas creativas a un
entorno en cambio permanente.

curioso an que, en ambos casos,

se da por sentado que dicho modelo
tuvo una implantacin importante en
Amrica Latina y particularmente en
Argentina. Sin embargo, en nuestra
opinin, tal implantacin ha sido
dbil, cuando no inexistente, pero
para sostener esta afirmacin es
prudente revisemos brevemente las
caractersticas bsicas de dicho
modelo.

Revista

capacidades para gestionar polticas

de carcter proactivo y promotor. Se
propone entonces una "repolitizacin
del papel de los directivos pblicos"
(Gom, R. Y Brugu , Q. 1994) cuya
gestin habr de situarse en redes
complejas
de
relaciones
interorganizacionales.

En nuestra opinin la respuesta

a las anteriores preguntas es
negativa. Si observamos los estilos
y sistemas de gestin, como as
tambin las prcticas administrativas
ms habituales en nuestros
municipios comprobaremos que an
predominan rasgos patrimoniales y
clientelares,
propios
de
las
administraciones premodernas.
Difcilmente pueda afirmarse que los
gobiernos locales sean la conduccin
poltica
de
administraciones
burocrticas
modernas,
con
autonoma tcnica y organizadas de
acuerdo a un sistema de mrito.

Por su parte Luis C. Bresser

Pereira (2004), uno de los ms
prominentes partidarios de la
administracin pblica gerencial en
Latinoamrica, sostiene que, a

Se esperaba que las reformas

de "segunda generacin" promovidas
por los organismos multilaterales,
siguiendo
una
secuencia
experimentada en algunos pases
centrales, se desarrollaran partiendo
del downsizing y continuaran con
la reforma del servicio civil, para
finalmente arribar a la anhelada
reforma gerencial.
En la prctica, parece que en
esta "segunda generacin" de
reformas se avanz principalmente
en el achicamiento del aparato
administrativo, en muchos casos
afectando
las
funciones
de
produccin de las administraciones,
pero que muy poco ha sido lo
realizado para conformar servicios
civiles profesionalizados. Esta
contina siendo una asignatura
pendiente que no preocupa a los
responsables de los programas de
reformas, quienes del "enfoque
gerencial" han privilegiado otro tipo
de "innovaciones", tales como la
incorporacin en algunas agencias
del Estado de tcnicas de gestin
propias del sector privado (control
de resultados, contratos de gestin,
tercerizacin
de
actividades

Crdoba/ N2

Joan Prats (s/f) sostiene que

en
Amrica
Latina
slo
excepcionalmente
lleg
a
institucionalizarse el sistema que
Weber llam de dominacin racionallegal y afirma que slo se tomaron
las apariencias formales del modelo,
pero que en realidad "lo que se
desarrollaron mayormente fueron
buropatologas, que en el mejor de
los casos se aproximaban al sistema
mixto que Weber llam burocracias
patrimoniales".

TOPOS & SOPORT

Cabe entonces preguntarnos si

las administraciones pblicas (y
particularmente las municipales) de
nuestro pas alguna vez se
organizaron de acuerdo a este
modelo; si verdaderamente existe o
existi en algn municipio de este
pas un servicio civil profesionalizado
y meritocrtico.

excepcin de Brasil y Chile, poco es

lo que se ha avanzado en las
reformas del servicio pblico, siendo
el primero de estos pases el que
ms tempranamente (dcada de
1930) incursion en este terreno. La
conclusin de su anlisis es que en
materia burocrtica "tenemos el
peor de los mundos posibles" en
Amrica Latina, ya que no existe
seleccin imparcial por medio de
concursos, el sistema de incentivos
es perverso y la posesin de los
cargos es permanente. Seala este
autor
que
las
denominadas
"reformas de primera generacin"
incluyeron las privatizaciones, la
desregulacin, la descentralizacin y
liberalizacin del comercio, vale decir
aquellos cambios que, en los
trminos utilizados por O. Oszlak
(1994) establecieron "las nuevas
fronteras entre estado y sociedad".

