O PRINCPIO DA EFICINCIA ADMINISTRATIVA COMO VETOR DA

ADMINISTRAO PBLICA E O PAPEL DO MINISTRIO PBLICO NO

COMBATE INEFICINCIA FUNCIONAL

Leandro Garcia Algarte Assuno

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JUSTIFICATIVA

Matria vinculada ao tema tratado no artigo 5, inciso III, da Resoluo n 511/2009

Apresentao de Teses no Congresso Estadual do Ministrio Pblico do Estado do Paran Curitiba/2009.

INTRODUO
Este estudo pretende suscitar a discusso sobre a concretizao efetiva do princpio da
eficincia em sede de gesto (administrao) pblica e o papel do Ministrio Pblico em tornar vivel tal
concretizao.

TESE

O artigo 37, caput, da CRFB, prescreve que a Administrao Pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes constitudos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, estabelecendo-os, ento, como
vetores da atuao do administrador pblico.

Desde logo chama a ateno o constituinte ter inserido entre os marcos da atuao
administrativa o princpio da eficincia.

Como precisamente afirma Alexandre de Morais, princpio da eficincia,

aquele que impe Administrao Pblica direta e indireta e a seus agentes a

persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma
imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em
busca da qualidade, primando pela adoo de critrios legais e morais necessrios
para a melhor utilizao possvel de recursos pblicos, de maneira a evitar
desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que no se trata da
consagrao da tecnologia, muito pelo contrrio, o princpio da eficincia dirige-se
para a razo e fim maior do Estado, a prestao de servios sociais essenciais
populao, visando a adoo de todos os meios legais e morais possveis satisfao do
bem comum (Alexandre de Morais, Direito Constitucional, Editora Atlas, 17 edio,
2005).

Pois bem.

De que forma, ento, possibilitar a concretude deste princpio no mbito da Administrao

Pblica, especialmente nas administraes municipais (foco emprico deste esboo)?

Conforme leciona Fbio Medina Osrio:

A eficincia, antes posicionada implicitamente na Constituio Federal, agora

recebeu, desde a Emenda 19/98, tratamento explcito no artigo 37, caput, da Magna
Carta. J era um princpio imanente ao sistema constitucional e ao conceito de
moralidade administrativa, no dizer de autores como Adilson Dallari e Diogo de
Figueiredo Moreira Neto, mas agora ganha renovado status de dispositivo
constitucional ostensivo e eloquente.
A eficincia, aqui, ao englobar a eficcia, traduz exigncias funcionais concretas aos
agentes pblicos, relacionando-os no apenas com a legitimidade de seus gastos, mas
com a economicidade dos resultados, a qualidade do agir administrativo, o
comprometimento com metas e soluo de problemas. No sentido constitucional,
eficincia pressupe a economicidade dos resultados, a qualidade do agir
administrativo, o comprometimento com metas e soluo de problemas. No sentido
constitucional, eficincia pressupe eficcia, qualidade, compromissos com resultados,
abarcando os paradigmas da chamada Nova Gesto Pblica, nos tempos da psmodernidade.

(...).
Quando se trata de analisar o princpio da eficincia, trabalham-se as noes nsitas
chamada Nova Gesto Pblica, num corte metodolgico evidente, o que supe admitir
um novo programa estatal de gesto, dentro de certos paradigmas que rompem os
clssicos modelos de Administrao Pblica. Administrador e gestor so sujeitos
conceitualmente distintos. Gerir algo mais do que administrar, implicando
mudanas de paradigmas conceituais, tericos e pragmticos. Vale a pena sublinhar
algumas notveis diferenas entre o administrador e o gestor, para que no pensemos
que se trate de expresses equivalentes, ainda que no raro possam convergir (Fbio
Medina Osrio, Teoria da Improbidade Administrativa (M gesto pblica Corrupo
Ineficincia), Editora Revista dos Tribunais, 2008).

Ora, impossvel, nos dias atuais, analisar a Administrao Pblica unicamente sob o vis
apenas do aplicar a lei de ofcio (Ruy Cirne Lima), em que pese seja ainda o princpio da legalidade a viga
mestre de todo o atuar da Administrao Pblica.

