COMISIN ANDINA DE JURISTAS

PARLAMENTO
Y CIUDADANIA

PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS
SERIE: DEMOCRACIA N 3

Enrique Bernales B.
Eduardo Dargent Bocanegra
Ral Mendoza Cnepa
Alberto Otrola Pearanda

Auspicia:

FUNCIN LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO

Captulo IV
FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

115

PARLAMENTO Y CIUDADANA: PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS

116

SERIE: DEMOCRACIA N 2

La funcin de control del Parlamento se ha referido, tradicionalmente, a la

relacin que existe entre ste y el Poder Ejecutivo. Tiene sus antecedentes en
la facultad de limitar el poder del monarca aprobando gastos e ingresos que
tenan las antiguas asambleas europeas, funcin que es incluso anterior a la de
legislar40. En cuanto representantes del pueblo, el Parlamento debe vigilar que
el poder se ejerza de acuerdo a sus intereses. Mecanismos de control son, por
ejemplo, la interpelacin de ministros, la posibilidad de censurar al gabinete,
la conformacin de comisiones de investigacin, entre otros.
En el ordenamiento peruano esta funcin no se limita al Ejecutivo,
existen otros rganos constitucionales que se ven involucrados directa o
indirectamente con esta labor, sea porque son objeto de supervisin por parte
del Parlamento o bien ven interferido el desarrollo de sus actividades (ello
sucede, como veremos, en el caso del Poder Judicial y el Ministerio Pblico).
Sin duda el adecuado cumplimiento de esta funcin fue lo que ms se
extra durante la dcada pasada, pues fue precisamente su ausencia la que
permiti el crecimiento de la corrupcin y la concentracin del poder en el
Ejecutivo, ms precisamente en el Servicio de Inteligencia Nacional conver-

GAMARRA OLIVARES, Ernesto. Comisiones Investigadoras. Poder Fiscalizador del Congreso. Lima:
Ediciones del Congreso del Per, 1999. p. 30-32.
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117

CAPTULO IV

tido en el centro de operaciones de un personaje siniestro: Vladimiro

Montesinos, asesor del Presidente de la Repblica. La mayora parlamentaria
declin de su facultad de control con resultados lamentables, porque se facilit
con ello la corrupcin hoy por todos conocida. Por ello, es de capital
importancia una exhaustiva revisin de los mecanismos que sirven al desarrollo de esta funcin. Empero, es importante tener en cuenta al hacer este anlisis
que en los Estados regidos por sistemas de gobierno parlamentarios, de donde
proviene la mayora de mecanismos de control que existen en nuestro
ordenamiento jurdico, la relacin gobierno-oposicin coincide con el relacin mayora-minora, al tener derecho a ocupar el gobierno quienes constituyen, solos o en alianza, la mayora de la Cmara. En nuestro sistema de
gobierno, como bien sabemos, ello no ser necesariamente as, siendo posible
que el gobierno no cuente con mayora en el Congreso.
Es por ello que en la historia peruana tambin se conoce de casos en los
que el Congreso, al estar controlado por la oposicin, ejerci sus funciones de
control en forma irresponsable, convirtindose en una institucin obstruccionista del Ejecutivo. Tal fue el caso del Congreso de 1963 a 1968, en el que se
censur a numerosos ministros del gobierno, en muchos casos sin ninguna
razn objetiva. Este precedente debe motivar un anlisis ponderado de la
forma en que debera desarrollar sus funciones de control el Parlamento, a fin
de evitar que se pueda presentar la misma situacin en el futuro.
La Constitucin peruana recoge un modelo presidencialista atenuado
con algunas instituciones tpicas de un rgimen parlamentario. En ese
sentido, por ejemplo, el Congreso peruano podr realizar un control poltico
de los ministros de Estado y censurarlos, lo cual no podra suceder en un
rgimen presidencialista puro 41. Del mismo modo, la destitucin del Presidente de la Repblica por razones polticas no est prevista en la Constitucin. Sin embargo, aunque el modelo no lo prevea, la interpretacin actual
del inciso 2 artculo 113 de la Constitucin ha permitido que el Congreso,
por mayora simple, destituya por incapacidad moral al Presidente de la
Repblica. Esta frmula, como discutiremos, desnaturaliza el rgimen de
Puede consultarse al respecto: VALEGA GARCA, Csar. La responsabilidad poltica del gobierno.
En: La Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios. Serie Lecturas Constitucionales N
10. Lima: CAJ, 1994.

41

118

FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

gobierno y el trmino incapacidad moral, tradicionalmente referido a

incapacidad mental.
Si bien tradicionalmente la funcin de control se ha ejercido para vigilar
la accin del Poder Ejecutivo, la Constitucin peruana otorga al Congreso la
posibilidad de que ejerza el control sobre los dems rganos del Estado,
aunque siempre respetando su autonoma.
Como se ha indicado, el objetivo final del control debe ser trasladar al
cuerpo electoral las posiciones de los representantes polticos. La interpelacin, los pedidos de informes o la propia participacin en comisiones de
investigacin con informes en minora, aunque no den por resultado una
accin del Congreso (censura o acusacin constitucional, por ejemplo) juegan
un papel importante para informar a quienes, en ltima instancia, ejercern el
control sobre el gobierno: la ciudadana en los procesos electorales.
En efecto, el ejercicio de la funcin de control permite a la ciudadana
conocer y formarse opinin sobre asuntos de inters nacional aun cuando la
mayora parlamentaria o el gobierno no lo quieran. De esta manera permitir
que en el futuro se premie o sancione electoralmente a los grupos polticos por
su accin en el Congreso, permitiendo la alternancia en el poder y el
pluralismo.
Al respecto, aunque refirindose a un rgimen parlamentario como el
espaol, sealan Montero Gibert y Garca Morillo: En resumen, la eficacia del
control ejercido por la minora parlamentaria y la funcin real que este control cumple en la
actualidad deben analizarse desde la compleja dialctica en la que se imbrican sujetos ajenos
al legislativo y al Ejecutivo, pero no por ello menos protagonistas. El control ejercido por la
minora no debe, pues, contemplarse (al menos en forma exclusiva) como dirigido a forzar
en sede parlamentaria la derrota gubernamental, sino como encaminado al conjunto de la
sociedad: al gobierno y a la mayora, desde luego, para influir en su actuacin; pero, sobre todo,
a la opinin pblica y al cuerpo electoral, pues stos son los nicos capaces de alterar la relacin
de fuerzas, que es, en definitiva, el objetivo de la minora y el fin ltimo del control que lleva
a cabo42.
En este apartado realizamos una breve descripcin de las atribuciones de
control que tiene el Congreso haciendo especial nfasis en su relacin con las
MONTERO GIBERT, Jos Ramn y Joaqun GARCA MORILLO. El Control Parlamentario.
Madrid: Tecnos, 1984. p. 61.
42

119

CAPTULO IV

mayoras y minoras del Congreso. Posteriormente se discute la forma en que

se han ejercido estas atribuciones en el pasado y se realizan sugerencias sobre
la necesidad de reformar algunos aspectos.
1. CONTROL PARLAMENTARIO EN EL PER
La Constitucin peruana asimila los principales mecanismos de fiscalizacin
y control parlamentarios existentes en un sistema parlamentario. Estos
mecanismos varan por sus efectos jurdicos. Algunos de ellos (estacin de
preguntas, pedido de informes, invitacin a informar, interpelacin, por
ejemplo) consisten en brindar a la cmara informacin sobre diversos temas
sin que de ello se derive necesariamente una sancin poltica. Por otro lado,
otros podrn ser efectivos mecanismos de control que pueden dar lugar a una
sancin poltica (mocin de censura o acusacin constitucional, por ejemplo).
El artculo 5 del Reglamento del Congreso seala que:
La funcin del control poltico comprende la investidura del Consejo de Ministros, el
debate, la realizacin de actos e investigaciones y la aprobacin de acuerdos sobre la
conducta poltica del Gobierno, los actos de la administracin y de las autoridades del
Estado, el ejercicio de la delegacin de facultades legislativas, el dictado de decretos de
urgencia y la fiscalizacin sobre el uso y la disposicin de bienes y recursos pblicos, el
cumplimiento por el Presidente de la Repblica del mensaje anual al Congreso de la
Repblica y el antejuicio poltico, cuidando que la Constitucin Poltica y las leyes se
cumplan y disponiendo lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los
infractores.
Las facultades sealadas en la Constitucin peruana para ejercer el
control y fiscalizacin del gobierno son:

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El voto de confianza al Consejo de Ministros: Una forma de control

previo se da cuando el Presidente del Consejo de Ministros y su gabinete
acuden al Congreso para exponer la poltica general del gobierno dentro
de los 30 das de asumido el cargo. Luego de realizada esta exposicin
solicitan el Congreso les otorgue su confianza. Los medios de prensa han

FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

bautizado ese voto como investidura, aunque no es propiamente tal. El

Consejo de Ministros lo constituye el Presidente de la Repblica y cada
ministro ejerce el cargo desde que jura (Art. 130 de la Constitucin y 82
del Reglamento del Congreso).