Revista

La gestin burocrtica supone

un alto nivel de profesionalismo y
racionalidad tcnica en los cuadros
de la administracin, un servicio civil
que se presume es portador de
conocimientos (sustantivos y
procedimentales) que orientan su
accionar y este ltimo se atiene a lo
pautado en un cuerpo normativo.

1.2 La gestin competitiva

Son varias las observaciones

crticas que pueden realizarse a este
modelo de gestin:

Sus defensores parten de un

falso supuesto, cual es la
existencia de un mercado de
competencia perfecta, el cual
proporciona un punto de
equilibrio que maximiza la
satisfaccin
de
los
consumidores y minimiza los
costes de los servicios. Tal
competencia no se da en el
mundo real, en el cual los
mercados son oligoplicos. En
no pocos casos se pasa del
monopolio
estatal
al
monopolio privado prestador
de servicios pblicos.
Lo anterior conduce a la
concentracin de recursos de
poder en un numero reducido
de prestadores privados, lo
cual incide en la orientacin de
las polticas estatales y
obstaculiza el ejercicio de las
funciones de control que se
reserva el Estado.

Crdoba/ N2

Para "cambiar el ADN" hay que

"separar el timn del remo": el
primero debe estar en manos del
gobierno y el segundo "de la
sociedad". Los ciudadanos-clientes
deben contar con libertad de eleccin
en un mercado desmonopolizado y
las organizaciones estatales deben
prepararse para esa competencia.
Para ser ms competitivas, se
recomienda que las organizaciones
estatales cuenten con mayor
autonoma
decisional,
implementando mecanismos control
de los resultados a travs de
contratos programa.

TOPOS & SOPORT

Los promotores de la nueva

gerencia pblica sostienen que es
necesario "reinventar el gobierno"
(Osborne, D. y Gaebler, T. 1994),
"cambiarle el ADN" (Osborne, D. y
Plastrik, P. 1998). Las autoridades
pblicas no administran, sino que
habilitan y promocionan actuaciones
de actores privados. Al cambiar el rol
del gobierno se modifica tambin el
modelo prestacional de los servicios,
adoptando
caractersticas
mercantiles. En opinin de estos
autores, la administracin estatal de
servicios pblicos no proporciona
incentivos para aumentar la
productividad, bajar los costos y
mejorar la calidad de los productos.
Es por ello que consideran indeseable
cualquier tipo de monopolizacin por
parte del Estado, debiendo obligarse
a ste a que compita. De tal forma,
el
Estado
se
relaciona
con
"ciudadanos-usuarios" o "ciudadanoclientes" en un mercado competitivo.

En este modelo de gestin, los

gobiernos retienen para s el control
y el establecimiento de condiciones,
convirtindose a la vez en
compradores y vendedores de bienes
pblicos. En efecto, el Estado compra
a privados (v.gr. mediante contratos
de concesin) la prestacin de un
determinado servicio, al tiempo que
vende
a
ciudadanos-clientes
servicios que prestan sus propias
unidades descentralizadas, las cuales
actan como proveedores bajo
condiciones de competencia. Se
fragmenta as la unidad organizativa
tradicional de la administracin
estatal, ya que un sector se
especializa en las funciones de
cliente-comprador (administra la
competencia, controla resultados,
garantiza estndares de calidad) y
otro se especializa en las funciones
de prestador-vendedor competitivo
(gestin empresarial, marketing,
etc).

Revista

auxiliares, etc.) y la transferencia

hacia el sector pblico no-estatal de
determinados servicios sociales. Esta
preferencia por la importacin desde
el sector privado (empresarial) hacia
el sector pblico (estatal y no
estatal) de prescripciones y
tecnologas caracteriza de la
denominada "gestin competitiva"
(Gom, R. Y Brugu, Q. 1994).