Em que medida, portanto, acaba por se inserir neste contexto o princpio da eficincia?

Preliminarmente, importante registrar que a idia aqui desenvolvida diz respeito

implementao de critrios de eficincia e eficcia para o alcance de incremento concreto ao bem estar da
sociedade e para a construo de um corpo social com menor incidncia de desigualdades violadoras da
dignidade de seus integrantes (CRFB, art. 3, caput e inciso III), e no busca de mecanismos, baseados em uma
suposta eficincia, visando a acelerao de decises por parte do Poder Judicirio em detrimento da legalidade e
do prprio sistema democrtico1, a despeito de tanto uma perspectiva como a outra apresentarem traos
ontolgicos da chamada New Public Management.

No.

Neste sentido: O discurso do capital aponta que o Poder Judicirio por demais lento e burocratizado,
incompatvel com a rapidez imediata que a dinmica do mercado exige, constituindo-se num elevado custo
acrescido s transaes. Pensa-se, de regra, somente no aspecto quantitativo e que a demora na prestao
jurisdicional um custo de transao incompatvel com o ritmo das trocas de um mercado eficiente. Posner
sustenta que os problemas da nova economia demandam solues rpidas e que o Judicirio no est
preparado para prover devido a lentido dos processos, seja pelo princpio do devido processo legal limitador
do escopo dos procedimentos sumrios , seja pela atuao de juzes no especializados em questes do campo
econmico, ocasionando por estas razes, uma consequencia nefasta ao bom andamento do mercado. As
reformas tencionam, desta maneira, aumentar a capacidade de produo mediante a otimizao dos recursos
disponveis, nas ditas reengenharias, com a introduo de critrios modernos de administrao da Justia,
na melhor lgica de custo/benefcio. Assim que a noo de velocidade precisa ser convocada pois se constitui
numa ameaa tirnica democracia (Alexandre Morais da Rosa e Jos Manuel Aroso Linhares, Dilogos
com a Law and Economics, Editora Lumen Juris, 2009).

O que se busca com a presente idia trazer, na medida de sua necessria adaptao, alguns
postulados da esfera privada de administrao para a esfera pblica, de modo a tornar mais profissional a
busca de resultados prticos que visem o alcance do escopo ltimo da Administrao Pblica, qual seja, o bem
estar do povo.

Pois bem.

A ineficincia funcional uma outra faceta bsica e decisiva da m gesto pblica.

Importa ressaltar, no entanto, as flutuaes dessa categoria, dando ensejo a distintas
classificaes e remdios, abrindo espao a mltiplos nveis intermedirios entre os
extremos.
(...).
A eficincia, claro est, no um valor absoluto, visto que inserida no universo de
valores, ponderaes e proporcionalidade da tica Pblica aqui tratada. Essa
expresso traduz a virtude e a faculdade para obter um efeito determinado. Eficaz a
conduta que consegue fazer efetivo um intento determinado, mas o problema est em
definir os caminhos prudentes em que o sujeito decide seguir.
De modo que resulta necessrio recordar, uma vez mais, que uma atuao contra as
regras ticas que presidem o setor pblico no pode ser eficiente, j que seus
resultados e, mais do que isso, seus caminhos esto entranhados no conjunto de danos
produzidos. Um agente pblico que, atropelando frmulas tico-normativas, consegue
obter resultados econmicos favorveis, no ser um sujeito eficiente na perspectiva
da tica institucional aqui defendida. Desde essa perspectiva, pelo contrrio, deve-se
ter bem presente que os resultados de uma conduta carecem de valoraes globais e
que, portanto, o deve tico da eficincia funcional no representa somente a ambio
por concretos e pragmticos resultados polticos ou econmicos (Alexandre de Morais
(coord.) e outros, Os 20 Anos da Constituio da Repblica Federativa do Brasil,
Editora Atlas, 2008).