Interpelacin: Cuando lo solicitan no menos del quince por ciento de

los congresistas (18 congresistas) y vota a favor el tercio de los representantes hbiles, el Consejo de Ministros, o cualesquiera de los ministros,
debe concurrir al Congreso para su interpelacin. (Art. 131 de la
Constitucin y 83 del Reglamento del Congreso). La interpelacin tiene
por objeto que el Ministro exponga sobre un asunto de inters pblico
que preocupa a la representacin. Si los representantes no estn conformes con la presentacin del o los ministros, puede plantearse la mocin
de censura.

Censura: Cuando lo solicita no menos del veinticinco por ciento de los

congresistas se aprueba el debate de una mocin de censura contra el
Consejo de Ministros o cualesquiera de los ministros. Para que se
apruebe, se requiere de ms de la mitad del nmero legal de miembros del
Congreso (61). El efecto de la censura aprobada contra el Presidente del
Consejo de Ministros es la renuncia de todo el gabinete. La censura contra
un ministro slo implica el cambio del ministro censurado.

Pedidos de Informes: Por medio de esta atribucin, los congresistas

pueden pedir a los ministros de Estado, Jurado Nacional de Elecciones,
Contralor General de la Repblica, Banco Central de Reserva, a la
Superintendencia de Banca y seguros, a los gobiernos locales y a las
instituciones que seale la ley, los informes que considere necesarios (Art.
96 de la Constitucin y artculo 87 del Reglamento).

Comisiones de investigacin: El Congreso podr iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de inters pblico. Estas comisiones tienen
facultades cuasi judiciales de investigacin, pues pueden acceder a la
informacin que estimen pertinente, dictar apremios para que acudan
obligatoriamente las personas que estime necesarias, levantar el secreto

121

CAPTULO IV

bancario y la reserva tributaria. Sin embargo, la naturaleza de sus

conclusiones sern distintas, ya que se centrarn en aspectos polticos y
no obligan a los rganos jurisdiccionales.

Estacin de preguntas: El caso de la estacin de preguntas es tpica de

los modelos parlamentarios. Es un mecanismo en el que, en forma breve
y fluida, el ministro debe responder a preguntas que le hagan los
representantes. Como veremos, en el caso peruano su regulacin y
ejercicio no ha sido el ms adecuado.

Control del presupuesto: El gobierno est obligado a presentar al

Congreso el presupuesto general de la Repblica para el siguiente ao a
fin de que ste pueda realizar observaciones al mismo. Esta presentacin
tambin tiene por objeto que exista mayor publicidad sobre los gastos del
Ejecutivo. En la actualidad, los parlamentos modernos realizan una
evaluacin de la forma en que se ejecut el presupuesto, planteando al
Ejecutivo que especifique metas a ser alcanzadas en su ejecucin.

Acusacin constitucional: Sin duda el tema ms problemtico de la

actual regulacin constitucional es el de la acusacin constitucional por
la confusin con que se regulan las figuras del privilegio del antejuicio y
una suerte de juicio poltico, seguido de sancin, que el Congreso realiza.
Como se analizar, esta regulacin y la forma en que se ha interpretado
puede constituir un peligro para la autonoma de los rganos pblicos y
la estabilidad del sistema poltico. Un ejemplo de ello es la relativa facilidad
con que se destituy a los magistrados del Tribunal Constitucional en
1997 por una supuesta infraccin constitucional. (artculos 99 y 100 de
la Constitucin y 89 del Reglamento).

Revisin de los actos legislativos del Ejecutivo: Como hemos

sealado, el Poder Ejecutivo debe rendir cuentas de los actos con rango
de ley (Decretos legislativos y Decretos de Urgencia) a fin de que el
Congreso determine si se adecuan a las facultades delegadas o a los
requisitos constitucionales del Decreto de Urgencia. (artculos 90 y 91
del Reglamento).

122

FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

Revisin de la declaracin del Estado de Excepcin: El Congreso

deber determinar si la declaracin del estado de excepcin realizada por
el Ejecutivo es razonable y proporcional. Del mismo modo, deber
autorizar las prrrogas al mismo.

Lo que es importante notar es que la Constitucin ofrece diversas formas

de control al gobierno que, en teora, permitiran al Congreso un control
funcional de sus actos. Sin embargo, estas facultades no se ejercieron en el
pasado reciente y, por el contrario, cuando se ejercieron fue con la intencin
de apoyar al gobierno y permitirle concentrar ms poder. Durante la dcada
de los ochenta el ejercicio de estas funciones, aunque realizado en forma ms
adecuada por los grupos parlamentarios, tampoco est exento de crticas.
Es pertinente detenerse un momento en analizar las denuncias de
obstruccionismo contra el Congreso lanzadas por el Presidente Fujimori
como justificacin del golpe del 5 de abril de 1992. Un anlisis objetivo de la
situacin permite apreciar que stas fueron exageradas y manipuladas. Durante el perodo de 1990 a 1992 slo se censur a un ministro, que por lo dems
demor das en renunciar efectivamente al cargo, y se modificaron 28 de los
126 Decretos Legislativos dados por el Ejecutivo en el marco de la amplia
delegacin de facultades que le dio el Congreso (Ley Autoritativa N 25327).
Los hechos posteriores han demostrado que un Ejecutivo sin un contrapeso
en nuestro pas es sinnimo de arbitrariedad y corrupcin. Sin embargo, es
tambin un hecho que el Parlamento de esa poca no contaba con respaldo
popular mayoritario. Es evidente que las campaas de Fujimori contra l haba
mellado su imagen, pero no se debe ignorar que el funcionamiento del
Congreso no era bien percibido por la poblacin. Adicionalmente, la crisis de
los partidos polticos tambin lo afectaba.
No es nuestro propsito realizar una descripcin detallada de los
mecanismos de control sealados, sino ms bien analizar algunos que presentan casos problemticos. Del mismo modo, se sugiere la eliminacin de dos
instituciones que, creemos, no han sido de utilidad en nuestro rgimen y cuyos
objetivos podran estar mejor garantizados por medio de otros mecanismos
de control ya existentes.

123

CAPTULO IV

2. EVALUACIN DE ASPECTOS PROBLEMTICOS EN

EL EJERCICIO DE LA FUNCIN DE CONTROL
Los mecanismos de control contemplados en la Constitucin son los que
existen en todo Congreso moderno y son adecuados para vigilar al gobierno.
Salvo la necesidad de otorgarle mayores facultades de control a las minoras,
el problema no es centralmente uno de regulacin legal. Consideramos que el
principal problema de control en nuestro pas ha sido durante los ltimos diez
aos la ausencia de voluntad poltica de controlar al gobierno.
En efecto, dadas las caractersticas del rgimen que emergi luego del
golpe de Estado del 5 de abril de 1992, la funcin de control del Congreso
fujimorista fue nula43. Esto era un resultado perseguido; por va legal o
apelando al fraude y comprando votos, la dictadura consigui silenciar al
Congreso imponindole una mayora acrtica y subordinada a los dictados de
Palacio. Se acentu as una tendencia que no dej de estar presente en los
congresos donde la mayora era adicta al gobierno y donde una mal entendida
lealtad sola bloquear algunas de las medidas de control parlamentario. Al
requerir los mecanismos de control del voto de la mayora, la subordinacin
o cercana de sta al Ejecutivo no facilitaban a la minora ejercerla en forma
efectiva.
En el contexto actual se presenta una posicin distinta: el partido de
gobierno no tiene mayora en el Congreso. Es decir, ms all de eventuales
alianzas de apoyo en determinados aspectos, difcilmente podr estructurar
una mayora que se oponga a eventuales acciones de control del Congreso. Los
grupos no gobiernistas tendrn la oportunidad de ejercer estas facultades, por
lo que la estabilidad del sistema democrtico depender de la forma responsable y razonable en que hagan uso de ellas.

Al respecto puede consultarse: GONZALEZ ARICA, Guillermo (Ed.): Los Escaos de

Montesinos. Lima: s/n, 2001. En este libro el periodista Gonzlez Arica realiza una
recopilacin de mociones que muestran la forma en que la mayora parlamentaria se resisti
a realizar esta funcin de control.