Revista

es realizable en la gestin por

proyectos, pero no lo es en la
gestin operativa.
Es impensable organizar toda
la administracin municipal por
proyectos,
ya
que
la
produccin de bienes y
servicios rutinarios involucra a
la
mayor
parte
de
la
organizacin
y
deben
necesariamente
ser
gestionados bajo modalidad
operativa, esto es, mediante
la asignacin de recursos "con
el fin de lograr disponibilidad de
capacidad de produccin de
bienes o servicios de manera
rutinaria" (Hintze, J. 2003:3).
Contrariamente a lo postulado
por los mentores de la
gerencia pblica, el control de
procesos es el aplicable en
estos casos y es de la calidad
de esos procesos que se
deriva la de los productos
resultantes.
De lo anterior se deriva que la
organizacin burocrtica de
matriz weberiana (divisin del
trabajo, actuacin con arreglo
a reglas y procedimientos
documentados, etc.) es la
ms conveniente para la
modalidad operativa de
g e s t i n , v a l e d e c i r, p o r
procesos.

TOPOS & SOPORT

1.3 La gestin asociada

Desde enfoques tericos e
ideolgicos opuestos a la perspectiva
mencionada en el apartado anterior,
la crisis del Estado de Bienestar y de
sus
modos
paternalistas
de
intervencin fue percibida como una
oportunidad de expansin de la
autonoma de los sujetos y para el
desarrollo de la ciudadana. Las
crticas progresistas apuntan no slo
contra la gestin burocrtica
bienestarista, sino tambin y
fundamentalmente- contra la visin
neoliberal del estado mnimo, la cual
deposita en los mercados la
responsabilidad de organizar la

Crdoba/ N2

A diferencia del sector privado,

los servicios pblicos no
suelen ser individuales sino
colectivos. El sector privado
se relaciona con "hombres
econmicos aislados", en
tanto el Estado lo hace con
"hombres polticos agrupados"
(Gom y Brugu, 1994). En
los servicios pblicos el
"cliente"
cuenta
con
mecanismos
de
control
poltico (electorales), pero an
existiendo ciertas condiciones
de competencia son limitadas
sus
posibilidades
como
consumidor de realizar una
eleccin que lo invista de poder
(ibid).
El costo, la oportunidad y
calidad de los servicios
pblicos
es,
valga
la
redundancia una cuestin de
inters pblico y no slo de los
clientes-consumidores de
cada uno de los servicios. El
concepto de ciudadano-cliente
es mezquino y mercantil,
confunde
individuo
con
ciudadano, reduce el inters
ciudadano por lo pblico a la
mera
condicin
de
consumidor.
Las propuestas de control de
resultados (outcomes) son en
realidad de control de
productos (outputs); Los
contratos
programa
determinan los logros en
trminos de cantidades y
calidades de bienes y servicios
a
proveer
en
plazos
determinados (criterio de
eficiencia), lo cual no es lo
mismo
controlar
los
resultados de una poltica
pblica con relacin a sus
objetivos (x cantidad de
raciones de alimento en un
tiempo
t
no
significa
necesariamente
que
la
situacin
nutricional
la
poblacin atendida haya
mejorado). Por otra parte,
como afirma Jorge Hintze
(2003), este tipo de control

sociedad
y
inequidades.

solucionar

las

Revista

Categoras
como
"espacio
pblico", "Estado Providencia
Cvico",
"ciudadana
activa",
"participacin social", "economa
social", "sociedad red", "publificacin
de las polticas", "gestin asociada"
y "capital social" se incorporan en los
90 al lenguaje y las prcticas de los
cientficos sociales como as tambin
de los expertos en polticas sociales
y de desarrollo local, dndosele a
estos
conceptos
significados
diversos, de acuerdo a las
perspectivas tericas e ideolgicas
de cada uno de sus usuarios. Analizar
la polisemia de estos trminos
excede los objetivos de esta
ponencia y la capacidad de su autor,
por lo que nos detendremos en slo
uno de ellos, el de capital social, sin
ahondar en los diversos significados
que se le asignan al mismo. El inters
particular para hacerlo es que
parecera ser un concepto clave para
diversas disciplinas y profesiones
(economa,
ciencia
poltica,
sociologa,
geografa
y
administracin) cuando desde ellas se
aborda el anlisis o se realizan