Nesta senda, esta modesta proposta tem como objetivo concretizar o princpio da eficincia
no mbito da gesto pblica (em especfico na administrao pblica municipal) atravs da cobrana/elaborao
e da fiscalizao/exigncia de um PLANO DE METAS e de uma ORGANIZAO FUNCIONAL
ESTRATGICA mnimos para a potencialidade dos bens jurdicos fundamentais vida em sociedade e para a
melhoria da qualidade de vida da populao, inclusive com a designao de audincias pblicas por parte do
Ministrio Pblico para que a comunidade possa tambm participar e encaminhar sugestes.

Importante que fique claro aqui que o papel do Ministrio Pblico, intervindo na realidade
social de uma determinada comunidade, no tem o condo de se tornar um Superpoder, acima da lei e da

ordem, dotado de prerrogativas especiais para ser o rbitro absoluto de todas as questes a respeito do interesse
pblico e da moralidade pblica.

Longe disso.

At mesmo porque, em tese, o alcance de um padro de Excelncia no trato de um

determinado bem jurdico constitucional (meio ambiente, por exemplo), acaba por se traduzir na expresso do
interesse pblico primrio e, via de consequencia, acaba, em regra, sendo semelhante tanto ao administrador
pblico municipal quanto ao representante do Ministrio Pblico de uma determinada localidade.

A idia inicial desta tese, traduzida pela perspectiva de que, ao menos em tese, os
parmetros do interesse pblico primrio so semelhantes, vai no sentido de que compete perfeitamente ao
rgo do Ministrio Pblico (no com exclusividade, evidentemente) exigir a constituio, por parte do
administrador pblico municipal, de um plano de metas que preveja a reduo de danos ou a potencialidade de
todos os bens jurdicos fundamentais coletividade, ou, ainda, procurar estabelecer entendimentos com o
administrador pblico municipal a fim de que sejam estabelecidas balizas tericas que lhe permitam a confeco
de tal plano de metas.

Como exemplo de bens jurdicos, e tomando como base para estes singelos apontamentos a
realidade da pessoa jurdica MUNICPIO, pode-se indicar exemplificativamente educao, sade pblica, meio
ambiente, infncia e juventude, promoo social e reduo dos ndices de pobreza.

Fundadas as premissas acerca dos bens jurdicos primordiais e da semelhana de

entendimentos acerca do chamado interesse pblico primrio, pode-se perfeitamente passar ao estabelecimento
das metas a serem atingidas pela Administrao Pblica (Municipal).

Prefacialmente, contudo, registre-se que o estabelecimento de tais metas pode se dar no s

anualmente (como parece curial), mas tambm de forma plurianual, semelhana, por exemplo, da forma como
se elabora o oramento pblico.

Ato contnuo, a idia que se possa diagnosticar os problemas mais graves atinentes a cada
um dos bens jurdicos em uma determinada comunidade ou Comarca, discriminando-os por ordem de gravidade
e/ou prioridade. Apenas a ttulo de exemplo, possvel estabelecer como metas prioritrias: a) na educao, a
reduo dos ndices de analfabetismo, a erradicao dos ndices de crianas e adolescentes fora do sistema
escolar e a prestao de servios de transporte escolar em condies condignas; b) na sade pblica, a
identificao das molstias mais graves e a busca de alternativas para o seu combate; c) no meio ambiente, a
melhoria da qualidade da gua consumida, a melhoria na qualidade do ar e a proteo efetiva das reas de

preservao permanente e de mata ciliar; d) na infncia e juventude, o fortalecimento do Sistema de Garantias

das crianas e adolescentes, a constituio de uma entidade de abrigamento, a constituio de programas de
aplicao de medidas protetivas de orientao familiar e acompanhamento psicolgico e de programas de
cumprimento de medidas scio educativas em meio aberto, a insero social de grupos familiares que
apresentem casos de filhos (crianas ou adolescentes) em situao de rua; e) promoo social e reduo dos
ndices de pobreza, saneamento bsico e acompanhamento dos respectivos ndices de desenvolvimento humano
(IDH).

Uma vez estabelecidos para a coletividade, para o administrador pblico e para o Parquet,
os objetivos para cada um dos bens jurdicos previamente determinados, segue-se, a nosso aviso, a fase da
atuao mais importante do rgo do Ministrio Pblico: a fiscalizao e a contnua cobrana junto
Administrao Pblica (Prefeito Municipal e Secretrios, verbi gratia) do atingimento das metas e da constante
evoluo dos bens jurdicos.