43

124

FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

2.1. Antejuicio poltico y acusacin constitucional

La Constitucin peruana prev como una forma de control ejercida por el
Parlamento la acusacin constitucional44. Esta institucin puede ser calificada,
como un procedimiento sui gneris en el Derecho Constitucional comparado.
Segn el jurista Enrique Bernales, la acusacin constitucional tiene un doble
objetivo. Por un lado, garantiza el respeto de la Constitucin y las leyes. En segundo lugar,
otorga al Parlamento la posibilidad de control efectivo de altos funcionarios [y magistrados], para evitar que la corrupcin, el abuso de autoridad o las violaciones a la legalidad
constitucional queden impunes45.
Sobre su naturaleza, en la doctrina peruana no hay una posicin unvoca.
Se discute mucho si se trata de un juicio poltico o si por el contrario es un
procedimiento de antejuicio poltico.
El artculo 89 del Reglamento vincula a la acusacin constitucional con
el antejuicio poltico al que tienen derecho los altos funcionarios del Estado comprendidos
en el artculo 99 de la Constitucin46. Es decir, al derecho que tienen estos
funcionarios y magistrados, para que el Congreso autorice el inicio de un
proceso judicial, a fin de restringir la posibilidad de que se utilice la judicatura
como arma poltica en su contra. Sin embargo, una lectura de los artculos
constitucionales muestran que la figura va mucho ms all. El Pleno, sin la
Comisin Permanente, podr, segn el artculo 100, suspender o no al
funcionario, inhabilitarlo para el ejercicio de la funcin pblica hasta por diez

Artculo 99. Corresponde a la Comisin Permanente acusar ante el Congreso: al

Presidente de la Repblica; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los
miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la
Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del
Pueblo y al Contralor General por infraccin de la Constitucin y por todo delito que
cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco aos despus de que hayan cesado
en stas.
Artculo 100. Corresponde al Congreso, sin participacin de la Comisin permanente,
suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la funcin pblica
hasta por diez aos, o destituirlo de su funcin sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad.
45
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Op. cit. p. 463.
46
Art. 89 del Reglamento del Congreso.
44

125

CAPTULO IV

aos o destituirlo de su funcin sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad.

Esta regulacin nos aparta del antejuicio y permite al Parlamento realizar una
suerte de juicio poltico, por medio del cual ste podr acusar a funcionarios
de especial importancia por delitos o infracciones a la Constitucin para
destituirlos.
Si se tratase de un antejuicio, tal como se le concibe en el Derecho
Constitucional comparado, el Congreso debera aprobar el levantamiento del
fuero a la autoridad acusada en el supuesto de que se ha cometido un delito.
Si se autoriza el levantamiento del fuero, lo normal sera que el funcionario
denunciado sea suspendido en el ejercicio de sus funciones y, de ser hallado
responsable por el Poder Judicial, destituido. Si el Poder Judicial lo declara
inocente, podra retornar al ejercicio de su funcin y se respetara la presuncin
de inocencia. De esta forma se regulaba la acusacin constitucional en la
Constitucin de 1979:
Artculo 183.- Corresponde a la Cmara de Diputados acusar ante el Senado
al Presidente de la Repblica, a los miembros de ambas Cmaras, a los
Ministros de Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y del
Tribunal de Garantas Constitucionales y a los altos funcionarios de la
Repblica que seala la ley, por infraccin de la Constitucin y por todo delito
que cometan en el ejercicio de sus funciones, aunque hayan cesado en stas.
Artculo 184.- Corresponde al Senado declarar si hay o no lugar a formacin
de causa a consecuencia de la acusaciones hechas por la Cmara de Diputados.
En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de su funcin
y sujeto a juicio segn ley.
Como vemos, la regulacin anterior vinculaba la acusacin con un
proceso judicial. La lgica de este sistema es que slo el Poder Judicial podr,
como rgano autnomo, evaluar la supuesta responsabilidad del funcionario
y declarar su culpabilidad47.
Es de por s cuestionable que, de acuerdo a la Constitucin y al Reglamento del Congreso,
se obligue al fiscal supremo y al Magistrado Supremo a abrir instruccin de acuerdo a los
trminos de la acusacin del Congreso. Esta modificacin, no sealada en el Constitucin
47

126

FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

Como seala PANIAGUA: En el antejuicio, no se juzga ni se sanciona. Se cumple

en l, una funcin anloga a la del Ministerio Pblico o a la del Juez de Instruccin. Su
propsito final es levantar la inmunidad o prerrogativa (exencin de proceso y arresto) que
protege al titular de una funcin para que los rganos jurisdiccionales (ordinarios o especiales)
procesen y juzguen su conducta. Por eso mismo, la suspensin en el ejercicio del cargo es su
consecuencia lgica y natural. (...) La posibilidad de imponer sanciones poltico administrativas (destitucin del cargo) o interdicciones cvicas (inhabilitacin en el ejercicio de la funcin)
que permite la Carta de 1993 pone distancia entre esta institucin y el antejuicio48.
Sin embargo, tampoco la figura es un juicio poltico en sentido estricto.
Analizando en caso del impeachment en los Estados Unidos, tpico caso de juicio
poltico, Valentn Paniagua seala que Es materia del impeachment toda conducta
personal que agravie la respetabilidad de la funcin, sea o no delito, o infraccin de la ley. En
realidad, lo es cualquier conducta perseguible a juicio, absolutamente discrecional, de la
Comisin Judicial de la Cmara de Representantes. (...) La Resolucin del Senado que pone
fin al proceso, es como dijera Hamilton un acto administrativo al que se le ha dado
la solemnidad de una sentencia. Por eso, el proceso concluye con la destitucin del funcionario
o como aconteci en el caso de Nixon y de otros muchsimos ms con su renuncia. (Y
es que como lo ha hecho notar J.G. Bidart el juicio poltico NO es un juicio penal. Agota
su objetivo cuando el funcionario se separa y no est ya en el cargo que es lo que importa49.
Entonces, la acusacin constitucional no tiene las caractersticas de un
antejuicio ni de un proceso de sancin meramente poltico, sino que mezcla
ambos. Se asemejara a la figura del ante juicio poltico, o juicio de responsabilidades oficiales que existe en Mxico y Brasil. Esta institucin es antejuicio, en
cuanto remueve la inmunidad, y es juicio poltico, en cuanto permite la
destitucin del funcionario involucrado con el levantamiento del fuero.
Adems, permite que se le inhabilite o sancione. Sin embargo, esta institucin
presupone la definicin de los delitos o crmenes oficiales ya en la Constitucin o ya en la ley

de 1979, se produjo por la intencin de que no se repitiera el caso del ex presidente Alan
Garca que, tras su acusacin en el Congreso, no fue procesado por el Poder Judicial.
48
PANIAGUA CORAZAO, Valentn. Acusacin Constitucional, antejuicio o juicio poltico? En: La
Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios. Serie Lecturas Constitucionales N 11. Lima:
CAJ, 1994, p. 129.
49
Ibid. Op. cit. p. 128.

127

CAPTULO IV

o en ambas como ocurre en Mxico y Brasil 50. Es decir, est claramente regulada en
la Constitucin y se diferencia de otras atribuciones del Parlamento.
Como vemos, nuestra regulacin constitucional no es clara al respecto.
En primer lugar, si fuera la acusacin constitucional un juicio poltico, no
cabra una posterior intervencin judicial. Ello nos llevara a pensar que nos
encontramos frente a una figura sui gneris de antejuicio poltico o juicio de
responsabilidad. Ello tampoco es claro, en cuanto no existen en la Constitucin las garantas que permitan conocer cules seran los causales para esta
sancin.
En nuestras anteriores constituciones la acusacin constitucional se
vinculaba con la posibilidad de hacer efectiva la responsabilidad penal de las
altas autoridades permitiendo el levantamiento del fuero. Es por ello que la
figura que hoy recoge la Constitucin sea extraa a nuestra tradicin constitucional51.
Otro problema que se nos presenta es que el artculo 99 suma a los delitos
cometidos en el ejercicio de la funcin (tpico supuesto del antejuicio), la figura
de la infraccin constitucional, la cual no ha sido desarrollada en la Constitucin ni en leyes de desarrollo constitucional. Es decir, si bien el Congreso tiene
el deber de velar por el respeto de la Constitucin, no queda claro en qu forma
y por qu causas se podr sancionar a alguien por haber cometido una supuesta
infraccin constitucional.
Pero adems de estos problemas, debe considerarse la forma inadecuada
en que se ha interpretado la forma de aplicar la acusacin constitucional. El
Congreso, en los casos de Acusacin Constitucional de los tres magistrados
del Tribunal Constitucional y de las dos congresistas de Cambio 90 Nueva
Mayora, ha establecido una interpretacin demasiado laxa de estos artculos.
Se ha determinado que basta una mayora simple de los miembros del Pleno
presentes, que no conforman la Comisin Permanente, para destituir, inhabilitar o suspender al funcionario acusado. Por lo dems, el funcionario podra
ser slo destituido e inhabilitado sin ser puesto a disposicin del Poder Judicial
como ha ocurrido en ambos casos.