Crdoba/ N2

En plano ms especfico de la
gestin pblica, particularmente la de
polticas y programas sociales, se
desarrollan propuestas denominadas
"de gestin asociada", refirindose
con ello "a modos especficos de
planificacin y de gestin realizados
en
forma
compartida
entre
organizaciones
estatales
y
organizaciones de la sociedad civil
en su sentido ms amplio. El sistema
de trabajo planificado y la relacin
articulada de los colectivos que se
crean para elaborar y gestionar estos
proyectos o programas cogestivos
que en s mismos son una red,
devienen en una trama social
reconfigurada y activa: una red de

Avanzados
los
aos
90,
organismos internacionales y
multilaterales comenzaron a hacerse
eco de este tipo de propuestas, por
entender que "la cooperacin entre
los ciudadanos, su participacin en
organizaciones y movimientos
sociales y su capacidad para
establecer relaciones recprocas y
concertadas en redes del ms diverso
tipo resalta la importancia de los
lazos que se establecen entre los
miembros de las organizaciones de
la sociedad civil", a la cual se la
entiende como a una "red de
asociaciones independientes de
ciudadanos que defienden sus
derechos y reconocen sus propias
responsabilidades" (PNUD/BID:2000:
25, 26).

TOPOS & SOPORT

La constatacin del aumento de

la segmentacin social y de las
desigualdades
econmicas
ocasionadas por la desregulacin y
el achicamiento del Estado pone en
evidencia que los lmites de la
coordinacin mediante el mercado
radican en su imposibilidad de
producir integracin social (Lechner,
N.1997). Entonces, dado el "fracaso
del estado" y ms tarde el "fracaso
del mercado" se comienza a
considerar el rol de la sociedad civil
en la resignificacin del concepto de
espacio pblico (Cunill Grau, N.
1997; Bifarello y Nari, 1999). Estas
ltimas autoras sostienen que "la
sociedad civil actual, en s misma, es
una red..." y que "...la participacin
y la colaboracin de diversos actores
sociales constituye lo que Lechner
(1997) llama coordinacin mediante
redes. El anlisis de Lechner brinda
una tipologa de modelos de
interaccin entre el estado, el
mercado y el tercer sector
analizando, como resultado de
diferentes
combinaciones,
la
coordinacin poltica, la coordinacin
por el mercado y la coordinacin
mediante redes. Este ltimo tipo
funciona como una nueva manera de
regulacin social" (Bifarello y Nari,
1999: 4 ).

redes de gestin
asociada"
(Poggiese, H. 2000, citado por
Caldarelli, G y Rosenfeld, M.
2002:1).

propuestas de gestin del desarrollo

local.

El siguiente discusin conceptual forma parte

del momento terico de un proyecto de investigacin radicado en el IIFAP, recientemente
aprobado (julio de 2004) por SECYT-UNC, titulado Estudio de Capital Social en dos localidades
de la Regin Metropolitana Crdoba. Integran el
equipo de investigacin el autor de esta ponencia (Director), Juan C. Bressan (Codirector),
Silvana Lpez, Silvana Fernndez, Carlos M.
Lucca, Adolfo Buffa, Mnica Snchez y Gustavo
Zilocchi.

A diferencia del capital fsico, la

acumulacin de capital social no
depende de la voluntad externa de
uno (o pocos) "inversores" que
adoptan decisiones racionales
basadas en clculos de rentabilidad.
Por el contrario, el capital social es
esencialmente relacional y endgeno,
resultado de procesos e instituciones
enraizados en la historia de una
sociedad. Este enraizamiento implica
que es condicin necesaria, pero no
suficiente,
la
presencia
de
organizaciones sociales en un
territorio, ya que la formacin de
capital social requiere tambin
articulaciones
reticulares
e
institucionalidad, esto es reglas de
juego socialmente aceptadas que
regulen las actuaciones cooperativas
de los miembros de las redes.