Entendo como a parte mais importante porque justamente aqui que o papel do Ministrio
Pblico na busca de uma maior concretizao do princpio da eficincia se torna mais significativo, na medida
em que tal exigncia por parte do Ministrio Pblico evidentemente far com que haja por parte da
Administrao Pblica uma otimizao dos seus servios visando o alcance das metas, havendo correspondente
elevao da prpria qualidade do servio pblico prestado. Tal exigncia, outrossim, certamente far com que o
gestor pblico deixe de lado o amadorismo (aqui entendido como a completa falta de planejamento no trato de
problemas endmicos e reiterados de uma determinada comunidade) e passe a vislumbrar o equacionamento de
referidos problemas atravs de uma abordagem estratgica, visando sua minorao ou mesmo sua erradicao
completa.

que, ao meu sentir, impossvel a um organismo complexo, quer seja uma pessoa jurdica
de direito privado, quer uma pessoa jurdica de direito pblico (e aqui se pode incluir, tambm, a instituio
Ministrio Pblico), trabalhar a esmo, sem um plano de metas que defina sua atuao e justifique sua prpria
constituio.

Pr-estabelecidos os bens jurdicos mais caros atuao ministerial, e definidas e cobradas

do administrador pblico as metas para a concretizao e melhor efetivao destes valores, cabe perfeitamente
ao rgo do Ministrio Pblico com atribuies para tanto (inclusive contando com a orientao dos Centros de
Apoio Operacional) a fiscalizao do alcance de tais metas e a visualizao de polticas pblicas que
eventualmente possam ensejar tal efetivao, permitindo de antemo que o Ministrio Pblico atue em sua
cobrana, seja no mbito extrajudicial, seja ainda no plano judicial.

Na hiptese da propositura de ao civil pblica, visando obrigao de fazer para a

Administrao, a implantao de um direito social, que pertence, portanto, a mais de

uma pessoa, podendo, mesmo, pertencer a toda uma comunidade, o juiz dever dizer,
ento, qual a obrigao da Administrao, o que muitas vezes implica em uma opo
entre vrias possibilidades, devendo o magistrado verificar, dentro dos ditames
constitucionais e legais, qual deles causa maior benefcio ou menor dano para a
comunidade

seus

integrantes,

considerados

quer

individualmente

quer

coletivamente.

Definidas, minimamente, a organizao, o planejamento, e as metas a serem atingidas na

efetivao dos direitos fundamentais mnimos a vida em sociedade, plenamente possvel se enxergar o dever do
administrador pblico em buscar sua concretizao, tudo luz do princpio da eficincia administrativa.

E se caso, mesmo com todo o acompanhamento e fiscalizao por parte do Ministrio

Pblico (tudo em vista dos bens jurdicos e dos direitos fundamentais mnimos vida em sociedade), o
administrador pblico (mantendo-se o enfoque emprico do municipal) demite-se de seu dever e nada realiza
para a consecuo das metas objetivamente traadas?

Neste caso, a nosso aviso, abre-se a plena possibilidade de, a par da propositura de
demandas com pedidos de obrigao de fazer, e da excepcionalidade que marca os atos de gesto pbica,
responsabilizar o administrador pblico por ato de improbidade administrativa na forma do artigo 11, caput, da
Lei n 8.429/92, vez que, evidncia, tal conduta omissiva constitui ato atentatrio justamente ao princpio
constitucional da eficincia administrativa, desde que, por bvio, tal postura omissiva se demonstre plenamente
injustificada e indique falha grave na gesto da coisa pblica no que tange implementao de medidas
possveis e que se mostrem capazes de dar efetividade aos direitos fundamentais mnimos vida em sociedade.

Nessa linha o esclio de Fabio Medina Osrio, verbis:

O conceito de improbidade administrativa, tal como desenhado na Carta Magna, art.