50
51

Ibid. Op. cit. p. 130.

Ibid. Op. cit. p. 131.

128

FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

Este amplio poder del Congreso para sancionar, aunado a la ausencia de

desarrollo jurdico de lo que es una infraccin constitucional convierte a la
acusacin constitucional en una peligrosa arma poltica en manos de eventuales mayoras parlamentarias. Es un alto riesgo que por una calificacin
subjetiva de lo que constituye una infraccin constitucional para la mayora
simple de representantes presentes en el Pleno, se pueda destituir e incluso
inhabilitar a los funcionarios sealados en el artculo 99. Tal liberalidad le
estara otorgando al Congreso, o mejor dicho, a la mayora parlamentaria que
exista en ese momento, la posibilidad de afectar los derechos de las minoras
parlamentarias y la autonoma de los rganos constitucionales.
Lamentablemente la Constitucin de 1993 y su mala sistematizacin en
este aspecto ha permitido que se realice tal interpretacin. Nos parece
necesario una revisin integral de estos artculos constitucionales mediante
una reforma y adicionalmente, promover una mejor regulacin en el Reglamento del Congreso. Entre tanto, se debera evitar el uso de la acusacin
constitucional en lo referido a la sancin poltica por infraccin constitucional.
La reforma deber consistir en precisar el procedimiento y los supuestos
de antejuicio. Para ello debe establecerse quines pueden realizar la acusacin,
precisando en qu se diferencia que lo solicite un particular o el Ministerio
Pblico en el marco de una investigacin, por ejemplo.
Si se decide otorgar al Congreso esta posibilidad de control semejante al
antejuicio poltico que existe en otros pases, creemos que resulta necesario
realizar determinadas precisiones para racionalizar la facultad. Entre ellas:

Nos parece ms adecuado establecer la necesidad de que toda decisin de

destitucin que se tome deba ser adoptada por mayora calificada. Como
hemos sealado, aceptar que una decisin de este tipo puede ser adoptada
por mayora simple implica dejar abierta la posibilidad de que transitorias
mayoras parlamentarias puedan abusar de sus facultades. En el caso del
Consejo Nacional de la Magistratura se ha establecido en el artculo 157
de la Constitucin que sus miembros podrn ser removidos por el
Congreso por causa grave con el voto de las 2/3 partes del nmero legal
de miembros del Congreso. No vemos porqu esta garanta no sera
aplicable al resto de funcionarios sealados en el artculo 99. Si bien 2/3

129

CAPTULO IV

puede resultar un nmero muy alto, tambin es cierto que la mayora

simple hace demasiado fcil esta destitucin.

Un aspecto que consideramos debe ser discutido es el que se refiere a la

capacidad del Congreso para establecer sanciones que trasciendan a la
destitucin, como es la posibilidad de inhabilitar hasta por diez aos en
el ejercicio del cargo. Se trata de una sancin muy grave y que por tanto
debera estar formalmente graduada, debiendo ser aplicada en forma
proporcional a la gravedad del hecho que se sancione con inhabilitaciones. En todo caso, es conveniente evaluar la posibilidad de que la
inhabilitacin quede restringida al Poder Judicial tras un debido proceso
en el que se determine la responsabilidad del funcionario acusado, como
sera el caso del proceso que se lleve luego del antejuicio.

2.2. El caso especial de la destitucin del Presidente de la

Repblica por incapacidad moral
En noviembre del ao 2000 el ex Presidente Alberto Fujimori envi su carta
de renuncia a la Presidencia al Congreso desde el Japn. El Congreso rechaz
la renuncia y procedi a destituirlo por una supuesta incapacidad moral, de
acuerdo al inciso 2 del artculo 113 de la Constitucin, con el voto aprobatorio
de la mayora simple de congresistas presentes en el hemiciclo. Est fuera de
duda que la conducta de Fujimori fue indigna, ofensiva al Per y acreedora a
una severa sancin. La destitucin por incapacidad moral era lo indicado a
aplicarse. La cuestin es si el procedimiento fue correcto.
El Congreso determin qu tipificaba como incapacidad moral e hizo
bien, pero acord la medida por una mayora simple. He aqu el problema.
Como resulta evidente, un acto de este tipo requiere una mayora calificada.
Este precedente permitira a una mayora de oposicin destituir al Presidente
de la Repblica con relativa facilidad, lo cual nos parece contrario al rgimen
constitucional establecido.
En un rgimen presidencial la posibilidad de que el Congreso destituya
al Presidente es excepcional, tal como sucede con la figura del impeachment en
los Estados Unidos. En un sistema presidencialista atenuado como el nuestro,

130

FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

la posibilidad de destituir al Presidente por parte del Congreso debera tambin

constituir un supuesto excepcional. Hay que recordar que tanto el Presidente
como el Parlamento obtienen su mandato de eleccin popular, es decir, su
legitimidad es directa.
La interpretacin del Congreso, hecha al calor del comportamiento
delincuencial de Fujimori, es explicable en un contexto de absoluta indignacin nacional, pero no sirve como precedente para otro tipo de tensiones que
en el futuro pudieran suscitarse entre el Presidente de la Repblica y el
Congreso. Sin embargo, cabra preguntarse acerca de las opciones que
considera la Constitucin. Una lectura sistemtica de los artculos 99, 100,
113 114 y 117 podra, por ejemplo, sugerir que la vacancia del cargo
presidencial por destitucin slo podra producirse tras haber sido acusado
constitucionalmente por alguno de los supuestos sealados en el artculo 117,
todos ellos referidos a hechos tipificados como delitos en el Cdigo Penal. El
Presidente ser suspendido y, si es encontrado culpable por el Poder Judicial
por alguno de estos delitos, se declarar la vacancia del cargo.
El problema, entonces, pasa por discutir y agravar el procedimiento
cuando el Congreso destituye, por razones polticas, al Presidente de la
Repblica. Por ejemplo, establecer las garantas necesarias para que ello no
pueda producirse por una mayora simple, sino por mayoras calificadas que
brinden estabilidad a nuestro sistema.
Esta misma problemtica debi ser resuelta por los constituyentes
ecuatorianos tras la destitucin por declaracin de incapacidad psquica del ex
Presidente Abdal Bucaram cuando el Congreso lo destituy declarndolo
incapaz psquico por mayora simple52. Conscientes de este antecedente, los
constituyentes ecuatorianos introdujeron en la Constitucin de 1998 el
requisito de que, para destituir al Presidente o para ponerlo a disposicin del
Poder Judicial en el caso del antejuicio, se requiere del voto de las 2/3 partes
del nmero de representantes. La Constitucin ecuatoriana seala:

En 1995 una mayora simple parlamentaria decidi, tras una votacin de 44 votos a favor,
34 en contra y dos abstenciones, declarar cesante al Presidente Abdal Bucaram, por una
supuesta incapacidad fsica mental. Al mismo tiempo, determin designar como su
sucesor al entonces presidente del Parlamento, Fabin Alarcn.
52

131

CAPTULO IV

Art. 130.- El Congreso Nacional tendr los siguientes deberes y atribuciones:

(...)
9.- Proceder al enjuiciamiento poltico, a solicitud de al menos una cuarta parte
de los integrantes del Congreso Nacional, del Presidente y Vicepresidente de
la Repblica, de los ministros de Estado, del Contralor General y Procurador
del Estado, del Defensor del Pueblo, del Ministro Fiscal General; de los
superintendentes, de los vocales del Tribunal Constitucional y del Tribunal
Supremo Electoral, durante el ejercicio de sus funciones y hasta un ao
despus de terminadas.
El Presidente y Vicepresidente de la Repblica slo podrn ser enjuiciados polticamente por la comisin de delitos contra la seguridad del Estado o por delitos de concusin,
cohecho, peculado y enriquecimiento ilcito, y su censura y destitucin slo podr
resolverse con el voto conforme de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso.
No ser necesario enjuiciamiento penal para iniciar este proceso. (...)
10.- Autorizar, con la votacin de las dos terceras partes de sus integrantes, el
enjuiciamiento penal del Presidente y Vicepresidente de la Repblica cuando
el juez competente lo solicite fundadamente.
La Comisin de Estudio para las bases de la reforma constitucional del
Per, ha sugerido en su informe final incorporar la posibilidad de destitucin
poltica del Presidente por el Congreso, reconociendo que ste no puede
desarrollar una conducta incompatible con la dignidad del cargo, pero sealando para
ello una mayora calificada. Asimismo, se mantiene la posibilidad de que el
cargo quede vacante al haber sido condenado por cometer un delito o por
infraccin de la Constitucin. En su documento de propuesta sealaron el
siguiente texto como sustituto del artculo 113:
Las causales de vacancia de la Presidencia de la Repblica son, adems del
caso de muerte:
a)
b)
c)

132

Renuncia, aceptada por el Congreso.