Crdoba/ N2

Se sostiene que el desarrollo de

sinergias entre organizaciones
pblicas, estatales y no estatales,
permite potenciar las prcticas y
mejorar el desempeo. Esta
asociatividad se expresa en la

Revista

El desarrollo endgeno tiene lugar

en un espacio local (municipal o
regional) en el que diversos actores
conjugan esfuerzos y aspiraciones,
buscando el fortalecimiento del
territorio. Cada experiencia de
desarrollo local supone trayectorias
especficas que se configuran en
elementos histricos, geogrficos y
en mentalidades, pero que no estn
totalmente predeterminadas sino que
se transforman y evolucionan a partir
de la prcticas de los propios actores,
combinadas con circunstancias y
coyunturas que lo favorecen
(Barreiro Cavestany, F. 2001).

Especialistas en la materia
sostienen que el capital social puede
incidir positivamente en los
resultados de las polticas pblicas
locales, particularmente cuando las
relaciones que se establecen entre los
gobiernos y las redes sociales locales
estn cimentadas en la confianza.
Desde
esta
perspectiva,
las
organizaciones de la sociedad civil
son un componente esencial para la
construccin y sostenimiento de
capital social. En efecto, la existencia
de organizaciones comunitarias
activas y de redes sociales son
indicadores de la presencia de inters
social por los asuntos pblicos. Es por
ello que las relaciones de apoyo
mutuo entre los diferentes actores
conforman lo que Robert Putnam
(1993)
denomina
redes
de
compromiso cvico. Cuanto mayor
sea la densidad de estas redes
comunitarias tambin lo ser la
probabilidad de que cualquier
ciudadano desarrolle capacidades de
cooperar para beneficio mutuo.

TOPOS & SOPORT

El capital social 3 fue incorporado

al anlisis econmico por algunos
autores como un recurso adicional al
capital fsico y al capital humano
(Coleman, J. 1988; Putnam, R.
1993). Su existencia est asociada
a la de redes sociales y es
considerado como un bien pblico,
debido a que sus beneficios no slo
son aprovechables por los que
contribuyen a crearlo sino que
pueden tambin extenderse a otros
sujetos
(Piselli,
F.
2003),
posibilitando la puesta en prctica de
una mayor participacin de la
sociedad civil en la gestin de la
economa y el estado, lo cual a su
vez fortalece la democracia.

existencia de redes de iniciativas,

involucrando
cuestiones
de
competencia, de cooperacin, de
difusin y de innovacin.

Ahora bien, todos sabemos

que existen sociedades locales con
mayor o menor propensin a operar
con
lgicas
de
actuacin
cooperativas e innovadoras. Por un
lado,
conocemos
casos
de
comunidades en las que los actores
sociales comparten identidades
fundadas en una historia comn
orientada a futuro (Arocena, J.
1995) de sentido progresista; pero
por el otro abundan tambin
sociedades locales desarticuladas, sin
proyectos
compartidos,
con
identidades colectivas dbiles o
nostlgicas.

Un principio de explicacin
puede encontrarse al considerar (en
cada experiencia particular) cuales

Los estudios de caso aportan

conocimientos sobre experiencias en
las cuales determinados "agentes de
desarrollo" o "actores estratgicos",
an en condiciones poco favorables,
han liderado procesos exitosos de
desarrollo. Estamos pensando en
formas pluralistas y democrticas de
liderazgo, capaces de articular
sistemas complejos de actores -con
valores e intereses contradictoriospara que la cooperacin en el
territorio no resulte en un juego de
suma cero, sino que conduzca a la
formacin de visiones y proyectos
colectivos.
Es obvio que las condiciones
para el surgimiento de este tipo de
liderazgo son ms propicias en
entornos
innovadores,
con
profundidad histrica e identidades
colectivas slidas. Sin embargo, es
tambin necesario plantearnos el
desafo de aportar ideas que
contribuyan a la elaboracin de
estrategias
apropiadas
para

Crdoba/ N2

Cabe entonces preguntarnos,

por qu determinados territorios
son proclives -y otros no lo son- a
transitar por los senderos del
desarrollo endgeno, mediante la
cooperacin sinrgica de sus agentes
sociales y la acumulacin de capital
social?