37, 4, portanto, decorrente das reflexes alinhavadas neste trabalho, resulta
estruturado de forma analtica, a partir do somatrio das seguintes assertivas, todas
fundamentadas no decorrer do trabalho:
a) Categoria tico-normativa ligada idia de honra institucional, no marco de uma
moralidade institucional republicana, que abarca patologias e transgresses
normativas consubstanciadas em graves desonestidades e ineficincias funcionais
dos agentes pblicos, nas flutuaes pertinentes proporcionalidade enquanto
postulado normativo.
b) Espcie de M Gesto Pblica, onde podem existir mltiplas categorias,
revestindo-se das notas de desonestidade ou ineficincia graves, passvel de

cometimento por aes e omisses, dolosas ou culposas, de parte de agentes

pblicos no exerccio de suas funes, ou em razo delas, com ou sem a
participao de particulares.
c)

Exige vulnerao de regras legais e princpios (ou regras) constitucionais que

presidem as funes pblicas, com grave agresso a direitos fundamentais e a
normas de cultura administrativa vigentes.
(...). (Alexandre de Morais (coord.) e outros, Os 20 Anos da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, Editora Atlas, 2008).

Mais uma vez, reitere-se, no se busca aqui constituir o Ministrio Pblico como um
Superpoder fiscalizador, nem ao menos buscar, de modo simplrio, formas de se responsabilizar o
administrador pblico por sua conduta omissiva, mas sim fazer com que o Ministrio Pblico passe efetivamente
um dos atores da preservao e constante avano dos direitos fundamentais mnimos vida em sociedade,
estabelecendo ou acompanhando, de forma prioritria, quais as metas da Administrao Pblica neste sentido,
velando pelo seu alcance e implementao.

Claro est aqui que esta atuao do rgo do Ministrio Pblico ficar adstrita s
peculiaridades de cada comunidade, e a interveno do Parquet dever se dar exatamente em face de tais
peculiaridades. Todavia, a meu sentir, nada impede (ao contrrio, tudo recomenda e determina) que o
Ministrio Pblico possa acompanhar e tambm mapear as prioridades atinentes a cada um dos direitos
fundamentais mnimos acima elencados (que, como dito, integram aqui rol exemplificativo), de forma a exigir
maior planificao por parte da Administrao Pblica, sob o vis de uma Nova Gesto Pblica.

CONCLUSO

Diante do exposto, conclui-se este trabalho com a proposio de que o Ministrio Pblico
pode e deve, dentro das peculiaridades inerentes cada comunidade, exigir do administrador pblico que se
organize e defina um PLANO DE METAS que venham a implementar ou fazer avanar os direitos fundamentais
mnimos vida em sociedade, de modo a tornar mais profissional o atuar administrativo e permitir sociedade
que identifique quais so realmente as prioridades do administrador pblico.
Caso se verifique omisso do administrador pblico neste sentido, seja pela manuteno da
completa desorganizao administrativa, seja pela ausncia injustificada na preservao e avano dos direitos
fundamentais mnimos vida em sociedade, a par da propositura de demandas veiculando as respectivas
obrigaes de fazer, abre-se a possibilidade, respeitadas a excepcionalidade e a peculiaridade de cada caso em
concreto, de responsabilizar o administrador pblico por conta de sua ineficincia funcional, nos termos do
artigo 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
Alexandre de Morais (coord.) e outros, Os 20 Anos da Constituio da Repblica Federativa do Brasil,
Editora Atlas, 2008.
Cassio Scarpinella Bueno (coord.) e outros, Improbidade Administrativa Questes Polmicas e Atuais,
Editora Malheiros, 2 Ed., 2003.
Fbio Medina Osrio, Teoria da Improbidade Administrativa (M gesto pblica Corrupo Ineficincia),
Editora Revista dos Tribunais, 2008.
Alexandre Morais da Rosa e Jos Manuel Aroso Linhares, Dilogos com a Law and Economics, Editora
Lumen Juris, 2009.
Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Editora Almedina, 7
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Lus Roberto Barroso, Curso de Direito Constitucional Contemporneo, Editora Saraiva, 2009.
Alexandre de Morais, Direito Constitucional, Editora Atlas, 17 edio, 2005.