Abandono del cargo, al salir del territorio nacional sin permiso del
Congreso o no retornar a l dentro del plazo fijado.
Sentencia firme condenatoria por la comisin de delitos de funcin o por
infraccin a la Constitucin.

FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

d)
e)

Incapacidad permanente, fsica o mental, declarada por el Congreso,

previo dictamen mdico.
Conducta incompatible con la dignidad del cargo.

En los casos de los incisos a), b) y c) se requiere mayora simple de votos; y en los casos
de los incisos d) y e) se necesitan dos tercios del nmero legal de senadores y de diputados.
Es importante sealar que la frmula propuesta elimina las restricciones
establecidas en el artculo 117 de la Constitucin.
Una regulacin de este tipo brinda la seguridad de que la figura ser
utilizada en forma excepcional y no como si se tratase de una destitucin en
un rgimen parlamentario. Con el agravante de que nuestro sistema no
contempla los remedios de los regmenes parlamentarios para superar la cada
del gobierno y otorga el poder al Vicepresidente de la Repblica quien deber
concluir el mandato.
2.3. Control de los actos legislativos del Poder Ejecutivo
La Constitucin permite al Poder Ejecutivo actuar como legislador en casos
excepcionales. El primero de ellos es cuando el propio Congreso, conforme
al artculo 104 de la Constitucin, otorga al Poder Ejecutivo, mediante una
ley autoritativa, la facultad de dictar normas, decretos legislativos, sobre
determinadas materias precisadas en la ley. Las mismas materias que son
indelegables a la Comisin Permanente tambin lo son al Poder Ejecutivo. La
segunda posibilidad es cuando, ante una situacin de urgencia, el Ejecutivo
adopte medidas referidas a materias econmicas o financieras aprobando
decretos de urgencia, de conformidad al artculo 118 inciso 19 de la
Constitucin.
De acuerdo a la regulacin actual es lgico que el Congreso, como rgano
titular de la funcin legislativa, tenga la obligacin de asegurarse que la
actuacin del Ejecutivo al legislar se haya ajustado a los parmetros legales de
las facultades delegadas y a los constitucionales. Sin perjuicio del control de
estas normas que tambin podrn realizar los tribunales judiciales para casos
concretos y el Tribunal Constitucional en acciones de inconstitucionalidad, el
Congreso debe velar por el respeto al principio de la separacin de poderes

133

CAPTULO IV

asegurndose que la legislacin producida respete los lmites. De no ser as

deber derogarla o modificarla. Es importante tener en cuenta, como seala
Patricia Donayre, que los mecanismos de control ejercidos por el Parlamento
son distintos al control jurisdiccional pues se configuran como aquellos de naturaleza
esencialmente poltica, que los diferencia de la naturaleza jurdica que corresponde al control
por el Poder Judicial53.
Ello se explica pues el Parlamento, como rgano representativo, debe
asegurarse que las normas aprobadas son conformes a la Constitucin y
acordes a la voluntad popular. En su funcin de control de la legislacin
delegada podr aplicar tanto criterios polticos como legales. El Congreso puede
modificar o derogar una ley si la considera inoportuna o polticamente inadecuada, como
tambin puede basar el contenido de su decisin en fundamentos de derecho54.
La Constitucin peruana adopta esta posicin y seala la obligacin del
Ejecutivo de dar cuenta de los decretos legislativos promulgados, as como la
facultad del Congreso de revisar los decretos de urgencia. Del mismo modo,
el Congreso podr revisar la Resolucin Legislativa que declara el Estado de
Excepcin.
Sin embargo, histricamente esta funcin de control no ha sido realizada
por el Congreso y, por el contrario, lo que ha existido es un abuso de estas
facultades por parte del Ejecutivo, dando lugar a un ejercicio presidencialista
del poder. En efecto, la posibilidad del abuso legislativo ha crecido enormemente desde que
el Presidente de la Repblica puede dictar normas con fuerza de ley Decretos de Urgencia
y Decretos Legislativos por delegacin de facultades del Congreso, en mbitos de decisin
poltica marcadamente discrecionales55. La culpa de estos abusos es compartida
tanto por los poderes ejecutivos que ejercieron indebidamente sus facultades,
como por los congresos que no las fiscalizaron. En efecto, en muchos casos
este abuso desde el Ejecutivo ha contado con la complicidad de mayoras
parlamentarias proclives al mismo que no cumplieron con realizar su funcin
de control.

DONAYRE, Patricia. Op. cit. p. 154.

Ibid. Op. cit. p. 159.
55
LANDA ARROYO, Csar. Poder Ejecutivo (Control Constitucional de sus facultades legislativas). En:
Material de trabajo. Extracto adaptado del libro del autor Tribunal Constitucional y Estado
Democrtico. Lima: Fondo Editorial PUCP, 1999. p. 1.
53
54

134

FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

Hemos sealado a lo largo del documento que hay mbitos en que esta
regulacin legal por parte del Poder Ejecutivo es conveniente o necesaria, por
lo que no es cuestin de estar en contra de la delegacin de facultades o de la
dacin de decretos de urgencia. De lo que se trata es de buscar los mecanismos
para evitar y controlar los posibles abusos del Poder Ejecutivo.
El problema existente es que la obligacin de dar cuenta requiere ser
adecuadamente regulada. Debe ser entendida como un efectivo acto de
control, y no como la recepcin de informacin sin que el Congreso tome
ninguna medida respecto a ella. A fin de garantizar este deber de controlar las
normas se deber establecer un procedimiento legal que obligue, en un plazo
razonable, a que el Congreso realice esta revisin.
En el caso de la delegacin de facultades, deber establecerse primordialmente un control poltico de la norma que evale la conformidad de la Cmara,
como representante de la ciudadana, a la norma dada. Del mismo modo,
como hemos indicado, se deber comprobar si se han respetado los parmetros establecidos por la ley autoritativa y su respeto al orden constitucional. Es
importante que al realizar esta revisin los representantes sean conscientes de
la necesaria autorregulacin que debe conducir su accin, a fin de no
desarrollar una labor de control obstruccionista o que no sea razonable. En la
actualidad, el Reglamento dispone en su artculo 90 que, luego de recibida la
norma del Poder Ejecutivo, la Comisin de Constitucin y Reglamento del
Congreso debe estudiarla para determinar si se ha respetado la delegacin
realizada y la Constitucin. De no ser as, puede proponer al Pleno derogarla
o modificarla.
En el caso de los decretos de urgencia se deber apreciar si stos han
respetado la materia (econmica o financiera) y el requisito de urgencia. El
procedimiento actual, sealado en el artculo 91 del reglamento, indica que la
norma deber ser revisada por la Comisin de Constitucin y sta deber
determinar si se verifican los requisitos antes mencionados. De no ser as
podr recomendar al Pleno su derogacin.
Es importante tener en cuenta que, si la minora parlamentaria considera
que la norma no es conforme a la Constitucin, podr demandar su inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, siempre que renan el nmero
de congresistas necesario para impugnarla (25% del nmero legal de Congre-