An reconociendo la existencia
de los condicionantes mencionados,
cabe preguntarnos si es o no posible
que
determinados
actores
estratgicos, por la posicin que
ocupan en la sociedad local, por
detentar determinados recursos
(econmicos, culturales, de poder o
simblicos) puedan a travs de sus
prcticas contribuir a generar
condiciones que favorezcan la
formacin de capital social.

TOPOS & SOPORT

El municipio es la instancia
estatal
ms
prxima
a
los
ciudadanos, razn por la cual puede
desempear un rol fundamental para
la construccin de capital social y el
desarrollo local. En tal sentido, la
adopcin de un modelo de gestin
pblica
que
promueva
las
articulaciones en red constituye no
slo un instrumento para mejorar la
efectividad de las polticas pblicas,
sino tambin una estrategia para
fortalecer las redes de compromiso
cvico a las que Putnam hace
referencia.

son las normas informales, las pautas

socialmente aceptadas que regulan
el comportamiento de los sujetos. Y
es sabido que estas normas varan
de un lugar a otro, que las mismas
son producto de procesos histricosociales y que no se construyen de
un da para otro, de manera artificial
y voluntarista. Los actores, las redes,
las identidades, el sentido de lugar y
el espritu de cooperacin no surgen
de la nada, sino que son producto
de procesos sociales con una cierta
trayectoria histrica.

Revista

El Estado, si sus actores internos

(polticos y burocrticos) se lo
proponen, cuenta con capacidades
para jugar un rol activo en la
produccin de capital social, ya que
a travs de sus acciones, puede
generar un ambiente en el cual las
organizaciones sociales encuentren
canales de articulacin (Evans, P.,
1996).

sociedades locales que no renan

tales caractersticas.

La crisis fiscal del Estado, la

emergencia
y
desarrollo
de
organizaciones de la sociedad civil y
la oferta de financiamiento externo
para programas que promoviesen
articulaciones interactorales para la
mitigacin de la pobreza y el
desempleo favorecieron el desarrollo
de la denominada "Gerencia Social"
(Kliksberg, B. 1991).

Los municipios argentinos, que

a partir de los 90 incursionan de
manera creciente en el campo de las
polticas sociales, han sido y son
partcipes en la ejecucin de
programas de gestin asociada,
predominantemente de diseo
externo. Por otra parte, aquellos
municipios que asumen el desafo de
liderar proyectos de desarrollo
econmico local tambin encuentran
en la construccin o consolidacin
redes interactorales el fundamento
para tales proyectos.

El autor de esta ponencia ha

argumentado en anteriores trabajos
(Tecco, C. 1997a, 1997b y 2002)
que esta modalidad de gestin
asociada, en el campo de las polticas
sociales y de la promocin del
desarrollo econmico, constituyen
las innovaciones de gestin ms
significativas por parte de los
gobiernos locales en aos recientes.
Ahora bien, no todo en un municipio
se puede gestionar con esta
modalidad. El 90 % ms de las
actividades que se desarrollan en una
municipalidad no estn organizadas
"por proyecto", y est bien que as
sea, porque se trata de actividades
que forman parte de la gestin
operativa y que posibilitan que los
ciudadanos cuenten con los servicios
urbanos bsicos, se trasladen a sus

Crdoba/ N2

Conclusiones

Revista

El gobierno local puede actuar

como "catalizador" de iniciativas
originadas en la sociedad civil, pero
no es suficiente esperar a que tales
iniciativas sociales se produzcan por
generacin espontnea. Articular
actores sociales requiere tambin
ejercer liderazgos y los gobernantes
locales pueden asumir ese papel de
lderes, tomando iniciativas que
promuevan
la
asociacin
comunitaria,
diseando
y
proponiendo a la sociedad proyectos
que
potencien
los
recursos
endgenos; proyectos que una vez
puestos
en
prctica
arrojen
resultados positivos, capaces de
producir un efecto demostracin que
posibilite a la sociedad valorar al
capital social como recurso para
mejorar su calidad de vida.