135

CAPTULO IV

sistas, es decir, 30). La frmula no es en s misma una solucin al problema

planteado.
En febrero de 1992 se intent dar una solucin permanente a esta funcin
de control aprobndose la Ley N 25397, Ley de Control de los Actos
Normativos del Presidente de la Repblica. La norma fue considerada
contraria al Poder Ejecutivo y sirvi de justificacin al golpe del 5 de abril de
199256. Sin embargo, esta norma no haca ms que darle contenido a los
artculos constitucionales y tena por objeto evitar abusos de las potestades
legislativas al sealar la obligacin del Ejecutivo de dar cuenta del ejercicio de
la funcin legislativa.
Esta norma, en cuanto elaborada de acuerdo a la Constitucin de 1979,
debe ser reformada en algunos de sus aspectos, pero sin duda constituye un
importante antecedente a ser tomado en cuenta para lograr esta regulacin.
En el mencionado dictamen de la Comisin de Constitucin, Reglamento y Acusaciones Constitucionales, se establece un mecanismo de revisin de
los decretos legislativos y de los decretos de urgencia. En ese sentido, seala
que la comisin encargada de revisar el uso de la delegacin de facultades
tendr un plazo no mayor a 10 das para emitir un dictamen al respecto.
Asimismo, para el caso de los decretos de urgencia, establece que la Comisin
de Constitucin deber revisar en un plazo de 15 das tiles desde que el
Presidente del Congreso le remita el expediente en el que el Presidente de la
Repblica da cuenta de expedicin del decreto.
La modificacin establece los pasos a seguir en forma diferente al
reglamento actual, pero el problema de la consecuencia de esta revisin se
mantiene. Una opcin interesante a considerar es incorporar un mecanismo
como el que actualmente existe en la Constitucin italiana, segn el cual,

Adems, analizado el problema objetivamente, las quejas del Ejecutivo no tienen sustento
en la realidad. Al amparo de la amplia delegacin de facultades otorgada al Ejecutivo por
medio de la Ley 25327, ste haba elaborado 126 Decretos legislativos de los cuales slo 3
fueron derogados por inconstitucionales y diez modificados por el Congreso al considerar
que vulneraban la Constitucin. Un estudio de esta situacin puede encontrarse en: A BAD
YUPANQUI, Samuel y Carolina GARCS PERALTA. El gobierno de Fujimori antes y despus del golpe.
En: Del golpe de Estado a la nueva Constitucin. Serie Lecturas sobre temas constitucionales N 9. Lima, CAJ, 1993.
56

136

FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

pasado un plazo determinado sin la ratificacin del Congreso, los actos

legislativos del Presidente quedan automticamente derogados. Pero esta
medida slo podra adoptarse mediante reforma constitucional, porque el
problema de fondo es que la frmula constitucional para los decretos de
urgencia es imperfecta. En sustancia estos decretos son leyes y la revisin es
por tanto inocua.
Es necesario enfocar el problema no como si se tratase de un enfrentamiento entre el Ejecutivo y el Legislativo, sino como la necesaria supervisin
que debe producirse para evitar eventuales excesos por parte del Ejecutivo.
Del mismo modo, el Congreso debe hacer un uso razonable de su atribucin
de control a fin de no ser percibido como obstruccionista del trabajo del
Ejecutivo.
2.4. Comisiones de investigacin
Un tema que merece un anlisis cuidadoso es el de las comisiones conformadas
por el Congreso para investigar un tema especfico que es de relevancia para
la ciudadana. En la actualidad, tras casi diez aos durante los cuales no se
lograron conformar, el Congreso ha recuperado esta capacidad. Varias
subcomisiones tienen a su cargo investigar los excesos del fujimorismo en
diversos mbitos.
Es necesario precisar que estas comisiones no son tribunales y no tienen
la facultad de imponer sanciones. Ante el Poder Judicial sus resultados no son
vinculantes, pero si se detectan indicios de delitos, stos pueden ser entregados
para que las instituciones competentes investiguen. Del mismo modo, su
conclusiones pueden dar lugar a la responsabilidad poltica de los funcionarios
del gobierno involucrados. Adems, su funcionamiento es temporal y su
objetivo es elaborar un dictamen que responda a la problemtica investigada.
Respecto al caso espaol, seala Torres Muro: Dos seran por tanto los rasgos
fundamentales de las Comisiones Parlamentarias de investigacin. Por un lado, en un terreno
ms propiamente jurdico, el hecho de que se trate de rganos del Parlamento, hecho que
configura todo su mbito de competencias y el sentido de las tareas que asumen. Por otro,
haciendo una reflexin sumaria respecto a las funciones que cumplen en nuestro ordenamiento, el que nos hallamos ante realidades netamente polticas y de las que no cabe esperar

137

CAPTULO IV

resultados que en el sistema jurdico espaol hay que obtener mediante otros procedimientos57.
Las comisiones permiten tratar problemas de inters pblico. Cumplen
as una labor informativa para los ciudadanos, adems de convertirse en un
instrumento de competencia poltica. No slo debe esperarse de la investigacin resultados concretos que determinen supuestos delictivos o faltas
administrativas, sino tambin informes en que se critiquen determinadas
decisiones del gobierno que pueden ser consideradas inadecuadas.
Las comisiones cumplen un papel muy importante de control del Poder,
al gozar los representantes de poder poltico que les permitir acceder a la
informacin necesaria para realizar sus informes. Pero sin duda su papel es
realmente importante en estados en los que las instituciones de control, como
el Poder Judicial o el Ministerio Pblico, son dbiles. Por medio de comisiones
del Congreso se ha enfrentado en Amrica Latina, por ejemplo, casos de
corrupcin gubernamental frente a los cuales la accin judicial no hubiese
logrado mayores resultados al carecer de los medios y el poder para llevarlos
a cabo.
En la mayora de pases la decisin de conformar comisiones de
investigacin es un derecho de las mayoras, lo cual ha sido objeto de muchas
crticas. Como se ha sealado, en un rgimen parlamentario el gobierno tendr
a su favor una mayora que podr oponerse a la conformacin de las
comisiones impidiendo a la oposicin desarrollar su funcin de control. El
caso de Alemania es interesante. En este pas las comisiones pueden ser
conformadas con el voto de una minora.
Del mismo modo, tambin ha sido objeto de crticas que la posibilidad
de tomar decisiones dentro del proceso tambin requiera del voto de la
mayora de la Comisin. As, una comisin compuesta por una mayora afn
al gobierno, evitar solicitar los testimonios y pruebas que podran demostrar
la responsabilidad del gobierno, estando los miembros en minora en incapacidad de solicitrselos. Sin embargo, dar tanto poder a la minora tambin
podra ocasionar inconvenientes y dirigir las investigaciones en beneficio

TORRES MURO, Ignacio. Las comisiones parlamentarias de investigacin. Madrid: Centro de

Estudios Polticos y Constitucionales, 1998. p. 18.

57

138

FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

propio. Una solucin intermedia es reconocer a la minora la posibilidad de

solicitar pruebas, sealando algunos supuestos en los que podra rechazarse
este pedido58.
En esta misma lnea de proteccin a las minoras, es importante tener en
cuenta que el dictamen final no slo incluya la posicin de la mayora, sino
tambin dictmenes en minora que en muchos casos pueden ser ms
interesantes para la opinin pblica que el dictamen en mayora. Los dictmenes en minora constituyen una forma de informacin importante, al permitir
contrastar los lmites de las conclusiones de la mayora y sealar a la ciudadana
la forma en que se conducen los asuntos pblicos, por lo que deberan
publicarse y difundirse como el dictamen de la mayora. Es necesario que esta
obligacin se incluya en el reglamento para asegurar que quede constancia, como
parece imprescindible, de los desacuerdos de los grupos minoritarios con las valoraciones que
la mayora de la Comisin pueda hacer tras los trabajos realizados, cumpliendo con la regla
de que a lo largo de todo el procedimiento hay que respetar los derechos de aquellos con el
objetivo de que el mismo sirva para que exista un debate en profundidad ante la opinin
pblica sobre los temas investigados59.
Un problema que se presenta es la eventual duplicidad de funciones de
estas comisiones y la labor realizada por el Poder Judicial. Es evidente que el
Congreso no podr interferir en el procedimiento judicial ni realizar investigaciones sobre el procedimiento judicial. Incluso, en algunos ordenamientos
no es posible la concurrencia de investigaciones sobre los mismos hechos. En
otros, como es el caso de nuestro pas, s se permite en cuanto se entiende que
esta concurrencia es posible al ser el objetivo de ambos rganos distintos.
Mientras el Poder Judicial tiene por objetivo determinar la responsabilidad
penal de individuos o realizar un anlisis del caso a fin de sealar eventuales
infracciones a la ley, las comisiones estn dirigidas, ms bien, a definir
responsabilidades polticas.

De esta manera se superara un estado de cosas en el que los grupos mayoritarios no slo pueden oponerse
a que se cree una comisin de investigacin sino que una vez concedido graciosamente el establecimiento tienen
capacidad adems para dinamitar sus actividades negando la prctica de las pruebas que le resulten
particularmente incmodas basndose en el inapelable argumento de que debe de funcionar el principio de
mayora. TORRES MURO, Ignacio. Op. cit. p. 99.
59
Ibid, Op. cit. p. 127.
58

139

CAPTULO IV

Sin embargo, efectivamente podran darse supuestos que daran lugar a

cierto conflicto de intereses entre uno y otro rgano. Por ejemplo, hay partes
de la investigacin judicial que, por su propia naturaleza, deben ser reservadas
y una eventual intervencin del Congreso podra hacerlas pblicas. Asimismo,
el doble interrogatorio de testigos o la obtencin de pruebas. Otro punto a
tener en cuenta es que una investigacin del Congreso puede afectar la
presuncin de inocencia del procesado.
Para superar este problema, debe buscarse una comunicacin fluida entre
ambas instituciones a fin de lograr una relacin de cooperacin en provecho
mutuo y no entramparse en discusiones por un conflicto de competencias.
Seala TORRES MURO, para el caso espaol: parece que la va a explorar en el futuro
sea la de la auto limitacin que pudiera plasmarse normativamente en una regla que previera
la posibilidad de que, voluntariamente, pusieran fin a sus trabajos cuando surgiera un
conflicto serio con el Poder Judicial, superando as el mero automatismo de las regulaciones
que hemos comentado. Quiz se podra de este modo servir a las dos necesidades en presencia:
la de la proteccin de los procedimientos judiciales y la de la razonable amplitud de la
competencia parlamentaria60.
En nuestro pas la forma en que se ha regulado el tema de las comisiones
en el Reglamento del Congreso es similar a la de otros ordenamientos. Para
conformarlas y para aprobar su dictamen se requiere del voto de la mayora de
representantes. Sera deseable establecer en el reglamento las garantas de las
minoras antes discutidas. En ese sentido, la Comisin de Bases para la
Reforma Constitucional, ha sugerido que en la Constitucin se seale que para
aprobar la creacin de una comisin investigadora se requiere de slo el voto de un tercio del
nmero legal de diputados. En estas comisiones se actan los medios probatorios a pedido
de un tercio de sus miembros. Faltara agregar la obligacin de publicar el dictamen
en minora.
Asimismo, la Comisin de Constitucin, en el dictamen mencionado, ha
aprobado que las comisiones de investigacin puedan ser constituidas con el
voto del 30% de los miembros del Congreso. En esta reforma faltara detallar
la posibilidad de que las minoras tambin puedan solicitar material probatorio.
El dictamen s contempla la obligacin de publicar los informes que produzca
la Comisin en el diario oficial, incluso antes de someterse a debate en el Pleno.
60

Ibid. Op. cit. p. 75.

140

FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

Evolucin de las mociones aprobadas que solicitaban

Comisiones Investigadoras durante los ltimos veinte aos
Congreso
1980 - 1985
1985 - 1990
1990 - 1992
1993 -1995
1995 - 2000
2000 - 2001
2001 - setiembre 2001

N de comisiones
25
61
9
7
3
1
4

Fuente: Henry Pease Garca / Elaboracin: CAJ.

Como vemos, durante el perodo de 1992 al 2000 se nombraron muy

pocas comisiones, lo cual contrasta con la gran cantidad de denuncias sobre
excesos del Poder Ejecutivo que realiz la oposicin. Lo que es ms importante, a pesar de contar con mayoras parlamentarias, los gobiernos de 1980
a 1985 y de 1985 a 1990 aprobaron un porcentaje considerable de las mociones
de investigacin presentadas.
Legislatura
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989

Mociones presentadas
15
26
24
18
5
39
37
62
46
22

Aprobadas
4
7
6
7
1
23
10
18
8
2

%
26,66
26,92
25,00
38,89
20,00
58,97
27,03
29,03
17,39
9,09

Fuente: Henry Pease Garca61 / Elaboracin: CAJ.

61

PEASE GARCA, Henry. Op. cit. p. 99 y 167-173.

141

CAPTULO IV

Durante el fujimorismo se presentaron varias mociones sin que se

aprobara la conformacin de comisiones de investigacin. Si bien desde 1993
la mayora rechaz la conformacin de comisiones, a lo largo de la dcada
fueron disminuyendo hasta aprobar menos de una por ao. En 1996, por
ejemplo, se presentaron 75 mociones para constituir comisiones de investigacin y slo se aprob una. sta, adems, no tena por objeto fiscalizar al
Ejecutivo sino investigar la denuncia de Delia Revoredo sobre sustraccin de
documentos en el Tribunal Constitucional, la cual termin sirviendo para
acusar constitucionalmente a los magistrados del Tribunal Constitucional que
declararon inaplicable la ley de interpretacin autntica referida a la reeleccin
presidencial. De 1995 al ao 2000 se aprobaron apenas tres mociones de
investigacin. Ninguna de ellas lleg a resultados que comprometieran al
gobierno.
Al caer el rgimen fujimorista se cre la llamada Comisin Waisman, que
tena por objeto investigar la red de corrupcin del ex asesor del SIN,
Vladimiro Montesinos. Esta comisin de investigacin debi realizar la tarea
que la mayora oficialista no cumpli durante todo ese perodo
Dada la amplitud de los casos de corrupcin del pasado rgimen, en la
actualidad se han establecido cuatro comisiones de investigacin.
1)

2)

3)

142

Comisin investigadora encargada de producir un informe, con conclusiones y recomendaciones, tomadas como base de la labor realizada por
la Comisin que presidi el ingeniero David Waisman, sobre la actuacin,
el origen, movimiento y destino de los recursos financieros de Vladimiro
Montesinos Torres, y su evidente relacin con Alberto Fujimori. La
preside la congresista Anel Townsend.
Comisin Investigadora de la gestin de Alberto Fujimori Fujimori,
como Presidente de la Repblica, y de formular las recomendaciones
pertinentes para hacer efectiva la responsabilidad de quienes, teniendo
derecho a antejuicio, infringieron durante su mandato, la Carta Fundamental y las leyes. La preside el congresista Mauricio Mulder.
Comisin Investigadora encargada de indagar la concertacin y renegociacin de la deuda pblica externa, contrada por el gobierno peruano

FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

4)

durante el perodo 1990-2000, con organismos internacionales, banca

internacional, gobiernos extranjeros y otros. La preside el congresista
Rafael Valencia Dongo.
Comisin Investigadora para analizar los delitos econmicos-financieros
perpetrados en el perodo 1990 al 2001 en el proceso de privatizacin, el
uso de recursos del Estado para salvar a empresas bancarias y no
bancarias, licitaciones pblicas, el uso de recursos pblicos para conformar una red de corrupcin, el uso de la SUNAT y ADUANAS como
mecanismos de chantaje y presin de evasin tributaria y el mal uso de
donaciones y otras ayudas recibidas, entre otros. La preside el congresista
Javier Diez Canseco.

En la situacin actual, tras casi una dcada en que no se formaron

comisiones de investigacin y dada la gran cantidad de casos de corrupcin a
ser investigados, se explica la existencia de varias comisiones. En situaciones
de normalidad no consideramos adecuado la proliferacin de comisiones de
investigacin. Ello puede generar confusin entre la ciudadana, al no lograr
el ciudadano establecer a qu se dedica cada una, y reduce el impacto de su
informe final. Por lo dems, como hemos sealado, muchas comisiones
trabajando al mismo tiempo pueden afectar el normal desenvolvimiento del
Poder Judicial y del Ministerio Pblico. Sera deseable que en el futuro, una
labor de fiscalizacin cotidiana desarrollada responsablemente por los representantes, permita que no se acumulen los casos que ameriten investigacin a
fin de evitar que se repita la situacin actual.
Finalmente, es importante tener en cuenta que las comisiones de
investigacin no deben restringirse nicamente a investigar al Poder Ejecutivo. Nuestro articulado constitucional permite que estas investigaciones puedan conducirse en otros mbitos pblicos e incluso en la actividad privada. Es
claro que en el mundo actual la concentracin de poder ya no est necesariamente en el Estado, sino tambin en corporaciones privadas con gran poder
fctico. En este orden de cosas, el Congreso puede convertirse en un efectivo
fiscalizador de estos poderes privados en muchos casos ms eficiente que las
instituciones judiciales.