TOPOS & SOPORT

En
nuestra
opinin,
considerando las atribuciones que el
rgimen municipal asigna a los
gobiernos locales, interpretamos que
el Municipio no es "un actor ms" en
el sistema de accin local. Por el
contrario y con mayor razn si
existen debilidades organizativas e
institucionales en la sociedad localle cabe desempear un rol activo,
promoviendo la formacin de OSC y
su articulacin en red para desarrollar
proyectos y acciones locales. Al
hacerlo, puede generar un ambiente
en el cual las organizaciones sociales
encuentren canales para la gestin
asociada de polticas pblicas.

En la lucha contra la pobreza,

"la nocin de proyecto, como
tendencia
iniciada
especialmente desde los 80,
consolid la fragmentacin social.
Bajo el paradigma de la focalizacin,
cada proyecto, en muchos casos
financiado
por
agencias
internacionales, construa sus propias
micro gestiones en torno a sus
objetivos
y
particularidades
operativas. El general, la intervencin
estatal en el campo de la poltica
social result siendo entonces una
sumatoria de acciones discretas con
una fragmentacin an mayor de las
polticas
pblicas"
(Martnez
Nogueira, 2002, citado por Caldarelli
y Rosenfeld, 2002).

10

Sin embargo, tampoco alcanza

con articular redes sociales y
desarrollar
proyectos
bajo
modalidades de gestin asociativa. Si
bien esto ltimo es necesario e
importante, constituye slo una
parte de un conjunto de reformas
gubernamentales entre las cuales se
incluye el logro de mejores
estndares en la provisin de bienes
pblicos, mediante una ms eficaz
gestin de los procesos bsicos que
permiten la produccin de stos.
Por lo expuesto, entendemos
que el mayor desafo para los
municipios no pasa por "superar el
modelo racional burocrtico" (que
nunca practicaron), sino por
construir una nueva institucionalidad,
que habilite la participacin ciudadana
en la gestin pblica y posibilite el
ejercicio de accountability societal
vertical (ODonnell, G. 2001) sobre
las autoridades polticas y la
administracin. Administracin sta
que
debera
ser
altamente
profesionalizada, meritocrtica y
transparente. !

Crdoba/ N2

Por otra parte, no se conoce

ningn lugar en el mundo,
particularmente aquellos pases
desarrollados que ms avanzaron en
la lnea de la "nueva gerencia pblica",
que carezcan de un servicio civil
burocrtico de las caractersticas
sealadas en esta ponencia (ver
apartado 1.1).

Revista

Antes que denostar el modelo

burocrtico,
los
acadmicos
deberamos preocuparnos ms por
elaborar propuestas que permitan
superar los aspectos patrimoniales
(premodernos) que impregnan a la
mayora de los gobiernos y
administraciones municipales. Una
burocracia moderna, transparente, y
receptiva, que opere con arreglo a
normas que emergen de un sistema
democrtico, es necesaria para
limitar la discrecionalidad de caciques
patrimonialistas
y
caudillos
clientelares, los cuales a veces
incluso se calzan el traje de "gerentes
pblicos".

El "cambio de ADN" (Osborne,

D. y Plastrik, P., 1998) que requieren
nuestros gobiernos locales - o su
"reinvencin" (Osborne, D. y Gaebler,
T., 1994)- no es el pregonado por
los mentores de la gestin
competitiva. A la fragilidad terica de
sus argumentos ya nos hemos
r e f e r i d o y, e n c u a n t o e v i d e n c i a
emprica, basta con repasar lo
sucedido en los 90 para constatar
como el Estado "catalizador de la
iniciativa privada" ha sido capturado
por poderosos grupos econmicos.

TOPOS & SOPORT

lugares de trabajo o estudio,

consuman alimentos controlados
bromatolgicamente,
reciban
atencin cuando se enferman,
cuenten con la proteccin contra
eventuales arbitrariedades de
terceros por la aplicacin de normas
que regulan el uso del suelo, la
edificacin, los espacios pblicos, la
calidad ambiental, etc.. Y para tales
funciones y actividades se cumplan
con eficacia no se conoce una mejor
forma de hacerlo que mediante la tan
criticada
"administracin
burocrtica", estadio moderno de la
evolucin al cual nuestros gobiernos
locales no parecen an haber
accedido plenamente.

11

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