143

CAPTULO IV

2.5. Pedidos de informes e invitacin a los ministros

para informar
Los representantes tienen el derecho de solicitar informacin a las instituciones pblicas los informes que estime necesarios (artculo 96 de la Constitucin). No responder a este pedido de informacin dar lugar, segn la
Constitucin, a las responsabilidades de ley. Esta ltima frase se agrega al
artculo de la Constitucin de 1979 con el propsito de asegurar el cumplimiento de los pedidos. Sin embargo, la regulacin de este artculo no ha
servido para lograrlo.
En efecto, un gran problema de las solicitudes de informes est en la
ausencia de una adecuada regulacin que la haga efectiva. Conforme al artculo
87 del Reglamento, el pedido se debe realizar a travs de la Oficiala Mayor
y el plazo para obtener respuesta es, entre una y otra reiteracin, de 35 das62.
Finalmente, la regulacin no seala las responsabilidades a las que dar lugar
el incumplimiento.
PLANAS considera que esta regulacin ambigua anula el precepto reseado del
artculo 96 de la Constitucin de 1993 y es sugerente en su esfuerzo por vulnerar un trmite
meramente informativo, como el de los pedidos de informe. De hecho, tan sugerente
modificacin debe calificarse como la consagracin formal de una mecida63.
En principio, se entiende que la ausencia de respuesta podra dar lugar a
responsabilidades polticas. En el caso de los ministros el supuesto es claro:
podr interpelarse al ministro que no responde a lo solicitado y, de ser el caso,
destituirlo mediante una mocin de censura. En el caso de los dems
funcionarios sealados en el artculo esta atribucin no es del todo clara, pues
el Congreso no tiene capacidad de sancionarlos polticamente. En los casos de
los funcionarios contemplados en el artculo 99 de la Constitucin, si existiese

Artculo 87. (...) El pedido se hace por escrito fundamentado y preciso, y se enva
mediante oficio redactado por la oficina especializada de la Oficiala Mayor y firmado por
uno de los vicepresidentes del Congreso. Si dentro de los veinte das posteriores el ministro
no responde se le reitera el pedido. Si pasados diez das tampoco responde se har una
segunda reiteracin. Vencido el plazo de cinco das y de no obtener respuesta, la Comisin
o el Pleno pueden requerir su presencia.
63
PLANAS SILVA, Pedro. El Fujimorato. Lima: s/e, 1999.
62

144

FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

la regulacin, podra ser un ejemplo de una infraccin constitucional, que diera

lugar a una acusacin constitucional, pero como ya hemos sealado, este tema
no es del todo claro.
Otra opcin es que ello pueda dar lugar a responsabilidades ante el Poder
Judicial de los funcionarios comprometidos en incumplimiento de funciones,
para lo cual el Congreso deber ponerlo en su conocimiento. Otra opcin es
que el incumplimiento d lugar a que el Congreso tome medidas de control
ms severas y conforme una Comisin de investigacin, dotada de facultades
cuasi judiciales de investigacin. Sin embargo, estas situaciones no deberan
darse en un rgimen en el que exista colaboracin entre los rganos estatales.
Lo que muestra esta problemtica, ms bien, es la necesidad de regular
adecuadamente los pedidos de informes y sealar las responsabilidades a que
da lugar su incumplimiento. Del mismo modo, deben regularse los plazos para
los pedidos y, estudiar la posibilidad de que el pedido se realice desde el
despacho del parlamentario y que el paso por la Mesa Directiva sea tan slo
una cuestin informativa, antes que un trmite ms. As lo ha entendido la
Comisin de Constitucin quien ha propuesto, en el mencionado dictamen,
que los plazos para solicitar informacin se reduzcan y ha previsto la
posibilidad de citar ante el Pleno o la Comisin respectiva al funcionario que
incumpla, adems de publicar la relacin de ministerios o entidades de la
administracin que no hubiesen respondido a estos requerimientos.
Del mismo modo, la invitacin a los ministros a informar ante el Pleno
o a las comisiones debera ser ms fluida. La diferencia entre una invitacin a
los ministros a informar con la interpelacin es que sta no da lugar a la
responsabilidad poltica de los ministros. Este mecanismo, antes que responsabilidad poltica, permite tanto la supervisin de su gestin como la cooperacin del ministro con el Congreso. Como hemos sealado, es importante
que el trabajo entre comisiones y ministros de Estado se refuerce, pues en
muchas ocasiones debern tratar temas cuya especializacin no corresponden
necesariamente al Pleno.

145

CAPTULO IV

2.6. Eliminacin del voto de investidura

y la estacin de preguntas
El voto de investidura, tal como se ha adelantado, es una forma de control
previo al gobierno tpica de sistemas de gobierno parlamentarios en los que el
gobierno obtiene su mandato del Parlamento. Por ello, resulta razonable que
deba exponer ante sus pares la forma en que se conducir dado que su
autoridad proviene de ellos. Para un importante sector de la doctrina este
mecanismo de control no tiene razn de ser en sistemas presidencialistas en
cuanto ata de manos a un Presidente elegido en forma directa por el pueblo,
haciendo depender su poltica de gobierno de la aprobacin del Congreso.
Por lo general se trata de sesiones de varias horas en las que los ministros
deben exponer los planes de gobierno de su sector y luego se inicia un muy
largo debate con los congresistas que plantean sus observaciones a lo dicho
por los ministros. Finalmente se vota una cuestin de confianza al gabinete,
que se denomina voto de investidura.
Un sector argumenta que es importante conocer lo que los ministros
realizarn durante su gestin, por lo que es importante que desarrollen una
explicacin coherente y bien sustentada ante la representacin. En nuestro
pas el voto de investidura cumple un carcter informativo, pues difcilmente
el Congreso va a negar esta confianza al gabinete.
A pesar de que consideramos importante que el gobierno explique ante
la opinin pblica la manera en que desarrollar su gestin, no se entiende
cmo un gabinete que no ha iniciado sus funciones deba ser ratificado por el
Congreso. El mismo efecto informativo podra conseguirse con una invitacin a informar al gabinete o, de ser el caso, una mocin de interpelacin al
Consejo de Ministros si no viene realizando adecuadamente sus funciones.
Consideramos por estas razones que el voto de confianza no es funcional
en el pas, por lo que sugerimos se estudie su eliminacin. Esta misma posicin
ha sido sostenida por la Comisin de Bases para la Reforma Constitucional
convocada por el Ministerio de Justicia, que ha solicitado se elimine este
mecanismo de control.
Del mismo modo, la institucin de la estacin de preguntas tambin ha
sido tomada de sistemas parlamentarios. En la mayora de ellos consiste en un
mecanismo gil de pregunta y respuesta entre el representante y los ministros

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REUNIN DE REPRESENTANTES DE LA SOCIEDAD CIVIL

de Estado, la mayora de las veces en forma oral, que se realiza en tiempos ya

establecidos en el Parlamento. Tal es el caso del question time de la Cmara de
los Comunes en Inglaterra. Asimismo, otros ordenamientos permiten las
preguntas escritas.
En el caso peruano, segn su regulacin en el artculo 85 del Reglamento,
la estacin de preguntas tambin debera ser un mecanismo frecuente y de
trmite gil. Las preguntas deben ser precisas y cada representante tiene
derecho a formular una al mes. Del mismo modo, el trmite de repreguntas
tambin debe ser gil.
La realidad nos muestra todo lo contrario a lo sealado en el mencionado
artculo. Las veces que se ha realizado este mecanismo, el resultado no ha sido
el esperado. Las preguntas, que deberan ser slo una por parlamentario, se
convierte en un largo pliego de interrogantes que el ministro debe contestar.
Pedro PLANAS critica que el procedimiento no sea un mecanismos de pregunta
y respuesta inmediata, sino ms bien un trmite extremadamente largo y
engorroso64.
Por ello, se puede sostener la opinin que el mecanismo debera ser
eliminado o, en todo caso, reformado. La Comisin de Reforma Constitucional convocada por el gobierno transitorio de Valentn Paniagua, en su informe
final sugiere eliminar este mecanismo. El propsito que se busca podra ser
cumplido por medio de los pedidos de informes o, de ser el caso, la
interpelacin a los ministros. La posicin de Pedro PLANAS, por el contrario,
es mantener el sistema pero reformarlo para que pueda ser gil y darse con
mayor frecuencia.
La misma opcin ha sido tomada por la Comisin de Constitucin, quien
ha propuesto en el dictamen de reforma del reglamento ya sealado modificar
varios aspectos del artculo 85 a fin de hacerlo ms gil, recogiendo las
inquietudes sealadas por Pedro PLANAS. As, las preguntas y las respuestas
debern ser rpidas y respetando los tiempos, limitando adems la posibilidad
de repreguntar a la pregunta planteada.

64

Ibid. Op. cit. p. 107-110.

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